Le secteur européen du sucre

Commission européenne LE SECTEUR EUROPÉEN DU SUCRE Garantir la compétitivité à long terme Ta b l e d e s m a t i è r e s Préface 1. Le sucre et ses utilisations 2. La réforme du régime du sucre – garantir la compétitivité à long terme 3. Le sucre européen en chiffres 4. L’Union européenne et les pays en développement 5. Le marché mondial du sucre 6. La restructuration du secteur communautaire du sucre 7. Questions et réponses relatives à la réforme du régime communautaire du sucre Septembre 2006 1 Préface J’ai été ravie quand, en novembre 2005, les ministres de l’agriculture de l’Union européenne ont approuvé mes propositions en vue d’une refonte complète du marché du sucre de l’Union. Les réformes proposées rendent un système qui est resté en grande partie inchangé pendant près de 40 ans conforme au reste de la politique agricole commune réformée. Ne pas agir aurait été inexcusable. Néanmoins, la décision de convenir de changements qui aboutiraient à des coupes claires dans la production de sucre de l’Union européenne a demandé du courage. Nous avons connu une situation dans laquelle notre régime précédent était tout bonnement intenable. Le prix de notre sucre était en effet trois fois supérieur à celui du marché mondial. Notre système d’exportation avait été géré en dépit des règles de commerce international. Et nous avions promis d’ouvrir complètement notre marché aux importations en provenance des 49 pays les plus pauvres du monde. L’accord historique conclu après des mois de préparation et une longue nuit de négociations intensives entre ministres relève ces défis et remplit les conditions nécessaires pour assurer la pérennité de la production de sucre dans l’Union. Il améliorera la compétitivité et le respect de la logique de marché du secteur et renforcera également la position de l’Union européenne dans le cycle de négociation actuel de l’Organisation mondiale du commerce. En agissant maintenant, nous disposons des fonds nécessaires pour atténuer les effets pénibles de l’indispensable restructuration du secteur et pour indemniser les agriculteurs. En contrepartie de cette restructuration, le secteur bénéficiera de certitudes à long terme. En outre, l’opération ne coûtera pas un seul centime supplémentaire au contribuable européen. Les principaux éléments de la réforme sont : la diminution drastique – de 36 % – du prix minimal garanti du sucre, accompagnée d’indemnisations généreuses pour les agriculteurs et, surtout, la mise en place d’un fonds de restructuration en vue d’inciter les producteurs non rentables à cesser leurs activités. Nous estimons que la production de l’Union européenne baissera de 6 à 7 millions de tonnes. Elle atteindra ainsi un niveau durable – et un prix durable – permettant de satisfaire nos besoins intérieurs grâce à la production européenne et aux importations en provenance de nos pays partenaires d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et des pays les moins avancés. Nos exportations chuteront considérablement, nous permettant de respecter les engagements que nous avons pris dans le cadre de l’OMC. La production de sucre sera maintenue là où elle se révèle la plus appropriée et les exploitants concernés seront généreusement indemnisés pour la perte de revenus engendrée par la diminution des prix. Les paiements directs qu’ils percevront seront subordonnés au respect de critères stricts en matière de gestion de l’environnement et des terres. Dans les régions les moins rentables, des moyens financiers seront mis en œuvre afin d’encourager la fermeture et la reconversion des sucreries ainsi que la requalification des travailleurs. Les agriculteurs, pour leur part, auront la possibilité de se diversifier en se tournant vers d’autres produits. 2 Des aides supplémentaires sont par ailleurs prévues en faveur des pays qui opteront pour une diminution de plus de moitié de leur production sucrière, voire pour un arrêt total mais progressif de celle-ci. Les réformes auront également des conséquences pour les producteurs de sucre des pays en développement qui bénéficient traditionnellement des prix surévalués de l’Union européenne. L’Union restera néanmoins un marché attrayant pour beaucoup d’exportateurs de ces pays. Ceux qui éprouveront des difficultés dans ce nouveau contexte pourront toutefois bénéficier d’un soutien financier destiné à faciliter leur modernisation, leur adaptation ou leur diversification. Aussi, n’hésitez pas à lire la suite pour en savoir plus sur cette réforme tant attendue … Mariann Fischer Boel, Membre de la Commission, chargée de l’agriculture et du développement rural 3 Commission européenne 1 Le sucre et ses utilisations Bien qu’il ne soit pas un aliment de base, le sucre habite l’imagination des politiciens et des populations du globe. Au début de l’ère moderne, il fit sensation lorsque les explorateurs européens en rapportèrent pour la première fois de leurs expéditions maritimes. Il a dès lors occupé une place importante dans les politiques étrangères de nombreux gouvernements à l’époque des empires, et ce jusqu’à ce que les Européens, au prix de grands efforts, en lancent la production sur leur sol, tout d’abord dans le nord de la France, au début du XIXe siècle. La culture de la betterave sucrière a été introduite pour mettre un terme à la dépendance vis-à-vis du sucre de canne importé des colonies, qui constituait à l’époque l’unique ressource en sucre et en faisait une denrée rare et précieuse. Cette culture s’est progressivement étendue à toute l’Europe. À partir des années vingt et du développement du transport maritime, face à la concurrence du sucre de canne, cette production n’a pu se maintenir qu’à l’abri d’une protection tarifaire. 1. Qu’est-ce que le sucre? Le sucre (dont le nom véritable est « saccharose », et qui se décompose en deux composants, le glucose et le fructose), est l’édulcorant le plus abondant et le moins cher. Présent dans de nombreux aliments naturels (tels que les fruits et les légumes), il ne peut être extrait de façon rentable que de la betterave et de la canne à sucre. Le saccharose est une importante source d’énergie. Un sucre peut en cacher un autre On se représente fréquemment le sucre comme un seul et unique produit : ces granulés qu’on ajoute au café et au thé pour en adoucir le goût. Bien sûr, la plupart des gens sont bien conscients que le sucre est aussi présent sous différentes formes dans de nombreux autres aliments, mais ils oublient la diversité des utilisations du sucre. De plus, nous utilisons quotidiennement d’autres agents sucrants, et pas seulement dans les aliments. Plusieurs de ces produits de substitution relèvent du régime communautaire du sucre. Les différentes variétés de sucre Le sucre se présente sous différentes formes, telles que : • le sucre cristallisé sucre blanc ordinaire destiné aux usages domestiques ; • le sucre semoule obtenu par tamisage de fins cristaux de sucre blanc et réservé à des usages particuliers tels que les pâtes à gâteaux, les crèmes et les poudres à diluer pour la préparation de boissons ; • le sucre industriel utilisé dans l’industrie alimentaire ; • le sucre en consacré principalement aux morceaux usages de table ; • le sucre glace utilisé en pâtisserie et confiserie ; • le sucre brun dont la couleur provient des molasses de sucre de canne. Le sucre brun ajoute une note gustative particulière aux préparations culinaires ; • le sucre à confiture contient des ingrédients particuliers qui favorisent la gélification ; • le sirop de mélasse sirop au parfum de mélasse utilisé en boulangerie, dans les plats cuisinés et les préparations maison ; • le sucre biologique obtenu à partir de betterave sucrière ou de canne à sucre cultivées selon les règles de l’agriculture biologique. 1 2. Les différentes utilisations du sucre Le sucre en tant que tel Le sucre en tant que tel est utilisé comme : • édulcorant ; • agent de conservation ; • exhausteur de goût ; • liant dans des préparations alimentaires ; • adjuvant consommable par les levures pour favoriser la fermentation en boulangerie et brassage ; • adjuvant permettant de relever le point d’ébullition ou d’abaisser le point de congélation de certaines préparations (crèmes glacées, par exemple) ; • agent de texture ou de conservation de certains produits alimentaires (dont le sucre absorbe l’humidité et préserve le craquant). Les autres utilisations du sucre Le sucre est employé de diverses façons en médecine. Par exemple, il peut faciliter la cicatrisation de certaines blessures et les laboratoires s’en servent pour la culture de la pénicilline. Le sucre peut être transformé en alcool, notamment en éthanol-carburant ou en rhum, et peut servir à la production de levures, d’acides aminés et de protéines (lysine, par exemple). Il peut également être ajouté au béton pour en favoriser la solidification. Il prolonge la fraîcheur des fleurs coupées et a même été utilisé dans le secteur cinématographique en lieu et place du verre pour la réalisation de cascades. Les sous-produits du sucre Les résidus de la production sucrière – les molasses et les pulpes de betterave – peuvent être utilisés de diverses façons : comme aliments pour animaux, pour la fabrication de papier, pour la production de levures et d’acides aminés, pour la fabrication d’alcool, y compris d’éthanol ou encore pour amender les sols. 3. Le sucre comme biocombustible U t i l i s at i o n s d u s u c re – p a r t s d e m a rc h é d a n s l’UE-15 % 30 % 21 % 2% 7% 7% 6% 12 % 15 % Le sucre présente un potentiel particulièrement intéressant en tant que combustible, non seulement à titre d’appoint dans les unités de production sucrière mais aussi comme véritable solution de remplacement des combustibles fossiles bruts. Qu’il soit de canne ou de betterave, le sucre peut en effet être transformé en alcool par fermentation. Mélangé à l’essence, l’alcool ainsi produit peut être utilisé comme carburant. Dans plusieurs villes européennes, les autobus du service urbain fonctionnent avec un carburant dérivé du blé et de la betterave sucrière. Au Brésil, la pratique est encore plus répandue et les automobiles roulent avec du carburant issu de jus de canne fermenté. consommation directe boissons confiserie biscuiterie produits laitiers préparations diverses autres denrées alimentaires non alimentaire Source: Commission européenne, DG Agriculture et développement rural 2 Le problème des combustibles dérivés du sucre est qu’ils restent relativement chers à produire. D’un autre côté, ils génèrent moins de pollution atmosphérique que le diesel ou l’essence sans mélange. L’utilisation du sucre comme combustible présente aussi en corollaire l’avantage d’aider les agriculteurs à trouver de nouveaux débouchés rentables pour leurs cultures. 4. Les aides communautaires en faveur des biocombustibles L’Union européenne a lancé plusieurs programmes destinés à encourager la production de biocarburants. Les incitations fiscales sont la prérogative des États membres, mais des objectifs ont été fixés à l’échelle de l’Union sous la forme de pourcentages cibles des besoins en combustibles à couvrir dans chaque État membre par des biocombustibles. La politique agricole de l’UE prévoit des incitations à la production de biocarburants. C’est ainsi que la réforme de la politique agricole commune décidée en 2003 propose aux exploitants deux dispositifs destinés à encourager les cultures énergétiques : de nouvelles enveloppes d’aide et le régime des jachères (qui autorise la mise en culture des jachères à de nombreuses fins autres qu’alimentaires, et notamment énergétiques). Les agriculteurs qui produisent des cultures énergétiques peuvent d’ores et déjà bénéficier d’une aide de 45 euros par hectare (pour une superficie maximale garantie de 1 500 000 ha à l’échelle de toute l’Union). Cette aide (ainsi que les paiements au titre du gel des terres) sera désormais étendue à la betterave sucrière à la suite de l’adoption formelle de la réforme de la politique sucrière le 20 février 2006. L’aide aux cultures énergétiques vient s’ajouter aux paiements directs versés aux agriculteurs dans le cadre de la réforme 2003 de la PAC. Les agriculteurs peuvent par ailleurs transformer euxmêmes les productions bénéficiant de l’aide aux cultures énergétiques. Ils peuvent en effet les utiliser : • comme combustibles pour chauffer leur exploitation ; • pour la production d’énergie ou de biocarburants dans l’exploitation ; • pour les transformer en biogaz dans l’exploitation. La Commission doit soumettre au Conseil, pour le 31 décembre 2006, un rapport sur la mise en œuvre du régime d’aide aux cultures énergétiques, à la lumière de l’application de l’initiative communautaire en matière de biocarburants. 5. Les autres édulcorants Les substances sucrantes se répartissent en deux catégories : les édulcorants naturels, qui sont extraits de végétaux et qui sont caloriques, comme le sucre lui-même, et les édulcorants « de synthèse », non caloriques. L’isoglucose L’isoglucose est un sirop obtenu par isomérisation du glucose en fructose sous l’action d’enzymes spécifiques. La matière première utilisée à cet effet est le blé ou le maïs, d’où est extrait l’amidon. Le produit industriel de base est le glucose, dérivé de l’amidon par hydrolyse et utilisé principalement dans l’industrie alimentaire pour ses qualités nutritives et structurelles. Produit liquide, l’isoglucose est principalement utilisé en remplacement du sucre dans l’industrie des boissons. L’isoglucose s’est rapidement révélé un puissant concurrent du sucre et a été intégré dans le régime communautaire du sucre en 1977. Sa production a été limitée à un quota annuel de 0,3 million de tonnes (0,5 million de tonnes pour l’Union à vingt-cinq), mais celui-ci va augmenter sous l’effet de la réforme de février 2006. Ce quota ne représente qu’une activité marginale pour l’amidonnerie, la production d’amidon étant de l’ordre de 10 millions de tonnes par an. Les principales dispositions arrêtées pour le sucre s’appliquent également à l’isoglucose. Dans d’autres pays développés où le prix du sucre est élevé, celui-ci a conquis une part significative du marché. Il fait jeu égal avec le sucre aux ÉtatsUnis et représente le tiers de la consommation de sucre au Canada, au Japon et en Corée. Le sirop d’inuline Le sirop d’inuline est un sirop à très forte teneur en fructose (80 %), obtenu par hydrolyse d’inuline extraite de la racine de chicorée. La production d’inuline a été lancée dans les années quatre-vingt, lorsque des procédés appropriés d’hydrolyse et d’extraction ont été mis au 3 point. L’industrie alimentaire utilise la poudre d’inuline et ses dérivés d’oligofructose plutôt pour leurs qualités nutritionnelles et diététiques que pour leur pouvoir sucrant. Les deux-tiers de la production d’inuline sont transformés, par hydrolyse complète, en sirop d’inuline, qui présente l’avantage d’un pouvoir sucrant très élevé. Il est utilisé par l’industrie alimentaire dans les boissons en particulier, soit tel quel, soit mélangé à du glucose. Le sirop d’inuline a été incorporé en 1994 dans le régime du sucre, selon les mêmes modalités que l’isoglucose. Le quota correspondant s’élève à 0,3 million de tonnes, réparti entre trois États membres. Les édulcorants artificiels Il existe des édulcorants artificiels – non couverts par le régime du sucre – dont le pouvoir sucrant est des dizaines, voire des centaines de fois supérieur à celui du sucre, qui n’induisent aucun apport calorique et qui n’ont aucune incidence sur la glycémie. Parmi les plus connus, on peut citer la saccharine, l’aspartame, les cyclamates et les « sucres-alcools » tels que le sorbitol. Leur part de marché est estimée à 15 %. Elle est restreinte par deux facteurs qui tiennent l’un à des considérations sanitaires et l’autre à des raisons techniques (utilisation dans l’industrie alimentaire). 4 Commission européenne 2 Réforme du régime du sucre – garantir la compétitivité à long terme Le 24 novembre 2005, le Conseil des ministres est parvenu à un accord sur la réforme de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (le « régime » du sucre). Les textes juridiques ont été officiellement adoptés par le Conseil des ministres le 20 février 2006 et publiés le 28 février1. Le train de mesures juridiques se compose de trois règlements du Conseil couvrant : • les modifications à apporter au régime du sucre dans son ensemble ; • l’intégration des producteurs de betteraves à sucre dans les régimes de soutien direct aux agriculteurs ; • la mise en place d’un cadre temporaire pour la restructuration de l’industrie du sucre. Il convient de souligner que le régime réformé ne peut devenir opérationnel du jour au lendemain. Il prend effet au 1er juillet 2006. Une période de transition est prévue entre 2006 / 2007 et 2009 / 2010 pour permettre des modifications d’ordre structurel. 1. Le système de soutien actuel (jusque fin juin 2006) Fonctionnement du régime sucrier actuel Le régime sucrier actuel repose essentiellement sur les éléments suivants : un système de prix de soutien (un prix minimum payé aux producteurs de betterave à sucre et un prix garanti destiné à soutenir le marché), des quotas de production visant à limiter la surproduction, des droits et quotas à l’importation de produits en provenance des pays tiers et des aides à l’exportation hors de l’Union européenne de la production excédentaire. Quotas de sucre On distingue deux types de quotas : le quota A (défini, à l’origine, en fonction de la consommation intérieure) et le quota B (les quantités supplémentaires destinées à l’exportation). Les quotas de production ont été fixés 1 de manière à répartir la production de sucre entre les États membres et à maintenir la production globale dans certaines limites. Ces quotas représentent la quantité maximale de sucre éligible au système de soutien des prix. Le quota total pour l’Union européenne à 25 (UE-25) s’élève à 17,4 millions de tonnes (quota A : 85 % ; quota B : 15 %). Les États membres peuvent produire davantage, mais ils doivent alors exporter cette production hors quota (« sucre C ») sans subvention. Prix de soutien Le prix minimum de la betterave à sucre est le prix minimum auquel les fabricants de sucre sont tenus d’acheter aux producteurs la betterave destinée à la production de sucre sous quota. Il s’élève actuellement à 46,72 euros la tonne pour la betterave destinée à la production du sucre de quota A et à 32,42 euros la tonne pour la betterave destinée à la production du sucre de quota B. Le prix d’intervention (soutien du marché) est de 631,9 euros la tonne pour le sucre blanc et de 523,7 euros la tonne pour le sucre brut. Les prix actuels demeurent inchangés depuis 1993 / 1994. Importations de sucre L’Union européenne a passé plusieurs accords commerciaux internationaux avec des pays tiers et des groupes de pays tiers, qui accordent un accès préférentiel (c’està-dire l’application de droits faibles ou nuls à des quantités soumises à quotas) au marché communautaire du sucre, où le niveau des prix est très élevé. Ces arrangements de longue date sont consacrés dans des accords commerciaux multilatéraux. Le régime a été créé en 1968 afin d’assurer l’autosuffisance du marché et de garantir aux producteurs de l’Union européenne un revenu équitable. Jusqu’à présent, il a été modifié, mais n’a pas subi de changements radicaux, en dépit des réformes intervenues dans d’autres secteurs de la politique agricole commune (PAC), qui ont accru la Journal officiel L 58 du 28.2.2006 – voir : http://europa.eu.int/comm/ agriculture/capreform/sugar/index_en.htm 1 compétitivité du secteur agricole grâce à la réduction des prix de soutien, aux compensations versées aux agriculteurs sous forme d’aides directes au revenu et à la suppression du lien entre les aides et la production. 2. Les quatre motifs de la réforme du régime sucrier Le maintien artificiel des prix à un niveau élevé Ces derniers temps, les prix communautaires étaient trois fois plus élevés que les prix mondiaux et cet écart a toujours suscité des critiques, tant au sein de l’UE qu’en dehors. Aussi la restructuration du secteur était-elle indispensable pour rendre le régime du sucre compatible avec les réalités économiques d’aujourd’hui. L’Union européenne condamnée par le groupe spécial de l’OMC sur le sucre La décision prise récemment par l’organe d’appel de l’OMC (« groupe spécial ») concernant les plaintes déposées par l’Australie, le Brésil et la Thaïlande contre certains aspects du régime communautaire du sucre a condamné l’Union européenne à modifier ce régime. Selon la décision, les exportations de sucre C bénéficient d’aides à l’exportation par l’intermédiaire de subventions croisées avec les recettes tirées de la production relevant des quotas A et B. L’OMC a estimé, en outre, que l’Union européenne, du fait de ses exportations subventionnées de quantités d’équivalent sucre des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et de l’Inde, ne respectait pas l’engagement qu’elle avait pris de réduire ses subventions. Des mesures ont dû être prises pour appliquer la recommandation de l’OMC. Expiration du régime sucrier actuel le 30 juin 2006 Faute d’un nouveau régime, toutes les dispositions relatives aux prix et aux quotas, ainsi que le système de stockage public (« intervention »), auraient cessé de s’appliquer, ce qui aurait risqué de perturber gravement le marché et de compromettre la restructuration programmée du secteur communautaire du sucre. Le maintien du régime actuel n’était pas une solution L’Union européenne devait respecter les engagements pris au niveau international. Le statu quo n’était pas envisageable, car il aurait conduit à une détérioration du secteur communautaire du sucre : • les pays bénéficiaires de l’initiative communautaire « Tout sauf les armes » (TSA), accord passé avec les pays les moins avancés (PMA) qui permet notamment le libre accès au marché communautaire du sucre, pourraient exporter la totalité de leur production (environ 3,5 millions de tonnes par an) vers l’Union européenne ; • les quotas de production de l’UE auraient dû ainsi être automatiquement diminués des quantités importées au nom de l’équilibre du marché ; • le secteur du sucre, y compris dans les régions les plus compétitives de l’UE, aurait été détérioré. Les régions non compétitives subiraient un déclin progressif sans être incitées à rechercher des solutions économiques de remplacement. Dans des conditions inchangées, soixante usines au moins devraient fermer, tandis que les pertes d’emploi s’élèveraient à 5 000 dans le secteur agricole, à 25 000 dans le secteur industriel et à 50 000 dans les secteurs associés. 3. Objectifs de la réforme Il s’agit notamment : • de garantir un approvisionnement régulier en sucre en protégeant le marché européen des fluctuations extrêmes de prix ; • d’accroître la compétitivité du secteur pour faire face à la concurrence internationale ; • d’adapter davantage le secteur à la logique de marché lors de la restructuration ; • d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole et le maintien des communautés rurales ; • de maintenir l’accès préférentiel des producteurs des pays ACP et des PMA au marché de l’Union européenne, où le niveau des prix est élevé ; • de simplifier le régime et de le rendre plus transparent ; • de limiter les dépenses budgétaires. La réalisation de ces objectifs permettrait de doter le secteur d’un cadre stratégique à long terme et de perspectives d’avenir grâce à une compétitivité accrue. 2 Pr i x i n s t i t u t i o n n e l d a n s l ‘ U. E. 2006/2007 PRIX Prix de référence (prix au niveau du producteur) Prix de référence au niveau du producteur (net du montant de restructuration) Prix de référence (sucre brut) Réduction cumulée du prix de référence au niveau du consommateur Réduction cumulée du prix de référence au niveau du producteur Réduction cumulée du prix du sucre brut Prix minimum de la betterave sucrière (EUR/t) 631,90 631,90 541,10 404,40 404,40 2007/2008 2008/2009 2009/2010 À partir de 2010/11 (EUR/t) 505,50 458,10 428,20 404,40 404,40 (EUR/t) % 496,80 0,00 % 496,80 0,00 % 448,80 14,30 % 335,20 36,00 % 335,20 36,00 % % 20,00 % 27,50 % 32,20 % 36,00 % 36,00 % % (EUR/t) 5,00 % 32,86 5,00 % 29,80 14,30 % 27,83 36,00 % 26,29 36,00 % 26,30 4. Éléments clés de la réforme Le nouveau régime sucrier est devenu opérationnel le 1er juillet 2006. Une période de transition de quatre ans est prévue. Réduction sensible des prix Pour accroître la compétitivité du secteur et l’adapter à la logique de marché, la réforme prévoit une réduction des prix. Les moins compétitifs dans ce nouveau régime seront incités à abandonner leurs quotas. La formule est donc la suivante : • les prix devraient retrouver leur véritable fonction, à savoir celle de facteur déterminant dans l’allocation des ressources et dans les décisions en matière d’investissement (les prix de soutien de l’UE sont remplacés par un prix de « référence ») ; • le prix de référence du sucre blanc et du sucre brut sera réduit de 36 % en quatre étapes entre 2006 / 07 et 2009 / 10 ; • les prix minimaux de la betterave seront aussi diminués, passant à 26,3 euros par tonne à compter de 2009 / 10 ; • durant les quatre années de la période de transition, l’achat de sucre à l’intervention, financé par l’UE, fonctionnera comme un filet de sécurité et disparaîtra à compter de 2010 / 11 ; • les importations préférentielles se poursuivent, mais il existe un mécanisme de sauvegarde destiné à protéger les opérateurs de l’UE d’une augmentation soudaine des importations. Compensations partielles destinées aux agriculteurs Des paiements directs seront versés aux producteurs de betteraves à sucre (qui couvriront 64,2 % des pertes de revenu consécutives à la réduction des prix). Les paiements seront calculés de la même manière pour les vingt-cinq États membres. Les paiements directs seront découplés2 et intégrés au régime de paiement 2 Cela signifie qu’il n’y aura plus de lien entre les subventions perçues par l’agriculteur et la production ou le prix d’un produit agricole spécifique. 3 unique3 ; par conséquent, ils seront subordonnés au respect des règles de conditionnalité selon lesquelles les agriculteurs perçoivent des paiements pour autant qu’ils satisfassent à des normes en matière d’environnement, de santé et de bien-être. Réductions de quota Aucune réduction de quota ne sera imposée pendant les quatre premières années, car il faut faire en sorte de ne pas affaiblir les producteurs compétitifs. On peut espérer que la restructuration volontaire entraînera des réductions de quota suffisantes. Le fonds de restructuration provisoire incitera fortement les producteurs de sucre les moins compétitifs à abandonner la production de sucre. Le fonds de restructuration finance des mesures en faveur de : contribution aux coûts des fermetures d’usines / reconversions de sites • les agriculteurs compensation des diminutions de prix • les régions les financement des mesures de diverplus touchées sification Le fonds sera financé par un prélèvement sur le quota durant quatre ans. Ce régime est décrit en détail dans une partie distincte. À l’issue des quatre années de restructuration, si la situation du marché l’exige, des réductions forfaitaires de quota pourront être introduites dans tous les États membres. Le régime des quotas actuel sera simplifié par la fusion des quotas A et B en un seul quota ; le régime des quotas est maintenu jusqu’à la fin de la campagne de commercialisation 2014 / 2015. Les niveaux de production des États membres producteurs de sucre C seront maintenus grâce à un quota supplémentaire d’un peu plus d’un million de tonnes dont l’octroi est subordonné au paiement d’un montant unique. Enfin, les quotas d’isoglucose seront augmentés. • l’industrie Équilibre du marché Les instruments destinés à assurer l’équilibre du marché lors de chaque campagne de commercialisation seront conservés : • Mécanisme de report les entreprises sucrières peuvent reporter sur la campagne suivante les quantités produites au-delà du quota la Commission peut rétablir l’équilibre du marché grâce au stockage obligatoire du sucre il se déclenche lorsque le prix du marché chute en dessous du prix de référence durant une période représentative • Mécanisme de retrait • Système de stockage privé Élargir les débouchés du sucre hors quota Les incitations en faveur d’une utilisation industrielle du sucre ont été renforcées : • les secteurs des biocarburants, des produits chimiques et des produits pharmaceutiques auront accès au sucre hors quota, qui devrait constituer pour ces secteurs une matière première à prix raisonnable ; • la production de biocarburant à partir de betteraves à sucre sera encouragée ; les betteraves à sucre pourront bénéficier de l’aide aux cultures énergétiques de 45 euros / hectare (prévue dans le cadre de la réforme de la PAC de 2003) et des paiements au titre du gel des terres. Neutralité budgétaire La réforme n’a pas d’incidence sur le budget, car les coûts liés aux nouvelles mesures, notamment les compensations versées aux producteurs de betterave à sucre, seront neutralisés en grande partie par les économies réalisées grâce à une réduction importante des subventions à l’exportation. 3 Système de paiements directs découplés en faveur des agriculteurs européens, introduit à la suite de la réforme de la PAC en juin 2003. 4 5. Incidence de la réforme sur les États membres de l’Union européenne Effets variables dans l’Union européenne Les effets de la réforme du secteur du sucre diffèrent selon les possibilités dont disposent les États membres de produire de manière durable. Les zones bénéficiant d’avantages particuliers, telles que l’Autriche, la Belgique, la France, l’Allemagne, les Pays-Bas, la Pologne, la Suède et le Royaume-Uni, devraient être les moins touchées. Compensation des effets négatifs Les effets négatifs de la réforme peuvent être compensés par les moyens suivants : • possibilités de compléter les compensations accordées aux agriculteurs (notamment en cas de renonciation à un pourcentage élevé de quota ou en cas de fermeture d’une usine) ; • octroi d’une aide supplémentaire à la restructuration dans certaines régions ; • nouveaux débouchés pour la production hors quota (éthanol et utilisation industrielle) ; • raffinage du sucre de canne par les sucreries de betterave pour faire des économies d’échelle ; • augmentation des quotas d’isoglucose (proportionnellement à la restructuration du quota de sucre) ; • changement de culture (notamment au profit du blé ou du maïs) ; • fonds de restructuration. 6. Aide aux pays les moins avancés et aux pays ACP La situation des pays les moins avancés et des pays ACP est exposée dans une fiche séparée (« l’Union européenne et les pays en développement »). Toute diminution des prix sur le marché communautaire du sucre aura des répercussions dans les pays qui exportent du sucre vers l’UE à des conditions préférentielles. Néanmoins, les prix du sucre communautaire après la réforme demeureront généralement supérieurs aux prix mondiaux ; l’UE prévoit un ensemble de mesures d’aide aux pays les moins avancés. 5 Commission européenne 3 Le sucre européen en chiffres Il existe une foule d’idées reçues sur la production, la consommation et les échanges de sucre dans l’Union européenne. C’est pourquoi on trouvera dans le tableau ci-après quelques données factuelles. 1. La production européenne La production sucrière des vingt-cinq États membres se situe approximativement entre 19 et 20 millions de tonnes par an. Tous les États membres produisent du sucre, à l’exception de Chypre, de l’Estonie, du Luxembourg et de Malte. Les plus grands producteurs sont l’Allemagne, la France et la Pologne, avec la moitié du total des vingtcinq États membres, suivis de l’Italie et du RoyaumeUni. L’efficience de la production sucrière varie toutefois considérablement d’un État membre à l’autre. 2. L’importance de l’économie sucrière de l’Union européenne La betterave sucrière occupait 1,8 million d’hectares dans l’UE-15, soit 1,4 % de la surface agricole, et représentait, en valeur, entre 1,6 % et 1,8 % de la production agricole communautaire. Avec l’élargissement de l’UE, plus de 2,1 millions d’hectares sont occupés par la betterave sucrière. Les producteurs de betterave sucrière Plus de 325 000 agriculteurs cultivent la betterave sucrière dans l’Union européenne (230 000 dans l’UE-15 et 95 000 dans les nouveaux États membres). L’Allemagne compte environ 48 300 exploitations pratiquant cette culture, l’Italie 46 400 et la France 31 800, soit, à eux trois, plus de la moitié des exploitations sucrières de l’UE-15. D’une manière générale, la betterave sucrière Production sous quota Quota A UE-25 France Allemagne Pologne Royaume-Uni Italie Espagne Pays-Bas Belgique Rép. tchèque Hongrie Danemark Autriche Suède Grèce Slovaquie Irlande Finlande Lituanie Portugal Lettonie Slovénie 14 723 213 2 970 359 2 612 913 1 580 000 1 035 115 1 310 904 957 082 684 112 674 906 441 209 400 454 325 000 314 029 334 784 288 638 189 760 181 145 132 806 103 010 132 806 66 400 48 157 Quota B 2 717 321 798 632 803 982 91 926 103 512 246 539 39 879 180 447 144 906 13 653 1 230 95 746 73 298 33 478 28 864 17 627 18 115 13 280 0 13 280 105 4 816 Total quotas 17 440 535 3 768 991 3 416 896 1 671 926 1 138 627 1 557 445 996 961 864 560 819 812 454 862 401 684 420 746 387 326 368 262 317 502 207 432 199 260 146 087 103 010 146 087 66 505 52 973 Production totale 2004/2005 19 998 055 4 515 176 4 305 959 2 001 412 1 390 000 1 158 163 1 078 176 1 036 762 991 666 553 960 487 725 471 518 458 137 371 632 259 301 233 005 223 745 148 583 132 857 148 583 67 111 37 994 Rendement 2004/2005 9,14 12,23 9,83 6,72 10,22 6,43 9,80 10,47 10,89 7,96 7,30 9,81 10,24 7,80 7,91 6,75 7,22 4,79 5,24 4,79 4,94 6,23 Part de la production 100,00 % 22,60 % 21,50 % 10,00 % 7,00 % 5,80 % 5,40 % 5,20 % 5,00 % 2,80 % 2,40 % 2,40 % 2,30 % 1,90 % 1,30 % 1,20 % 1,10 % 0,70 % 0,70 % 0,70 % 0,30 % 0,20 % Source: Commission européenne, DG Agriculture et développement rural 1 est cultivée parallèlement à d’autres cultures arables telles que les céréales. Les exploitations cultivant la betterave sucrière se situent habituellement au-dessus de la moyenne en termes aussi bien de superficies que d’indicateurs économiques. La surface agricole globale des exploitations cultivant la betterave sucrière (70 hectares, dont huit dédiés à cette culture) est en effet supérieure à la moyenne de l’ensemble des exploitations (20 hectares). Ces exploitations affichent en général des recettes elles aussi supérieures à la moyenne. On ne dénombre dans l’UE-15 qu’environ 8 000 exploitations spécialisées dans la betterave sucrière, soit 3,4 % du total des exploitations qui pratiquent cette culture. Le nombre d’exploitations spécialisées est en effet limité par le fait que la betterave sucrière s’inscrit dans un cycle de rotation des cultures. En trepr is es s u cri è re s e t suc re ri e s d a n s l'UE-25 – 2004/05 Nombre État membre Belgique République tchèque Danemark Allemagne Grèce Espagne France (métropole) France (DOM) Irlande Italie Lettonie Lituanie Hongrie Pays-Bas Autriche Pologne Portugal (Açores) Portugal (Açores) Slovénie Slovaquie Finlande Suède Royaume-Uni EU-25 entreprises sucrières Les transformateurs de sucre Le nombre de sociétés et d’usines sucrières est indiqué dans le tableau. La production du sucre est aux mains de 70 entreprises (dans l’UE-25). L’emploi dans le secteur On observe depuis quelques années dans l’UE-15 une tendance à la rationalisation et aux réductions d’effectifs dans le secteur sucrier. Cette situation résulte de l’accroissement de la productivité dans le domaine de la production et de la transformation de la betterave à sucre. Ainsi, on comptait 374 sucreries dans l’UE-15 en 1968/1969, contre environ 240 en 1990 et seulement 126 en 2003. Dans la période comprise entre 1992-1993 et 2003-2004, les emplois du secteur de la transformation sont passés de 58 546 à 31 862. Si le régime sucrier demeurait inchangé, on estime que le secteur compterait 15 000 emplois en moins en 2012. 3. La production de l’Union européenne dans le contexte mondial sucreries 6 11 3 26 5 11 32 5 2 17 2 4 5 5 3 43 3 1 1 5 3 3 7 203 2 7 1 5 1 3 13 5 1 5 2 2 3 2 1 5 3 1 1 3 1 1 2 70 Les surfaces plantées en betterave sucrière et en canne à sucre représentent quelque 25 millions d’hectares dans le monde, dont 75 % pour la canne. À l’inverse des surfaces cultivées en betterave, qui régressent depuis le milieu des années soixante-dix, les surfaces dédiées à la canne enregistrent depuis les années soixante une progression régulière. En quarante ans, elles ont plus que doublé. La production de sucre a plus que doublé depuis les années soixante. En 2002-2003, la production mondiale moyenne de sucre atteignait ainsi 135 millions de tonnes. Au cours des dix dernières années, la production a enregistré une progression fulgurante au Brésil (+ 120 %) et en Inde (+ 50 %). La présence de l’UE-25 sur le marché mondial se répartit comme suit : 14 % de la production, 12 % de la consommation, 12 % des exportations et 5 % des importations. Sa part de la production, de la consommation et des exportations mondiales est en déclin, alors que celle des pays de l’hémisphère sud ne cesse de progresser. 2 B e t te rave s u c r i è re e t c a n n e à s u c re d a n s l e m o n d e, Évo l u t i o n co m p a rat i ve d e s s u r f a ce s ré col té e s (1961–2002) (1 000 ha) 25 000 19 734 20 000 15 000 Canne à sucre 10 000 8 912 Tendance canne à sucre (linéaire) Betterave sucrière Tendance betterave sucrière (poly.) 5 000 6 926 6 137 0 19 61 19 63 19 65 19 67 19 69 19 71 19 73 19 75 19 77 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 Source des données: FAOSTAT/Production agricole, cultures primaires Évo l u t i o n d e l a p ro d u c t i o n s u c r i è re d e s d i x p l u s gra n d s p ays p ro d u c te u r s m o n d i a u x ( 1 9 6 1 – 2 0 0 2 ) (1 000 tonnes) 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 * Note 1: les chiffres de l’UE-15 incluent les DOM français lie e e r o Un p é io en n n (1 e 5) * an e a Ét at sUn is de nd Cu b ra st qu Ch In Pa ki ex i la Br és in il Au st M Th aï 1961 2002 Source des données: FAOSTAT/Production agricole, cultures primaires 3 eu Les importations et les exportations de l’Union européenne Bien qu’elle pratique à la fois l’importation et l’exportation, l’UE-25 est exportateur net de sucre. En moyenne, sur la période comprise entre 2000-2001 et 2002-2003, ses exportations ont atteint 4,7 millions de tonnes, contre 1,9 million de tonnes à l’importation. L’Union européenne est un acteur incontournable des marchés mondiaux du sucre, mais elle se positionne loin derrière le Brésil, qui se situe en tête des exportations. 4. La consommation de sucre En 2000, 113 millions de tonnes de sucre ont été utilisées dans le monde à des fins alimentaires (soit 123 millions de tonnes en équivalent brut). Sept des dix principales régions consommatrices de sucre figurent aussi parmi les dix plus grands producteurs. Des données de la FAO1 révèlent une croissance soutenue de l’offre comme de l’utilisation de sucre sur le plan mondial. La consommation (sur la base, principalement, des chiffres relatifs au sucre à usage alimentaire) a progressé de 1,7 million de tonnes (de sucre raffiné) par an au cours des quarante dernières années, ce qui représente une croissance de 3,8 % par rapport aux années soixante et de 1,6 % par rapport à la moyenne des années 1991 à 2000. U E - 1 5 : p ro d u c t i o n , u t i l i s at i o n e t é c h a n g e s d e 1 9 6 1 à 2 0 0 0 (é c h a n g e s i n te r n e s co m p r i s) 1 000 tonnes 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 19 61 19 63 19 65 19 67 19 69 19 71 19 73 19 75 19 77 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 Importations Exportations Livraisons intérieures Aliments Production Source: Commission européenne, DG Agriculture et développement rural 1 Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture 4 Le s c i n q p r i n c i p a u x p ays co n s o m m ate u r s d e s u c re d a n s l e m o n d e ( 1 9 6 1 à 2 0 0 0 ) 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 1 000 tonnes 5. L’incidence des politiques sucrières Les politiques sucrières ont une incidence significative sur la production et les échanges et, partant, sur les prix. Plusieurs producteurs sucriers de premier plan ont tendance à fournir d’abord leur marché intérieur, où les prix sont généralement plus élevés que sur le marché mondial. Les plus grands producteurs figurent aussi parmi les principaux utilisateurs de sucre, ce qui explique que l’intensité des échanges soit moindre pour une denrée comme le sucre blanc. On observe toutefois un fléchissement de cette tendance. 5 19 61 19 63 19 65 19 67 19 69 19 71 19 73 19 75 19 77 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 Union européenne États-Unis d’Amérique Inde Brésil Chine Source des données: FAOSTAT, balance-matières Commission européenne 4 L’ U n i o n e u r o p é e n n e e t l e s p a y s e n d é v e l o p p e m e n t Le régime communautaire du sucre, qui garantit des prix élevés aux producteurs et aux transformateurs, a pu fonctionner en grande partie grâce à des structures tarifaires permettant de tenir sous contrôle la concurrence du sucre importé. Les droits à l’importation ont été maintenus à un niveau étudié pour décourager toute importation non préférentielle. L’Union européenne a néanmoins ouvert son marché de façon significative au sucre provenant des économies moins développées. Elle demeure le plus grand importateur de produits agricoles en provenance des pays en développement et en achète à elle seule autant que les États-Unis, le Japon, le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande réunis. Le sucre est donc un bon exemple de l’engagement de l’Union européenne en faveur du monde en développement. 1. Les échanges commerciaux de sucre entre l’Union européenne et les pays en développement Le régime commercial spécifique mis en place depuis l’adhésion du Royaume-Uni au profit de certains pays ACP … L’adhésion du Royaume-Uni aux Communautés européennes en 1973 illustre la manière dont les Communautés se sont efforcées d’aider les pays moins développés. L’Union européenne a hérité des grandes traditions britanniques d’achat de produits agricoles, et notamment de grandes quantités de sucre, en provenance de ses anciennes colonies. C’est ainsi que, au lieu de couper ces liens, les Communautés européennes ont signé en 1975 le protocole sur le sucre avec 19 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Les importations garanties depuis lors aux termes de ce protocole se comptent en millions de tonnes de sucre et représentent des milliards d’euros de recettes pour les pays concernés. Le protocole sucre annexé à l’accord de Lomé de 1975 entre les pays ACP et les CE fait obligation à ces dernières d’acheter certaines quantités de sucre à des prix garantis et aux pays ACP signataires d’assurer la fourniture de ces quantités de sucre. L’accord prévoit un quota d’importation exonéré de droits de douane de 1,3 million de tonnes par an. La réforme du secteur du sucre de février 2006 n’a pas modifié cette disposition. … et de l’Inde Un accord identique au protocole sucre a été conclu simultanément avec l’Inde (et porte sur une quantité de 10 000 tonnes par an). L’approvisionnement des raffineries Le régime du sucre prévoit que les raffineries de cinq États membres doivent pouvoir disposer chaque année de 1,8 million de tonnes de sucre de canne brut à taux préférentiel, ce qui correspond à une estimation maximale de leurs besoins. Cette disposition est maintenue après la réforme, dans les mêmes conditions et avec un accès préférentiel au sucre importé pour les raffineries à temps plein, même si après la période transitoire de quatre ans, d’autres transformateurs pourront avoir accès à ce sucre préférentiel. Si ces raffineries ne peuvent se procurer des quantités suffisantes au travers du protocole, un contingent tarifaire à droit nul, dit de sucre préférentiel spécial (SPS), est alors ouvert pour du sucre de canne brut. Ce quota (d’environ 200 000 tonnes généralement) est ouvert chaque année pour les États ACP signataire du protocole sucre et pour l’Inde et sera maintenu dans le cadre de la réforme, sous le titre de « quantité complémentaire ». Le renouvellement des clauses Les termes du protocole initial de 1975 sont restés inchangés lors de son renouvellement à Cotonou en juin 2000. Le prix garanti est fixé annuellement (et se situe, avant la réforme, à 523,70 euros la tonne pour le sucre brut, ce qui correspond au prix d’intervention, et à 645,50 euros la tonne pour le sucre blanc). De nouveaux prix garantis s’appliquent après la réforme (voir la fiche n° 2). La différence entre le prix garanti, d’une part, et le prix mondial ou le prix sur leur propre marché, d’autre part, incite certains pays signataires du protocole sucre à exporter la plus grande partie possible de leur production vers l’Union européenne, quitte à assurer les besoins de leur propre consommation par des achats de sucre blanc sur le marché mondial. 1 2. « Tout sauf les armes » (TSA) Signé en 2001, l’accord « Tout sauf les armes » suspend la totalité des droits sur les produits en provenance de 49 pays les moins avancés, parmi lesquels figurent six pays ACP signataires du protocole sucre. Des dispositions particulières ont été adoptées pour le sucre. Jusqu’en 2006, la suspension des droits est limitée à un contingent tarifaire de sucre brut de canne destiné au raffinage. Ce contingent, qui était de 74 185 tonnes en 2001–2002, progresse de 15 % chaque année et est fixé à 129 751 tonnes pour 2005–2006, 149 213 tonnes pour 2006–2007, 171 594 tonnes pour 2007–2008 et 197 334 tonnes pour 2008–2009. Entre 2006–2007 et 2008–2009, les droits seront progressivement revus à la baisse, sans restriction quantitative. Ils seront totalement suspendus à compter du 1er juillet 2009. 3. Les autres importations préférentielles Le contingent « CXL » Ce contingent a été convenu au cours des négociations commerciales liées à l’adhésion de la Finlande à l’UE. Il porte sur 85 463 tonnes de sucre de canne brut destiné au raffinage, qui bénéficie d’un droit réduit de 98 euros/ tonne. Il est principalement attribué à Cuba (58 969 t) et au Brésil (23 930 t). Le prix moyen à l’importation est équivalent au prix garanti du protocole sucre. L’initiative « Balkans » Dans le cadre du processus de stabilisation et d’association mis en œuvre par l’Union européenne, tous les droits frappant les importations ont été supprimés à la fin de 2001 pour les produits originaires des Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Pr i n c i p a u x p a r te n a i re s d e l ’ U E - 1 5 p o u r l e s i m p o r t at i o n s d e s u c re ( q u a nt i té s e n 2 0 0 0 – 2 0 0 1 ) Maurice Fidji Guyana Swaziland Jamaïque Zimbabwe Cuba Trinidad-et-Tob. Belize Barbade Serbie-et-Mont. Malawi Brésil en milliers de tonnes 204 195 169 150 65 63 56 51 44 40 39 36 489 I m p o r t at i o n s to t a l e s d e s u c re h o r s U E - 1 5 / 1 , 8 m i l l i o n d e to n n e s 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 Source: Commission européenne, DG Agriculture et développement rural 2 Produc tion de sucre et expor tations vers le marché de l’UE des pays signataires du protocole sur le sucre 700 000 100 % 90 % 600 000 80 % 500 000 70 % 60 % 50 % 300 000 40 % 200 000 30 % 20 % 100 000 10 % 0 K oz eny am a bi qu Za e m b Zi m ie ba b Ta we nz a Co nie n M go ad Br . a Cô gas te ca d’ r lv Sw oire az ila n M d al aw i Be l iz Gu e ya na F St T idji .-C rin hr id ist ad op he Ja m aï q Ba ue rb ad e M au ric e M Production de sucre 2003 Exportations de sucre vers l’UE 2003 Exportations vers l’UE/production (%) 2003 Source: Commission européenne, DG Agriculture et développement rural 400 000 0% Croatie, ARYM et Serbie-Monténégro). Dans le secteur du sucre, l’écart de prix entre les deux marchés a rendu cette dérogation très intéressante. La production, qui avait fortement chuté durant les conflits, est encouragée par les autorités locales, notamment en Croatie et en Serbie-Monténégro. Les importations de sucre originaire des Balkans, nulles jusqu’alors, ont atteint 300 000 tonnes pour la campagne 2002-2003. Ces arrivées supplémentaires de sucre sur le marché de l’Union européenne l’ont conduite à réduire ses quotas de production de manière à assurer le respect de ses engagements vis-à-vis de l’OMC. En 2003-2004, les échanges ont enregistré un fléchissement à la suite de la suspension de la préférence accordée à la SerbieMonténégro. Un nouveau régime de quotas pour le sucre originaire des Balkans est entré en vigueur le 1er juillet 2005. Il a pour but d’assurer le développement durable de la production et de la consommation de sucre dans les pays concernés. 3 Quels sont les pays les moins avancés qui contribuent à l’approvisionnement du marché communautaire? Plus de 25 % des importations proviennent de l’île Maurice. Les dix premiers pays d’origine des importations (en pourcentage du total) sont tous, à l’exception de Cuba, des pays ACP bénéficiant du protocole sucre. Les exportations de sucre destinées à l’UE en provenance des pays les moins avancés ont enregistré une progression remarquable, de 95 000 tonnes en 1999-2000 à 120 000 tonnes en 2001-2002 (y compris les quantités relevant du protocole sucre). En particulier, les importations en provenance du Soudan et du Mozambique ont atteint un niveau significatif en 2001-2002 (avec un total cumulé de 25 000 tonnes). Ces chiffres reflètent l’entrée en vigueur de l’accord TSA (Tout sauf les armes). 4. Le maintien des préférences au profit des pays en développement après la réforme La baisse des prix du sucre à la suite de la réforme réduira les prévisions de recettes pour les pays les moins avancés et les pays du protocole sucre exportant du sucre vers l’Union européenne dans le cadre du régime préférentiel. Même après réduction, le prix de l’Union européenne demeurera néanmoins largement supérieur aux prix couramment pratiqués sur le marché mondial. Les exportations de sucre vers l’Union européenne devraient donc rester intéressantes pour un certain nombre de pays ACP signataires du protocole sucre et pour quelques-uns des pays les moins avancés. L’incidence de la réforme sur les pays les moins avancés La réduction des prix communautaires proposée dans le cadre de la réforme fera baisser les recettes que les pays les moins avancés auraient pu attendre de leurs exportations de sucre vers l’Union européenne. Pour éviter toute distorsion de concurrence avec les pays les moins avancés bénéficiant de l’accord TSA, les opérateurs de l’Union européenne seront toujours tenus d’acheter le sucre à importer dans le cadre de cet accord à des prix au moins égaux aux prix garantis dont bénéficient les pays ACP et l’Inde. De ce fait, les exportations des pays les moins avancés continueront à bénéficier de prix significativement plus élevés que ceux du marché mondial. La Commission et le Conseil ont soigneusement étudié la demande des pays les moins avancés consistant à demander à l’Union européenne de continuer, pendant une période transitoire, à importer leur sucre à des prix élevés, mais dans le cadre de quotas. Ils ont toutefois décidé de ne pas modifier un des pivots de la convention TSA quatre ans à peine après sa négociation. De même, il n’est pas souhaitable de mettre en œuvre dans l’Union européenne un régime de doubles prix, c’est-à-dire un prix applicable au marché intérieur et un prix garanti, plus élevé, pour les fournisseurs de certains pays tiers. Les pays ACP En ce qui concerne les pays ACP relevant du protocole sucre, la réforme ne modifie pas les termes du protocole sucre ni de l’accord avec l’Inde. Pour tenir compte des modifications liées à la réforme du régime du sucre, cet engagement devra être honoré en appliquant au sucre blanc un prix garanti plus faible, de l’ordre du nouveau « prix de référence » communautaire. À ce niveau, le prix du sucre brut sera réduit à 448,8 euros par tonne pour 2008-2009, puis à 335,2 euros par tonne à compter de 2009-2010. La Commission a proposé d’intégrer le protocole sucre dans les accords de partenariat économique que l’Union européenne est en train de négocier avec tous les pays ACP et dont l’entrée en vigueur est prévue pour 2008. Le régime de soutien aux pays ACP affectés par la réforme du régime du sucre L’Union européenne admet que la réforme du régime du sucre est susceptible d’avoir des incidences socioéconomiques importantes pour les pays ACP signataires du protocole sucre, qui comptent sur les exportations préférentielles de sucre à destination de l’Union européenne. Elle est déterminée à accompagner le processus d’adaptation qui devra par conséquent être mis en œuvre dans ces pays. À cet effet, la Commission a discuté avec les pays ACP des grandes lignes d’un régime de soutien fondé sur un « plan d’action ». Celui-ci comprend à la fois des mesures commerciales et une aide au développement visant à aider les pays du protocole sucre à s’adapter. Les mesures commerciales seront négociées dans le cadre des accords de partenariat économique. Il est en outre proposé un plan d’aide au développement sur une période de huit ans. 4 Le règlement (CE) n° 266/2006 du 15 février 20061 définit certaines « mesures d’accompagnement » en faveur des pays signataires du protocole sur le sucre. Compte tenu des différences entre les pays signataires du protocole, qui se distinguent par la nature de leurs problèmes et les solutions possibles, il est proposé toute une gamme d’actions de soutien personnalisables en fonction des situations. Le soutien prévu s’appuiera donc sur une stratégie d’adaptation complète, spécifique à chaque pays et organisée sur un mode pluriannuel, qui sera élaborée par les acteurs concernés de chaque pays. La palette des actions prévues devrait couvrir les besoins des pays qui cherchent à améliorer la compétitivité de leur secteur sucrier, mais également de ceux pour qui ce processus d’adaptation implique de se tourner vers des activités économiques plus diversifiées autour ou en remplacement du secteur sucrier. Compte tenu du rôle multifonctionnel que joue le secteur sucrier, particulièrement dans certaines régions, il importe que les mesures de soutien couvrent également, le cas échéant, les conséquences plus larges que peut avoir la réforme en termes sociaux, économiques et environnementaux. D’autres instruments d’aide au développement pourraient également être mobilisés au profit de ce processus d’adaptation. Pour 2006, le Parlement européen et le Conseil ont affecté une enveloppe de 40 millions euros à ce programme de soutien. Dans les dispositions financières qui seront arrêtées ultérieurement, il conviendrait de lui consacrer des budgets plus importants. 1 Publié au Journal officiel L 50 du 21.2.2006. 5 Commission européenne 5 Le marché mondial du sucre De nombreux acteurs mondiaux du secteur sucrier continuent à appliquer au sucre des droits élevés, certains imposent des quotas et d’autres pratiquent une politique mixte de droits et de quotas. L’Union européenne applique actuellement un système de subventions à l’exportation. D’autres pays subventionnent la production, et donc les échanges, au travers de subventions indirectes, ou jouent sur la dévaluation de leur monnaie pour améliorer les termes de l’échange. Tous ces facteurs ont influé sur l’évolution du commerce du sucre à l’échelle mondiale. Les exportations de sucre L’Union européenne est un exportateur net de sucre, mais elle se classe à cet égard loin derrière le Brésil et constitue un marché important pour le sucre en provenance de pays moins développés. Le Brésil est le premier exportateur de sucre, avec 25 % des exportations mondiales (plus de 10 millions de tonnes). Il est suivi de l’UE-15, qui assure 15 % des exportations (soit six millions de tonnes). Dans le cas du Brésil, les exportations représentent une part très élevée de la production nationale (plus de 40 % depuis 1995). En 1999, les exportations ont même dépassé les utilisations alimentaires. L’UE-15 assure un pourcentage des exportations mondiales proche de son pourcentage de la production mondiale, tandis que le Brésil affiche un taux plus élevé, qui montre bien sa vocation exportatrice. L’Australie, la Thaïlande et Cuba complètent la liste des cinq plus Le s q u i n ze p r i n c i p a u x ex p o r t ate u r s d e s u c re, e n m i l l i e r s d e to n n e s ( 2 0 0 0 ) Brésil EU-(15) hors éch. intérieurs Australie Thaïlande Cuba Afrique du Sud Guatemala Colombie Turquie Inde Maurice Swaziland Ém. arabes unis Pologne Chine en milliers de tonnes 10 231 5 957 3 971 3 652 3 163 1 353 1 179 982 690 634 519 519 419 408 366 E x p o r t at i o n s to t a l e s d a n s l e m o n d e ( h o r s é c h a n g e s i nté r i e u r s U E - 1 5 ) / 3 9 , 4 m i l l i o n s d e to n n e s 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 Source: Commission européenne, DG Agriculture et développement rural 1 grands exportateurs mondiaux, avec chacun entre trois et quatre millions de tonnes par an. Les cinq plus grands exportateurs assurent à eux seuls jusqu’à 70 % des exportations mondiales. L’Union européenne est à la fois un grand exportateur et un grand importateur. Elle est devenue exportateur net à la fin des années 1970, principalement grâce à la conjonction d’une production en hausse et d’une consommation stable. Pris dans leur ensemble, les dix nouveaux États membres de l’Union européenne sont eux aussi un exportateur net. Quant au Brésil, il est devenu un exportateur important dans les années 1970, et ses exportations affichent depuis les années 1990 une forte progression, parallèle à celle de sa production. En 1999, les exportations brésiliennes ont atteint un niveau sans précédent (13 millions de tonnes), qui s’explique principalement par la croissance du secteur de l’éthanol. Malgré l’abolition progressive des prix garantis et des subventions directes, le secteur sucrier brésilien s’est développé grâce aux grandes économies d’échelle liées à la production d’éthanol à partir du jus de canne à sucre. Les importateurs de sucre La Fédération de Russie est de loin le plus grand importateur mondial de sucre. En 2000, elle en a importé 5,5 millions de tonnes (15 % du total mondial des importations). La Russie est suivie de l’Indonésie et de l’UE-15, qui réalisent chacun 5 % des importations mondiales (soit environ 1,8 million de tonnes). Le cumul des quantités achetées par le Japon, les États-Unis et la République de Corée s’élève à environ 1,5 million de tonnes (soit 4 % du total mondial des importations). Ensemble, les quinze principaux importateurs absorbent un tiers des échanges mondiaux. Le s q u i n ze p r i n c i p a u x i m p o r t ate u r s d e s u c re, e n m i l l i e r s d e to n n e s ( 2 0 0 0 ) Fédération de Russie Indonésie EU-(15) hors éch. intérieurs Japon États-Unis République de Corée Malaisie Chine Iran Nigeria Canada Algérie Ém. arabes unis Égypte Syrie en milliers de tonnes 0 5 440 1 785 1 774 1641 1 487 1 451 1 207 1 103 1 038 977 957 949 873 745 668 I m p o r t at i o n s to t a l e s d a n s l e m o n d e ( h o r s é c h a n g e s i nté r i e u r s U E - 1 5 ) / 3 5 , 7 m i l l i o n s d e to n n e s 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 Source: Commission européenne, DG Agriculture et développement rural 2 Pr i x d u s u c re A I S : m oye n n e s a n n u e l l e s ( 1 9 6 0 – 2 0 0 2 ) Prix en ECU/EUR ou $/t 1 US $ = … € 700 600 500 400 300 200 100 0 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 La nature des échanges internationaux de sucre Bien que les principaux pays producteurs soient également grands consommateurs, le sucre fait l’objet d’échanges très actifs. En moyenne, les échanges internationaux (près de 40 millions de tonnes) représentent environ 30 % de la production mondiale (soit 120 millions de tonnes en équivalent raffiné). C’est un pourcentage élevé comparé aux céréales (dont les échanges internationaux ne représentent que 15 % de la production, riz exclu), et proche de celui qu’on observe pour les oléagineux. Étant donné, toutefois, que l’essentiel des échanges internationaux de sucre s’inscrit dans le cadre d’accords commerciaux particuliers (échanges préférentiels ou contrats à long terme, par exemple), les transactions immédiates font figure d’exception. 19 60 19 62 19 64 19 66 19 68 19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 Prix AIS US $/t Prix AIS EUR/ECU par t 1 USD => € ou ECU Source : Commission européenne, DG Agriculture et développement rural Le prix du sucre est traditionnellement très instable, et ce pour plusieurs raisons. Les facteurs macroéconomiques ainsi que les fluctuations des prix du pétrole et du cours des changes peuvent en effet susciter des variations dans la demande, alors que la production réagit peu à l’évolution des prix. Sucre brut contre sucre raffiné Si les échanges de sucre brut ont traversé une période de déclin du milieu des années 1970 au milieu des années 1990, les échanges de sucre raffiné ont connu pour leur part une croissance ininterrompue. Depuis 1995, on constate une progression des exportations pour les deux types de sucre. Le sucre brut demeure le principal type de sucre échangé, mais sa part du total des exportations a décliné (jusqu’à un niveau légèrement supérieur à 50 %). 3 Le sucre de l’Union européenne et le marché mondial Le régime communautaire du sucre a souvent été accusé d’être le principal responsable de l’anémie des cours mondiaux et d’avoir des effets négatifs sur les pays en développement. La Commission reconnaît que la réforme doit s’attaquer aux distorsions des échanges générées par les restitutions communautaires à l’exportation, mais souligne que la situation est plus complexe. Le schéma ci-dessous montre l’explosion des excédents de sucre exportables du Brésil et d’ailleurs, qui expliquent en bonne part l’effritement des prix sur les marchés mondiaux. L’antagonisme des prix : marché communautaire contre marché mondial Les prix internationaux du sucre se caractérisent par une extrême instabilité et une évolution cyclique mais irrégulière. Depuis 1995, les prix sont engagés dans une spirale descendante dont les causes sont principalement attribuées à une surchauffe globale de la production par rapport à la consommation. Les chiffres montrent que le prix communautaire du sucre – c’est-à-dire le prix du sucre blanc à sa sortie d’usine – est trois fois plus élevé que le « prix mondial ». La Commission ne conteste pas ces chiffres. Toutefois, le prix mondial ne constitue pas un véritable indicateur du marché, car il s’agit d’un prix résiduel auquel s’échangent les surplus qui sont commercialisés faute d’avoir été absorbés par la consommation interne. Presque tous les exportateurs vendent ainsi du sucre aux prix du marché mondial, c’est-à-dire à des prix inférieurs à ceux de leur marché interne. Pr i x e t ex p o r t at i o n s n e t te s d e s u c re s u r l e s m a rc h é s m o n d i a u x exportations nettes (1 000 tonnes) prix ($ par t) 16 000 320 12 000 240 8 000 160 4 000 80 0 0 19 99 20 00 20 01 19 95 19 98 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 Brésil 19 96 19 97 UE Thaïlande Australie Prix du sucre (FOB Caraïbes) Source : Commission européenne, DG Agriculture et développement rural 4 20 02 20 03 Commission européenne 6 La restructuration du secteur communautaire du sucre Les débats qui se sont tenus sur plusieurs années ont généralement fait ressortir la nécessité de réformer le régime du sucre et de restructurer largement le secteur communautaire du sucre. L’une des solutions envisagées pour y parvenir consistait à autoriser le transfert des quotas de production entre États membres, mais cette proposition a été très contestée. L’accord sur la réforme adopté en février 2006 prévoit un régime de restructuration facultatif ambitieux, qui sera mis en œuvre sur une période de quatre ans. 1. Les motifs de la restructuration La production de sucre de l’Union européenne présente un excédent structurel. Une grande partie de cet excédent est exportée vers les pays tiers grâce à des subventions. En application de la décision rendue par le groupe spécial de l’OMC au mois d’avril 2005 en ce qui concerne certains aspects commerciaux du régime du sucre, l’Union européenne doit diminuer ces exportations. En outre, les différents régimes d’importation préférentiels mis en place récemment (TSA, accord avec les pays des Balkans) entraîneront probablement une forte augmentation des importations de sucre de l’Union européenne, ce qui ne fera qu’accroître l’excédent structurel de sucre. Enfin, la Commission, comme d’autres parties intéressées, estime que la production de sucre dans plusieurs régions de l’UE n’est pas viable à long terme. Cette appréciation vise aussi bien les producteurs de betteraves à sucre que certains transformateurs. Pour toutes ces raisons, la restructuration du secteur communautaire du sucre est indispensable. 2. Les objectifs de la restructuration La restructuration du secteur doit permettre d’écarter de la production les producteurs et transformateurs qui ne pourront plus exercer leur activité après la forte diminution que subiront les prix. Les entreprises sucrières et les producteurs de betteraves seront encouragés à • une aide à la restructuration substantielle, dégressive (qui diminue avec le temps), qui s’élève à 730 euros par tonne de quota la première et la deuxième année, à 625 euros par tonne de quota la troisième année et à 520 euros par tonne de quota la quatrième année. Cette aide sera accordée aux entreprises sucrières et aux producteurs d’isoglucose et de sirop d’inuline, et sera octroyée pour le démontage des installations et la renonciation au quota. Les producteurs de betteraves à sucre et les contractants de matériel spécifique bénéficieront d’au moins 10 % de l’aide à la restructuration. Les transformateurs pourront abandonner leur production l’une ou l’autre de ces quatre années. L’aide à la restructuration sera versée en deux tranches ; • une aide à la diversification pour la région concernée par la restructuration de l’industrie sucrière, dont le montant sera augmenté lorsque les quotas abandonnés seront supérieurs à une certaine proportion des quotas d’origine. Des mesures ont été mises en place pour permettre une renonciation partielle aux quotas (moyennant bien sûr une réduction de l’aide), transférer une partie des quotas entre les installations et continuer d’exploiter les installations pour des activités non sucrières. abandonner leurs droits à quotas. Les producteurs dont l’activité est plus rentable auront ainsi à l’avenir davantage de moyens à leur disposition, et la capacité de production de l’Union européenne ne sera pas affaiblie. 3. Le régime de restructuration Le Conseil a adopté un régime de restructuration facultatif, qui sera mis en œuvre sur une période de quatre ans (de la campagne 2006/2007 à la campagne 2009/2010). Le régime se compose des deux éléments suivants : 1 Les pays renonçant à au moins 50 % de leur quota peuvent bénéficier d’une aide à la diversification supplémentaire. Cette aide peut servir à adopter des mesures de diversification et/ou être versée aux producteurs de betteraves ou de canne à sucre qui abandonnent la production dans les régions touchées par la restructuration. Les candidats doivent présenter des plans de restructuration détaillés pour bénéficier de l’aide. Régime temporaire de restructuration Le régime de restructuration devrait être temporaire. En 2010, la Commission pourrait imposer des réductions de quota si la situation l’exigeait (par exemple, si le régime de restructuration n’entraînait pas le nombre d’abandons de quotas attendu) ou si les conditions du marché (ou un ensemble de facteurs) l’imposaient. Qui financera le régime ? Le régime de restructuration sera financé par le prélèvement d’un montant spécifique sur tous les quotas de sucre, d’isoglucose et de sirop d’inuline pendant trois ans. Les montants proposés s’élèvent à 126,40 euros par tonne pour la campagne 2006/2007, à 173,80 euros par tonne pour 2007/2008 et à 113,30 euros par tonne pour 2008/2009. Comme l’aide à la restructuration, ce montant sera payé annuellement en deux versements. Conditions Par « abandon de production » il faut entendre : • l’abandon du quota correspondant après consultation entre les producteurs de betteraves, les partenaires sociaux et le secteur du sucre, • l’arrêt définitif et complet de la production dans les établissements concernés, • la fermeture des établissements concernés et le démontage de leurs installations de production, • la réhabilitation environnementale du site de l’usine et le redéploiement de la main-d’œuvre. Les demandes d’aide à la restructuration doivent être présentées au plus tard le 1er février précédant le début de la campagne de commercialisation durant laquelle la production est abandonnée ou avant le 1er août 2006 pour la campagne de commercialisation 2006/2007. Limites financières L’aide à la restructuration ne sera accordée que dans la limite des crédits disponibles pour la campagne de commercialisation concernée. Si le montant à verser dépasse cette limite, l’aide sera octroyée selon le principe du « premier arrivé, premier servi ». 2 Commission européenne 7 Questions et réponses relatives à la réforme du régime communautaire du sucre Q. Pourquoi avoir réformé maintenant le régime du sucre ? A. On pourrait simplement répondre que le régime actuel expire en juin 2006 et que l’UE devait par conséquent prendre des dispositions. S’en tenir à cette réponse reviendrait cependant à ignorer les nombreuses raisons valables qui soustendent cette réforme. La réforme de la PAC de 20032004, qui est destinée à encourager les agriculteurs à produire de manière plus durable et à s’adapter à la logique de marché, ne s’appliquait pas au sucre (même si elle couvrait la plupart des autres cultures et produits animaux). Il était donc logique, dans l’intérêt de tous les acteurs du secteur, de l’étendre à ce produit. En outre, si nous n’avions pas décidé de réformer le régime du sucre, ce sont des forces économiques extérieures qui l’auraient fait pour nous. Sans réduction du prix de soutien, le marché serait déséquilibré et la situation ne pourrait être rétablie qu’au moyen de réductions encore plus importantes de la production communautaire. Q. Pourquoi ne pas avoir reconduit les accords existants ? A. On reproche fréquemment au régime sucrier d’avant la réforme de ne pas être concurrentiel, de provoquer des distorsions du marché, de maintenir les prix à un niveau élevé pour les consommateurs et les utilisateurs et d’influer sur le marché mondial. L’écart entre les prix communautaires et ceux du marché mondial s’est creusé, alors même que l’Union européenne a pris de nouveaux engagements au niveau international. Dans de telles conditions, l’excédent structurel de l’UE risque de s’accroître, la rigidité du système de quota actuel n’incitant guère le secteur à ajuster sa production. Q. La réforme a-t-elle été dictée par des facteurs extérieurs ? A. D’après l’analyse de la viabilité du régime du sucre effectuée par la Commission, la réforme, quelle qu’elle soit, devait avoir lieu maintenant. Depuis cette analyse, un groupe spécial de l’OMC a donné raison à l’Australie, au Brésil et à la Thaïlande contre l’Union européenne sur deux points : premièrement, l’UE ne sera plus autorisée à subventionner les exportations d’excédent de sucre pour compenser les effets des importations préférentielles en provenance, principalement, des pays ACP ; deuxièmement, les engagements pris par l’UE en matière d’exportation devront inclure le sucre exporté avec et sans restitution à l’exportation. Les volumes annuels en question s’élèvent respectivement à 1,6 million de tonnes et à trois millions de tonnes au maximum, ce qui renforce la pression sur notre marché. On peut donc en conclure que certains facteurs extérieurs jouent un rôle très important. Q. Pourquoi la réforme n’offre-t-elle pas une compensation à 100 % aux producteurs pour contrebalancer les effets de la réduction du prix de soutien ? A. La perte moyenne de revenu sera entièrement compensée ; en effet, les paiements compensatoires représenteront 64,2 % de la diminution du prix et la cotisation à la production actuelle sera supprimée. Q. Les producteurs de sucre des nouveaux États membres de l’Union bénéficient-ils du même traitement que ceux des États membres de l’Union des Quinze dans le nouveau régime du sucre ? A. Oui. Les principaux éléments de la réforme s’appliquent à l’ensemble de l’UE des Vingt-cinq. Il y aura certes une diminution des prix, mais elle sera assortie de mesures permettant de compenser les pertes à 100 %. En outre, les entreprises de transformation qui cesseront leur production de sucre auront accès au fonds de restructuration dans les mêmes conditions que ceux de l’Europe des Quinze. 1 Q. Pourquoi devions-nous parvenir à un accord sur la réforme en novembre 2005 ? A. Il y a quatre raisons importantes à cela : I. Le régime actuel prend fin en juin 2006. Pour pouvoir parachever la rédaction des nouveaux règlements du Conseil et de la Commission et laisser le temps nécessaire à la mise en œuvre des changements, nous devions disposer au préalable d’un accord sur la réforme. II. Le groupe spécial de l’OMC qui a remis en cause le régime communautaire du sucre impose à l’UE de procéder à des changements pour le 22 mai 2006 au plus tard. III. La réforme devait permettre de renforcer la position de l’UE lors de la réunion ministérielle de l’OMC, qui s’est tenue au début du mois de décembre 2005 et qui traitait de la réforme des échanges agricoles. IV. L’accord conclu au mois de novembre 2005 laisse assez de temps aux producteurs et au secteur de la transformation pour qu’ils s’adaptent aux nouvelles conditions. Q. L’adaptation à la logique de marché concernera-telle la filière sucrière dans son ensemble ? A. Oui. Les producteurs comme les transformateurs seront touchés par les diminutions de prix ; c’est pourquoi ils devront orienter leurs activités en fonction de la demande réelle du marché et des perspectives. L’ensemble du secteur nécessite une restructuration. Q. La réforme entraînera-t-elle une baisse des prix du sucre pour les consommateurs et les utilisateurs industriels de sucre ? A. La réforme entraînera une diminution des prix du sucre au niveau de la production et de la transformation. Logiquement, cette réduction devrait provoquer une baisse des prix départ usine (les prix payés par les utilisateurs tels que le secteur des aliments et des boissons) et du prix du sucre vendu au détail. Les effets sur les prix des aliments et des boissons contenant du sucre sont plus complexes, car le sucre ne représente généralement qu’un des nombreux ingrédients qui entrent dans la composition de ces produits et n’est pas nécessairement le plus important. Par exemple, même dans le cas des sodas, le coût du sucre ne représente que 2 % du prix d’une cannette. Q. La réforme est-elle équilibrée, en ce sens qu’elle concerne tous les maillons de la chaîne d’approvisionnement en sucre ? A. Oui. L’accord sur la réforme a été conçu de manière à tenir compte de la situation des producteurs, des transformateurs de betteraves, des raffineurs de sucre brut, des producteurs d’édulcorants de substitution, des fournisseurs des pays tiers (notamment des pays en développement), ainsi que des utilisateurs industriels et des consommateurs. En outre, l’accord prévoit l’emploi du sucre dans des applications non alimentaires et pour la production de biocarburants. Q. La production communautaire de sucre est-elle vouée à disparaître ? A. Non. La réforme vise justement à éviter qu’une telle chose se produise. On estime que la production communautaire, en devenant plus rentable, pourra approvisionner en sucre plus des trois-quarts de la population de l’UE (450 millions de personnes). Il convient de souligner les points suivants : • L’évolution du secteur du sucre, à savoir la rationalisation et la diminution du nombre d’emplois, se poursuivrait même sans la réforme. Cette situation est le résultat de l’accroissement de la productivité dans les secteurs de la production et de la transformation de la betterave à sucre. Ainsi, on comptait 374 sucreries dans l’Union européenne en 1968/1969, 240 en 1940 et seulement 135 en 2001. Il en va de même pour l’emploi : dans la période comprise entre 1992–1993 et 2003–2004, les emplois du secteur de la transformation sont tombés de 58 546 à 31 862. Si le régime sucrier demeurait inchangé, on estime que le secteur compterait 15 000 emplois en moins en 2012. • Globalement, la réforme maintiendra la production à un niveau supérieur à celui qui serait enregistré en cas de statu quo. En effet, le maintien des niveaux de prix actuels entraînerait une forte hausse des importations en provenance des pays bénéficiaires de l’initiative TSA. Il faudrait alors procéder à des réductions de quotas annuels de plus en plus importantes. 2 • On assistera néanmoins à une redistribution progressive de la production globale entre les régions et les États membres. Cette opération est nécessaire pour promouvoir la compétitivité. Dans les régions où la production de sucre cessera, les entreprises souhaitant quitter le secteur pourront bénéficier du régime de reconversion financé par l’Union européenne. Cette mesure permettra d’atténuer les effets socioéconomiques des fermetures d’usines. • Enfin, la réforme ne devrait pas avoir d’effet sur l’emploi du secteur de la production de betteraves à sucre, étant donné que les producteurs qui abandonneront cette culture se tourneront vers d’autres cultures arables. Q. La Commission pense-t-elle réellement qu’un système de cessation volontaire d’activité de production du sucre (et d’abandon de quota) suffira à réduire la production de l’Union européenne et, partant, le niveau des exportations sur les marchés des pays tiers ? A. Oui, car dans le scénario proposé, qui prévoit une réduction des prix, l’incitation financière a été calculée de manière à encourager un grand nombre d’entreprises à quitter le secteur de leur propre gré. Quoi qu’il arrive, si la diminution de la production enregistrée à la fin de la période de restructuration n’est pas suffisante, il faudra procéder à des réductions de quota. Q. Certains affirment que la Commission a choisi d’adopter une réforme plus radicale que les mesures réellement nécessaires. Une adaptation du scénario du statu quo serait-elle préférable ? A. Nous avons pris soin de passer en revue toutes les solutions envisageables et de mener de larges consultations avant d’arriver à la conclusion que la réforme proposée constituait la solution offrant les meilleures chances au secteur du sucre de connaître un développement à long terme (dans l’UE, dans les pays ACP et les pays moins avancés). Nous avons écarté toute libéralisation complète au motif qu’elle entraînerait la disparition irréversible d’une grande partie du secteur communautaire du sucre et la perte de compétitivité de la plupart des pays ACP. Q. Une fois réformé, le régime du sucre sera-t-il à l’abri de toute nouvelle attaque de l’OMC ? A. Tel qu’elle est proposée, la réforme du secteur du sucre devrait être parfaitement conforme aux règles de l’OMC et aux engagements pris par l’UE dans le cadre de l’OMC. Q. La réforme mettra-t-elle un terme au dumping du sucre pratiqué par l’UE sur les marchés des pays tiers ? A. Tout d’abord, l’UE n’est pas seulement exportatrice de sucre, mais figure aussi parmi les principaux importateurs de ce produit. Deuxièmement, l’UE n’a jamais pratiqué de dumping dans ce secteur. L’exportation de sucre subventionné est plutôt la conséquence indirecte de certains aspects du régime du sucre, et la réforme proposée va régler ce problème. Enfin, lors des discussions menées au sein de l’OMC sur le programme de Doha pour le développement, l’Union européenne s’est engagée à supprimer progressivement ses subventions à l’exportation, à condition toutefois que ses partenaires commerciaux en fassent de même. Q. Comment la Commission va-t-elle aider les pays les moins avancés qui perdront tous les avantages de l’accès préférentiel au marché communautaire du sucre ? A. De deux manières : I. Pour les pays ACP qui ont bénéficié pendant longtemps, au titre du protocole sur le sucre, d’un accès au marché de l’Union européenne, réputé pour le niveau élevé des prix qui y sont pratiqués, il a été prévu un ensemble de mesures financières et autres. Il va de soi qu’ils pourront continuer d’exporter leurs produits vers le marché communautaire, où les prix devraient demeurer supérieurs à ceux du marché mondial. II. En ce qui concerne les pays les moins avancés, le sucre importé dans le cadre de l’initiative TSA continuera d’être acheté par les opérateurs communautaires à un prix au moins égal au prix garanti applicable aux pays ACP et à l’Inde. 3 Q. Pourquoi la Commission n’a-t-elle pas accepté la proposition faite par les pays les moins avancés d’introduire un système de quota d’importation pour le sucre moyennant une augmentation des prix ? A. Quatre ans seulement après la conclusion de l’initiative TSA, nous ne souhaitions pas modifier un élément central de cet accord. Nous ne nous sentions pas non plus en mesure de gérer un régime de double prix dans l’Union européenne, c’est-à-dire un prix applicable au marché intérieur et un prix garanti plus élevé pour les fournisseurs de certains pays tiers. S’il est temps pour l’Union européenne de jeter les fondations d’une structure durable pour sa production sucrière, basée sur des prix davantage conformes à la réalité économique, il est temps également pour nos partenaires commerciaux de faire face à cette nouvelle situation. Il convient toutefois de relativiser : la réforme entraînera certainement une baisse des prix communautaires par rapport au niveau très élevé auquel ils se trouvent actuellement, mais ces prix demeureront bien supérieurs aux cotations habituelles du marché mondial. L’exportation de sucre vers l’Union européenne devrait rester intéressante pour une partie des pays les moins avancés. Q. Cette réforme ne revient-elle pas à abandonner les pays ACP à leur sort ? A. Les pays ACP doivent comprendre que la réforme du secteur communautaire du sucre était indispensable. Le statu quo ne pouvait pas être une solution. Les subventions accordées aux exportations communautaires de sucre ont été violemment critiquées au motif qu’elles nuiraient aux pays en développement. L’Union européenne ne peut se permettre de maintenir artificiellement les prix du marché intérieur à un niveau trois fois plus élevé que celui des prix du marché mondial. A long terme, il serait d’ailleurs néfaste pour leur économie de rendre les pays ACP dépendants de prix totalement déconnectés de la réalité. L’UE va donc réduire fortement la production et les exportations de sucre. Elle a choisi comme solution de préparer les producteurs communautaires et les pays en développement à ces changements inévitables. Les uns et les autres sont dans la même situation. La mise en œuvre proposée, qui prévoit d’appliquer la réforme en deux phases sur une période de quatre ans, laisse assez de temps pour procéder aux adaptations nécessaires. Dans un environnement en évolution, qui entraîne des réductions considérables de production pour les producteurs européens de betterave et de sucre, il importe que les prix garantis du sucre en provenance des pays ACP soient également ramenés au niveau correspondant. L’UE respecte pleinement ses engagements à l’égard des pays ACP. Nous leur offrons une perspective claire. Ils conserveront leurs préférences à l’importation, ils garderont un marché d’exportation attractif. Toutefois nos propositions impliquent aussi des ajustements dans les secteurs sucriers des ACP. C’est pourquoi nous proposons d’ouvrir avec les pays ACP concernés un dialogue sur la mise en place de mesures d’accompagnement adaptées et spécifiques visant à faciliter leur adaptation aux nouvelles conditions des marchés, dialogue qui sera fondé sur un plan d’action comportant des mesures de développement et des mesures commerciales. Nous voulons aider les pays ACP soit à rentabiliser leur production de sucre, soit à se restructurer et à trouver d’autres sources de revenus. Q. Que faut-il penser de l’affirmation selon laquelle le sucre (de betterave ou de canne) n’est pas produit dans le respect de l’environnement ? A. En ce qui concerne la production communautaire, les règles de conditionnalité prévues par les différentes réformes de la PAC (et en particulier la réforme de 2003), qui obligent et encouragent les agriculteurs à respecter la législation sur l’environnement et à maintenir les terres dans des conditions agronomiques et environnementales satisfaisantes, garantissent la compatibilité de la production de sucre de betterave avec les exigences en matière d’environnement. 4 Q. Le régime de soutien du secteur du sucre coûte-til cher au contribuable de l’Union européenne ? A. Non. Récemment, les dépenses communautaires liées au secteur du sucre ont diminué. - 2000 : 2100,6 millions EUR - 2001 : 1676,9 millions EUR - 2002 : 1585,9 millions EUR - 2003 : 1439,8 millions EUR - 2004 : 1421,4 millions EUR Abstraction faite du coût d’exportation du sucre communautaire pour un volume équivalent aux quantités importées au titre des accords préférentiels (en faveur des pays les moins avancés), le coût du soutien à la production de sucre est en réalité bien inférieur à ce qu’il n’y paraît de prime abord. Q. Le soutien à la production de sucre n’est-il pas incompatible avec l’engagement pris par l’Union européenne de lutter contre le problème croissant que constitue l’obésité (en particulier chez les enfants) ? A. Non. La Commission estime qu’il est fondamental d’avoir une alimentation équilibrée pour être en bonne santé. L’alimentation peut et doit comprendre une quantité modérée de sucre. 5