Docstoc

Klik hier voor de paper

Document Sample
Klik hier voor de paper Powered By Docstoc
					Beleidsafweging Systematiek Benutten (BAS):
Nieuwe methodiek voor beleidsontwikkeling inzake benuttingsmaatregelen
Henk Meurs, Peter van Bekkum MuConsult, Amersfoort
Florien van der Windt, Ministerie van I&M, DGMo, Den Haag

Samenvatting
Vanuit het spoor ‘ontwikkeling monitoring-en evaluatieprogramma’ binnen het Beleidskader
Benutten (2008) is de Beleidsafweging Systematiek voor benuttingsmaatregelen (BAS)
ontwikkeld. Doel van deze methodiek is om beleidsmakers en wegbeheerders een
transparant proces te bieden waarmee zij publieke en private varianten van
benuttingsmaatregelen en -programma’s objectief kunnen vergelijken. Zo kan gericht naar de
meest kosteneffectieve oplossing voor bereikbaarheidsproblemen worden gezocht. Deze
systematiek gaat uit van het in kaart brengen van beleidsdoelen, problemen en mogelijke
oplossingsvarianten. Per variant worden de kosten en effecten in beeld gebracht ten
behoeve van bestuurlijke besluitvorming. De BAS zal worden ingezet in het kader van het
programma Beter Benutten en toekomstige uitwerking van verkeersmanagement vanuit het
ministerie.

1. Inleiding
De komende jaren is, zonder aanvullend beleid, een stijging van de congestie te verwachten,
zodat nieuw beleid nodig is, onder meer geschetst in de Beleidsbrief Infrastructuur en Milieu
(November, 2010). Meer dan voorheen wordt een integrale aanpak benoemd om de
problemen aan te pakken, waaronder multimodale oplossingen, mobiliteitsmanagement en
incident- en verkeersmanagement maatregelen. Gezien de beperkte overheidsfinanciën
wordt van oplossingen gevraagd dat ze kosteneffectief zijn. Dit betekent onder meer dat
toekomstige investeringen in verkeersmanagement in sterkere mate dan tot op heden zullen
worden afgewogen tegen andere oplossingsrichtingen. Ook zullen in toenemende mate
andere partijen betrokken worden bij de oplossingen, waarbij het kan gaan om het
bedrijfsleven in het kader van Mobiliteitsmanagement of service providers bij het leveren van
relevante verkeersinformatie waarbij weggebruikers zelf een prijs voor deze informatie gaan
betalen als ze daar behoefte aan hebben.

Bij de afwegingen en de beoordeling van de effectiviteit speelt de mate waarin de
maatregelen beleidsproblemen oplossen een belangrijke rol. Dat is een belangrijke
verandering met de bestaande werkwijze, waarbij afwegingen over investeringen vaak
plaatsvinden op basis van verkeerskundige criteria dan wel knelpunten. Immers, bij
beleidsmatige criteria gaat het om bereikbaarheid, gedefinieerd in deur-deur termen, niet per
definitie om de oplossing van specifieke knelpunten.

Om besluitvorming over het nieuwe benuttingsbeleid te ondersteunen is BAS ontwikkeld, de
Beleidsafwegingssystematiek Benutten. BAS bestaat uit een aantal stappen die tezamen de
integrale beleidscyclus vormen (zie figuur 1):
        1. Formuleer beleidsdoelen Benutten op verschillende niveaus.
        2. Werk op basis van de doelen netwerkbrede probleemanalyses uit.
        3. Werk meerdere integrale beleidsvarianten uit per probleem (bijvoorbeeld ook
           vraagbeïnvloeding en private oplossingen) en schat de (kosten) effectiviteit in.
        4. Maak afwegingen op basis van maatschappelijke effecten en integrale kosten met
           geëigende mate van diepgang (soms ‘light-versie’) t.o.v. de nul-variant.
        5. Voer onafhankelijk evaluaties uit gericht op de gerealiseerde beleidseffecten ten
           gericht op verdere uitrol en op vergroting van de effectiviteit.

Doel van deze bijdrage is om BAS verder toe te lichten, zowel in theorie als met een aantal
voorbeelden.
De hoofdlijnen zijn weergeven in de onderstaande figuur. Startpunt zijn de beleidsdoelen en
de probleemanalyse.

Figuur 1: Onderdelen van BAS in onderlinge samenhang

                                                         Probleemanalyse
                                                         op basis
                                                         beleidsdoelen
             Terugkoppeling
              beleidsdoelen

                                                                               Ex-ante evaluatie op basis
           Ex-post evaluatie op basis                                          van beleidsprobleem:
                beleidsdoelen                                                  · Uitwerking varianten
                                        Uitkomsten in termen van vuistregels
                                                                               · Bepaling effecten
                                                                               · MKBA




                                                        Inregelen en
                                                      adequaat beheer
                                                          op basis
                                                       verwachtingen
                                                        (ex-durante)
                                                                                                            .




2.   Uitwerking van BAS

Stap 1          Formuleer doelen
Startpunt bij BAS zijn de beleidsdoelen. Onder beleidsdoelen wordt verstaan: de effecten die
men wil bereiken dan wel de ambities die leven ten aanzien van verkeer en vervoer. Doelen
worden zo SMART mogelijk gedefinieerd, met heldere indicatoren, bijbehorende normen en
een tijdspad voor realisatie.

Startpunt vanuit het rijk zijn de doelen zoals gedefinieerd in de (geactualiseerde) Nota
Mobiliteit, maar het kunnen ook doelen vanuit de regionale gebiedsagenda zijn. Hierbij gaat
het onder meer om de effecten op bereikbaarheid met als dimensies reistijd,
betrouwbaarheid en robuustheid met verkeersveiligheid en milieu als randvoorwaarden. De
bereikbaarheidsdoelen kunnen tussen gebieden verschillen (met verschillende
bereikbaarheidsambities voor werk- en woongebieden). Het huidige Kabinet legt prioriteit bij
de economische ontwikkeling van economische kerngebieden. Daarbij is ondermeer de
bereikbaarheid tussen de economische kerngebieden en de bereikbaarheid vanuit
belangrijke woongebieden(arbeidsmarkt) binnen de regio’s van belang. Regio’s benoemen
dan ook een beperkt aantal belangrijke economische kerngebieden. Daarmee is ervaring
opgedaan in het kader van de Netwerkanalyses. Bij investeringen waarmee Rijksmiddelen
gemoeid zijn, spelen deze beleidsdoelen een belangrijke rol.

In een doelenboom kunnen daaronder meer tactische en operationele doelen worden
geformuleerd, zoals de beoogde netwerkkwaliteit op specifieke trajecten. Deze doelen
kunnen als basis dienen voor dagelijkse verkeersmanagement-activiteiten. De subdoelen
die zijn uitgewerkt in het kader van Gebiedsgericht Benutten (GGB) kunnen als eerste
aanzet dienen. Hierbij wordt aangegeven welke snelheden en betrouwbaarheid op
trajectniveau moeten worden gerealiseerd. Steeds wordt daarbij onderscheid gemaakt
tussen reguliere- en niet-reguliere situaties.
   Voorbeeld formulering regionale bereikbaarheidsdoelen
   Voorbeelden van nationale doelen zijn de reistijden, de betrouwbaarheid van de reistijd alsmede
   de kwaliteit van de reis. Bij de regionale uitwerking van deze doelen moeten de op belangrijke
   relaties van/naar kerngebieden in de regio op netwerkniveau worden vastgesteld. Zo kan als
   norm worden gehanteerd dat de autoreistijden in de spitsen naar de economische kerngebieden
   in de regio X maximaal 1,5 maal de free-flow reistijden mogen zijn waarbij 80% van alle
   verplaatsingen binnen deze normen moet vallen als uitwerking van het begrip betrouwbaarheid.


De keuze van doelen is van groot belang bij beleidsafwegingen. Immers, met deze doelen
leg je de basis voor het uitwerken van netwerkbrede probleemanalyses. Bovendien zijn
deze doelen leidraad bij de beoordeling van –de effectiviteit van- oplossingen; steeds wordt
de vraag gesteld in welke mate een uit te werken maatregel daadwerkelijk een bijdrage
levert aan de doelen.

Stap 2 Probleemanalyse
In deze fase worden ‘facts and figures’ verzameld om te komen tot een goed beeld van de
problemen en de achtergronden bij de verkeersproblemen in de regio. De problemen worden
afgeleid vanuit de geformuleerde doelen. Want zonder doel geen probleem.

De beoogde probleemanalyse binnen BAS wijkt af van de gebruikelijke knelpuntenanalyse,
waarin het gaat om een probleem van de wegbeheerder (het verkeersaanbod is op een
bepaalde plaats en tijdstip groter is dan de capaciteit die op dat moment beschikbaar is). In
de optiek van BAS gaat het om het probleem dat gerealiseerde reistijden op belangrijke
relaties (van/naar economische kerngebieden) tekort kunnen schieten ten opzichte van de
beoogde doelen, bijvoorbeeld kortere reistijden. De weggebruiker staat hierbij centraal. De
aandacht gaat daardoor specifiek uit naar de knelpunten die bijdragen aan de toenemende
reistijd op het gehele traject. Eveneens wordt in de probleemanalyse een breed palet van
factoren in kaart gebracht die het geconstateerde probleem –de toenemende reistijd op een
bepaald traject- ‘veroorzaken’, zoals:
         · Aspecten van de vraag: wel/niet reizen, tijdstipkeuze, vervoerwijzekeuze,
             routekeuze van weggebruikers, en dergelijke;
         · Kenmerken van het transportsysteem: mogelijkheden om gebruik te maken
             van alternatieven voor de auto, kwaliteit van alternatieven waaronder de
             capaciteit, kennis van specifieke alternatieven bij weggebruikers, etc.
         · Kenmerken van de infrastructuur: er komen veel incidenten voor, de
             doorstroming is slecht gegeven de intensiteit, etc.
Het idee is dat met deze analyse van de problematiek de stap naar breed gedragen opgaven
wordt gemaakt, waarbij meerdere actoren een bijdrage moeten/kunnen leveren aan
oplossingen.

Stap 3        Werk oplossingsvarianten uit
Vervolgens worden meerdere integrale beleidsvarianten uitgewerkt om de geconstateerde
problemen op te lossen. Naast verkeersmanagement zou dat ook vraagbeïnvloeding
(mobiliteitsmanagement) kunnen zijn, andere modaliteiten kunnen betreffen of een private
oplossing. De problemen en de probleemanalyse zijn leidend bij de uitwerking van
varianten, niet de bestaande praktijk. Gevraagd wordt om met nieuwe brillen oplossingen te
bedenken, waarbij naast de beleidsmakers en de uitvoerders dus ook de
probleemeigenaren- en veroorzakers kunnen worden betrokken. Denk aan het maken van
mobiliteitsmanagementafspraken. Deze pakketten bestaan dus uit een combinatie van
Mobiliteitsmanagement (Slim-werken Slim reizen, DVM +informatiesystemen, OV (bus en
trein), multimodaliteit (fiets, P+R, etc), Mobiliteitsprojecten, klein bouwen en bevordering
goederenvervoer met de binnenvaart.

   Uitwerking van de varianten
   Indien de bereikbaarheid op bepaalde HB-relaties onder druk staat waarbij sprake is van
   capaciteit op alternatieve routes kunnen mensen met DRIPS dan wel incar navigatiesystemen
   verleid worden deels van alternatieve routes gebruik te maken. Beide varianten dan wel zinvolle
   combinaties kunnen worden uitgewerkt.
   Indien sprake is van grote problemen in de bereikbaarheid in de spits kunnen wegbeheerders en
   bedrijfsleven een convenant opstellen voor een pakket van maarregelen gericht op beïnvloeding
   van de vraag (andere tijdstippen, thuiswerken, andere modaliteiten, etc) al dan niet in combinatie
   met specifieke kleinere infrastructurele maatregelen. Uiteraard kunnen deze vraagbeinvloedende
   maatregelen ook met informatie-systemen worden gecombineerd, bijvoorbeeld door
   Mobiliteitsmanagement te koppelen aan verkeersmanagementmaatregelen, zoals het advies om
   een uur later van huis te vertrekken bij grote drukte.


Bij de uitwerking van de varianten wordt in BAS dus steeds vanuit het probleem gedacht, niet
vanuit specifieke oplossingen (typische DVM-opgave oid). Daarnaast is de vraag of een
bepaalde opgave een maatschappelijk probleem betreft waarvoor de Rijksoverheid een
oplossing moet bieden of een vraagstuk waar vooral regionale partners (bedrijfsleven en
regionale overheid) aan de lat staan voor oplossingen. De zogenaamde nul-variant –wat als
de overheid niets doet- wordt eveneens in kaart gebracht. Zo kan een gebrek aan informatie
over reistijden ook worden opgelost door het gebruik van dynamische navigatiesystemen
door weggebruikers. De overheid hoeft hier niet altijd een leidende rol te vervullen. Zo kan
de ontsluiting van een bedrijventerrein ook worden verbeterd door de bedrijven te prikkelen
afspraken te maken over flexibele werktijden en/of de gezamenlijke inkoop van OV-diensten
om de spreiding van het verkeer over de dag en de modaliteiten te verbeteren.

Stap 4 Maak afwegingen op basis van beleidseffecten en integrale kosten
De volgende stap betreft het inschatten van de kosteneffectiviteit van de verschillende
maatregelen. Onder kosteneffectiviteit wordt verstaan de hoeveelheid middelen (geld,
inspanning) nodig om bepaalde bereikbaarheidseffecten te sorteren. De oplossingsvarianten
met de (ingeschatte) maatschappelijke effecten en integrale kosten vormen de basis voor de
(bestuurlijke) besluitvorming.

Deelstap 1: Inschatting effectiviteit
Om te beginnen worden de effecten van de maatregelen ingeschat ten opzichte van de
beleidsdoelen, dus bijvoorbeeld uitgedrukt in reistijd- en/of betrouwbaarheidswinsten van de
maatregelen in het pakket. De inschatting van de effecten van de verschillende varianten kan
op lokaal niveau met vuistregels en/of professionele ervaring indien wetenschappelijke
kennis niet voorhanden is. In het kader van een aantal metastudies zijn inmiddels voor een
aantal benuttingsmaatregelen dergelijke vuistregels opgesteld, dan wel rekenmethodieken
die nader ingevuld kunnen worden.

   Voorbeeld vuistregels
   Voor een inschatting van de effectiviteit van een DRIP (reguliere omstandigheden) gelden als
   vuistregels dat 'per extra kilometer file 1% van de voertuigstroom zijn routekeuze verandert',
   'gemiddeld 4 tot 12% van de verkeersstroom zijn routekeuze aanpast' en dat 'bij kleinere groepen
   keuzereizigers of ongelijkwaardige alternatieven 0-4% zijn routekeuze aanpast'.


In toenemende mate zullen netwerkbrede toepassingen van benuttingsbeleid worden
doorgevoerd. Dan kunnen vuistregels onvoldoende inzicht opleveren in de effecten van
maatregelen op de reistijden. Als daar sprake is, dan kunnen verkeersmodellen noodzakelijk
zijn om effecten van maatregelen vast te stellen. Een afzonderlijke evaluatie van de
bestaande praktijk heeft aan het licht gebracht dat de huidige dynamische verkeersmodellen
nog onvoldoende mogelijkheden geven om benuttingsbeleid in brede zin door te rekenen. Zo
is het niet makkelijk om de effecten van informatiesystemen vast te stellen. Ook wordt vaak
geen rekening gehouden met ontwikkelingen in niet-reguliere situaties. Er ligt dus een
uitdaging voor een ontwikkelingsslag ten aanzien van modellen.

Deelstap 2: Inschatting lifecycle kosten
Nadat de effecten zijn vastgesteld dienen eveneens de kosten in beeld te worden gebracht.
Bij systemen wordt daarbij uitgegaan van de zogenaame lifecycle-kosten, dat zijn de kosten
van systemen, onder meer inclusief beheer en onderhoud. Merk op dat deze ‘lifecycle-
kosten’ van (nieuwe) systemen niet altijd goed te bepalen zijn1.

Bij een MKBA gaat het bij kosten niet alleen gaat om de kosten die de overheid maakt. Ook
kosten van anderen (weggebruikers, werkgevers, etc) worden in een MKBA meegenomen.

Deelstap 3: Kosten-baten analyse
Indien de kosten en effecten van varianten in kaart gebracht zijn kan een maatschappelijke
kosten-baten analyse worden uitgevoerd volgens de richtlijnen van OEI. In het kader van
BAS is daarvoor een methodiek specifiek voor benutten opgesteld. De diepgang van de
beleidsafweging zal uiteraard variëren per beleidsafweging. In een aantal gevallen zal een
'light'-versie volstaan omdat het uitvoeren een totale kosten-batenanalyse niet zinvol en
efficiënt is. Indien sprake is van kleinere projecten zullen de indirecte economische effecten
verwaarloosbaar zijn en kunnen deze buiten beschouwing gelaten worden. Ook kunnen de
effecten op veiligheid en milieu klein zijn bij sommige projecten, zodat de directe externe
effecten klein zijn en ook buiten beschouwing gelaten kunnen worden. We beschouwen dan
louter de bereikbaarheidsvoordelen en de daaraan verbonden kosten. De referentie
waartegen de effecten van maatregelen afgezet worden is de zogenaamde Nulvariant. Deze
variant geeft autonome (markt)ontwikkelingen weer inclusief generieke maatregelen
betrokkenen.

Het resultaat van deze stap is een voorstel dan wel beslissing voor een bepaalde variant.

Stap 5         Evaluatie
Als de benuttingsvariant is geïmplementeerd, zijn we er nog niet. De gerealiseerde
beleidseffecten moeten regelmatig worden geëvalueerd, gericht op een verdere uitrol van het
benuttingspakket en op vergroting van de effectiviteit van de instrumenten. Bij voorkeur door
een onafhankelijke partij. Daartoe zijn richtlijnen aangesteld die de kwaliteitsindicatoren
omvatten waaraan beleidsevaluaties moeten voldoen.




1
 Vooralsnog is besloten dat de zogenaamde agentschapskosten van RWS moeten worden
meegenomen bij deze kosten, evenals de voorbereidingskosten. Vanuit de huidige gedachten wordt
de BTW niet meegenomen bij de projectkosten.
   Uitwerking ex-post evaluatieonderzoek
   Ex-post beleidsevaluatieonderzoek richt zich op de doelbereiking, de doeltreffendheid en
   doelmatigheid van beleidsmaatregelen:
   Doelbereiking: halen we de beleidsdoelen?
   Doeltreffendheid: in welke mate is het realiseren van de doelen toe te schrijven aan de
   beleidsmaatregelen? Dit is geen eenvoudige vraag, want daarbij dient te worden vastgesteld wat
   de bijdrage van de maatregel is geweest in de waargenomen ontwikkelingen;
   Doelmatigheid (kosteneffectiviteit). Hoe is de verhouding tussen de gerealiseerde effecten en de
   gemaakte kosten/inzet van menskracht. Merk op dat daarbij onderscheid gemaakt wordt tussen
   de doelmatigheid van beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Bij het laatste gaat het
   om de verhouding tussen de output (prestaties ofwel geleverde producten en diensten) en de
   middelen, bij doelmatigheid van beleid gaat het om de verhouding tussen effecten (in termen van
   beleidsdoelen en eventuele neveneffecten) en ingezette (overheids)middelen.


Evaluatie is niet alleen op het moment van plaatsing van belang, maar ook later als
omstandigheden zich wijzigen (functioneel beheer). Immers, in de tijd zullen de kenmerken
van het verkeerssysteem veranderen, zodat steeds de vraag is of de maatregelen kunnen
worden verbeterd. Dit duiden we aan als ‘verkeerskundig beheer’ (de zogenaamde ‘ex
durante’ evaluatie).

   Voorbeeld: Groene Golf team
   Eind vorige eeuw constateerden verkeerskundigen dat het met het functioneel onderhoud van
   verkeersregelinstallaties (VRI’s) slecht gesteld was. De regelprogramma’s waren vaak niet
   aangepast aan het groeiende verkeer. Als je de regelingen zou optimaliseren, was volgens hen
   een grote maatschappelijke winst mogelijk. Met het project Fileproof werd het Groene Golf Team
   (GGT) opgestart dat achterstallig verkeerskundig beheer van VRI’s moest wegwerken. Dat bleek
   effectief. Inmiddels werkt het GGT-team breder en richt het zich ook op andere DVM-systemen,
   zoals TDI’s en DRIPs.


3. Naar integrale oplossingen voor beleidsproblemen
De voorgestelde methodiek heeft een aantal voordelen ten opzicht van de huidige,
gebruikelijke werkwijze.

Door het denken vanuit doelen en problemen kan makkelijker de verbinding worden gelegd
tussen verschillende mogelijke oplossingsvarianten (integraal en multimodaal). Hierbij
worden creativiteit en innovatie gestimuleerd. Op dit moment worden oplossingen en
investeringspakketten meestal vanuit het beschikbare ('traditionele') instrumentarium
ontwikkeld.

Een ander belangrijk voordeel is, dat met het doorlopen van bovenstaande stappen álle
alternatieven in beeld komen. Ook mobiliteitsmanagement en bijvoorbeeld ook private
alternatieven, zoals (markt)initiatieven op het gebied van actuele verkeersinformatie. Ook
hiermee stimuleer je innovatie en kan er gekozen worden voor de meest kosteneffectieve
oplossing. Dit sluit aan bij de plannen van dit kabinet om de bereikbaarheid te verbeteren
met een integraal benuttingsprogramma over de verschillende modaliteiten heen. Die
samenhang is wel voorzien in BAS.

Een laatste voordeel betreft de aandacht voor evaluatie en de betere inzet van de (huidige)
maatregelen (functioneel beheer). Uit de metastudie 'Kosteneffectiviteit
benuttingsmaatregelen' bleek dat de doelmatigheid fors vergroot kan worden als de
benuttingsmaatregelen regelmatig worden geëvalueerd en waar nodig geüpdatet. De
aandacht hiervoor is nu nog onvoldoende. Dit evaluatieonderzoek achteraf is ook nuttig als
terugkoppeling naar de beleidsdoelen: hebben we bereikt wat we beoogden? Dit vergroot
onze kennis van de effecten van benuttingsmaatregelen en is uiteraard nuttig voor de
verdere uitrol van de gekozen benuttingsvariant.

Met het toepassen van de BAS in het beleidsproces wordt geen procedurele verzwaring,
maar een omslag beoogd van instrumentgericht denken naar het in kaart brengen van
integrale oplossingen voor beleidsproblemen. Dit past binnen de integrale benadering van
benutten van dit kabinet. Het door de minister aangekondigde programma Beter Benutten
gaat immers over de combinatie van verkeersmanagement, mobiliteitsmanagement en een
multimodale aanpak. Waarbij de reiziger en het door hem gewaardeerde transportsysteem
centraal staat.

				
DOCUMENT INFO
Shared By:
Categories:
Tags:
Stats:
views:17
posted:9/1/2011
language:Dutch
pages:7