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					   REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE
UNIDADE TÉCNICA DA REFORMA LEGAL




Política e Estratégia
             da
    Reforma Legal




           UTREL 2005
                                                      POLÍTICA E ESTRATÉGIA DA REFORMA LEGAL




                           POLÍTICA E ESTRATEGIA
                              DA REFORMA LEGAL


INTRODUÇÃO

A sociedade humana organizada tem no Direito uma necessidade da Estabilidade. Na
verdade, só cumprindo ou observando um conjunto harmónico de normas jurídicas, pode a
sociedade reger-se sem sobressaltos, num quadro institucional forte e, por isso, promotor de
transformações e avanços.

A sociedade humana tem no Direito uma necessidade da Democracia, incluindo as
alternâncias democráticas no exercício do poder.

A Estabilidade normativa e funcional e a Democracia no exercício do poder constituem
pressupostos basilares do Desenvolvimento sob todos os aspectos políticos, económicos e
sociais.

O Direito não é apenas, nem essencialmente, o conjunto de formulações jurídico-teóricas mas
também o conjunto de princípios e normas que regem, efectivamente, a vida institucional da
sociedade humana politicamente organizada em Estado. Donde se pode compreender que
cada Estado tenha a sua específica ordem jurídica interna elaborada ou edificada segundo
específica política em termos de actividade legislativa.

A ordem jurídica de cada Estado tem uma hierarquia interna consonante com a hierarquia
soberanamente estabelecida e que toma em consideração as definições universais em matéria
de hierarquia das leis.


II. A ORDEM JURÍDICA MOÇAMBICANA

1. A Constituição da República

As normas supremas do Estado de Moçambique formam a Constituição da República,
inclusas as leis constitucionais.

A Constituição é a base de referência de todos os diplomas legais aprovados pelo poder
constituído. A partir dela e no respeito por ela se elaboram os diplomas legais – desde as leis
até aos despachos a qualquer nível de direcção. Na base da Constituição se avalia o mérito de
todos os diplomas e actos jurídicos.

A Constituição Moçambicana pode ser vista em duas etapas fundamentais, tais sejam a
Constituição de 1975, de feição marcadamente centralizadora, e a Constituição de 1990, que
acentua a intervenção das forças do mercado, passando pela Constituição de 1986, a qual, para
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além da desacumulação de funções a nível da direcção superior do Estado – com a criação do
cargo de Primeiro-Ministro – procedeu ao primeiro alargamento e aprofundamento dos
direitos e liberdades individuais consagrados na Lei Fundamental.


2. A legislação do tempo colonial

Ao conquistar a independência, Moçambique herdou do tempo colonial um edifício jurídico
de centenas de anos.

Para além dos princípios atinentes às relações jurídicas entre cidadãos e outros particulares –
cujos princípios fundamentais remontam à antiguidade humana – o edifício jurídico-legal
reflectia o conjunto dos valores sócio-culturais do colonizador, servia a economia da metrópole
e contribuía para o desenvolvimento dos países limítrofes, outrora igualmente colónias de
potências europeias.

A Constituição aprovada em 1975 ressalvou desse edifício jurídico-legal aquelas disposições
que não a contrariassem, ainda que, no quotidiano, a necessária aferição ficasse
problematicamente deixada ao critério dos aplicadores da lei. As normas do tempo colonial
vigorariam nessa base até serem revogadas ou substituídas por nova legislação.


3. A legislação do período da transição

Da assinatura do Acordo de Lusaka (pelo qual foi reconhecido o direito do povo
moçambicano à autodeterminação) até à proclamação da independência, decorreu um espaço,
historicamente curto, de nove meses, durante o qual diversa legislação foi aprovada pela
potência colonial e estendida a Moçambique e pela primeira vez foram em solo pátrio
aprovados decretos-leis, sendo de destacar a legislação pertinente ao combate à sabotagem
económica. No quadro dessa legislação seria aprovado um decreto-lei que incumbia ao Estado
a gestão das empresas e demais unidades económicas que não funcionassem normalmente no
interesse do país.

A legislação do período de transição, aqui mencionada em óptica de parte integrante da ordem
jurídica moçambicana, foi de capital importância na génese da legislação pós-independência
especialmente no que concerne à organização e gestão do sector empresarial do Estado.


4. A legislação do pós-independência

A legislação que foi sendo aprovada após a proclamação da independência nacional pode ser
lida do seguinte modo:

   a) legislação viabilizadora dos preceitos constitucionais basicamente assentes na economia
      centralizada, que começa a ceder nos princípios dos anos oitenta em favor da
      liberalização económica, deixando paulatinamente de vigorar os preços administrativos
      em diversos produtos agrícolas;

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   b) legislação que inaugura o reajustamento estrutural da economia, sob a designação de
      Programa de Reabilitação Económica e Social, preparada em 1986 e posta em vigor em
      Janeiro de 1987, legislação que catalizou o programa das privatizações em
      Moçambique;

   c) legislação subsequente à aprovação da Constituição de 1990 – inclusa a actual –, que
      amplia os direitos políticos, económicos, sociais e culturais dos cidadãos
      moçambicanos, num quadro de multipartidarismo que começou a desenhar-se nos
      finais da Década de Oitenta (com o pluralismo de opinião política).


5. Normas de direito internacional incorporadas por adopção na Ordem Jurídica Interna

Em qualquer das etapas do processo legislativo moçambicano há que não perder de vista a
incorporação, na ordem jurídica interna, de instrumentos legais e normas jurídicas do Direito
Internacional por adopção pelos mecanismos prescritos para o efeito. Têm o devido peso as
convenções do âmbito do Direito do Trabalho, as relativas aos Direitos Humanos e a questões
de Refugiados.


6. Os usos e os costumes

A partir da definição geral de que os usos e costumes que não ferem a ordem jurídica
estabelecida entendem-se por ela permitidos, aceites e legitimados como fontes criadoras do
Direito, fazem igualmente parte da ordem jurídica moçambicana uma infinidade de usos e
costumes não sistematizados nem compilados e muito menos devidamente estudados e
divulgados.



III. NECESSIDADE DA REFORMA LEGAL

Os aspectos contidos no Capítulo anterior, a propósito da caracterização da ordem jurídica
interna, evidenciam a necessidade da reforma legal em Moçambique:

   (i)     pela desadequação da legislação do período pré-independência e dos primeiros anos
           da independência;

   (ii)     pelas rápidas transformações registadas em todos os domínios, da vida política
           económica e social;

   (iii)   pelos compromissos assumidos no âmbito das organizações de que Moçambique faz
           parte;

   (iv)    pelos imperativos da globalização;

   (v)     pela necessidade de modernização do Direito e das Instituições dos poderes do
           Estado.
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IV. A REFORMA LEGAL INSERIDA NA REFORMA DO SECTOR PÚBLICO


1. A reforma do Sector Público abrange todos os sectores e instituições e interessa à
   sociedade civil

A Reforma do Sector Público não se cinge à Administração Pública do Estado. Abrange o
sector económico, social e administrativo de direito público e o próprio Poder Local.

Por outro lado, e na medida em que as organizações da sociedade civil têm interesse legítimo
na boa governação e na eficiência e eficácia da administração pública, a Reforma do Sector
Público também respeita, em certo sentido, a estas entidades e aos cidadãos em geral.


2. A reforma legal é parte integrante da Reforma do Sector Público

A reforma legal tendo como um dos seus pontos fulcrais a administração da justiça, tem no
entanto as suas particularidades, e especificidades, porque directamente ligadas aos tribunais,
órgão de soberania, distintas da genérica Administração Pública.

E, na verdade, a circunstância, de há tempo demasiado, ainda prevalecente, de, ressalvado o
esforço que se tem desenvolvido no que concerne à aprovação de nova legislação que assegure
celeridade na apreciação dos casos submetidos aos tribunais, ainda subsistirem códigos
obsoletos, coloca a legislação da área como uma das maiores prioridades na actividade
legislativa do país. E não é sem fundamento, na medida em que tal preocupação corresponde,
plenamente e de modo especial, às sensibilidades e susceptibilidades em que anda envolta a
problemática dos direitos humanos e, consequentemente, a própria cidadania moçambicana.

Todavia, o facto de uma das prioridades caber, em alto grau, à legislação relativa à
administração da justiça não retira a reforma legal do programa geral de Reforma do Sector
Público.


3. Necessidade de delimitar, em razão das prioridades, o objecto imediato e a médio prazo,
   da reforma legal

Muito embora, conceitualmente – e mesmo à luz do Decreto Presidencial que cria a Comissão
Interministerial para a Reforma Legal –, a reforma legal respeite a todas as áreas e sectores, o
certo é que curial se torna, em termos de estratégia da reforma, partir do reconhecimento da
extrema prioridade que cabe à administração da justiça. Entenda-se aqui a administração da
justiça como realidade que se situa para além do funcionamento da máquina judicial ou
parajudicial, para abarcar outros aspectos tais como a situação da criança, da mulher, do meio
ambiente e dos direitos humanos.



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4. O papel especial acometido ao Ministério da Justiça

Cabe ao Governo, particularmente através do Ministério da Justiça, garantir o sucesso da
Reforma Legal no quadro da Reforma do Sector Público. O Diploma Presidencial nº. 5/95, de
1 de Novembro, atribui ao Ministério da Justiça a responsabilidade de dirigir, executar e
coordenar a área da Legalidade e da Justiça, bem como no âmbito da elaboração legislativa –
com tarefas que vão desde a elaboração de projectos de diplomas legais à orientação
metodológica da sua elaboração.

Para o efeito, deverá o Ministério da Justiça saber enquadrar as orientações traçadas pela
Comissão Interministerial da Reforma Legal no âmbito da Reforma do Sector Público.



V.        OBJECTIVOS DA REFORMA LEGAL

1. Objectivo Geral
Adequar a Ordem Jurídica Moçambicana às transformações institucionais, políticas, económicas e
sociais, contribuindo para o fortalecimento das instituições democráticas e para a realização dos
direitos e liberdades da pessoa humana e das demais entidades, em ambiente equilibrado e
sustentável, num Estado de Direito democrático.


2. Objectivos Específicos da Reforma Legal

Constituem principais objectivos específicos da Reforma Legal:

     a)   a protecção dos legítimos interesses dos cidadãos e demais entidades;
     b)   a promoção e defesa dos direitos humanos;
     c)   a consolidação e desenvolvimento harmónico das instituições;
     d)   o aprimoramento da separação e interdependência entre os órgãos de soberania;
     e)   a boa governação e administração pública eficiente e eficaz;
     f)   a desconcentração administrativa;
     g)   a transparência administrativa;
     h)   o aprofundamento e consolidação da descentralização administrativa;
     i)   o reforço da constitucionalidade e da legalidade dos actos e da actuação dos órgãos do
          Estado e demais entidades;
     j)   a interactividade entre as instituições do Estado e sociedade civil e entre as instituições
          do Poder Local e a comunidade;
     k)   a dinamização das actividades económicas, sociais e políticas;
     l)   a elevação da consciência cívica e jurídica dos cidadãos;
     m)   a promoção e defesa do meio ambiente e dos recursos naturais;
     n)   a defesa legal das conquistas nacionais;
     o)   a promoção da defesa da soberania nacional, da democracia e das instituições
          democráticas.


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3. Objectivos Imediatos da Reforma Legal

Dos objectivos específicos acima enumerados, atenta a prioridade reconhecida à administração
da justiça, constituem objectivos imediatos da reforma legal os seguintes:

      a) a protecção dos legítimos interesses dos cidadãos e demais entidades;
      b) a promoção e defesa dos direitos humanos;
      c) a boa governação e administração pública eficiente e eficaz;
      d) a transparência administrativa;
      e) o reforço da constitucionalidade e da legalidade dos actos e da actuação dos órgãos do
         Estado e demais entidades;
      f) a interactividade entre as instituições do Estado e sociedade civil e entre as instituições
         do Poder Local e a comunidade;
      g) a elevação da consciência cívica e jurídica dos cidadãos;
      h) a promoção e defesa do meio ambiente.



VI.        POLÍTICA DA REFORMA LEGAL

1. Princípios Basilares da Política

A actividade legislativa tem como princípios basilares, que devem ser seguidos e respeitados
em toda a elaboração legislativa:

      a)   o sistema político-económico constitucionalmente adoptado;
      b)   o nível de desenvolvimento do país e das suas instituições;
      c)   as leis e bases orientadoras genéricas aprovadas pela Assembleia da República;
      d)   as políticas e os programas da governação;
      e)   a defesa da forma republicana e da laicidade do Estado, da unicidade e indivisibilidade
           do seu território;
      f)   a protecção dos avanços alcançados em matéria de direitos e liberdades dos cidadãos e
           da natureza democrática das instituições do Estado;
      g)   a primazia dos direitos do povo sobre os direitos e liberdades individuais;
      h)   a defesa da identidade e cidadania moçambicana;
      i)   a defesa da Constituição e da Ordem Jurídica interna.


2. Princípios Metodológicos

A Política da Reforma Legal contém, para além dos aspectos basilares referidos no número
anterior, princípios de carácter metodológico, pois se não concebe uma actividade legislativa
que possa prescindir das competentes metodologias.

Os princípios metodológicos radicam na necessidade de tornar mais participativo o processo
de elaboração legislativa, sempre com o respeito pela Constituição e pela Ordem Jurídica
Interna.

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Não basta que uma determinada lei esteja tecnicamente bem elaborada para a mesma surtir os
efeitos almejados com a sua adopção. Uma maior participação no processo de legiferação
assegura a conformação orgânico-social do diploma legal e pode beneficiar da adesão social, o
que é sempre importante para a eficácia das suas normas e das de outros diplomas.

O Governo de Moçambique defende que a elaboração dos diplomas legais deve obedecer aos
seguintes princípios metodológicos:

       a) a conformação das leis com a Constituição e com a ordem jurídica interna;
       b) a indissociabilidade da actividade legislativa em relação ao estudo da realidade
          objecto de legiferação;
       c) a oportunidade da lei;
       d) a adopção de legislação de aplicação não dispendiosa;
       e) a consensualidade e a inclusividade social nos parâmetros da lei;
       f) a participação da sociedade civil e das demais entidades na criação dos instrumentos
          jurídicos em defesa dos seus próprios interesses e do interesse geral;
       g) a importância da verificação da eficácia das leis no procedimento legislativo;
       h) a importância da investigação legislativa;
       i) a importância da jurisprudência administrativa, da jurisprudência forense e da
          jurisprudência arbitral;
       j) a disciplina dos processos e a responsabilização dos sujeitos da lei;
       k) a importância do Direito comparado;
       l) a importância dos principais usos e costumes;
       m) a realização de referendo nos casos previstos na Constituição da República.



VII.   ESTRATÉGIA DA REFORMA LEGAL

1. Vectores da Actividade Legislativa

A actividade legislativa pode ser vista sob diversas perspectivas ou planos, sendo de realçar os
seguintes:

1.1. Plano organizacional – legislação voltada para a institucionalização, composição,
organização e disciplina funcional das instituições e organizações da sociedade civil e demais
entidades.

1.2. Plano correctivo – legislação voltada para a correcção, eliminação e combate das
patologias institucionais e sociais.

1.3. Plano da investigação legislativa – investigação cobrindo o exame da eficácia da
legislação posta em vigor e outras iniciativas investigativas de natureza jurídica.

1.4. Plano da divulgação e educação jurídica – divulgação e ensino das principais normas
jurídicas, sobretudo as directamente referidas aos direitos e liberdades dos cidadãos, no quadro
da promoção das direitos humanos.

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2. Aspectos Gerais da Reforma

Em termos de estratégia da Reforma Legal, o Governo entende que é fundamental e
prioritário:

   a) a preparação de uma lei que clarifique as categorias legislativas e respectivas fórmulas,
      desde as leis constitucionais até aos diplomas ministeriais, fixando os parâmetros da sua
      diferenciação relativa;
   b) a aprovação de uma lei sobre o processo legislativo;
   c) a compilação da legislação a partir dos sectores de legislação mais prolixa (como são os
      casos das alfândegas, finanças, funcionalismo público, administração da justiça);
   d) a coordenação intersectorial na actividade legislativa;
   e) o enquadramento da sociedade civil e demais entidades no âmbito da iniciativa
      legislativa, com o respeito pelo fixado na Constituição;
   f) a dinamização da compilação e difusão dos bons usos e costumes.


3. As Prioridades Imediatas da Reforma Legal

Tomam-se como ponto de partida na definição das prioridades do processo de reforma legal (i)
o Plano Quinquenal do Governo, (ii) o Relatório Diagnóstico do Ministério da Justiça, (iii) o
Programa de Apoio ao Sector da Justiça em Moçambique, (iv) o Plano Estratégico Integrado
do Sector da Justiça, (v) a Política Prisional, para além (vi) da legislação pertinente à
institucionalização da reforma legal.

Compulsadas as origens, propósitos e objectivos, assim como as preocupações, sugestões e
medidas constantes dos diversos instrumentos que se acabam de referenciar, resulta clara a
necessidade de urgente aprovação de diplomas que acautelem uma multiplicidade de
interesses, objectivos e metas no contexto geral da administração da justiça e da promoção da
justiça social.

Por evidentes razões, o acento tónico recai sobre o Judiciário.

Nestes termos:

3.1.   Reforma legal no Judiciário

3.1.1. Constituem prioridades da reforma, relativamente à organização da máquina judiciária:

   a) a Lei Orgânica dos Tribunais;
   b) a Lei do reforço dos mecanismos de controlo das decisões jurídicas;
   c) a legislação regulamentar dos mecanismos processuais referidos no artigo 38 da Lei nº.
      10/92, de 6 de Maio;
   d) a legislação sobre a eleição dos Juízes Eleitos;
   e) a Lei Orgânica do Tribunal Administrativo, tendo em conta a sua especialização;
   f) o Regimento da 1ª. e 2ª. Secções do Tribunal Administrativo;
   g) a legislação regulamentar do Tribunal Administrativo;
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   h) a revisão da legislação relativa a contratos sujeitos a vistos do Tribunal Administrativo;
   i) a Lei Orgânica dos Tribunais do Trabalho;
   j) a Lei Orgânica da Procuradoria Geral da República, que deverá cuidar da sua correcta
      inserção no conjunto das Instituições da Justiça;
   k) a Lei Orgânica da Polícia Judiciária e sua autonomia e inserção;
   l) a Lei Orgânica do Instituto de Patrocínio e Assistência Jurídica que deverá clarificar as
      garantias de real acesso à justiça por parte dos cidadãos cujos interesses procura
      salvaguardar;
   m) a Lei Orgânica dos Tribunais Comunitários, experiência que importa consolidar e
      desenvolver no quadro geral dos imperativos da celeridade da justiça em casos de
      pequena gravidade;
   n) o Estatuto dos Magistrados Judiciais;
   o) o Estatuto dos Magistrados dos Tribunais Administrativos, Fiscais e Aduaneiros;
   p) o Estatuto dos Magistrados do Ministério Público;
   q) o Estatuto dos Funcionários Judiciais e da Procuradoria da República;
   r) a Lei de Bases do Sistema de Administração Integrada da Justiça, instrumento legal de
      clarificação do funcionamento integrado das instituições directamente envolvidas na
      administração da justiça.

3.1.2. Constituem prioridades da reforma, relativamente ao processo de administração da
justiça:

          a)   a reforma dos códigos de processo civil e penal;
          b)   o regime de cumprimento das penas;
          c)   o Código de Registo Civil;
          d)   o Código de Notariado;
          e)   o Código Comercial;
          f)   o Código Penal;
          g)   o Código de Processo do Trabalho;
          h)   a legislação sobre crimes em informática, estatística e comunicações;
          i)   a Lei das sucessões;
          j)   a Lei do contencioso fiscal e aduaneiro;
          k)   a reforma da legislação relativa à jurisdição de menores;
          l)   a Lei dos crimes contra a pedofilia prisional;
          m)   a Lei contra a discriminação social.


3.2.   Reforma Legal do Sistema Prisional

            a) a Lei sobre a execução das medidas privativas de liberdade ou Lei do Sistema
               Prisional;
            b) a legislação específica sobre o Corpo da Guarda Prisional;
            c) a legislação regulamentar dos tipos de estabelecimentos prisionais;
            d) a legislação do controle e fiscalização da execução das penas.




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3.3.   Reforma legal no contexto dos Direitos de Cidadania e dos Direitos Humanos

Constituem prioridades da reforma, no contexto da promoção e defesa dos direitos de
cidadania e direitos humanos:

          a) a Lei de criação da Comissão Nacional dos Direitos Humanos;
          b) o Estatuto da Criança, com acento tónico nos aspectos relativos à criança em
             situação difícil nomeadamente trabalho infantil, violência, abuso e exploração
             sexual, criança órfã, criança afectada pelo HIV/SIDA, criança em conflito com
             a lei;
          c) o Código de conduta das pessoas portadoras do HIV/SIDA;
          d) o Estatuto da Mulher, com acento tónico nos aspectos relativos à violência
             doméstica, igualdade de oportunidades;
          e) a promoção do género, para imprimir uma visão e compreensão completas e
             correctas dos processos sociais e administrativos;
          f) a responsabilidade do Estado pelas omissões ou actos dos seus agentes que lesem
             direitos e interesses do cidadão;
          g) as normas relativas à valorização das sugestões e recomendações das
             organizações ligadas à protecção e defesa dos direitos humanos;
          h) a legislação relativa à protecção e valorização da pessoa portadora de
             deficiência;
          i) a legislação relativa às responsabilidades do Estado para com a população
             vulnerável e para com os cidadãos da terceira idade;
          j) o regime de tratamento da indigência;
          k) as medidas encorajadoras da participação da população em acções de auto
             defesa da comunidade contra a criminalidade;
          l) a inclusão da educação cívica, jurídica e ética no Ensino;
          m) o Estatuto da Ordem dos Médicos.


3.4.   Reforma legal no contexto do Meio Ambiente

Constituem prioridades da reforma, no contexto do meio ambiente:

          a) a revisão da Lei do Ambiente;
          b) a legislação encorajadora de sãs práticas ambientalistas;
          c) a legislação punitiva dos crimes contra o ambiente;
          d) a legislação processual dos crimes ambientais;
          e) a imperatividade da componente ambiental nos diversos projectos, desde a
             construção até à exploração industrial;
          f) a inclusão da educação ambiental no Ensino;
          g) o reforço das medidas repressivas da poluição do ambiente sob todas as formas.




                                                                                            11
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3.5.   Reforma legal no contexto dos processos de administração pública

Constituem prioridades da reforma, no contexto do processo de administração pública:

          a)   o Código do Procedimento Administrativo;
          b)   a Lei Orgânica do Conselho de Ministros;
          c)   a Lei do domínio público;
          d)   a desburocratização da administração, com simplificação dos procedimentos e
               eliminação de intermediários no processo de tramitação e decisão;
          e)   a simplificação do processo de constituição de empresas e sociedades comerciais;
          f)   o acesso à informação sobre processos administrativos pelos interessados e o
               público em geral;
          g)   a instituição do habeas data;
          h)   a legislação relativa à reclamação e ao recurso no âmbito da Administração
               Pública, instrumento necessário para estancar e eliminar a proliferação de
               recursos impróprios ou apelativos;
          i)   a Lei de Bases da Organização e Desenvolvimento da Administração Central e
               Local do Estado;
          j)   o regime de competências dos membros do Governo aos diversos níveis e sua
               desconcentração por delegação de poderes;
          k)   o reajustamento das competências dos órgãos autárquicos;
          l)   a inspecção autárquica;
          m)   a legislação contra a corrupção, incluindo a relativa à promoção e protecção das
               denúncias;
          n)   a revisão do Estatuto do Funcionário Público;
          o)   a revisão do regime jurídico de empreitadas;
          p)   a revisão do regime jurídico de aquisição de bens e serviços;
          q)   o regime jurídico das concessões.



3.6.   Reforma Legal no contexto do desenvolvimento económico

          a)   a revisão do projecto de Código Comercial;
          b)   a Lei da Defesa da Concorrência;
          c)   a legislação sobre conflito de interesses;
          d)   a Lei das Cláusulas Contratuais Gerais;
          e)   a Lei relativa à publicidade;
          f)   o Código de Falência e Recuperação de empresas;
          g)   a revisão da Lei do Trabalho;
          h)   a Lei do arrendamento ou do inquilinato.




                                                                                              12
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4. Diplomas Legais a Elaborar
    A Partir das Bases Constitucionais

Em se tratando da Lei-mãe das leis, qualquer das bases, preceitos ou disposições da
Constituição da República pode ser fonte de uma multiplicidade de Leis, que, por sua vez,
podem dar lugar a uma multiplicidade de diplomas legais, entre decretos presidenciais,
decretos e diplomas ministeriais. E assim se explica que, embora, por definição natural, o texto
de qualquer Constituição seja mais ou menos breve, a legislação que dela decorre seja em
dimensão infinita, já que os processos reais e materiais da vida do Estado, das suas instituições,
das instituições sociais e da própria Sociedade vão ganhando quotidianamente novos
contornos, novas dinâmicas e novas perspectivas e o ambiente envolvente se vai igualmente
complexificando em toda a sua omnidimensão. E não é por acaso que anualmente se podem
produzir centenas de quilos de legislação diversa, no único esforço de consubstanciar, de forma
organizada, disciplinada e responsável os preceitos constitucionais.

Da leitura do texto constitucional, podemos destacar os preceitos que constituem meras bases
constitucionais – nem por isso menos fundamentais – e aqueles preceitos que apontam
claramente para a adopção de instrumentos legais concretizadores dos objectivos da
Constituição. Parece indiscutível que a indicação clara, ao nível do texto constitucional, da
necessidade de regulação e subsequente regulamentação, confere prioridade igualmente clara
em termos de legiferação.

Do que acaba de dizer-se, resulta que a prioridade reconhecida aos preceitos indicadores da
necessidade de aprovação de leis terá de ser devidamente considerada em qualquer exercício
de definição de políticas e estratégias duma reforma legal.

Assim é que, tendo presente a diversa legislação já aprovada, o Conselho de Ministros, órgão
de soberania também com iniciativa de lei, entende que, dentre as leis que preceitos da
Constituição apontam como necessárias, se revestem de urgência os diplomas relacionados
com:

          a) a definição das características dos escalões territoriais, assim como a criação de
             novos escalões e o estabelecimento de competências no âmbito da organização
             político-administrativa de Moçambique (artigo 4-3 da CRM);
          b) a liberdade religiosa (artigo 9-2 da CRM);
          c) o regime de exercício das funções públicas e privadas de interesse público por
             cidadãos de nacionalidade moçambicana adquirida ou por estrangeiros (artigo
             29-2 da CRM);
          d) a promoção e o apoio da participação do empresariado nacional no quadro do
             desenvolvimento e da consolidação da economia do país (artigo 43 da CRM);
          e) o regime do não acatamento, pelos cidadãos, dos actos ilegais ou que ofendam
             os seus direitos (artigo 80-2 da CRM);
          f) o processo de impugnação dos actos que violem os direitos dos cidadãos
             estabelecidos na Constituição e nas demais leis (artigo 81 da CRM);
          g) o regime das expropriações (artigo 86-2 da CRM);


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          h) o regime do trabalho compulsivo no âmbito da legislação penal (artigo 88-3 da
             CRM);
          i) o regime do estado de guerra, do estado de sítio e do estado de emergência
             (artigo 106 da CRM);
          j) a forma, organização e as competências no âmbito da administração pública
             (artigo 112 da CRM);
          k) os órgãos de representação democrática a nível provincial (artigo 115-2 da
             CRM);
          l) os órgãos locais do Estado (artigos 116 e 186-2 da CRM);
          m) responsabilidade do Chefe do Estado no funcionamento correcto dos órgãos do
             Estado (artigo 117-1 da CRM);
          n) o processo do indulto e da comutação de penas (artigo 120 da CRM);
          o) a concessão dos títulos honoríficos, condecorações e distinções (artigo 120 da
             CRM);
          p) os princípios relativos à criação de ministérios e de comissões de natureza
             ministerial (artigo 154-2.b) da CRM);
          q) o estabelecimento de outras categorias superiores ou inferiores à circunscrição
             do município ou da povoação (artigo 190-4 da CRM).


5. Diplomas Legais a Elaborar a Partir dos Planos e Programas de Governação

No que interessa em termos de estratégia da reforma legal, importa sublinhar, compulsando o
Programa para o Quinquénio 2000-2004, que o Governo se propõe ir tomando e propondo
aos competentes após medida das dinâmicas políticas, económicas, sociais e culturas, diversas
providências de carácter legislativo.

Este esforço normal de governação cumpre os imperativos dos objectivos políticos subjacentes
à vitória eleitoral.

Na esteira da actividade legislativa decorrente da governação, haverá sempre que não perder
de vista, como importante ponto de referência e de chegada, os ditames da Agenda 2025,
obviamente nos termos em que vier a ser soberanamente fixada pela Assembleia da República.

Será a partir das políticas sectoriais, inseridas, de modo imediato, nos planos quinquenais do
Governo e, de modo mediato, a médio e longo prazos, a partir dos objectivos estratégicos
definidos na Agenda 2025, que a Administração Pública irá, em base de planos plurianuais,
anuais e outros, adoptar ou propor as medidas legislativas que se mostrem pertinentes ao
desenvolvimento nacional e à consolidação da democracia na República de Moçambique.



VIII.   ASPECTOS INSTITUCIONAIS DA ESTRATÉGIA

É importante fixar instrumentos operacionais susceptíveis de corporizar as definições
estratégicas da Reforma Legal, e de, sobretudo, levá-las à concretização.


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Na verdade, uma estratégia não se esgota no estabelecimento dos objectivos, princípios e
metodologias, mas envolve a componente institucional que assegure uma dinâmica que vá ao
encontro das definições feitas.

Neste contexto, e para além dos organismos da Administração Pública vocacionados, o
Governo assume a necessidade de criar:

      -   um Instituto Nacional de Investigação Jurídica, que zele pela verificação da
          eficácia das leis e que investigue em torno de temáticas criteriosamente fixadas em
          ordem a dotar o país de uma legislação moderna e eficaz no quadro geral de uma
          boa governação;

      -   Institutos Médios de Formação em Direito, que, sem prejuízo da formação
          superior nesta área, capacitem muitos quadros da Administração Pública, uma vez
          que o contacto com as ciências jurídicas e com a ordem jurídica interna é
          fundamental para a administração num Estado de Direito;

      -   capacitação Jurídico-administrativa dos Dirigentes, sob forma de pequenos
          cursos, seminários ou reciclagem, por óbvias razões e vantagens;

      -   Centros de Informática Jurídica nos diversos sectores, no quadro da
          informatização da actividade governativa, pela grande importância das tecnologias
          de informação no âmbito da pesquisa e elaboração legislativa;

      -   no quadro da participação da sociedade civil no processo geral da actividade
          legislativa do Estado, o Governo preconiza as Caixas de Sugestões Legislativas de
          fácil acesso ao público.



IX. ASPECTOS FINAIS

Finalmente, será sempre necessário ter em conta, por um lado, a necessidade de regulamentar
as disposições das leis que imponham regulamentos e, por outro, mediante verificação do grau
de eficácia das leis postas em vigor, trabalhar no sentido do seu aperfeiçoamento, para o
sucesso da Administração, a todos os níveis.

De igual modo, e sempre presente o papel reservado ao Ministério da Justiça no quadro da
prerrogativa de iniciativa de lei constitucionalmente reconhecida ao Conselho de Ministros,
haverá que potenciar a colaboração e a participação das Faculdades de Direito, públicas e
privadas, e dos cultores do Direito em geral no processo da Reforma Legal por forma a
aperfeiçoar, ampliar e aprofundar a Ordem Jurídica Moçambicana, ao serviço do Povo e do
Estado.

Importa, finalmente, mencionar que a revisão da Constituição em curso, uma vez aprovada,
determinará a revisão da presente Política e Estratégia da Reforma Legal.


                                                                                            15
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Entidades paricularmente envolvidas na presente reflexão:

    -   Juiz Presidente do Tribunal Supremo
    -   Procurador Geral da República
    -   Juiz Presidente do Tribunal Administrativo
    -   Ministro da Indústria e Comércio
    -   Ministério da Justiça
    -   Ministério do Interior
    -   Polícia de Investigação Criminal
    -   Direcção Nacional das Prisões
    -   Instituto de Patrocínio e Assistência Jurídica
    -   Liga dos Direitos Humanos
    -   Fórum Mulher
    -   Centro de Formação Jurídica e Judiciária.


Bibliografia:

    -   Constituição da República
    -   Programa do Governo para 2000-2004
    -   Diversos Diplomas legais e Resoluções do Conselho de Ministros
    -   Relatório Diagnóstico do Ministério da Justiça
    -   Programa de Apoio ao Sector da Justiça
    -   Plano Estratégico Integrado do Sector da Justiça
    -   Política Prisional.



Maputo, Julho de 2003




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