RENCONTRE MINISTERIELLE DU 7 OCTOBRE 2002

RENCONTRE MINISTERIELLE DU 7 OCTOBRE 2002 NOTE SUR LA SIMPLIFICATION, LA CLARIFICATION, LA COORDINATION ET LA FLEXIBILITE DE LA GESTION DES POLITIQUES STRUCTURELLES 2000-2006 1. L'ensemble des règlements qui régissent le fonctionnement des Fonds Structurels pour la période 2000-06 ont été adoptés par les Etats membres, à l'unanimité avec l'accord du Parlement européen dans le but de renforcer l'efficacité, la transparence et la bonne gestion financière. Dans ce contexte, les Etats membres font une demande de simplification. Le message des Etats membres est fort, notamment depuis la réunion de Namur en juillet 2001: les exigences réglementaires sont très importantes, la Commission demande trop, parfois de façon inutile et, d'autre part, l'action de ses services est insuffisamment coordonnée. La Commission est consciente de ces problèmes à la lumière de sa propre expérience et veut répondre à cette demande en coopération avec les Etats membres. La politique de la cohésion économique et sociale dotée de 213 milliards d'euros pour la période 2000-06, et dont plusieurs Etats membres sont bénéficiaires pour plusieurs milliards, voire plusieurs dizaines de milliards, ne peut être gérée sans certaines contraintes et simplement. En effet, les règles de bonne gestion et de transparence ont un effet de levier en faveur du développement intégré et nonsectoriel, en particulier dans les régions en retard de développement, et il faut constater que ces règles conduisent les administrations nationales et régionales à de réels progrès. La réalité économique et sociale à laquelle s'adressent les interventions cofinancées par les Fonds Structurels est complexe parce que les niveaux et les ambitions de développement sont très différents entre Etats membres, voire au sein d'un même Etat. Les administrations nationales et régionales ont des modes de fonctionnement très différents notamment pour des raisons institutionnelles. 1 2. La complexité de gestion est partagée tant par les Etats membres que par la Commission. Si la Commission peut apporter des simplifications à certaines procédures, seuls les Etats membres peuvent apporter des simplifications aux procédures imposées aux porteurs de projets. Ces procédures sont souvent longues et lourdes, ce qui allonge les délais d'exécution et provoque des plaintes comme "les subventions des Fonds Structurels ne valent pas l'effort". En conséquence, une amélioration n'est possible que par leur étroite coopération dans l'esprit du partenariat. La demande de simplification des Etats membres ne porte pas atteinte aux règles en vigueur décidées par le Conseil. Elles se situent dans ce cadre. On constate une réticence des Etats membres à utiliser les marges d'appréciation de la réglementation pour répondre à des spécificités territoriales et institutionnelles. Ceci impliquerait la définition sur le plan national ou régional de règles transparentes pour la bonne exécution des programmes, opposables aux différents organismes de contrôle. Trop souvent, les Etats membres trouvent plus commode de s'adresser à la Commission, quitte à critiquer celle-ci ensuite sur le fait qu'elle tente à imposer du "prêt-à-porter" standardisé plutôt qu'à élaborer du "sur mesure". Mais il faut souligner qu'une solution spécifique utile à un Etat membre peut souvent compliquer la situation des autres Etats membres. Elle conduit ensuite la Commission à être critiquée par la Cour des Comptes et le Parlement européen parce que les règles communes sont interprétées de façon trop spécifique. 3. Quoi qu'il en soit, la Commission veut répondre positivement à la demande des Etats membres d'alléger les procédures, faciliter la gestion des Etats membres et l'exécution de leurs crédits. La Commission est déterminée à apporter sa contribution à ce débat dans un esprit constructif, mais, bien entendu, dans le respect de toute sa responsabilité institutionnelle. La Commission est donc prête à coopérer avec les Etats membres afin de les placer dans les meilleures conditions possibles d'exécution de leurs crédits. Elle est prête à le faire dans le cadre de l'exercice des responsabilités de chacun (Etat et Commission), de la stabilité juridique nécessaire de la réglementation adoptée en 1999 - à l'unanimité et avec l'accord du Parlement européen - et, enfin, dans un esprit réaliste, équilibré et de proportionnalité. Cet exercice a son importance pour les Etats membres de l'Union actuelle, mais aussi pour les nouveaux Etats membres qui rejoindront l'Union en 2004. 2 1. LE CADRE DU DEBAT : UN DIFFICILE EQUILIBRE DE RESPONSABILITES 1.1. La politique de cohésion : une politique à compétences partagées mais dans laquelle la Commission garde l'exclusivité de la responsabilité de l'exécution du budget, malgré l'accent mis sur la subsidiarité. Le Traité annonce clairement l'objectif de cette politique dans l'art. 158 qui est de promouvoir un développement global harmonieux de l'ensemble de la Communauté en menant des actions tendant au renforcement de la cohésion économique et sociale. Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive - tel est le cas de la cohésion économique et sociale - il est nécessaire d'appliquer le principe de subsidiarité, conformément à l'art. 5 du Traité. En conséquence, il est judicieux de décentraliser la gestion des politiques structurelles vers les Etats membres, ce qui fut fait dans l'Agenda 2000 (règlement 1260/99) à un niveau sans précédent. Toutefois, le Traité (art. 274) confie à la Commission la responsabilité exclusive de l'exécution du budget de l'Union, et donc notamment de l'exécution des politiques structurelles. Dans ce cadre, le règlement général des Fonds Structurels prévoit à la fois un partage des responsabilités entre les Etats membres et la Commission, mais aussi des obligations des Etats membres vis-à-vis de la Commission. En conséquence, les Etats doivent disposer de toutes les facilités leur permettant la meilleure exécution possible des crédits des Fonds Structurels dans la plus grande décentralisation possible. La Commission doit, quant à elle, disposer des informations et des garanties suffisantes de la part des Etats membres lui permettant d'assumer sa responsabilité : exécuter le budget conformément au principe de la bonne gestion financière et obtenir à cette fin la coopération des Etats membres. 1.2. Le contrat politique de Berlin ne peut être modifié et doit être respecté, le système de mise en œuvre découlant de l'accord du Conseil européen de Berlin de mars 1999 et qui s'est matérialisé dans le règlement 1260/99, repose sur l'équilibre suivant voulu par les Etats membres, qui a conditionné l'accord du paquet financier : – Une réelle décentralisation par un important transfert de responsabilités de gestion, d'évaluation et de contrôle aux Etats membres. En contrepartie du maintien de l'effort financier, des conditions de gestion financière plus strictes : le dégagement d'office des crédits (n+2) et les corrections financières. – Pour la Commission, le renforcement de la capacité de contrôle des systèmes des Etats membres afin de lui permettre d'exercer, en dernier lieu, sa responsabilité sur la bonne gestion financière ainsi que l'allocation de la réserve de performance à mi-parcours. Le respect de l'équilibre de ce contrat est essentiel et ne peut être modifié. 1.3. La Commission rend compte de la gestion des Etats membres au Parlement européen et à la Cour des Comptes Conformément à l'art. 274 du Traité, la Commission s'engage sur la gestion conduite par les Etats membres, devant la Cour des Comptes et le Parlement européen. Elle porte ainsi la responsabilité exclusive d'une gestion dont la réalisation effective lui échappe, par définition. En conséquence, il est normal, il est nécessaire que les Etats membres transmettent à la Commission les informations qui justifient leurs actions et décisions, dont la Commission se porte ensuite garante en leur nom devant les institutions européennes de contrôle. Il est opportun de souligner, ou plutôt de rappeler, qu'un grand nombre d'Etats membres ont souhaité à Berlin que, globalement, la capacité d'évaluation des résultats et des contrôles soit nettement renforcée à des fins de transparence et d'efficacité, et que la Commission devrait en être la garante en dernier ressort. Le constat est donc simple : au-delà des réalités économiques et sociales, ainsi que des systèmes institutionnels et des capacités administratives très différents entre les Etats membres, le rôle institutionnel et politique de la Commission est - dans la subsidiarité - de garantir la bonne gestion financière. Le débat sur la simplification ne peut être un prétexte éventuel à atténuer sa responsabilité, même si évidemment des améliorations de fonctionnement et de coordination sont nécessaires de sa part, mais aussi de la part des Etats membres. En conséquence, les orientations qui suivent se situent nécessairement dans ce cadre. Aller très au-delà impliquerait la définition d' un autre cadre. Or, les Etats membres comme la Commission ne pensent pas opportun de modifier l'équilibre de la réglementation découlant de l'accord de Berlin, à savoir le texte des règlements adoptés par le Conseil avec l'accord du Parlement européen. Toutefois, la Commission est prête à limiter à ce qui est nécessaire à l'exercice de sa responsabilité, sans sacrifier pour autant les informations dont elle a besoin pour garantir la bonne gestion financière. 4 2. ORIENTATIONS PROPOSEES PAR LA COMMISSION Ø La Commission veut répondre aux demandes principales des Etats membres, mais souhaite en même temps attirer leur attention sur le fait qu'ils ont déjà mis en place des systèmes de gestion, de suivi et de contrôle. En effet, le nouveau règlement 1260/99 a représenté un changement profond par rapport aux deux périodes précédentes, du fait des nouvelles responsabilités incombant aux Etats membres. Du fait de ce changement profond, un effort important d'adaptation a été nécessaire, aussi bien de la part des services de la Commission que de la part des Etats membres. Il serait maladroit de procéder à une refonte des systèmes déjà mis en place par les gestionnaires eux-mêmes et, dès lors, aller à l'encontre de l'exercice de simplification. Ainsi, l'approche de la Commission comporte quatre orientations : – simplification: allègement ou suppression de demandes liées soit aux règlements adoptés par la Commission, soit aux orientations qui les ont suivis, explication de mesures existantes, au sein des services de la Commission et des Etats membres, – clarification: – coordination: – flexibilité et retenir l'approche la moins contraignante là où cela s'avère proportionnalité: possible Il convient de rappeler que les dispositions réglementaires sont les mêmes pour tous. Mais dans la mise en œuvre de ces orientations, une démarche de proportionnalité doit être envisagée soit par rapport au but de l'exigence concernée, soit par rapport à l'importance de l'intervention qui peut porter tant sur la nature de l'action que sur sa dimension financière. En conséquence, par l'ensemble des suggestions faites ci-dessous, la Commission et les Etats membres doivent essayer d'établir un lien raisonnable de proportionnalité entre l'objectif et les règles qui le servent, tant au niveau communautaire que national. Ø Pour favoriser cette évolution, il semble nécessaire que les Etats membres occupent l'espace qui doit être le leur dans le contexte réglementaire afin de bénéficier d'une décentralisation réelle et pas seulement virtuelle. Un meilleur équilibre réglementaire devrait s'établir entre les différentes enceintes de gestion: Comité de Suivi, Rencontres annuelles, Comités pour le Développement et la Reconversion des Régions et les trois autres Comités. Ainsi, la gestion de la marge d'appréciation réglementaire - "le sur mesure" relève des Comités de Suivi ainsi que des Rencontres annuelles. Par contre, ce qui nécessite des positions communes standardisées relève du CDRR et des trois autres Comités analogues. La dérive vers une sorte de monopole du CDRR et des trois autres Comités est une des causes des complications, du fait que ces Comités sont composés uniquement des représentants des administrations centrales. Ceci simplifie la 5 gestion de la Commission et des services centraux des Etats membres, mais complique souvent la tâche des gestionnaires sur le terrain. A ce stade la Commission propose neuf thèmes précis (annexes) qui découlent directement des obligations réglementaires et de leur interprétation et qui sont susceptibles d’apporter aux Etats membres plus de facilités dans leur gestion et leurs relations de travail avec la Commission. La Commission est convaincue que les mesures qu'elle propose ne trouveront toute leur efficacité que si les Etats membres eux-mêmes font un effort d'allègement de leurs propres procédures internes. Par ailleurs la Commission examine ses procédures internes dans le but de raccourcir les délais et améliorer la coordination de ses services. Les Etats membres devraient envisager une démarche analogue visant à davantage de coordination interne et de procédures simplifiées. 2.1. La modification des programmes (annexe 1) Indépendamment de la révision à mi-parcours et des modifications des interventions suite aux changements importants des conditions économiques et sociales, la Commission considère que la modification des programmes, pour des raisons de bonne gestion, est acceptable. En effet, ces modifications peuvent être justifiées par un besoin d'amélioration de la gestion (y compris financière) de l'intervention. Elles peuvent aussi être justifiées par l'introduction de mesures permettant d'atteindre les objectifs stratégiques de l'intervention et des politiques communautaires qu'elles doivent respecter. La Commission apporte aussi des clarifications utiles sur les possibilités déjà existantes de modifications (compléments de programmation). 2.2. Les contrôles (annexe 2) La Commission s'engage à mettre à jour sa méthodologie d'audit, à fixer, avant le début de l'année, un programme des contrôles sur place planifiés afin de coordonner plus rigoureusement l'action des différents services d'audit des Fonds Structurels, ainsi qu’avec l’OLAF dans le respect de sa réglementation spécifique Par ailleurs, elle engagera une discussion avec la Cour des Comptes pour qu'elle participe à cet effort renforcé de coordination. La Commission établira un tableau de bord informatisé des audits planifiés et réalisés. Elle procèdera à une information régulière et rapide des Etats membres des résultats des contrôles. Les Etats membres seront encouragés à coopérer dans leurs activités d'audit afin d'identifier des problèmes communs 6 et des solutions uniformes et afin d'évoluer vers des processus standards de contrôle. L'objectif de la Commission est de parvenir à un concept d'audit unique entre la Commission et les Etats membres, ce qui permettrait de progresser dans un esprit de confiance. Dans le but de renforcer la confiance dans les systèmes nationaux, avec pour conséquence la réduction du niveau d’audit de la part de la Commission, celle-ci est prête à envisager, avec les Etats membres, une déclaration annuelle d’assurance relative à chaque programme. Une procédure d'accréditation des autorités de paiement par une autorité nationale de contrôle serait un élément important du renforcement de la garantie à l'égard de la Commission. La Commission prendra des initiatives afin d'élaborer des standards de bonnes pratiques pour des éléments clés des systèmes de contrôles nationaux (ségrégation des fonctions, rôle des autorités de paiement, contrôle des dépenses par échantillonnage). 2.3. La révision à mi-parcours (annexe 3) Les orientations indicatives de la Commission seront simples et ne conduiront pas à une renégociation des interventions. La Commission propose un échéancier qui permet un déroulement efficace de cette révision ainsi qu'un allègement des procédures de consultation des Comités sans porter préjudice à la transparence nécessaire. Par ailleurs, dans un but d'efficacité, elle propose d'anticiper la préparation de la révision à mi-parcours afin de limiter les délais d'approbation qui en découlent. 2.4. Rapports (annexe 4) Il est proposé d’inclure dans le rapport annuel d'une intervention le contenu du rapport annuel de contrôle. L'ensemble constituerait un seul document obligeant tant les services des Etats membres que de la Commission à un effort de coordination. 7 2.5. Les indicateurs de résultats et d'impact (annexe 5) Afin d'alléger la charge et le coût administratif, il est proposé d'espacer la périodicité, la production et la collecte des données relatives aux différents types d'indicateurs. Les Etats membres et la Commission pourraient réduire, dans le cadre d'un partenariat, le nombre des indicateurs, notamment pour les programmes plurifonds selon les besoins du suivi et de l'évaluation. Le processus d'adaptation des indicateurs serait flexible dans le cadre de la modification des programmes pour cause de bonne gestion. 2.6. La réserve de performance (annexe 6) Il est suggéré de ne retenir que des méthodes d'allocation simples et visibles de la réserve au lieu de certaines méthodes compliquées proposées par les Etats membres. Les systèmes des indicateurs pour la réserve pourraient être simplifiés, notamment pour les petits programmes. Dans certains cas, pour les indicateurs d'efficacité concernant surtout les grands Etats membres bénéficiaires, le nombre d'indicateurs pourrait être réduit autour de 8 à 12 au lieu de plusieurs dizaines proposées par certains Etats membres. 2.7. La rencontre annuelle (annexe 7) La rencontre annuelle a une nature plutôt politique et ne peut pas se transformer en Comité de suivi bis. La Commission s'engage à y être représentée à un niveau hiérarchique élevé et à éviter des doubles emplois avec la réunion annuelle de contrôle. Dans le sens de la proportionnalité, la Commission propose soit qu'aucune rencontre n'ait lieu pour des programmes sans problème, soit de prévoir le plus possible un regroupement des rencontres annuelles notamment lorsqu'une même autorité de gestion est responsable pour plusieurs programmes. 2.8. Le rôle de la Commission dans le Comité de suivi (annexe 8) Si l'Etat membre (autorité de gestion) sépare les fonctions au sein du Comité de suivi et annonce préalablement à la Commission les sujets sur lesquels il souhaite qu'elle prenne position, la Commission est prête à procéder à la coordination interne nécessaire afin que le service chef de file prenne position et engage la Commission. Ceci implique que les documents à l'ordre du jour du Comité de suivi parviennent à la Commission dans des délais raisonnables. 8 2.9. La gestion financière (annexe 9) Le dispositif réglementaire relatif à la gestion financière constitue un ensemble cohérent. Il ressort en particulier que la règle des dégagements automatiques (n+2) doit être maintenue d'autant plus que la Commission a arrêté les dispositions clarifiant sa mise en œuvre tout en prenant en compte les exigences liées à la gestion des programmes. Il faut noter que son existence a modifié de façon positive le comportement de gestion des responsables des programmes dans le sens d'une plus grande incitation à réaliser sur le terrain des actions de développement. Quant aux avances, la Commission est prête à rendre éligibles toutes les avances payées aux bénéficiaires ultimes (à l’exclusion des avances versées aux bénéficiaires finals et aux autres organismes intermédiaires) avec une modulation des modalités d’application afin de permettre de prendre en compte les spécificités des domaines sectoriels bénéficiaires. En ce qui concerne le cofinancement, la Commission remboursera les demandes de paiements intermédiaires soit au niveau de la mesure, soit au niveau des opérations, tenant compte ainsi des caractéristiques différentes des actions cofinancées par les Fonds. 9 CONCLUSIONS Lors de la rencontre du 7 octobre 2002, la Commission propose aux Etats membres de convenir de travailler en partenariat afin d'établir une coopération visant à décider ensemble des améliorations possibles à apporter à la gestion des politiques structurelles à partir des orientations suggérées et qui correspondent aux sujets principaux identifiés par les Etats membres eux-mêmes. Sur base des orientations dégagées de cette réunion, les Comités mettraient à leurs agendas les différents sujets proposés afin de parvenir, dans un délai raisonnable, c'est-àdire au plus tard mi-2003, à des décisions permettant de stabiliser la gestion sur une base consensuelle. La Commission considère qu'au travers de sa coopération avec les Etats membres, permettant à chacun un meilleur exercice de ses responsabilités, une confiance renouvelée en découlera. ______________________________ 10 LA MODIFICATION DES PROGRAMMES 1. NATURE DU PROBLEME L'approche cohérente du traitement des demandes de modification doit tenir compte des deux éléments suivants: Une intervention est le résultat d'un accord entre l'Etat membre et la Commission pour, suite à un diagnostic d'une région ou zone spécifique, y déployer une stratégie de développement ou de reconversion pour une période de sept ans. Les points forts de cette stratégie sont les objectifs à atteindre qui serviront à évaluer le niveau d'accomplissement de cette stratégie. Pour cette raison, en l'absence de changements d'importance de la situation sociale et économique et du marché du travail sur laquelle le diagnostic est basé, il n’est pas souhaitable de modifier la stratégie établie ainsi que ses objectifs spécifiques correspondants. L'expérience démontre qu'un effort d'adaptation peut être nécessaire pour maintenir une qualité et un niveau d'absorption des fonds adéquats suite à des changements d'ordre mineur dans l'environnement socio-économique national ou régional ou entre Fonds. Dans la pratique, le plus souvent il suffira de modifier le complément de programmation pour que, dans le cadre d'une bonne gestion, on puisse adapter la mise en oeuvre de l'intervention. Parfois, la modification du complément de programmation ne sera pas suffisante, soit parce que certains éléments qui devaient faire partie du complément de programmation se retrouvent dans le texte des interventions, soit parce que les adaptations des mesures touchent à la répartition entre axes. 2. POSSIBILITES DE SIMPLIFICATION Le cadre réglementaire actuel a simplifié les procédures pour la modification des interventions par rapport à la période 1994-99. Les compléments de programmation peuvent notamment être ajustés à tout moment à l'initiative ou sur base de l’accord du Comité de suivi (à condition qu’il reste cohérent avec le programme auquel il est rattaché). L'autorité de gestion en informe la Commission conformément à l'article 34.3. Les modifications des cadres communautaires d'appui, des programmes opérationnels et des documents uniques de programmation peuvent être introduits dans les conditions spécifiées dans la réglementation des Fonds Structurels. L’article 14 prévoit : "Les cadres communautaires d'appui, programmes opérationnels et documents uniques de programmation sont réexaminés et, le cas échéant, adaptés à l' initiative de l'Etat membre ou de la Commission en accord avec cet Etat membre, conformément au présent titre à la suite de l'évaluation à mi-parcours visée à l'article 42 et de l'allocation de la réserve de performance visée à l'article 44. Ils peuvent également être révisés à un autre moment en cas de changements importants de la situation sociale et économique et du marché du travail." L'article 35.3, en conformité avec l'article 34.3, permet au Comité de Suivi de prendre l'initiative des modifications. Dans l’article 35.3, paragraphe g), de telles modifications peuvent viser « à permettre d’atteindre les objectifs visés à l’article 1er ou à améliorer la gestion de l’intervention, y compris sa gestion financière ». Selon le deuxième alinéa de l'article 34.3, ces modifications doivent être approuvées 11 par la Commission en accord avec l'Etat membre lorsqu’ils portent « sur les éléments contenus dans la décision de participation des Fonds ». 3. LES MODALITES DE MODIFICATION POSSIBLES Dans le contexte réglementaire et factuel qui a été défini, les alternatives suivantes sont possibles: 3.1. Modification du seul complément de programmation. Sous couvert de l'article 34.3 du règlement, l'autorité de gestion peut adapter à la demande du comité de suivi ou de sa propre initiative, le complément de programmation, sans modifier le montant total de la participation des Fonds octroyés à l'axe prioritaire concerné, ni réduire le montant global du cofinancement public national d'un axe prioritaire, ni les objectifs spécifiques de celui-ci. La modification de la décision d'approbation n'est pas, dans ce cas, nécessaire. La modification du complément de programmation permet une grande flexibilité, y compris dans le domaine financier. Ainsi, à titre d'exemple, il est possible: - De modifier le contenu et l'allocation financière (contributions communautaires et nationales) des mesures, pour autant que les objectifs spécifiques et le montant de la contribution communautaire de l'axe prioritaire dans lequel elles s'intègrent ne soient pas affectés. - De modifier la répartition des financements publics et assimilables (entre national/fédéral, régional, local et autre, y compris le remplacement d'une source de financement national par une autre, ex. fédéral par régional) - De modifier, au niveau du complément de programmation, la distribution des montants du cofinancement national entre public et privé (y compris, l'inclusion ex-novo d'un cofinancement privé) qui figurent dans le plan de financement de l'intervention, par axe prioritaire, (sauf stipulation contraire dans la décision d'approbation). Toutefois, les taux de participation communautaire maximaux établis par l'article 29.3 du Règlement 1260/1999 doivent être respectés pour chaque mesure. 3.2. Modification des décisions pour des raisons de bonne gestion (articles 35.3 et 34.3) Le Comité de suivi, dans l'exercice de ses fonctions, peut aussi faire des modifications1 du complément de programmation qui, pour garder la cohérence avec l’intervention à laquelle il est rattaché, exigerait une modification de celle-ci. Ces modifications peuvent être justifiées par un besoin d'amélioration de la gestion de l'intervention, y compris sa gestion financière ou par l'introduction de mesures ou instruments visant à atteindre les objectifs stratégiques de l'intervention et des politiques communautaires qu'elles doivent respecter, même lors des éventuelles modifications de la législation communautaire. Les modifications des interventions suite à d'éventuels dégagements 1 Article 35(3)(g) 12 automatiques qui découleraient de l'application de la règle n+2 s'inscrivent aussi dans ce cadre. Ces modifications nécessitent pourtant une modification de la décision de la Commission concernant l’intervention y relatif. Dès lors, la Commission et l’Etat membre doivent se déclarer d’accord. 3.3. Modification suite aux changements importants des conditions sociales et économiques (article 14.2) L’article 14.2 du règlement 1260/99 permet la modification des programmes à la suite de la révision à mi-parcours et de l'allocation de la réserve de performance ou lorsque des changements importants surviennent ou sont à prévoir dans la situation économique et sociale et dans le marché du travail de la région et d/ou de l'Etat membre. Contrairement aux modifications du complément de programmation et aux modifications des décisions pour des raisons de bonne gestion, les modifications des Cadres Communautaires d’appuie et des interventions sur base de cet article doivent dès lors être réservées à des situations qui exigent un changement de stratégie qui peut mener à une révision des interventions et de leurs objectifs. 4. CONSEQUENCES OPERATIONELLES ET LEGALES : Aucune modification légale ne serait nécessaire Procédure : Toutes les modifications, soit des interventions, soit des compléments de programmation exigent l'approbation préalable du Comité de suivi, conformément à l'article 35 (3) a) du règlement n°1260/99 et doivent être dûment motivées. La notification à la Commission doit intervenir dans le mois qui suit la décision du Comité de suivi La Commission s’efforcera de prendre sa décision bien avant le délai réglementaire . Aspects financiers : Même si les options présentées ci-dessus offrent la possibilité de modifier les interventions, la gestion budgétaire impose des limites. (1) Une demande de modification entraînant une révision du profil de Berlin de l'Etat membre concerné n'est pas envisageable. Par conséquent, aucune augmentation des tranches ne peut être effectuée sans compensation sur un autre Fonds ou un autre programme /DOCUP pour la même année et dans le cadre d'un même objectif. (2) Il est impossible de modifier les plans financiers des années antérieures à celle en cours, conformément aux obligations du règlement financier qui interdisent les modifications d’engagements effectués pour des exercices budgétaires passés. Voir la Communication à la Commission de M. Barnier, en accord avec Mme Schreyer, Mme Diamantopoulou et M. Fischler du 27 mai 2002 (document diffusé au Comité pour le Développement et la Reconversion des Régions lors de la réunion tenue le 29 mai 2002). ______________________________ 13 CONTROLES PARTIE 1 : EXIGENCES AUXQUELLES DOIVENT SATISFAIRE LES ETATS MEMBRES EN MATIERE DE CONTROLE 1. Nature du problème • Les exigences auxquelles doivent satisfaire les États membres en matière de contrôle, définies par le règlement 438/2001, sont jugées trop rigides et inutilement minutieuses. À titre d’exemple, on cite les informations à mettre à la disposition de la Commission aux fins de contrôle2. Beaucoup d’incertitude caractérise les critères à appliquer par les vérificateurs de la Commission pour constater que les conditions du règlement sont remplies. Il est nécessaire de clarifier les conditions concernant la conservation des documents3. • • 2. Possibilités de simplification/de clarification • Les composantes essentielles des systèmes nationaux de contrôle établies par le règlement 438/2001 sont à considérer comme le minimum requis pour des systèmes de gestion et de contrôle financiers où les sommes en jeu atteignent des millions, sinon des milliards, d’euros. Si certaines fonctions et certaines opérations de contrôle sont détaillées avec précision, les États membres jouissent d’une latitude considérable en ce qui concerne justement la manière de satisfaire aux conditions de contrôle. Les informations à fournir sur la gestion aux fins d’audit par la Commission ne sont pas prescrites dans le cadre des conditions fixées, mais sont convenues à titre bilatéral avec les États membres. Ces informations doivent être connues par les autorités nationales, car elles sont indispensables à l’exercice des fonctions attribuées aux autorités de gestion et de paiement. Il devrait être plus facile pour les États membres de connaître dès le début les informations dont la Commission pourrait avoir besoin pour procéder aux contrôles au lieu de devoir les reconstituer au cours de la période de programmation. Il en découle qu’une modification du texte du règlement proprement dit ne présenterait pas de grand intérêt (sauf en ce qui concerne la question de la conservation des documents - voir ci-dessous). Pour ce qui est des critères à appliquer pour l’appréciation du respect de certains éléments du règlement, notamment le principe de la “séparation des fonctions”, les bases de la certification par l’autorité de paiement et l’exigence de procéder à des contrôles des dépenses par sondage, il ne serait pas inutile de définir des orientations en matière de “bonnes pratiques”. • 2 Annexe IV, partie 1, du règlement 438/2001 Article 38, paragraphe 6, du règlement 1260/1999 du Conseil 14 3 • La base juridique permettant d’élaborer des modalités relatives à la conservation des documents qui offriraient aux États membres des éléments de clarification et de certitude juridique existe déjà. L’adoption de ces modalités répondrait à une demande expresse émanant des États membres et leur permettrait d’être assurés de pouvoir désigner les organismes spécifiques chargés de la conservation des documents et d’obtenir des précisions sur les procédures acceptables pour l’utilisation d’autres supports de données. Il serait également possible d’arrêter des dispositions bilatérales avec les États membres dans le cadre des accords administratifs bilatéraux, mais les impératifs en matière de certitude et d’égalité de traitement limitent les avantages liés à cette formule. 3. Initiatives proposées Ø Conformément à la communication du 5 juillet 2001, la Commission présentera un rapport contenant une analyse comparative des systèmes nationaux de gestion et de contrôle financiers, mettant en évidence les “meilleures pratiques” et préconisant de nouvelles solutions pour les problèmes à caractère horizontal. (Délai : première partie sur le FEDER d’ici à fin 2002, deuxième partie sur le FSE et le FEOGAOrientation en 2003). Ø Ce rapport (première partie sur le FEDER) sera accompagné de notes relevant les “meilleures pratiques” dans des domaines déterminés, qui seront examinées par la suite au sein d’un groupe technique des comités des Fonds structurels. Les textes finals seront disponibles sur INFOREGIO dans toutes les langues. Ils constitueront un point de repère précis pour les États membres et pourront donner lieu à une simplification des procédures nationales. Ils représenteront aussi une garantie de base commune pour l’évaluation du respect des obligations prescrites par le règlement ainsi qu’une garantie d’égalité de traitement. (Délai : début 2003). Ø Les conditions applicables aux contrôles par sondage seront discutées à l’occasion d’une réunion technique avec les organismes de contrôle nationaux dans le cadre des accords administratifs bilatéraux en septembre 2002. Des orientations ont déjà été formulées dans les annexes du manuel d’audit des Fonds structurels élaboré en 1998 par la DG Contrôle financier ainsi que dans d’autres documents de la Commission. Or, le manuel est actuellement dépassé et tous les contrôleurs nationaux n’ont pas connaissance de cette source d’information. Les orientations seront mises à jour et complétées sur la base du résultat des discussions de la réunion de septembre et à la lumière de l’expérience acquise avec l’application du règlement 2064/97 dans un document distinct du manuel d’audit, qui sera disponible en format électronique. (Délai : fin 2002). Ø Un document de travail exposant les propositions de modification du règlement 438/2001 visant à clarifier les règles concernant la conservation des documents sera présenté aux comités des Fonds structurels en 2002. 4. Conséquences opérationnelles et juridiques Il n’y aura pas de conséquences opérationnelles particulières. Pour ce qui est de la conservation des documents, les conséquences juridiques se traduiront par la modification du règlement 438/2001. 15 PARTIE 2 : CONTROLES EFFECTUES PAR LA COMMISSION 1. Nature du problème La Commission procède à des audits dans les États membres pour s’assurer que les dépenses déclarées par les autorités nationales sont éligibles et satisfont à toutes les exigences. Il s’agit de vérifier les systèmes des États membres et de tester le système en contrôlant un échantillon de projets dans des programmes sélectionnés. La Cour des comptes réalise également des contrôles dans les États membres aux fins d’établissement de la Déclaration d’assurance ou d’exécution d’enquêtes spéciales menées par elle. Dans des cas particuliers d’irrégularités ou de fraude, l’OLAF peut également procéder à des investigations. Certains États membres se plaignent d’être “surcontrôlés” et que le même programme peut faire l’objet de contrôles effectués par plusieurs services de la Commission et par la Cour la même année. Certains États membres ont également le sentiment que les services de la Communauté leur appliquent un taux de contrôles plus élevé qu’à d’autres, sans véritable motif. Les résultats des audits de la Commission sont souvent communiqués longtemps après la mission de contrôle et ne font pas l’objet d’un suivi actif. D’autre part, souvent, les réponses des États membres arrivent tardivement. L’accroissement des taux de contrôles nationaux résultant de l’application des conditions minimales définies par le règlement 2064/97, reprises par le règlement 438/2001, peut donner l’impression que la charge des contrôles auxquels sont soumis les gestionnaires de projet est plus élevée que par le passé. Il s’agit de déterminer si : § le taux de contrôles mis en œuvre par la Commission est supérieur au taux requis pour réaliser les objectifs recherchés § le travail d’audit de la Commission est effectué avec toute l’efficacité voulue § la coordination à l’intérieur de la Commission ainsi qu’avec la Cour et les organismes de contrôle nationaux4 porte à son maximum l’effort d’audit global. 2. Possibilités de simplification/ de clarification • La Commission fait l’objet de critiques systématiques de la part de la Cour des comptes qui lui reproche d’effectuer des contrôles insuffisants dans les États membres. Pour le FEDER, avec les ressources actuelles, l’activité d’audit pourrait porter sur un maximum de 10% des programmes par an, ce qui signifie qu’un programme ne ferait l’objet d’un audit qu’une fois tous les dix ans et qu’un projet particulier a très peu de chances d’être contrôlé un jour par la Commission. Cependant, dans la pratique, certains programmes sont sélectionnés plus souvent que d’autres et le même programme peut faire l’objet d’audits menés pour des Fonds différents. Il est nécessaire de mettre en place une stratégie d’audit transparente et de Sur la base de l’article 38, paragraphe 3, du règlement 1260/1999 16 4 définir des critères de sélection clairs ainsi que d’assurer une coordination efficace aussi bien entre les services de la Commission elle-même qu’entre la Commission et les organismes de contrôle nationaux. • L’activité de la Cour des comptes est indépendante de la Commission et la Cour poursuit ses propres objectifs dans l’optique de la déclaration d’assurance annuelle et de la procédure de décharge. Néanmoins, il est important que la Cour fasse preuve d’une volonté de collaboration en vue de parvenir à réduire et coordonner les taux de contrôles. Les États membres peuvent être invités à communiquer des informations sur les opérations aux fins d’audit à réaliser par la Commission5. Il est rappelé que, si la portée des informations pouvant être demandées a été définie de manière très complète et détaillée dans le règlement pour que, lors de l’établissement des systèmes informatiques d’enregistrement des opérations, les États membres aient la certitude que toutes les informations nécessaires seront recensées, le contenu exact fait l’objet d’un accord avec chaque État membre pour le Fonds concerné. Par conséquent, en l’occurrence, aucune proposition n’est jugée nécessaire. • 3. Initiatives proposées Ø Mettre en œuvre une égalité de traitement ne signifie pas pratiquer le même nombre de contrôles dans tous les États membres, mais appliquer des critères cohérents et justifiés pour la détermination du programme à soumettre à l’audit, tenant compte du montant des dépenses, de la nature des systèmes de mise en œuvre (centralisés/décentralisés), du nombre de programmes, du nombre d’organismes participant à la gestion et au contrôle, du niveau de risque, etc. C’est la procédure déjà suivie actuellement, mais sa transparence pourrait être améliorée par une officialisation et la communication annuelle aux États membres, sans préjudice des contrôles ad hoc ou inopinés lorsqu’ils se justifient. À partir de 2003, le programme d’audit de la Commission en ce qui concerne les Fonds structurels devrait être publiée tous les ans. En outre, la Commission mettra à jour le manuel d’audit des Fonds structurels (délai : 2003). Ø Dans la mesure où la Commission a la possibilité de s’appuyer sur le travail d’audit des organismes nationaux, elle disposera d’une marge de manœuvre pour limiter ses propres activités de contrôle sur place. Cela suppose que l’on peut compter sur la qualité et la méthodologie des organismes de contrôle nationaux et nécessite la transmission systématique des rapports d’audit sous une forme opérationnelle. Il en va de même pour le travail de la Cour des comptes, l’objectif final étant une stratégie d’audit efficace et coordonnée (“concept d’audit total”). Pour progresser dans la réalisation de cet objectif, lors du prochain cycle de réunions bilatérales avec les États membres (fin 2002/début 2003), ceux-ci devraient être fortement encouragés à appliquer la même méthodologie que la Commission (exposée dans le manuel d’audit des Fonds structurels), à établir des rapports en un format type approuvé et à transmettre un résumé des résultats en anglais ou français (aux fins de saisie dans SYSAUDIT). 5 Article 18 et annexe IV du règlement 438/2001 17 Ø Lorsque la Commission estime que le système de gestion et de contrôle d’un État membre/d’une région est suffisamment fiable, le taux des contrôles devant être effectués peut être réduit. Le travail d’audit nécessaire pour atteindre ce niveau de confiance variera inévitablement entre les États membres, les régions et les Fonds. C’est après que les conclusions de l’audit appliqué à un système national auront attesté l’absence de défaillances pouvant donner lieu à des poursuites que la Commission indiquera formellement que les contrôles ultérieurs seront réduits au minimum nécessaire pour garantir le maintien de l’intégrité du système. Ø Il existe d’autres moyens par lesquels la Commission peut accroître la confiance qu’elle place dans les systèmes nationaux et réduire, en conséquence, les taux de contrôles. Une déclaration d’assurance de l’organisme certifiant la clôture des comptes, établie chaque année au lieu de ne l’être qu’à la fin du programme et fondée sur une stratégie d’audit annuelle approuvée, en serait un. Une procédure d’agrément de l’autorité de paiement par un organisme de contrôle national procédant à un audit annuel des travaux de l’autorité et des dépenses déclarées en serait un autre. Chacune de ces formules exigerait pour le moins une modification de la législation de la Commission. On pourrait envisager d’établir un lien entre la mise en œuvre de ces modalités et une réduction de la période de conservation des documents, ce qui introduirait de fait une date charnière pour les audits des dépenses effectuées à mener par la Commission (et la Cour des comptes). Ø Pour parvenir à une coordination plus efficace des audits sur le plan interne, les différents services de la Commission devraient élaborer leurs programmes d’audit bien avant le début de l’année civile suivante et d’actives consultations interservices devraient avoir lieu selon une procédure permettant d’éviter les chevauchements. Il faudrait limiter au strict minimum les changements en cours d’année et les notifier à l’avance selon une procédure visant à empêcher les doubles emplois qui en résulteraient. La procédure devrait autoriser l’adjonction de missions d’audit ad hoc ou inopinées lorsqu’elles se justifient, pour lesquelles les services de la Commission maintiennent une réserve de capacités d’audit dans leur programme annuel. (Délai : d’ici au programme d’audit 2003). Ø Pour parvenir à une coordination plus efficace avec les États membres, il faudrait fortement encourager ces derniers (avec effet à partir du programme d’audit 2003) à établir leurs programmes d’audit avant le début de l’année civile suivante et à les soumettre à la Commission avant la fin novembre pour permettre une planification valable des activités. La Commission s’engagera à tenir compte des programmes d’audit nationaux avant d’arrêter définitivement ses propres plans d’audit, afin d’éviter doubles emplois et chevauchements et de cerner les cas où une mission commune pourrait apporter davantage de valeur ajoutée. S’il y a lieu, des contacts et des réunions informels peuvent avoir lieu pour parvenir à un accord. Ceux-ci devraient être dissociés des réunions bilatérales annuelles avec les États membres, qui se tiennent généralement au début de l’année (trop tard pour l’établissement du plan des audits) et peuvent davantage être axées sur l’examen des principaux résultats d’audit de l’exercice précédent et sur la manière satisfaisante de traiter les irrégularités décelées. Les deux parties devraient notifier à l’avance tout changement ultérieur des plans d’audit. Les États membres auront accès à SYSAUDIT d’ici à la fin 2003, de sorte que tous les audits effectués par les organes communautaires ou nationaux seront réunis dans une seule base de données. 18 Ø La Cour des comptes devrait être fermement encouragée à participer à cette opération de coordination en changeant, s’il le faut, ses procédures actuelles de planification et en introduisant son plan des audits dans SYSAUDIT. De par leur nature, les investigations de l’OLAF ne peuvent être programmées à l’avance. Toutefois, dans les cas où il est possible de programmer des missions spécifiques sur place, tout devrait être mis en œuvre pour tenir compte du programme d’audit établi, sous réserve du respect de la législation régissant les investigations de l’OLAF. Ø Il faudrait rationaliser les procédures de communication et de suivi des audits. La Commission admettra en tant que « meilleure pratique » que les résultats d’audit soient formellement communiqués à l’État membre dans un délai de deux mois à compter de la fin de l’audit. Les États membres devraient être encouragés à accepter des délais similaires pour l’envoi des réponses, afin de permettre un suivi efficace de tous les audits. 4. Conséquences opérationnelles et juridiques Pour parvenir à réaliser les objectifs indiqués, les procédures de coordination et de collaboration en matière d’audit entre les services chargés des Fonds structurels devront être renforcées et mises en forme, des compétences plus précises étant définies pour le service chef de file et des ressources humaines adéquates étant prévues pour faire face à la charge de travail accrue incombant à toutes les DG chargées des Fonds structurels. Une autre solution plus radicale serait la mise en place d’un service d’audit unique pour tous les Fonds structurels, solution dont les implications devraient être analysées en profondeur. Il y a également lieu de parvenir à un accord formel avec l’OLAF et la Cour des comptes au sujet des procédures de coordination. Il sera probablement nécessaire d’ajouter un addendum aux accords administratifs bilatéraux avec les États membres en vue d’établir des modalités plus précises applicables à la coordination renforcée et au traitement plus efficace de part et d’autre des rapports d’audit. 19 REVISION A MI-PARCOURS 1. Nature du problème • Lors de la révision à mi-parcours, différents éléments (orientations indicatives de la Commission, appréciation de l'évaluation à mi-parcours, allocation de la réserve de performance, vérification du respect de l'additionnalité, examens annuels en 2003, dégagements résultant de l'application de la règle n+2) dont le calendrier n'est pas toujours compatible peuvent se recouper • Il convient donc de préparer l'exercice de manière globale en prévoyant, pour chaque intervention, une évaluation cohérente de la politique à suivre, de sa mise en œuvre et des aspects financiers. • Une fois tous ces éléments approuvés, les interventions soumises à révision (texte, tableaux financiers, etc.) doivent être opérationnelles le plus rapidement possible. 2. Possibilités de simplification/clarifications Il existe certaines possibilités, limitées toutefois, d'améliorer le calendrier et la coordination avec les États membres, ainsi que de rationaliser les procédures de la Commission: • Les orientations de la Commission doivent être simples et ne pas entraîner de renégociation des interventions. • Le calendrier doit être géré de manière régulière, afin de respecter les délais, et logique. • Toutes les parties concernées (Commission, États membres, autorités de gestion et comités de suivi) prennent les mesures visant à assurer une mise en œuvre rapide des projets. Le partenariat implique la coresponsabilité. • La révision de chaque forme d'intervention doit aboutir à une décision unique de la Commission. Une approche similaire s'applique à la modification du complément de programmation. 3. Initiatives proposées 3.1. Révision et concordance des calendriers 3.1.1. Dispositions réglementaires • • • • • • orientations de la Commission: pas de date fixée par le règlement évaluation à mi-parcours: le 31 décembre 2003 (au plus tard)6 vérification du respect de l'additionnalité: le 31 décembre 2003 allocation de la réserve de performance: le 31 mars 2004 (au plus tard)7 procédure contradictoire «n+2» : le 30 avril 2004 examens annuels en 2003: pas de date fixée par le règlement (second semestre 2003) 6 Article 42 Article 44, paragraphe 2 20 7 3.1.2. Calendrier proposé et coordination • La Commission présentera ses orientations au cours du premier trimestre 2003. Elles seront simples et ne nécessiteront pas de renégociation complète des interventions. La réunion annuelle d'automne 2003 devrait échanger des vues sur la révision à mi-parcours. Une coopération active entre l'État membre, les autorités de gestion et la Commission est requise à ce stade. Certains États membres ont pris des dispositions pour que l'évaluation à mi-parcours soit achevée en octobre 2003. Dans le cas contraire, les informations des projets d'évaluation concernant d'éventuels désengagements et les indicateurs de performance doivent permettre de préparer de manière détaillée la décision du comité de suivi (et, une fois que ce dernier l'a adoptée, une prise de décision rapide par la Commission). Lors d'une première réunion au début de 2004, le comité de suivi doit examiner et approuver un complément de programmation modifié et adopter ainsi une proposition formelle de modification de l'intervention. Cette proposition formelle, ainsi que le nouveau complément de programmation (pour information), sont soumis à la Commission dans un délai de deux semaines et, de toute façon, avant la fin mars 2004. En avril 2004, l'État membre concerné et la Commission au niveau des services doivent être parvenus à un accord sur le programme modifié. • • • • 3.2 Procédures de décision après la négociation 3.2.1. Dispositions réglementaires • • • La Commission dispose d'un délai de cinq mois, après que la proposition de modification lui a été soumise, pour prendre une décision8. Le comité de suivi examine et approuve au préalable toute proposition modifiant le contenu d'une décision de la Commission relative à la participation des Fonds structurels9. Toute décision de la Commission concernant un cadre communautaire d'appui ou un document unique de programmation est soumise pour avis aux comités prévus dans le règlement général10. Un élément de flexibilité a déjà été prévu dans le cas de modifications inférieures à 25 % par axe prioritaire ou intervention ou inférieures respectivement à 60 (objectif 1) ou à 30 (objectif 2) millions d'euros11. 8 Dispositions combinées de l'article 14 et de l'article 15, paragraphe 4 Article 35, paragraphe 3, point f) Règlement (CE) n° 1260/99, articles 48 à 51 Décisions de la Commission sur la base d'une décision des comités concernés 21 9 10 11 3.2.2. Rationalisation proposée des procédures de la Commission • La clause de flexibilité est étendue à l'ensemble des modifications des CCA et DOCUP apportées lors de la révision à mi-parcours. En d'autres termes, il n’y aura pas lieu d’attendre l'avis des comités prévus dans le règlement général avant l'approbation formelle par la Commission du nouveau programme. Lorsque la décision du comité de suivi a été préparée en détail (voir le point 3.1.2), la Commission s'efforce de se prononcer dans les deux mois suivant la réception d'une demande de modification recevable. • 3.3. Contenu des interventions Actuellement, les interventions sont extrêmement détaillées. Un texte moins long profiterait à l'ensemble des partenaires. La révision à mi-parcours serait l'occasion appropriée d'enlever les modalités du texte de l'intervention et de les inclure uniquement dans le complément de programmation. Cela simplifierait la gestion du programme au cours des années suivantes. Toutefois, cet exercice ne saurait être profitable que si les partenaires agissent de bonne foi et n'en profitent pas pour annuler des points précédemment négociés. Il est important que la Commission et les nouveaux États membres, lors de l'adhésion, examinent sérieusement la mise en œuvre de l'esprit du règlement, c'est-àdire les interventions au niveau stratégique et les modalités de gestion dans le complément de programmation. 4. Conséquences opérationnelles et légales Du point de vue du calendrier, l'approche proposée implique que les autorités de gestion doivent s'efforcer de fournir les documents nécessaires avant la date limite indiquée dans le règlement. Tous les acteurs doivent être conscients de contraintes de temps et donc tout mettre en œuvre pour conclure les négociations et les procédures dans les meilleurs délais. Les comités prévus dans le règlement général sont invités à renoncer à leur droit réglementaire d'émettre un avis sur les modifications des cadres communautaires d'appui et les documents uniques de programmation avant leur adoption par la Commission. ____________________________ 22 LES RAPPORTS 1. Nature du problème • • Multiplicité de rapports exigés par la réglementation. Niveau de détail de l'information à fournir considéré excessif et faisant souvent double emploi. 2. Possibilités de simplification/clarifications • • • En ce qui concerne la multiplicité des rapports, tout en respectant les exigences d'information prévues dans les règlements, il est possible d'harmoniser la présentation de certains dans un seul rapport unifié. En ce qui concerne le niveau de détail, les possibilités de réduire le contenu du rapport annuel de suivi sont limitées car le règlement général12 stipule lui-même de façon détaillée, l'information à fournir. Des clarifications sur les procédures internes d'appréciation des rapports et l'impact de ces procédures sur les flux financiers s'avèrent pertinentes. 3. Initiatives proposées 3.1. Pour réduire la multiplicité des rapports: • Harmoniser la présentation de l'information fournie dans le rapport annuel de suivi13 et le rapport annuel de contrôle14; • Le rapport annuel de contrôle peut faire partie, si l'Etat membre le désire, du chapitre "actions de contrôle"15 du rapport annuel unique. Ce chapitre constituera, néanmoins, une annexe séparée. 3.2. Pour respecter le détail d'information exigé par le rapport annuel: • • • Limiter l'information sur les modifications des conditions générales à celles ayant un impact sur les conditions de mise en oeuvre de l'intervention. Essayer de concentrer l'information sur les problèmes rencontrés et les mesures prises pour les résoudre sur un seul chapitre. Limiter le chapitre " politiques communautaires" à une déclaration sur respect de ces politiques dans le cadre de l'intervention, tout en signalant les problèmes rencontrés et les mesures adoptées pour les régler. 3.3. Clarifications sur les procédures d'appréciation du rapport annuel: • Les paiements ne peuvent pas être bloqués pour autant que le rapport annuel soit recevable16, et que les autres conditions réglementaires17 soient remplies. 12 Art. 37 du Règlement 1260/1999 du Conseil Art. 37 du Règlement 1260/1999 du Conseil Art. 13 du Règlement 438/2001 de la Commission Art. 37, § 2, sous d), points i) et ii) du Règlement 1260/1999 du Conseil 23 13 14 15 • • Un rapport recevable peut, néanmoins être considéré non satisfaisant à la suite de l'analyse "substantielle" de son contenu. En tout état de cause, et pour simplifier la procédure d'analyse, une discussion plus approfondie sur la substance devrait être faite en amont, lors de la discussion du rapport en comité de suivi, et sur les points plus sensibles qui resteraient, lors des rencontres annuelles. Ceci ne doit pas bloquer les paiements. L'agrégation des rapports dans un rapport unifié n'implique pas une augmentation des obligations des États membres – les informations exigées par le rapport annuel de contrôle ne sont pas à considérer recevables et/ou satisfaisantes. 4. Conséquences opérationnelles et légales • • • • L'existence d'un rapport annuel unifié par intervention permettra de répondre aux différentes obligations – suivi, contrôle,– avec un seul et même document et facilitera aussi le travail de coordination entre les services de la Commission (même base de travail). L'information fournie dans le rapport annuel se concentrera sur le suivi, contrôle et évaluation des actions mises en œuvre, sur les problèmes rencontrés et les mesures prises pour les résoudre. La simplification de la procédure d'appréciation du rapport annuel permettra de réduire les délais pour le traitement des demandes de remboursement. L'agrégation des rapports annuels proposée au point 3.1 permettra de concentrer en priorité les discussions de la rencontre annuelle de suivi sur les aspects politiques et de stratégie. 16 See Commission Statement ad Art 32(3)(a), (b) and (c), on the adoption of Council Regulation 1260/1999: "The Commission states that formal transmission of the latest annual implementation report due, containing the information specified in Article 37(2) of the current Regulation, and formal transmission of the mid-term evaluation of the assistance, as defined in Article 42(1) of the current Regulation, are sufficient in themselves, without there being a need for the Commission to conduct – for the purposes of this Article – a detailed assessment of their content." voir art. 32 § 3 du Règlement 1260/1999 24 17 LES INDICATEURS 1. Nature du problème L’origine du problème se trouve: - D'une part, dans la multiplicité des niveaux de programmation et dans l’obligation réglementaire de quantifier d'une manière exhaustive, pour chaque niveau, les indicateurs d'entrées, les réalisations physiques, les résultats et les impacts. - D'autre part, par l'exigence des services de la Commission - en application de la réglementation - faire le suivi de l’apport des interventions structurelles au titre des différentes priorités et politiques communautaires. - Le caractère multi-objectifs des interventions régionales aggrave le problème par l'appel à une multitude de mesures et donc, d'indicateurs. Ces éléments conduisent à des systèmes complexes de collecte et de suivi des données, ainsi qu'à des rapports annuels relativement lourds, sans toujours beaucoup de visibilité et sans faire la distinction entre l’important et l'accessoire dans cette quantité de données. 2. Portée des simplifications Tout bouleversement du système pourrait être contre-productif, car il créerait des nouvelles difficultés étant donné que les systèmes de monitorage sont déjà mis en place. Les indicateurs faisant partie des systèmes de monitorage servent, également, les besoins propres des Etats membres et des autorités régionales. Enfin, une réduction radicale et non ordonnée d'indicateurs pourrait conduire à des difficultés pour établir des liens causals entre entrées et résultats/impacts, ce qui serait préjudiciable tant pour le monitorage que pour l'évaluation des interventions. 3. Initiatives proposées Devant une telle problématique, les simplifications possibles sont les suivantes : a) La Commission en partenariat avec les Etats membres et en conformité avec le principe de proportionnalité examinera - notamment pour les programmes multifonds - les indicateurs qui sont nécessaires pour le suivi et l'évaluation des interventions avec pour objectif un système plus allégé. Les Etats membres qui considèrent que leur système est compliqué sont invités à faire des propositions concrètes. 25 b) Afin de réduire la charge administrative de la collecte des données, il est proposé: - D'espacer la périodicité de la collecte des données pour les différents types d'indicateurs. La périodicité suivante est proposée: • en temps réel pour les indicateurs financiers, • annuellement pour les indicateurs de réalisations et de résultats. - D'utiliser la fonction de l'évaluation (mi-parcours et final) pour les estimations relatives aux indicateurs d'impact, ou d'autres moyens ad hoc choisis par les autorités compétentes au sein des Etats membres. Ces estimations, donc, ne font pas obligatoirement partie du système de suivi classique. c) Réduire la quantité d'information et des données incluses dans les rapports annuels en se limitant aux indicateurs financiers et aux indicateurs de réalisations physiques les plus représentatifs de l'évolution de l'intervention et en conformité avec le réexamen évoqué au point (a). d) Retenir une démarche flexible pour l'adaptation des indicateurs s'inspirant de la démarche suggérée au titre des modifications liées à la bonne gestion. 4. Conséquences juridiques et opérationnelles Les simplifications proposées sont susceptibles d'être mises en pratique sans besoin de modification de la réglementation. Il convient de laisser une flexibilité aux autorités de gestion pour juger en termes de coût-efficacité les simplifications proposées par rapport à la situation actuelle. ____________________________ 26 LA RESERVE DE PERFORMANCE 1. Nature du problème L'origine du problème réside : - D'une part, dans le caractère innovant de l'exercice ce qui entraîne une certaine incertitude. Les contraintes de la réserve de performance liées à la modification des interventions ont renforcé les critiques relatives à la complexité. - D'autre part, pour les petits programmes/DOCUP, dans le fait qu’il s’agit probablement d'une procédure supplémentaire sans enjeu réel en termes financiers. Il en a résulté une longue négociation pour la sélection et la quantification des critères ainsi que pour la définition des modalités de l'allocation. Parfois, les E-M sont à l'origine de montage de systèmes complexes avec des formules et des clauses qui risquent de neutraliser le mécanisme de performance. 2. Portée des simplifications Il y a trois éléments à garder à l’esprit lors des propositions de simplification. D'abord, l'exercice de simplification ne doit pas "invalider" le mécanisme. Ensuite, il faut se concentrer principalement sur les enjeux réels et la valeur ajoutée du mécanisme de performance. Enfin, tout en gardant une approche cohérente, il convient d'exploiter la flexibilité offerte par la réglementation, notamment pour les petits programmes et DOCUP. 3. Initiatives proposées Les simplifications suivantes sont proposées : a) Eviter les méthodes d'allocation de la réserve qui ont tendance à complexifier le mécanisme et réduire la lisibilité et la transparence de son application. b) Dans une logique de proportionnalité, retenir un système d'indicateurs simplifiés notamment pour les petits programmes ou pour les programmes qui relèvent des pays bénéficiaires et pour les objectifs ayant une faible allocation financière des Fonds structurels. c) Réduire le nombre d'indicateurs d'efficacité à huit à douze indicateurs choisis parmi les plus représentatifs des priorités des PO/DOCUP. Dans certains pays, le mécanisme de performance est surchargé par l'introduction de dizaines d'indicateurs d'efficacité. d) Confirmer qu'une seule décision sera prise pour l'adaptation à mi-parcours du programme et de la réserve de performance. 4. Conséquences juridiques et opérationnelles Les simplifications proposées peuvent se mettre en place sans aucune modification de la réglementation en vigueur. ____________________________ 27 LA RENCONTRE ANNUELLE 1. Nature du problème L'examen annuel/la rencontre annuelle avec l'autorité de gestion est un élément nouveau par rapport au système de suivi en vigueur dans la génération précédente des Fonds Structurels. La rencontre annuelle n'a apparaît pas toujours comme l'élément central d'un suivi renforcé effectué par la Commission afin d'assurer une mise en œuvre conforme aux priorités stratégiques et une utilisation efficace des crédits communautaires. Parfois, la rencontre annuelle a pris la forme d'un Comité de suivi "bis". 2. Portée de la simplification/clarifications L'expérience acquise à ce jour ne permet pas de faire de grands pas dans un sens de simplification. Il s'agit plutôt de proposer des clarifications sur le rôle de la rencontre annuelle pour permettre un déroulement efficace de ces rencontres et une meilleure délimitation entre les Comités de suivi et les rencontres annuelles - identification de la valeur ajoutée d'une rencontre annuelle. 3. Initiatives proposées 3.1. Pour un déroulement efficace de l'examen annuel 3.1.1. La rencontre annuelle a une nature plutôt politique et ne peut pas se transformer en Comité de suivis bis. L'examen annuel par rapport aux autres instruments de suivi a une spécificité propre. Le Comité de suivi de la nouvelle période n'est plus une réunion entre la Commission et l'Etat membre mais un instrument national/régional du suivi des interventions où tous les types de partenaires (administrations, acteurs économiques, sociaux et environnementaux) sont représentés et où la Commission ne participe qu’avec voix consultative. La Commission s'engage à être représentée à un niveau plus élevé hiérarchiquement dans les rencontres annuelles, par rapport à la représentation habituelle dans les Comités de suivi. L'autorité de gestion pourrait s'engager à limiter le nombre de participants à la rencontre annuelle. 3.1.2. La Commission s'engage à déployer les efforts nécessaires pour éviter les doubles emplois potentiels entre la réunion annuelle de contrôle entre la Commission et l'Etat membre et celle de l’examen annuel, qui la suit dans le temps. La rencontre annuelle sur le contrôle porte sur un domaine spécifique, les activités de contrôle et d'audit, tandis que la réunion annuelle concerne tous les éléments liés à la mise en œuvre de l'intervention. La rencontre annuelle doit limiter la discussion sur le contrôle aux conclusions et au suivi issus de la réunion sur le contrôle. 3.1.3. Concentrer le contenu de la réunion sur les points clés qui méritent d'être traités dans le contexte de chaque intervention. Par conséquent, il est 28 souhaitable de limiter le contenu de l'ordre du jour de la rencontre annuelle à un nombre réduit de points. Une préférence sera donnée aux points qui présentent une nature stratégique pour l'intervention ou bien qui par leur nature horizontale ont un intérêt stratégique. L'examen annuel /la rencontre annuelle doit se baser sur une évaluation critique aussi bien des aspects positifs que des aspects négatifs qui découlent de la mise en oeuvre de l'intervention. La Commission et l'autorité de gestion s'engagent à déployer les efforts nécessaires pour que la rencontre annuelle puisse avoir un rôle préventif en identifiant des problèmes et les solutions à ces problèmes, le plus tôt possible dans le temps. 3.2. Pour une simplification de l'examen annuel 3.2.1. Etant donné que le règlement général des Fonds Structurels prévoit un examen annuel mais n'oblige pas à ce que celui-ci prenne nécessairement la forme d'une réunion annuelle, on peut concevoir que pour les programmes, dont la mise en œuvre ne soulève aucun problème, pour une année déterminée, aucune rencontre formelle entre la Commission et l'autorité de gestion ne soit organisée. Celle-ci pourrait être remplacée par un échange de lettres portant sur la mise en oeuvre de l'intervention. Cet élément de simplification et de proportionnalité est particulièrement pertinent dans un contexte où il y a environ 500 interventions pour la période 2000-2006. 3.2.2. Prévoir le plus possible un regroupement des rencontres annuelles pour des raisons évidentes de minimisation des frais et de gain de temps, notamment, au cas où une autorité de gestion serait responsable pour plusieurs programmes ou lorsqu'il s'agit de programmes concernant des zones voisines. Lorsqu'un tel regroupement est possible la Commission propose d'organiser la rencontre en deux parties : 1) une partie consacrée aux questions d'ordre plus général et/ou horizontal et 2) une partie consacrée aux questions spécifiques à chaque intervention/programme. 3.2.3. Lorsque le nombre de participants est limité, la Commission envisage la possibilité d'organiser des rencontres annuelles par le biais de vidéoconférences, pour économiser du temps et de l'argent. 4. Conséquences juridiques et opérationnelles Les mesures proposées sont susceptibles d'êtres mises en pratique immédiatement et ne nécessitent aucune modification de la réglementation en vigueur. ____________________________ 29 LE ROLE DE LA COMMISSION DANS LE COMITE DE SUIVI 1. • • • Nature du problème Le rôle de la Commission dans les réunions du comité de suivi doit être clarifié par rapport à la période précédente. Les réunions du comité de suivi et les réunions annuelles ont une fonction différente. Laquelle? Toutes ces réunions sont-elles nécessaires? Par sa nature, la décentralisation donne un plus grand pouvoir discrétionnaire aux autorités de gestion et aux comités de suivi. Ce pouvoir discrétionnaire devrait être utilisé plus fréquemment, ce qui éviterait de demander des interprétations à la Commission (lesquelles, par nature, doivent s'appliquer d'une manière générale) pour des problèmes locaux ou nationaux spécifiques. Possibilités de simplification et de clarifications D'une part, il est possible de clarifier les responsabilités et rôles respectifs de la Commission et des États membres en vue d'améliorer l'efficacité des réunions des comités de suivi. D'autre part, une simplification pourrait être obtenue en rendant proportionnel le nombre de réunions des comités de suivi par an à l'importance du programme et des décisions de gestion à prendre et en clarifiant et ciblant davantage les problèmes discutés au cours des réunions annuelles. Initiatives proposées 2. • • 3. 3.1. Pour améliorer le rôle de la Commission dans les réunions du comité de suivi 3.1.1. Meilleure préparation des réunions du comité de suivi Une préparation appropriée et simplifiée des réunions des comités de suivi par les services de la Commission et les États membres est une condition essentielle pour obtenir des résultats positifs. Les autorités de gestion devraient: • fournir suffisamment longtemps à l'avance un calendrier indicatif des réunions du comité de suivi ainsi que des autres sous-groupes ou groupes de travail techniques (ex: évaluation), • envoyer en temps voulu les documents à tous les membres du comité de suivi, • ne plus soumettre d'autre document après les délais impartis. Néanmoins, si c'est le cas, la Commission ne tiendra compte que des documents qu'elle a été en mesure de préparer. La représentation de la Commission comprend un fonctionnaire de chaque DG des Fonds structurels concernée et est dirigée par le représentant de la DG chef de file pour l'assistance concernée. Les services de la Commission parleront d'une seule voix. À cette fin: 30 • • • • • La DG chef de file est responsable des relations officielles de la Commission avec la présidence de la réunion du comité de suivi. Avant chaque réunion du comité de suivi, la DG chef de file organise une réunion préparatoire des services concernés pour examiner les documents soumis au comité et adopter la position de la Commission pour la réunion. La réunion interservices permet de déterminer s'il est nécessaire qu'une autre DG (qui n'est pas une DG des Fonds structurels) participe à la réunion du comité de suivi. Lors de la réunion, le DG chef de file dirige la délégation et veille à la cohérence de la position des représentants de la Commission. Après chaque réunion du comité de suivi, la DG chef de file, en collaboration avec les autres DG des Fonds structurels, établit un rapport succinct sur les principaux points de la réunion et sur les mesures que doivent prendre les services de la Commission. Si l’Etat membre (autorité de gestion) sépare les fonctions au sein du Comité de suivi et annonce préalablement à la Commission les sujets sur lesquels il souhaite qu’elle prenne position, la Commission est prête à procéder à la coordination interne nécessaire afin que le service chef de file prenne position et engage la Commission. 3.1.2. Points à discuter au cours des réunions du comité de suivi: une plus grande clarté • Une distinction nette doit être faite entre les questions relatives à la gestion générale1, pour lesquelles le comité de suivi est collectivement responsable, et les questions d'ordre bilatéral entre l'autorité de gestion et la Commission (questions d'éligibilité dans le cadre de l'interprétation du droit communautaire, de gestion financière, etc.). Ces dernières doivent être traitées au niveau bilatéral et pas au sein du comité de suivi. La Commission s'efforcera de répondre à une question écrite spécifique d'une autorité de gestion dans le délai d'un mois. Les comités de suivi devraient se concentrer sur les problèmes de gestion. Ils devraient par exemple se consacrer à des échanges d'expériences relatives à la gestion des Fonds. Les présidents pourraient envisager d'inviter de temps à autre des représentants d'autres États membres. Il s'agirait notamment d'examiner les problèmes d'éligibilité liés à l'interprétation du texte de l'intervention ou du complément de programmation. Les comités de suivi ne prendront donc pas de décisions sur des projets individuels. • • 3.2 Réunions du comité de suivi et réunions annuelles • En termes de simplification, il est suggéré de rendre proportionnel le nombre de réunions du comité de suivi par an. Ce choix doit relever de la présidence du comité. Toutefois, il convient de prévoir au moins une réunion par an et le rapport annuel doit être discuté à l'occasion d'une des réunions du comité de suivi. La valeur ajoutée et le caractère distinctif des réunions annuelles si on les compare aux réunions traditionnelles du comité de suivi doivent être clarifiés et communiqués • 1 Voir article 35, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1260/99 du Conseil. 31 aux États membres. (Voir fiche concernant l'articulation des réunions annuelles et des réunions du comité de suivi). 4. Conséquences en termes de fonctionnement et en termes juridiques En ce qui concerne la réduction du nombre de réunions du comité de suivi, si cette option est retenue, elle nécessite un changement du règlement intérieur des comités de suivi pour les interventions pour lesquelles sont prévues spécifiquement deux réunions du comité de suivi ou plus. En outre, elle peut nécessiter dans certains cas une modification de la décision de la Commission lorsque le nombre de réunions du comité de suivi par an est spécifiquement prévu. Pour ce qui est du rôle de la Commission et des États membres dans les réunions du comité de suivi, les mesures proposées peuvent être mises en œuvre immédiatement sans nécessité de modifier des dispositions juridiques. ____________________________ 32 LA GESTION FINANCIERE LA REGLE N+2 (DEGAGEMENTS AUTOMATIQUES ARTICLE 31.2) 1. NATURE DU PROBLEME L'utilisation des dotations budgétaires mises à disposition dans le cadre des perspectives financières annuelles définies par les États membres à Berlin doit se faire dans un délai de deux années après l'année de l'engagement initial et des engagements annuels automatiques successifs ou, le cas échéant, pour les montants concernés, dans les deux ans suivant la date de décision ultérieure pour autoriser une mesure (exemple: cas des régimes d’aide devant être approuvés au titre de l’article 87 du Traité ou cas d’un grand projet - articles 25 et 26). Ce principe vise à obliger les gestionnaires des programmes à utiliser les moyens prévus, dans un délai prédéfini, dans le but d'atteindre les objectifs fixés dans les programmes. Il impose une contrainte voulue par le législateur et l'autorité budgétaire qui a fixé les objectifs de moyens. Il contribue aussi à la maîtrise du RAL anormal. 2. POSSIBILITES DE SIMPLIFICATION La simplification de la règle N+2 s'est traduite par l'explicitation des modalités pratiques de mise en œuvre et de calcul des montants concernés. Cette simplification respecte le cadre réglementaire et la volonté politique du Sommet de Berlin en maintenant le dégagement des montants des engagements n'ayant pas donné lieu à paiements dans les délais fixés. 3. MODALITES DE MODIFICATION POSSIBLES La Commission a déjà apporté des éléments de clarification et de transparence(1) à l'application de la règle des dégagements automatiques : • en retenant, pour la première tranche annuelle des interventions plurifonds, l'année du dernier engagement au titre des Fonds concernés s'y rapportant (interprétation de l'article 31, paragraphe 2, deuxième alinéa)(2), simplifiant ainsi de manière cohérente la gestion des programmes intégrés concernés par l'intervention des différents Fonds; (1) Communication de M. Barnier en accord avec Mme Schreyer, Mme Diamantopoulou et M. Fischler à la Commission du 27.5.2002 Décision de la Commission du 17.5.2002 33 (2) • l'échéance des deux années comme étant la fin de la deuxième année suivant celle de la décision ultérieure1;en précisant, dans le cas de décision ultérieure (régime d'aide, grand projet), • en retenant, pour le calcul du dégagement d'office, les montants certifiés et recevables correspondant à la contribution des Fonds transmis et certifiés à la Commission jusqu'au 31 décembre de l'année N+2; – même s'ils n'ont pas encore donné lieu à paiement; – et indépendamment du plafonnement éventuel du remboursement résultant des modalités de calcul des montants à payer sur base des déclarations de dépenses ; • en interprétant les délais prévus à l'article 31, paragraphe 2, deuxième alinéa pour la présentation à la Commission des demandes de paiement intermédiaire recevables de manière favorable aux États membres et en fixant au 31 décembre la date ultime pour l'envoi (et non la réception) à la Commission des demandes de paiement; • en renforçant la procédure d'information préventive des États membres par rapport aux exigences générales du règlement; • en rappelant la possibilité pour l'État membre de faire valoir préalablement ses observations pour la fixation des montants à dégager; • en proposant l'allégement de la procédure de modification des programmes qui s'ajoutant à la possibilité d'ajustement des compléments de programmation, permet aux États membres, dans une démarche de bonne gestion, de prévenir, après avoir identifié les difficultés de mise en œuvre, une éventuelle application des dégagements automatiques en dirigeant les contributions financières vers des interventions plus prometteuses. • par ailleurs la Commission a examiné si, parallèlement à la simplification apportée à la mise en œuvre de la règle de remboursement de l'acompte dans le cadre des programmes plurifonds, le calcul des dégagements N+2 pouvait être effectué par programme plutôt que par Fonds (possibilité de compensation entre Fonds) dans le respect des dispositions réglementaires (article 31, paragraphe 2, deuxième alinéa). Il apparaît toutefois que les dispositions réglementaires excluent cette approche car elles se référent explicitement à chaque engagement: l'engagement est spécifique à chaque Fonds alors que pour la règle de remboursement de l'acompte seule est mentionnée l'absence totale de demande de paiement, dans un délai décompté par rapport à la décision de la Commission (décision unique pour l'ensemble des Fonds d'une intervention). 4. CONSEQUENCES OPERATIONNELLES ET LEGALES Au-delà des mesures décrites ci-dessus, le règlement ne laisse pas de marge pour des interprétations plus souples des modalités d'application des dégagements d'office des crédits non utilisés. Si le Conseil, la Commission et le Parlement souhaitaient changer 34 les contraintes de gestion qui ont été voulues et décidées en commun, ils n'auraient d'autres options que de modifier formellement le règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil pour prolonger les délais ou abandonner l'application de la règle des dégagements automatiques. 35 LA GESTION FINANCIERE LA REGLE DE REMBOURSEMENT DE L’ACOMPTE A L’ECHEANCE "DATE DE DECISION + 18 MOIS" (ARTICLE 32.2) 1. NATURE DU PROBLEME Tout ou partie de l’acompte initial de 7 % est remboursé à la Commission lorsque aucune demande de paiement n’a été adressée à la Commission dans un délai de dixhuit mois à compter de la date de décision de participation des Fonds. 2. POSSIBILITES DE SIMPLIFICATION Comme pour la règle N+2, les simplifications de la règle du remboursement de l'acompte ont été apportées dans les modalités pratiques d'application dans le respect des dispositions réglementaires. 3. MODALITES DE MODIFICATION POSSIBLES Les services de la Commission ont mis au point un système d'avertissement précoce, basé sur une liste des interventions proches des 18 mois d'échéance pour le remboursement du paiement sur le compte (l'article 32, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1260/1999). Selon ce système : • Les directions générales des Fonds structurels signalent au moins trois mois à l'avance aux autorités de gestion des interventions qu'aucune demande de paiement n'a encore été reçue par la Commission (même si cette disposition n'est pas spécifiquement prévue par le règlement du Conseil); • Afin de simplifier la gestion des différents Fonds intervenant dans un programme plurifonds, une demande de paiement introduite pour un seul Fonds est retenue pour les Fonds concernés dans le cadre de l'application des dispositions de l'article 32, paragraphe 2, troisième alinéa; • dans un souci d'égalité de traitement, la date de transmission la plus précoce, entre la réception par courrier postal de la demande de paiement ou par transfert électronique (SFC) est retenue. Le système SFC est alimenté manuellement par les services de la Commission pour tenir compte de la date de transmission postale si celle-ci est antérieure ; • les demandes de paiement reçues sur papier ou par fax les vendredis et la veille de jours fériés sont considérées enregistrées à cette date même si elles ont été formellement estampillées par les services d'archives de la Commission le premier jour ouvrable suivant la fin de semaine ou le jour férié. 4. CONSEQUENCES OPERATIONNELLES ET LEGALES Ces dispositions ont permis de limiter le risque d'application non harmonisée entre Fonds des dispositions réglementaires. 37 COFINANCEMENT 1 - NATURE DU PROBLEME Le dispositif réglementaire s'inscrit dans la logique du remboursement par la Commission de sa contribution à un effort financier conjoint de mobilisation des ressources par les fonds communautaires et les États membres. L'équilibre de cette contribution est en conformité avec le montant indiqué au niveau des axes dans le plan de financement décidé et au niveau des mesures dans le complément de programmation transmis à la Commission. Jusqu'à présent, la Commission rembourse les demandes des paiements intermédiaires présentés par les États membres, en règle générale dans la limite du taux de cofinancement de la mesure fixé dans le complément de programmation. Toutefois, cette méthode peut provoquer des réductions du remboursement communautaire, même si temporaires, notamment dans le cas des grands projets présentant des taux de cofinancement différents de celui fixé pour la mesure. Les modalités de gestion des exceptions, présentées au CDCR en juin 2002, sont particulièrement complexes. 2 - INITIATIVES PROPOSEES Le règlement (CE) n° 1260/1999 permet l'application des taux maximaux définis à l'article 29, paragraphe 3, au niveau de la mesure ou au niveau de l'opération. Dans ce contexte et dans un souci de bonne gestion financière et de transparence, la Commission remboursera les demandes des paiements intermédiaires selon une des deux modalités suivantes, en tenant compte des caractéristiques différentes des actions cofinancées par les Fonds: a) Application des taux de l'article 29, paragraphe 3, au niveau de la mesure Dans ce cas, les dépenses effectivement payées au titre des Fonds, certifiées par l'autorité de paiement, sont remboursées par la Commission, dans la limite du taux de cofinancement de chaque mesure fixé dans le complément de programmation, qui doit respecter le taux prévu à l'article 29, paragraphe 3, et indépendamment du montage financier de chaque opération individuelle. b) Application des taux de l'article 29, paragraphe 3, au niveau des opérations Dans ce cas, la Commission remboursera l'intégralité des dépenses effectivement payées au titre des Fonds, certifiées par l'autorité de paiement, à condition que: - L'État membre respecte le taux prévu à l'article 29, paragraphes 3 et 4, au niveau de chaque opération; - L'État membre mette en place un système de suivi des taux accordés afin d'offrir des garanties que le taux de la décision et du complément de programmation sera respecté pour l'ensemble de la période; - Les États membres communiquent à la Commission les modalités d'application découlant de cette orientation; - Le rapport annuel d'exécution d'une intervention contienne un chapitre relatif aux priorités du programme pour lesquelles le cofinancement communautaire demandé est différent de celui qui découle du taux défini dans le complément de programmation. Cette exigence vise à rendre transparente toute nécessité pour l'État membre d'un cofinancement national compensatoire dans les années suivantes. 3 - CONSEQUENCES LEGALES ET OPERATIONNELLES Aucune modification légale ne serait nécessaire. La Commission discutera la mise en œuvre de ces modalités dans le cadre des Comités des Fonds structurels. 39 LA GESTION FINANCIERE TRAITEMENT DES AVANCES DANS LES DECLARATIONS DE DEPENSES (ARTICLE 32, PARAGRAPHE 1, 3EME ALINEA) 1 - NATURE DU PROBLEME L'article 32 du règlement du Conseil (CE) n° 1260/1999 traduit le principe consistant à conditionner les remboursements communautaires aux dépenses effectivement payées par les bénéficiaires finals. Le point 2 de la règle d’éligibilité n°1 du règlement de la Commission (CE) n° 1685/2000 a complété ce principe fondamental avec l'exigence d'une correspondance entre les dépenses effectivement payées et l’exécution des projets sur le terrain, sur base des coûts réels encourus, lorsque la mise en œuvre des actions ne fait pas l'objet d'un appel d'offres (cas d'attribution de subventions publiques, y compris des régimes d'aides). Suivant cette règle, toute avance payée dans le cadre de ces subventions publiques, tant qu’elle ne correspond pas à un service réel ou des travaux effectivement réalisés et donc aux coûts qui en découlent, ne peut faire l'objet d'une demande de remboursement communautaire. Cette exigence introduite par la Commission pour des raisons de bonne gestion financière, a introduit un élément de déséquilibre par rapport aux actions mises en œuvre dans le cas de marchés publics et a provoqué des retards, parfois importants, dans le remboursement par la Commission des avances versées par les États membres aux bénéficiaires ultimes, nécessaires pour le démarrage et l'exécution des actions. 2 - POSSIBILITES DE SIMPLIFICATION Dans le cadre de l'exercice de simplification, les services de la Commission sont prêts à trouver une solution à ce problème en rendant éligibles, sous certaines conditions garantissant une bonne gestion financière, les avances octroyées aux bénéficiaires ultimes des aides communautaires. 3 - INITIATIVES PROPOSEES La Commission propose: • • l'éligibilité des toutes les avances payées aux bénéficiaires ultimes (à l'exclusion des avances versées aux bénéficiaires finals et autres organismes intermédiaires). la modulation des modalités d'application (afin de permettre une gestion financière adéquate et la prise en compte des spécificités des domaines sectoriels bénéficiaires : aides à la pêche, à l'agriculture, aux chômeurs, à la formation, à la création d'emplois, aux investissements en infrastructures, …). 40 4 - CONSEQUENCES OPERATIONNELLES ET LEGALES La méthode proposée nécessite la modification du règlement de la Commission concernant les règles d'éligibilité (règlement (CE) n° 1685/2000), ainsi que celle par conséquent du règlement de la Commission concernant les systèmes de gestion et de contrôle (règlement (CE) n° 438/2001). En outre, la méthode proposée exige que la Commission définisse les modalités visant à assurer une saine gestion financière des avances. La Commission examinera la mise en œuvre desdites modalités dans le cadre des comités des Fonds structurels. ________________________________ 41