Executive Summary Discrimination on the grounds of religion and belief BELGIUM 17 June 2004 Emmanuelle Bribosia - Isabelle Rorive Institut d'Etudes européennes & Centre de droit comparé Université Libre de Bruxelles Introduction La population belge est composée majoritairement de catholiques : environ 65% des enfants nés en Belgique sont baptisés. Ce qui ne signifie pas qu’ils soient tous catholiques pratiquants à l’âge adulte. L’Islam est la deuxième religion pratiquée avec 350.000 adhérents sur une population totale de plus de 10 millions d’habitants. Les communautés protestante et orthodoxe comptent chacune une centaine de milliers de membres. La communauté juive est estimée à 40.000 membres. La religion anglicane compte environ 21.000 adeptes. Enfin, la communauté laïque revendique un million et demi de membres. Ces statistiques doivent toutefois être maniées avec précaution. La séparation entre l’Etat et les Eglises n’est pas aussi stricte qu’en France et on a pu parler à cet égard de « neutralité bienveillante ». Le système constitutionnel belge présente cette particularité de combiner l’indépendance réciproque des Eglises et de l’Etat, d’une part, et le financement partiel des cultes reconnus par l’Etat, d’autre part. En effet, la loi confère un statut spécifique, comprenant notamment l’octroi de subventions publiques, aux six cultes les plus représentés (catholique, islamique, protestant, orthodoxe, juif et anglican). Plus récemment, le Conseil central des communautés philosophiques non confessionnelles de Belgique a été reconnu en qualité de porte-parole d’un septième « culte » et reçoit des avantages similaires. L’influence de la religion catholique est encore très prégnante dans l’ensemble de la vie du pays. A titre d’exemple, la dépénalisation de l’interruption volontaire de grossesse n’est intervenue qu’en 1990 au prix d’une grave crise institutionnelle. Aujourd’hui encore, la plupart des jours fériés sont liés aux fêtes catholiques. Cet état de fait n’empêche toutefois pas une certaine souplesse à l’égard des autres cultes. Ainsi, les cantines des écoles à forte population musulmane adaptent leur menu. Les travailleurs qui souhaitent célébrer les fêtes liées à leurs convictions religieuses sont généralement autorisés à s’absenter. Une disposition législative du début du 19ème siècle prévoit d’ailleurs que l’employeur doit donner au travailleur le temps nécessaire pour pratiquer son culte. Si cette disposition visait au départ à permettre aux catholiques de se rendre à la messe dominicale, tous les croyants en bénéficient actuellement pour autant que la pratique de leur culte ne perturbe pas le fonctionnement de l’entreprise. Aujourd’hui, la question du port du voile (hidjab) dans les écoles, déjà brûlante à la fin des années quatre-vingts, connaît un regain d’actualité. Les établissements scolaires du réseau officiel sont soumis au principe de neutralité. Ce principe s’applique aux enseignants qui, à l’exception des professeurs de religion, ne peuvent afficher leur appartenance à un culte particulier. Quant aux élèves, ils disposent du droit de manifester leurs convictions religieuses sauf si cette manifestation porte atteinte à l’ordre public, à la sécurité nationale, à la santé, à la moralité publique ou à la protection des droits d’autrui. Dans les faits, le port du voile ou de tout signe d’appartenance religieuse est laissé à l’appréciation des écoles dans leur règlement
Community Action Programme to Combat Discrimination - European Group of non-governmental experts in the field of combating discrimination on the grounds of racial and ethnic origin and religion or belief – coordinated by the Migration Policy Group
1
d’ordre intérieur. La résultat, à Bruxelles, est qu’à la dernière rentrée scolaire, seul 15 % des écoles demeuraient accessibles aux jeunes filles voilées. Le débat a, pendant plusieurs mois, divisé la société française s’est, par ailleurs, exporté en Belgique. Une Commission de « sages », mise sur pied en janvier 2004 par le Mouvement réformateur (parti libéral francophone) planche sur la question du port des signes religieux au regard du principe de neutralité de l’Etat belge. Quant à la délivrance des cartes d’identité, la Cour de cassation s’est déjà prononcée en considérant que les administrations communales ne pouvaient refuser les photographies où les femmes musulmanes apparaissent voilées, à la condition que le visage soit entièrement dégagé. De manière plus générale, une très sensible montée de l’islamophobie a pu être observée en Belgique dans la foulée des événements du 11 septembre. Elle s’est manifestée notamment par plusieurs crimes ouvertement racistes contre des personnes d’origine musulmane. La nouvelle judéophobie n’est pas moins inquiétante comme en témoigne la vague d’attentats contre des synagogues dans diverses villes du pays en 2002. C’est notamment en vue de répondre à ce climat perturbé que la ministre fédérale de l’Intégration sociale a mis sur pied un vaste dialogue interculturel en vue d'associer les différentes sensibilités culturelles, philosophiques et religieuses du pays.
1. Législations principales en matière de lutte contre les discriminations A l'heure actuelle, il existe en Belgique divers outils juridiques protégeant les victimes de discriminations fondées sur la religion. Tout d'abord, l'Etat belge est lié par plusieurs instruments juridiques internationaux qui combattent certaines formes d'intolérance. On épinglera, en particulier, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du Conseil de l'Europe et le Pacte relatif aux droits civils et politiques de l'ONU. Ces textes consacrent, selon des modalités différentes, la liberté de religion, le principe de l’égalité devant la loi ainsi que l’interdiction de la discrimination dans l'exercice et la jouissance des droits fondamentaux. Ils sont directement invocables devant les juridictions belges. Ensuite, en droit interne, la Constitution garantit la liberté des cultes qui englobe toutes les religions sans exiger une autorisation préalable à leur exercice. Les seules à ne pas bénéficier de cette protection constitutionnelle sont les « organisations sectaires nuisibles » que le législateur fédéral a souhaité combattre à dater de 1998. La Constitution consacre aussi la séparation entre l’Etat et les Eglises en prévoyant la non-intervention de l’Etat dans la nomination des ministres du culte, l’autonomie de la relation entre ces derniers et leurs supérieurs et l’interdiction pour le mariage religieux de précéder le mariage civil. La violation de ces principes constitutionnels est sanctionnée pénalement. De surcroît, le principe d’égalité des Belges devant la loi et celui de non-discrimination sont garantis de manière générale par la Constitution. La Cour constitutionnelle belge (la Cour d’arbitrage) est compétente pour assurer le respect de l’ensemble de ces dispositions par le législateur fédéral et par les parlements des entités fédérées. Outre des dispositions éparses dans l'arsenal juridique belge, ces principes constitutionnels sont complétés par deux législations fédérales majeures en matière de lutte contre les discriminations. La première d'entre elles, connue sous le nom de loi Moureaux, est limitée aux discriminations raciales. Il s'agit d'un texte pénal adopté en 1981 et renforcé dernièrement en janvier 2003. Ce texte a déjà permis de sanctionner des discriminations liées à la religion
Community Action Programme to Combat Discrimination - European Group of non-governmental experts in the field of combating discrimination on the grounds of racial and ethnic origin and religion or belief – coordinated by the Migration Policy Group
2
lorsqu’elles présentent des liens avec celles fondées sur la race. Des personnes adhérentes à l’Islam et discriminées pour cette raison ont notamment pu bénéficier de la protection offerte par la loi Moureaux. La seconde législation, partiellement destinée à transposer les directives européennes, constitue une avancée notoire dans le domaine de la lutte contre les discriminations. Adoptée en février 2003 et entrée en vigueur en mars de la même année, cette loi vise à combattre, tant sur le plan civil que pénal, les discriminations fondées sur de nombreux critères, à savoir « le sexe, une prétendue race, la couleur, l'ascendance, l'origine nationale ou ethnique, l'orientation sexuelle, l'état civil, la naissance, la fortune, l'âge, la conviction religieuse ou philosophique, l'état de santé actuel ou futur, un handicap ou une caractéristique physique ». Les volets pénal et civil de cette législation devraient permettre d’assurer une répression efficace des discriminations religieuses ainsi que de conférer une protection effective aux victimes de telles discriminations.
2. Principes et définitions Les deux législations fédérales belges combattent les discriminations directes et indirectes sans établir de distinction entre les motifs de discrimination qu’elles visent. Une différence de traitement fondée directement sur la religion est prohibée, sauf si elle est justifiée par un motif « objectif et raisonnable ». Dans le domaine de l'emploi, une « exigence professionnelle essentielle » constitue un motif acceptable. Pour assurer la conformité de la loi belge au prescrit européen, il s’agira pour le juge de considérer qu’il s’agit de la seule justification admissible à des discriminations directement fondées sur la religion dans le domaine de l’emploi. A cet égard, il faut souligner que la Belgique n’a pas utilisé la possibilité prévue dans la directive « emploi » d’instituer un statut dérogatoire au bénéfice des Eglises et des entreprises de tendance. Quant à la discrimination indirecte, elle vise, en droit belge, les cas dans lesquels une disposition, un critère ou une pratique, apparemment neutre, a, en réalité, un effet préjudiciable pour les personnes d'une religion particulière. Ces différences de traitement sont interdites, sauf si elles peuvent être justifiées par un « motif objectif et raisonnable ». Dans la mise en œuvre de ces définitions, la question de savoir si l’interdiction du port du voile constitue une discrimination directe ou indirecte revêtira une importance particulière. Pour certains, l’interdiction du port du foulard constitue une discrimination indirecte en ce sens qu’elle est d’abord fondée sur la tenue vestimentaire avant d’être liée à la religion. Dans cette approche, les possibilités de justifications « objectives et raisonnables » dont pourraient bénéficier une telle interdiction seraient plus importantes, car elles ne seraient pas restreintes aux exigences professionnelles essentielles. Tant l'injonction de discriminer que le harcèlement sont assimilés, en droit belge, à une discrimination condamnable. Il y a harcèlement lorsqu'une personne est victime d'un comportement indésirable lié à la religion qui a « pour objet ou pour effet de porter atteinte à sa dignité et de créer un environnement intimidant, hostile, dégradant, humiliant ou offensant ». Afin d'éviter que le dépôt d'une plainte dénonçant une discrimination dans le chef d'un employeur ne préjudicie le travailleur plaignant, le droit belge interdit à l'employeur de mettre fin à la relation de travail, sauf s'il prouve que le licenciement est fondé sur de tout autre motif. On peut déplorer qu’en droit belge, cette protection contre les « mesures de rétorsion » est uniquement prévue au bénéfice du travailleur prétendument victime de la discrimination, à l’exclusion des témoins.
Community Action Programme to Combat Discrimination - European Group of non-governmental experts in the field of combating discrimination on the grounds of racial and ethnic origin and religion or belief – coordinated by the Migration Policy Group
3
3. Champ d'application matériel Sur le plan civil, les discriminations sont interdites lorsqu'elles portent sur : - la fourniture ou la mise à la disposition par toute personne de biens ou de services au public (par exemple : le refus de louer un appartement à une personne en raison de son adhésion à la religion musulmane) ; - l'ensemble du déroulement d'une carrière, de l'accès à la fin de l'emploi, tant dans le secteur privé que public (par exemple : le licenciement d'un assistant social, en raison de son divorce, par son employeur de conviction catholique) ; - la nomination, la promotion ou l'affectation à un service d'un fonctionnaire ; - la mention dans une pièce officielle ou dans un procès verbal (par exemple : la référence, dans un procès-verbal de police, au fait qu’une personne venue déposer plainte à la suite d’un cambriolage porte le voile) ; - la diffusion, la publication ou l'exposition en public d'un texte, d'un avis, d'un signe ou de tout autre support comportant une discrimination ; - l'accès, la participation et tout autre exercice d'une activité économique, sociale, culturelle ou politique accessible au public (par exemple : l’exclusion des Juifs d’un événement culturel). Sur le plan pénal, les comportements suivants constituent des infractions : les incitations à la discrimination, à la haine ou à la violence fondées sur des motifs religieux. Des peines sont également prévues pour les personnes qui font publiquement connaître leur volonté de discriminer ainsi que pour les fonctionnaires publics qui pratiquent des discriminations. Par ailleurs, certaines infractions sont plus sévèrement punies si l'un de leurs mobiles est la haine, le mépris ou l'hostilité vis-à-vis d'une personne en raison de sa religion. Il s'agit notamment de l'injure, des coups et blessures volontaires, du viol, de l'homicide, etc. Ce champ d’application est particulièrement large et dépasse celui des directives européennes relatives à l’ « emploi » et à la « race ». Toutefois, il faut préciser qu’en Belgique, les matières liées à la formation, à l'orientation professionnelle et au placement des travailleurs sont du ressort des entités fédérées (les Communautés et les Régions). Toutes sont intervenues à ce jour pour transposer la directive européenne portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail. En Flandre, un texte législatif ambitieux a été adopté le 8 mai 2002. La Région de Bruxelles-Capitale s'est quant à elle dotée d'un instrument plus modeste le 26 juin 2003. Enfin, en mai 2004, la Communauté germanophone, la Région wallonne et la Communauté française ont, à leur tour, adopté des législations qui promeuvent l’égalité de traitement fondée notamment sur la religion ou les convictions dans leur domaine de compétence respectif. On peut toutefois regretter que ces textes ne soien pas entièrement conformes au prescrit de la directive.
4. Organismes de promotion de l'égalité de traitement Depuis 1993, la Belgique dispose d'un organisme fédéral de promotion de l'égalité de traitement, le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme. Rattaché aux services du Premier ministre, cet organisme jouit d’une personnalité juridique propre et exerce ses fonctions en toute indépendance. A l’origine, ses missions étaient limitées à la promotion de l’égalité et à la lutte contre les discriminations fondées sur la race, la couleur, l’ascendance, l’origine ou la nationalité. A la suite de l’adoption de la nouvelle loi antidiscriminatoire de février 2003, ses compétences ont été étendues pour englober l’orientation
Community Action Programme to Combat Discrimination - European Group of non-governmental experts in the field of combating discrimination on the grounds of racial and ethnic origin and religion or belief – coordinated by the Migration Policy Group
4
sexuelle, l’état civil, la naissance, la fortune, l’âge, la conviction religieuse ou philosophique, l’état de santé actuel ou futur, le handicap ou la caractéristique physique. Seules les discriminations fondées sur le sexe échappent à sa compétence car elles relèvent d’un autre organisme indépendant, l’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes. Le Centre est à la disposition des personnes victimes ou témoins d’actes de discriminations qui sollicitent une consultation. Il est également habilité à agir en justice dans tous les litiges auxquels peut donner lieu l’application de la loi Moureaux de 1981 précitée et de la nouvelle loi anti-discriminatoire. Par ailleurs, le Centre réalise des études et des recherches en matière de discriminations. Il publie des rapports et émet des avis et recommandations aux pouvoirs publics et aux personnes et institutions privées sur les questions liées à la discrimination. Dans son rapport annuel relatif à l’année 2003, le Centre relève que 6 % des plaintes qui lui ont été soumises relativement aux discriminations non raciales invoquaient la religion comme motif de discrimination. Il a surtout été fait référence à l’Islam : interdiction du port du foulard dans des établissements scolaires, contenus islamophobes sur des sites Internet ou propagande électorale présentant l’Islam comme une « menace » pour l’Occident.
5.
Mise en œuvre des législations anti-discriminatoires
Toute personne qui se prétend victime d’une discrimination liée à ses convictions religieuses ou philosophiques peut bénéficier gratuitement des services du Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme. Parmi les plaintes traitées par cet organisme, la plupart sont résolues par une médiation. La victime d’une discrimination peut toujours introduire une action civile devant un tribunal. Par ailleurs, certains groupements sont également habilités à ester en justice, à condition de recevoir l’aval de la victime. Il s’agit des organisations qui se proposent de défendre les droits de l’homme -comme le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme, le Mouvement contre le racisme et l’antisémitisme ou la Ligue des droits de l’homme- et les associations de défense des travailleurs et des employeurs. Les Eglises ne disposent pas d’une telle prérogative. La nouvelle loi anti-discriminatoire de février 2003 prévoit une procédure accélérée afin qu'un terme puisse être mis à une situation discriminatoire dans un délai très court. Le paiement d’une astreinte peut également être imposé à l’auteur de la discrimination au cas où il ne mettrait pas fin à celle-ci. Afin de faciliter la tâche de la victime, la charge de la preuve est aménagée. La victime de la discrimination ne doit pas la prouver, mais seulement rapporter des éléments de nature à la faire présumer. Il appartiendra ensuite à la personne ainsi mise en cause de montrer que son comportement reposait sur des motifs étrangers à toute discrimination religieuse. A côté des nouvelles procédures civiles destinées à mettre rapidement un terme aux situations discriminatoires et, le cas échéant, à accorder une réparation pécuniaire, il est également possible de sanctionner les comportements discriminatoires sur le plan pénal comme le prévoit la loi nouvelle loi de février 2003. Outre le ministère public, les poursuites peuvent être engagées soit à l’initiative de la victime, soit à celle des organisations précédemment mentionnées qui sont également habilitées à agir sur le plan civil. Jusqu’ici, seul un cercle d’initiés est au courant des procès en matière de discriminations religieuses. L’information circule principalement dans le milieu académique et dans celui des ONG actives dans le domaine des droits de l’homme et de la lutte contre les discriminations. La plupart de ces procès concernent le refus d’inscription de jeunes filles voilées dans des établissements scolaires, ainsi que l’exclusion des allocations de chômage dont sont victimes
Community Action Programme to Combat Discrimination - European Group of non-governmental experts in the field of combating discrimination on the grounds of racial and ethnic origin and religion or belief – coordinated by the Migration Policy Group
5
certaines femmes musulmanes qui refusent d’exercer l’emploi qui leur est proposé en raison de leur conviction religieuse.
Community Action Programme to Combat Discrimination - European Group of non-governmental experts in the field of combating discrimination on the grounds of racial and ethnic origin and religion or belief – coordinated by the Migration Policy Group
6