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SEMINAIRE DES VILLES D’EUROPE
Hôtel de Ville de Paris — 1 er et 2 décembre 2002
LES SERVICES
D'INTERÊT GENERAL
POUR
LES CITOYENS EUROPEENS
Les s erv ices d 'in tér êt gén ér al p our l e citoyen eu r op éen
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Les s erv ices d 'in tér êt gén ér al p our l e citoyen eu r op éen
Avant-propos
L a Ville de Paris, en partenariat avec Europartenaires, a pris l’initia tive d’une rencontre des
Maires des Capitales de la zone Euro, le 14 janvier 2002. Le Maire de Paris, Bertrand Delanoë, a
souhaité prolonger ces rencontres européennes sur des thèmes concrets d’intérêt commun, afin de
promouvoir les échanges de bonnes pratiques et de savoir-faire. Il s’agit en effet d’élaborer une
position commune afin de peser sur les évolutions qui se dessinent, notamment dans le domaine des
politiques publiques visant à réguler le marché intérieur de l’Union européenne.
C’est dans cette perspective que la Mairie de Paris et l’association Europartenaires ont organisé
un séminaire sur les enjeux et les performances des services d’intérêt général, le 2 décembre 2002,
en présence des villes de Londres, Rome et Vienne, et de l’association Euro cités. Il a été l’occasion
d’échanger sur les expériences concrètes des différentes capitales, les évolutions des modes de
gestion des services publics, notamment au regard des mutations économiques et sociales en cours.
Les grandes villes de l’Union Européenne aspirent en effet à être reconnues comme de véritables
interlocutrices des institutions européennes, en particulier concernant les services d’intérêt général.
Si la défense des services d’intérêt général est aujourd’hui au cœur de l’actualité, et en
particulier à la Convention, c’est qu’ils relèvent d’une nécessité, perçue comme telle, pour les
citoyens, et constituent une part essentielle de l’identité européenne, en particulier de l’acquis
communautaire en matière d’Europe sociale. La Convention eur opéenne mentionne dans l’article 3 de
son projet de Traité constitutionnel (février 2003) la « cohésion économique et sociale et l’égalité des
chances pour tous ». Les services d’intérêt général en seront une condition éminente.
Sous l’effet de la mondialisation, de l’intégration européenne, des évolutions technologiques, et
des exigences grandissantes des citoyens en terme de qualité, les services d’intérêt général ont su
s’adapter, mais ils doivent continuer à jouer leur rôle central quant à la régulation nécessaire de
l’économie de marché.
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Dès lors, s'interroger sur l'organisation — et l’organisation pertinente au niveau territorial —
de nos services publics est devenu une nécessité, non pas dans une optique de repli identitaire pour
certains pays, mais afin de développer la conception ambitieuse d'un service public tourné vers
l'avenir, au centre de notre société, élément porteur de citoyenneté et d’une vision moderne de
l'égalité entre tous les citoyens européens.
Ce séminaire a donc pleinement contribué à une meilleure connaissance mutuelle des villes
européennes, et il a permis de cerner les enjeux principaux concernant les « services publics » au sens
français et les « services d’intérêt général » au sens européen. Il a abouti à une déclaration commune
invitant la Convention européenne pour l’Avenir de l’Europe à prendre en compte la notion de service
d’intérêt général comme élément constituant du modèle social européen.
Nous tenons à remercier tous les participants au séminaire du 2 décembre 2002 , élus, experts et
praticiens des services publics locaux, qui ont bien voulu faire de cet événement un pas de plus vers
une coopération efficace et constructive entre les capitales européennes. Le séminaire a su encourager
les échanges européens, tout en faisant apparaître les différences dans les pratiques de chaque Ville,
et a permis de favoriser un dialogue fructueux entre les institutions européennes, la Convention et les
capitales européennes.
Mireille Flam Christian Vigouroux
Adjointe au Maire de Paris , Administrateur d’Europartenaires
chargée des Marchés Publics et des Sociétés d’Economie Mixte
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L es capitales de l’Union européenne aspirent à être reconnues comme un
interlocuteur privilégié des institutions européennes, notamment en ce qui
concerne les services d’intérêt général. C’est la préoccupation principale d’élus
municipaux soucieux de satisfaire aux besoins de leurs administrés dans l’organisation
des quartiers, le transport, le logement, la propreté, l’accès aux services essentiels, la
préservation du patrimoine etc.
Le 14 janvier 2002, le maire de Paris, Bertrand Delanoë, avait organisé à l’Hôtel
de Ville, en partenariat avec l’association Europartenaires, une première rencontre avec
ses collègues des capitales de la zone euro. Une occasion pour les participants d’afficher
leur volonté de travailler ensemble sur des projets concrets et de mener une action
politique concertée auprès des institutions européennes.
Prolongeant cette réunion fondatrice, un séminaire consacré aux services d’intérêt
général, à leurs enjeux et à leurs performances, s’est tenu à l’Hôtel de Ville les 1 er et 2
décembre derniers, à l’initiative de la Mairie et de l’association Europartenaires. Des
experts européens, des représentants mandatés par les villes de Rome, de Londres, de
Vienne et, bien sûr, de Paris, ont apporté leurs contributions.
En accueillant les délégués, Pierre Schapira, adjoint au maire de Paris chargé des
relations internationales et de la francophonie, insiste sur le rôle des villes dans le
fonctionnement de l’Union et sur leur contribution à la Convention sur l’Avenir de
l’union européenne présidée par Valéry Giscard d’Estaing. On parle beaucoup de
démocratie participative et on dit que l’Europe doit être près des gens mais, pour que nos
concitoyens perçoivent un peu mieux ce qu’est l’Europe, cette démocratie, déclare-t-il,
doit s’élaborer d’abord au niveau des villes.
Quelques jours auparavant, Pierre Schapira assistait à Barcelone à un congrès du
réseau Eurocities où une quarantaine de maires de grandes villes européennes ont
souscrit à une déclaration affirmant « que les collectivités locales et régionales d’Europe,
qui sont responsables de la mise en oeuvre de la majorité des politiques et des
législations, ont une contribution importante et positive à apporter au développement
futur de l’Union ». Il a annoncé aussi que, regroupées dans différentes grandes
associations, ces villes tiendront à Paris, du 2 au 5 mai 2004, un congrès d’unification
sur le thème « La ville, futur du développement ».
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PREMIERE TABLE-RONDE
Le Marché unique et ses conséquences
pour les services d’intérêt général
Adjointe au maire de Paris chargée des sociétés d’économie mixte et des
marchés publics, Mireille Flam, introduit la première table ronde sur la mise
en place du marché unique et ses conséquences sur les services d’intérêt
général. « La défense des services publics est au cœur de l’actualité en France et
en Europe, déclare-t-elle. Sous l’effet de la mondialisation, de l’intégration
européenne, de l’évolution technologique et des exigences grandissantes des
citoyens en termes de qualité, les services ont su s’adapter, mais ils doivent
continuer à le faire. » Pour elle, le progrès social et l’amélioration des condi-
tions de vie des citoyens passent par le développement des services publics
« qui ont permis, dit-elle, le plein exercice de nombre de droits fonda-
mentaux ». Et de citer le droit à l’éducation, le droit à la santé et le droit à des
conditions de vie décente.
« Certaines activités doivent échapper à l’application de la logique mar-
chande et à la recherche de profits pour être gérés selon des règles spécifiques
et cela afin de mieux contribuer à la cohésion économique, sociale et culturelle
de la société », explique-t-elle, avant de rappeler que le Traité de Rome a posé
dès 1957 les bases du rapport entre service public et concurrence et que
l’article 90 prévoit la soumission des entreprises chargées d’un service d’intérêt
général aux règles du traité, des dérogations au droit commun étant admises
dès lors que celles-ci sont nécessaires à la mission d’intérêt général confiée aux
entreprises. L’Acte unique de 1986 et la libéralisation conséquente ont ac-
centué cette tendance et Mireille Flam regrette que les Etats soient obligés de
prouver que la concurrence empêche cette mission, et pas seulement qu’elle la
complique. Ce qui lui fait dire : « C’est aujourd’hui la pérennité des choix de
société qui est mise en péril par l’évolution de l’Union européenne ». Pour
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elle, « il s’agit donc de réorienter cette évolution vers les valeurs communes qui
fondent le modèle social européen ».
Un savoir-faire inégalable
Aux capitales européennes donc de rappeler que les collectivités locales
bénéficient d’un savoir-faire inégalable en matière de services publics de
proximité. Après avoir cité l’article 16 du futur Traité constitutionnel, l’article
36 de la Charte des droits fondamentaux, plusieurs dispositions de récents
conseils européens ainsi que la jurisprudence de la Cour, Mireille Flam estime
que « le droit communautaire accorde aujourd’hui une place mieux assurée à
l’impératif de service public mais oblige à le penser dans un contexte concur-
rentiel », et elle constate « un déséquilibre entre, d’un côté, la logique de
concurrence et de libéralisation qui reste dominante et, de l’autre, les objectifs
d’intérêt général qui continuent le plus souvent à relever de l’exception ». Elle
appelle l’Union européenne à « infléchir sa conception des services d’intérêt
général vers une meilleure prise en compte de cet intérêt général » et elle
observe qu’il s’agit de « concilier intérêt général et efficacité en évitant le carac-
tère pénalisant de certaines règles de concurrence ».
Mireille Flam considère comme pratiquement acquise l’inclusion de la
Charte des droits fondamentaux dans le Traité et elle s’en réjouit. Reste, dit-
elle, à « ériger en valeur fondamentale l’accès aux services d’intérêt général, tel
qu’il est prévu par les législations nationales », avant de conclure que « c’est aux
collectivités locales de peser sur l’évolution de l’Union européenne afin d’en
faire plus qu’une zone de libre commerce ».
Aujourd’hui directeur des affaires européennes et internationales à la
Fédération bancaire française, Jean-François Pons fait part de son expérience
de fonctionnaire à la Direction générale de la concurrence de la Commission
européenne.
Il est important, dit-il, que tout ne remonte pas jusqu’à Bruxelles et que
tout n’en descende pas car, pour lui, l’Europe progresse lorsqu’il y a des
échanges transfrontaliers — entre villes, entre régions ou entre universités — qui
ne passent pas par Bruxelles.
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De l’ancien article 90, devenu l’article 86 du Traité, il a plusieurs lectures
possibles. Citant un avis donné par la Commission en janvier 2001, Jean-
François Pons explique que la concurrence ne doit pas l’emporter sur les mis-
sions d’intérêt général, mais que c’est aux Etats membres de définir les
missions d’intérêt général qu’ils assignent aux services d’intérêt économique
général qui sont d’autant plus importants qu’ils ont vocation à peser sur les
échanges, comme les télécoms, les transports aériens ou ferroviaires, les postes,
l’énergie, l’électricité et le gaz. Dans ces secteurs, observe Jean-François Pons, il
y a une justification pour aller vers plus de concurrence et les institutions eu-
ropéennes doivent s’assurer que les moyens employés pour atteindre les
missions fixées sont « proportionnés », c’est à dire adéquats. Certaines sub-
ventions sont donc possibles, à condition qu’elles soient proportionnées au
but en question, par exemple à l’aménagement du territoire.
Dynamisme et innovation
Pourquoi l’Union européenne s’est-elle lancée dans un programme de
libéralisation de ces services d’intérêt économique général au cours de la
décennie 90 ? Essentiellement pour des raisons économiques, répond Jean-
François Pons car la concurrence permet plus de dynamisme et d’innovation et
elle a un effet de productivité qui aboutit à accroître l’offre de services dispo-
nibles. Mais il y a toujours eu des exceptions à cette règle de la concurrence,
ajoute-t-il, et d’abord le monopole naturel, c’est-à-dire le fait que ce soit plus
logique pour certaines organisations d’activités économiques de fonctionner
en monopole. Par ailleurs, à partir du moment où quinze Etats membres
établissaient un marché unique des produits et des services, il aurait été in-
concevable que des services aussi importants que les transports ou l’énergie
restent en dehors de ce système.
Les modalités ont été adoptées d’une façon pragmatique, secteur par
secteur et le principe de progressivité s’est traduit par l’adoption d’un calen-
drier qui permet aux opérateurs de s’adapter. On a eu soin aussi de respecter
les missions d’intérêt général. Ainsi, en France, lors de la suppression du
monopole du trafic intérieur d’Air-Inter, a-t-on autorisé des subventions pour
les liaisons non rentables en même temps qu’on taxait la ligne Paris-Nice, la
plus chère du monde, ouverte désormais à la concurrence, et sur laquelle les
compagnies gagnaient beaucoup d’argent. De la même manière, en matière de
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télécommunication, la France (ainsi que l’Italie et la Grèce) ont mis en place
un fonds de service universel pour faciliter la distribution dans les régions les
plus démunies.
Jean-François Pons signale enfin que les services publics locaux ne sont pas
touchés par les directives européennes de libéralisation mais, en revanche, que
les textes sur les marchés publics les concernent : Au-delà d’un certain
montant, ces marchés doivent donc être ouverts à l’ensemble des concurrents
européens, sans distinction de nationalité.
Directeur de la prospective internationale à EDF, Christian Stoffaës rap-
pelle que la Commission prépare, à la demande du Conseil des ministres, une
directive-cadre qui sera précédée par un Livre vert et qu’il s’agit « d’équilibrer la
construction de l’Europe commerciale par d’autres préoccupations ». « La
vision consensuelle minimum qui a fait marcher l’Europe depuis un demi-
siècle, c’est le libre-échange, observe-t-il. Aujourd’hui l’Europe est donc
profondément intégrée sur le plan commercial. Elle l’est aussi sur le plan fi-
nancier et on n’a pas encore mesuré toutes les conséquences de la monnaie
unique, mais on sent bien que l’Europe doit avancer dans d’autres directions
et cette question des services économiques d’intérêt général est un domaine où
on peut commencer à construire quelque chose : une Europe des acteurs
sociaux et pas seulement une Europe des marchands et des financiers ».
Avec ce qu’on appelle en France des services publics à caractère industriel
ou commercial, nous sommes à la frontière de l’Etat et du marché car ces
services véhiculent des considérations sociales, poursuit Christian Stoffaës, en
observant qu’ultérieurement d’autres questions se poseront à l’Europe à
propos des services publics à caractère régalien, tels que défense, police, justice,
santé, éducation.
Retraçant les rapports entre la construction européenne et les services
économiques d’intérêt général, Christian Stoffaës note que l’article 90 devenu
86 a été ignoré pendant plus d’une trentaine d’années, une période marquée
par Keynes et l’Etat-providence, mais qu’il a été propulsé au premier rang
lorsque le contexte a changé, avec la révolution libérale et monétariste de
l’Angleterre de Thatcher et de l’Amérique de Reagan. Cela a commencé par
des plaintes en non-respect de la concurrence, en particulier dans le secteur des
télécommunications. Il insiste aussi sur l’importance de l’Acte unique de 1985,
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qui a étendu le marché commun à des secteurs qui en étaient restés exclus et a
remplacé la décision à l’unanimité par la majorité qualifiée, donnant ainsi un
pouvoir majeur à la Commission.
Christian Stoffaës fait brièvement l’historique de cette libéralisation et des
réticences qu’elle a suscitées dans certains Etats membres, en France en parti-
culier, successivement dans les télécoms, les transports aériens, le transport
ferroviaire, enfin l’électricité et le gaz. Il fait état aussi des frictions venues des
services publics régionaux et locaux, des Länder d’Allemagne et d’Europe
centrale, ainsi que des arrêts de la Cour de justice considérant que la concur-
rence pouvant faire obstacle à des missions d’intérêt général (au sens de
l’article 90), elle-même pouvait rejeter des demandes de la direction de la
concurrence. Il signale l’article 7d du Traité d’Amsterdam, qui voit dans les
services économiques d’intérêt général un élément majeur de la cohésion,
notamment de la cohésion régionale, ainsi que l’article 30 de la Charte des
droits fondamentaux, et observe qu’« on commence à voir se constituer un
corpus juridique et constitutionnel sur lequel on peut maintenant progresser ».
Grâce à la dérégulation des télécommunications, commencée en 1984 en
Grande-Bretagne, l’explosion de nouvelles technologies et de nouveaux services
— téléphones mobiles et Internet — a sans doute été plus rapide que ce qui se
serait passé si les monopoles d’Etat avaient subsisté. Mais parmi les éléments
négatifs, Christian Stoffaës relève que les entreprises de télécoms en Europe
sont techniquement en faillite du fait de leur endettement — l’achat des
licences de la prochaine génération de mobiles et la course à la taille qui les
pousse à s’entre-acheter à des prix défiant toute concurrence. D’où, dit-il, « ce
krach colossal dont l’Europe aura beaucoup de mal à se tirer ». Il attire enfin
l’attention sur l’intérêt qu’il y aurait à faire évoluer le code de la procédure
concurrentielle, en substituant au système inquisitoire en vigueur (le juge qui
enquête et délivre ensuite son verdict) un système accusatoire (d’un côté le
procureur qui diligente les poursuites publiques et, de l’autre, le juge qui, avec
l’habeas corpus, est à la base de la démocratie libérale).
Comment rapprocher l’Europe du public ? Pour répondre à cette
question, Andreas Schieder, conseiller municipal de Vienne, estime qu’il faut
enrichir les bases juridiques de l’Union européenne, ne pas se limiter à la
dérégulation, mais aller chercher du côté du social, de l’environnement et de
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l’emploi. Il convient de savoir si les services d’intérêt économique général
peuvent bénéficier de subventions et distinguer entre les services à classer dans
la catégorie relevant de la concurrence et les autres.
Il se félicite que la Commission ait mis en chantier un Livre vert sur cette
question, ce qui sera l’occasion, dit-il, d’apporter les clarifications nécessaires et
il souhaite que les régions et les collectivités locales soient associées à sa
préparation.
Andreas Schieder met en garde contre la menace d’un nouveau paradigme
libéral et observe que si les services d’intérêt économique général devaient
relever du droit de la concurrence, les collectivités locales n’auraient plus les
moyens de s’acquitter des services qu’elles assurent présentement à leurs
administrés.
Comme le sang dans le corps de l’homme
Plutôt que de chercher à « défendre » ou à « équilibrer » les services
d’intérêt économique général, comme l’ont fait les intervenants précédents,
Giancarlo d’Alessandro, adjoint au maire de Rome, chargé des Travaux
publics, invite à les « développer ». La prestation de ces services est une exi-
gence très importante pour une ville, grande ou petite. Ces réseaux, dit-il, qui
transportent l’eau, l’électricité, le gaz, la parole ou les habitants de la ville eux-
mêmes, sont comme le sang qui circule dans un corps humain. Pour lui, la
Commission européenne invoque avec raison la complémentarité entre la
politique de concurrence et les services d’intérêt économique général qui
concourent à la promotion de la cohésion sociale et territoriale. D’où
l’importance pour les villes de garantir l’accès à ces services à des prix ac-
cessibles en même temps que leur qualité élevée.
La concurrence, poursuit Giancarlo d’Alessandro, doit nous aider à
réorganiser ces services avec l’objectif d’en améliorer au maximum l’efficacité
sans hésiter à modifier pour cela la façon de travailler. « C’est la satisfaction du
client, donc du citoyen qui doit nous servir de guide et d’étoile du berger », dit-
il, en observant que la culture a changé parce que le citoyen a compris
aujourd’hui qu’il peut choisir.
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Administrateur d’Europartenaires, Christian Vigouroux observe qu’on
parle toujours des grands réseaux de services — télécoms ou transports
aériens — avant de parler des réseaux de proximité qui n’entrent pas dans le
champ communautaire. Il fait remarquer aussi qu’en Europe, les gouver-
nements et la Commission ne sont pas les seuls à produire du droit et que tous
nos pays ont une expérience séculaire des contrats comme source de droit. Il
estime que les collectivités ne trouveraient que des avantages à puiser dans
cette expérience pour gérer les services locaux et leurs rapports avec leurs
usagers.
Plutôt que de dire que les services d’intérêt économique général ne sont
pas « incompatibles » avec le fonctionnement de l’Europe, il invite à les
déclarer « indispensables » au fonctionnement de nos pays et à la construction
européenne et il insiste sur le caractère arbitraire de la distinction entre les
services industriels et commerciaux et les autres, en remarquant que pour aller
à l’école, un autobus est souvent nécessaire et que pour appeler la police, il
convient que le téléphone fonctionne.
Christian Stoffaës invite alors les participants à ne pas parler de défense
du service public ou, comme on le fait souvent, d’exception de telle ou telle
nature, ce qui est, dit-il, une mauvaise position de départ, mais d’adopter une
attitude « offensive ». Cela dit, il rappelle la contradiction fondamentale et
intrinsèque qu’il y a entre toute forme de service public et le Traité de Rome
qui est un traité de commerce et de libre-échange. Par définition le monopole,
avec des droits exclusifs, est contraire au Traité de Rome, dit-il, et les
attributions fixées par une collectivité publique qui a des frontières géo-
graphiques — Etat, région ou municipalité—contredisent la règle du libre-
échange qui ne connaît pas de frontière.
« Le défi qui nous est lancé, et qui est soluble, c’est de trouver quel peut
être le rôle de l’Europe dans le service public », dit-il, avant de retourner les
dispositions anti-trust en faveur de ce service public : les monopoles naturels et
les réseaux engendrent des abus de position dominante. D’où le besoin de
régulation et c’est ce droit de la concurrence qui va engendrer le service public.
Il reste donc à désigner ce qui doit être considéré comme un service essentiel,
ce qui doit être un objet de débat non seulement politique mais aussi
juridique.
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Vice-président de la Fédération nationale des sociétés d’économie mixte,
Jean-Paul Giraud affirme que l’objectif principal de l’Europe n’est pas le
commerce, mais la paix et la stabilité économique. Il remarque aussi que la
construction européenne n’est pas quelque chose qui nous a été imposé de
l’extérieur mais que c’est un acte volontaire, très déterminé, de l’ensemble des
pays qui composent l’Union. Pour lui, nous sommes arrivés à un moment où il
évident que les services d’intérêt économique général, mais aussi l’autonomie
des collectivités locales, sont des éléments essentiels du modèle européen et il
convient de l’introduire dans la Convention sur les futures institutions de
l’Union.
Pour Martin Pospischill, directeur des Affaires constitutionnelles à
Vienne, la question qui se pose est de savoir si les règles du Marché unique et
de la concurrence sont applicables aux services d’intérêt général dont parle le
séminaire. Il n’y a pas de doute qu’on peut gagner beaucoup d’argent en
libéralisant les télécoms mais peut-on en gagner en organisant les transports en
commun ? demande-t-il avant de noter que les subventions sont la seule
réponse et qu’il convient donc de réfléchir à l’avenir des services publics en
proposant des principes différents des règles habituelles de la concurrence du
Marché unique.
* * * *
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DEUXIEME TABLE-RONDE
Objectifs et modes de gestion
des services d’intérêt général
Premier intervenant à la seconde table ronde sur les objectifs et les modes
de gestion des service d’intérêt général, Claude Martinand est président de
l’Institut de la gestion déléguée. Il distingue deux dimensions dans les missions
des grandes villes : d’abord des missions d’intérêt local, en ce qui concerne la
distribution de l’eau, le ramassage des déchets ou les transports urbains, mais
aussi la gestion des réseaux concernant les grands services tels que l’électricité,
le gaz, les chemins de fer, les télécoms etc.
Théoriquement les collectivités locales sont propriétaires des réseaux de
distribution et contractent à cet effet avec EDF par exemple, mais en réalité ces
contrats sont plutôt formels, dit Claude Martinand, en notant que, sauf
exception, les services d’intérêt économique général des collectivités territo-
riales ne relèvent pas de l’ouverture à la concurrence au sens de la
libéralisation. Il note aussi que la Commission est en train d’ouvrir un
nouveau chantier qui consiste à contrôler les aides d’Etat attribuées à ces
services.
Pour lui, ce n’est pas parce qu’il y a libéralisation et concurrence qu’il n’y
a plus de service d’intérêt économique général. Il fait observer d’autre part
qu’il y a, au sein de la Commission, une direction générale très puissante, celle
de la concurrence qui n’a en face d’elle que des directions sectorielles dé-
coupées en morceaux et sans vision d’ensemble horizontale.
A la recherche d’un avocat
« Tant qu’il n’y aura pas, au sein de la Commission, un avocat qui fasse
contrepoids à la Concurrence, nous aurons des difficultés », dit-il, avant de
signaler que l’idée de la Commission, dans son projet de règlement sur l’orga-
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nisation des services de transport public locaux, serait de mettre en compé-
tition l’attribution de droits exclusifs, mettant ainsi en cause les modes de
gestion existant ici ou là, que ce soient des régies, des établissements publics ou
tout autre système particulier. En ce qui concerne le modèle de la gestion
déléguée, ou des partenariats privé-public, dans lesquels, dit-il, il y a concur-
rence pour le marché, mais pas dans le marché, il signale qu’en France, depuis
bientôt dix ans, la loi Sapin a codifié les procédures de mise en compétition.
Il signale aussi les limites, pour ne pas dire les failles, du modèle de
privatisation totale, illustré en Angleterre par le rail où le monopole public a
été remplacé par un monopole privé, avec les résultats que l’on sait.
Claude Martinand insiste sur ce qu’il appelle « la maîtrise » des services
publics locaux, à savoir la responsabilité, qui est celle des collectivités
publiques, de définir avec précision la consistance des missions et le niveau des
services qu’on souhaite atteindre, qu’il s’agisse de qualité de services ou de
performances économiques, y compris la fixation de la politique tarifaire.
L’accès aux service essentiels est une dimension importante de la lutte
contre la pauvreté ou contre l’exclusion, ainsi que du développement durable
et de la préservation des biens publics (mondiaux ou locaux), poursuit Claude
Martinand qui invite par ailleurs ses auditeurs à éviter d’uniformiser la gestion
des services publics locaux. Dans cet esprit, il affirme que la libre adminis-
tration des collectivités locales impose le libre choix des modes de gestion des
services publics - régies directes, établissements publics ou gestion déléguée à
un opérateur privé, mixte ou public — et implique en même temps la
réversibilité de ce choix. Il note au passage que la distribution de l’eau dans le
monde se fait encore à 93% en régie, à 7% seulement en gestion déléguée. Il
invite à mettre en place des objectifs d’efficacité, avec des outils d’évaluation et
de benchmarking. A défaut de mise en compétition, insiste-t-il, il faut une ému-
lation effective entre la gestion en régie et les autres modes de gestion.
Reprenant certains points abordés par Claude Martinand, Mireille Flam
explique comment les services publics locaux sont concernés par la réglemen-
tation européenne lorsqu’ils ne sont pas exploités en régie et qu’ils relèvent de
marchés publics ou d’une délégation de service public qui les ouvrent à la
concurrence et aux offres venues d’autres pays de l’Union. Elle signale que la
Commission a réagi au nouveau code des marchés publics français (qui
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s’applique depuis septembre 2001) : elle ne considère pas normal que l’appel à
la concurrence soit limité lorsque les achats sont inférieurs à 90.000 euros et
elle n’accepte pas non plus que les conventions publiques d’aménagement ne
soient pas soumises à la concurrence.
Martin Pospischill s’élève contre l’idée que les collectivités locales
puissent se limiter à « contrôler » les services publics, et perde la faculté
d’exercer leur choix en toute liberté. En cas de banqueroute d’un opérateur
privé, il demande par ailleurs qui s’acquittera des prestations si l‘opérateur
privé est défaillant.
Pour Luca Lo Bianco, directeur du Bureau des politiques économiques de
Rome, l’hostilité qui s’est manifestée à l’égard du monopole public ne signifie
pas que l’on doive passer du monopole public au monopole privé. Une
campagne dans ce sens serait faussement libérale, dit-il, en rappelant que la
fonction publique est dépositaire de l’intérêt général et qu’il lui appartient de
le mettre en valeur.
Lorsqu’elle agit en tant qu’actionnaire, la municipalité de Rome entend
aller au delà d’un comportement formel concernant la régularité des comptes
et des factures, explique Luca Lo Bianco, qui insiste sur le contrat de service,
en tant qu’instrument de prestation du service et sur sa définition, avec ses
modalités, son contenu, ses coûts. Il invite donc à élaborer des instruments qui
fassent que ces concessions ne soient pas seulement des concessions politiques,
mais fixent des objectifs destinés à réinsérer les profits qui ont pu être générés.
Ce qui est difficile à mettre en œuvre, ajoute-t-il, si le service est complètement
libéralisé.
Epouser le changement
Le contrat de service ne peut pas tout résoudre, objecte Mireille Flam
pour qui l’exécution du contrat peut se révéler problématique, surtout après
un certain temps. Prenant l’exemple de la délégation du service de l’eau, elle
demande comment la collectivité publique peut vérifier que la société distri-
butrice entretient le réseau d’une façon satisfaisante, alors que la collectivité a
tendance à se désinvestir et perd ainsi ses moyens de contrôle. D’où la
question pour elle essentielle : dans les grandes villes quels instruments de
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contrôle et de régulation mettre en place en cas de gestion déléguée ? D’autre
part, demande-t-elle, comment changer d’orientation dans la délégation d’un
service public lorsqu’un contrat est en cours d’exécution et que cela apparaît
souhaitable, par exemple en cas de changement de majorité au sein du Conseil
municipal, ou plus simplement lorsque les exigences du citoyen évoluent ?
Pour quelles raisons les services publics locaux ou les services publics
d’intérêt général doivent-ils évoluer ? s’interroge Jean-Paul Giraud, vice-
président de la Fédération nationale des sociétés d’économie mixte. Il n’y a pas
que l’Europe, mais aussi la poussée vers la décentralisation, ainsi que la
demande de la population dont les besoins évoluent, dit-il, en relevant, à titre
d’exemple, que la garde des enfants telle qu’elle était organisée il y a 20 ou 30
ans, ne correspond plus aux besoins d’aujourd’hui.
Jean-Paul Giraud met en garde contre un certain nombre de prédateurs,
c’est-à-dire de grandes entreprises qui veulent mettre la main sur des marchés
qui jusqu’à présent leur étaient interdits. Il insiste, lui aussi, sur l’importance
de la réversibilité qui conditionne la démocratie « sinon, dit-il, pourquoi faire
des élections à intervalles réguliers ? »
A la question du bon niveau du service public — quartier, ville, dépar-
tement, région, Etat, et pourquoi pas, Europe ? — il répond que c’est celui de
l’efficacité, celui que promet le projet collectif, mais c’est aussi, ajoute-t-il, celui
que choisit la collectivité en exerçant son droit reconnu par les traités. D’où
l’intérêt d’en débattre et d’en décider dans le cadre de la Convention.
Revenant à la question du contrôle exercé par les collectivités sur la
gestion des services publics, Claude Martinand observe qu’il est beaucoup plus
difficile de faire faire que de faire soi-même, puisque cela oblige à expliciter les
objectifs à atteindre, les missions et les niveaux de service. « Lorsque les collec-
tivités délèguent, ajoute-t-il, il ne faut pas qu’elles perdent leur expertise, il faut
au contraire qu’elles la préservent et même qu’elles la renforcent ». Il insiste
sur les inconvénients qu’il y a à ce que ce soient les mêmes individus qui
dirigent un service et en fixent les objectifs et les modalités d’exploitation.
« Cette confusion est extrêmement préjudiciable à la bonne gestion des services
publics et à leur efficacité, dit-il, et tout ce qui peut conduire à séparer ceux qui
définissent les orientations et ceux qui font fonctionner l’entreprise muni-
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Les s erv ices d 'in tér êt gén ér al p our l e citoyen eu r op éen
cipale est un bien pour le service public. Sinon, on aboutit à des conflits
d’intérêts, des confusions et une inversion des rôles, c’est-à-dire à la capture de
l’autorité publique par l’opérateur ». Il note au passage que les rapports
peuvent être très déséquilibrés entre une collectivité publique — même une
grande ville — et l’opérateur lorsque ce dernier s’incarne dans un grand groupe.
A propos du droit d’option des personnels, Claude Martinand observe
qu’ « une des conditions de réversibilité plus aisée consiste à permettre aux
personnels de trouver des solutions qui préservent leurs intérêts, dans un sens
comme dans l’autre. » Les nouvelles communautés d’agglomérations et de
villes ont rassemblé des communes qui exploitaient soit en régie soit en gestion
déléguée. Il lui paraît donc souhaitable que les bénéfices de l’intercommunalité
conduisent à des solutions plus ou moins homogènes, dans un délai plus ou
moins rapide.
Les élus sont fréquemment confrontés à ces questions, note Claude
Martinand, et on voit les fonctionnaires exercer leur droit d’option en gardant
leur statut, tout en étant mis à la disposition de l’exploitant privé, ce qui se fait
sans difficulté en France où les rémunérations sont généralement meilleures
dans le privé que dans le public. Quant à la faillite, déclare Claude Martinand,
la continuité du service public exige que le service soit poursuivi coûte que
coûte, y compris par des méthodes coercitives jusqu’à trouver un nouvel ex-
ploitant qui se substitue au défaillant.
Si on veut que la gestion des services publics locaux soit réversible, il faut
savoir ce qu’on va faire des personnels, enchaîne Mireille Flam qui y voit un
des problèmes difficiles que les municipalités ont à résoudre, qu’il s’agisse de
reprendre en régie un service géré par une entreprise privée dont les employés
ne pourront pas être admis sans plus de formalités dans la fonction publique,
ou d’ouvrir à la concurrence un service fonctionnant en régie, en imposant à la
société qui emporte le marché le choix de ses employés.
Quant au maintien de l’expertise de la collectivité locale qui cède la
gestion d’un service public, Mireille Flam ne peut qu’en approuver le principe
mais, dans les faits, il lui faut constater que cette expertise disparaît d’autant
plus vite que la collectivité ne pourra pas, ou ne voudra pas, en assumer le coût
financier.
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Les s erv ices d 'in tér êt gén ér al p our l e citoyen eu r op éen
Mireille Flam est d’accord avec Jean-Paul Giraud pour estimer que le
choix du niveau auquel il faut situer le service public doit être mesuré en
termes d’efficacité. « C’est une question de bon sens », dit-elle, mais elle fait
remarquer que « souvent l’efficacité du service est contrebalancée par la péré-
quation nécessaire des tarifs » et elle se demande si « le niveau le plus efficace
est celui qui va assurer une péréquation du coût de ces services au niveau de la
région ou de l’ensemble du territoire national ». Et de conclure ces remarques
en observant que l’accord est presque toujours facile lorsqu’on s’en tient aux
principes, mais que les difficultés commencent avec la pratique. D’où l’intérêt
qu’elle porte aux échanges d’informations entre pays européens et entre les
grandes villes de l’Union.
Réversibilité limitée
Directeur de la stratégie à la municipalité de Londres, Steve Burton fait
état des difficultés qu’ont expérimentées les Britanniques dans la gestion des
services d’intérêt général à l’occasion de privatisations. D’abord de la difficulté
qu’il y a à concilier une exigence de flexibilité avec des dispositions contrac-
tuelles, mais surtout les limites expérimentées en matière de réversibilité.
L’administration a l’habitude de transférer les personnels chargés de gérer les
services d’intérêt général à l’entreprise concessionnaire dans laquelle ces
employés s’ils sont de bonne qualité, vont naturellement faire carrière. Au fur
et à mesure que le temps passe, la capacité de faire machine arrière devient
ainsi de plus en plus aléatoire.
Giancarlo d’Alessandro ne croit pas qu’il soit utile de poser le problème
de la réversibilité et du retour à une gestion directe après un changement
d’administration. C’est trop contraignant pour la gestion du service, dit-il, en
invitant à utiliser la concurrence pour améliorer le service mais aussi à
contrôler la gestion des contrats. Ce contrôle pose toutes sortes de problèmes,
observe-t-il, en citant notamment l’exemple des transports urbains, puisque le
retard des autobus peut être la conséquence d’une mauvaise gestion admi-
nistrative, mais aussi celle des embouteillages du trafic.
En ce qui concerne les coûts des services publics, Giancarlo d’Alessandro
plaide pour que l’usager en soit informé, qu’il connaisse le détail de ce qui a
été dépensé par l’administration et que les tarifs tiennent compte de
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Les s erv ices d 'in tér êt gén ér al p our l e citoyen eu r op éen
l’amortissement des investissements, en même temps que des dépenses
d’entretien proprement dites. Il note que si l’eau ne coûte à Rome que 70
centimes d’euro le mètre cube, c’est parce que la mairie a investi par ailleurs
1.000 milliards de lires (500 millions d’euros) dans le système hydraulique de
la ville. Cela ne l’empêche pas de constater que l’impôt prélevé (par exemple
pour les ordures ménagères) ou les tarifs pratiqués (notamment ceux des
transports publics) peuvent rester inférieurs au coût du service.
Quoiqu’il en soit, il ne croit pas possible de revenir en arrière et il invite à
ne pas tirer de conclusions trop hâtives de l’expérience anglaise, même s’il est
exact que la qualité du service a pu souffrir de certains excès et il exprime
finalement sa confiance dans la possibilité d’exercer un contrôle politique.
Mireille Flam reconnaît volontiers que, dans certains domaines, le
contrôle peut être exercé par les usagers, par exemple la ponctualité des trans-
ports ou l’efficacité des gardes d’enfants. Mais ce n’est pas le cas de tous les
services publics et notamment, dit-elle, de ceux qui sont assurés par des
réseaux, comme l’assainissement ou le chauffage urbain. « Là, l’usager n’a pas
de contrôle et si nous perdons nos propres instruments, alors c’est l’ac-
cident qui montre que nos réseaux ne sont pas entretenus », dit-elle, en citant
le cas de blessés et de morts dans l’explosion de canalisations à Paris et en
rappelant les drames des chemins de fer britanniques. Ce n’est pas le cas non
plus, ajoute-t-elle, de l’ensemble d’un service, par exemple celui des ordures
ménagères où l’usager exerce son contrôle sur la collecte des déchets mais
ignore tout du traitement de ces mêmes ordures. « Voilà, dit-elle, qui doit nous
amener à réfléchir aux moyens de contrôler les réseaux, peut-être même de
mettre à l’abri de la concurrence l’entretien de nos réseaux ».
A Pierre Bauby, du Centre européen des entreprises à participation
publique (CEEP), de faire ensuite le lien entre les deux tables rondes et de
dégager des pistes pour celle qui suivra dans l’après-midi. « L’immense mérite
du concept européen de service d’intérêt général, par rapport à l’expression
française de service public, dit-il, c’est de mettre l’accent sur la raison d’être de
ces services, c’est à dire sur l’intérêt général, sur les objectifs et les finalités ».
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Lui-même en voit trois :
garantir à chaque habitant l’accès à des biens ou à des services essentiels,
assurer la cohésion économique, sociale, territoriale, à quelque niveau
que ce soit, municipal, régional, national ou européen, ce qui implique
la solidarité et le lien social du vouloir vivre ensemble,
préparer un développement durable à long terme.
Pour sa part, Pierre Bauby estime qu’il est fondamental d’intégrer ces trois
objectifs dans la future Constitution européenne. Il insiste ensuite sur le
principe de subsidiarité, c’est à dire sur le choix de l’échelon territorial
pertinent. D’accord, dit-il, pour la libre administration des collectivités terri-
toriales. Encore faut-il que les différents niveaux, qui souvent se chevauchent,
s’emboîtent bien (par exemple l’électricité). Il faut aussi que la liberté
d’administration se fasse dans la transparence et que les objectifs soient
clairement définis, affichés et actualisés.
Il insiste aussi sur le principe de proportionnalité : « Il faut, dit-il, que les
moyens affectés à la mise en œuvre des missions soient proportionnés aux
objectifs ». Il faut aussi que les responsabilités en matière de financement
soient clairement définies, étant entendu, ajoute-t-il, que l’Union européenne
ne doit interdire aucune forme de financement, que ce soit une subvention de
l’autorité publique, le financement par les usagers ou des formes de péré-
quation et de solidarité locales, régionales, nationales, voire européennes.
Pierre Bauby encourage à faire intervenir dans la régulation tous les
acteurs concernés, afin de sortir du face à face entre l’autorité et l’opérateur
qui, dit-il, repose toujours sur des rapports déséquilibrés, qu’il s’agisse de
compétence, d’expertise ou de connaissances. Parmi ces acteurs, les usagers
bien sûr doivent occuper une place centrale ; l’évaluation, dans un système
ouvert est une composante essentielle de la régulation.
L’ombre des oligopoles
« L’immense mérite de la concurrence est de pousser à l’efficacité, dit-il,
mais elle ne joue pas entre de multiples producteurs et de multiples consom-
mateurs. Elle est de caractère oligopolistique. Il n’y a que quelques
producteurs, qui plus est, tendent à se concentrer et à devenir trans-sectoriels.
D’où les problèmes considérables posés à l’autorité publique pour jouer son
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rôle d’autorité organisatrice, définir les objectifs, assurer le contrôle et rebondir
lorsque c’est nécessaire, en raison du caractère évolutif des services et besoin ».
Et de conclure : « Nous ne répondrons pas à ces défis en nous contentant
de dire : L’histoire a montré que…. Les autorités publiques, y compris les
grandes villes, sont confrontées à de nouveaux défis car nous sommes passés de
monopoles locaux ou nationaux à des oligopoles européens, trans-sectoriels et
transnationaux ».
Au nom d’Eurocités, un réseau de 120 grandes villes européennes, dont
elle est secrétaire générale, Catherine Parmentier exprime son inquiétude sur
le processus de libéralisation. La lecture du Traité n’est pas neutre, affirme-t-
elle, car la règle générale est celle du marché et de la concurrence, et les services
d’intérêt général doivent être défendus au cas par cas, dans chaque secteur, et
si on veut aller contre la direction générale de la concurrence, on ne trouve pas
d’interlocuteur, ni de défenseur au sein de la Commission. A cela elle ne voit
qu’un seul remède : une intervention auprès des autorités européennes afin de
faire prendre en compte la notion d’intérêt général à l’occasion d’une révision
du Traité. Elle déplore que les démarches faites en 2002 auprès de la
Convention, par des ONG et par les associations représentant les autorités
locales et régionales n’aient pas abouti mais elle voit une deuxième op-
portunité avec la création, au sein de la Convention, d’un groupe de travail sur
les Affaires sociales. Elle suggère donc que le groupe réuni à l’Hôtel de Ville se
mette d’accord sur un texte que l’on enverrait sans délai à Valéry Giscard
d’Estaing et aux membres du présidium de la Convention pour leur demander
de faire réexaminer par le groupe de travail sur l’Europe sociale la notion
d’ « intérêt général », mais en évitant de parler d’intérêt général
« économique », cette dernière formule étant à ses yeux contre-productive.
Pour Andreas Schieder, conseiller municipal à Vienne, l’Europe doit
reconnaître à chaque ville, à chaque autorité régionale, la liberté de choisir
comment elle entend organiser ses services d’intérêt général. Il rappelle que la
Commission a mis en chantier un Livre vert sur les services d’intérêt général et
il propose aux représentants des municipalités qui participent au séminaire de
mettre sur pied un groupe chargé d’intervenir à Bruxelles et de faire du lob-
bying afin que leurs vues soient prises en compte dans ce Livre vert. Chaque
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ville, explique-t-il, nommerait un représentant auprès du groupe, et Vienne de
son côté choisirait Martin Pospischill pour ce travail. Pour sa part Martin
Pospischill estime qu’il est encore temps d’intervenir. Pierre Bauby précise
que le Livre vert ne devrait pas être publié avant mars ou avril 2003, ce qui
laisse une marge suffisante pour les interventions.
Professeur de droit, Yves-René Guillou se déclare frappé par la très grande
convergence qu’il a observée dans les observations présentées par les repré-
sentants des différentes capitales présents à ce séminaire. Convergence dans la
forme puisque tous ont d’une façon ou d‘une autre plaidé pour un régime
spécifique de gestion des services publics. Convergence aussi dans les domaines
d’activité, santé, éducation, logement ou action sociale, qui invitent, dit-il, à
définir un « pacte matériel » des services publics mis en œuvre par de grandes
communes.
A la question du régime juridique applicable aux service publics, Yves-
René Guillou observe que la discussion a porté sur le droit communautaire et
sur ce critère majeur qui est le droit de la concurrence comme vecteur du bien-
être. A ses yeux, les positions exposées par Jean-François Pons et par Jean-Paul
Giraud sont « relativement proches » puisque, dit-il, « la concurrence a toujours
été vue comme l’un des moyens permettant la création d’une unité politique,
d’une unité économique pour le bien-être des habitants de la Communauté
européenne ». Pour sa part il estime que le droit communautaire n’a pas
suffisamment pris en considération la nécessité d’un régime spécifique pour la
gestion des services d’intérêt général et il constate, dans les traités com-
munautaires, « la très grande vacuité » des moyens conférés à cette gestion,
alors que « la plupart des pays communautaires font preuve d’une très grande
créativité, d’une très grande inventivité dans ces différents modes de gestion ».
Yves-René Guillou note que la régie, c’est-à-dire la gestion directe à la
française, « n’est pas tout à fait en phase avec le droit communautaire, mais
qu’il existe une reconnaissance explicite de la possibilité et du bien-fondé pour
une collectivité à mettre elle-même en œuvre un service ».
« Dans le cadre du droit de la concurrence, note-t-il encore, on s’aperçoit
que les collectivités publiques aujourd’hui sont parfaitement capables de gérer
les infrastructures publiques soit pour elles-mêmes, la régie, soit pour un tiers,
dans le cas de la délégation d’un service d’intérêt général ».
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En ce qui concerne les marchés publics, l’avis émis par la Commission sur
les différents codes utilisés dans les pays de l’Union est pour Yves-René
Guillou un sujet d’inquiétude car il y voit une critique acerbe de la spécificité
de l’action publique dans des sphères particulières. Il signale en particulier la
critique qui est faite de l’article 30 du nouveau code des marchés publics
français. Pour lui, « il est impératif d’accepter dans certains domaines le droit
de la concurrence, mais aussi de bien faire comprendre à la Commission qu’il
existe un certain nombre de services qui ne peuvent être bien gérés dans ce
cadre concurrentiel ».
« La concurrence doit être un moyen et pas une religion, affirme-t-il, si la
gestion d’un service public rapporte de l’argent, et bien tant mieux, mais
l’objet du service public ne doit être ni l’argent ni le profit. Ce qui est
important, c’est la bonne satisfaction de l’intérêt général et de l’attente des
usagers ».
Les droits, les besoins et les services
A la suite de Luca Lo Bianco, Christian Vigouroux invite, lui aussi, à se
poser d’abord la question des droits. « Il y a les droits, les besoins et les
services, dit-il. Les droits sont définis par l’autorité politique et inscrits dans les
Chartes, les besoins, c’est se nourrir etc. … Mais les services les plus essentiels
sont ceux qui évitent de mourir. Pour retarder la mort, il faut être soigné, et
c’est le service de la santé, mais il faut aussi éviter de se faire assassiner, alors
c’est la police… »
La tradition française veut que seule la puissance publique assure la
sécurité et que la police soit une mission tellement essentielle qu’on ne puisse
pas la déléguer mais, dans la réalité, on la délègue comme on le fait d’autres
services, dit Christian Vigouroux, en faisant observer que l’éclairage public,
après tout, c’est de la police et de la sécurité. Il signale aussi la contradiction
entre la liberté de gestion et la définition des normes, dans laquelle nous nous
trouvons lorsque l’autorité politique, après avoir défini les objectifs du service
public qu’elle entend assurer aux usagers, (horaires, itinéraires, qualité, niveau
d’entretien etc.) en confie la gestion à une entreprise privée dont la loi, par
définition, va être celle du rapport entre coûts et efficacité.
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Christian Vigouroux invite enfin à se poser systématiquement la question:
qui organise et qui gère ? et à s’interroger sur la nature du lien entre
l’organisateur et le gestionnaire, afin de savoir s’il faut y mettre beaucoup ou
peu de contrainte.
La distinction, qui passe pour essentielle, entre service marchand et service
non marchand n’est pas toujours facile à faire, observe Pierre Bauby, en
insistant sur son caractère évolutif. « On le voit bien dans le cas de l’éducation
ou de la santé et cette distinction n’est plus opératoire aujourd’hui de la même
manière », dit-il, en expliquant comment la Commission est en train d’élaborer
un autre critère en considérant comme « économique » tout service confié,
dans un pays ou l’autre de l’Union, à une entreprise, ce qui justifierait partout
ailleurs l’application du droit de la concurrence à ce type de service. Un critère
auquel Pierre Bauby refuse toute pertinence, ce qui le conduit à chercher autre
chose. Alors, oui au service « essentiel », dit-il, en avertissant que cette notion,
elle aussi, est évolutive et que c’est en s’attachant à la distinction des droits
intéressant l’individu ou la collectivité qu’on arrivera à définir ce qui relève de
la concurrence et dans quelles conditions.
Mireille Flam invite alors ses collègues à donner des exemples concrets de
ce qui se passe dans leurs différentes capitales. Comme Christian Vigouroux,
elle fait remarquer que la police, qui passait pour une fonction régalienne par
excellence, est de plus en plus souvent reportée sur le secteur marchand. Elle-
même signale qu’elle a attribué à Paris le marché de surveillance des bâtiments
municipaux à une entreprise privée. « La frontière entre le secteur marchand et
le secteur non marchand est mouvante et différente suivant les capitales
européennes », dit-elle, avant de noter que l’évolution obéit souvent à de
considérations financières, en raison des limites budgétaires apportées à toute
action publique.
Giancarlo d’Alessandro invite à prendre en compte l’évolution de l’Etat-
providence au cours du demi-siècle qui vient de s’écouler. Le rapport entre
population urbaine et population rurale a été inversé et la demande de service
et de protection sociale a fortement augmenté. « Aujourd’hui le droit à la
mobilité est un droit à reconnaître en tant que tel », dit-il, avant de remarquer
que le droit ne relève pas de la seule jurisprudence mais aussi de la politique et
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de la science sociale. Entre autres exemple, il donne celui de l’assistance aux
personnes âgées dont s’acquitte la mairie de Rome par le biais de coopératives
qui font intervenir des travailleurs sociaux, et non pas des employés
municipaux. C’est ainsi qu’apparaissent de nouvelles professions, par exemple
celle que les Italiens appellent « badante », l’aide à domicile et les soins à
donner à un tiers, à mi-chemin entre l’infirmière et la femme de ménage.
Giancarlo d’Alessandro cite aussi l’exemple des crèches. En Italie explique-
t-il, une crèche est en principe conçue pour un maximum de soixante enfants
de 0 à 3 ans. C’est une entreprise publique de la municipalité qui passe un
contrat avec une assistante pour la diriger. Le coût est supérieur à 1000 euros,
par mois et par enfant, et les familles contribuent selon leurs ressources. En
2002, la municipalité de Rome a lancé une nouvelle expérience en proposant
à des entreprises privées de construire et de gérer des crèches, avec une
concession de 30 ans. Par rapport au système traditionnel, l’administration fait
une économie de 25% ce qui permet, à partir de 20 nouvelles crèches, d’en
construire cinq de plus.
Crèches, parkings et cimetières
Le système de construction et de gestion des crèches italiennes présenté
par Giancarlo d’Alessandro relève du même principe que celui qui a été utilisé
à Paris pour la construction des parkings publics, observe Mireille Flam, à ce
détail près que les constructeurs de parkings parisiens se rémunèrent
entièrement sur les usagers, alors que les frais de gestion des crèches à Rome
restent partiellement à la charge de la municipalité parce que la contribution
des familles n’est pas suffisante. Mais, dit-elle, « n’y a-t-il pas là un problème au
regard de la Communauté européenne qui pourrait soutenir qu’il s’agit là
d’une subvention accordée à une activité privée ? »
Mireille Flam demande d’autre part des précisions sur la façon dont est
gérée à Rome l’aide aux personnes âgées dans le cas où ces services sont
proposés à tous les citoyens, étant entendu que ceux qui en ont les moyens
participent au coût. De même, dans le cas où des services complémentaires
sont offerts contre une rémunération éventuelle.
Les services d’assistance aux personnes âgées sont gérés directement par la
municipalité de Rome avec un personnel qualifié d’assistantes sociales, répond
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Giancarlo d’Alessandro, mais aussi par l’intermédiaire de coopératives qui
s’occupent de 10.000 personnes environ à Rome. Il signale aussi que la
municipalité de Rome envisage d’appliquer le système retenu pour les crèches
à d’autres secteurs, notamment la construction et la gestion d’un quatrième
cimetière dans la capitale, ainsi que la construction d’un centre sportif avec
parking automobile. Il explique aussi que le coût de l’entretien des services
municipaux va croissant et cite en exemple celui de l’asphaltage des rues.
Rome doit entretenir 5000 kilomètres de rues. Pour une chaussée large en
moyenne de 10 mètres, cela représente 50 millions de mètres carrés d’asphalte,
avec une épaisseur de goudron de 3 centimètres. A 15 euros le mètre carré,
cela représente un coût total de 750 millions d’euros.
Steve Burton rappelle que, selon la législation britannique, il convient
d’examiner périodiquement, tous les cinq ans, si un service fourni par une
communauté locale doit ou non relever de la concurrence, autrement dit
vérifier tous les cinq ans s’il existe un marché pour ce service et si les coûts
pratiqués, ou la qualité des prestations, justifient qu’on fasse appel au marché.
Il explique ensuite le mécanisme de ce que les Anglais appellent « private
finance initiative » — l’investissement initial venant du privé — qui pallie les
limites imposées aux autorités locales en matière de financement. C’est l’en-
treprise privée qui lance les premiers investissements pour des infrastructures
dont elle devient en quelque sorte locataire. Le système est utilisé princi-
palement pour la construction de ponts et de routes, mais on y a eu recours
également pour de postes de police ou de sapeurs pompiers à Londres.
Steve Burton signale enfin comment certaines prestations de sécurité font
l’objet de contrats passés directement avec la police par des autorités locales
urbaines — pour protéger les citoyens de manifestations de « comportement
antisocial » — ou par les autorités chargées de transports publics, bus ou métro.
* * * *
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Troisième table-ronde
L’évaluation des performances
des services d’intérêt général
Chef du service de l’évaluation du Commissariat général au Plan, Lucile
Schmid rappelle d’abord que l’administration dont elle fait partie est un
service du Premier ministre qui travaille sur la prospective, la concertation avec
les acteurs sociaux et l’évaluation des politiques publiques. Ce travail, en
liaison avec le Conseil national de l’évaluation créé en 1998, peut porter sur
des politiques aussi différentes que celles qui concernent la sécurité routière, la
lutte contre le Sida, l’utilisation des fonds structurels européens ou les contrats
de plan Etat-régions.
L’évaluation souffre d’une mauvaise réputation, dit Lucile Schmid, en
tout cas en France, où on a le sentiment d’une accumulation de rapports qui
n’aident en rien à la décision publique. En ce qui concerne les services
d’intérêt général, l’Europe souffre à ses yeux d’un mal un peu semblable
lorsqu’on y voit le terrain où s’exerce la concurrence et certainement pas un
lieu propice à la définition du service d’intérêt général.
Pour Lucile Schmid, il convient de poser parallèlement les questions
suivantes :
Comment servir les citoyens lorsqu’on est fonctionnaire en définis-
sant les objectifs en matière de politiques publiques d’éducation, de
santé, de transports, de services sociaux ?
Comment l’Europe peut-elle être mieux comprise par les citoyens et
faire en sorte que ceux-ci soient mieux servis par les acteurs publics ?
La question de l’évaluation se pose de manière très différente selon qu’on
parle d’un domaine où la concurrence est fondamentale — comme les
transports ou les télécoms — ou de services plus sociaux comme l’éducation ou
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la santé. Dans le premier cas, avec une vision qui est celle de l’entrepreneur, on
se pose la question de la production, dans le second celle des objectifs, ce qui
est plus difficile.
L’évaluation dépend également de l’organisation administrative,
concrètement de la manière dont est organisé l’Etat, centralisé ou décentralisé
car les méthodes d’évaluation seront très différentes suivant l’échelon admi-
nistratif où on se trouve. Pour Lucile Schmid, le problème est surtout
« d’échapper à l’abstraction », c’est à dire à un parti-pris méthodologique qui
empêche l’évaluation de contribuer à la décision publique.
Comment faire pour que les pratiques d’évaluation aident à introduire du
débat public là où il n’y en a pas assez, et là où les citoyens le demandent, dit
Lucile Schmid, qui s’interroge aussi sur le rôle de l’Europe dans ce domaine –
chance ou malchance pour l’évaluation des politiques publiques ?
Le moins disant européen
Pour sa part, elle craint que l’Europe soit le lieu d’un « moins disant » en
matière de services d’intérêt général et elle a le sentiment que le citoyen
lambda ne croit pas que nous puissions nous mettre d’accord sur le contenu de
ce que pourraient être des services d’intérêt général, moins encore sur un stock
commun de politiques en matière d’éducation, de santé, de transports ou de
télécoms. Elle croit aussi que la question — qu’est-ce que l’Europe ? Comment
la rendre plus démocratique — recoupe largement la question des services
d’intérêt général et que nous sommes dans une période où les citoyens
demandent à l’Europe à la fois « du contenu et du rapprochement ». Elle invite
« à sortir des incantations » et à nous interroger sur nos priorités lorsque nous
parlons action publique, « sur nos priorités nationales, dit-elle, mais aussi sur la
façon dont nous voyons l’avenir de l’Europe en termes de modèle social ».
A une question de Mireille Flam sur les acteurs de cette évaluation, Lucile
Schmid répond en citant d’abord la Cour des Comptes. Elle signale aussi le
rôle important de l’Inspection des Finances et mentionne l’Assemblée
nationale depuis qu’une loi organique a stipulé que le budget de l’Etat devrait
être présenté sous forme de programme. Aux députés à présent, dit-elle,
d’organiser un contrôle du budget de l’Etat, fonction par fonction, alors que
les choses se font aujourd’hui ligne budgétaire par ligne budgétaire.
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Inspecteur général des Affaires sociales, Christophe Lannelongue partage
les vues exprimées par les représentants des municipalités de Vienne et de
Rome et invite à juger des performances des services d’intérêt général en
fonction des objectifs que se sont fixés les collectivités publiques qui en ont
pris l’initiative et à ne pas se focaliser sur les coûts et les qualités de ces services
tels que les perçoivent leurs bénéficiaires immédiats.
« S’il est vrai que la qualité du service est essentielle comme point de
départ de l’analyse de la performance, on ne peut réduire l’intervention de
l’autorité politique à la production de services, quelle que soit leur utilité
sociale, dit-il, car cette intervention a d’abord pour objectif un impact sur la
société. » Pour lui, l’analyse des objectifs doit amener à réfléchir « sur la qualité
d’un ensemble de services, c’est-à-dire d’un programme d’action mené par les
autorités publiques ».
« Nous devons travailler à la formalisation de ce qui pourrait être une
charte de la qualité des programmes d’action publique, avec le souci de repérer
ce qui va faire la réussite d’un tel programme », explique-t-il, avant d’énumérer
les critères majeurs de cette réussite :
l’identification claire d’un champ d’action et d’un responsable à la
fois politique et administratif sur ce champ d’action,
une sélection des objectifs que le public puisse comprendre et qui
fasse apparaître les résultats de l’action publique en termes de béné-
fices pour les citoyens,
le souci d’associer à la mise en œuvre des actions le plus grand
nombre de partenaires possibles. A ce titre, la formulation de quasi-
contrats entre autorités politiques et administratives d’un côté et les
opérateurs de l’autre est essentielle.
Même si l’analyse des coûts ne doit pas servir de critère premier, elle n’en
est pas moins importante aux yeux de Christophe Lannelongue qui insiste
pour qu’elle soit conduite « à partir de la réalité des coûts de l’action
publique ».
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Professeur de droit économique, Yves-René Guillou est convaincu que,
même pour les services industriels et commerciaux concurrentiels, les critères
d’évaluation sont différents des services purement commerciaux.
« Certes, dit-il, la notion de coût est importante mais il y a d’autres
éléments à prendre en considération dans les services publics, y compris
concurrentiels, par leur impact direct ou indirect sur le bon fonctionnement
de la collectivité ».
La première des contraintes
Aussi justifiée que soit la recherche d’autres critères, celui du coût reste
pour Mireille Flam « la première des contraintes ». « Lorsque des responsables
publics prennent leurs décisions en matière de service public, ils se prononcent
d’abord en fonction du coût », observe-t-elle, avant de signaler la difficulté qu’il
y a à évaluer la satisfaction des usagers lorsqu’on la retient comme critère.
« Ce n’est pas parce que c’est difficile qu’il ne faut pas le faire », opine
Christophe Lannelongue. Il signale cependant que, pour mesurer la satis-
faction du bénéficiaire, il faudra commencer par identifier qui profite du
service. Ce n’est pas simple, dit-il, parce qu’il y a généralement plusieurs
bénéficiaires, ce qui oblige à les hiérarchiser. Il faut aussi définir le niveau du
service, c’est à dire le niveau d’attente qui doit être concilié avec les
contraintes pesant sur la production du service.
A son tour, Giancarlo d’Alessandro convient que si le coût ne doit pas
être considéré comme un critère, il n’en a pas moins la force d’un lien, ce qui
le place inévitablement au premier plan.
Steve Burton pour qui les questions de coût et de qualité sont
incontournables, reconnaît lui aussi qu’on ne peut pas se contenter, au
moment de sous-traiter, de choisir le service le moins cher. Cependant, dit-il,
en raison des ressources limitées dont disposent les collectivités, le coût n’en
reste pas moins en tête sur la liste des priorités. La municipalité de Londres,
explique-t-il, essaye d’équilibrer coût et qualité en utilisant une gamme
d’indicateurs de performance, encore faut-il, lorsqu’on en retient un en
particulier, ne pas exclure pour autant les autres.
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Martin Pospischill ne voudrait pas avoir donné l’impression que les édiles
de Vienne n’attachent aucune importance au coût du service offert aux
usagers. Il signale au passage la contradiction qu’il y a à vouloir, d’un côté,
mesurer la compétitivité d’une entreprise de service public et de l’autre, à
éviter la compétition. Pour mesurer la performance et la qualité du service, il
invite à continuer la recherche des indicateurs car, dans ce domaine, dit-il,
« nous n’en sommes qu’à nos débuts ».
Au moment de conclure les travaux du séminaire, Mireille Flam se félicite
de voir que la municipalité de Vienne a pris le relais en pérennisant le groupe
de travail. Elle fait confiance à la capitale autrichienne pour organiser d’autres
réunions sur le thème des services d’intérêt général.
Pour sa part, Christian Vigouroux signale une forme d’évaluation qui, dit-
il, trompe rarement : celle des plaintes des citoyens, leur fréquence, leur objet
et le délai de réponse qui leur est donnée. « Dans les services commerciaux, il y
a toujours un service après-vente auquel on peut s’adresser quand on est
mécontent », rappelle-t-il, avant de déplorer que « dans beaucoup de nos pays il
soit très difficile de se plaindre de la police, des hôpitaux ou des trains qui
n’arrivent pas à l’heure. »
Il estime que le champ de réflexion reste largement ouvert si l’on veut
pousser la notion de service d’intérêt général. Il y voit « une façon d’améliorer
l’Europe » et invite à « s’interroger à tout instant sur la manière très concrète
d’améliorer ces services ».
Une occasion formidable
Elisabeth Guigou, membre de l’Assemblée Nationale et présidente
fondatrice d’Europartenaires, croit fortement dans la coopération décen-
tralisée. « On ne fera pas l’Europe seulement entre les Etats et entre les
administrations centrales. Il faudra qu’elle se fasse avec tous les acteurs
politiques, économiques et sociaux », dit-elle, en ajoutant : « Naturellement, les
villes et les collectivités territoriales sont des acteurs particulièrement
importants ».
Rappelant les efforts entrepris il y a quelques années par Europartenaires,
dont elle est présidente fondatrice, pour que la notion de service d’intérêt
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général soit prise en compte par les négociateurs de Maastricht, elle invite à
continuer les efforts et voit dans la Convention sur les institutions de l’Europe
« une occasion formidable » de faire avancer cette notion dans le futur traité.
« Il y a des services publics dont il est nécessaire de définir le rôle dans l’éco-
nomie de marché, dit-elle, soit que, en tant que services marchands, ils y
participent, soit qu’on ait besoin au contraire de les faire échapper aux
contraintes habituelles du marché ».
Si on considère que le modèle de civilisation européenne et la cons-
truction de l’Europe ne peuvent pas se limiter à la fabrication d’un grand
marché, les services publics deviennent un élément très important de la
régulation à introduire dans le fonctionnement du marché, dit Elisabeth
Guigou avant de rappeler qu’il a fallu beaucoup se battre pour que le Traité
d’Amsterdam prenne en compte les services d’intérêt général, un certain
nombre d’Etats membres se méfiant de ce qui leur apparaissait comme « une
lubie française visant à tout réglementer ».
Faisant le bilan de ce qui a été réalisé jusqu’à aujourd’hui, Elisabeth Guigou
cite :
l’article 16 du Traité d’Amsterdam « qui reconnaît, dit-elle, les services
d’intérêt général comme composante de valeurs communes et
souligne leur rôle dans la cohésion sociale et territoriale ».
l’article 36 de la Charte des droits fondamentaux dont les effets, note-
t-elle, resteront limités aussi longtemps que la Charte ne dit pas expli-
citement que l’Union garantit l’accès à ces services,
les jurisprudences de la Cour de Justice qui, depuis les années 93-94,
reconnaît aux services d’intérêt général d’autres objectifs, missions et
formes d’organisation que les règles générales de la concurrence,
les conseils européens de Nice et de Laeken qui ont invité à appro-
fondir ces questions,
l’insistance d’une quarantaine de conventionnels pour que la
Convention ne se limite pas à travailler sur les seules institutions,
mais définisse aussi un certain nombre de grands objectifs.
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« Mais il faut aller plus loin et reconnaître le champ et les moyens d’action
des services publics dans le futur traité afin de rendre possible l’élaboration
d’une directive-cadre qui définirait les grands principes sur le droit aux services
publics et le droit des services publics en Europe. Il reviendrait ensuite à faire ».
« Si nous arrivons à peser sur les travaux du groupe chargé de l’Europe
sociale à la Convention sur l’Avenir de l’Europe, nous aurons fait un grand pas
en avant » conclut Elisabeth Guigou, avec le sentiment que « des différences
encore très importantes il y a quelques années, se sont aujourd’hui
estompées ».
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DECLARATION
les services d’intérêt général
à l’attention de la Convention sur
l’avenir de l’Europe.
Les représentants des Villes de Rome, Londres, Vienne et Paris, ainsi
qu’Eurocités et Europartenaires, réunis à Paris dans le cadre du séminaire « Les
services d’intérêt général : enjeux et performances », le 2 décembre 2002, à
l’initiative de la Mairie de Paris et d’Europartenaires, s’adressent au Président, au
Présidium de la Convention sur l’avenir de l’Europe et aux conventionnels et à leurs
suppléants eux mêmes, pour leur demander que la future constitution européenne
reconnaisse et garantisse :
Le rôle des services d’intérêt général comme élément constituant du modèle
social européen tel que le Traité de l’Union européenne dans son article
16 et la Charte des Droits fondamentaux dans son article 36, le
prévoient.
La pleine responsabilité des collectivités territoriales dans la détermination
des services d’intérêt général dans les domaines relevant de leurs
compétences et le libre choix du mode de gestion de ces services.
Ils souhaitent que la spécificité des services d’intérêt général soit prise en
compte dans les travaux de la Convention. Ils demandent que cette problématique
figure explicitement dans le mandat du groupe de travail « Europe sociale », dont le
sujet est à l’ordre du jour de la séance plénière de la Convention sur l’avenir de
l’Europe des 5 et 6 décembre 2002.
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Participants
Giancarlo d'ALESSANDRO, Adjoint au Maire de Rome, chargé des Travaux Publics,
président de l’association "Cantiere Europa", Italie
Pierre BAUBY, Président de la Commission Service d'Intérêt Général et Statistiques du
Centre Européen des Entreprises à participation Publique (CEEP), France
Steve BURTON, Head of Strategic Performance, Grande-Bretagne
Daniel GAÏTELLI, Directeur de Cabinet de Pierre Shapira, France
Mireille FLAM, Adjointe au Maire de Paris, chargée des Sociétés d'Economie Mixte
et des Marchés Publics, France
Yves-René GUILLOU, Avocat, professeur d'Université,
spécialiste en droit public économique, France
Elisabeth GUIGOU, Députée de Seine-Saint-Denis,
présidente fondatrice d'Europartenaires, France
Lee JASPER, Senior Policy Adviser to The Mayor on Equalities and Policing,
Grande-Bretagne
Didier JEAN, Chargé de mission, Conseil régional d'Ile de France, France
Christophe LANNELONGUE, Inspecteur général des Affaires Sociales,
Inspection Générale des Affaires Sociales, France
Jérôme LENOIR, Directeur de Cabinet de Mireille Flam, France
Luca LO BIANCO, Directeur du Bureau des Politiques Economiques, Italie
Albert MAHE, Président de la Fédération Nationale des Sociétés d'Economie Mixte
(FNSEM), France
Patrick MAISONNAVE, Délégué général aux Relations internationales,
Mairie de Paris, France
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Claude MARTINAND, Président de l'Institut de la Gestion Déléguée, France
Anna Maria MARTUCCI, Chargée de mission, Bureau des Relations internationales
Mairie de Rome, Italie
Catherine PARMENTIER, Secrétaire générale d'Eurocités, France
Jean-François PONS, Directeur des Affaires Européennes et Internationales,
Fédération Bancaire Française, France
Martin POSPISCHILL, Représentant de la ville de Vienne, Autriche
Pierre SCHAPIRA, Adjoint au Maire de Paris, chargé des Relations Internationales
et de la Francophonie, France
Andreas SCHIEDER, Représentant de la ville de Vienne, Autriche
Lucile SCHMID, Chef de Service de l'Evaluation et de la Modernisation de l'Etat,
Commissariat Général au Plan, France
Christian STOFFAËS, Directeur de la Prospective Internationale, EDF, France
Christian VIGOUROUX, Conseiller d'Etat, Administrateur d'Europartenaires, France
*
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Table des matières
Avant-propos ...................................................................... 2
Introduction ...................................................................... 5
Première table-ronde .................................................... 7
Le marché unique et ses conséquences
Deuxième table-ronde .................................................. 14
Objectifs et modes de gestions des services d’intérêt général
Troisième table-ronde ................................................. 29
L’évaluation des performances des services d’intérêt général
déclaration ...................................................................... 37
Sur les services d'intérêt général à l'attention de la Convention
sur l'avenir de l'Europe
Participants ...................................................................... 39
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Directeurs de la publication : Mireille Flam, Christian Vigouroux
Rédaction : Jean-Louis Arnaud
Coordination et réalisation : Europartenaires, Paris
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Europartenaires
9 rue Lagrange
F- 75005 Paris
Tél. 33 (0) 1 40 51 05 04
Fax 33 (0) 1 40 51 08 87
europartenaires@info-europe.fr
www.europartenaires.info-europe.fr
Mairie de Paris
F- 75196 Paris RP
Cabinet de l’Adjointe au Maire de Paris
Chargée des Sociétés d’Economie Mixte et des Marchés Publics
Tél. 33 (0) 1 42 76 58 21
Fax 33 (0) 1 42 76 68 04
www.pa ris.fr
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