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POVT RELATóRIO FINAL

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POVT RELATóRIO FINAL Powered By Docstoc
					              AVALIAÇÃO DA
OPERACIONALIZAÇÃO DO POVT

        RELATÓRIO FINAL


                 JULHO DE 2010
                 AVALIAÇÃO DA OPERACIONALIZAÇÃO DO
  PROGRAMA OPERACIONAL DE VALORIZAÇÃO DO TERRITÓRIO
                     2007-2103


                             RELATÓRIO FINAL
                                       Julho 2010
                        (Versão de 14 Dezembro 2010)




                           Estudo realizado pelo consórcio




          Quaternaire Portugal, Consultoria para o Desenvolvimento
                 IESE – Instituto de Estudos Sociais e Económicos

EQUIPA TÉCNICA

Artur Costa (coordenador), António Oliveira das Neves, João Fermisson, Magda Porta,
José Santandré, Sérgio Almeida, Luís Carvalho, Nuno Cabral, Isabel Leal, Sérgio Costa e
Ana Oliveira.

APOIO

Carlos Fontes, Tiago Pereira, Filipa Santos e Isabel Rodrigues.
        Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                                           i



                                                                    Conteúdo
   SIGLAS E ACRÓNIMOS ................................................................................................................................. V
SUMÁRIO EXECUTIVO......................................................................................................................VII
   1.      O OBJECTO DA AVALIAÇÃO ............................................................................................................ VII
   2.      OBJECTIVOS E QUESTÕES -CHAVE DE AVALIAÇÃO ...............................................................................X
   3.      METODOLOGIA DE TRABALHO ......................................................................................................... XI
   4.      CONCLUSÕES ............................................................................................................................... XIV
   5.      PRINCIPAIS RECOMENDAÇÕES........................................................................................................ XX
EXECUTIVE SUMMARY.................................................................................................................. XXIII
   1.      THE OBJECT OF THE EVALUATION ................................................................................................ XXIII
   2.      OBJECTIVES AND EVALUATION QUESTIONS .................................................................................. XXVI
   3.      WORKING METHODOLOGY ........................................................................................................ XXVII
   4.      CONCLUSIONS ............................................................................................................................ XXIX
   5.      MAIN RECOMMENDATIONS ....................................................................................................... XXXIV
I. ENQUADRAMENTO ........................................................................................................................ 1
   1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................................................... 1
   2. CONTEXTUALIZAÇÃO E OBJECTIVOS DA AVALIAÇÃO .................................................................................. 2
II. BREVE DESCRIÇÃO DO OBJECTO DE AVALIAÇÃO ............................................................................. 4
   1. O PROGRAMA OPERACIONAL DE VALORIZAÇÃO DO TERRITÓRIO .............................................................. 4
   2. DINÂMICAS DE COMPROMISSO E EXECUÇÃO DO POVT ............................................................................ 7
III. METODOLOGIA DE TRABALHO .................................................................................................... 13
   1. QUESTÕES DE AVALIAÇÃO ..................................................................................................................... 13
   2. ABORDAGEM METODOLÓGICA .............................................................................................................. 18
IV. RESULTADOS DA AVALIAÇÃO...................................................................................................... 21
SISTEMA DE GESTÃO E CONTROLO................................................................................................... 22
ENTRADA TEMÁTICA 1 - TRANSPORTES............................................................................................ 37
      Eixo I – Redes e equipamentos estruturantes nacionais de transportes.............................. 42
      Eixo VII – Infra-estruturas para a Conectividade Territorial ................................................ 48
ENTRADA TEMÁTICA 2 - INFRA-ESTRUTURAS AMBIENTAIS ............................................................... 58
      Eixo II – Rede estruturante de abastecimento de água e saneamento ............................... 58
      Eixo VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos...... 79
ENTRADA TEMÁTICA 3 - PREVENÇÃO E MONITORIZAÇÃO DE RISCOS................................................ 92
      Eixo III – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos ............... 92
ENTRADA TEMÁTICA 4 - DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA URBANO NACIONAL ............................. 109
      Eixo IX – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional: Equipamentos Colectivos ........ 109
      Eixo IX – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional: Acções Inovadoras de Desenvolvimento
      Urbano ............................................................................................................................... 124
ENTRADA TEMÁTICA 5 - INVESTIMENTOS ESTRUTURANTES DO ALQUEVA ...................................... 138
      Eixo VI – Investimentos estruturantes do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva138
          Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                                                                       ii



ENTRADA TEMÁTICA 6 - FUNDO DE COESÃO AÇORES E MADEIRA................................................... 149
     Eixo IV – Redes e Equipamentos estruturantes da Região Autónoma dos Açores............. 149
     Eixo V – Redes e Equipamentos estruturantes da Região Autónoma da Madeira ............ 158
V. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES............................................................................................. 173
  1.      CONCLUSÕES DE NATUREZA TRANSVERSAL................................................................................... 173
  2.      CONCLUSÕES PRINCIPAIS POR QUESTÃO DE AVALIAÇÃO ................................................................ 177
  3.      RECOMENDAÇÕES ...................................................................................................................... 190
ANEXOS ........................................................................................................................................ 197
  ANEXO I. PROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO FINANCEIRA DO POVT (31-12-2009) ......................................... 198
  ANEXO II. INDICADORES DE REALIZAÇÃO E RESULTADO (31-12-2009) ..................................................... 200
  ANEXO III. EARMARKING: PROGRAMAÇÃO, APROVAÇÃO E EXECUÇÃO DOS TEMAS PRIORITÁRIOS .............. 204
  ANEXO IV. ENTREVISTAS REALIZADAS NO ÂMBITO DO ESTUDO DE AVALIAÇÃO DA OPERACIONALIZAÇÃO DO POVT, POR
  ENTRADA TEMÁTICA............................................................................................................................... 207
  GUIÕES DE ENTREVISTAS E PAINÉIS DE DISCUSSÃO .................................................................................... 209
  ANEXO V. INQUÉRITO AOS PROMOTORES ................................................................................................ 220
     Caracterização do processo de inquirição.......................................................................... 220
     Resultados do processo de inquirição ................................................................................ 224
  ANEXO VI. COMPLEMENTARIDADE ENTRE EIXO PRIORITÁRIO III DO POVT E PO REGIONAIS DO CONTINENTE232




                                                               Índice de tabelas e figuras
SE1: Eixos Prioritários do POVT e Domínios de Intervenção da Agenda Operacional Temática de Valorização do Território....... viii
SE2: Plano financeiro do POVT 2007-2013..................................................................................................................................... viii
SE3: Indicadores financeiros do Programa (31-12-2009) ................................................................................................................. ix
SE4: Objectivo geral e objectivos específicos da Avaliação ...............................................................................................................x
SE5: Questões de avaliação.............................................................................................................................................................. xi
SE6: Base conceptual para a Avaliação .......................................................................................................................................... xiii
ES1: TEOP Priority Axes and Areas of Intervention of the Thematic Territorial Enhancement Operational Agenda ................... xxiii
ES2: 2007-2013 TEOP Financial Plan .............................................................................................................................................xxiv
ES3: Financial performance (31-12-2009) ..................................................................................................................................... xxv
ES4: Overall objective and specific objectives of the Evaluation...................................................................................................xxvi
ES5: Evaluation questions ............................................................................................................................................................xxvii
ES6: Conceptual Basis for the Evaluation ....................................................................................................................................xxviii
1: Objectivo geral e objectivos específicos da Avaliação...................................................................................................................2
2: Eixos Prioritários do POVT e domínios de intervenção da Agenda Operacional Temática para a Valorização do Território ........5
3: Contributos do POVT para os Objectivos Estratégicos da AOT VT ................................................................................................6
4: Plano financeiro do POVT 2007-2013............................................................................................................................................6
5: Estado das candidaturas até 31 de Dezembro de 2009 ................................................................................................................7
6: Taxas de compromisso por Eixo e Domínio de Intervenção (31-12-2009) ....................................................................................8
7: Taxas de execução por Eixo e Domínio de Intervenção (31-12-2009)...........................................................................................9
8: Indicadores financeiros do Programa (31-12-2009)....................................................................................................................10
           Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                                                                                iii



9: Repartição indicativa da contribuição comunitária por categoria de despesa – Tema prioritário – Estratégia de Lisboa
(earmarking)....................................................................................................................................................................................11
10: Aprovações e execução no âmbito do POVT, de acordo com o Tema prioritário – Estratégia de Lisboa (earmarking), 31-12-
2009 ................................................................................................................................................................................................11
11: Aprovações e execução das categorias de despesa (earmarking), 31-12-2009 ........................................................................12
12: Questões (e sub -questões) de avaliação e seu posicionamento em função dos domínios da operacionalização e
implementação do POVT.................................................................................................................................................................14
13: Questões de avaliação relevantes para cada Eixo Prioritário do POVT.....................................................................................17
14: Base conceptual para a avaliação..............................................................................................................................................18
15: Entradas Temáticas, por área de intervenção do POVT ............................................................................................................18
16: Órgãos de Governação do POVT ...............................................................................................................................................23
17: Prazos médios de decisão e contratação, em 31-12-2009 ........................................................................................................32
18: Eixos I e VII, candidaturas e indicadores financeiros, 2008 e 2009 ...........................................................................................40
19: Candidaturas apresentadas no Eixo I até 31 de Dezembro de 2009 .........................................................................................43
20: Candidaturas apresentadas no Eixo VII até 31 de Dezembro de 2009......................................................................................49
21: Modelo para avaliação de candidaturas AEM no Eixo VII do POVT...........................................................................................53
22: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à operacionalização dos Eixo Prioritário I e VII do POVT
2007 -2013. .....................................................................................................................................................................................57
23: Contribuição do Eixo Prioritário II para os objectivos gerais estratégicos do POVT e objectivos estratégicos nacionais vertidos
pelo PEAASAR II a)e b).....................................................................................................................................................................59
24: Programação financeira 2007 – 2013 para o Eixo Prioritário II .................................................................................................60
25: Caracterização sumária das candidaturas submetidas, Eixo II ..................................................................................................60
26: Resultados estatísticos da avaliação de candidaturas apresentadas para o 1º Aviso do Eixo II POVT......................................61
27: Indicadores de realização e resultado para o Eixo II .................................................................................................................62
28: Competências delegáveis vs competências delegadas de gestão do Eixo Prioritário II do POVT no Organismo Intermédio
(INAG)..............................................................................................................................................................................................71
29:Competências da Estrutura de Apoio e Coordenação................................................................................................................72
30: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à operacionalização do Eixo Prioritário II do POVT
2007 -2013. .....................................................................................................................................................................................78
31: Contribuição do EP VIII para os objectivos gerais estratégicos do POVT e objectivos estratégicos nacionais vertidos pelo
PERSU II. ..........................................................................................................................................................................................80
32: Medidas definidas para o Eixo VIII do POVT e metas nacionais ................................................................................................81
33: Indicadores de realização e resultado do Eixo VIII e respectivas metas....................................................................................81
34: Programação financeira POVT 2007 – 2013 para Eixo Prioritário VIII. ......................................................................................82
35: Análise comparativa entre necessidades estratégicas de investimento (PERSU II) e investimento programado e aprovado
para o EP VIII (2007 – 2013). ...........................................................................................................................................................83
36: Resultados operacionais dos indicadores de realização e resultado para o Eixo VIII do POVT. ................................................84
37: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à operacionalização do Eixo Prioritário VIII ...............91
38: Financiamento, segundo os domínios de intervenção e por PO Regional ................................................................................94
39: Aprovações do Eixo III, por domínio de intervenção (31/12/2009) ..........................................................................................95
40: Execução e Realização do Eixo III (até 31/12/2009) ..................................................................................................................95
41: Grau de concretização dos indicadores do Eixo III ....................................................................................................................95
42: Períodos de concurso e decisão, por domínio de intervenção (situação em 31-12-2009)......................................................101
43: Competências delegáveis vs competências delegadas pelo POVT na EMGFC - MAI...............................................................102
44: Eixo III- Síntese dimensões -problema e actuações recomendáveis .......................................................................................107
45: Eixo IX- Tipologias das Operações referentes aos Domínios dos Equipamentos Colectivos ...................................................110
46: Programação Financeira (Fundo) 2007-2013 dos Domínio de Equipamentos Colectivos .......................................................111
          Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                                                                     iv



47: Avisos do Eixo IX referentes aos Equipamentos Colectivos (até 31/12/09) ............................................................................113
48: Eixo IX Equipamentos Colectivos – Admissão, Aprovação e Contratação de candidaturas, até 31 de Dezembro de 2009 ....114
49: Indicadores financeiros do Eixo IX - Equipamentos colectivos (31/12/2009) .........................................................................115
50: Indicadores físicos (realização e resultado) relativos ao Eixo IX – Domínio Equipamentos Colectivos ...................................122
51: Equipamentos Colectivos (Eixo IX) – Dimensões – problema e actuações recomendáveis ....................................................123
52: Propostas de indicadores para o Eixo IX – Equipamentos colectivos......................................................................................124
53: Elementos de Caracterização Sumária das Candidaturas Submetidas ....................................................................................125
54: Principais Indicadores Relativos às AIDU.................................................................................................................................126
55: Competências delegáveis vs competências delegadas na DGOTDU .......................................................................................133
56: Indicadores e metas de realização e resultado das AIDU........................................................................................................135
57: AIDU – Dimensões -problema e actuações recomendáveis ....................................................................................................136
58: Dinâmica de aprovação e execução no âmbito do Eixo VI (31-12-2009) ................................................................................140
59: Grau de concretização dos indicadores físicos do Eixo VI .......................................................................................................142
60: Candidaturas apresentadas no âmbito do Eixo VI...................................................................................................................144
61: Parâmetros e pesos a considerar na avaliação dos critérios de selecção ...............................................................................145
62: Eixo VI -: Dimensões – problema e actuações recomendáveis................................................................................................148
63: Elementos de Caracterização Sumária das Candidaturas Submetidas ....................................................................................150
64: Principais Indicadores financeiros do Eixo Prioritário IV .........................................................................................................151
65: Competências delegáveis vs delegadas pelo POVT na DRPFE.................................................................................................154
66: Indicadores e Metas de Realização e Resultado do Eixo IV.....................................................................................................157
67: Eixo IV -: Dimensões – problema e actuações recomendáveis................................................................................................158
68: Complementaridade entre POVT e INTERVIR+........................................................................................................................159
69: Eixo V vs. Tipologia de Operações do Regulamento Específico e do Regulamento Geral do Fundo de Coesão......................160
70: Operações e montantes financeiros previstos (Eixo V) ...........................................................................................................162
71: Calendarização financeira prevista do Eixo V – Fundo de Coesão...........................................................................................162
72: Indicadores financeiros (Fundo) do Eixo V – Fundo de Coesão...............................................................................................164
73: Objectivos específicos e tipologia de operações do Eixo V .....................................................................................................165
74: Competências delegáveis vs delegadas pelo POVT no IDR......................................................................................................169
75: Indicadores físicos, Eixo V .......................................................................................................................................................170
76: Eixo V - Dimensões problema e actuações recomendáveis ....................................................................................................172
      Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                  v




                                               SIGLAS E ACRÓNIMOS
AG – Autoridade de Gestão
ANPC – Autoridade Nacional de Protecção Civil
APA – Administração do Porto de Aveiro
APDL – Administração dos Portos do Douro e Leixões
APFF – Administração do Porto da Figueira da Foz
APS – Administração do Porto de Sines
AIDU - Acções Inovadoras de Desenvolvimento Urbanos
CA – Comissão de Acompanhamento
CD – Comissão Directiva
CODR – Centro de Observação de Dinâmicas Regionais
DEE – Documento de Enquadramento Estratégico
DGOTDU – Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano
DQA – Directiva Quadro da Água
DRPFE – Direcção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais (Açores)
EAC – Estrutura de Apoio e Coordenação
EDIA – Empresa de Desenvolvimento e Infra-estruturas do Alqueva
EDM – Empresa de Desenvolvimento Mineiro
EFMA – Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva
EMGFC - MAI – Estrutura de Missão para a Gestão dos Fundos Comunitários – Ministério da Administração Interna
ENEAPAI – Estratégia Nacional para os Efluentes Agro-Pecuários e Agro-Industriais
EP - Eixo Prioritário
FC – Fundo de Coesão
FEADER – Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural
FEDER – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEP – Fundo Europeu das Pescas
GAT – Grupos de Articulação Temática
GPERI - Gabinete de Planeamento Estratégico e Relações Internacionais (MOPTC)
IDP – Instituto do Desporto de Portugal
IDR – Instituto de Desenvolvimento Regional (Madeira)
IFDR – Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional
IGF – Inspecção-geral de Finanças
INAG – Instituto da Água
IPTM – Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos
MAI – Ministério da Administração Interna
MAOTDR – Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional
MC – Ministério da Cultura
ME – Ministério da Educação
MOPTC - Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações
MP – Ministro da Presidência
OI – Organismo Intermédio
PEAASAR II – Plano Estratégico de Abastecimento de Água e de Saneamento de Águas Residuais
PEGRA – Plano Estratégico de Gestão de Resíduos dos Açores
PERSU II – Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos
PMPE – Programa de Modernização do Parque Escolar
PNUEA – Programa Nacional para o Uso Eficiente da Água
PO – Programa Operacional
POR – Programa Operacional Regional
POVT – Programa Operacional Valorização do Temático
ProDeR – Programa de Desenvolvimento Rural 2007-2013
PROMAR – Programa Operacional Pesca
PROVERE - Programa de Valorização Económica de Recursos Endógenos
QCA – Quadro Comunitário de Apoio
QREN – Quadro de Referência Estratégico Nacional
RA – Região Autónoma
SiPOVT – Sistema de Informação do POVT
ST – Secretariado Técnico
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013   vi
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                    vii




                                                                        Sumário Executivo
    1. O objecto da Avaliação

O Programa Operacional Temático Valorização do Território 2007-2013 (POVT), objecto da presente
Avaliação foi aprovado pela Decisão da Comissão Europeia C (2007) 5110, de 12 de Outubro de 2007 e, é
um dos principais instrumentos financeiros do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN),
documento de enquadramento para a aplicação da política comunitária de coesão económica e social em
Portugal.
O Programa enquadra-se nas prioridades veiculadas pela Agenda Operacional Temática da Valorização do
Território, cujos objectivos visam, essencialmente, qualificar os territórios dotando-os de melhores
condições de atractividade para o investimento produtivo e de melhores condições de vida para fixar as
populações. A Agenda compreende intervenções, sobretudo, de natureza infra-estrutural em quatro
vertentes -chave de investimento:

    •   Reforço da conectividade territorial, mobilidade e acessibilidade, à escala nacional, ibérica e da
        União Europeia;

    •   Desenvolvimento do sistema urbano nacional, com consolidação de redes, infra-estruturas e
        equipamentos relevantes para a estruturação do território;

    •   Salvaguarda, protecção e valorização do ambiente e do património natural;

    •   Prevenção, gestão e monitorização de riscos naturais e tecnológicos.
O carácter nacional (Continente e Regiões Autónomas) estratégico das intervenções do POVT encontra-se
patente nas intervenções de apoio a redes estruturantes de nível superior, com carácter inovador e com
capacidade de promoção alargada. Entre estas intervenções, destaca-se o co-financiamento de parte
significativa das infra-estruturas em três grandes domínios (Transportes; Ambiente; e Protecção Riscos
Naturais e Tecnológicos) e num projecto regional de grande dimensão (Empreendimento de Fins Múltiplos
de Alqueva). O Programa concentra, ainda, a totalidade do Fundo de Coesão disponível no período de
programação 2007-2013, para todas as Regiões do Continente e para as Regiões Autónomas dos Açores e
da Madeira.
A arquitectura de intervenção do POVT desenvolve-se em dez Eixos Prioritários e, no âmbito da Agenda
Temática Valorização do Território, articula-se com os PO Regionais em torno de quinze Domínios de
intervenção. No plano do financiamento, o POVT combina financiamentos do Fundo Europeu de
Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo de Coesão e estabelece relações de complementaridade
com intervenções apoiadas no âmbito de outros Programas Operacionais: Programa de Desenvolvimento
Rural (ProDeR), financiado pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER); e Programa
Operacional Pesca (PROMAR), financiado pelo Fundo Europeu das Pescas (FEP), como se mostra no quadro
seguinte.
Em termos de elegibilidade regional, os Eixos VI, VII, VIII e IX (FEDER) são destinados às três NUTS II do
Continente abrangidas pelo Objectivo Convergência (Norte, Centro e Alentejo), sendo alargada a
elegibilidade do Fundo de Coesão nos Eixos I, II e III às restantes NUTS II do Continente (Lisboa e Algarve). A
aplicação do Fundo de Coesão nas Regiões Autónomas visa, principalmente, financiar projectos relevantes e
complementares aos comparticipados pelo FEDER nos respectivos PO’s Regionais, sobretudo nos domínios
das acessibilidades (rodoviárias e portuárias), da energia e da qualificação do sistema ambiental.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                viii




     SE1: Eixos Prioritários do POVT e Domínios de Intervenção da Agenda
              Operacional Temática de Valorização do Território
                       Eixos Prioritários                           Domínios de Intervenção da Agenda Temática
 Eixo I - Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de            Grandes infra-estruturas para a conectividade
 Transportes (FC)                                                    internacional
 Eixo II - Rede Estruturante de Abastecimento de Água e              Redes ferroviária e rodoviária nacionais
 Saneamento (FC)
                                                                     Intervenções específicas na área da energia
 Eixo III - Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos
                                                                     Intervenções específicas na área da logística
 Naturais e Tecnológicos (FC)
                                                                     Recursos hídricos
 Eixo IV - Redes e Equipamentos Estruturantes da Região
 Autónoma dos Açores (FC)                                            Protecção e valorização do Ambiente

 Eixo V - Redes e Equipamentos Estruturantes da Região               Redes e equipamentos de serviços ambientais
 Autónoma da Madeira (FC)                                            Intervenções de protecção da orla costeira
 Eixo VI - Investimentos Estruturantes do Empreendimento             Intervenções de protecção e recuperação de
 de Fins Múltiplos do Alqueva (FEDER)
                                                                     passivos ambientais
 Eixo VII - Infra-estruturas para a Conectividade Territorial
                                                                     Sistemas de protecção e alerta para os riscos
 (FEDER)
                                                                     naturais e tecnológicos
 Eixo VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de
 Resíduos Sólidos Urbanos (FEDER)                                    Redes, infra-estruturas equipamentos de
 Eixo IX - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional                proximidade para a coesão social e territorial
 (FEDER)                                                             Política de cidades: regeneração urbana
                                                                     Política de cidades: parcerias cidade -região
 Eixo X - Assistência Técnica (FEDER)
                                                                     Redes e equipamentos colectivos.
Os principais contributos do POVT para os Objectivos Estratégicos da Agenda Operacional de Valorização do
Território reportam à atenuação da situação periférica na melhoria da conectividade e integração das redes
de transportes (Eixo I - Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de Transportes); à promoção do
policentrismo, articulação das cidades e qualificação urbana (Eixo IX - Desenvolvimento do Sistema Urbano
Nacional); à qualificação dos serviços ambientais, com universalidade e sustentabilidade (Eixo II - Rede
Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento); e à prevenção, gestão e monitorização de riscos
naturais e tecnológicos (Eixo III - Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos).
A natureza dos Eixos Prioritários do Programa, caracterizada por uma diversidade de tipologias de
intervenção, desenha um perfil de beneficiários bastante heterogéneo ainda que com forte presença de
organismos públicos da Administração Central Regional e Local e entidades associativas. Neste âmbito, o
texto do Programa considera particularmente relevantes os contributos do POVT para o “fomento de
parcerias público -privadas” e para o “estímulo da cooperação e funcionamento em rede”.
Em termos financeiros, o Programa prevê um investimento global de 6.630 milhões de euros, com o plano
financeiro para 2007-2013, por Eixo Prioritário e fontes de financiamento, assim sistematizado:
                           SE2: Plano financeiro do POVT 2007-2013
                                                                Financiamento        Contributo    Financiamento Total
                    Eixos Prioritários                           FC ou FEDER          Nacional      Montante
                                                                                                                  %
                                                                  (mil euros)        (mil euros)    (mil euros)
I - Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de
                                                                  1.552.965           665.558       2.218.523         33,5
Transportes
II - Rede Estruturante Abastecimento Água e Saneamento             803.000            344.143       1.147.143         17,3
III- Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais
                                                                   534.000            228.857        762.857          11,5
e Tecnológicos
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                        ix




                                                               Financiamento         Contributo        Financiamento Total
                     Eixos Prioritários                         FC ou FEDER           Nacional          Montante
                                                                                                                      %
                                                                 (mil euros)         (mil euros)        (mil euros)
IV - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA dos Açores          70.000               30.000            100.000     1,5
V - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA da Madeira           100.000              42.857            142.857     2,2
VI - Investimentos Estruturantes do Empreendimento de
                                                                  275.000             117.857           392.857           5,9
Fins Múltiplos de Alqueva
Eixo VII - Infra-estruturas para a Conectividade Territorial      270.000             115.714           385.714           5,8
VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de RSU       155.000             66.429            221.429           3,3
IX - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional                   799.000             342.429          1.141.429          17,2
X - Assistência Técnica                                            99.579             17.572            117.151           1,8
Total Fundo de Coesão (Eixos I a V)                              3.059.965           1.311.415         4.371.380          65,9
Total FEDER (Eixos VI a X)                                       1.598.579            660.001          2.258.580          34,1
                       Total Global                              4.658.544           1.971.416         6.629.960      100,0
Fonte: POVT.

Em matéria de Temas Prioritários enquadrados nas categorias definidas para earmarking, o Programa tem
orientado cerca de 83% do Fundo total programado para o período 2007-2013, tendo estabelecido como
objectivo a repartição das despesas em cinco grandes rubricas: transportes (45%), energia (1,9%), protecção
do ambiente e prevenção dos riscos (43,6%), reabilitação urbana e rural (0,3%) e investimento em infra-
estruturas sociais (9,2%).
Os princípios de intervenção do POVT respeitam a complementaridade e a coerência, actuando em
consonância com as prioridades da política de coesão da União Europeia, nomeadamente as prioridades
definidas na Estratégia de Lisboa, dando especial atenção às questões da coesão territorial e do
desenvolvimento infra-estrutural, no sentido de reforçar a competitividade, a criação de emprego e a
sustentabilidade.
A situação no final do ano de 2009 apresentava uma linha de continuidade com as principais prioridades do
Programa (concentração dos projectos aprovados, sobretudo, nas áreas dos transportes e da protecção do
ambiente e prevenção de riscos) tanto em termos de aprovações, como de execução.

                 SE3: Indicadores financeiros do Programa (31-12-2009)
                                                                           Indicadores financeiros (Fundo) (%)
                Eixo Prioritário/Área de Intervenção                    Taxa de          Taxa de         Taxa de
                                                                      compromisso       execução        realização
Total Programa Operacional                                               38,69             5,13           13,25
Fundo de Coesão                                                              30,80              5,32              17,27
FEDER                                                                        53,80              4,75              8,83
EP1 – Redes e Equipamentos Nacionais de Transportes                          34,31              6,13              17,86
EP2 – Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento                27,72              2,66              9,60
EP3 – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e
                                                                             19,07              2,30              12,06
Tecnológicos
     Domínio Combate à Erosão e Defesa Costeira                              16,11           2,88                 17,89
     Domínio Prevenção e Gestão De Riscos                                    31,72           2,80                 8,81
     Domínio Recuperação do Passivo Ambiental                                8,87            0,04                 0,46
EP4 – Redes e Equipamentos Estruturantes da RA dos Açores                    64,38           7,44                 11,55
EP5 – Redes e Equipamentos Estruturantes da RA da Madeira                    40,01           28,78                71,94
EP6 – Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva                            31,18           5,69                 18,25
EP 7 – Infra-estruturas para a Conectividade Territorial                     9,51            3,34                 35,15
EP 8 – Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos
                                                                             66,13              5,09               7,70
Sólidos Urbanos
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                       x




                                                                     Indicadores financeiros (Fundo) (%)
              Eixo Prioritário/Área de Intervenção                Taxa de          Taxa de         Taxa de
                                                                compromisso       execução        realização
Total Programa Operacional                                         38,69             5,13           13,25
Fundo de Coesão                                                    30,80            5,32            17,27
FEDER                                                              53,80            4,75            8,83
EP9 – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional                   79,31            4,87            6,14
    Domínio Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano        14,23            0,00            0,00
    Domínio Rede de Escolas do Ensino Secundário                   90,99            6,78            7,45
    Domínio Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos            54,80            15,19           27,72
    Domínio Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano
                                                                   84,83            1,04             1,23
    Nacional
    Domínio Rede de Escolas do 2º e 3º Ciclo do Ensino Básico      100,00           0,48            0,48
EP10 – Assistência Técnica                                         12,49            4,49            35,94
Fonte: POVT.


    2. Objectivos e questões -chave de avaliação

A Avaliação da Operacionalização do POVT destina-se a analisar a Implementação do PO e a apresentar
Recomendações para melhorar o seu desempenho, de acordo com a alínea b) do ponto 4 do art.º 14º do
Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de Setembro, que define o modelo de governação do QREN 2007 -2013.
A Avaliação tem como objectivo geral, “Aferir o modo como a programação física e financeira e os
compromissos em matéria de gestão, acompanhamento, controlo e informação do PO, no período de
referência, estão a ser prosseguidos e a traduzir-se nos resultados e impactes pretendidos”. Trata-se de
centrar a análise na operacionalização do modelo de gestão e na relação entre a programação e a produção
de resultados directos decorrentes da execução do Programa, de forma a “Produzir sugestões e
recomendações de melhoria ao nível dos mecanismos de implementação do Programa”.
              SE4: Objectivo geral e objectivos específicos da Avaliação
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                        xi




Embora se trate de uma Avaliação de Operacionalização, o trabalho realizado teve, igualmente, presente
uma vertente de natureza estratégica, sobretudo, no tocante à análise de coerência do Programa Temático
com os PO Regionais e do respectivo contributo para a prossecução das prioridades estratégicas do QREN e
das políticas públicas.
A Avaliação, que teve como período de referência o que decorreu entre a aprovação do Programa (2007) e
o final de Dezembro de 2009, foi orientada no sentido de formular Conclusões e Recomendações úteis às
autoridades competentes, designadamente: (i) Identificar medidas de melhoria do modelo de
operacionalização do POVT, de modo a assegurar os níveis de desempenho planeados ou previstos e poder
atingir os objectivos que foram identificados; (ii) Aferir a coerência interna e externa do Programa (em
matéria de operacionalização), identificando necessidades de revisão face a eventuais obstáculos, desvios
ou estrangulamentos e fornecendo às autoridades do QREN e do POVT (Comissões Ministeriais
competentes, Autoridades de Gestão), e demais entidades destinatárias dos resultados de avaliação
(Comissão de Acompanhamento do POVT, Observatório do QREN e IFDR), soluções para ultrapassar os
mesmos; e (iii) Permitir divulgar oportunamente através de meios adequados os resultados da Avaliação
tendo em conta os princípios da transparência e da responsabilidade.
     3. Metodologia de trabalho

A abordagem metodológica que a Equipa de Avaliação seguiu para realizar a Avaliação da
Operacionalização do POVT foi estruturada de modo a responder adequadamente às questões de avaliação
e aos Objectivos do Estudo, o que implicou uma relativa heterogeneidade dos métodos de recolha e análise
de informação, ajustados, sempre que possível, às especificidades, de cada um dos Eixos Prioritários e dos
Domínios de Intervenção.
As questões de avaliação abrangem dois grandes domínios complementares: (i) operacionalização
(perspectiva centrada nos instrumentos criados para operacionalizar o Programa); e (ii) implementação
(perspectiva centrada na capacidade de assegurar a realização/execução do Programa). Em função do
posicionamento face aos domínios da operacionalização e implementação do POVT, recapitulamos as
questões de avaliação (cf. tabela seguinte).

                                        SE5: Questões de avaliação

     Questão de avaliação                            Domínios da operacionalização e da implementação

                                    1.1. Os regulamentos específicos foram elaborados em linha com as prioridades e objectivos do
                                    PO e considerando os princípios orientadores do QREN (nomeadamente o da selectividade), …
Q1. Os Regulamentos Específicos     (DO)
são adequados e eficazes face aos
                                    1.2. Os regulamentos específicos foram orientados para a concretização de metas assumidas
objectivos de desempenho do PO
                                    em referenciais estratégicos e de políticas públicas, …(DO)
previamente estabelecidos?
                                    1.3. … permitindo a selecção das melhores candidaturas para corresponderem a essas
                                    prioridades? (DI)

                                    2.1. O volume de candidaturas apresentadas/elegíveis corresponde ao esperado para cada
                                    Eixo/Domínio de Intervenção? Quais os motivos que justificam eventuais desvios entre o
                                    volume de candidaturas registado e o esperado? (DI)
Q2. As candidaturas apresentadas
                                    2.2. O conteúdo das candidaturas elegíveis corresponde ao perfil esperado de cada um dos
e aprovadas correspondem ao
                                    Domínios de Intervenção? (DI)
perfil esperado do PO e de cada
Eixo/Domínio de Intervenção?        2.3. Verifica-se a oportunidade da abertura dos concursos e dos períodos predeterminados
                                    para a apresentação de candidaturas nas datas em que ocorreram, tendo em consideração
                                    factores como o prazo estabelecido para apresentação, a dotação financeira disponibilizada e a
                                    solicitada e o volume de candidaturas ? (DI)
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                            xii




     Questão de avaliação                                Domínios da operacionalização e da implementação

                                       3.1. O modelo de publicitação dos apoios e da abertura de concursos para apresentação de
                                       candidaturas garante um nível de divulgação adequado junto dos públicos alvo? (DI)

                                       3.2. A divulgação da abertura de concursos ocorre com antecedência suficiente face ao período
Q3. O modo como é realizada a          definido para a apresentação de candidaturas e considerando a duração expectável do
divulgação das condições de            processo de instrução da candidatura? (DI)
abertura à apresentação de
candidaturas é eficaz? (aplicável às   3.3. O modo de apresentação de candidaturas e os requisitos (formais e documentais) para a
modalidades de apresentação de         sua instrução são devidamente divulgados e percepcionados pelos potenciais beneficiários? No
candidaturas por concurso e            momento da instrução da candidatura os beneficiários estão bem informados dos seus direitos
períodos pré-determinados)             e deveres? (DI)

                                       3.4. Os níveis de procura (excesso ou insuficiência) e a adequação dessa procura aos objectivos
                                       do Eixo/Domínios de intervenção e às tipologias de operações previstas nos Avisos evidenciam
                                       uma relação forte com a qualidade da divulgação ou podem resultar de outros factores? (DI)

                                       4.1. Quais as condições de acesso cujo incumprimento se verifica com maior frequência
Q4. Existem operações que não são      (beneficiários/operações; gerais/específicas)? (DI)
admitidas por motivos formais mas      4.2. O incumprimento das condições de acesso tem origem em factores internos ao
cujo contributo para a prossecução     beneficiário ou resulta de factores que lhe são exógenos? (DI)
dos objectivos do Programa seria
relevante? (aplicável às               4.3. Existe alguma correlação entre o incumprimento das condições de acesso e a modalidade
modalidades de apresentação de         de abertura a candidatura (concurso/período pré-determinado) adoptado? (DI)
candidaturas por concurso e            4.4. As candidaturas excluídas por motivos de natureza formal evidenciam um enquadramento
períodos pré-determinados)             claro no Eixo/Domínio a que concorreram e potencial para contribuírem de forma relevante
                                       para os objectivos desse Eixo/Domínio de intervenção? (DI)

                                       5.1. Os critérios de selecção, os respectivos ponderadores e a metodologia de apuramento de
                                       mérito são adequados face aos objectivos, princípios orientadores (em particular o da
Q5. Os critérios de selecção
                                       selectividade) e metas definidas? (DO)
utilizados permitem seleccionar as
candidaturas que melhor                5.2. Os critérios de selecção são aplicados de modo homogéneo em todas as candidaturas que
correspondem aos objectivos do         passaram à fase de análise de mérito, no âmbito de cada um dos Avisos de Abertura? (DI)
Domínio/Eixo onde se inserem?
                                       5.3. Justifica-se, nalguns domínios, uma parametrização de critério que tenha em conta
                                       diferenciações regionais? (DI)

                                       6.1. Os procedimentos definidos para a aceitação, selecção e aprovação das operações (check-
                                       list, Manual de Procedimentos, Sistema de Gestão e controlo, prazos previstos para a
Q6. O modelo de apreciação e           comunicação da decisão de financiamento) são adequados a um processo de selecção das
selecção das candidaturas é o mais     candidaturas eficiente, que esteja em linha com os princípios orientadores do modelo de
adequado?                              governação do QREN e do POVT, nomeadamente em matéria de simplificação e
                                       proporcionalidade? (DO)

                                       6.2. Os pareceres externos exigidos reforçam a apreciação técnica das candidaturas(DI)

                                       7.1. A extensão das competências delegadas é adequada aos objectivos enunciados – eficiência
Q7. A gestão operacional do PO sai     e eficácia na Gestão do Programa (DO)
reforçada com a delegação de
                                       7.2. Os prazos de análise das candidaturas, nomeadamente quando esta requer uma
competências contratualizada,
                                       articulação entre a Autoridade de Gestão (AG) e Organismo Intermédio (OI), são compatíveis
nomeadamente cumprindo os
                                       com os prazos estipulados pela AG nos Avisos (DI)
objectivos de eficiência e de
eficácia na Gestão do Programa?        7.3. A selecção de candidaturas, em especial no que respeita à aplicação dos critérios de
                                       selecção, sai reforçada com a delegação de competências? (DI)
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                          xiii




     Questão de avaliação                                      Domínios da operacionalização e da implementação

Q8. Estão a ser assegurados
mecanismos de articulação das
intervenções enquadradas na
Agenda Temática Valorização do        8.1. Existe evidência de que esses mecanismos estão a ser assegurados de forma coerente e
Território e integradas nos PO        homogénea para o Eixos/Domínios de intervenção onde esta articulação está prevista. (DI)
Regionais, nomeadamente através
dos Grupos de Articulação
Temática?

                                      9.1. Os indicadores de realização e resultado e respectivas metas identificados no Programa
                                      são os mais adequados aos objectivos prioritários do Eixo e Domínios de Intervenção,
                                      atendendo à necessidade de assegurar um sistema proporcional face à natureza e dimensão do
                                      próprio Eixo? (DO)

                                      9.2. Os indicadores de realização e resultado definidos pela Gestão para o acompanhamento/
Q9. O sistema de indicadores de       monitorização das operações apoiadas são os mais adequados e encontram-se definidos de
realização física e de resultados     forma objectiva e clara? (DO)
(Indicadores dos Eixos Prioritários
                                      9.3. Os indicadores definidos são adequados para aferir se as operações apoiadas asseguram a
e Indicadores Comuns) é adequado
                                      complementaridade com os apoios de outros instrumentos de financiamento, nomeadamente,
para o
                                      dos Programas Operacionais Regionais? (DO)
acompanhamento//monitorização
do PO?                                9.4. Os níveis de compromisso e de execução do Eixo/Domínios de Intervenção são adequados
                                      ao potencial de cumprimento das metas definidas, em termos de indicadores de realização e
                                      resultado? (DI)

                                      9.5. Existe uma estrutura de monitorização capaz de acompanhar as realizações/resultados
                                      esperados de cada um dos Eixos Prioritários e as realizações/resultados efectivamente
                                      alcançados? (DI)



O esquema seguinte sintetiza o percurso metodológico adoptado pelo Estudo de Avaliação:

                                SE6: Base conceptual para a Avaliação


    Exploração por entrada
                                         INPUTS DA AVALIAÇÃO




                                                                              OUTPUTS DA AVALIAÇÃO




           temática                                                                                    Resposta às Questões de
                                                                                                              Avaliação
                                                               Metodologias




       Abordagem aos
        “domínios” da                                                                                Conclusões e Recomendações
    operacionalização e da
       implementação




As abordagens sectoriais foram concretizadas através das Entradas temáticas, que agrupam as áreas de
intervenção do POVT, adoptando, assim, um modelo de especialização predominantemente temática para
a Avaliação, a que se acrescentou uma Entrada relativa à abordagem do Sistema de Gestão e Controlo,
integrando a avaliação do Eixo Prioritário relativo à Assistência Técnica.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                 xiv




Em síntese, foram desenvolvidas as seguintes actividades, ao longo do exercício de Avaliação:
        Análise de informação documental de base relativa à operacionalização e às dinâmicas de
        implementação do Programa, que permitiu contextualizar a esfera de intervenção do Programa e
        estabelecer importantes deduções, designadamente em matéria de resultados alcançados e
        esperados ao nível dos Eixos Prioritários (documentos de programação, regulamentares, de gestão,
        estudos e relatórios de enquadramento e de suporte técnico, dossiers de candidatura).
        Concentração e processamento da informação quantitativa constante do SiPOVT,
        nomeadamente, indicadores de realização física e financeira e de resultado, relativos à
        implementação de cada um dos Eixos Prioritários e respectivos Domínios de Intervenção
        (informação actualizada a 31 de Dezembro de 2009).
        Análise de indicadores de gestão (prazos de decisão, composição do Secretariado Técnico, …).
        Elaboração e aplicação de um conjunto alargado de instrumentos de inquirição (guiões de
        orientação), que serviram de base à realização de:
            Entrevistas e reuniões de trabalho com a Autoridade de Gestão (AG) (responsáveis da
            Comissão Directiva e Secretários Técnicos) e representantes dos diversos Organismos
            Intermédios (OI), centradas na abordagem mais institucionalizada da operacionalização e
            implementação do POVT.
            Entrevistas e painéis de discussão com promotores de projectos aprovados que visaram
            construir uma visão compreensiva da perspectiva dos mesmos em relação à operacionalização
            e implementação do POVT e à relação estabelecida com a AG.
            Aplicação online de Inquéritos por questionário ao universo de entidades que apresentaram
            candidatura aos Eixos II, III e IX do POVT, até final de Novembro de 2009. Neste âmbito foram
            efectuadas diversas acções de follow up às entidades inquiridas, de forma a maximizar a taxa
            de resposta.
            Tratamento e análise de conteúdo da informação empírica recolhida, tendo presente os
            objectivos da Avaliação e a utilização específica dos respectivos resultados.
    4. Conclusões

A sistematização de Conclusões do Estudo de Avaliação foi preparada com o objectivo de traçar uma visão
compreensiva da Operacionalização do POVT, tendo presente os objectivos da Avaliação mas sempre na
perspectiva de responder às questões -chave do exercício avaliativo. Assim, nas alíneas seguintes sintetiza-
se as conclusões de natureza mais transversal e as conclusões de carácter mais específico, alinhadas pelas
problemáticas das questões de avaliação.
4.1. Conclusões de natureza transversal
A Agenda Operacional Temática da Valorização do Território não contém elementos de racionalidade
suficientes para enquadrar todos os domínios de intervenção, num patamar ajustado à relevância que os
Eixos Prioritários do POVT assumem na estratégia de financiamento das políticas sectoriais. Neste contexto,
o POVT apresenta-se especialmente marcado pelas diferentes sub -agendas que o estruturam (ambiente e
prevenção de riscos, acessibilidades e transportes, desenvolvimento do sistema urbano nacional), todas
elas também de racionalidade e consistência variadas, características que decorrem daquele estatuto de
suporte de financiamento de políticas sectoriais enquadradas por relevantes instrumentos de planeamento
e programação (PEAASAR II, PERSU II, PE Transportes, Programa de Modernização do Parque Escolar, …).
Este quadro coloca especiais desafios à operacionalização do Programa, mas também desafios de natureza
estratégica, com repercussões na eficácia das intervenções e nas articulações com outros instrumentos de
política. Nos desafios de natureza operativa, avulta a necessidade de gerir, em simultâneo e com coerência,
procedimentos muito diferenciados e em manter uma linha de comunicação eficiente com os potenciais
promotores.
Os elementos de Avaliação permitem concluir que, se há margem de intervenção da AG como um todo ao
nível dos aspectos operativos (Sistema de Informação, harmonização e simplificação de procedimentos,
mecanismos de acompanhamento e monitorização, etc.), já do ponto de vista da eficácia para atingir os
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                   xv




objectivos do Programa se requer, sobretudo, a consolidação de mecanismos eficazes de articulação no
quadro das diversas sub -agendas a que o POVT proporciona respostas de financiamento.
O modelo de governação (política e operacional) corresponde ao carácter segmentado e muito diversificado
do Programa. A análise realizada permitiu identificar um conjunto de dimensões – problema, com
implicações sobre a capacidade de desempenho e sobre os resultados alcançados em algumas áreas de
acção da AG:
     No Programa vigoram diversos modelos de articulação estratégica ou operacional para assegurar tanto
     a operacionalização do POVT, com as articulações no quadro da Agenda Operacional Temática,
     nomeadamente: (i) Contratos de Delegação de Competências em OI com extensão e profundidade
     diferentes (com corolário na grande autonomia dos OI, nos casos da Madeira e Açores); e (ii) Grupos de
     Articulação Temática em vários Domínios de Intervenção.
     Em diversos domínios de intervenção (p.e., transportes, investimento estruturantes do EFMA,
     resolução de passivos ambientais e equipamentos escolares), a natureza dos respectivos Eixos e de
     alguns domínios de intervenção tende a ser fechada a um grupo restrito de tipologias, promotores e
     mesmo projectos (independentemente do modelo de captação e apreciação de candidaturas), nos
     quais é especialmente visível a dependência da concretização desses projectos e programas, o que
     condiciona a intervenção da Gestão (casos do Eixo I, grandes projectos de transportes e acessibilidades,
     e do Domínio Equipamentos escolares do Eixo IX, pela prioridade assumida pelo apoio ao Programa de
     Modernização do Parque Escolar e pelo papel desempenhado pela Parque Escolar).
O período inicial do Programa foi marcado pela instalação do sistema de gestão e pela criação do edifício
regulamentar adoptado, mas também pela sobreposição com o fecho do QCA III e pela crise económica e
financeira internacional. A este nível, para além das implicações na capacidade de execução de um grande
número de promotores, assinala-se a existência de indefinições no lançamento dos grandes projectos na
área dos transportes previstos para financiamento no POVT, bem como a concretização de orientações
políticas nacionais e comunitárias que viabilizaram uma utilização orientada dos fundos estruturais
programados, designadamente como instrumento privilegiado ao serviço do combate à crise económica e
financeira.
Este panorama geral contextualiza e explica um conjunto de constrangimentos a um normal desempenho
dos Eixos Prioritários do Programa: (i) atrasos no arranque (visíveis nos níveis de aprovação dos anos 2007 e
2008 e a aceleração deste indicador em 2009 sem, contudo, se poder considerar ainda satisfatório em
algumas áreas de intervenção); (ii) as dificuldades iniciais sentidas ao nível da capacidade de resposta
(afinação dos procedimentos, principalmente porque envolvem, para lá do Secretariado Técnico, os OI,
divisão da equipa por tarefas de lançamento do POVT e de encerramento de diversos POs do QCA III;
lançamento da comunicação; instalação do Sistema de Informação e da plataforma electrónica para
apresentação/ gestão de candidaturas e operações aprovadas; etc.); e (iii) a partir de meados de 2009, a
emergência do problema da baixa execução, cuja recuperação constitui uma das prioridades para 2010.

4.2. Conclusões principais por Questão de Avaliação
(Q1) Adequação e eficácia dos Regulamentos Específicos

A equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, os Regulamentos Específicos revelam-se
adequados e eficazes aos objectivos de desempenho de POVT, correspondendo a uma peça fundamental
do dispositivo montado pela AG para a operacionalização do Programa.
Esta apreciação está fundamentada na análise do alinhamento existente entre os Regulamentos Específicos
e as orientações e disposições constantes do texto do POVT, bem como na especificação das tipologias de
operações consideradas elegíveis para efeitos de co-financiamento. Os procedimentos de recepção de
candidaturas lançados procedem nalguns casos a uma pormenorização adicional das condições concretas
de aplicação dos Regulamentos Específicos, estabelecendo assim uma cadeia de instrumentos de
operacionalização que, em termos globais, se tem revelado consistente e eficaz. Da mesma forma, verifica-
se também uma forte aderência em relação aos instrumentos de política pública que enquadram o próprio
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                 xvi




POVT, vincando assim o papel desempenhado pelo Programa, enquanto instrumento de financiamento dos
mesmos.
Do ponto de vista da articulação no seio da Agenda Operacional Temática para a Valorização do Território e,
muito especialmente, com os PO Regionais, a Equipa de Avaliação considera que a generalidade das
questões de complementaridade e não sobreposição foram acauteladas no plano formal, sendo de registar
os progressos realizados em domínios de intervenção inicialmente menos bem definidos (ciclo urbano da
água, equipamentos desportivos, recuperação de passivos ambientais, etc.). Esses progressos estão
frequentemente consubstanciados em documentos complementares aos Regulamentos Específicos, muitos
dos quais da responsabilidade de entidades externas à AG, conclusão extensível às relações estabelecidas
com o ProDeR, designadamente no que respeita aos investimentos associados ao Empreendimento de Fins
Múltiplos de Alqueva.
Sem prejuízo desta apreciação global, a Equipa de Avaliação identifica algumas situações pontuais que
carecem de uma melhor resolução/ afinação por parte da AG, de forma autónoma ou em parceria com
outras entidades integrantes do modelo de governação do QREN. Tais situações referem-se,
designadamente, aos seguintes dois Regulamentos Específicos ‘Mobilidade Territorial’ (introdução de
algumas referências no âmbito do transporte marítimo) e ‘Rede Estruturante de Abastecimento de Água e
Saneamento’ (no quadro do modelo de apresentação de candidaturas e da clarificação de conceitos).
(Q2) Adequação do perfil das candidaturas apresentadas e aprovadas

A equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, as candidaturas aprovadas correspondem ao
perfil esperado pelo POVT. No entanto, regista-se a existência de alguns desfasamentos localizados no que
respeita às candidaturas apresentadas.
Relativamente às candidaturas aprovadas, os resultados obtidos vêm confirmar a capacidade de
enquadramento fornecida pelos Regulamentos Específicos do Programa, bem como pelos demais
instrumentos de suporte à sua operacionalização. Esta constatação é especialmente relevante no caso dos
Eixos (ou componentes de Eixos) onde a apresentação de candidaturas está suportada em lógicas
concorrenciais ou semi-concorrenciais. Dado que uma parte muito substancial dos recursos afectos ao
POVT está adstrita a regimes onde as operações concretas a apoiar se encontram previamente definidas ou
onde existe uma definição muito objectiva e direccionada que conjuga beneficiários específicos com
tipologias de operações igualmente bem delimitadas, a falta de coincidência entre o perfil esperado e as
operações efectivamente aprovadas corresponde a uma hipótese cujas probabilidades de ocorrência são
muito baixas ou mesmo nulas.
Muito embora esta apreciação global seja claramente positiva, haverá que ter presente a necessidade de
assegurar uma transição eficaz para a plena maturidade do processo de implementação do POVT,
designadamente em termos de passagem de uma fase muito centrada na obtenção de compromissos para
uma fase especialmente atenta ao cumprimento das metas do Programa. A relevância desta transição está
fundamentalmente associada à existência de alguns desequilíbrios ao nível das tipologias das operações,
entretanto, aprovadas em Eixos (ou Domínios de intervenção de Eixos) caracterizados por uma maior
abertura, os quais, a acentuarem-se, justificarão uma gestão mais direccionada dos recursos ainda não
comprometidos (p.e., por via da restrição das tipologias elegíveis, em Avisos futuros) ou, caso se considere
pertinente, a própria revisão da programação original.
No que respeita às candidaturas apresentadas, constata-se a partir da informação cedida pela AG que
existem alguns Eixos (ou domínios de intervenção de Eixos) onde o perfil da procura se afastou com algum
significado do perfil esperado. De acordo com os apuramentos efectuados, estes casos enquadram-se
sobretudo em duas tipologias: (i) candidatura de projectos que não se enquadram no POVT ou no
respectivo procedimento (concurso ou outro); (ii) problemas de instrução das candidaturas (preenchimento
de requisitos técnicos e formais, qualidade das intervenções, etc.); razões que se encontram plenamente
identificadas e para as quais foram ou estão a ser desenhadas estratégias de resposta, sendo por isso
expectável uma progressiva redução das situações de desfasamento entre oferta e procura.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                             xvii




(Q3) Eficácia do modelo de divulgação das condições de apresentação de candidaturas

A equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, o modelo de divulgação das condições de
abertura à apresentação de candidaturas tem-se revelado adequado e eficaz, concretizando em grande
medida as orientações constantes do Plano de Comunicação do POVT. Esta conclusão não invalida a
existência de margens de progresso com algum significado, reconhecidas quer pela AG, quer pelos
beneficiários do Programa, as quais são susceptíveis de mitigar alguns dos problemas que têm vindo a ser
detectados.
Nas tipologias de intervenção de acesso concorrencial, a procura revelada pelas entidades beneficiárias
(com volumes de investimento candidatados significativamente superiores à dotação a concurso),
constituem um indicador de que não se registam problemas relevantes em matéria de divulgação.
No entanto, são identificáveis algumas manifestações que, pelo menos de forma parcial, indiciam uma
menor adequação/ eficácia do modelo de divulgação adoptado:
    •   por um lado, a falta de enquadramento de um substancial número de candidaturas nas tipologias
        de operações passíveis de beneficiar do apoio do POVT ou a insuficiente instrução das
        candidaturas submetidas ao POVT por parte dos respectivos promotores; em ambas as
        manifestações, reconhece-se que a acção da AG se apresenta condicionada pela própria lógica de
        resposta evidenciada pela procura e por factores exógenos, como a não abertura à apresentação
        de candidaturas em domínios complementares aos do POVT no âmbito dos Programas
        Operacionais Regionais;
    •   por outro lado, regista-se uma reduzida aderência de determinadas tipologias de beneficiários
        potenciais às oportunidades de apoio disponibilizadas através do POVT, nuns casos fruto de uma
        menor experiência pré-existente em determinadas áreas de intervenção (p.e., remediação
        ambiental), noutros casos indiciando limitações do modelo de divulgação adoptado, assinalando-
        se a necessidade de desenvolver uma abordagem específica e especialmente proactiva junto da
        sua procura potencial, nomeadamente por parte dos OI (o caso mais evidente é o das Acções
        Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano -Eixo IX).
(Q4) Contributo potencial das operações não admitidas por motivos formais

As matérias de índole formal não originaram a exclusão de projectos com contributos potenciais relevantes
para o Programa. Em termos práticos, esta questão aplica-se apenas aos casos operacionalizados via
concurso ou via período pré-determinado e, frequentemente, a não admissibilidade atingiu projectos que
se encontravam num estado de maturação recuado [insuficiente fundamentação estratégica e de
viabilidade financeira/sustentabilidade futura (p.e., projectos do ciclo urbano de água); ausência de
pareceres formais referentes a requisitos de actividade, emitidos por entidade competente (p.e.,
equipamentos desportivos); lacunas na documentação de suporte, …].
Em algumas tipologias de intervenção, mais que a realidade das candidaturas que não preencheram
condições de admissibilidade, assume relevância a realidade dos projectos não aceites em algumas
situações (p.e., Equipamentos desportivos) envolvendo montantes de investimento expressivos em termos
de realizações e resultados potenciais, mas cujos projectos não demonstraram coerência estratégica com os
objectivos dos respectivos Regulamentos.
(Q5) Adequação dos critérios de selecção

Os critérios de selecção utilizados são globalmente adequados para seleccionar as candidaturas que melhor
correspondem aos objectivos do POVT, embora a sua relevância efectiva no processo de decisão seja muito
variável em função das orientações e disposições constantes do texto do Programa e dos modelos de
apreciação e selecção adoptados.
Na base desta conclusão está o entendimento segundo o qual não devem ser tratadas de igual forma as
situações em que o Programa define à partida as operações em concreto a ser apoiadas (vd. Eixo I) ou cria
mecanismos comparáveis em termos de delimitação das mesmas (vd. Eixo V, dirigido a beneficiários
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                xviii




identificados e Eixo VI, dirigido a um único beneficiário) e aquelas onde se perspectiva a aplicação de um
formato marcadamente concorrencial (vd. Eixo III – Prevenção de Riscos, Eixo VIII e Eixo IX, em alguns
Domínios de intervenção dos Equipamentos Colectivos).
Neste último caso, os critérios de selecção desempenham um papel absolutamente crucial no processo de
selecção das candidaturas admitidas, dado que correspondem ao instrumento através do qual se procede à
sua análise comparada e subsequente hierarquização. Por esta via, tende a ser garantida a selecção das
melhores candidaturas com condições para serem aprovadas sempre e desde que os critérios adoptados
reflictam adequadamente os objectivos e as metas do Programa.
Relativamente aos Eixos (ou componentes de Eixos) onde não vigora (ou não é expectável que vigore) um
regime concorrencial, a aprovação de candidaturas pressupõe a obtenção de uma pontuação mínima no
contexto da análise de mérito. A este respeito, é questionável a adequação do patamar mínimo adoptado
retirando ao processo de aplicação dos critérios de selecção a possibilidade de incentivar a excelência na
elaboração e apresentação de candidaturas.
A divulgação em sede de Aviso das metodologias de cálculo utilizadas na análise de mérito das candidaturas
corresponde a uma boa prática, alinhada com as disposições regulamentares comunitárias e nacionais, na
medida que promove a transparência do processo de decisão e a indução de padrões preferenciais de
investimento por parte da procura.
Por último, a Avaliação assinala que não é universal (ou seja, não consta de todos os Regulamentos
Específicos, Avisos ou metodologias de cálculo) a valorização explícita de critérios relacionados com os
contributos das operações para os indicadores físicos com metas fixadas no Programa ou para os Temas
Prioritários (earmarking). Esta explicitação permitiria uma melhor percepção, pelos promotores e pela
gestão, do mérito de cada candidatura e do seu contributo para o cumprimento das metas e melhoraria os
mecanismos de monitorização preventiva.
(Q6) Adequação do modelo de apreciação e selecção de candidaturas

De uma forma geral, o modelo adoptado pelo POVT em matéria de apreciação e selecção de candidaturas
apresenta alguns problemas de consistência e adequação relativamente aos princípios e orientações
constantes do QREN (e, muito em especial, do Regulamento Geral do FEDER e Fundo de Coesão),
designadamente no que respeita às modalidades de apresentação adoptadas, já que não se utiliza com o
grau desejável um tipo de procedimento claramente concorrencial, mesmo quando as condições de procura
potencial e as exigências dos objectivos a atingir o justificariam.
Para além dos casos em que já é aplicada, este tipo de solução tem condições para ser alargada aos Eixos II,
III (na componente de combate à erosão e defesa costeira), VII (na componente das auto-estradas do mar)
e IX (na componente de infra-estruturas e equipamentos desportivos), que possuem um carácter
eminentemente aberto.
Faz-se também uma referência aos longos períodos de decisão associados precisamente aos procedimentos
de apreciação e selecção de candidaturas, que são um indicador tanto da não eficiência destes como das
dificuldades de instrução adequada das candidaturas. Tais situações implicaram, em muitos casos, um
excessivo recurso a soluções intermédias de melhoramento da qualidade das candidaturas, através de
interacção com os promotores, o que, principalmente nos casos de procedimentos com algum grau de
concorrência, perturbou o normal desenvolvimento do processo de decisão e implicou prazos dilatados de
decisão.
(Q7) Eficácia e eficiência dos processos de delegação de competências

Com raras excepções, a gestão operacional do POVT sai reforçada com as delegações de competências
contratualizadas com OI, aduzindo níveis adicionais de eficácia ao nível da avaliação da qualidade das
operações e do seu enquadramento nas políticas e estratégias nacionais e sectoriais, bem como na
articulação de intervenções com outros instrumentos de financiamento.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                 xix




Já no que se refere a uma medida de eficiência (a tomada de decisão nos procedimentos de apreciação de
candidaturas em prazos adequados), pode referir-se que, na generalidade dos casos, este recurso não foi
portador de valor acrescentado.
(Q8) Mecanismos de articulação no quadro da Agenda Operacional Valorização do Território

A questão da articulação temática tem especial relevância na abordagem da operacionalização deste
Programa pela centralidade do POVT na Agenda Operacional Temática da Valorização do Território e pelo
papel desempenhado por algumas tipologias de intervenção enquadradas pelos PO Regionais. A eficácia e
eficiência das intervenções que ao nível das diversas sub -agendas, são co-financiadas por diversos
instrumentos carece não só de uma delimitação estratégica de domínios de actuação e investimentos, que
os Regulamentos Específicos dirimiram no plano formal, mas também de uma articulação operacional em
aspectos de concretização prática dos Regulamentos, de dinamização das entidades beneficiárias e de
complementaridade das actuações.
Da avaliação efectuada, sintetizam-se como principais linhas de leitura as seguintes:
•   Delimitação satisfatória, mas não isenta de indefinições iniciais, das áreas de intervenção da
    responsabilidade de financiamento do POVT e dos PO Regionais pelos Regulamentos Específicos (em
    alguns casos, por documentos orientadores das tutelas sectoriais e da AG do POVT), nomeadamente
    nos Eixos II, III, VIII e IX, onde as sobreposições e complementaridades se encontram mais presentes.
•   Constituição de Grupos de Articulação Temática em Domínios de Intervenção de alguns Eixos (incluindo
    o Eixo VI, de articulação com o ProDeR para as intervenções no Alqueva), revelando interacção
    reduzida entre as entidades representadas nos GAT, com predomínio de um formato estritamente
    formal e com baixa proactividade das entidades sectoriais e das Autoridades de Gestão dos PO
    Regionais.
•   Em alguns Eixos (p.e., II, IV e V), os mecanismos de articulação remetem sobretudo, para a
    complementaridade de intervenções entre instrumentos de financiamento e para a concretização de
    medidas de políticas sectoriais, tendo funcionado a relação mais ou menos directa entre o OI e as
    tutelas sectoriais e/ou regionais e dos Fundos Estruturais (coincidência entre OI e Autoridades de
    Gestão dos PO das Regiões Autónomas, ProConvergência e Intervir + ou entre OI e Autoridades
    Nacionais Sectoriais).
(Q9) Adequação do sistema de indicadores de realização e de resultado
A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, o sistema de indicadores de realização e de
resultado do POVT apresenta insuficiências de extensão e significado consideráveis, limitando de forma
objectiva o seu papel enquanto instrumento de suporte ao respectivo acompanhamento e monitorização.
Da mesma forma, entende-se que tais insuficiências se estendem também à capacidade de fixação de
metas para o Programa e, consequentemente, para a aferição da sua eficácia.
A análise realizada permitiu detectar que a bateria de indicadores do POVT não cobre todo o espectro de
resultados que se espera virem a ser produzidos na sequência da sua implementação, sendo de salientar: (i)
os Eixos I (‘Mercadorias transportadas’), IV+V (‘Emissão de CO2’) e VIII (‘RUB depositados em aterro em %
da quantidade total’), traduzindo-se em consequência num conjunto de metas cuja concretização não
depende directamente do POVT; e (ii) os Eixos I (nas componentes extra-alta velocidade ferroviária), III (na
sua componente de prevenção e gestão de riscos), VII (em todas as componentes extra-IP4) e IX (nas
componentes de equipamentos estruturantes do sistema urbano nacional, infra-estruturas e equipamentos
desportivos e escolas dos 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico).
Os cálculos efectuados revelam que pelo menos 1/3 dos recursos comunitários já comprometidos
(abrangendo cerca de metade do número total de operações) não estão abrangidos por indicadores de
resultado previstos no Programa. Uma vez que as situações apontadas redundam numa limitada taxa de
cobertura por indicadores de resultado dos recursos afectos ao POVT e têm reflexo na capacidade de
aferição da eficácia do Programa, condicionando assim a sua abordagem no quadro da Avaliação Intercalar,
a Equipa de Avaliação aponta a necessidade de superar essa lacuna em sede de reprogramação
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       5. Principais Recomendações

O desempenho da Gestão dependerá da capacidade em responder às funções e aos desafios da condução
do Programa ao nível operacional, no sentido mais restrito, e ao nível estratégico.
Neste Estudo de Avaliação, e em face dos aspectos mais críticos registados nestas matérias, são apontadas
recomendações nos seguintes domínios:
R1.      Revisão de alguns Regulamentos Específicos no sentido de clarificar aspectos omissos (p.e., não
         previsão de Tipologias, componentes das operações ou promotores relevantes,) ou contraditórios
         (p.e., fronteiras entre POR e POVT), com especial destaque par os Regulamentos “Mobilidade
         Territorial” e “‘Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento”.
R2.      Alteração de procedimentos para captação e análise de candidaturas tanto ao nível dos Eixos mais
         “fechados” (melhorando as metodologias de análise de mérito), como nos mais “abertos”
         (recorrendo de forma mais declarada ao método concorrencial).
R3.      Simplificação de procedimentos no que respeita a exigências formais nas candidaturas em Tipologias
         onde a procura é muito acentuada, com implicações na carga de tarefas associadas à análise e
         insistindo, sobretudo, nos elementos demonstrativos da qualidade das operações.
R4.      Participação activa da AG do POVT na criação dos mecanismos de racionalidade e articulação da
         Agenda Operacional Temática de Valorização do Território (criação de Centro de Racionalidade
         Temática e gestão estratégica no quadro dos seus próprios mecanismos de articulação: GAT e OI
         com responsabilidades de tutela sectorial).
R5.      Estabelecimento de uma programação anual da abertura de concursos, definida de forma conjugada
         e articulada com os POR, nos domínios de intervenção comuns e complementares no âmbito da
         Agenda Operacional Temática da Valorização do Território.
R6.      Revisão do corpo de indicadores de realização e resultados, a partir de critérios relacionados com a
         sua abrangência, proporcionalidade, metodologia de cálculo e adequação à natureza das operações
         e aos objectivos do Programa.
R7.      Reforço da capacidade de gestão, com redistribuição da equipa interna (após conclusão das tarefas
         de encerramento dos diversos PO do QCA III que estiveram a cargo da AG do POVT) e recurso a
         outsourcing nos casos do apoio jurídico e acompanhamento/ auditoria de operações aprovadas.
R8.      Incremento de acções de comunicação dirigidas aos promotores de operações, em função de
         objectivos de gestão (estímulo à procura, esclarecimento de regras, etc.), em detrimento de
         comunicação de natureza mais generalista.
R9.      Reforço dos mecanismos de comunicação/ atendimento aos promotores (potenciais ou actuais),
         apontando no sentido da intensificação de acções de comunicação e esclarecimento específicas e
         mais ajustadas às questões que exigem o aprofundamento dos esclarecimentos e orientações, em
         função das diversas Tipologias e modelo de gestão/ acompanhamento.
R10.     Revisão de Documentos Estratégicos em que se fundamenta a prioridade e dimensão financeira de
         alguns domínios de intervenção.
R11.       Promover uma reprogramação do POVT, na qual deverão, entre outras, ser consideradas as
       seguintes dimensões:
         (i)   Incorporação das alterações do contexto social, económico e político e da evolução das
               políticas públicas que enquadram o POVT.
        (ii)   Revisão, em função dos aspectos de contexto e do estado de desenvolvimento do Programa,
               das metas e objectivos e da programação financeira.
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       (iii)   Consideração específica das decisões políticas recentes em matéria das grandes infra-
               estruturas de transportes (com implicação no Eixo I, mas também Eixo VII), da adequação e
               realismo das metas em diversos Eixos / Domínios e da respectiva dotação financeira (Eixos II,
               IV e VIII) e da necessidade de atender às consequências do temporal de 20 Fevereiro 2010 na
               Madeira (Eixo V).
R12.    Assumir como prioridade a diminuição dos prazos associados à decisão acerca das candidaturas
    apresentadas, designadamente através das seguintes medidas:
        (i)    uma melhor programação dos períodos de concursos, evitando sobreposições penalizadoras
               da carga nos recursos humanos e sistemas de apoio;
       (ii)    para a equipa do Secretariado Técnico e para os OI, reforço da capacidade associada à
               apreciação de candidaturas (metodologias de trabalho, rigor no cumprimento de prazos,
               decisão rápida em matérias que necessitem de elementos de informação ou articulação
               externa, como pareceres externos, Grupos de Articulação Temática, trabalho com OI);
       (iii)   redefinição de áreas de competência e de repartição de tarefas com os OI, eventualmente
               levando a revisões caso a caso dos contratos de delegação de competências;
       (iv)    simplificação das exigências documentais em fase de candidatura, com exigência dos mesmos
               apenas em fase de contratação, nos casos em que não estejam em causa normativas
               inultrapassáveis;
       (v)     abandono de procedimentos de excessiva cooperação com os promotores nos casos em que
               as candidaturas estejam claramente mal instruídas, especialmente nos elementos
               fundamentais para a análise de admissibilidade e de mérito. Por exemplo fixação de um único
               período, relativamente curto, para entrega de elementos adicionais ou de esclarecimentos
               pelos promotores.
R13.     Aceleração da implementação do SiPOVT, transformando-o até final de 2010 numa “ferramenta
         potenciada” com incorporação das funcionalidades de gestão documental e business intelligence,
         reforçando a capacidade interna através da contratação de RH especializados na manipulação/
         extracção de informação do SiPOVT para usos correntes de gestão e da formação do Secretariado
         Técnico e técnicos dos OI nestas ferramentas e tarefas específicas.
R14.     Introdução de melhorias de natureza funcional, ao nível do SiPOVT na óptica dos utilizadores/
         beneficiários que acedem via plataforma Web.


O Relatório Final apresenta, de forma detalhada e operacional, as recomendações específicas resultantes
do trabalho de avaliação dos diferentes Eixos Prioritários do POVT (cf. capítulo Resultados da Avaliação).
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                                                                                    EXECUTIVE SUMMARY
     1. The Object of the Evaluation

The Thematic Territorial Enhancement Operational Programme, 2007-2013 (TEOP), approved by European
                                          th
Commission Decision C (2007) 5110 of 12 October 2007 and object of the present Evaluation, is one of the main
financial instruments of the National Strategic Reference Framework (NSRF), framework Document for the
application of the economic and social cohesion community policy in Portugal.
The Programme is part of the priorities channelled by the Territorial Enhancement Agenda, the objectives of which
are mainly geared towards the qualification of territories by providing them with better conditions to attract
productive investment and better living conditions to attract the settlement of populations. The Agenda mainly
includes interventions of an infrastructural nature in four key-areas of investment:

      • Strengthening territorial connectivity, mobility and accessibility at the national, Iberian and European
            Union level;

      • Developing the national urban system, with the consolidation of networks, infrastructures and equipment
            relevant for the structuring of the territory;

      • Safeguarding, protecting and enhancing the environment and the natural heritage;
      • Preventing, managing and monitoring natural and technological risks.
The national (Mainland Portugal and Autonomous Regions) strategic nature of the TEOP interventions is patent in
interventions supporting higher level structuring networks, of an innovative nature and with an enhanced
promotional capacity. These interventions include the co-financing of a significant part of infrastructures in three
major areas (Transport; Environment; and Protection against Natural and Technological Risks) and in a large-scale
regional project (Alqueva Multi-purpose Project). The Programme also centralises the total amount of the
Cohesion Fund available in the 2007-2013 programming period for all the Regions on Mainland Portugal and for
the Autonomous Regions of the Azores and Madeira.
The intervention structure of the TEOP is developed around ten Priority Axes and, within the scope of the
Thematic Territorial Enhancement Agenda, it is articulated with Regional OPs around fifteen Intervention areas. In
terms of financing, the TEOP combines financing from the European Regional Development Fund (ERDF) and the
Cohesion Fund and establishes complementary relations with interventions supported by other Operational
Programmes: Rural Development Programme (ProDeR), financed by the European Agricultural Fund for Rural
Development (EAFRD); and the Fisheries Operational Programme (PROMAR), financed by the European Fisheries
Fund (EFF), as can be seen in the table below.
   ES1: TEOP Priority Axes and Areas of Intervention of the Thematic Territorial
                                           Enhancement Operational Agenda

                             Priority Axes                                     Areas of Intervention of the Thematic Agenda

 Axis I – National Transport Networks and Structuring Facilities (CF)    •   Large infrastructures for international connectivity
                                                                         •   National rail and road networks
 Axis II – Water Supply and Sanitation Structuring Network (CF)          •   Specific interventions in the field of energy
 Axis III – Prevention, Management and Monitoring of Natural and         •   Specific interventions in the field of logistics
 Technological Risks (CF)                                                •   Water resources
 Axis IV – Structuring Networks and Facilities of the AR of the Azores   •   Protection and recovery of the Environment
 (FC)                                                                    •   Networks and facilities for environmental services
 Axis V - Structuring Networks and Facilities of the AR of Madeira       •   Interventions for the protection of the coast
 (FC)                                                                    •   Interventions for the protection and recovery of
 Axis VI – Structuring Investments for the Alqueva Multi-purpose             environmental liabilities
 Project (ERDF)                                                          •   Protection and alarm systems for natural and
 Axis VII – Infrastructures for Territorial Connectivity (ERDF)              technological risks
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                             Priority Axes                                        Areas of Intervention of the Thematic Agenda
 Axis VIII – National Infrastructures for the Recovery of Urban Solid     •   Local networks, infrastructures, facilities for social and
 Waste (ERDF)                                                                 territorial cohesion
                                                                          •   Cities Policy: urban regeneration
 Axis IX – Development of the National Urban System (ERDF)
                                                                          •   Cities Policy: city-region partnership
 Axis X – Technical Assistance (ERDF)                                     •   Collective networks and facilities.
In terms of regional eligibility, Axes VI, VII, VIII and IX (ERDF) are aimed at three NUTS II of Mainland Portugal
covered by the Convergence Objective (North, Centre and Alentejo), the eligibility of the Cohesion Fund being
extended in Axes I, II and III to the remaining NUTS II of Mainland Portugal (Lisbon and Algarve). The application of
the Cohesion Fund in the Autonomous Regions is mainly aimed at the financing of relevant projects and which are
complementary to those with ERDFV contributions in the respective Regional OPs, especially in the fields of
accessibility (road and ports), energy and qualification of the environmental system.
The main contributions of the TEOP to the Strategic Objectives of the Territorial Enhancement Operational Agenda
involve the improvement of the peripheries in terms of connectivity and integration of transport networks (Axis I –
National Structuring Transport Networks and Facilities); the promotion of polycentrism, articulation of cities and
urban qualification (Axis IX – Development of the National Urban System); the qualification of far-reaching and
sustainable environmental services (Axis II – Water supply and sanitation Structuring Network); and the
prevention, management and monitoring of natural and technological risks (Axis III - Prevention, Management and
Monitoring of Natural and Technological Risks).
The nature of the Priority Axes of the Programme, characterised by a diversity of types of intervention, reveals a
fairly heterogeneous profile of beneficiaries although with a strong contingent of public Central, Regional and Local
Administration bodies and associations. Within this context, the text of the Programme considers the TEOP
contributions very relevant for the “fostering of public-private partnerships” and the “development of cooperation
and networking”.
In financial terms, the Programme sets out a global investment of 6.63 million euros, with the 2007-2013 Financial
Plan by Priority Axis and financing source, as set out in the table below:

                                        ES2: 2007-2013 TEOP Financial Plan

                                                                                                   National                Financing Total
                                                                 CF or ERDF Financing
                        Priority Axes                                                            Contribution             Amount
                                                                     (1.000 euro)                                                       %
                                                                                                 (1.000 euro)           (1.000 euro)
 I - National Transport Networks and Structuring
                                                                        1.552.965                   665.558              2.218.523         33,5
 Facilities
 II - Water Supply and Sanitation Structuring
                                                                        803.000                     344.143              1.147.143         17,3
 Network
 III- Prevention, Management and Monitoring of
                                                                        534.000                     228.857               762.857          11,5
 Natural and Technological Risks
 IV - Structuring Networks and Facilities of Azores
                                                                         70.000                     30.000                100.000           1,5
 Region
 V - Structuring Networks and Facilities of Madeira
                                                                        100.000                     42.857                142.857           2,2
 Region
 VI - Structuring Investments for the Alqueva Multi-
                                                                        275.000                     117.857               392.857           5,9
 purpose Project
 VII - Infrastructures for Territorial Connectivity                     270.000                     115.714               385.714           5,8
 VIII - National Infrastructures for Urban Solid Waste
                                                                        155.000                     66.429                221.429           3,3
 Management
 IX - Development of the National Urban System                           799.000                    342.429              1.141.429          17,2
 X – Technical Assistance                                                 99.579                     17.572               117.151           1,8
 Total Cohesion Fund (Axes I to V)                                      3.059.965                  1.311.415             4.371.380         65,9
 Total ERDF (Axes VI to X)                                              1.598.579                   660.001              2.258.580         34,1
                       Overall Total                                    4.658.544                  1.971.416             6.629.960         100,0

Source: TEOP.
       Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                  xxv



In terms of priority Themes included in the categories defined for earmarking, the Programme has pledged close to
83% of the total Fund programmed for 2007-2013, having established as its objective the breakdown of
expenditure into five major headings: transport (45%), energy (1,9%), environmental protection and risk
prevention (43,6%), urban and rural rehabilitation (0,3%) and investment in social infrastructures (9,2%).
The principles governing TEOP intervention concern complementarity and coherence, operating in line with the
priorities of the EU cohesion policy, namely the priorities defined in the Lisbon strategy, special attention being
given to issues related to territorial cohesion and infrastructural development, with a view to strengthening
competitiveness, job creation and sustainability.
The situation at the end of 2009 revealed to be continuously in line with the main priorities of the Programme
(concentration of approved projects, especially in the areas of transport and environmental protection and risk
prevention) both in terms of approvals and implementation.

                               ES3: Financial performance (31-12-2009)

                                                                                  Financial rates (Fund) (%)
                     Priority Axis / Domain
                                                              Approval rate (1)      Execution rate (2)   Realisation rate (3)
     Total Operational Programme                                   38,69                   5,13                  13,25
     Cohesion Fund                                                 30,80                   5,32                  17,27
     ERDF                                                          53,80                   4,75                  8,83
     PA1 – National Transport Networks and Structuring
                                                                   34,31                   6,13                  17,86
     Facilities
     PA2 – Water Supply and Sanitation Structuring
                                                                   27,72                   2,66                  9,60
     Network
     PA3 – Prevention, Management and Monitoring of
                                                                   19,07                   2,30                  12,06
     Natural and Technological Risks
          Erosion Fight and Coastal Defense                        16,11                   2,88                  17,89
          Risk Management and Prevention                           31,72                   2,80                  8,81
          Environmental liabilities                                8,87                    0,04                  0,46
     PA4 – Structuring Networks and Facilities of the AR of
                                                                   64,38                   7,44                  11,55
     the Azores
     PA5 – Structuring Networks and Facilities of the AR of
                                                                   40,01                   28,78                 71,94
     Madeira
     PA6 – Structuring Investments for the Alqueva Multi-
                                                                   31,18                   5,69                  18,25
     purpose Project
     PA7 – Infrastructures for Territorial Connectivity             9,51                   3,34                  35,15
     PA8 – National Infrastructures for Urban Solid Waste
                                                                   66,13                   5,09                  7,70
     Management
     PA9 – Development of the National Urban System                79,31                   4,87                  6,14
          Innovative Actions for Urban Development                 14,23                   0,00                  0,00
          Schools Secondary Level                                  90,99                   6,78                  7,45
          Sports Infrastructures and Equipments                    54,80                   15,19                 27,72
          National Urban Systems Structuring Equipments            84,83                   1,04                  1,23
          Schools 2/3of Basic Level                                100,00                  0,48                  0,48
     PA10 – Technical Assistance                                   12,49                   4,49                  35,94
Source: TEOP

    (1) Approved/programmed
    (2) Executed/programmed
    (3) Executed/approved
      Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                 xxvi



    2. Objectives and Evaluation Questions

The purpose of the Evaluation of TEOP Implementation is to analyse the implementation of the OP and to put
forward Recommendations to improve its performance in accordance with sub-paragraph b) of item 4 of article 14
                                th
of Decree-Law No. 312/2007 of 17 September which defines the 2007-2013 NSRF governance model.
The overall objective of the Evaluation is to “Analyse the way the physical and financial programming and the
commitments in terms of management, monitoring, control and information of the OP, in the period under
analysis, are being pursued and translated into the intended results and impacts”. The idea is to focus the analysis
on the implementation of the management model and on the relationship between the programming and the
production of direct results resulting from the implementation of the Programme to “Produce suggestions and
recommendations to improve the mechanisms used to implement the Programme”.
             ES4: Overall objective and specific objectives of the Evaluation


        Evaluating the way the TEOP is implemented in its pursuance of NSRF strategic priorities




             Evaluating the Specific Regulations and other normative instruments of the Programme vis-à-
             vis its priorities and the NSRF strategic priorities, by identifying possible adjustment
             requirements;
             Analyzing the efficiency of the processes by which the opening to candidates is disclosed and
             identifying possible adjustment requirements in relation to the results obtained;
             Evaluating, and using as a reference the TEOP strategic priorities and the main guidelines of
             the NSRF governance model, namely in terms of simplification and proportionality,
             mechanisms and instruments defined in the management and control system of the process of
             acceptance, selection, approval and monitoring of operations, by identifying possible
             adjustment requirements;
             Evaluating the articulation mechanisms between the Managing Authority and the Intermediate
             Bodies, to whom were delegated management powers, by identifying possible adjustment
             requirements in those mechanisms in order to improve the levels of efficiency underlying the
             delegation of powers model;
             Evaluating the capacity of the existing battery of indicators to produce information which
             objectively and in a well adjusted fashion translates the degree of fulfillment of the OP, by
             identifying possible adjustment requirements in accordance with the Priority Axes, Areas of
             Intervention and Types of Operations established in the Programme, as well as approved
             operations.


Even though the Evaluation concerns Implementation, the work carried out also took into account the strategic
aspect, especially as regards the analysis of the coherence of the Thematic Programme with the Regional OPs and
their respective contribution for the fulfilment of the NSRF strategic priorities and public policies.
The Evaluation, which covered the period which elapsed between the approval of the Programme (2007) and the
end of December 2009, was conducted with a view to formulate useful Conclusions and Recommendations for the
competent authorities, namely: (i) To identify measures leading to the improvement of the TEOP operational
model to ensure the levels of performance planned or set out are reached and to accomplish the objectives which
were identified; (ii) To analyse the internal and external coherence of the Programme (in terms of
implementation), by identifying the revision requirements vis-à-vis possible obstacles, problems or bottlenecks and
providing the NSRF and TEOP authorities (competent Ministerial Committees, Managing Authorities) and other
entities with the evaluation results (TEOP Monitoring Committee, NSRF Observatory and RDFI)and solutions to
overcome any problems and (iii) To allow the results of the Evaluation to be disseminated through the appropriate
means, taking into account the principles of transparency and responsibility.
       Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                             xxvii



    3. Working Methodology

The methodological approach which the Evaluation Team pursued to undertake the Implementation Evaluation of
the TEOP was structured in such a way as to appropriately respond to the Evaluation Questions and the Objectives
of the Study, which implied a relative variety of information collection and analysis methods and whenever
possible adjusted to the specificities of each one of the Priority Axes and Areas of Intervention.
The Evaluation Questions cover two major complementary areas: (i) implementation (perspective focused on the
instruments created to execute the Programme); and (ii) execution (perspective focused on the ability to
guarantee the execution of the Programme). We recapitulate the Evaluation Questions (see following table).

                                               ES5: Evaluation questions

          Evaluation Questions                                          Areas of Implementation and execution
                                              1.1. The specific regulations were drawn up in line with the OP priorities and objectives and
 Q1. Are the Specific Regulations
                                              considering the main NSRF guidelines (namely that of selectivity), …
 adequate and efficient in what concerns
                                              1.2. The specific regulations were established for the fulfilment of targets in strategic referential
 the previously established OP
                                              and of public policies, …
 performance objectives?
                                              1.3. … allowing for the selection of the best candidatures to meet those priorities?
                                              2.1. Does the number of submitted/eligible candidatures correspond to that expected for each
                                              Axis/Area of Intervention? What are the reasons which justify possible differences in the
                                              number of candidatures registered and that expected?
 Q2. Do the candidatures submitted and
                                              2.2. Does the contents of the eligible candidatures correspond to the profile expected in each
 approved correspond to the expected
                                              one of the Areas of Intervention?
 profile of the OP and each Axis/Area of
                                              2.3. Does the possibility exist to open tenders and predetermined periods for the submission of
 Intervention?
                                              candidatures on the dates on which they occurred, taking into account factors such as the time
                                              limit established for the submission, financial allocation paid and that requested and the
                                              number of candidatures?
                                              3.1. Does the model used for publicising the supports and the opening of the tender to submit
                                              candidatures guarantee an appropriate level of disclosure with the target groups?
                                              3.2. Does the dissemination of the opening of the tenders occur with sufficient advance in
                                              relation to the period defined for the submission of candidatures and considering the
 Q3. Is the way the dissemination of the      expectable duration of the procedure?
 conditions to submit candidatures carried    3.3. Are the way the candidatures are submitted and the (formal) requirements (and
 out efficiently? (applicable to modalities   documents) to be processed made known to and duly understood by the potential
 of candidatures by tender and pre-           beneficiaries? At the time the candidacy is submitted are the beneficiaries well informed of
 determined periods)                          their rights and duties?
                                              3.4. Do the degrees of demand (excess or insufficient) and the adequacy of this demand in
                                              relation to the objectives of the Axis/Areas of Intervention and to the types of operations set
                                              out in the Notices reveal a strong relationship with the quality of the dissemination or do they
                                              result from other factors?
                                              4.1.Which access conditions are not complied with more frequently (beneficiaries/operations;
 Q4. Are there operations which are not
                                              general/specific)?
 eligible for formal reasons but whose
                                              4.2. Does the non-fulfilment of access conditions result from internal factors relating to the
 contribution for the accomplishment of
                                              beneficiary or does it result from the factors unrelated to such beneficiaries?
 the objectives of the Programme would
                                              4.3. Is there a correlation between the non-fulfilment of access conditions and the modality by
 be relevant? (applicable to the those
                                              which the candidacy is open (tender/pre-determined period)?
 modalities which use tenders and pre-
                                              4.4. Do the candidatures excluded for formal reasons show to fit well into the Axis/Area to
 determined periods for the submission of
                                              which they applied and do they have the potential to significantly contribute to the objectives
 candidatures)
                                              of that Axis/Area of intervention?
                                              5.1. Are the selection criteria, the corresponding weighted values and the methodology used to
                                              appraise merit appropriate in relation to the objectives, guidelines (in particular that of
 Q5. Do the selection criteria used allow
                                              selectivity) and targets defined?
 for those candidates to be selected who
                                              5.2. Are the selection criteria applied homogeneously to all candidates who reached the merit
 better correspond to the objectives of
                                              analysis phase, within the scope of each one of the Opening Notices?
 the Area/Axis of which they are part?
                                              5.3. Is it justified that in some areas, the parameters of the criteria take into account regional
                                              differences?
                                              6.1. Are the procedures defined for the acceptance, selection and approval of the operations
                                              (check-list, Procedural Manual, Management and Control System, time limits established for the
 Q6.Is the appraisal and selection model      disclosure of financing decisions) appropriate for an efficient selection process of candidates,
 of the candidatures the most                 which is in line with the guiding principles of the NSRF and TEOP governance model, namely in
 appropriate?                                 terms of simplification and proportionality?
                                              6.2. Do the independent formal opinions required reinforce the technical appraisal of the
                                              candidatures?
       Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                                           xxviii




          Evaluation Questions                                                             Areas of Implementation and execution
                                                                7.1. Is the extension of the powers delegated sufficient for the announced objectives –
 Q7. Is the operational management of                           efficiency and efficacy in the Management of the Programme?
 the OP improved by delegating                                  7.2. Are the time limits set out to analyse the candidacy , namely when such candidacy requires
 contractual powers, namely by fulfilling                       articulation between the Managing Authority and the Intermediate Body compatible with the
 the objectives of efficiency and efficacy in                   time limits established by the Managing authority in the Notices?
 the Management of the Programme?                               7.3. Is the selection of the candidatures, especially as far as the application of the selection
                                                                criteria is concerned, improved with the delegation of powers?
 Q8. Are articulation mechanisms secured,
 as far as interventions included in the
 Territorial Enhancement Thematic                               8.1. Is there evidence that these mechanisms are being secured coherently and homogeneously
 Agenda and integrated in the Regional                          for Axes/Areas of Intervention where this articulation is established?
 OPs, namely by way of the Thematic
 Articulation Groups, concerned ?
                                                                9.1. Are the indicators of fulfilment and results and corresponding targets identified in the
                                                                Programme the most appropriate for the priority objectives of the Axis and Areas of
                                                                Intervention, taking into account the need to ensure the system is proportional to the nature
                                                                and dimension of the Axis itself?
                                                                9.2.Are the indicators of fulfilment and results defined by the Management for the monitoring
 Q9. Is the system of indicators of physical
                                                                of the supported operations the most adequate and are they clearly and objectively defined?
 fulfilment and results (Indicators of
                                                                9.3. Are the indicators defined appropriate to appraise whether the supported operations
 Priority Axes and Common Indicators)
                                                                guarantee complementarities with the support from other financing instruments, namely
 appropriate for the monitoring of the
                                                                Regional Operational Programmes?
 OP?
                                                                9.4. Are the levels of commitment and implementation of the Axis/Areas of Intervention
                                                                appropriate for the potential fulfilment of defined targets, in terms of indicators of fulfilment
                                                                and results?
                                                                9.5. Is there a monitoring structure able to monitor the expected fulfilment/results of each one
                                                                of the Priority Axes and the fulfilments (results actually achieved?


The following scheme sums up the methodology used in the Evaluation Study:


                                    ES6: Conceptual Basis for the Evaluation


   Exploration by thematic
                                                                                                                  Answer to the Evaluation
                                            EVALUATION INPUTS




            entry
                                                                                             EVALUATION OUTPUTS




                                                                                                                        Questions
                                                                           Methodologies




        Approach of the
     implementation and                                                                                              Conclusions and
       execution “areas”                                                                                            Recommendations




The sectoral approaches were implemented through Thematic Entries which group together the TEOP areas of
intervention, thus adopting a predominantly thematic specialisation model for the Evaluation, to which was added
an Entry on the approach of the Management and Control System, integrating the evaluation of the Priority Axis in
relation to Technical Assistance.

In short, the following activities were developed throughout the duration of the Evaluation:

          Basic analysis of document information concerning the implementation and dynamics involved in the
          execution of the Programme, which allowed for the sphere of intervention of the Programme to be put
          into perspective and to establish important deductions, namely in terms of attained and expected results
      Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                  xxix



        in the Priority Axes (programming, regulatory, management documents, studies and framework and
        technical support reports, candidates’ files).

        Concentrating and processing quantitative information included in the TEOP Information System,
        namely indicators of the physical and financial fulfilment and results with regard to each one of the of the
                                                                                           st
        Priority Axes and corresponding Areas of Intervention (information updated on 31 December 2009).

        Analysis of management indicators (time limits for decisions, formation of Technical Secretariat, …).

        Preparation and application of an extended number of instruments of appraisal (guidelines), which were
        used for:

            Interviews and working meetings with the Managing Authority (responsible for the Steering
            Committee and Technical Secretaries) and representatives of the different Intermediate Bodies,
            focused on the more institutionalised approach of the TEOP implementation and execution.

            Interviews and discussion panels with approved project promoters which aimed at building a
            comprehensive notion of their perspective in relation to the implementation and execution of the
            TEOP and in the relationship established with the Managing Authority.

            Online application of questionnaires to enquire about the universe of entities which submitted
            candidatures for Axis II, III and IX of the TEOP by the end of November 2009. Within this scope a
            number of different follow up actions were conducted in relation to the entities in order to maximise
            the response rate.

            Treatment and analysis of the empirical information collected, taking into account the objectives of
            the Evaluation and the specific use of the corresponding results.


    4. Conclusions

The Conclusions of the evaluation Study were systematically drawn up with the purpose of outlining a
comprehensive view of the implementation of the TEOP, bearing in mind the Evaluation Objectives but always
from the perspective of answering the Key-questions of the Evaluation. Therefore, the following sub-paragraphs
sum up the conclusions of a more comprehensive nature in line with the issues raised in the Evaluation Questions.


4.1. Conclusions of comprehensive nature

The Thematic Operational Territorial Enhancement Agenda does not contain enough rational elements to
comprehend all the TEOP areas of intervention, proportional to the relevance that the Programme’s Priority Axes
assume in the financing strategy of the sectoral policies. In this context, the TEOP is specially marked by the
different sub-agendas that structure it (environment and risk prevention, accessibilities and transport,
development of the national urban system), all of them also being of varying rationality and consistency,
characteristics resulting from that Programme’s status of support for the financing of sectoral policies within the
scope of relevant planning and programming instruments (PEAASAR II, PERSU II, PE Transport, Schools
Modernisation Programme, …).
This framework raises a number of special challenges to the implementation of the Programme, but also
challenges of a strategic nature, with repercussions on the efficacy of the interventions and the articulation with
      Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                     xxx



other policy instruments. In terms of the challenges of an operational nature, there emerges the need to
simultaneously and coherently manage many different procedures and to maintain efficient communication with
potential promoters.
The Evaluation elements help conclude that, if there is room for intervention by the Managing Authority as a
whole in terms of operational aspects (Information System, harmonisation and simplification of procedures,
monitoring mechanisms, etc.), from the point of view of efficiency to accomplish the objectives of the Programme
the consolidation of effective mechanisms of articulation are required within the framework of the different sub-
agendas for which the TEOP provides financing responses.
The (political and operational) governance model corresponds to the segmented and very diversified nature of the
Programme. The analysis conducted helped identify a number of dimensions-problems, with implications on the
performance capacity and the results achieved in a number of a areas of the action of the Managing Authority:
    In the Programme there are a number of strategic and operational articulation models to secure both the
    implementation of the TEOP, with articulations within the framework of the Thematic Operational Agenda,
    namely: (i) Agreements on the Delegation of Power to Intermediate Bodies of different scope and depth
    (comparable with the autonomy of the IO's in the cases of Madeira and the Azores); and (ii) Thematic
    Articulation Groups in several Areas of Intervention.
    In a number of areas of intervention (e.g., transport, structuring investment of the Alqueva Multi-purpose
    Project, settlement of environmental liabilities and school facilities), the nature of the respective Axes and of a
    number of areas of intervention tends to be confined to a limited group of typologies, promoters and even
    projects (regardless of the model used to attract and appraise the candidatures), in which is particularly visible
    the dependence of a political decision making process external to the Programme, which, which h leaves the
    Management limited room for intervention (cases of Axis I, large-scale transport and accessibilities projects,
    and of the Area “School Facilities” of Axis IX, due to the priority assumed by the support to the Schools
    Modernisation Programme and the role played by Schools).
The initial period of the Programme was marked by the installation of the management system and by the creation
of the adopted regulatory machinery but also by the overlapping with the closure of CSF III and by the
international economic and financial crisis. On this level, in addition to the implications on the implementation
capacity of a great number of promoters, there are some imprecision in the launch of the large-scale projects in
the area of transport to be financed by TEOP, as well as the implementation of national and international political
guidelines which make it possible to use the programmed structural funds, namely as a privileged instrument in
the fight against the economic and financial crisis.
This overall panorama puts into context and explains a number of constraints to a normal performance of the
Programme's Priority Axes: (i) delays in the start-up (visible in the approvals in 2007 and 2008 and the acceleration
of this indicator in 2009, without however, being considered satisfactory in a number of areas of intervention); (ii)
initial difficulties felt in terms of responsiveness (fine-tuning of the procedures, especially as they involve, in
addition to the Technical Secretariat, the Intermediate Bodies, division of the team into TEOP launch tasks and the
closure of certain OP's within the scope of the CSF III; communication launch; installation of the Information -
system and the electronic platform to submit/manage candidatures and operations which have been approved;
etc.); and (iii) as of mid 2009 the emergence of the poor performance problem, the resolution of which is a priority
for 2010.


4.2. Main conclusions by Evaluation Question

(Q1) Adequacy and Efficiency of the Specific Regulations

The Evaluation Team considers that in general the Specific Regulations are adequate and effective vis-à-vis the
TEOP performance objectives, which is a fundamental part of the apparatus set up by the Managing Authority for
the implementation of the Programme. This appraisal is based on the analysis of the existing alignment between
the Specific Regulations and the provisions included in the TEOP text, as well as on the specification of the
typologies of operations considered eligible for the purposes of co-financing.
      Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                      xxxi



In some cases, project submission procedures detail additional conditions to the Specific Regulations, establishing
so a chain of implementation instruments that, globally, may be considered consistent and effective. There is also
a strong coherence between Regulations and the Public Policy guidelines that frame the Programme, confirming its
instrumental role in financing such Policies.
From the point of view of articulation in the context of the Operational Territorial Enhancement Agenda, the
Evaluation concludes that the issues related to complementarities and non-overlapping were considered in the
formal plan, progress having been made in areas of intervention that were initially less well defined (urban water
cycle, sports facilities, recovery of environmental liabilities, etc.). This progress is frequently supported by
documents which are complementary to the Specific Regulations, many of which are of the responsibility of
entities independent of the Managing Authority, a conclusion which can be extended to the relations established
with Rural Development Program, namely as far as the investments associated with the Alqueva Multi-purpose
Project are concerned.
Notwithstanding this overall appraisal, the Evaluation Team has identified a number of situations which require a
better solution/fine-tuning by the Managing Authority either autonomously or in partnership with other entities,
namely those concerning the “Territorial Mobility” and the “Water Supply and Sanitation Structuring Network”
Specific Regulations.
(Q2) Adequacy of Submitted and Approved Candidatures

In general, the Evaluation considers that the approved candidatures match the required and expected profile.
Nevertheless, it is possible to identify some deviations in submitted projects.
As for the approved operations, the attained results confirm the framework capacity provided by the Programme's
Specific Regulations, as well as by the other instruments supporting its implementation. This conclusion is
particularly relevant for projects included in Axes (or components of Axes) where the submission of candidatures is
based on competitive or semi-competitive logic.
This globally positive appraisal does not preclude the need to secure an effective transition for the full maturity of
the TEOP implementation process, namely in terms of moving from one phase very focused on obtaining
commitments to a phase especially attentive to the fulfilment of the Programme targets. In effect, the Evaluation
states that there are a number of unbalanced points in terms of the types of operations that have meanwhile
been approved in Axes (or Areas of Intervention of Axes) characterized by a greater opening.
For the submitted projects, the Evaluation identifies some Priority Axis (or some intervention domains) were the
operation profile is significantly different from the expected. Accordingly to gathered information, these cases
result from bad application instruction (formal and technical requirements, quality of the projects, etc.), are fully
identified and correction measures were, or are being, taken. One can expect a progressive decrease of disparity
between supply and demand profiles.
(Q3) Efficacy of the Advertising Model of the Submission Conditions for the Candidatures

The advertising of the conditions for submitting candidatures has proven to be adequate and effective, up to a
great extent by implementing the guidelines included in the TEOP Communication Plan. This conclusion does not
exclude the existence of significant margins for improvement, recognised by the Managing Authority and the
beneficiaries of the Programme, which may help mitigate some of the problems which have been detected.
In the intervention types of competitive access, the demand revealed by the beneficiaries (with investment
amounts in the candidatures which are much higher than the allocation under tender) are an indicator that there
are no relevant problems in terms of dissemination.
The Evaluation identifies, however, some situations that, at least partially, suggest a lesser fitting or efficacy in the
adopted diffusion model.
First, there are a significant number of candidatures that do not match the typologies expected to get financial
support from the Programme or present relevant formal insufficiencies, revealing that the beneficiaries are not
accurately informed. In both situations, the Evaluation recognizes that the Managing Authority is conditioned by
the demand own reasoning.
      Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                      xxxii



Secondly, some expected beneficiary typologies do not respond (or have a moderate adhesion) to the financial
opportunities opened by the Programme, indicating more relevant limitations to the communication strategy and
suggesting the need of a specific and proactive approach to its potential targets.
(Q4) Potential contribution of the operations which have not been accepted

Topics of a formal nature did not result in the exclusion of projects with potential relevant contributions for the
Programme. In practical terms, this issue is only applied in cases that have become operational by way of tenders
or the pre-determined period and quite often non-admissibility affected projects which were at a very early state
of maturity [insufficient strategic and financially feasible grounds/future sustainability (e.g., urban water cycle
projects); Absence of legal opinions concerning the activity requirements issued by the competent authorities
(e.g., sports facilities); support documents incomplete, …].
In some types of intervention, more important than the number of candidatures which did not fulfil eligibility
conditions was the number of projects not accepted in a number of conditions (e.g., sports facilities) involving
investments amounts which are expressive in terms of fulfilment and potential results, but the projects of which
have not shown strategic coherence with the objective of the respective results.
(Q5) Adequacy of the Selection Criteria

The selection criteria used are in general terms adequate to select the candidatures which better correspond to
the TEOP, although their effective relevance in the decision making process varies greatly depending on the
guidelines and provisions included in the text of the Programme and appraisal and selection models adopted.
In procedures with a clear competitive regime, selection criteria have an absolutely crucial role in project selection
process, for they are the operative instrument to comparative analysis and ranking. In such model, the choice of
the best candidatures tends to strongly depend of the fact that criteria adequately reflect the objectives and goals
of the Programme.
As for Axes (or parts of Axes) where a competitive regime is not, or should not be, adopted, the candidature
approval presumes the attainment of minimum standards in the analysis. Here, it is doubtful the choice of a
median value to set this standard, diminishing the potential of criteria to stimulate excellence in project
conception and candidature presentation.
The publication, by way of a notice/ call for tenders, of the calculation methods used when analysing the merit of
each candidate project is a good practice, aligned with community and national regulatory provisions, as it
promotes the transparency of the decision making process and the use of preferential investment standards by
demand.
Finally, Evaluation signals that it is not universal (meaning that is not considered in all the Specific Regulations, call
for tenders or quality evaluation methodologies) the explicit valuation of criteria related to Programme’s physical
or financial (priority themes – earmarking) goals, thus troubling both preventive monitoring and the
accomplishment of such goals.
(Q6) Adequacy of the Appraisal and Selection Model of Candidates

The model adopted by the TEOP in terms of the appraisal and selection of candidatures presents a number of
problems in relation to its consistency and adequacy to the principles and guidelines included in the NSRF (and,
especially, to the ERDF and Cohesion Fund General Regulation and, namely as far as the modalities adopted for
submission.
Clearly competitive procedures are not used in desired extension, even when the potential demand conditions and
the exigencies of the objectives should recommend it.
This kind of solutions could be extended to Axes II, III (erosion fight and coastal defence), VII (highways of the sea),
and IX (sport infrastructure and equipments), all essentially open in terms of demand.
Evaluation also stresses the excessive delays in decision associated to analysis and selection of candidatures, which
suggest that the procedures could be improved. Such situations result, in many cases, from cycles of intermediate
discussion and improvement of candidatures, trough interaction between Managing Authority (or Intermediate
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Bodies) and the promoters. Not only there is a consequence in terms time consumption, but also, in competitive
procedures, significant transparency risks may occur.
(Q7) Efficacy and Efficiency of the Delegation of Powers Processes

With rare exceptions, the operational management of the TEOP is enhanced with the delegation of contractual
powers to Intermediate Bodies, increasing the levels of efficacy in the field of technical analysis of quality of
operations and it’s framing in national and sectoral policies and strategies, as well as in the articulation of the
Programme with other financial instruments.
As for an indicator of efficiency in implementation and decision making processes, the excessive delays in decision,
strongly relevant in cases with delegation in Intermediate Bodies, shows that in most cases this management
option did not bring added-value.
(Q8) Articulation of mechanisms in the Territorial Enhancement Operational Thematic Agenda

The issue of thematic articulation is of special relevance in the implementation approach of this Programme due to
the centrality of the TEOP on the Territorial Enhancement Thematic Agenda and the role played by a number of
types of interventions that are part of the Regional Ops. From the evaluation made, the following interpretations
can be summed up:
•   Satisfactory – but not exempt from initial instability - delimitation of the areas of intervention of the financing
    responsibility of the TEOP and the Regional OPs by the Specific Regulations (in some cases, by sectoral Policy
    Documents), namely in Axes II, II, VIII and IX where the overlapping and complementarities are more present;
•   Formation of Thematic Articulation Groups in Areas of Intervention of those Axes (including Axis VI,
    articulating with Rural Development Programme for intervention in Alqueva), revealing low interaction among
    institutions represented, predominantly of a strictly formal nature and with non-proactive participation of
    sectoral entities and Managing Authorities from Regional Operational Programmes.
•   In some Axes (f.e. II, IV and V), the articulation mechanisms lead mainly to the complementarily of
    interventions among financial instruments to execution of sectoral policies and projects; in such cases, the
    more or less direct relation of the Intermediate Body and the Authorities from the sector, the region or
    structural funds management works as the main mechanism (the cases of IB en Axis IV and V, that are also
    Management Authorities in Regional Operational Programmes in Azores and Madeira).
(Q9) Adequacy of the Indicators of Fulfilment and Results System
The Evaluation Team considers that, generally speaking, the TEOP indicators of fulfilment and results system has a
considerable number of shortcomings in terms of scope and meaning, by objectively limiting its role as a support
tool to the corresponding monitoring. In the same way, it is understood that such shortcomings also include the
capacity to set targets for the Programme and consequently for the appraisal of its efficacy.
The analysis carried out helped detect the fact that the battery of TEOP indicators does not cover the whole
spectrum of results that are expected to be produced following its implementation, such as: (i) Axes I
(‘Transported Goods’), IV+V (‘CO2 emission’) and VIII (‘Biodegradable Urban Waste deposited in landfills in % of
total quantity’), resulting in a number of targets, the accomplishment of which does not directly depend on the
TEOP; and (ii) Axes I (in all components except the high-speed railway line), III (in its risk prevention and
management), VII (in all components except IP4) and IX (in the components regarding the structuring components
                                                                         nd    rd
of the national urban system, infrastructures and sports facilities and 2 and 3 Cycle Basic Education schools).
The calculations made reveal that at least 1/3 of the community resources already pledged (covering close to half
the total number of operations) is not covered by any results indicator. Given that the situations referred to reveal
a limited coverage rate by indicators of results of the resources allocated to the TEOP and reflect on the ability to
analyse the efficacy of the Programme, thus conditioning its approach in the framework of the Interim Evaluation,
the Evaluation Team points out the need to bridge this gap in the programming
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    5. Main Recommendations

The successful implementation of the Programme will depend on the ability to respond to management duties and
challenges at the operational and strategic levels.
This Evaluation, taking in consideration the more critical aspects identified, points recommendations in these
domains:
   R1.         Revision of some Specific Regulations, in order to clarify aspects which have been omitted or are
               contradictory (special attention to the “Territorial Connectivity” and the “Water Supply and
               Sanitation” Regulations).
   R2.         Alteration of procedures to attract and analyse candidates for the more “closed-in” Axes (by improving
               the methods used to analyse the merit of the operations applying) and the more “open” ones” (by
               resorting more openly to the tender method).
   R3.         Simplification of procedures regarding formal requirements to the candidatures in typologies where
               demand is very high, with strong implications in terms of tasks associated to analysis, insisting mainly
               in elements that demonstrate quality in the projects (cost-benefit analysis, when justified, and
               evidences of contribution to policy, Axis or Programme objectives).
   R4.         Active participation of the TEOP MA in the creation of rationality and articulation mechanisms in the
               Thematic Territorial Enhancement Operational Agenda, as the creation of a Territorial Enhancement
               Thematic Rationality Centre in the NSRF and the incentive to a more strategic activity in some of its
               own management platforms (Thematic Articulation Groups and Intermediate Bodies).
   R5.         Establishment of a yearly programme for the opening of tenders articulated with the Regional
               Operational Programmes in connected or complementary areas of intervention.
   R6.         Revision of the body of indicators of fulfilment and results based on the criteria related to their
               coverage, proportionality, calculation method and adequacy to the nature of the operations and the
               Programme objectives.
   R7.         Strengthening of the management capacity, with the redistribution of the internal team (upon
               conclusion of the tasks required to close the different OPs of CSF III which were under the
               responsibility of the TEOP AG) and by outsourcing in the cases of legal support and
               monitoring/auditing approved operations.
   R8.         Increase in the number of communication actions aimed at promoters of operations in relation to the
               management objectives (fostering demand, explanation of rules, etc.) instead of communication of a
               more general nature.
   R9.         Strengthening of the communication and service mechanisms to the (potential and current)
               promoters, moving towards a “one-stop shop” depending on the different Typologies and
               management/monitoring model.
   R10.        Revision of Strategic Documents on which are based the priority and financial dimension of some of
               the areas of intervention (e.g., Framework Document produced by the Working Group “Environmental
               Liabilities”).
   R11.        Proceed to a reprogramming of TEOP considering, among others, the following dimensions:
         (i)   The changes in social, economic and politic context, as well as changes in public policies that outline
                the Programme.
     (ii)      The updating and revision of the physical and financial objectives and goals, taking in consideration
                the changes in context and the implementation degree of TEOP.
     (iii)     Specific consideration of recent national decisions in the field of the great transportation
                infrastructures, the inadequacy of initial goals and financial amounts in some domains and the
                emergency situation due to February 2010 storm in Madeira.
      Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                               xxxv



   R12.    Assume as a priority the reduction of delays associated to decision in candidatures evaluation, namely
           trough:
            (i)      Better programming the call for tenders’ periods, avoiding overlapping.
            (ii)     Reinforcing, for the internal team and the Intermediate Bodies, the capacities in working
                     methodologies, meeting deadlines, efficiency in situations that require external
                     consultation, etc.
            (iii)    Redefining of competences and task distribution with Intermediate Bodies, leading, in some
                     cases, to changes in the managing contracts.
            (iv)     Simplification of bureaucratic demands in the candidature period, postponing some of those
                     to the financing contract formalization.
            (v)      Renunciation to excessive cooperation with promoters in cases in which candidatures are
                     clearly insufficient or poorly prepared, especially in the elements that are essential to
                     admissibility or merit evaluation, avoiding successive revision of the dossiers.
   R13.    Acceleration of the implementation of the TEOP Information System to transform it by the end of 2010
           into an “enhanced tool”, which will include document management functions and business
           intelligence, by strengthening the internal capacity by way of HR specialised in the handling/extraction
           of information from the TEOP Information System for current management use.
   R14.    Introduction of functional improvements in the Information System regarding the users/ beneficiaries
           that access trough web platforms.

The Final Report of this Evaluation presents, in a detailed and operational way, the specific Recommendations
resulting from the evaluation of the different TEOP Priority Axes (see chapter IV: Results of the Evaluation).
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1. Introdução
Este é o Relatório Final do Estudo de Avaliação da Operacionalização do Programa Operacional
Temático de Valorização do Território 2007-2013 (POVT).
Conforme previsto, este Relatório resulta de alguns aprofundamentos de análise, melhoramentos
pontuais e de uma sistematização mais apurada dos elementos apresentados no Relatório
Intercalar. Chama-se a atenção para este facto, já que em alguns domínios esta revisão conduziu a
uma reorientação das conclusões anteriormente referidas e, principalmente, à apresentação de
novas conclusões e recomendações.
Tendo em conta a diversidade e multiplicidade do quadro institucional que participa na Gestão do
Programa, neste mais do que noutros casos justificava-se uma abordagem metodológica com uma
grande vertente temática, já que a resposta às questões de avaliação é muito dependente do
contexto específico de cada sector e de cada Eixo Prioritário do POVT.
Essa necessidade de focagem de tais especificidades teria consequências de diversas ordens no
desenvolvimento dos trabalhos de Avaliação e, de forma que julgamos coerente com essa
perspectiva, também na estrutura e conteúdo deste Relatório Final, que é a seguinte1:
         Sumário Executivo
         I. Enquadramento, incluindo a contextualização e os objectivos da avaliação
         II. Breve descrição do objecto de avaliação, com descrição das principais linhas da programação e
    referência à situação, em termos de compromissos e execução, no final de 2009.
         III: Metodologia de trabalho, abordando as questões de avaliação, o percurso metodológico e
    algumas condicionantes do exercício.
         IV. Resultados da avaliação, com resposta a todas as questões de avaliação, organizada de acordo
    com Entradas Temáticas/ Eixos Prioritários e incluindo uma abordagem de natureza transversal ao
    Sistema de Gestão e Controlo.
         V. Conclusões e recomendações
         Anexos, com informação quantitativa a 31-12-2009 e elementos metodológicos.

A versão inicial deste Relatório foi entregue em 27 de Maio de 2010. Após recepção do Parecer do
Grupo de Acompanhamento do Estudo de Avaliação, em 20 de Julho de 2010, foi entregue uma
segunda versão em 2 de Agosto de 2010. O GAEA pronunciou-se novamente, em parecer enviado
a 29 de Setembro de 2010, do qual resultou uma versão entregue em 20 de Outubro de 2010.
Esta seria ainda revista em alguns aspectos após um pronunciamento da Autoridade de Gestão
remetido informalmente em 10 de Dezembro de 2010, resultando esta versão final do Relatório.




1
 A estrutura adoptada corresponde à que é proposta no Caderno de Encargos deste Estudo de Avaliação, com ligeiras
adaptações.
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2. Contextualização e objectivos da Avaliação
A presente Avaliação da Operacionalização do POVT destina-se a analisar a implementação do
Programa e a apresentar recomendações para melhorar o seu desempenho, de acordo com a
alínea b) do ponto 4 do art.º 14º do Decreto-Lei n.º 312/2007, de 17 de Setembro, que define o
modelo de governação do QREN 2007 -2013.
A Avaliação tem como objectivo geral aferir o modo como a programação física e financeira e os
compromissos em matéria de gestão, acompanhamento, controlo e informação do POVT, no
período de referência, estão a ser prosseguidos e a traduzir-se nos resultados e impactes
pretendidos. Trata-se de centrar a análise na operacionalização do modelo de gestão e na relação
entre a programação e a produção de resultados directos decorrentes da execução do Programa,
de forma a permitir “produzir sugestões e recomendações de melhoria ao nível dos mecanismos
de implementação do Programa”.

                1: Objectivo geral e objectivos específicos da Avaliação




Fonte: Adaptado do Caderno de Encargos da Avaliação

Para além da dimensão estritamente operacional, há também uma vertente de natureza
estratégica que não está ausente deste tipo de avaliação, que respeita sobretudo à análise de
coerência do PO Temático com os PO Regionais e sua coerência com a prossecução das
prioridades estratégicas do QREN e das políticas públicas, tendo também presente alterações de
contexto, entretanto, ocorridas desde o seu início. Neste entendimento, há duas questões
essenciais de natureza transversal que estarão, pelo menos de forma implícita, presentes no
processo de avaliação: (i) a influência que as alterações nas políticas públicas e no contexto
económico-social regional, nacional e internacional, tiveram ou estão a ter na adequação da
própria programação e dos objectivos e metas do POVT; e (ii) a articulação e modelo de
intervenção interno e externo ao POVT, designadamente com os PO Regionais e com o ProDeR.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     3




A Avaliação pretende produzir conclusões e recomendações úteis às autoridades competentes,
designadamente:

•   Identificar medidas de melhoria do modelo de operacionalização do POVT, de modo a
    assegurar os níveis de desempenho planeados ou previstos e poder atingir os objectivos que
    foram identificados.

•   Aferir a coerência interna e externa do Programa (em matéria de operacionalização),
    identificando necessidades de revisão face a eventuais obstáculos, desvios ou
    estrangulamentos e fornecendo às autoridades do QREN e do POVT (Comissões Ministeriais
    competentes, Autoridades de Gestão), e demais entidades destinatárias dos resultados de
    avaliação (Comissão de Acompanhamento do POVT, Observatório do QREN e IFDR), soluções
    para ultrapassar os mesmos;

•   Permitir divulgar oportunamente através de meios adequados os resultados da Avaliação
    tendo em conta os princípios da transparência e da responsabilidade.
Adopta-se como período de referência desta Avaliação o que decorreu entre a aprovação do
Programa, em 2007, e o final de Dezembro de 2009.
Deve também destacar-se que algumas destas dimensões de avaliação e, sobretudo, a utilização
dos seus resultados (recomendações), devem ser ponderadas em confronto com outros exercícios
de avaliação em curso, especialmente os Estudos de Avaliação da Operacionalização dos PO
Regionais, o Estudo de Avaliação do Modelo de Elaboração dos Regulamentos Específicos dos
Programas Operacionais FEDER e Fundo de Coesão 2007-2013 e o Estudo Global de Avaliação da
Implementação do QREN no período 2007-2009. O conjunto de recomendações que cada um
desses Estudos vai formular poderá, eventualmente, incidir sobre os mesmos aspectos, sendo que
a sua aplicação carece de um trabalho de harmonização entre os interlocutores envolvidos, quer
os resultados sejam contraditórios, convergentes ou complementares.
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                   II. Breve descrição do objecto de avaliação
1. O Programa Operacional de Valorização do Território
O POVT, objecto da presente Avaliação, é um instrumento financeiro do Quadro de Referência
Estratégico Nacional (QREN), que constitui o enquadramento para a aplicação da política
comunitária de coesão económica e social em Portugal.
O POVT foi aprovado pela Decisão da Comissão Europeia C (2007) 5110, de 12 de Outubro de
2007, tendo a sua aprovação sido oficialmente formalizada com a assinatura da Comissão
Europeia e do Governo Português no dia 17 de Outubro de 2007.
O Programa é destinado à prossecução das prioridades veiculadas pela Agenda Operacional
Temática para a Valorização do Território, com incidência em todo o país (Continente e Regiões
Autónomas), cujos objectivos visam, essencialmente, dotar os territórios de melhores condições
de atractividade para o investimento produtivo e de melhores condições de vida para as
populações, através da superação de um conjunto de défices estruturais que condicionam o
desenvolvimento sustentável. A Agenda compreende intervenções quer de natureza infra-
estrutural, quer imaterial em quatro dimensões essenciais:

•   Reforço da conectividade territorial, mobilidade e acessibilidade, à escala nacional, ibérica e
    da União Europeia;

•   Desenvolvimento do sistema urbano nacional, com consolidação de redes, infra-estruturas e
    equipamentos relevantes para a estruturação do território;

•   Salvaguarda, protecção e valorização do ambiente e do património natural;

•   Prevenção, gestão e monitorização de riscos naturais e tecnológicos.
O carácter nacional e estratégico das intervenções do POVT reservam este Programa para
intervenções de âmbito e escala nacional, assim como de apoio a redes estruturantes de nível
superior, com carácter inovador e com capacidade de promoção alargada. Neste contexto, refira-
se que o POVT assume parte significativa das intervenções infra-estruturais em três grandes
domínios (Transportes; Ambiente; e Protecção Riscos Naturais e Tecnológicos), num projecto
regional de grande dimensão (Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva) e concentra o
Fundo de Coesão (FC) disponível no período de programação 2007-2013, para todas as regiões do
Continente e para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
O POVT está organizado em dez Eixos Prioritários e, no âmbito da Agenda Operacional Temática,
articula-se com os PO Regionais em torno de quinze domínios de intervenção, bem como com o
Programa de Desenvolvimento Rural (ProDeR), financiado pelo Fundo Europeu Agrícola de
Desenvolvimento Rural (FEADER) e com o Programa Operacional Pesca (PROMAR), financiado
pelo Fundo Europeu das Pescas (FEP). Combinando financiamentos do Fundo Europeu de
Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo de Coesão, como se mostra no quadro seguinte.
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       2: Eixos Prioritários do POVT e domínios de intervenção da Agenda
             Operacional Temática para a Valorização do Território

                       Eixos Prioritários                       Domínios de Intervenção da Agenda Temática

 Eixo I - Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de        Grandes infra-estruturas para a conectividade
 Transportes (FC)                                                internacional
 Eixo II - Rede Estruturante de Abastecimento de Água e          Redes ferroviária e rodoviária nacionais
 Saneamento (FC)
                                                                 Intervenções específicas na área da energia
 Eixo III - Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos
                                                                 Intervenções específicas na área da logística
 Naturais e Tecnológicos (FC)
                                                                 Recursos hídricos
 Eixo IV - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA dos
 Açores (FC)                                                     Protecção e valorização do Ambiente

 Eixo V - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA da            Redes e equipamentos de serviços ambientais
 Madeira (FC)
                                                                 Intervenções de protecção da orla costeira
 Eixo VI - Investimentos Estruturantes do Empreendimento         Intervenções de protecção e recuperação de
 de Fins Múltiplos do Alqueva (FEDER)                            passivos ambientais
 Eixo VII - Infra-estruturas para a Conectividade Territorial    Sistemas de protecção e alerta para os riscos
 (FEDER)                                                         naturais e tecnológicos
 Eixo VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de    Redes, infra-estruturas equipamentos de
 Resíduos Sólidos Urbanos (FEDER)                                proximidade para a coesão social e territorial
 Eixo IX - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional            Política de cidades: regeneração urbana
 (FEDER)
                                                                 Política de cidades: parcerias cidade -região
 Eixo X - Assistência Técnica (FEDER)                            Redes e equipamentos colectivos.
Fonte: POVT

Nos casos dos Eixos VI, VII, VIII e IX, o FEDER encontra-se reservado, em termos de elegibilidade
regional, para as três NUTS II do Continente abrangidas pelo Objectivo Convergência (Norte,
Centro e Alentejo), sendo alargada a elegibilidade do FC nos Eixos I, II e III também paras as
restantes NUTS II do Continente (Lisboa e Algarve). A aplicação do Fundo de Coesão na Região
Autónoma dos Açores (Eixo IV) visa, principalmente, financiar projectos relevantes e
complementares aos comparticipados pelo Fundo Estrutural FEDER no PO Regional, sobretudo
nos domínios das acessibilidades e qualificação do sistema ambiental. No caso da Madeira (Eixo
V), o Fundo de Coesão visa “contribuir para o reforço da coesão económica e social, numa
perspectiva de promoção do desenvolvimento sustentável”.
Os beneficiários do POVT são de natureza diversificada, em função dos Eixos Prioritários. O
documento do POVT considera particularmente relevantes os contributos para o “fomento de
parcerias público -privadas” e para o “estímulo da cooperação e funcionamento em rede”.
O Programa contribui para os Objectivos Estratégicos da Agenda Operacional Temática da
seguinte forma:
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        3: Contributos do POVT para os Objectivos Estratégicos da AOT VT




O Programa prevê um investimento global de 6.630 milhões de euros, com o plano financeiro
para 2007-2013 sistematizado no quadro seguinte.

                              4: Plano financeiro do POVT 2007-2013
                                                                Financiamento   Contributo    Financiamento Total
                      Eixos Prioritários                         FC ou FEDER     Nacional      Montante
                                                                                                             %
                                                                 (mil euros)    (mil euros)   (mil euros)
 I – R&E Estruturantes Nacionais de Transportes                   1.552.965      665.558      2.218.523     33,5
 II - RE Abastecimento Água e Saneamento                           803.000       344.143      1.147.143     17,3
 III- Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais
                                                                   534.000       228.857       762.857      11,5
 e Tecnológicos
 IV – Redes e Equipamentos Estruturantes da Região
                                                                   70.000         30.000       100.000      1,5
 Autónoma dos Açores
 V – Redes e Equipamentos Estruturantes da Região
                                                                   100.000        42.857       142.857      2,2
 Autónoma da Madeira
 VI - Investimentos Estruturantes do Empreendimento de
                                                                   275.000       117.857       392.857      5,9
 Fins Múltiplos do Alqueva
 Eixo VII - Infra-estruturas para a Conectividade Territorial      270.000       115.714       385.714      5,8
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                       7




                                                           Financiamento   Contributo    Financiamento Total
                      Eixos Prioritários                    FC ou FEDER     Nacional      Montante
                                                                                                        %
                                                            (mil euros)    (mil euros)   (mil euros)
 VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de
                                                              155.000        66.429       221.429       3,3
 Resíduos Sólidos Urbanos
 IX - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional              799.000       342.429      1.141.429     17,2
 X - Assistência Técnica                                      99.579         17.572       117.151       1,8
 Total Fundo de Coesão (Eixos I a V)                         3.059.965     1.311.415     4.371.380     65,9
 Total FEDER (Eixos VI a X)                                  1.598.579      660.001      2.258.580     34,1
                           Total Global                      4.658.544     1.971.416     6.629.960     100,0
Fonte: POVT.


2. Dinâmicas de compromisso e execução do POVT
Até 31 de Dezembro de 2009 tinham sido abertos 31 períodos de candidatura, compreendendo
todos os Eixos e Domínios do Programa e colocando a concurso praticamente toda a dotação de
Fundo de Coesão e FEDER do Programa.
O POVT registou, até essa data, um total de 903 candidaturas, a que corresponde um
investimento total de cerca de 7,6 mil milhões de euros. De acordo com o ciclo de
apreciação/selecção das candidaturas apresentadas, foram admitidas 302 (52%) das 582
admitidas, estando ainda em fase de análise de admissibilidade 319 candidaturas. A figura
seguinte sintetiza o estado das candidaturas, de acordo com as fases do ciclo.

                5: Estado das candidaturas até 31 de Dezembro de 2009




                                    Em análise de          Em análise de
                                   admissibilidade:          mérito:
                                        319                    16

Fonte: AG do POVT, Fevereiro de 2010.

De entre as candidaturas admitidas, 276 mereceram decisões favoráveis de financiamento (91%),
a que corresponde um apoio comunitário superior a 1,8 mil milhões de euros (942 milhões de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                            8




euros de Fundo de Coesão e 860 milhões de euros de FEDER). Este nível de aprovação traduziu-se
numa taxa de compromisso global do Programa próxima dos 39%2.
No final de Dezembro de 2009, encontravam-se contratadas com os beneficiários 205
candidaturas e as restantes 71 encontravam-se em fase de contratação.
Os níveis relativamente baixos de admissibilidade de candidaturas devem-se, sobretudo às baixas
taxas de admissibilidade verificadas no Eixo II (23%, no conjunto de 121 candidaturas com análise
de admissibilidade concluída) e no Domínio “Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano” do
Eixo IX (28%, num universo de 114 candidaturas).
Tendo presente a dotação financeira de cada Eixo Prioritário, as taxas de compromisso verificadas
até ao final do ano de 2009 apresentavam situações díspares, destacando-se as elevadas taxas
registadas no Eixo IV, em termos de Fundo de Coesão, e nos Eixos VIII e IX (com excepção do
Domínio “Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano”), em termos de FEDER (cf. Anexo I
– Programação e execução financeira do POVT). Todavia, face ao peso que o Eixo I assume na
dotação do POVT, a ainda reduzida taxa de compromisso verificada condiciona fortemente o nível
global de compromisso do Programa.

    6: Taxas de compromisso por Eixo e Domínio de Intervenção 3 (31-12-2009)




Fonte: AG do POVT, Fevereiro de 2010.

A taxa de compromisso conheceu um forte impulso no 2º semestre no ano de 2009,
particularmente no mês de Novembro, mês em que ocorreu a aprovação de um Grande Projecto

2
    Taxa de compromisso: (Valor de Fundo aprovado) / (Valor de Fundo programado 2007-2013).
3
  Domínios de Intervenção: DC, Defesa Costeira; PGR, prevenção e gestão de risco; PA, passivos ambientais; AI, acções
inovadoras; E, escolas secundárias; D, desporto; EE, equipamentos estruturantes; E2+3, equipamentos educativos 2º e
3º Ciclo EB.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        9




no Eixo I (Rede Ferroviária de Alta Velocidade em Portugal – Eixo Lisboa/Madrid, correspondente
ao Sub-troço Poceirão/Évora), com um volume total de investimento na ordem dos 716 milhões
de euros, a que corresponde uma contribuição do Fundo de Coesão de mais de 372 milhões de
euros.
A par da evolução da taxa de compromisso, verificou-se uma aceleração das taxas de execução4 e
dos pagamentos aos beneficiários do Programa, no mesmo período. Embora as taxas de
compromisso possam considerar-se elevadas, o grau de execução financeira do Programa
apresenta-se, ainda, limitado.

       7: Taxas de execução por Eixo e Domínio de Intervenção (31-12-2009)




Fonte: AG do POVT, Fevereiro de 2010.

A baixa taxa de execução deve-se, sobretudo, a dois motivos: compromissos com dinâmicas
elevadas apenas a partir do final do primeiro semestre de 2009; e capacidade de execução
financeira por parte de dos beneficiários de algumas tipologias de intervenção. Esta situação foi
agravada pela rescisão do contrato de três projectos no âmbito do Eixo VI, com uma taxa de
execução significativa, a que correspondia uma contribuição do FEDER de cerca de 28 milhões de
euros. Constituem uma excepção a este cenário, as taxas de execução no Eixo V e no Domínio
“Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos” do Eixo IX.
Para uma leitura mais clara do contributo de cada Eixo e Domínio para a execução global do
Programa, refira-se a importância do Eixo I, o qual representava, em 31 de Dezembro de 2009,
cerca de metade da execução da despesa pública global do Programa e mais de 60% da execução
do Fundo de Coesão. O Eixo I é seguido pelo Eixo V, que representa 15,7% da execução e pelo Eixo
II (9,4%).

4
    Taxa de execução: (Valor de Fundo executado) / (Valor de Fundo programado 2007-2013).
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                              10




O quadro seguinte apresenta o resumo da situação financeira do Programa relativamente aos três
principais indicadores: taxa de compromisso (aprovações/programação), taxa de execução
(execução/programação) e taxa de realização (execução/aprovações), reforçando o que foi
referido atrás: a taxa de execução do Programa apresentava, no final do ano de 2009, valores
modestos, com excepção do Eixo V.

                  8: Indicadores financeiros do Programa (31-12-2009)
                                                                            Indicadores financeiros (Fundo) (%)
               Eixo Prioritário/Área de Intervenção                      Taxa de          Taxa de         Taxa de
                                                                       compromisso       execução        realização
Total Programa Operacional                                                38,69             5,13           13,25
Fundo de Coesão                                                            30,80             5,32             17,27
FEDER                                                                      53,80             4,75             8,83
EP1 – Redes e Equipamentos Nacionais de Transportes                        34,31             6,13             17,86
EP2 – Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento              27,72             2,66             9,60
EP3 – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e
                                                                           19,07             2,30             12,06
Tecnológicos
     Domínio Combate à Erosão e Defesa Costeira                            16,11             2,88             17,89
     Domínio Prevenção e Gestão De Riscos                                  31,72             2,80             8,81
     Domínio Recuperação do Passivo Ambiental                              8,87              0,04             0,46
EP4 – Redes e Equipamentos Estruturantes da RA dos Açores                  64,38             7,44             11,55
EP5 – Redes e Equipamentos Estruturantes da RA da Madeira                  40,01             28,78            71,94
EP6 – Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva                          31,18             5,69             18,25
EP 7 – Infra-estruturas para a Conectividade Territorial                   9,51              3,34             35,15
EP 8 – Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos
                                                                           66,13             5,09              7,70
Sólidos Urbanos
EP9 – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional                           79,31             4,87             6,14
     Domínio Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano               14,23             0,00             0,00
     Domínio Rede de Escolas do Ensino Secundário                          90,99             6,78             7,45
     Domínio Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos                   54,80             15,19            27,72
     Domínio Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano
                                                                           84,83             1,04              1,23
     Nacional
     Domínio Rede de Escolas do 2º e 3º Ciclo do Ensino Básico             100,00            0,48             0,48
EP10 – Assistência Técnica                                                 12,49             4,49             35,94

Fonte: AG do POVT, Fevereiro de 2010.

Uma perspectiva financeira complementar relaciona-se com o desempenho do Programa em
termos dos contributos para os temas prioritários enquadrados nas categorias definidas para
earmarking5 (cf. Anexo II – Earmarking: programação, aprovação e execução dos temas
prioritários), que representam 82,8% do Fundo total programado no POVT. Para o período de
programação 2007-2013, foi estabelecido como objectivo a divisão das despesas em cinco
grandes rubricas: transportes, energia, protecção do ambiente e prevenção dos riscos,


5
  Afectação de fundos a objectivos e prioridades pré-definidos, cuja classificação se encontra listada no Anexo IV do
Regulamento (CE) nº. 1083/2006 de 11 de Julho. Com o objectivo de garantir que eram consideradas as circunstâncias
específicas nacionais, as autoridades nacionais entenderam complementar aquela lista de categorias, com os seguintes
seis Temas prioritários: 44 – Gestão de resíduos domésticos e industriais; 45 – Gestão e distribuição de água (agua
potável); 46 – Tratamento de água (águas residuais); 53 – Prevenção de riscos (incluindo a concepção e execução de
planos e medidas destinado a prevenir e gerir os riscos naturais tecnológicos); 61 – Projectos integrados de reabilitação
urbana e rural; 75 – Infra-estruturas de ensino.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        11




reabilitação urbana e rural e investimento em infra-estruturas sociais. A figura seguinte traduz o
enfoque da programação.

    9: Repartição indicativa da contribuição comunitária por categoria de
        despesa – Tema prioritário – Estratégia de Lisboa (earmarking)




Fonte: Documento POVT 2007-2013.

Os princípios de intervenção do POVT respeitam a complementaridade e a coerência, actuando
em consonância com as prioridades da União Europeia, nomeadamente as definidas na Estratégia
de Lisboa, dando especial atenção às questões de política de coesão e de desenvolvimento infra-
estrutural, no sentido de reforçar a competitividade e a criação de emprego. Esta programação
tem também uma forte relação com os objectivos do Programa.
Os pesos relativos de cada grande rubrica nos valores totais aprovados ou executados, até 31-12-
2009, encontram-se reflectidos no gráfico seguinte.

     10: Aprovações e execução no âmbito do POVT, de acordo com o Tema
          prioritário – Estratégia de Lisboa (earmarking), 31-12-2009




Fonte: AG do POVT, Fevereiro de 2010.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       12




A situação no final do ano de 2009 apresentava numa linha de continuidade com as principais
prioridades do Programa (concentração dos projectos aprovados, sobretudo, nas áreas dos
transportes e da protecção do ambiente e prevenção de riscos), quer em termos de aprovações,
quer em termos de execução, verificando-se, no entanto, a introdução de TP que não estavam
definidos à partida, como o caso de projectos no âmbito da sociedade de informação. No âmbito
desta análise é de assinalar, igualmente, a inexistência de projectos no âmbito dos TP da Energia.
Numa apreciação segmentada dos TP pode observar-se, no gráfico seguinte e no Anexo II, que a
execução é muito limitada, que há TP sem qualquer aprovação (aeroportos, energias e
transportes urbanos limpos) e que, no caso das infra-estruturas de ensino, as metas financeiras
estão já superadas em termos de aprovação.

 11: Aprovações e execução das categorias de despesa (earmarking), 31-12-
                                   2009




NOTA:

         EX/PR = Taxa de execução

         AP/PR= Taxa de compromisso

Fonte: AG do POVT, Fevereiro de 2010.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     13




                                            III. Metodologia de trabalho
Neste capítulo explicita-se a abordagem metodológica que a Equipa de Avaliação seguiu para
realizar a Avaliação da Operacionalização do POVT, de modo a responder adequadamente às
questões de avaliação e aos objectivos do Estudo.
Refira-se que a abordagem metodológica, sendo homogénea nos princípios e nos resultados, não
o foi nos métodos de recolha e análise de informação, tendo sido fortemente influenciada pelo
contexto próprio do Programa, de cada um dos Eixos Prioritários e Domínios de Intervenção e do
referencial da Avaliação.

1. Questões de avaliação
As questões de avaliação situam-se, essencialmente, em dois grandes domínios: o da
operacionalização (perspectiva centrada nos instrumentos criados para operacionalizar o
Programa) e o da implementação (perspectiva centrada na capacidade de assegurar a
realização/execução do Programa), embora, na prática, nenhum destes domínios possa desligar-
se.
Neste contexto, importa recapitular as questões de avaliação, face ao seu posicionamento em
função dos domínios da operacionalização e implementação do POVT (cf. tabela das páginas
seguintes).
As questões não são independentes entre si, o que é compreensível dada a profunda inter-relação
entre os diversos aspectos da operacionalização do Programa. Este aspecto assumiu especial
relevância na preparação das metodologias de trabalho e na forma como foi realizado o
cruzamento da informação proveniente das análises transversais e das análises específicas por
Eixo.
                                                                      Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                           14




        12: Questões (e sub -questões) de avaliação e seu posicionamento em função dos domínios da operacionalização e
                                                     implementação do POVT
       Questão de avaliação                              Domínio da operacionalização                                                  Domínio da implementação
                                       1.1. Os regulamentos específicos foram elaborados em linha com as
Q1. Os Regulamentos Específicos são    prioridades e objectivos do PO e considerando os princípios
adequados e eficazes face aos          orientadores do QREN (nomeadamente o da selectividade), …            1.3. … permitindo a selecção das melhores candidaturas para corresponderem a
objectivos de desempenho do PO         1.2. Os regulamentos específicos foram orientados para a             essas prioridades?
previamente estabelecidos?             concretização de metas assumidas em referenciais estratégicos e de
                                       políticas públicas, …
                                                                                                            2.1. O volume de candidaturas apresentadas/elegíveis corresponde ao esperado
                                                                                                            para cada Eixo/Domínio de Intervenção? Quais os motivos que justificam eventuais
                                                                                                            desvios entre o volume de candidaturas registado e o esperado?
Q2. As candidaturas apresentadas e                                                                          2.2. O conteúdo das candidaturas elegíveis corresponde ao perfil esperado de cada
aprovadas correspondem ao perfil                                                                            um dos Domínios de Intervenção?
esperado do PO e de cada                                                                                    2.3. Verifica-se a oportunidade da abertura dos concursos e dos períodos
Eixo/Domínio de Intervenção?                                                                                predeterminados para a apresentação de candidaturas nas datas em que ocorreram,
                                                                                                            tendo em consideração factores como o prazo estabelecido para a sua
                                                                                                            apresentação, a dotação financeira disponibilizada e a solicitada e o volume de
                                                                                                            candidaturas registado?
                                                                                                            3.1. O modelo de publicitação dos apoios e da abertura de concursos para
                                                                                                            apresentação de candidaturas garante um nível de divulgação adequado junto dos
                                                                                                            públicos alvo?
                                                                                                            3.2. A divulgação da abertura de concursos ocorre com antecedência suficiente face
Q3. O modo como é realizada a
                                                                                                            ao período definido para a apresentação de candidaturas e considerando a duração
divulgação das condições de abertura
                                                                                                            expectável do processo de instrução da candidatura?
à apresentação de candidaturas é
                                                                                                            3.3. O modo de apresentação de candidaturas e os requisitos (formais e
eficaz? (aplicável às modalidades de
                                                                                                            documentais) para a sua instrução são devidamente divulgados e percepcionados
apresentação de candidaturas por
                                                                                                            pelos potenciais beneficiários? No momento da instrução da candidatura os
concurso e períodos pré-
                                                                                                            beneficiários estão bem informados dos seus direitos e deveres?
determinados)
                                                                                                            3.4. Os níveis de procura (excesso ou insuficiência) e a adequação dessa procura aos
                                                                                                            objectivos do Eixo/Domínios de intervenção e às tipologias de operações previstas
                                                                                                            nos Avisos evidenciam uma relação forte com a qualidade da divulgação ou podem
                                                                                                            resultar de outros factores?
                                                                           Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                             15




        Questão de avaliação                                 Domínio da operacionalização                                                       Domínio da implementação
                                                                                                                   4.1. Quais as condições de acesso cujo incumprimento se verifica com maior
                                                                                                                   frequência (beneficiários/operações; gerais/específicas)?
Q4. Existem operações que não são
                                                                                                                   4.2. O incumprimento das condições de acesso tem origem em factores internos ao
admitidas por motivos formais mas
                                                                                                                   beneficiário ou resulta de factores que lhe são exógenos?
cujo contributo para a prossecução
                                                                                                                   4.3. Existe alguma correlação entre o incumprimento das condições de acesso e a
dos objectivos do Programa seria
                                                                                                                   modalidade de abertura a candidatura (concurso/período pré-determinado)
relevante? (aplicável às modalidades
                                                                                                                   adoptado?
de apresentação de candidaturas por
                                                                                                                   4.4. As candidaturas excluídas por motivos de natureza formal evidenciam um
concurso e períodos pré-
                                                                                                                   enquadramento claro no Eixo/Domínio a que concorreram e potencial para
determinados)
                                                                                                                   contribuírem de forma relevante para os objectivos desse Eixo/Domínio de
                                                                                                                   intervenção?
Q5. Os critérios de selecção utilizados                                                                            5.2. Os critérios de selecção são aplicados de modo homogéneo em todas as
                                          5.1. Os critérios de selecção, os respectivos ponderadores e a
permitem seleccionar as                                                                                            candidaturas que passaram à fase de análise de mérito, no âmbito de cada um dos
                                          metodologia de apuramento de mérito são adequados face aos
candidaturas que melhor                                                                                            Avisos de Abertura?
                                          objectivos, princípios orientadores (em particular o da selectividade)
correspondem aos objectivos do                                                                                     5.3. Justifica-se, nalguns domínios, uma parametrização de critério que tenha em
                                          e metas definidas?
Domínio/Eixo onde se inserem?                                                                                      conta diferenciações regionais?
                                          6.1. Os procedimentos definidos para a aceitação, selecção e
                                          aprovação das operações (check-list, Manual de Procedimentos,
                                          Sistema de Gestão e controlo, prazos previstos para a comunicação
Q6. O modelo de apreciação e
                                          da decisão de financiamento) são adequados a um processo de
selecção das candidaturas é o mais                                                                                 6.2. Os pareceres externos exigidos reforçam a apreciação técnica das candidaturas?
                                          selecção das candidaturas eficiente, que esteja em linha com os
adequado?
                                          princípios orientadores do modelo de governação do QREN e do
                                          POVT, nomeadamente em matéria de simplificação e
                                          proporcionalidade?

Q7. A gestão operacional do PO sai
                                                                                                                   7.2. Os prazos de análise das candidaturas, nomeadamente quando esta requer uma
reforçada com a delegação de
                                                                                                                   articulação entre a Autoridade de Gestão (AG) e Organismo Intermédio (OI), são
competências contratualizada,             7.1. A extensão das competências delegadas é adequada aos
                                                                                                                   compatíveis com os prazos estipulados pela AG nos Avisos?
nomeadamente cumprindo os                 objectivos enunciados – eficiência e eficácia na Gestão do Programa?
                                                                                                                   7.3. A selecção de candidaturas, em especial no que respeita à aplicação dos
objectivos de eficiência e de eficácia
                                                                                                                   critérios de selecção, sai reforçada com a delegação de competências?
na Gestão do Programa?
                                                                        Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                        16




        Questão de avaliação                              Domínio da operacionalização                                                  Domínio da implementação

Q8. Estão a ser assegurados
mecanismos de articulação das
intervenções enquadradas na Agenda                                                                            8.1. Existe evidência de que esses mecanismos estão a ser assegurados de forma
Temática Valorização do Território e                                                                          coerente e homogénea para o Eixos/Domínios de intervenção onde esta articulação
integradas nos PO Regionais,                                                                                  está prevista?
nomeadamente através dos Grupos
de Articulação Temática?

                                        9.1. Os indicadores de realização e resultado e respectivas metas
                                        identificados no Programa são os mais adequados aos objectivos
                                        prioritários do Eixo e Domínios de Intervenção, atendendo à
                                        necessidade de assegurar um sistema proporcional face à natureza e
Q9. O sistema de indicadores de                                                                               9.4. Os níveis de compromisso e de execução do Eixo/Domínios de Intervenção são
                                        dimensão do próprio Eixo?
realização física e de resultados                                                                             adequados ao potencial de cumprimento das metas definidas, em termos de
                                        9.2. Os indicadores de realização e resultado definidos pela Gestão
(Indicadores dos Eixos Prioritários e                                                                         indicadores de realização e resultado?
                                        para o acompanhamento/ monitorização das operações apoiadas
Indicadores Comuns) é adequado                                                                                9.5. Existe uma estrutura de monitorização capaz de acompanhar as
                                        são os mais adequados e encontram-se definidos de forma objectiva
para o acompanhamento                                                                                         realizações/resultados esperados de cada um dos Eixos Prioritários e as
                                        e clara?
/monitorização do PO?                                                                                         realizações/resultados efectivamente alcançados?
                                        9.3. Os indicadores definidos são adequados para aferir se as
                                        operações apoiadas asseguram a complementaridade com os apoios
                                        de outros instrumentos de financiamento, nomeadamente, dos
                                        Programas Operacionais Regionais?
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                 17




No que respeita à metodologia de trabalho seguida, refira-se que a análise das diversas questões
de avaliação foi orientada de acordo com as múltiplas e simultâneas heterogeneidades do POVT,
das quais se destacam as seguintes:

•    Domínios de intervenção e universo de destinatários diferenciados: existência de alguns Eixos
     “fechados”, em que os destinatários e os projectos estão definidos à partida, e de Eixos
     “abertos” com uma procura previsível em regime de concorrência alargada;

•    Apoio de dois Fundos: FEDER e FC;

•    Modelos de articulação diversos: cruzamento/complementaridade com os Programas
     Regionais de convergência e de regiões não convergência, com os diferentes PO na Agenda de
     Valorização do Território e com o Programa de Desenvolvimento Rural (ProDeR);

•    Diferenciações regionais: o POVT financia tipologias de projectos nas Regiões de Lisboa e do
     Algarve que, nas regiões da Convergência são remetidas para os respectivos Programas
     Regionais; e é o único dos Programas Temáticos do QREN que se aplica nas Regiões
     Autónomas; e

•    Gestão interna, com a opção de delegação de competências de gestão em OI nalguns Eixos/
     tipologias e em modelos diferenciados de delegação.
Com base nos aspectos elencados, que não são generalizados no Programa, pode verificar-se que
nem todas as questões são relevantes para todos os Eixos. O quadro seguinte serve para explicitar
a relevância de cada Questão de Avaliação para cada Eixo Prioritário.

    13: Questões de avaliação relevantes para cada Eixo Prioritário do POVT
                                                                Q1   Q2   Q3   Q4   Q5   Q6   Q7   Q8   Q9
 Eixo I – Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de
 Transportes (FC)
 Eixo II – Redes Estruturantes de Abastecimento de Água e
 Saneamento (FC)
 Eixo III – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos
 Naturais e Tecnológicos (FC)
 Eixo IV – Redes e Equipamentos Estruturantes da Região
 Autónoma dos Açores (FC)
 Eixo V – Redes e Equipamentos Estruturantes da Região
 Autónoma da Madeira (FC)
 Eixo VI – Investimentos Estruturantes do Empreendimento
 de Fins Múltiplos do Alqueva (FEDER)
 Eixo VII – Infra-estruturas de Conectividade Territorial
 (FEDER)
 Eixo VIII – Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de
 Resíduos Sólidos Urbanos (FEDER)
 Eixo IX – Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional
 (FEDER)


         Questões muito relevantes.
         Questões de menor relevância.
         Questões não aplicáveis.
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2. Abordagem metodológica
O Relatório Inicial explicitava um percurso metodológico que integrava duas abordagens
complementares: uma de natureza mais transversal, assentando nos mecanismos de
operacionalização e implementação (sistema de gestão e controlo, indicadores físicos e
financeiros) e outra de natureza sectorial. O esquema seguinte dá uma ideia sintética deste
percurso:

                              14: Base conceptual para a avaliação




                                                                                         OUTPUTS DA AVALIAÇÃO
     Exploração por entrada
                                          INPUTS DA AVALIAÇÃO

            temática                                                                                              Resposta às questões de
                                                                                                                         avaliação
                                                                          Metodologias
         Abordagem aos
          “domínios” da                                                                                         Conclusões e recomendações
      operacionalização e da
         implementação



As abordagens sectoriais foram concretizadas através das entradas temáticas, que agrupam as
áreas de intervenção do Programa Operacional, adoptando claramente um modelo de
especialização temática para a Avaliação, incluindo uma entrada assente nos sistemas territoriais,
preenchido com os Eixos que têm intervenção do Fundo de Coesão nas Regiões Autónomas da
Madeira e dos Açores.

              15: Entradas Temáticas, por área de intervenção do POVT
                                                                Eixo I – Redes e Equipamentos estruturantes Nacionais de Transportes e
Entrada 1 – Transportes
                                                                Eixo VII – Infra-estruturas para a Conectividade Territorial
                                                                Eixo II – Rede estruturante de Abastecimento e água e Saneamento e Eixo
Entrada 2 – Infra-estruturas ambientais                         VIII - Infra-estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos
                                                                Urbanos
Entrada 3 – Prevenção e monitorização                           Eixo III – Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e
de riscos                                                       Tecnológicos
Entrada 4 – Desenvolvimento do
                                                                Eixo IX - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional
Sistema Urbano Nacional
Entrada 5 – Investimentos estruturantes                         Eixo VI - Investimentos Estruturantes do Empreendimento de Fins Múltiplos
do Alqueva                                                      do Alqueva
Entrada 6 – Fundo de Coesão Açores e                            Eixo IV - Redes e Equipamentos Estruturantes da RA dos Açores e Eixo V -
Madeira                                                         Redes e Equipamentos Estruturantes da RA da Madeira

A abordagem ao Sistema de Gestão e Controlo foi efectuada através de uma leitura transversal,
fornecendo inputs para as diversas questões de avaliação, já que nenhuma delas se dirige
expressamente à análise da qualidade do mesmo, de forma global. Essa abordagem é
sistematizada num capítulo próprio.
Ao longo dos trabalhos, e em síntese, foram desenvolvidas as seguintes actividades:
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                         19




•   Análise de informação documental de base relativa à operacionalização e às dinâmicas de
    implementação do Programa, que permitiu contextualizar a esfera de intervenção do
    Programa e estabelecer importantes deduções, designadamente em matéria de resultados
    alcançados e esperados ao nível dos Eixos Prioritários (documentos de programação,
    regulamentares, de gestão, estudos e relatórios de enquadramento e de suporte técnico,
    dossiers de candidatura).

•   Concentração e processamento da informação quantitativa constante do SiPOVT,
    nomeadamente, indicadores de realização física e financeira e de resultado, relativos à
    implementação de cada um dos Eixos Prioritários e respectivos Domínios de Intervenção
    (informação actualizada a 31 de Dezembro de 2009).

•   Análise de indicadores de gestão (prazos de decisão, composição da equipa técnica, etc.).

•   Elaboração e aplicação de um conjunto alargado de instrumentos de inquirição (guiões de
    orientação), que serviram de base à realização de:
              Entrevistas e reuniões de trabalho com a Autoridade de Gestão (AG)
              (responsáveis da Comissão Directiva e Secretários Técnicos) e representantes dos
              diversos OI, centradas na abordagem mais institucionalizada da operacionalização
              e implementação do POVT (ver Anexo IV).
              Entrevistas e painéis de discussão com promotores de projectos aprovados que
              visaram construir uma visão compreensiva da perspectiva dos mesmos em relação
              à operacionalização e implementação do POVT e à relação estabelecida com a AG
              (ver Anexo IV).
              Aplicação online de Inquéritos por questionário ao universo de entidades que
              apresentaram candidatura aos Eixos II, III e IX do POVT, até final de Novembro de
              2009. Neste âmbito foram efectuadas diversas acções de follow up às entidades
              inquiridas, efectuadas por e-mail e por telefone, de forma a maximizar a taxa de
              resposta (ver Anexo V).

•   Tratamento e análise de conteúdo da informação empírica recolhida, tendo presente os
    objectivos da Avaliação e a utilização específica dos respectivos resultados.
Mantendo-se os contornos gerais da metodologia que foi apresentada no Relatório Inicial do
Estudo de Avaliação, importa aqui fazer uma nota de observação sobre alguns aspectos críticos e
opções metodológicas que, afastando-se em aspectos concretos da previsão inicial, não colocam,
a nosso ver, em causa a validade das conclusões.
Em primeiro lugar, alguns dos métodos propostos inicialmente não foram concretizados,
invocando-se as seguintes razões:

•   Os painéis de discussão (com promotores) foram substituídos, de forma geral, por
    entrevistas, presenciais, telefónicas ou electrónicas. No total foram realizadas 38 entrevistas,
    para além das diversas reuniões de trabalho com a AG. Para além disso, a excelente taxa de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                         20




    resposta ao inquérito aos promotores permite, nos Eixos sujeitos a inquirição, retirar
    conclusões mais seguras. A utilidade adicional dos painéis não se revelou imprescindível,
    tendo em conta os custos operacionais que a sua realização implicava. Manteve-se apenas a
    realização do painel de discussão com as Autoridades Portuárias, tal como estava previsto.

•   Algumas entrevistas previstas não foram realizadas por (reiterada) indisponibilidade das
    entidades contactadas.
Em segundo lugar, registou-se um défice no acesso, na prontidão e na capacidade de ser
fornecida à equipa alguma da informação referida no Caderno de Encargos, na proposta de
trabalho e no Relatório Inicial.
O acesso directo ao SiPOVT (via plataforma informática) que foi facultado à equipa era pouco
funcional (exigindo a autenticação a partir de endereços IP específicos, o que dificultou o trabalho
de uma equipa relativamente alargada). A própria estruturação e acesso à informação eram
complexos, exigindo uma preparação de que a equipa de avaliação não dispunha. Alguns pedidos
de informação acerca de indicadores de gestão nunca chegaram a ser satisfeitos, como é o caso
da informação sistematizada acerca dos motivos de não admissão de candidaturas e da
qualificação dos técnicos do ST e respectivos indicadores de actividade. Os indicadores físicos
(realização, resultado e comuns da CE) à data de 31 de Dezembro de 2009 foram remetidos a 25
de Março de 2010 (em versão provisória), tendo sido reenviados em versão mais definitiva em 10
de Maio de 2010, juntamente com as respectivas fichas de caracterização.
Por último, o planeamento dos trabalhos de terreno (entrevistas e painéis) foi mediado, no que
respeita ao contacto inicial com os inquiridos, pela AG, por opção desta, processo que ocupou o
mês de Janeiro de 2010, remetendo a generalidade das entrevistas para Fevereiro -Março de
2010.
Não inviabilizando a realização do exercício, estas situações foram sobretudo penalizadoras do
seu ritmo, já que os dados qualitativos e os quantitativos não estiveram disponíveis com
suficiente antecedência para que a equipa se concentrasse no esforço analítico.
Essas limitações foram particularmente visíveis na versão do Relatório Intercalar datada de 9 de
Abril de 2010, mas a equipa de Avaliação está convicta de que foram superadas tanto para a
versão final desse Relatório Intercalar (24 de Maio de 2010) como para este Relatório Final.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       21




                                                  IV. Resultados da Avaliação
Este capítulo organiza os resultados da análise de cada uma das Entradas Temáticas que agregam
a abordagem dos Eixos Prioritários, iniciando-se por uma sistematização dos elementos relativos à
avaliação do Sistema de Gestão e Controlo (que integra uma leitura muito breve do Eixo X –
Assistência Técnica).
As Entradas de Avaliação são as seguintes:
    •   E SGC: Abordagem transversal ao Sistema de Gestão e Controlo.

    •   E1: Transportes - Eixos Prioritários I e VII.
    •   E2: Infra-estruturas Ambientais - Eixos Prioritários II e VIII.

    •   E3: Prevenção e Monitorização de Riscos - Eixo Prioritário III.
    •   E4: Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional - Eixo Prioritário IX.
    •   E5: Investimentos Estruturantes do Alqueva - Eixo Prioritário VI.
    •   E6: Fundo de Coesão Açores e Madeira - Eixos Prioritários IV e V.
As 6 entradas temáticas são sistematizadas através de três pontos de leitura:
    (i) Enquadramento e dinâmicas
Este ponto contém, em termos gerais, uma abordagem de contextualização no QREN/Agenda
Operacional para a Valorização do Território, tendo em conta as tipologias de intervenção, a
estrutura de objectivos, o conjunto de destinatários alvo e o peso financeiro no POVT. Aborda
também as dinâmicas de compromisso, aprovação e execução, através da análise quantitativa
das bases de dados de execução fornecidas pela AG e a respectiva comparação face às metas do
Programa, no sentido de compreender a trajectória de realizações/resultados.
    (ii) Balanço de desempenho
Neste ponto reflectem-se as condições de operacionalização e os principais resultados da análise
para cada uma das questões de avaliação.
    (iii) Síntese e recomendações específicas
Como elemento de síntese da leitura avaliativa, faz-se neste ponto uma identificação dos
principais elementos conclusivos e de algumas recomendações que emergem da abordagem a
cada uma das Entradas Temáticas.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        22




                                           Sistema de Gestão e Controlo

A Equipa de Avaliação, atendendo aos objectivos, geral e específicos, da Avaliação da
Operacionalização do POVT no contexto da Estratégia do QREN no período 2007-2009, concede
especial importância à qualidade e eficácia do sistema de gestão e de controlo (SGC) do
Programa, considerando neste âmbito de abordagem os aspectos relativos ao sistema de
informação de suporte, ao acompanhamento operacional e estratégico do Programa, bem como
o sistema de indicadores de monitorização.
Na base da abordagem ao SGC, estão implícitas duas realidades: a do ciclo de
projecto/candidatura e a de capacidade de gestão.
A aplicação do conceito de ciclo de projecto visa situar as actividades de gestão, controlo e
acompanhamento no conjunto das diferentes fases, desde a programação à execução, bem como
desde os procedimentos da candidatura, da aprovação e do acompanhamento da execução. Este
nível de abordagem implica sobretudo uma proximidade aos procedimentos concretos e é o que
está presente nas questões de avaliação colocadas, pelo que, de forma implícita ou explícita, é na
análise referente a cada entrada temática que é tido em consideração.
Em torno do conceito de capacidade de gestão pretende analisar-se a relação que existe entre os
factores que condicionaram o exercício da gestão do Programa e os resultados efectivos dessa
actividade: a organização geral do SGC, o Sistema de Informação do Programa (SiPOVT), etc.
De qualquer forma, ambos os níveis de abordagem implicavam, conforme referido no Relatório
Inicial, a disponibilização à equipa de avaliação de um conjunto de indicadores de gestão, que,
como vimos, não foram integralmente satisfeitos ou foram-no tardiamente.
Ainda assim, neste sub -capítulo iremos sistematizar aqueles que nos parecem ser os elementos
fundamentais numa abordagem transversal ao SGC, a partir das seguintes fontes de informação:
    •   Análise documental (sobretudo o compliance assessment/ descrição do sistema de gestão
        e controlo; o manual de procedimentos; os formulários de candidatura; os relatórios de
        execução do POVT 2007 e 2008; as especificações de requisitos do SiPOVT).
    •   Exploração do SiPOVT, a partir de um acesso facultado pela AG à equipa de avaliação.

    •   Entrevistas com a AG, com base num guião e num pedido de informação previamente
        remetidos (2 reuniões específicas sobre este tema, realizadas em 17 de Fevereiro e em 8
        de Março de 2010).
    •   Informação decorrente dos trabalhos de campo no âmbito das diversas entradas
        temáticas (entrevistas, análise documental, bases de informação sobre projectos).
    •   Inquérito aos promotores de candidaturas apresentadas ao POVT.
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O Modelo de Governação
No que se refere aos Sistemas de Governação e de Gestão, Acompanhamento e Controlo, o
Programa contempla uma estrutura complexa [cf. Decreto-Lei n.º 74/2008 de 22 de Abril, que
altera e republica o Decreto-Lei n.º 312/2007 de 17 de Setembro, que define o modelo de
governação do QREN e respectivos Programas Operacionais para o período 2007-2013], a qual se
encontra esquematizada na figura seguinte.

                              16: Órgãos de Governação do POVT

                    CMC                                                             IGF
            Comissão Ministerial de                                       Autoridade de Auditoria e
             Coordenação do POVT                                                  Controlo


                                                                                      IFDR
                                                                                 Autoridade de
             Observatório do QREN
                                                                            Certificação FEDER e FC




                                            Autoridade Gestão

                  CA
                                                    do POVT
                                                       CD e ST                           Organismos
           Comissão de                                                                   Intermédios
                                               Comissão Directiva e
        Acompanhamento do                                                              DGOTDU; DRPFE;
                                               Secretariado Técnico
              POVT                                                                    IDR; EMGFC - MAI;
                                                                                             INAG




 Legenda: IGF- Inspecção Geral de Finanças; IFDR – Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional; CA –
 Comissão de Acompanhamento; CD – Comissão Directiva; ST – Secretariado Técnico; DGOTDU – Direcção-Geral do
 Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano; DRPFE – Direcção Regional do Planeamento e Fundos
 Estruturais (ex-DREPA); IDR – Instituto de Desenvolvimento Regional; EMGFC - MAI – Estrutura de Missão para a
 Gestão dos Fundos Comunitários; INAG – Instituto da Água.

O órgão de direcção política do POVT é a Comissão Ministerial de Coordenação do Programa, que
estabelece as orientações específicas para a gestão do Programa [aprovação dos Regulamentos
específicos, definição das tipologias de projectos objecto de financiamento, apreciação (e
aprovação) das propostas de revisão do Programa, etc.].
A Comissão de Acompanhamento (CA) do Programa assegura a monitorização da eficácia e da
qualidade da execução do Programa, nomeadamente através da aprovação dos critérios de
selecção, do acompanhamento dos progressos para alcançar os objectivos do Programa e
apreciação e aprovação dos Relatórios Anuais de Execução. A CA reúne ordinariamente duas
vezes por ano.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       24




O órgão de gestão é a AG, composta pela Comissão Directiva (CD) e Secretariado Técnico (ST).
Para assegurar uma maior eficácia e eficiência na aplicação dos fundos nos respectivos domínios
de intervenção, a AG delegou competências em cinco OI (ver adiante).
As especificidades e o processo de implementação do POVT
A natureza heterogénea do Programa decorre da própria Agenda Operacional Temática da
Valorização do Território, que não contém elementos de racionalidade suficientes para enquadrar
todos os domínios de intervenção numa matriz estratégica comum. Desta forma, e tal como a
Agenda, o POVT (e os PO Regionais) é, na realidade, marcado por diferentes sub -agendas
(ambiente e prevenção de risco, acessibilidades e transportes, desenvolvimento do sistema
urbano nacional), todas elas também de racionalidade e consistência variadas, características que
decorrem do estatuto de suporte de financiamento de políticas sectoriais enquadradas por
relevantes instrumentos de planeamento e programação (PEAASAR II, PERSU II, PE Transportes,
Programa de Modernização do Parque Escolar, etc.).
Note-se que a natureza destes instrumentos é, também ela, variável. Utilizando os exemplos
acima, enquanto o PEAASAR II e o PERSU II são planos nacionais aprovados previamente e através
de um processo de legitimação a partir de uma discussão pública alargada, o PE Transportes não
existia previamente à concepção do POVT e está ainda em aprovação governamental, após
conclusão da discussão pública. Já o Programa de Modernização do Parque Escolar é um
programa de acção sectorial e conjuntural.
Deste ponto de vista, e como a própria avaliação ex-ante assinalava, o POVT carece de uma maior
coerência global, o que constitui um obstáculo a uma operacionalização mais harmoniosa. A
função de articulação no quadro da AOTVT fica, portanto, remetida para o quadro estrito da
eventual interacção da AG do POVT com a dos PO Regionais e do ProDer (já que não há qualquer
tipo de evidência sobre hipotéticas articulações com o PROMAR, designadamente com o seu Eixo
IV - Desenvolvimento sustentável das zonas de pesca).
Este quadro coloca alguns problemas à operacionalização do Programa, avultando a necessidade
de gerir em simultâneo e com coerência procedimentos muito diferenciados e em manter uma
linha de comunicação eficiente com os potenciais promotores.
Na perspectiva da Avaliação, e tendo em conta este enquadramento geral da Agenda, mas
também as opções de programação e arquitectura para o Programa, com definição, à partida, de
modalidades diferenciadas na selecção de projectos, fechando alguns Eixos a operações concretas
e a promotores únicos, o POVT deve ser entendido como um instrumento de financiamento de
políticas públicas sectoriais, competindo à gestão sobretudo desempenhar com eficácia e
eficiência os procedimentos adequados para atingir os objectivos de gestão e os que estão na
base das opções estratégicas.
Dito de outra forma, e faltando esse racional global (de uma forma que, por exemplo, os PO
Regionais não sentem, já que há agendas operacionais territoriais que os podem, em certa
medida, nortear), é na capacidade de gestão pura que reside a qualidade da gestão do POVT.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       25




Alguns factores de ordem geral condicionam, nesta perspectiva, a sua actividade:
   √   Em termos favoráveis, o facto de se tratar de um Programa que, sendo heterogéneo, não
       é excessivamente complexo – o número de regulamentos específicos é restrito, quando
       comparado com os PO Regionais do Continente, que são complementares na Agenda
       Operacional Temática e integram cerca de 30 regulamentos, o dobro do POVT. Acresce
       que existem Eixos Prioritários e Tipologias que têm os procedimentos de selecção de
       candidaturas facilitados, pela prévia definição de projectos e promotores, embora se trate
       de projectos de grande dimensão e complexidade, que invocam maiores exigências de
       acompanhamento noutras fases do ciclo do projecto.
   √   Em termos menos positivos, dois factores condicionam a capacidade de gestão:

           •   a dependência de centros de decisão (políticos) exteriores, sejam sectoriais,
               sejam globais, que implicam grande instabilidade na condução do Programa –
               após as medidas nacionais de combate à crise económica e financeira, entre 2008
               e 2009, surgem em 2010 o Programa de Estabilidade e Crescimento e as recentes
               e públicas decisões, não se sabe em que medida definitivas, acerca do adiamento
               de alguns projectos estruturantes previstos para financiamento pelo POVT; e

           •   o período inicial do Programa, naturalmente marcado pela instalação do sistema
               de gestão e criação do edifício regulamentar adoptado, sobrepôs-se ao fecho do
               QCA III, que consumiu recursos do POVT, já que o ST/AG do Programa teve como
               missão o encerramento de alguns Programas Operacionais.
Grau de implementação e balanço geral do sistema de gestão
Do ponto de vista da sua concretização, o POVT conta nesta fase com um SGC que se pode
considerar quase plenamente instalado e funcional, sem prejuízo de:
   estar a decorrer uma transição entre o tipo de actividades que marcou os anos iniciais
   (montagem do sistema e aprovação de operações) e as que emergem a partir de final de 2009
   (monitorização e acompanhamento da execução, controlo), sem que seja possível ainda
   estimar se o dimensionamento e qualificação da equipa é adequado;
   o Sistema de Informação carecer ainda de uma evolução (que, aliás, está em curso e será
   concluída, em princípio, até final de 2010);
   haver determinadas áreas de especialização técnica onde é necessário recorrer de forma
   intensa a assessorias externas.
A Comissão Directiva da AG é composta por 3 responsáveis (presidente e dois vogais executivos),
apoiados na sua acção por um Secretariado Técnico. Este é formado por uma equipa alargada (72
elementos: 7 Secretários Técnicos, 54 Técnicos Superiores, 8 Assistentes Técnicos e 3 Assistentes
Operacionais), que está vocacionada para a apreciação das candidaturas e acompanhamento das
operações e para a monitorização geral do Programa, auditoria interna e apoio jurídico. A AG
organiza-se em unidades operacionais, destacando-se, neste quadro, a existência de uma Unidade
de Avaliação, Monitorização e Comunicação do POVT.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      26




O SGC tem como referencial principal a Descrição do Sistema de Gestão e Controlo (compliance
assessment), aprovado pela Comissão Europeia em Abril de 2009.
Para além deste, e de um ponto de vista operacional, a gestão do POVT dispõe de um conjunto de
referenciais estabilizados, em que destacamos diversas orientações técnicas e de gestão e os
seguintes documentos, devidamente divulgados:
•   Manual de Procedimentos do Beneficiário, que abrange todas as fases do projecto, desde a
    submissão da candidatura até ao encerramento, que inclui os modelos de formulários, check-
    lists, Relatórios anuais e Finais, modelo do contrato de financiamento, entre outros
    [disponível no site do POVT].
•   Manual de Procedimentos Interno, que enquadra todas as orientações técnicas internas a
    adoptar pelo Secretariado Técnico e pelos OI.
•   Disponibilização do Sistema de Informação, com módulos para recepção de candidaturas e
    pedidos de pagamento “on line” (ver abordagem específica mais adiante).
•   Plano de Comunicação, apresenta a estratégia de comunicação a adoptar, os objectivos a
    atingir com as medidas de informação e publicidade e o planeamento plurianual das acções a
    desenvolver, bem como as formas de actuação para assegurar a avaliação das acções
    realizadas durante o período de intervenção deste Programa.
Para assegurar uma maior eficácia e eficiência na aplicação dos Fundos nos respectivos domínios
de intervenção, a AG delegou competências em cinco OI com as competências técnicas
adequadas para ‘assessorar’ a gestão de áreas de intervenção específicas:

•   Direcção Geral do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (DGOTDU);

•   Direcção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais dos Açores (DRPFE) (esta entidade
    designava-se por Direcção Regional de Estudos e Planeamento dos Açores – DREPA - na data
    em que o contrato de delegação de competências foi assinado);

•   Instituto de Desenvolvimento Regional da Região Autónoma da Madeira (IDR);

•   Ministério da Administração Interna – Estrutura de Missão para a Gestão dos Fundos
    Comunitários (EMGFC - MAI);

•   Instituto da Água (INAG).
De acordo com a leitura possível de fazer, a partir da abordagem geral ou a cada uma das áreas
temáticas, (entrevistas, dados sobre prazos de decisão, inquérito a promotores), a Avaliação
conclui que há uma margem de progresso significativa, do ponto de vista operacional (que não
em matéria de competências técnicas sectoriais e sem prejuízo da sua importância em matéria de
orientação da procura e informação aos beneficiários) no modelo baseado na partilha de
competências entre a AG e os OI.
Veja-se, em apoio desta perspectiva, que alguns dos prazos de decisão mais dilatados (trataremos
deste aspecto mais adiante) ocorrem em Eixos Prioritários em que há intervenção de OI (Eixo II,
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        27




Eixo III – PGR, Eixo IV, Eixo IX – AIDU). Segundo informação da AG, em certos casos, esses prazos
resultam do estabelecimento de ciclos de esclarecimentos sucessivos com os promotores.
Noutros resultam da necessidade de revisão e completamento da análise da admissibilidade das
candidaturas pelo respectivo Organismo Intermédio (OI). Também os promotores inquiridos
(Eixos II, III e IX-AIDU) emitem uma opinião moderadamente favorável acerca da prestação dos OI
(EMGFC - MAI, DGOTDU e INAG). (“boa” e “muito boa”, oscilando entre 53,9% no apoio da fase
de execução do projecto e 61,2% no apoio à candidatura). No entanto, cerca de 40% consideram
essa prestação apenas “fraca” ou “razoável” (oscilando entre 39% no apoio à candidatura e
46,2%, no apoio durante a execução do projecto) - cf. questão 28, Anexo V. Tal significa que existe
uma margem de progressão para melhorar o processamento das candidaturas e o apoio à
execução das operações; assim o exige um padrão de exigência de gestão que deve visar a
excelência.
A par do arranque em concreto, com o lançamento dos primeiros procedimentos e aprovação de
candidaturas, o ano de 2008 e parte do ano de 2009 foram marcados pelos esforços para a
operacionalização do Programa, nomeadamente em termos de organização interna, de
elaboração de normas e procedimentos e de desenvolvimento de sistemas de informação.
A acrescer, a AG do POVT assumiu, também em 2008, a responsabilidade pelo “fecho” de alguns
Programas do QCA III (Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006), cuja área de intervenção
encontrou linha de continuidade no Programa, designadamente os seguintes:

•   Programa Operacional Acessibilidades e Transportes;

•   Fundo Coesão II – Transportes;

•   Programa Operacional Ambiente e Fundo Coesão II – Ambiente.
Além desses Programas, a AG do POVT assegurou responsabilidades semelhantes para o
Programa Operacional Cultura e para o Programa Operacional da Saúde.
Esta situação provocou um desequilíbrio em termos de recursos humanos e, durante a fase inicial
do Programa, verificou-se uma relação desproporcionada entre as atribuições e competências e a
capacidade da estrutura técnica, limitando o processamento de tarefas com a celeridade
esperada.
Não estando disponível informação quantificada sobre a actividade desta equipa, é difícil aferir o
seu dimensionamento e adequação. No entanto, podem tirar-se algumas conclusões sobre a
forma como a estrutura está a ultrapassar esta fase de transição:

•   Dado que, para além dos técnicos integrados no ST, deve ainda ser contabilizada a capacidade
    instalada nos OI e o recurso a outsourcing, estima-se que existe capacidade para assegurar a
    gestão dentro dos princípios centrais do controlo (supervisão e segregação), assegurando um
    “corte operacional” nas funções de cada técnico (se participa na fase de candidatura até à
    aprovação de uma determinada operação não pode estar envolvido no seu acompanhamento
    posterior). Acresce ainda uma segregação interna adicional, separando a análise de mérito da
    verificação do cumprimento, em cada candidatura, do cumprimento dos requisitos de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     28




    contratação pública, e posteriormente o acompanhamento físico do acompanhamento
    financeiro.

•   Neste modelo, o recurso ao outsourcing revela-se imprescindível e concentra-se em três
    domínios. Um deles, a verificação do cumprimento das regras de contratação pública,
    encontra-se na “cadeia” de funções referida. O outro é o domínio informático/ de utilização
    avançada do Sistema de Informação. O terceiro é o do apoio jurídico, utilizado em situações
    de verificação da legalidade dos actos de gestão.

•   O surgimento com grande intensidade das tarefas de acompanhamento físico e financeiro das
    candidaturas aprovadas faz emergir uma nova realidade e, na perspectiva da AG, apenas um
    recurso adicional a contratação externa permitirá responder-lhe adequadamente (nos prazos
    requeridos e com a qualidade esperada), dado que não há apenas uma questão de
    “quantidade” de recursos, mas sim também da sua organização para garantir a segregação de
    funções.
Como já referimos, esta Avaliação não dispõe de informação objectiva para estimar cargas de
trabalho por técnico e para a comparar com indicadores padrão. Mas, neste quadro, considera
adequado que se mantenha o recurso a outsourcing nas áreas jurídicas e de verificação dos
requisitos de contratação pública, já que os procedimentos de aprovação (os mais problemáticos
destes pontos de vista) tenderão a diminuir face ao esgotamento financeiro do Programa.
Transitoriamente, enquanto se estabiliza uma reafectação interna dos recursos, também parece
justificar-se o recurso a contratação externa para o acompanhamento de operações. Já no que
respeita ao domínio do Sistema de Informação, como veremos adiante, a Avaliação recomenda o
reforço da equipa interna (contratação de especialista (s) e formação do Secretariado Técnico e
OI).
O Sistema de Informação SiPOVT
O SiPOVT está em plena implementação, estando a partir do início de 2010 em curso a sua
evolução para o que se designa como uma “ferramenta potenciada”.
Este Sistema de Informação é uma evolução/ adaptação do Sistema de Informação SIGMA
desenvolvido no âmbito do QCAIII para o IDR da Madeira, ao abrigo de um protocolo de cedência
assinado em Novembro de 2007. O SiPOVT é composto por dois módulos:
•   SiPOVT Front-Office – Módulo para a apresentação das candidaturas, dos pedidos de
    pagamento e respectiva documentação ao POVT em formato electrónico, bem como a
    visualização dos alertas aos beneficiários;
•   SiPOVT Back-Office – Módulo operacional destinado à análise das candidaturas recebidas, à
    verificação e acompanhamento da execução através da análise dos pedidos de pagamento, à
    emissão das autorizações de pagamento, registo de auditorias, etc.
A evolução em curso consiste na disponibilização de funcionalidades de gestão documental
(aspecto prioritário no quadro de um modelo processual essencialmente desmaterializado) e de
business intelligence, uma plataforma analítica para extracção de dados, permitindo gerir de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                         29




forma integrada diversos tipos de processos (monitorização física e financeira global,
acompanhamento por operação, gestão de procedimentos, etc.).
Até final de 2010 este processo estará concluído, na perspectiva da Avaliação já com algum
diferimento face ao que seria desejável. Embora a complexidade do salto tecnológico e de
metodologias e procedimentos (tanto ao nível da gestão quanto dos utilizadores/ beneficiários)
justifiquem um faseamento mais seguro (primeiro a plena implementação das ferramentas
básicas para a gestão das candidaturas, só depois as evoluções e sofisticações), a verdade é que o
período de programação está praticamente a meio e há ainda dificuldades na obtenção de
informação em tempo real e de qualidade sobre o desempenho do Programa.
Não se tratando de uma abordagem exaustiva e sistemática, a Avaliação recolheu algumas
evidências destas carências, as quais, em nosso entender, justificam plenamente as opções de
desenvolver as funcionalidades de gestão documental e de business intelligence:
•   Demora e instabilidade na disponibilização de indicadores físicos, agregados ou ao projecto
    (realização, resultado e comuns da CE), o que não é necessariamente imputável ao próprio
    SiPOVT, mas aos procedimentos associados à actualização desta informação. Há, assim, um
    manancial de informação exigido em sede de candidatura (por exemplo, indicadores de
    emprego associados aos projectos) que depois são dificilmente manipuláveis e verificáveis
    durante o acompanhamento.
•   Estruturação rígida da informação sobre as candidaturas (documentos de instrução,
    pareceres, indicadores), dificultando o trabalho ensaiado pela equipa de Avaliação através de
    um acesso directo facultado pela AG para obtenção de indicadores de gestão (prazos de
    decisão, estimativa da carga processual para cada membro da equipa de gestão, etc.).
•   Necessidade de realizar solicitação a uma entidade externa à AG para obtenção deste tipo de
    informação, e em alguns casos sem a mesma ter sido conseguida (pelo menos no que respeita
    à sua disponibilização à equipa).
•   Este tipo de questões afecta sobretudo a componente de back-office, já que no que respeita
    às funcionalidades disponibilizadas aos promotores, a perspectiva destes, de acordo com o
    inquérito realizado (que se restringe a promotores dos Eixos concorrenciais, EII, EIII e EIX), é
    maioritariamente de que há poucas ou nenhumas necessidades de melhoria nos formulários
    de candidatura (para cerca de 70% dos inquiridos) ou no processo de submissão de
    candidaturas (para mais de 80% dos inquiridos). Algumas dessas necessidades são já do
    conhecimento da AG, e referem-se a aspectos funcionais.
•   Os trabalhos de campo na abordagem aos diversos Eixos do Programa revelam algumas
    disfunções do SiPOVT, sobretudo para a apresentação de candidaturas (por exemplo no que
    se refere aos Grandes Projectos) ou para a posterior gestão de informação financeira,
    especialmente no que se refere a eventuais desvios entre a informação introduzida na
    candidatura e a que depois se verifica na concretização dos projectos, mas tais situações têm
    sido ultrapassadas com soluções pontuais de contingência.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                         30




•      Outra disfunção que o SiPOVT revela é a incapacidade operacional de gerir grandes
       quantidades de informação. As realizações de upload e download são muitas vezes não
       concretizadas devido à impossibilidade de realizar outras operações em simultâneo na
       aplicação. Esta limitação operacional do SiPOVT provoca o encerramento automático da
       sessão devido à inoperacionalidade a que o beneficiário é sujeito durante a realização de
       transferências de informação.
Como principal conclusão, que é simultaneamente uma recomendação, desta Avaliação ao nível
do Sistema de Informação fica a ideia da concordância com o processo de upgrade do SiPOVT com
ferramentas de gestão documental e de business intelligence, associando-lhe igualmente:

•      um progresso ao nível da capacidade interna na AG para a utilização do Sistema. Esta nota
       deve ser reforçada: mesmo enquanto o SiPOVT não disponibilizar essas ferramentas
       personalizadas, não é desejável que os técnicos da Gestão (incluindo aqui os que, nos OI,
       necessitam de operar com o SiPOVT) estejam dependentes do recurso a técnicos externos
       para extracção de informação em tempo útil, ou seja, imediato;

•      a resolução de problemas funcionais que os módulos actuais apresentam, designadamente no
       que se refere à capacidade de gerir grandes quantidades de informação e à capacidade para
       gerir operações simultâneas pelo mesmo utilizador.
Um aspecto crítico da gestão: os tempos de decisão e os prazos de resposta
Trata-se aqui de fazer uma leitura acerca dos tempos de resposta, seja a pedidos de informação,
seja nos prazos associados à aprovação de candidaturas, a partir de elementos de base que
sustentam a perspectiva da Avaliação de que a rapidez na decisão deve merecer uma especial
atenção e concentração de esforços:
(i)       Indicadores de percepção: tanto as entrevistas realizadas como o inquérito aos
          promotores concentra neste tipo de questões a sua apreciação mais desfavorável. Veja-
          se, por exemplo, nos diversos parâmetros em inquirição:
              Questão 7: um em cada três promotores inquiridos tem opinião “fraca” ou “razoável”
              sobre o tempo de resposta nos contactos (genéricos) com a gestão do POVT.
              Questão 31: mais de metade dos promotores têm a percepção de que a decisão de
              aceitação ou recusa da sua candidatura ocorreu já fora do prazo estipulado pela AG
              no aviso.
              Questão 38: cerca de 58% dos promotores inquiridos considera necessário introduzir
              algumas ou muitas melhorias ao nível dos “prazos para aprovação das candidaturas”.
(ii)      Indicadores objectivos: os dados disponíveis (consultar tabela seguinte) revelam elevados
          prazos de decisão associados à fase inicial dos procedimentos (admissão e posterior
          aprovação de candidaturas).
              O prazo médio da decisão, segundo dados da AG, e de acordo com os critérios QREN
              (considerando o tempo decorrido entre o encerramento do aviso e a data em que
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        31




           75% das candidaturas estão decididas, tendo em conta que há procedimentos em
           contínuo ou em período pré-determinado), era (em 31 Dezembro de 2009) de 162
           dias (de calendário). Este prazo era o mais elevado de todos os Programas
           Operacionais do QREN (em média, era de 123 dias nos PO Temáticos e de 100 dias
           nos PO Regionais do Continente).

           No final de 2009 havia ainda 9 concursos sem decisão, sendo que em dois deles o
           prazo desde o encerramento já se situava em mais de 180 dias (Eixo IX- Acções
           Inovadoras, 2º Aviso e Eixo IX- Desporto, 3º Aviso).
           Não se regista uma melhoria, com o decorrer do tempo, neste indicador. Segundo
           dados que constam no Boletim Informativo nº 5 – Indicadores Conjunturais de
           Monitorização, da Comissão de Coordenação do QREN, com dados reportados ao final
           de Setembro de 2009, este prazo era no POVT de 157 dias, nos PO Temáticos de 118 e
           nos PO Regionais de 93 dias.
           O tempo médio registado em Dezembro de 2009 não era muito superior ao previsto
           nos Avisos destes concursos, que era de 161 dias, o que não retira muito da carga
           negativa que têm estes prazos (mais de 5 meses).
           Para melhor situar o nível de exigência em presença, refira-se que esta matéria é
           objecto de um indicador de resultado do Programa. O indicador 51 - Tempo médio de
           apreciação de candidatura fixa uma meta de 90 dias, tanto para 2010 como para
           2013.
           Acrescem os prazos para a contratação (após aprovação), que soma, em média, mais
           60 dias a este período.
           Esta situação é desigual nas diversas tipologias, questão que é explorada nos
           respectivos capítulos temáticos desta Avaliação, e que se relacionam com as
           especificidades dos procedimentos. Chama-se a atenção para os casos em que os
           prazos de decisão foram superiores a 210 dias (7 meses): Eixo II, 1º Aviso; Eixo III-
           Passivos Ambientais, 1º Aviso; Eixo III, Prevenção e Gestão de Risco, 2º Aviso; Eixo IV;
           Eixo IX, Acções Inovadoras de Desenvolvimento Urbano, 1º Aviso; Eixo IX,
           Equipamentos Estruturantes do SUN.
           Quanto aos prazos de contratação, registam-se os 330 dias verificados no Eixo I como
           um valor extremo.
Deve notar-se que estes são prazos “brutos”, isto é, integram períodos em que são pedidos pela
AG/ OI esclarecimentos ou elementos complementares sobre as candidaturas aos promotores. De
acordo com alguma informação (não exaustiva) recolhida pela Avaliação, estes períodos são
especialmente penalizadores no Eixo II, no Eixo IX – AIDU e no Eixo VI.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                         32




               17: Prazos médios de decisão e contratação, em 31-12-2009
                                                                              Prazo médio de
     Eixo/                                                      Decisão                           Prazo Médio
                  Código Aviso       Abertura     Fim Aviso                       decisão
   Tipologia                                                     Aviso                            Contratação
                                                                              (Regras QREN)
  I             POVT-51-2007-05     21-Dez-07        n.a.         n.a.              171               330
  II            POVT-46-2008-13      1-Abr-08    29-Ago-08     31-07-2009          336                 66
  II            POVT-46-2009-27      1-Jul-09    30-Dez-09     Por decidir
  III DC        POVT-33-2007-04     28-Dez-07     29-Fev-08    26-05-2008           87                 23
  III DC        POVT-33-2008-17      16-Jun-08    15-Set-08    31-03-2009          197                131
  III DC        POVT-33-2009-25     11-Mai-09     15-Set-09    Por decidir
  III PA        POVT-34-2008-10     17-Mar-08    15-Dez-08     31-08-2009          259                 54
  III PA        POVT-34-2009-29      5-Ago-09    30-Nov-09     Por decidir
  III PGR       POVT-35-2008-14      1-Abr-08     30-Jun-08    31-10-2008          123                 23
  III PGR       POVT-35-2008-19     16-Dez-08    10-Mar-09     30-12-2009          295                 34
  III PGR       POVT-35-2009-28      6-Jul-09    26-Out-09     Por decidir
  IV            POVT-57-2008-11     31-Mar-08        n.a.         n.a.             218                 29
  V             POVT-58-2008-12     31-Mar-08        n.a.         n.a.              46                 8
  VI            POVT-55-2007-01     21-Dez-07        n.a.         n.a.             158                 36
  VII           POVT-50-2007-02     21-Dez-07        n.a.         n.a.             155                 38
  VIII          POVT-59-2007-06     28-Dez-07     30-Abr-08    30-10-2008          183                100
  VIII          POVT-59-2009-26      1-Jun-09     15-Set-09    Por decidir
  IX AI         POVT-42-2008-08     10-Mar-08     20-Jun-08    30-01-2009          224                 30
  IX AI         POVT-42-2009-22     24-Abr-09    29-Mai-09     Por decidir
  IX ES         POVT-45-2008-07      4-Jan-08    31-Mar-08     16-06-2008           77                 44
  IX ES         POVT-45-2009-23      4-Mai-09     30-Jun-09    26-11-2009          149
  IX D          POVT-53-2008-09     13-Mar-08     31-Jul-08    30-12-2008          152                 57
  IX D          POVT-53-2008-18      15-Set-08   27-Mar-09     30-09-2009          187                 51
  IX D          POVT-53-2009-24      4-Mai-09     30-Jun-09    Por decidir
  IX D          POVT-53-2009-31      7-Set-09     9-Out-09     Por decidir
  IX EE         POVT-39-2008-16     12-Mai-08    29-Ago-08     31-03-2009          214                138
  IX E123       POVT-97-2009-20     16-Fev-09    13-Mar-09     23-03-2009           10                 9
  X             POVT-73-2007-03     21-Dez-07    31-Mar-08     11-07-2008          102                 22
  X             POVT-73-2008-15      2-Mai-08    15-Dez-08     30-04-2009          136                 19
  X             POVT-73-2009-21     16-Mar-09    31-Mar-09     30-06-2009           91                 22
  X             POVT-73-2009-30      7-Set-09    15-Dez-09     Por decidir
                      Média                                                        162                 60
      Fonte: AG do POVT.
      Notas:
      Prazos médios em dias de calendário.
      Em linha com as orientações para efeito da monitorização do QREN, a Decisão do Aviso ocorre quando mais de 75%
      das candidaturas apresentadas estão decididas.
           Situações mais gravosas (prazos mais dilatados ou procedimentos ainda não decididos com encerramento há
           mais de 180 dias).
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     33




A Avaliação reconhece que muito factores contribuem para esta situação, e que alguns não são da
esfera de responsabilidade da AG do POVT, como por exemplo o elevado número de candidaturas
apresentadas na sequência de determinados Avisos, a necessidade de apreciação formal e do
mérito de projectos de elevada dimensão financeira e complexidade técnica (com diversos
Grandes Projectos que carecem de submissão à Comissão Europeia e têm um processo de decisão
complexo) ou ainda a dificuldade e a demora de cumprir determinadas obrigações jurídico-
administrativas (designadamente ambientais e financeiras) por parte dos beneficiários. Mas
outras são passíveis de ultrapassagem com algumas medidas de gestão.
Esta é uma questão muito relevante para a melhoria da gestão e para a imagem do POVT. As
recomendações possíveis, para além de uma genérica (colocar o tema como central nas
preocupações), e que são ventiladas noutros capítulos, relacionam-se com:
    uma melhor programação dos períodos de concursos, evitando sobreposições penalizadoras
    da carga nos recursos humanos e sistemas de apoio;
    para a equipa do Secretariado Técnico e para os OI, reforço da capacidade associada à
    apreciação de candidaturas (metodologias de trabalho, rigor no cumprimento de prazos,
    decisão rápida em matérias que necessitem de elementos de informação ou articulação
    externa, como pareceres externos, Grupos de Articulação Temática, trabalho com OI);
    redefinição de áreas de competência e de repartição de tarefas com os OI, eventualmente
    levando a revisões dos contratos de delegação de competências;
    simplificação das exigências documentais em fase de candidatura, com exigência dos mesmos
    apenas em fase de contratação, nos casos em que não estejam em causa normativas
    inultrapassáveis;
    abandono de procedimentos de excessiva cooperação com os promotores nos casos em que
    as candidaturas estejam claramente mal instruídas, especialmente nos elementos
    fundamentais para a análise de admissibilidade e de mérito. Por exemplo fixação de um único
    período, relativamente curto, para entrega de elementos adicionais ou de esclarecimentos
    pelos promotores.
O apoio financeiro através do Eixo Prioritário X – Assistência Técnica
O Eixo X destina-se a apoiar as actividades de preparação, gestão, controlo, acompanhamento e
avaliação e de informação e disseminação do Programa, assim como apoiar as actividades
associadas ao reforço técnico e administrativo para a sua execução.
Para financiamento destas acções, o Eixo contempla um montante global de 99,7 milhões de
euros de FEDER, dos quais estavam comprometidos, em 31-12-2009, apenas 12% (cerca de 12,7
milhões de euros). As candidaturas já submetidas no procedimento aberto no final de 2009 (sem
qualquer decisão ainda) ascendem a mais cerca de 8,8 milhões de euros, passando, caso sejam
aprovadas, a taxa de comprometimento para quase 22%, o que se pode ainda considerar baixo
em termos absolutos, mas que revela um perfil de gestão cauteloso, face à natureza deste Eixo,
pois o acompanhamento das operações aprovadas, as avaliações e as tarefas na fase de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      34




encerramento do Programa (a partir de 2013) serão com certeza fortemente consumidoras de
recursos.
Quanto à execução, era também limitada no final do ano, com uma taxa executado/programado
de apenas 4,5% (abaixo da média do Programa) e executado/aprovado de 35,9% (acima da média
do Programa).
Este Eixo é regulado por um Regulamento Específico que estabelece como beneficiários:
   Órgãos de governação do Programa e do QREN, incluindo os Serviços e Organismos
   responsáveis pelo apoio administrativo e financeiro a estes Órgãos;
   Outras entidades com responsabilidades de gestão dos Fundos Estruturais e de Coesão que
   constituam OI, incluindo os Serviços e Organismos responsáveis pelo apoio administrativo e
   financeiro a estas entidades.
As candidaturas são apresentadas por estas entidades anualmente, em períodos pré-
determinados, e passam por um processo de verificação de admissibilidade e aceitabilidade (que
não excluiu qualquer das 8 candidaturas já decididas, referentes aos Avisos de 2007, 2008 e
primeira fase de 2009), sendo depois analisadas em termos da elegibilidade de despesas.
Note-se que, apesar do funcionamento em circuito restrito (a Secretaria-Geral do Ministério das
Obras Públicas Transportes e Comunicações, em representação da AG, os OI e outras entidades
próximas da gestão), o tempo médio de decisão nos três procedimentos já encerrados ascende a
109 dias.
Como nota de síntese desta Avaliação:
   O Eixo Prioritário X tem uma baixa taxa de comprometimento, o que é compatível com uma
   previsão de maior intensidade de necessidades financeiras a partir de 2010, mas que mesmo
   assim revela uma reserva capaz de atender aos necessários reforços para os objectivos de
   qualidade que fomos referindo: capacidade técnica interna, nos OI e para outsourcing de
   algumas actividades específicas.
   Espera-se um contributo mais significativo deste Eixo no processamento das candidaturas em
   termos de um indicador de resultado do Programa (o tempo médio de apreciação de
   candidatura), dado que este depende apenas de interventores envolvidos na gestão.
   Uma atenção especial na aplicação dos recursos deve ser dirigida à desmaterialização integral
   dos processos associados a fluxos financeiros e a programação e acompanhamento, onde foi
   fixada uma meta de 100% em 2013 (e, respectivamente, 100% e 80% em 2010 para os dois
   indicadores de resultado). Significa, em primeira instância, dar prioridade ao upgrade do
   Sistema de Informação que atrás referimos.
O sistema de indicadores de realização e de resultado
Uma das questões colocadas nesta avaliação prende-se com a adequação do sistema de
indicadores (de realização e resultado) para o acompanhamento e monitorização do Programa.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                         35




Numa leitura de carácter transversal, a Equipa de Avaliação considera que o sistema de
indicadores de realização e de resultado do POVT apresenta insuficiências de extensão e
significado consideráveis, limitando de forma objectiva o seu papel enquanto instrumento de
suporte ao respectivo acompanhamento e monitorização. Da mesma forma, entende-se que tais
insuficiências se estendem também à capacidade de fixação de metas para o Programa e,
consequentemente, para a aferição da sua eficácia.
Deste ponto de vista, a Equipa de Avaliação destaca em primeiro lugar a fragilidade da bateria de
indicadores de resultado associada a alguns Eixos (ou componentes de Eixos) do POVT. De acordo
com a Comissão Europeia, este tipo de indicadores assume uma relevância decisiva na
objectivação das intenções estratégicas que estão subjacentes às intervenções com apoio
comunitário, devendo expressar-se através da associação de metas concretas para cada um dos
seus objectivos. De acordo com a análise realizada, as principais fragilidades detectadas situam-se
ao nível quer do entendimento do conceito de resultado, quer da insuficiência da bateria de
indicadores adoptada.
Relativamente ao primeiro caso, constata-se que existem indicadores de resultado que, na
verdade, correspondem a indicadores de impacto. Esta situação verifica-se, nomeadamente, nos
Eixos I (‘Mercadorias transportadas’), IV+V (‘Emissão de CO2’) e VIII (‘RUB depositados em aterro
em % da quantidade total’), traduzindo-se em consequência num conjunto de metas cuja
concretização não depende directamente do POVT. No tocante ao segundo caso, a análise
realizada permitiu detectar que a bateria de indicadores do POVT não cobre todo o espectro de
resultados que se espera virem a ser produzidos na sequência da sua implementação. Para além
destes exemplos, encontram-se também nesta situação os Eixos I (nas componentes extra-alta
velocidade ferroviária), III (na sua componente de prevenção e gestão de riscos), VII (em todas as
componentes extra-IP4) e IX (nas componentes de equipamentos estruturantes do sistema
urbano nacional, infra-estruturas e equipamentos desportivos e escolas dos 2º e 3º Ciclos do
Ensino Básico).
Os cálculos efectuados revelam que pelo menos 1/3 dos recursos comunitários já comprometidos
(abrangendo cerca de metade do número total de operações) não estão abrangidos por qualquer
indicador de resultado.
Uma vez que as situações apontadas redundam numa limitada taxa de cobertura por indicadores
de resultado dos recursos afectos ao POVT, a Equipa de Avaliação aponta a necessidade de
superar essa lacuna em sede de reprogramação, tanto mais que as insuficiências apontadas
também possuem um inevitável reflexo na capacidade de aferição da eficácia do Programa.
A bateria de indicadores de realização do POVT apresenta, igualmente, fragilidades que importa
aqui assinalar. Neste caso, os problemas detectados consistem na insuficiente cobertura das
realizações físicas que o Programa se propõe apoiar, bem como na excessiva agregação de alguns
dos indicadores adoptados.
A primeira situação está bem patente nos Eixos II, III (nas componentes de combate à erosão e
defesa costeira e de recuperação do passivo ambiental), IV, VII, VIII e IX (nas componentes de
equipamentos estruturantes do sistema urbano nacional, infra-estruturas e equipamentos
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                    36




desportivos e escolas dos 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico) do POVT, verificando-se que mais de
2/3 das operações aprovadas (abrangendo pelo menos 1/5 dos recursos comunitários já
comprometidos) não estão abrangidos por qualquer indicador de realização. No que respeita à
segunda situação, e dada a dimensão de alguns investimentos que se encontram previamente
identificados em sede de programação, considera-se que seria desejável dispor de indicadores
desagregados por projecto, destacando-se os seguintes dois casos (ambos do Eixo I):
   o indicador ‘Linha ferroviária de alta velocidade construída’, o qual, a exemplo dos
   indicadores de resultado associados, deveria aplicar-se individualmente a cada uma das três
   linhas propostas;
   o indicador ‘Via construída e em operação’, que deveria ser desagregado para os dois
   projectos inicialmente previstos (CRIL e CRIPS).
Na perspectiva da Equipa de Avaliação, esta dimensão relativa às realizações é especialmente
crítica em termos de capacidade de monitorização das dinâmicas de compromisso/ execução do
Programa, dada a sua forte expressão em termos de grandes operações de cariz infra-estrutural,
devendo a sua operacionalização estar estreitamente articulada com os procedimentos de
acompanhamento montados à escala de cada operação em particular.
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                                   Entrada Temática 1 - Transportes

Este capítulo incorpora a análise de dois Eixos Prioritários do POVT, o Eixo I – Redes E
Equipamentos Estruturantes Nacionais de Transportes e o Eixo VII – Infra-Estruturas para a
Conectividade Territorial.
A avaliação assenta num conjunto diversificado de elementos de informação, em que se destaca,
para além da utilização da informação física e financeira disponibilizada pela AG do POVT, um
conjunto de fontes documentais, entrevistas (a promotores) e um painel de discussão com as
Autoridades Portuárias, conforme explicitado no Anexo IV.
   (I) ENQUADRAMENTO E DINÂMICAS
As profundas alterações nos padrões de ocupação demográfica do território observadas a partir
da década de 50 do século passado, que acompanharam durante três décadas um período de
forte crescimento económico sem paralelo na história recente do país, tornaram evidente um
desajustamento entre o mapa da distribuição populacional e produtiva e a rede de transportes
existente, em particular no referente à sua componente infra-estrutural.
A consciência deste desajustamento e dos efeitos de travagem ao desenvolvimento
socioeconómico que ele constituía definiram uma das facetas do “atraso económico” do país nos
diagnósticos regularmente realizados nesse período sobre a economia nacional, sendo
considerado um dos factores de competitividade a desenvolver no esforço de aproximação às
economias mais avançadas.
A ideia dos transportes como elemento-chave do avanço para a modernidade é recorrente em
Portugal: ela norteou o fontismo e a sua ambiciosa política de obras públicas e de expansão da
rede ferroviária no final do século XIX, veio de novo a incorporar-se nos Planos de Fomento dos
anos 50 do anterior regime, e voltou a colocar-se no centro das preocupações a nível da reflexão
social e económica a seguir ao 25 de Abril.
Agora, redes modernas de transportes eram vistas não só como peças chave para criar condições
de maior facilidade e rapidez de distribuição associadas à produção e ao consumo, à redução de
custos, ao acréscimo de competitividade e ao apoio à entrada ou reforço da presença em
mercados de exportação; mas também como mecanismos de apoio a uma maior equidade social
e de combate aos desequilíbrios territoriais.
Esta convicção generalizada conduziu a uma perspectiva orientadora das políticas de transportes
que assentava em:
       criar eixos de ligação rápida ao longo da faixa litoral, onde se concentra a maior parte da
       população e unidades produtivas;
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            melhorar as condições de acesso aos mercados de exportação e fornecedores nacionais
            de bens e matérias-primas;
            criar eixos de ligação com as regiões interiores em processo de desertificação
            demográfica e produtiva, como elemento de fixação de populações e actividades
            económicas.
Esta perspectiva definia, sem margem para grande dúvida ou oposição, uma aposta massiva na
construção de infra-estruturas, a começar pelas rodoviárias onde parecia claro se encontrar não
apenas um maior atraso relativo como um maior desajustamento face à realidade demográfica e
produtiva.
Três Quadros Comunitários de Apoio depois o diagnóstico apresentado no QREN volta a referir a
necessidade de enfrentar “os desafios em matéria de acessibilidades e de mobilidade que não se
circunscrevem apenas aos défices de conectividade internacional”6 e, portanto, a defender a
necessidade de continuar a intervir de um modo directivo na estruturação dos transportes, em
particular no âmbito da promoção da intermodalidade e de uma atenuação do predomínio da
rodovia.
Esta intenção estratégica foi recolhida no POVT através da definição de dois domínios de
intervenção – “Grandes infra-estruturas para a conectividade internacional” e “Redes ferroviária e
rodoviária nacionais” – que recobrem toda a intervenção abarcada no PO relativamente ao
sistema de transportes e que têm tradução em dois eixos prioritários: o Eixo I “Redes e
Equipamentos Estruturantes Nacionais de Transportes” (financiamento Fundo de Coesão) e o Eixo
VII “Infra-estruturas para a Conectividade Territorial” (financiamento FEDER).
Para uma contextualização mais abrangente e inteligível optou-se aqui pela observação conjunta
dos dois Eixos, porque é deste ângulo de observação que a perspectiva, em nossa opinião, se
apresenta mais correcta. Não é, obviamente, a distribuição por dois eixos de intervenção que
pode eventualmente acarretar, por si, dificuldades à consecução das intenções estratégicas
apresentadas para um só sistema. Os maiores riscos, como era já referido na Avaliação ex-ante ao
debruçar-se sobre a reflexão inserida no capítulo das Lições da Experiência, residem na incerteza
sobre o grau de articulação possível de concretizar entre os diversos níveis de intervenção no
sistema de transportes nacional, risco aliás imanente se se atentar no historial das intervenções:
em vez de se partir de um plano estratégico global, do qual se derivariam planos sectoriais e
projectos de investimento, o trajecto fez-se historicamente ao inverso, levando a cabo múltiplos e
pesados investimentos em infra-estruturas, antes de surgirem Orientações Estratégicas
sectoriais7, que por sua vez precederam uma proposta de Plano Estratégico para os Transportes8.
A coerência do sistema, ou mais precisamente a sua procura, é efectuada a posteriori e isto



6
    QREN, capítulo II.4, Coesão Territorial.
7
  Plano Rodoviário Nacional (1998, alterado em 1999 e 2003); Orientações Estratégicas para o sector Marítimo
Portuário (2006); Orientações Estratégicas para o sistema Aeroportuário Nacional (2006); Orientações Estratégicas para
o sector Ferroviário (2006).
8
    Plano Estratégico dos Transportes (2009).
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                          39




acarreta, de modo inevitável, problemas de articulação e riscos acrescidos de dispersão e
incongruência.
Independentemente de todas as considerações que se possam fazer, o facto é que a dimensão
financeira, associada a cada um dos eixos programáticos, é um revelador explícito da importância
que a estes e às dimensões de intervenção definidas é atribuída no seio do PO. Desde esta
perspectiva a intervenção no sistema de transportes nacional é de longe a que recolhe a maior
fatia dos recursos programados – 39,1% associando os montantes dos Eixos I e VII – o que deixa
transparecer a aposta reiterada neste sistema como elemento fundamental de actuação
estratégica, tornando os domínios a ele associados nos domínios pivot do Programa.
Os grandes objectivos explicitados no conjunto destes eixos são basicamente dois: inserir Portugal
nas redes europeias de transportes e reforçar a conectividade interna e externa do território,
procurando efeitos secundários de qualificação territorial e crescimento sustentado. O detalhe
específico destes objectivos apresenta para o primeiro a criação de ligações ferroviárias de alta
velocidade para transporte de passageiros entre Lisboa e Madrid e entre Porto e Vigo, a
construção/beneficiação de uma linha ferroviária para transporte de mercadorias entre Sines e
Elvas, a construção de um novo aeroporto para Lisboa e a integração dos portos de Aveiro,
Leixões e Sines nas Auto-estradas marítimas; e para o segundo o fecho da CRIL e da CRIPS, a
construção dos itinerários principais IP2, IP4 e IP8, e a ligação ferroviária de alta velocidade para
transporte de passageiros entre Lisboa e Porto.
Esta articulação lógica entre os objectivos básicos e os específicos não encontra correspondência
directa nos dois Eixos definidos no PO, e assim o Eixo I abriga os objectivos específicos de criação
de todas as ligações ferroviárias de alta velocidade, da construção/beneficiação da linha
ferroviária para transporte de mercadorias entre Sines e Elvas, da construção de um novo
aeroporto para Lisboa e do fecho da CRIL e da CRIPS. O Eixo VII, por sua vez, recolhe os objectivos
de integração dos Portos de Aveiro, Leixões e Sines nas Auto-estradas marítimas e a construção
dos itinerários principais IP2, IP4 e IP8.
À especificidade de objectivos do Eixo I vêm associadas, mais do que tipologias de intervenções,
definições prévias dos próprios projectos e dos destinatários encarregues de os apresentar, o que
torna este eixo “fechado” no sentido de ficar indefinido à partida apenas o momento de
apresentação de cada uma das candidaturas. E dada a natureza dos projectos pré-definidos, que
podem ser encarados como veículos de concretização de uma política económica nacional, esse
momento está directa e claramente dependente do decisor político e não dos destinatários
nomeados no texto do POVT. Por outra parte, esta característica de fecho sobre si próprio que o
Eixo I possui isola-o na prática de qualquer articulação com outros PO (Regionais).
Algo de similar poderia ser dito relativamente à componente rodoviária do Eixo VII, onde também
se encontra uma referência definitória dos projectos que podem ser abrangidos e se designa o
destinatário, mas já o mesmo não se verifica na sua componente marítimo-portuária. Neste caso
são enumerados e nomeados os destinatários mas o leque apresentado de tipologias de
intervenção é suficientemente amplo para permitir uma multiplicidade de projectos possíveis.
Isto significa que há, também neste Eixo, uma parte (substancial uma vez que respeita a 84,4% do
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montante de ajuda nele disponível) que se encontra directamente dependente de decisão
política. Ainda que não explicitadas no texto do PO, o carácter relativamente menos “fechado”
deste Eixo permite considerar formas de articulação entre o POVT e os POR, formalmente
possibilitadas e enquadradas no Regulamento Específico da Mobilidade Territorial no caso das
candidaturas e assente em mecanismos acordados de encontros e troca de informação no que se
refere às estruturas gestionárias dos diversos Programas.
O quadro seguinte apresenta, de modo condensado, os principais indicadores a nível financeiro,
para os Eixos I e VII.

     18: Eixos I e VII, candidaturas e indicadores financeiros, 2008 e 2009
                                       ANO                   2008               2009
                            Candidaturas               Unidade: Nº (total acumulado)
                            Submetidas
                            Eixo I                            2                   4
                            Eixo VII                          5                  10
                            Aprovadas
                            Eixo I                            2                   3
                            Eixo VII                          3                   5
                            Não Aceites
                            Eixo I                            0                   0
                            Eixo VII                          1                   3
                            Taxa de Financiamento (= aprovado/ candidatado)
                            Eixo I                           61.3%              56.4%
                            Eixo VII                         48.4%              62.4%
                            Taxa de Compromisso (= aprovado / programado 07-13)
                            Eixo I                           9.0%               34.3%
                            Eixo VII                         4.5%               9.5%
                            Taxa de Execução (= executado / programado 07-13)
                            Eixo I                           0.0%               6.1%
                            Eixo VII                         0.0%               3.3%
                            Taxa de Realização (= executado / aprovado)
                            Eixo I                           0.0%             17.9%
                            Eixo VII                         0.0%             35.2%
                            Taxa de Pagamento (= pago / aprovado)
                            Eixo I                           0.0%             17.3%
                            Eixo VII                         0.0%             35.2%
                            Taxa de Reembolso (= pago/executado)
                            Eixo I                           0.0%             96.8%
                            Eixo VII                         0.0%             100.0%

Fonte: Relatório de execução do POVT (2008), AGPOVT (2009)

Como se pode apreciar, o número de candidaturas apresentadas até ao momento é reduzido e
mantém uma evolução regular de um ano para o outro. No caso do Eixo I, e dada a pré-definição
de 7 projectos no total, o número apresentado pode induzir alguma confusão uma vez que as 4
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       41




candidaturas apresentadas respeitam apenas a 3 projectos, já que a construção/beneficiação da
linha ferroviária para transporte de mercadorias entre Sines e Elvas foi segmentada em troços
dando, cada um destes, origem a uma candidatura, e assim duas das candidaturas da REFER
apresentadas respeitam a dois troços dessa mesma linha referindo-se, no fundo, ao mesmo
projecto final.
Pode também observar-se, ao olhar o quadro, como não houve qualquer candidatura rejeitada no
Eixo I, enquanto que no Eixo VII houve já 3 nessa situação e todas na componente marítimo -
portuária do Eixo.
Os valores das taxas de compromisso são baixas, mas tal deve-se, fundamentalmente, ao modo
como foram explicitados os objectivos específicos que pré-definiram, em boa medida, os
projectos a apresentar em sede de candidatura e à característica que adquiriram, por essa via, de
dependência da decisão política. No caso do Eixo I tal é facilmente compreensível se se recordar,
por exemplo, as sucessivas apreciações e posições sobre a necessidade e localização de um novo
aeroporto em Lisboa, ou as indecisões que precederam a adjudicação do projecto do troço
Poceirão -Elvas para o TGV entre Lisboa e Madrid ou até, mais recentemente, o anúncio de
adiamento do arranque das linhas de TGV entre Lisboa e Porto e entre o Porto e Vigo, do novo
aeroporto de Lisboa ou da 3ª travessia do Tejo. Algo de similar se poderia dizer também no que
concerne ao Eixo VII, onde a aprovação futura da candidatura apresentada pela Estradas de
Portugal relativamente à Auto-Estrada Transmontana deverá fazer com que a taxa de
compromisso de imediato ultrapasse os 90%.
A concretizar-se o anunciado adiamento dos projectos acima referidos, tal acarreta um conjunto
de impactes de apreciável dimensão, nomeadamente no que se refere à execução do Eixo I e,
dado o seu peso a nível de recursos consignados, do próprio POVT quer na vertente de execução
financeira quer na vertente de realização física e cumprimento de objectivos e metas. A natureza
“fechada” do Eixo e a sua dependência do decisor político deixa pouca margem à AG para
contornar o problema com algum grau de autonomia, enquanto ao avaliador pouco mais resta
que a sugestão de uma reflexão em torno da possibilidade de encarar em conjunto os dois Eixos
Prioritários que respeitam no fundo a um mesmo sistema.
A observação das taxas de realização fornece uma panorâmica algo distinta, indicando ritmos
bastante razoáveis de execução dos projectos aprovados no caso do Eixo VII (os projectos das
autoridades portuárias) e aceitáveis no Eixo I, atendendo à dimensão dos projectos de infra-
estruturas neste considerados (variante ferroviária de Alcácer na linha Sines -Elvas e fecho da
CRIL).
O valor muito próximo entre as taxas de realização e de pagamento subentende (face ao método
de cálculo de uma e outra) taxas de reembolso próximas dos 100%, como o quadro aliás mostra.
Como elemento de nota deve aqui referir-se, a este propósito, que o valor de 47 dias como prazo
médio de validação dos pedidos de pagamento (dados fornecidos pela AG) respeitante ao Eixo VII
encontra alguma dissonância na afirmação generalizada dos representantes das autoridades
portuárias (únicas com projectos em execução até ao momento) de substanciais atrasos na
apreciação dos pedidos de pagamento (entre 3 a 6 meses) e nas transferências efectuadas.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                          42




Uma última informação presente no quadro respeita à taxa de financiamento, obtida a partir dos
valores de financiamento dos fundos comunitários e dos valores de investimento total dos
projectos, e que traduz o co-financiamento comunitário efectivo.
Os elementos recolhidos dos indicadores de realização não aportam qualquer informação
adicional sobre o estado preciso da execução física dos projectos. Por exemplo, sabe-se que a
meta para as operações de expropriação e relocalização de todas as tipologias é de 100% em
2010 no Eixo I, e que as respeitantes ao projecto da CRIL foram completadas, mas nada se pode
deduzir razoavelmente sobre o cumprimento da meta dada a não apresentação de candidaturas
relativas à alta velocidade Lisboa -Porto e Porto -Vigo, à CRIPS ou ao novo aeroporto.
A dificuldade em retirar qualquer tipo de conclusões sobre o estado de implementação física dos
projectos nos Eixos I e VII, ou sobre eventuais dificuldades e atrasos, a partir dos dados constantes
das tabelas de indicadores, prende-se aliás com a natureza dos próprios indicadores
seleccionados nestes dois eixos, como é referido na reflexão efectuada abaixo ao abordar a
questão de avaliação 9.
    (II) BALANÇO DE DESEMPENHO
Nesta área procurar-se-á desenhar uma ideia geral sobre a dinâmica de operacionalização e
desempenho do Programa até ao momento, usando para tal efeito as questões de avaliação
como guias do percurso a realizar para a construção de um balanço final.
Desde esta perspectiva, torna-se clara a necessidade de separar a apreciação dos dois Eixos, ao
contrário do até aqui efectuado, uma vez que o objecto de análise é neste caso o próprio Eixo.


EIXO I – REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES NACIONAIS DE TRANSPORTES
          Questão de Avaliação 1: Os Regulamentos Específicos são adequados e
          eficazes face aos objectivos de desempenho do Eixo e do PO previamente
          estabelecidos?

A particular natureza do Eixo I do POVT realiza já, na descrição de objectivos específicos e pré-
definição dos projectos a submeter em candidatura, os princípios fundamentais de selectividade e
focalização de investimentos assumida pelo QREN, havendo uma explícita conexão imediata entre
objectivos (globais e específicos) e projectos pré-definidos. A aceitação do princípio de garantia de
selectividade quanto a eles fez parte, aliás, das negociações entre as autoridades sectoriais, as do
QREN e da CE na concepção do próprio Programa.
Neste caso o Regulamento Específico assume-se pois, em boa medida, como instrumento formal
de enumeração das condições a cumprir na montagem do dossier de candidatura para a sua
apresentação. Desde esta perspectiva e dada a natureza do Eixo e o acordo das autoridades
nacionais e europeias quanto aos projectos pré-definidos a candidatar, o artigo 10º (Critérios de
Selecção) e o Anexo I para que ele remete aparecem como elemento fulcral para a capacidade de
analisar o mérito das candidaturas que corporizam tais projectos.
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            Questão de Avaliação 2: As candidaturas apresentadas e aprovadas
            correspondem ao perfil esperado do PO, do Eixo e de cada domínio de
            intervenção?

De novo, a resposta a esta Questão está implicitamente fornecida a priori pela particular natureza
do Eixo I no que se refere à articulação entre objectivos específicos e tipologias de intervenção. As
candidaturas a aprovar, referentes a projectos já pré-definidos no texto do próprio Eixo, não
poderiam deixar de encaixar no perfil esperado.

     19: Candidaturas apresentadas no Eixo I até 31 de Dezembro de 2009
 Entidade                                 Designação do Projecto                                 Data de Entrada
EP           CRIL - Buraca/Pontinha                                                            Maio de 2008
REFER        Ligação Ferroviária Sines / Elvas (Espanha I Variante de Alcácer (2ª fase)        Junho de 2008
             Rede Ferroviária de Alta Velocidade em Portugal – Eixo Lisboa/Madrid: Sub-troço
REFER                                                                                          Maio de 2009
             Poceirão/Évora
REFER        Ligação Ferroviária Sines/Elvas (Espanha) II: Estação da Raquete em Sines         Novembro de 2009

Fonte: AGPOVT, 2009

Nota: em itálico candidaturas em apreciação.

As 4 candidaturas existentes no final de 2009, submetidas pela Estradas de Portugal e pela REFER,
correspondem a uma identificação directa com os projectos pré-definidos nas tipologias de
intervenção. O facto de haver na mesma altura apenas 3 aprovações explica-se pela recente
apresentação da candidatura à Estação da Raquete em Sines da linha ferroviária Sines-Elvas que, à
excepção de falha grave no dossier de candidatura, obterá decisão favorável de financiamento.
Se não há dúvida sobre a adequação destas candidaturas ao perfil esperado, seja a nível do Eixo
ou do Domínio de intervenção, a existência de 2 candidaturas relativas a um mesmo projecto pré-
definido, no caso a ligação ferroviária para transporte de mercadorias entre Sines e Elvas, merece
alguma atenção e um módico de reflexão no que respeita à opção por mais do que uma
candidatura respeitante a um mesmo projecto infra-estrutural.
Não está aqui em causa, sublinhe-se, a possibilidade de poder fazer esse tipo de segmentação que
corresponde a faseamento de realização de obra mas sim os efeitos que tal pode ter ao nível da
apreciação das candidaturas, potenciados por se tratar de candidaturas de grandes projectos (na
acepção comunitária da expressão), efeitos que serão abordados mais adiante, na abordagem à
QA 6.
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            Questão de Avaliação 5: Os critérios de selecção utilizados permitem
            seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do
            Domínio/Eixo onde se inserem?
            Questão de Avaliação 6: O modelo de apreciação e selecção das
            candidaturas é o mais adequado?

[Dada a sua óbvia interconexão, no que a este Eixo se refere, estas duas questões são aqui
abordadas de forma conjunta]
A “selecção” referida nas questões pode entender-se, em sentido alargado, como filtro inicial de
aceitação de candidaturas e, posteriormente, de análise do seu mérito, já que o carácter restritivo
deste Eixo não conduz a um procedimento de natureza concorrencial.
Para o primeiro efeito, as condições de acesso constantes da documentação que forma parte do
Manual de Procedimentos interno e assentes na verificação exaustiva das condições de
admissibilidade e aceitabilidade e do cumprimento das exigências e requisitos do Regulamento
Específico quanto à apresentação de candidaturas e do seu dossier9, cumprem bem a função.
Na verdade, e tendo em conta a ligação existente neste Eixo entre objectivos específicos e tipos
de intervenção e a decorrente pré-definição explicitada de projectos, outro papel não seria de
esperar do processo de selecção e dos critérios que lhe servem de base. Em termos lógicos e
práticos, e eliminando a hipótese remota de uma má elaboração do dossier de candidatura, que
outras candidaturas, por exemplo, poderiam efectivamente aparecer para a construção do fecho
da CRIL para além da elaborada pela Estradas de Portugal, destinatário explícito de tal tipologia?
A estruturação deste Eixo, referida já por várias vezes, não deixa espaço para outros critérios de
aceitação que não os que se encontram presentes e que se debruçam sobre a verificação formal
dos requisitos exigidos pelo Regulamento Específico, e nessa perspectiva eles são adequados.
Para o segundo efeito, que decorre do entendimento da expressão “apreciação e selecção”
utilizada na questão como significando “avaliação de mérito”, esta é uma questão de suma
importância no âmbito deste Eixo.
Se se atender à natureza do Eixo, em que se pré-definem os projectos e os destinatários e em que
a dependência da decisão política quanto ao momento de apresentação das candidaturas é
completa, poder-se-ia pensar que a anterior fase de aceitação é, neste caso e contexto, a fase
decisiva para a aprovação e que o conceito de avaliação de mérito tem aqui um significado
reduzido, dada a adequação dos projectos aos objectivos do Eixo e Domínios de intervenção. E o
facto de não ter havido até ao momento qualquer decisão de não aceitação relativamente às
candidaturas já apresentadas poderia levar a concluir da justeza de uma tal conclusão.



9
  Esta verificação respeita ao enquadramento do beneficiário e da operação, aos documentos a incluir no dossier de
candidatura, ao cumprimento das condições gerais e específicas relativas aos beneficiários, ao cumprimento das
condições gerais e específicas relativas às operações, ao cumprimento da legislação ambiental, e ao preenchimento do
formulário de candidatura, num total de mais de 100 quesitos a conferir.
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É, no entanto, opinião do avaliador que esta é uma perspectiva incorrecta e que o papel da
avaliação de mérito dos projectos é aqui fundamental. De facto, e porque estão em causa
substanciais montantes de recursos públicos, nacionais e comunitários – comprovados pelo facto
de qualquer um dos 7 projectos enumerados na tipologia de intervenção deste Eixo ser um
grande projecto, na terminologia consagrada no Artigo 39º do Regulamento (CE) Nº 1083/2006 (e
em alguns deles com uma dimensão de apoio concedido provavelmente superior à dotação total
de outros Eixos do Programa) – torna-se necessária uma apreciação cuidada destas candidaturas
e em particular dos benefícios económicos líquidos de cada projecto, de carácter infra-estrutural
na sua concepção e definição.
O recurso à análise custo -benefício (ACB), de apresentação obrigatória nestes casos, constitui um
dos elementos fundamentais dessa avaliação, não apenas porque permite quantificar os
benefícios económicos líquidos de cada projecto como possibilita a dedução de conclusões sobre
a valia económica dos projectos dada a existência de benchmarkings e de valores médios
sectoriais de taxas de rentabilidade económica de investimentos (TRE) a nível europeu.
Outra vantagem dos estudos ACB é a de permitir abordar as derrapagens de custos (tão habituais
nos projectos de infra-estruturas custeados por fundos públicos) e os seus potenciais efeitos na
valia dos projectos, através da análise de sensibilidade e da análise de risco, abrindo deste modo
caminho à percepção quer do grau de robustez do resultado quantificado da valia económica
esperada no cenário de base normal quer do grau de risco de tal cenário e seus potenciais efeitos
na valia económica dos projectos.
Sendo a ACB um instrumento inestimável na avaliação económica de projectos, a sua utilização no
âmbito de projectos que constituam fases ou partes de um projecto maior exige atenção e
cuidados especiais. Se é verdade que de um ponto de vista prático, e por motivos de ordem vária,
não seja raro segmentar a execução de um grande projecto de infra-estrutura em troços cuja
execução pode ser simultânea ou separada no tempo, o recurso a estudos ACB como medidores
da valia individual de cada um dos segmentos só deverá ter lugar e só adquirirá sentido se forem
cumpridas duas condições necessárias: i) quantificar os custos associados à realização do
segmento em causa, e ii) quantificar os benefícios associados a realização desse mesmo
segmento.
A primeira condição – a quantificação de custos – não levanta por norma demasiados problemas
uma vez que é constituída na sua (quase) totalidade pelo investimento e manutenção, sendo
possível com assinalável grau de precisão efectuar uma estimativa dos montantes globais. Por
vezes a concretização desse investimento é acompanhada de impactes sociais negativos
(externalidades), como por exemplo um acréscimo forte de ruído na área circundante, e eles têm
de ser igualmente contabilizados como custo, mas na generalidade dos casos o custo total retido
é o do valor do investimento e manutenção; e mesmo quando não o é os restantes custos
constituem parcelas reduzidas do total.
A segunda condição – a quantificação dos benefícios – é a que acarreta maiores problemas. No
caso dos transportes ela é obtida por adição das receitas geradas pelo projecto no troço em causa
(se houver receitas), pela valoração monetária dos ganhos de tempo obtidos no uso da infra-
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      46




estrutura que constitui o projecto no troço em causa, e pela valoração monetária dos eventuais
desvios de tráfego induzidos quer através da redução de tempo quer através da redução de
emissões de gases poluentes e outros ganhos ambientais no troço em causa.
Se se tiver ainda em conta que qualquer ACB é sempre um processo de comparação explícita de
decisões alternativas em que é frequente criar um termo de comparação assente na decisão de
não realização do projecto ou de execução de uma outra opção alternativa, normalmente assente
em soluções técnicas diferenciadas, ter-se-á uma percepção das dificuldades na tentativa de
quantificar os benefícios específicos de projectos que formam parte de um outro maior.
A enorme dificuldade em calcular os valores parcelares referidos conduz frequentemente a lançar
mão dos valores imediatamente passíveis e possíveis de cálculo, e que respeitam à totalidade do
projecto; solução que tende a sobrevalorizar os benefícios económicos e a conduzir a TRE mais
elevadas do que as que seriam obtidas com base nos valores parcelares devidamente calculados.
Esta foi a opção retida para a apreciação das candidaturas respeitantes ao projecto da linha de
mercadorias Sines -Elvas: diferentes candidaturas com ACB única.
Apesar do papel fundamental que a ACB desempenha na avaliação económica de projectos,
explicitamente reconhecida na obrigatoriedade de apresentação de um estudo ACB como parte
da candidatura de um grande projecto10, não foi possível encontrar no conjunto de documentos
que formam o corpo de procedimentos internos do modelo de apreciação de candidaturas uma
referência a qualquer forma de utilização desse instrumento ou de alguns dos seus resultados a
nível dos critérios de selecção, dos parâmetros de avaliação ou da escala de valores a usar na
classificação parcial e final.
Não quer isto significar que a ACB que acompanha cada candidatura deste tipo não seja alvo de
análise por parte da estrutura técnica, mas tão só que não se vislumbra porque modo as
conclusões retiradas da leitura e análise dessa ACB poderão encontrar tradução num input para a
fórmula de cálculo da classificação final.
O contributo da ACB dos projectos apresentados nas candidaturas deste Eixo parece tão mais
fundamental no processo de avaliação de mérito quanto as análises de Viabilidade Económica e
Sustentabilidade Financeira nela vertidas constituem os elementos fundamentais de apreciação
do princípio assumido de viabilidade económica e sustentabilidade financeira explicitado no QREN
e recolhido no POVT. Aliás, o papel essencial da ACB é reconhecido pela própria AG quando refere
que “… o apuramento de um rácio “benefício -custo” positivo constitui condição sine qua non
para a aprovação de uma candidatura pela AG e a sua submissão à Comissão Europeia, conforme
consta do Manual ACB e do Manual de Procedimentos do POVT em vigor.”
Não tendo sido este Eixo concebido com um modelo concorrencial de acesso a financiamento a
opção de avaliar o mérito absoluto das candidaturas efectuada pela AG faz sentido. Todavia,
porque se trata de projectos de grandes infra-estruturas de carácter estratégico e de enorme
dimensão financeira, a exigência na avaliação do mérito deveria ser mais alta do que o valor de
2,5 definido no Aviso de Apresentação de Candidaturas; tal valor corresponde ao valor mediano

10
     Superior a 50 milhões de euros de investimento, neste Eixo.
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da escala de classificação final e situa-se entre os escalões “Pouco Significativo” e “Significativo”
dessa mesma escala. De igual maneira, na prossecução desse mesmo nível de exigência o VALE
(Valor Actual Liquido Económico) deveria ser o resultado central a ter em conta (caucionado pelas
análises de Sensibilidade e de Risco) na análise ACB, dados os potenciais problemas associados ao
cálculo da TIRE (Taxa Interna de Rentabilidade Económica) e do rácio B/C (Benefício -Custo),
detalhadamente expostos no Guia de Análise Custo -Benefício da Comissão Europeia11.
A existência, por outra parte, de mais de uma candidatura para um mesmo grande projecto (caso
da construção/beneficiação da linha de mercadorias Sines -Elvas) com ACB única sublinha o
aspecto largamente formal da avaliação de mérito neste Eixo: aprovada a primeira candidatura
após verificação das condições definidas para os resultados da ACB e atribuída uma classificação
final, dificilmente se vislumbram condições para que a uma segunda candidatura respeitante ao
mesmo grande projecto não seja atribuída a mesma classificação final.
               Questão de Avaliação 9: O sistema de indicadores de realização física e de
               resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é
               adequado para o acompanhamento/monitorização do PO?

Quando um eixo de intervenção prioritária de um PO agrega um reduzido número de projectos
infra-estruturais de tão grande dimensão financeira, como é o caso deste, é normal associar a
cada um deles um conjunto de indicadores de realização que permita à Gestão monitorizar a sua
execução física relativamente às balizas temporais estabelecidas.
A opção retida no Eixo I do POVT não foi todavia esta, preferindo-se o estabelecimento de
indicadores por tipologia funcional de projectos – para a alta velocidade, para o aeroportuário,
para a ferrovia de mercadorias e para as circulares rodoviárias internas – para cada uma das
quais, por sua vez, se optou pela escolha de um indicador único dentre a listagem dos Indicadores
Comuns para os Transportes.
A existência neste Eixo de um quadro de indicadores com metas relativamente reduzidas para o
meio termo do Programa, o que poderá indiciar uma expectativa de arranque lento na sua
implementação, não constitui o grande problema do sistema de indicadores, que reside sim na
sua associação a tipologias funcionais de projectos, a que acrescem os problemas da sua definição
e da sua adequação como unidade de medida.
Uma noção do primeiro tipo de problemas, levantados pela opção de indicadores por tipologia
funcional, é exemplificada no caso dos projectos relativos às linhas de alta velocidade: não
havendo meta para 2010 e uma única global para 2015 (568 km de linhas construídas)
relativamente a três linhas, o que poderá dizer uma avaliação intercalar quanto à realização física
com base neste indicador? E atendendo ao expresso nos domínios de intervenção e na definição
assumida de objectivos estratégicos terá o mesmo significado alcançar, num dado momento, 500
km de linhas em três projectos por completar ou 300 km de linha num projecto finalizado?



11
     Guide to COST-BENEFIT ANALYSIS of investment projects, Final Report, EC, 16/06/2008, capítulo 2.5.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                         48




Um segundo tipo de problemas prende-se com a definição dos indicadores existentes. Ainda que
possa não o parecer, um indicador é bem mais do que um simples nome; como instrumento de
medida ele requer para além de uma designação clara uma definição precisa do seu significado,
um método de cálculo e a identificação das fontes de informação a usar para o cálculo. No quadro
existente neste Eixo é possível destrinçar dois tipos de indicadores no que a esta definição técnica
se refere: os que foram retirados dos Indicadores Comuns para os Transportes, com nome,
significado (mesmo que algo impreciso), método de cálculo e fontes, e os específicos do Eixo onde
apenas se vislumbra a designação e o valor de referência comparativo (a meta). E embora se
possa intuir, ou interpretar, o seu significado a existência de taxas ou percentagens exige a
definição precisa dos termos do numerador e do denominador, o que não acontece no caso do
projecto aeroportuário. Na verdade, e de um ponto de vista estritamente técnico, não pode pois
dizer-se estar-se na presença de um quadro de indicadores mas de uma mescla de indicadores e
“propostas de indicadores”.
Um terceiro tipo de problemas reside na adequação das unidades de medida escolhidas como
tradutoras adequadas do estado da realização física dos projectos. A colocação de carris (se é que
a referência a linhas construídas nos projectos ferroviários tem este significado), por exemplo,
tem lugar numa fase adiantada de execução nas obras de construção de uma linha ferroviária, e
pode até acontecer em diferentes momentos se ela se fizer por lanços, pelo que assumir a
existência de uma relação directa entre a parte de via já assente no total previsto de um projecto
e o seu grau de realização física como sustentação de um instrumento de medida parece
excessivo; e algo similar se poderia dizer no que se refere a projectos de vias rodoviárias. Num
caso e noutro, a consulta de especialistas do sector teria sido profícua e, certamente, conducente
a unidades de medida mais adequadas.
Em suma, e face às razões acima expostas, o quadro de indicadores existente para o Eixo I não é,
na opinião do avaliador, susceptível de garantir à Gestão do Programa um adequado
acompanhamento e monitorização da execução física do mesmo.


EIXO VII – INFRA-ESTRUTURAS PARA A CONECTIVIDADE TERRITORIAL
          Questão de Avaliação 1: Os Regulamentos Específicos são adequados e
          eficazes face aos objectivos de desempenho do Eixo e do PO previamente
          estabelecidos?

A explicitação dos Objectivos e Prioridades do Eixo VII abrange dois sectores dos transportes (o
rodoviário e o marítimo -portuário), e é feita com algum detalhe para ambos. O Regulamento
Específico da Mobilidade Territorial, aplicável no POVT a este Eixo, enumera por sua vez ao longo
do seu artigo 2º e respectivas 4 alíneas os objectivos considerados, que correspondem ponto por
ponto aos enunciados no PO para o sector rodoviário, mas que no caso do sector portuário se
resumem a um parágrafo da alínea c): “reforçar a intermodalidade entre os diferentes modos de
transporte (rodoviário, ferroviário, aéreo e marítimo -portuário), promover a transferência modal
e um desenvolvimento mais sustentável”.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                             49




A grande relevância da integração nas auto-estradas marítimas, a completa inserção no
transporte marítimo de curta distância, ou o propósito de usar as auto-estradas marítimas como
alavanca para a reorganização do sistema marítimo -portuário e a articulação deste em cadeias
logísticas integradas, que se encontram presentes e constituem o núcleo de objectivos específicos
do Eixo, não se encontram presentes nos objectivos do Regulamento, e só com uma boa dose de
imaginação se aceitará que o parágrafo acima citado consiga significar toda esta súmula de
objectivos prioritários.
Ao mesmo tempo, as Tipologias de Operações, constantes do Anexo I do Regulamento, abrem
campo a todo um conjunto de intervenções e infra-estruturas associadas à promoção da
intermodalidade, da integração nas auto-estradas do mar e da articulação e integração de cadeias
logísticas.
No que se refere ao sector marítimo -portuário existe, assim, uma dissonância entre os
objectivos definidos no Regulamento Específico, os objectivos do Eixo apresentados no PO e a
tipologia de operações apresentada no Anexo I do Regulamento.
Por outra parte, a procura de um reforço da conectividade e a busca de efeitos adicionais na
qualificação do território e do aumento da atractividade e competitividade do interior do
território, objectivos igualmente assumidos no PO e transpostos para o Regulamento,
promoveram a possibilidade, acolhida no artigo 4º do mesmo, de apresentação de candidaturas
por parte dos beneficiários dos POR das regiões abrangidas por este Eixo do POVT, desde que em
parceria com algum dos beneficiários definidos na alínea b) no que se refere ao POVT e desde que
este último assuma a liderança da operação (nº 2 desse mesmo artigo).
A extensão do estatuto de beneficiário, na redacção do texto da alínea b) do artigo 4º, ao
“concessionário de infra-estrutura de transporte” pode levantar dúvidas sobre o preciso
significado da expressão (um concessionário portuário não é considerado beneficiário, segundo
resposta a um pedido de esclarecimento efectuado por uma autoridade portuária) e necessitaria
de uma precisão pontual.
             Questão de Avaliação 2: As candidaturas apresentadas e aprovadas
             correspondem ao perfil esperado do PO, do Eixo e de cada domínio de
             intervenção?

A resposta a esta Questão tem de ser dada separando a componente rodoviária e a marítimo -
portuária.

     20: Candidaturas apresentadas no Eixo VII até 31 de Dezembro de 2009
                  12
       Entidade                         Designação do Projecto                       Data de Entrada       Decisão
                       Elaboração do Estudo de Marketing e respectivo plano
 APA                                                                                 Abril-2008          Não aceite
                       comercial do Porto de Aveiro
 APDL                  Integração do Porto de Leixões nas AE do Mar (Fase I)         Julho-2008          Aprovado
 APFF                  Prolongamento do Molhe Norte do Porto da F. da Foz            Setembro-2008       Aprovado

12
  APA – Administração do Porto de Aveiro; APDL - Administração do Porto de Douro e Leixões; APFF - Administração do
Porto da Figueira da Foz; APS - Administração do Porto de Sines; IIR - Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias; EP –
Estradas de Portugal.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                         50



                 12
      Entidade                            Designação do Projecto                    Data de Entrada    Decisão
APS                    Sistemas Operacionais de Supervisão e Segurança              Outubro-2008      Aprovado
APA                    Construção da 3ª Fase da Via de Cintura Portuária            Outubro-2008      Aprovado
IIR                    Sistema de Monitorização da Infra-estrutura Rodoviária       Abril-2009        Não aceite
                       Melhoria das acessibilidades marítimas do porto de Aveiro:
APA                                                                                 Julho-2009        Aprovado
                       dragagem da zona exterior da barra à cota-12,5
Município de           Construção da Variante à EN205 entre Lameiros e a sede do
                                                                                    Agosto-2009       Não aceite
Cabeceiras de Basto    concelho
EP                     AE Transmontana                                              Agosto-2009       Em análise
Fórum Centro           Estudos de viabilidade da abertura da Base Aérea de Monte
                                                                                    Dezembro-2009     Em análise
Portugal               Real à aviação civil.

Fonte: AGPOVT (2009)

No caso da componente rodoviária a situação assemelha-se ao que ocorre no Eixo I do POVT. As
candidaturas passíveis de apresentação têm destinatário claro e deverão referir-se a projectos
pré-definidos nas tipologias de intervenção, como acontece com a candidatura apresentada pela
Estradas de Portugal em Agosto de 2009 e relativa à AE Transmontana (IP 4). A correspondência
com o perfil esperado é aqui indiscutível.
A situação no que respeita à componente marítimo -portuária é algo distinta, uma vez que as
tipologias de operação definidas não são tão restritivas. O conjunto de projectos até ao momento
aprovados respeita à melhoria de acessibilidade funcional, de acessibilidade local e de
descongestionamento urbano, e na segurança e controlo de operações associadas à logística, pelo
que a sua aprovação está de acordo com o perfil esperado em sede de PO, Eixo ou Domínio. A
razoabilidade das apreciações, a este nível, pode igualmente observar-se na observação das
candidaturas não aceites, que não se enquadram nesse perfil.
            Questão de Avaliação 5: Os critérios de selecção utilizados permitem
            seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do
            Domínio/Eixo onde se inserem?
            Questão de Avaliação 6: O modelo de apreciação e selecção das
            candidaturas é o mais adequado?

[De modo similar ao que acontece no Eixo I, também aqui são estas duas questões abordadas de forma
conjunta dada a sua óbvia interconexão]

A “selecção” referida nas questões pode entender-se, em sentido alargado, como o filtro de
aceitação de candidaturas e, posteriormente, de análise do seu mérito, já que o carácter
predominantemente restritivo deste Eixo não conduz a um procedimento de natureza
essencialmente concorrencial.
Na primeira das acepções (selecção como filtro de aceitação de candidaturas, ou seja, condições
de aceitação/ admissão), o modelo adoptado, que assenta na verificação minuciosa do
cumprimento das condições de admissibilidade e aceitabilidade previstas no Regulamento
Específico do Eixo, cumprem de modo cabal a sua função.
Aliás, não muito mais deveria ser esperado do conjunto de critérios associado à etapa inicial de
verificação do cumprimento formal e normativo de todas as condições que regem a aceitação de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                       51




candidaturas e estampado na grelha interna de controlo presente no Manual de Procedimentos
Interno. A análise, debruçada em particular nas justificações demonstrativas de relevância
estratégica e enquadramento nos objectivos, exigidas pela alínea c) do nº 2 do artigo 6º do
Regulamento, que acompanham cada candidatura garante deste ponto de vista que apenas as
candidaturas que demonstradamente corresponderem aos objectivos deste Eixo e do respectivo
Domínio de inserção serão aceites para posterior apreciação de decisão de financiamento.
Na segunda acepção a expressão “apreciação e selecção”, entendida como significando “avaliação
de mérito” para a decisão de financiamento, introduz uma das mais importantes questões
colocadas. E de novo a resposta mais cabal terá que ser dada atendendo à diferenciação de
componentes do Eixo – a rodoviária e a marítimo -portuária.
Esta destrinça fundamental é, aliás, assumida na separação de fundos disponíveis por ambas
componentes13 e reconhecida na redacção do Aviso para a Apresentação de Candidaturas, onde
se definem duas grelhas distintas de parâmetros de avaliação e coeficientes de ponderação, uma
para a componente rodoviária e outra para a marítimo -portuária14.
Se se atender à natureza da componente rodoviária, em que está identificado o destinatário único
e se encontram pré-definidos os projectos, volta a encontrar-se aqui, à semelhança do que ocorre
no Eixo I, uma situação de dependência da decisão política quanto ao momento de apresentação
das candidaturas e, face à articulação íntima entre objectivos específicos, tipologias de
intervenção e projectos pré-definidos, a grelha existente dificilmente deixará de validar a
candidatura. De novo, neste caso, a opção da AG pela avaliação do mérito absoluto parece
correcta pelas mesmas razões expostas na abordagem do Eixo I, e também por razões idênticas,
porque também aqui todos os projectos pré-definidos são grandes projectos na acepção
comunitária da expressão, o limiar de 2,5 de classificação final traduz uma exigência mínima que
deveria ser aumentada. E também aqui o VALE (Valor Actual Liquido Económico) de cada análise
ACB (caucionado pelas análises de Sensibilidade e de Risco) deveria ser o resultado central a ter
em conta para aprovação.
No caso da componente marítimo -portuária a diversidade de tipologias de intervenção e de
objectivos expressos no PO, em que a inserção nas auto-estradas do mar merece lugar de
destaque pela diversidade de referências a ela efectuadas, e as dúvidas sobre os modos de
interpretar as articulações entre as candidaturas e o papel promotor de inserção nas auto-
estradas marítimas que levaram a que o PO recorresse a um consultor externo como apoio de
elucidação, torna necessária alguma reflexão neste ponto.
A grelha existente permite apreciar, através do seus parâmetros de avaliação, qualquer
candidatura aceite na fase de selecção inicial, reservando um papel primordial aos parâmetros


13
  228 milhões de euros para a componente rodoviária e 42 milhões para a componente marítimo -portuária (ponto 5
do Aviso para a Apresentação de Candidaturas).
14
   A alteração da redacção do Aviso, com data de 26-04-2009, cria uma terceira grelha de avaliação para uma nova
tipologia de intervenção – “Estudos e acções preparatórias ou complementares de planos, programas ou projectos que
visem a melhoria da qualidade, intermodalidade ou multimodalidade do sistema de transportes” – cujo montante de
financiamento disponível não é revelado no Aviso nem foi possível encontrar em qualquer outro documento.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                        52




relativos à dimensão infra-estrutural do investimento, papel esse confirmado quando se olham os
valores dos coeficientes de ponderação definidos. Esta capacidade formal de apreciação suscita,
todavia, dúvidas no que refere à sua operacionalização, mais precisamente no que respeita ao
cálculo da classificação final através da aplicação da fórmula constante do Aviso.
De facto, não foi possível identificar, na documentação disponível, qualquer descrição do método
a seguir na atribuição de cada um dos valores possíveis da escala de avaliação, fosse ele baseado
em valores quantitativos estandardizados a recolher no dossier de candidatura ou no recurso a
tabelas de conversão de listas de verificação do cumprimento de critérios particulares em
notações finais.
Na forma explicitada, sem um protocolo claro de orientação para a atribuição de cada uma das
notações possíveis da escala, e onde os valores desta servem na realidade apenas de codificação
numérica de uma tabela qualitativa que vai do “inexistente” até ao “extremamente significativo”,
a classificação parcial atribuída reveste carácter meramente opinativo, ainda que expressa por um
algarismo, e a classificação final não pode ser considerada como mais do que o resultado de um
sopesar de opiniões parcelares, mesmo que recorra a uma fórmula de aparência matemática. Os
cuidados a ter com a utilização de operadores matemáticos (adição, subtracção, divisão,
multiplicação) sobre valores de codificação e os absurdos a que o resultado dessa utilização
podem conduzir tornam-se de imediato compreensíveis ao olhar a própria definição de limiar
mínimo na classificação final para a decisão de financiamento – 2,5 – número que na escala usada
para as classificações parciais não existe (corresponderia a qualquer coisa entre o “pouco
significativo” e o “significativo”) pois nesta há apenas lugar para valores discretos
correspondentes a uma codificação.
Até ao momento não aconteceu que uma candidatura aceite para apreciação tenha visto
recusado o financiamento, mas se no futuro essa situação vier a acontecer a fragilidade
metodológica inerente à utilização destas escalas e a não existência de suporte de orientação à
sua utilização podem abrir a porta à contestação de uma tal decisão.
O contributo aportado pelo consultor autor do Estudo Operacionalização das AEM no contexto do
POVT/QREN15 relativamente a esta questão é nulo, mantendo inalterada a escala existente e a sua
utilização para a obtenção de um valor final de classificação através da mesma formulação.
As principais alterações sugeridas pelo consultor situam-se ao nível dos parâmetros de avaliação e
dos coeficientes de ponderação. No que respeita aos parâmetros de avaliação as alterações
propostas mais do que esclarecer o modo de entender a articulação entre uma candidatura e o
seu papel numa eventual inserção nas auto-estradas marítimas, restringem de modo muito
significativo a aprovação de uma candidatura à verificação da promoção da integração nas auto-
estradas do mar, de acordo com um perfil de projecto também diferente em que o compromisso
com o estabelecimento de serviços regulares (que não têm cabimento no PO e sobre os quais as
autoridades portuárias não têm capacidade interventiva já que eles dependerão essencialmente

15
  Não tendo sido possível agendar uma reunião com a empresa consultora (FORDESI), as apreciações efectuadas têm
por suporte o material de apoio (diapositivos) usado na apresentação efectuada em Janeiro de 2010 aos destinatários
do Eixo VII, nas instalações do MOPT, único material disponível.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                          53




de agentes privados) e o predomínio de investimentos imateriais se tornam nucleares. Refira-se
ainda que para poder cumprir com as necessidades de informação implícitas nos parâmetros
propostos tornar-se-ia praticamente inevitável a necessidade de acompanhar cada candidatura de
uma ACB e respectivos estudos anexos, mesmo que tal não seja explicitamente referido. A
alteração proposta para os coeficientes de ponderação apenas confirma e quantifica esta
alteração substancial.

      21: Modelo para avaliação de candidaturas AEM no Eixo VII do POVT
                                                                                                           Coeficientes
                                                                                            Coeficientes
                                 Critérios de Selecção                                                      propostos
                                                                                             actuais (*)
                                                                                                               (**)
a) Contributo para a qualificação, ordenamento e coesão do território nacional.                0.250          0.150
                                                                                                                    16
b) Contributo para a conectividade interna ou externa das redes de transporte.                 0.225         0.300
c) Contributo para a redução da sinistralidade rodoviária e para a melhoria dos níveis de
                                                                                               0.175          0.050
mobilidade.
d) Contributo em ganhos ambientais e para o desenvolvimento de uma mobilidade mais
                                                                                               0.175          0.200
sustentável.
e) Contributo para a melhoria dos sistemas de informação, de gestão e operação
portuários, visando a melhoria do funcionamento da cadeia de transporte e o aumento            0.175          0.300
da atractividade do transporte marítimo.

(*) Aviso para a apresentação de candidaturas, ponto “8.1 Critérios de Selecção”.

(**) Proposta da FORDESI, Estudo sobre Operacionalização das AEM no contexto do POVT/QREN

A inserção nas Auto-estradas do Mar torna-se praticamente o ângulo único de apreciação das
candidaturas e os investimentos imateriais o fulcro da classificação final. Com esta grelha e esta
focalização proposta, investimentos associados à promoção ou desenvolvimento dos transportes
short-distance, referidos aliás como objectivos do Eixo e do PO, ou de promoção de serviço
regulares inovadores não integráveis nas Auto-estradas do Mar, como o existente entre Sines e as
Canárias também abrangível nos objectivos do Eixo e PO, tornar-se-iam dificilmente susceptíveis
de uma decisão favorável de financiamento com a aplicação da fórmula.
            Questão de Avaliação 8: Estão a ser assegurados mecanismos de
            articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática Valorização
            do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através de
            Grupos de Articulação Temática?

No Eixo VII não existe previsão de uma articulação formal a nível de PO. A articulação passível de
existir é indirecta e está enquadrada pelo artigo 4º do Regulamento Específico da Mobilidade
Territorial, que permite a colaboração entre os beneficiários dos POR do Norte (Eixo 4), Centro
(Eixos 2 e 3) e Alentejo (Eixos 2 e 3) e os beneficiários deste Eixo no POVT, via apresentação de
candidaturas em parceria e desde que o líder da candidatura seja o beneficiário definido no PO
onde esta é apresentada.



16
   Este coeficiente agrega por sua vez 3 sub-coeficientes que se debruçam sobre tempos de percurso, estruturação de
alternativas competitivas e estudos de mercado para serviços inovadores.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      54




Face a este enquadramento, está acordado entre as diversas AG a realização de reuniões
periódicas para acompanhamento das candidaturas e projectos submetidos ao abrigo deste
artigo, e o compromisso de troca regular de informação.
          Questão de Avaliação 9: O sistema de indicadores de realização física e de
          resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é
          adequado para o acompanhamento/monitorização do PO?

Mais uma vez, para uma resposta cabal à questão há que considerar as duas componentes deste
Eixo.
No caso da componente rodoviária, dadas as similitudes manifestas quanto à sua natureza, já
várias vezes referidas, com o Eixo I, todas as considerações aí apresentadas sobre os problemas
levantados pelo tipo de indicadores retidos nesse Eixo são pertinentes neste caso.
No que se refere à componente marítimo-portuária há apenas um indicador de realização,
definido pelo “nº de projectos apoiados inscritos no âmbito das Auto-estradas do Mar”, sendo 2 a
meta intercalar e 3 a meta para 2015.
O recurso ao simples número de projectos é de modo geral uma boa solução quer quando a
tipologia de intervenções aponta para projectos de reduzida dimensão financeira média que
podem impulsionar grande número de candidaturas dentro de um perfil estandardizado, quer
quando a tipologia de intervenções abre um amplo leque de possibilidades a projectos e
candidaturas, como é o caso. A condicionante imposta pela referência às Auto-estradas do Mar
como parte da definição do indicador parece por sua parte excessiva, pois tal corresponde a
afirmar que a medida de acompanhamento da realização física desta componente do Eixo é
apenas dada pelos projectos incluídos em candidaturas que de algum modo proponham nos seus
objectivos uma conexão de qualquer tipo com as auto-estradas marítimas, quando essa não é de
modo algum a tipologia única de intervenção definida neste Eixo ou no seu Regulamento. Ficar-se
pelo simples número de projectos apoiados e uma meta intercalar e outra final, como indicador
de Eixo, complementado pela definição de indicadores pertinentes definidos pelas próprias
entidades proponentes em cada candidatura e reportados em relatório de progresso teria sido
uma solução susceptível de fornecer uma ideia mais precisa do estado de realização física dos
projectos.
Aliás, face a este indicador de Eixo e aos Indicadores Comuns para os Transportes, que não vão
mais além neste caso específico, seria porventura de maior utilidade deixar a possibilidade, em
sede de candidatura, de uma definição livre dos indicadores de realização, resultado e até
impacte, em vez da obrigatoriedade de escolha entre um conjunto de indicadores pré-definidos
no SI, que correm o risco de não serem os mais adequados ao projecto em questão.
A proposta de novos indicadores efectuada pelo consultor FORDESI parece excessiva no seu
detalhe, aumenta exponencialmente a complexidade do seu cálculo, altera o ano final das metas
e redefine, na prática, os projectos a financiar no âmbito das auto-estradas do mar tornando-os
projectos fundamentalmente de criação de novos serviços.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       55




   (III) SÍNTESE E RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS
Na análise dos dados disponíveis sobre a execução do PO observam-se valores relativamente
reduzidos das taxas de compromisso e de execução, mas o facto não decorre da actividade do PO
e sim do ritmo de apresentação de projectos, que para a totalidade do Eixo I e em mais de 80% do
Eixo VII respeitam a grandes projectos, pré-definidos no texto do POVT, e que estão dependentes
do decisor político no timing da sua apresentação em candidatura.
Neste campo, a preocupação quanto à capacidade de atingir as metas de execução financeira e
física programadas para 2015 não deve residir nas baixas taxas verificadas no final de 2009 e sim
na possibilidade de se confirmarem as recentemente anunciadas decisões políticas de adiar o
arranque de boa parte desses grandes projectos. A reflexão conjunta sobre o efeito de tal
confirmação por parte da AG, da CMC e porventura do Observatório do QREN teria nestas
circunstâncias, parece-nos, todo o sentido.
A conexão estreita estabelecida entre objectivos específicos do PO, objectivos e tipologias de
intervenção descritas nos Regulamentos, nomeação de destinatários e pré-definição dos próprios
projectos, no que à quase totalidade dos fundos alocados a estes dois Eixos se refere, garantem
não apenas a adequação dos regulamentos ao desempenho dos eixos e do PO mas igualmente a
correspondência das candidaturas apresentadas e aprovadas ao seu perfil esperado. Por essa
mesma ordem de razões, os critérios de selecção (que se aproximam muito de um filtro de
aceitação de candidaturas, limitando-se a verificar o cumprimento de um mérito mínimo)
utilizados permitem escolher candidaturas que se adequam aos objectivos de cada um destes
Eixos.
Os critérios de selecção, entendida esta na acepção de apreciação do mérito/qualidade das
candidaturas, levantam contudo algumas questões. A primeira respeita ao facto de no caso dos
grandes projectos: se bem que a análise custo -benefício (ACB) que os acompanha constitua o
elemento fundamental na decisão de aprovação, não está claramente definido em que critério de
selecção ou sob que parâmetro de avaliação (e logo com que ponderação) o seu contributo é tido
em conta no cálculo da classificação final que traduz o mérito absoluto. A segunda respeita à
utilização de um sistema de classificação final de projectos assente no recurso a escalas
qualitativas, em que a decisão de notação parcial não tem suporte num protocolo claro de como
o fazer, dependendo pois do julgamento individual; sistema que em última análise poderá
considerar-se de classificação opinativa. O estabelecimento de um protocolo claro e coerente é
uma necessidade óbvia neste ponto, e os eventuais problemas que da sua forma actual poderiam
resultar mantiveram-se esquecidos porque até ao momento a nenhuma candidatura aceite foi
recusado financiamento.
Os indicadores de realização e de resultados destes dois Eixos, para efeito de monitorização e
acompanhamento do PO, revelam dois problemas. Em primeiro lugar uma desadequação à
realidade física de execução de projectos de transportes, onde normalmente não existe relação
directa entre a medida efectuada pelo instrumento definido no indicador e o nível de execução do
projecto no terreno. O contributo de técnicos qualificados do sector respectivo teria sido neste
aspecto inestimável para a definição de indicadores mais adequados. Em segundo lugar, e no caso
do Eixo VII, a conexão exclusiva do indicador escolhido para a componente marítimo -portuária do
Eixo com os projectos associados às auto-estradas do mar restringe a capacidade de
acompanhamento, uma vez que os objectivos do Eixo e as tipologias de intervenção abrem o
leque permitido de candidaturas potenciais para além do espaço definido no âmbito das auto-
estradas marítimas.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        56




Para além disso, a ausência de características definitórias em alguns dos indicadores existentes –
designação, definição precisa do significado, modo de medição (método de cálculo) e
identificação das fontes de informação a usar – conduzem a que de um ponto de vista técnico
rigoroso não se possa verdadeiramente falar da existência de um sistema de indicadores nestes
Eixos, mas de um quadro de indicadores e “quase indicadores”.
O contributo do consultor FORDESI, no âmbito de um apoio à clarificação de critérios de
apreciação de candidaturas apresentadas pelos destinatários da componente marítimo -portuária
do Eixo VII, vem, na opinião do avaliador, levantar ainda mais problemas, uma vez que as suas
propostas vão no sentido de restringir na prática a tipologia de intervenções, requerer
compromissos que estão para além da capacidade dos beneficiários poderem assumir, reduzir o
âmbito de apoio financeiro ao segmento infra-estrutural dos projectos e aumentar a exigência
documental e de estudos de apoio como elementos do dossier de candidatura.
A análise efectuada e que conduziu a esta síntese de conclusões abre passo, por outro lado, a um
conjunto de recomendações básicas a seguir explicitadas.
Uma primeira diz respeito ao interesse, do ponto de vista formal, em traduzir de modo mais claro
a diversidade de objectivos relativos ao reforço da conectividade externa do território, presente
no texto do POVT, no corpo do Regulamento Específico Mobilidade Territorial através da
introdução de referências específicas às auto-estradas do mar (AEM), ao transporte marítimo de
curta distância (TMCD) intra - UE e ao relacionamento intercontinental na alínea c) do nº 2 do seu
artigo 2º.
Na mesma linha, deveria ainda ser introduzida no número 5 do Aviso para a Apresentação de
Candidaturas do Eixo VII a dotação orçamental indicativa para os “projectos de estudos e acções
preparatórias ou complementares de planos, programas ou projectos que visem a melhoria da
qualidade, intermodalidade ou multimodalidade do sistema de transportes de âmbito nacional ou
regional”, identificados no ponto 3 do nº 2 do Aviso (tipologia de operações) mas ausentes no
quadro de dotação orçamental.
A segunda respeita à análise de mérito das candidaturas e aos problemas inerentes ao recurso a
uma escala de notação meramente qualitativa. A manter-se o uso desta escala então é
absolutamente necessário definir um protocolo que regule a atribuição da qualificação de
“Inexistente”, “Reduzido”, “Pouco Significativo”, “Significativo”, “Muito Significativo” e
“Extremamente Significativo” ao contributo de um projecto quanto a cada um dos parâmetros de
avaliação estabelecidos nos Avisos para a Apresentação de Candidaturas dos dois eixos. Não
anulando a incorrecção do uso de operador aritmético para o cálculo de um valor final de
classificação, a introdução deste protocolo resguardaria o processo de eventuais contestações.
A alternativa (preferencial) seria a de recurso a uma escala numérica, em que os valores das notas
parciais estivessem suportados por elementos quantificados existentes nos projectos em
apreciação – reduções percentuais ou absolutas nos tempos de deslocação, na sinistralidade
rodoviária, na redução de emissões de gases com efeito de estufa, aumentos de eficiência
energética, aumentos/diminuições de tráfego – para cada um dos parâmetros de avaliação. Neste
caso o cálculo de um valor numérico de classificação final através de uma média ponderada e o
uso de casas decimais teria sentido do ponto de vista matemático. Num caso como noutro, de
elaboração de um protocolo detalhado para reger a atribuição de uma nota qualitativa ou de
estabelecimento de limiares quantitativos para uma valoração numérica, caberia ao Secretariado
Técnico dos Transportes levar a cabo esse desiderato.
 Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                             57




 Em qualquer dos casos a contribuição dos resultados da análise ACB para o cálculo do mérito
 absoluto das candidaturas deveria ser clarificada, definindo o modo como os seus resultados
 seriam apreciados a nível dos critérios de selecção e sob que parâmetros de avaliação.
 A terceira recomendação respeita aos indicadores de realização17. O carácter “fechado” do Eixo I
 e da maioria das operações tipológicas do Eixo VII (a nível da dotação financeira) reduz
 substancialmente, em termos operacionais, o papel destes indicadores. De facto, o maior ou
 menor grau de execução dos projectos abrangidos por esta característica terá sempre muito
 menos a ver com as formas e modelos de gestão e acompanhamento existentes no PO e muito
 mais com a gestão e acompanhamento político a nível governamental.
 De um ponto de vista prático a definição de indicadores específicos de realização por projecto,
 onde a contribuição dos engenheiros se afigura essencial, permitirá por certo ao ST um
 acompanhamento de maior proximidade ao estado de execução física. Na sua ausência, e dada a
 natureza destes grandes projectos, a execução financeira constitui uma proxy razoável da
 execução física. De um ponto de vista formal é de rever as metas para 2015 desde uma
 perspectiva funcional, isto é estabelecer preferencialmente metas associadas a fases funcionais
 de projectos (km de via férrea em operação, km de via pavimentada em utilização), uma vez que é
 a utilização final que justifica a sua elaboração e aprovação no PO, integrando nessa revisão todas
 as eventuais alterações decorrentes da mudança de enquadramento socioeconómico (como, a
 confirmar-se oficialmente, o adiamento das linhas de alta velocidade Porto -Vigo e Porto -Lisboa).

      22: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à
          operacionalização dos Eixo Prioritário I e VII do POVT 2007 -2013.

   Dimensões -problema                                         Actuações recomendáveis

                               Adopção de protocolos claros e objectivos para a determinação da classificação de mérito
Procedimentos de aceitação     das candidaturas.
e determinação do mérito
                               Nos casos aplicáveis, explicitação da forma como a ACB é tida em conta na análise de
das candidaturas não
                               mérito das candidaturas.
suficientemente exigentes.
                               Elevação da pontuação mínima de mérito exigida para aprovação de uma candidatura.

Indicadores de realização e
resultados inadequados à       Revisão do corpo de indicadores, associando-os preferencialmente a componentes e fases
realidade física de execução   funcionais dos projectos.
dos projectos, de âmbito       Revisão do corpo de metas para 2015, tendo em consideração s revisão dos indicadores e
limitado e com carências       as alterações de contexto e de prioridades de política pública.
metodológicas.

Limitação regulamentar,
                               Alteração do Regulamento Específico do Eixo VII, com introdução de referências às auto-
conceptual e operacional no
                               estradas do mar, transporte marítimo de curta distância e ao relacionamento
quadro da conectividade
                               intercontinental.
externa do território.




 17
   Os indicadores de resultado, confrontáveis apenas depois do termo de realização dos projectos, quase todos de
 grande dimensão financeira e complexidade de obra, a ocorrer provavelmente depois de 2015, têm por isso carácter
 meramente indicativo.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        58




                             Entrada Temática 2 - Infra-estruturas
                                                                              ambientais

Este capítulo incorpora a análise de dois Eixos Prioritários do POVT, o Eixo II – Rede Estruturante
de Abastecimento de Água e Saneamento e o Eixo VIII - Infra-Estruturas Nacionais para a
Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos.
Embora se trate de dois Eixos Prioritários que apoiam infra-estruturas ambientais, apresentamos
neste Relatório uma leitura avaliativa específica para cada um, já que as lógicas de
operacionalização e as tipologias de operações são substancialmente diferentes.


EIXO II – REDE ESTRUTURANTE DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E SANEAMENTO
Esta avaliação assenta num conjunto diversificado de elementos de informação, em que se
destaca, para além da utilização da informação física e financeira disponibilizada pela AG do
POVT, um conjunto de fontes documentais, entrevistas [com a AG (CD e ST), com o OI (INAG) e
com a ERSAR (que integra a Estrutura de Apoio e Coordenação criada pelo Ministério do
Ambiente e Ordenamento do Território para coordenar as intervenções neste domínio,
designadamente a articulação entre PO Regionais e POVT e apreciação dos DEE) e ainda
entrevistas electrónicas com as ARH Centro e Alentejo (que também integram a EAC) e com
alguns promotores] e o inquérito aos promotores, que abrangeu este Eixo e onde se obtiveram 43
respostas (num total de 70 promotores).
    (I) ENQUADRAMENTO E DINÂMICAS
O Eixo Prioritário II do POVT “Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento”,
integrado no Domínio de Intervenção “Redes e Equipamentos de Serviços Ambientais” e os
respectivos objectivos estratégicos gerais da Agenda Operacional Temática de Valorização do
Território apresentam-se em linha com a Estratégia Nacional para o Ciclo Urbano da Água,
consagrada pelo PEAASAR II (2007-2013), documento de base para o desenvolvimento da
estratégia de operacionalização da aplicação dos fundos de financiamento neste sector. Na tabela
seguinte são identificadas as relações estruturais entre o documento sectorial e o POVT.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                         59




23: Contribuição do Eixo Prioritário II para os objectivos gerais estratégicos
do POVT e objectivos estratégicos nacionais vertidos pelo PEAASAR II a)e b)
        Objectivos Estratégicos POVT           Eixo Prioritário II            Objectivos gerais PEAASAR II
 Preservar e valorizar os recursos naturais,
                                                      ↔              - Protecção dos valores ambientais.
 a biodiversidade e o património natural.
                                                                     - Universalidade, continuidade e qualidade do
 Qualificar os serviços ambientais e sua                             serviço.
                                                    ↔↔
 universalidade e sustentabilidade.                                  - Sustentabilidade do sector.
                                                                     - Protecção dos valores ambientais.
 Promover a coesão social, com equidade
                                                                     - Universalidade, continuidade e qualidade do
 de infra-estruturas e equipamentos                   ↔
                                                                     serviço.
 colectivos.
a) Regulamentos Específicos do Eixo II – Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento.

b) Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. Plano Estratégico de
Abastecimento de Água e de Saneamento de Águas Residuais 2007 – 2013.

Legenda:

↔↔ Contributo muito forte para o cumprimento dos objectivos estratégicos nacionais.

↔ Contributo com algum significado para o cumprimento dos objectivos estratégicos nacionais.

No quadro dos serviços urbanos de água e saneamento de águas residuais, são assumidas como
prioridades de intervenção acções de optimização de gestão nas vertentes em “Alta” e sistemas
em modelo verticalizado (“Alta” e “Baixa” integradas), de optimização da responsabilidade
ambiental do sector, tal como acções de uso eficiente de água, e consolidação da iniciativa
privada e de um tecido empresarial sustentável concorrencial ajustado à realidade portuguesa e
de sustentabilidade financeira dos serviços. Pretende-se reduzir as assimetrias regionais
relativamente aos níveis de atendimento das populações, níveis de qualidade do serviço em
termos de fiabilidade, utilização racional da água, bem como a minimização das ineficiências dos
serviços ambientais numa perspectiva de racionalização dos custos e estabelecimento de modelos
de gestão, financiamento e política tarifária mais eficazes e sustentáveis. (cf. Programa
Operacional Temático Valorização do Território 2007 – 2013).
A qualificação dos serviços ambientais e sua universalidade e sustentabilidade passará
necessariamente pelo cumprimento de dois objectivos específicos do Eixo II:
    •      Redução das assimetrias regionais no respeitante aos níveis de atendimento das
           populações (água e saneamento);

    •      Melhoria do nível de atendimento (águas e saneamento).
A resposta aos objectivos e metas nacionais (quantificadas para alguns indicadores de realização e
resultado que abordaremos mais adiante) é sustentada não só pelos objectivos e medidas
emanadas para o Eixo II do POVT, mas também pelos Programas Operacionais Regionais, que
orientam o seu financiamento para outras tipologias de operações complementares àquelas
elegíveis para o Eixo II, nomeadamente, para os sistemas em “Baixa” do Ciclo Urbano da Água. A
articulação dos Programas Operacionais é assegurada pelas entidades gestoras de ambos os PO,
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                      60




sendo de destacar o importante papel orientador dos Documentos de Enquadramento Estratégico
(DEE) elaborados pelas entidades promotoras das operações sectoriais.
Em matéria de gestão, o ST do Eixo Prioritário II é formado por uma equipa alargada de dez
elementos que promove a gestão da Área Operacional 2, e que coordena não só o Eixo II mas
também o Eixo V. A estrutura é constituída por 1 Secretário Técnico, quatro Técnicos Superiores
com formação e experiência em Gestão, Economia, Finanças, Auditoria e áreas afins, dois
Técnicos Superiores com habilitações em Direito, Apoio Jurídico e áreas afins, e três com
habilitações em Engenharia e áreas afins, totalizando nove Técnicos Superiores. Esta equipa está
vocacionada para a apreciação das candidaturas e acompanhamento das operações e para a
monitorização geral do Programa, auditoria interna e apoio jurídico.
Em termos de dotação financeira, o Eixo II prevê um investimento total na ordem dos 1.147
milhões de euros, representando 17,3% do investimento total previsto para o POVT. O
financiamento disponível pelo Fundo de Coesão para o Eixo II é de 803 milhões de euros.

       24: Programação financeira 2007 – 2013 para o Eixo Prioritário II
                                                                   (milhares de euros, preços correntes)

                                                                                              Percentual no
                                               Financiamento    Contributo   Financiamento
              Eixos Prioritários                                                              Financiamento
                                                    (FC)         Nacional         Total
                                                                                                   Total
 II - Rede Estruturante Abastecimento Água e
                                                  803.000        344.143        1.147.143        17,3%
 Saneamento
 Total Fundo de Coesão (Eixos I a V)             3.059.966      1.311.414       4.371.380        65,9%
 Total Global POVT                               4.658.544      1.971.415       6.629.960        100,0%

Fonte: POVT 2007-2013.

Nos termos regulamentares, a apresentação de candidaturas ocorre na modalidade de períodos
pré-determinados, tendo sido, desde o início do Programa, abertos dois procedimentos deste
tipo. A tabela seguinte apresenta um resumo das candidaturas apresentadas por Aviso e os
valores aprovados até 31 de Dezembro de 2009.

        25: Caracterização sumária das candidaturas submetidas, Eixo II
                                                                   (milhares de euros, preços correntes)
                                                                                 Candidaturas
                                                Candidaturas     Candidaturas                    Candidaturas
                                                                                  aprovadas -
   Código        Fundo a       Candidaturas    apresentadas –     aprovadas -                     aprovadas -
                                                                                 Investimento
  Concurso      Concurso       Apresentadas     Investimento    Investimento/                       Fundo
                                                                                    / Custo
                                                 /Custo Total     Custo Total                    comunitário
                                                                                    Elegível
POVT-46-
                    803.000        121            861.456          370.185          324.671         222.575
2008-13
POVT-46-
                    520.000        111           2.248.591            -                -              -
2009-27
Fonte: AG do POVT
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     61




No 1º Aviso, aberto entre 1 de Abril de 2008 e 29 de Agosto de 2008, foram apresentadas 121
candidaturas. Destas, apenas 27 candidaturas foram aprovadas, num valor de investimento total
de 370 milhões de euros (cerca de 222 milhões de euros de Fundo de Coesão), o que corresponde
a 28% do financiamento total disponível para o Eixo II (ver figura seguinte).

26: Resultados estatísticos da avaliação de candidaturas apresentadas para
                         o 1º Aviso do Eixo II POVT

                                              12
                           23



                                                                      Submetidos
                     4
                                                                      Não Aceite
                     1
                                                                      Aceite
                                                                      Aprovados
                                                                      Contratados



                                                   81



Fonte: AG do POVT

As tipologias de operações que apresentaram mais candidaturas aprovadas e contratadas foram:
a) Construção, remodelação e ampliação de infra-estruturas de abastecimento de água na
   designada vertente em “Alta” – 3 projectos, investimento de 27,7 milhões de euros).
b) Construção, remodelação e ampliação de infra-estruturas de abastecimento de água
   associadas ao modelo verticalizado, excepto remodelação nas redes de distribuição existentes
   que tenham sido objecto de apoio financeiro no âmbito do QCA II ou III, ou do Fundo de
   Coesão – 8 projectos contratados e 3 aprovados, investimento de 71,1 milhões de euros.
c) Construção, remodelação e ampliação de infra-estruturas de saneamento de águas residuais
   na designada vertente em “Alta” – 4 projectos contratados e 1 aprovado, investimento de
   132,7 milhões de euros.
d) Construção, remodelação e ampliação de infra-estruturas de saneamento de águas residuais
   associadas ao modelo verticalizado, excepto remodelação nas redes de recolha existentes que
   tenham sido objecto de apoio financeiro no âmbito do QCA II ou III, ou do Fundo de Coesão –
   7 projectos contratados, investimento de 136,0 milhões de euros.
g) Investimentos para a implementação de acções visando o uso eficiente da água desde que
   enquadradas em programas de medidas com resultados quantificáveis, excepto em redes de
   distribuição já existentes – 1 projecto contratado, investimento de 2,6 milhões de euros.
 Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                    62




 Dos montantes aprovados foram executados apenas 33,0 milhões de euros de investimento total
 (21,4 milhares de euros de FC), o que corresponde a uma taxa de execução (relativa ao
 programado) do Fundo na ordem dos 3% e uma taxa de realização (relativa ao aprovado) na
 ordem dos 10%.
 Em Dezembro de 2009, a taxa de reembolso do fundo comunitário já executado situava-se na
 ordem dos 93%, faltando realizar o pagamento de cerca de 1,4 milhões de euros.
 Os indicadores de realização (ver tabela seguinte) referentes à mesma data mostram que foram
 contratualizadas operações em praticamente todos as tipologias com excepção de projectos que
 contribuam para a reutilização da água residual e /ou eco-eficiência energética. Verifica-se
 também que, para o único indicador com meta definida, esta foi claramente superada, tendo-se
 aprovado e contratado a construção de 136 ETAR, resultado muito superior ao esperado como
 meta até 2015 (30 ETAR).
 Ao nível dos indicadores de resultado, admite-se existir uma discrepância no cálculo ou definição
 das metas e respectivas unidades, como se pode verificar nos indicadores de resultado RES_O5 e
 RES_O6 e RES_A2. Não obstante, e segundo os resultados facultados, estes são francamente
 animadores, sendo de destacar o crescimento de população servida com abastecimento de água
 (70 mil habitantes), o crescimento de população servida com saneamento de águas residuais (655
 habitantes) e uma taxa de reutilização de águas residuais tratadas de 21%.
 Dadas as discrepâncias e lacunas de informação detectadas na informação disponibilizada, a
 análise carece de um nível de certeza aceitável que deverá merecer uma interpretação mais
 cuidada e ponderação por parte das partes interessadas e responsáveis pela gestão, tanto ao nível
 da reformulação dos indicadores, como ao nível da produção e tratamento de dados.

                 27: Indicadores de realização e resultado para o Eixo II
                                                                                       Aprovado     Contratado
                            Indicador                                     Metas
                                                                                      31 Dez 2009   31 Dez 2009
             REA_O7 - Estações de tratamento de águas residuais      Até 2010: n.d.
Realização                                                                               138           136
             urbanas construídas (n.º)                               Até 2015: 30
             REA_A1 - Projectos de tratamento de águas residuais     Até 2010: n.d.
Realização                                                                                13            9
             urbanas (n.º)                                           Até 2015: n.d.
             REA_A2 - Projectos que contribuem para melhorar a       Até 2010: n.d.
Realização                                                                                6             5
             qualidade da água para consumo humano (n.º)             Até 2015: n.d.
             REA_A3 - Projectos que contribuem para melhorar a       Até 2010: n.d.
Realização                                                                                1             1
             eficiência da utilização da água (n.º)                  Até 2015: n.d.
             REA_A4 - Projectos que contribuem para a reutilização   Até 2010: n.d.
Realização                                                                                 -             -
             da água residual e/ou eco-eficiência energética (n.º)   Até 2015: n.d.
             REA_A5 - Projectos de sistemas de saneamento de
                                                                     Até 2010: n.d.
Realização   águas residuais urbanas que garantem um nível de                             14            10
                                                                     Até 2015: n.d.
             atendimento superior a 70% da população (n.º)
             REA_A6 - Projectos que contribuem para a formação,
                                                                     Até 2010: n.d.
Realização   divulgação, sensibilização e informação da população                         4*            4*
                                                                     Até 2015: n.d.
             servida (n.º)
             REA_A7 - Projectos imateriais relacionados com a
                                                                     Até 2010: n.d.
Realização   elaboração de estudos técnicos, projectos e planos                          8**           8**
                                                                     Até 2015: n.d.
             (n.º)
 Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                  63




                                                                                                 Aprovado       Contratado
                                 Indicador                                         Metas
                                                                                                31 Dez 2009     31 Dez 2009
                                                                              Até 2010: 677
                RES_O5 - Caudal potencial de água susceptível de                3
                                                                              m /ano
Resultado       fornecimento nos pontos de entrega para distribuição                            20 118 322      20 118 322
                             3                                                Até 2015: 685
                em “Baixa” (m /ano)                                             3
                                                                              m /ano
                                                                              Até 2010: 306
                RES_O6 - Caudal potencial de água residual susceptível          3
                                                                              m /ano
Resultado       de drenagem e tratamento a partir dos pontos de                                 10 298 966      10 298 966
                                     3                                        Até 2015: 340
                recolha em “Baixa” (m /ano)                                     3
                                                                              m /ano
                RES_X1 - População servida com sistemas públicos de           Até 2010: n.a.
Resultado                                                                                            -               -
                abastecimento de água (%)                                     Até 2015: 95%
                RES_X2 - População servida com sistemas públicos de           Até 2010: n.a.
Resultado                                                                                            -               -
                saneamento de águas residuais urbanas (%)                     Até 2015: 90%
                RES_X3 - Sistemas públicos de saneamento de águas
                                                                              Até 2010: n.a.
Resultado       residuais urbanas que garantem um nível de                                           -               -
                                                                              Até 2015: 100%
                atendimento superior a 70% da população (%)
                RES_C25 – Acréscimo da população servida nos                  Até 2010: n.d.
Resultado                                                                                       70 337***       69 677***
                serviços públicos de abastecimento de água (n.º pop.)         Até 2015: n.d.
                RES_C26 - Acréscimo de população servida nos
                                                                              Até 2010: n.d.               ¥               ¥
Resultado       sistemas de drenagem e tratamento de águas                                       657 431         655 301
                                                                              Até 2015: n.d.
                residuais
                RES_A2 – População servida pelo sistema de                    Até 2010: n.d.
Resultado                                                                                          3 225           1 925
                abastecimento de água (n.º pop.)                              Até 2015: n.d.
                RES_A3 - População servida pelo sistema de                    Até 2010: n.d.
Resultado                                                                                        1 515 592       1 149 462
                saneamento de águas residuais urbanas (n.º pop)               Até 2015: n.d.
                RES_A4 - Ganhos em uso eficiente da água na Rede
                                                                              Até 2010: n.d.
Resultado       Estruturante de Abastecimento de Água e                                              -               -
                                                                              Até 2015: n.d.
                Saneamento (%)
                RES_A5 - Nível de reutilização da água residual tratada
                                                                              Até 2010: n.d.
Resultado       na Rede Estruturante de Abastecimento de Água e                                    21%             21%
                                                                              Até 2015: n.d.
                Saneamento (%)
                RES_A6 - Ganhos de eco-eficiência energética na Rede
                                                                              Até 2010: n.d.
Resultado       Estruturante de Abastecimento de Água e                                              -               -
                                                                              Até 2015: n.d.
                Saneamento (%)
                RES_A7 - População beneficiada pelo resultado dos             Até 2010: n.d.               ¥¥              ¥¥
Resultado                                                                                        546 510         546 510
                estudos, projectos e planos apoiados (n.º pop.)               Até 2015: n.d.
                RES_A8 - População abrangida pelas campanhas de
                                                                              Até 2010: n.d.
Resultado       formação, divulgação, sensibilização e informação                                    -               -
                                                                              Até 2015: n.d.
                apoiadas (n.º pop.)

 * Resultados agregados de indicador transversal aos EP II, III-P, VIII e X.

 ** Resultados agregados de indicador transversal aos Eixos II, III-DC, III-PA, III-PC, e VI.

 *** Resultados agregados de indicador transversal aos Eixos II, V, VI.
 ¥
     Resultados agregados de indicador transversal aos Eixos II e V.
 ¥¥
      Resultados agregados de indicador transversal aos Eixos II, III e VI.

 Fonte: AG do POVT


         (II) BALANÇO DE DESEMPENHO
 De seguida apresentam-se as principais conclusões desta Avaliação relativamente à
 operacionalização do Eixo II do POVT, organizadas em função das diversas questões de avaliação
 aplicáveis.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       64




          Questão de Avaliação 1: Os Regulamentos Específicos são adequados e
          eficazes face aos objectivos de desempenho do Eixo e do PO previamente
          estabelecidos?

A Avaliação considera o Regulamento Específico do Eixo II, de um modo geral, adequado para
responder aos objectivos de desempenho do Eixo e do PO previamente estabelecidos. Considera-
se que se encontra devidamente orientado para a concretização das metas assumidas para a
vertente em “Alta” e “Modelo Verticalizado” do Ciclo Urbano da Água estipuladas pelos
referenciais estratégicos nacionais, nomeadamente o PEAASAR 2007-2013 e também o ENEAPAI,
o que é evidente nos objectivos da intervenção, nas tipologias de operações elegíveis e nas
condições de admissão e aceitabilidade das candidaturas constantes do presente Regulamento
Específico.
Todavia, identificam-se constrangimentos ao nível da percepção e interpretação do alcance
pretendido relativamente a alguns conceitos e definições de tipologias de operações elegíveis,
como por exemplo, definições como “Modelo Verticalizado”, “Sistemas Autónomos” e respectivo
alcance de âmbito pretendido pelo Regulamento Específico em termos de tipologias operações
elegíveis. Verificou-se, igualmente, alguma entropia por parte dos promotores ao nível da
articulação e complementaridade entre o Regulamento Específico do Eixo II do POVT e do
Regulamento Específico relativo ao “Ciclo Urbano da Água” dos Programas Operacionais
Regionais, no que respeita às tipologias de operações elegíveis. De facto, em ambos os casos está
prevista a elegibilidade de pequenos sistemas autónomos; contudo, o enquadramento
programático de candidatura desta tipologia de projectos não foi suficientemente explícito e
divulgado, o que desencadeia alguma divergência de abordagem por parte dos promotores com
consequências ao nível da falta de eficácia no financiamento e implementação de projectos desta
natureza.
Foram publicadas algumas notas de orientação e diplomas legais no sentido de esclarecer alguns
constrangimentos conceptuais e de âmbito de operações a concurso referidos anteriormente,
constituindo-se estes como evidências da dificuldade sentida por parte dos promotores na
instrução da candidatura. Aliás, se dúvidas houvesse, bastaria invocar o Memorando de
Entendimento entre o Governo da República Portuguesa e a Associação Nacional de Municípios
Portugueses para Promover a Execução dos Investimentos de Iniciativa Municipal no âmbito do
Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013, assinado em 9 de Março de 2010, e que
prevê uma INICIATIVA 14 - Ciclo urbano da água – articulação POR com POVT, onde se escreve:
“Os investimentos dos Municípios em matéria de Ciclo Urbano da Água encontram-se
enquadrados, ora nos POR, ora no POVT. Estando em curso o processo de selecção dos concursos
no Programa Operacional Valorização do Território, importa acelerar o processo de decisão neste
Programa e tornar claro o quadro de acções a financiar nos POR.
Os Ministérios da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento e do Ambiente e do
Ordenamento do Território promoverão, com a maior brevidade, a necessária articulação com a
ANMP para a estabilização do quadro de investimentos a realizar no POVT e nos POR, nos futuros
concursos a realizar no actual período de programação”.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      65




          Questão de Avaliação 2: As candidaturas apresentadas e aprovadas
          correspondem ao perfil esperado do PO, do Eixo e de cada domínio de
          intervenção?

Há uma evidência estatística: as candidaturas apresentadas não têm correspondido ao perfil
esperado no contexto do PO e do Eixo II.
Esta análise é comprovada pelo elevado número de candidaturas não admitidas (81 em 121
candidaturas apresentadas para o 1º Aviso) devido à não conformidade de elegibilidade face às
tipologias de operações definidas e à não correspondência ou cumprimento com os critérios de
admissibilidade definidos para o Eixo II, que pode ser justificada em parte pela dificuldade de
apreensão pelos promotores do conceito de “modelo verticalizado”, dificuldades na elaboração
dos Documentos de Enquadramento Estratégico e apostas dos municípios na diversificação de
fontes de financiamento para além das proporcionadas pelos respectivos POR (tanto mais que
nestes ainda não tinha sido aberto qualquer procedimento de candidatura e, nos casos dos POR
Lisboa e Algarve, este tipo de investimento não estar previsto – das candidaturas não aceites, 8
eram de municípios/ entidades da Região Lisboa e 26 da Região Algarve). Esta ausência de
enquadramento e qualidade instrutória das operações candidatadas será alvo de análise
complementar nas questões de avaliação 3 e 4.
Adicionalmente será pertinente referir que as tipologias de operações definidas no Regulamento
Específico estão dirigidas para as operações consideradas necessárias realizar para atingir os
objectivos dos referenciais estratégicos, nomeadamente, o PEAASAR II e ENEAPAI. Contudo,
relativamente aos Avisos publicados até ao momento, verifica-se que o 1º Aviso contemplou a
concurso todas as tipologias de operações definidas pelo Regulamento Específico, facto esse que
não ocorreu para o 2º Aviso, nomeadamente, para as operações das alíneas f), g) e h), do Artigo
5º do Regulamento Específico. A equipa de avaliação considera que as tipologias de operações
não contempladas no 2º Aviso são relevantes para o cumprimento dos objectivos e metas
estratégicas nacionais do sector.
Já relativamente às candidaturas aprovadas, estas correspondem ao perfil pretendido uma vez
que demonstram enquadramento e correspondência com as tipologias de operações elegíveis em
Aviso e cumprem com todos os critérios de admissibilidade e selecção. A correspondência das
candidaturas aprovadas com o perfil esperado pode ser evidenciada pelo facto de praticamente
todas as candidaturas admitidas terem sido aprovadas (com excepção de uma apenas).
Importa, contudo, referir que este grau de correspondência só foi conseguido mediante um
esforço conjunto e um processo de estreita comunicação entre o OI (INAG) e os promotores de
candidatura, com vista à correcção ou aperfeiçoamento das candidaturas para o cumprimento
integral dos requisitos de admissibilidade e elegibilidade, num procedimento que também
referiremos mais adiante e que, na perspectiva da avaliação, não coloca as candidaturas em
concorrência pura (que tenha em conta uma ponderação comparativa entre as candidaturas
recebidas, de acordo com os critérios já estabelecidos regulamentarmente) e tem efeitos
negativos na eficácia do cumprimento dos prazos de decisão, embora minimize o risco de excluir,
por motivos apenas formais, candidaturas relevantes para os objectivos.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        66




          Questão de Avaliação 3: O modo como é realizada a divulgação das
          condições de abertura à apresentação de candidaturas é eficaz?

Em termos gerais, e independentemente dos resultados alcançados, o modelo de publicitação e
de divulgação das condições de abertura à apresentação de candidaturas é considerado
adequado. Este modelo passa pela divulgação nos meios de comunicação mais diversos e dirigidos
ao público-alvo, mediante a publicitação em jornais de tiragem nacional de referência, via mailing
list, newsletters, disponibilização on-line na Internet de toda a informação e acções de divulgação
e promoção presencial em conferência. Além do sítio oficial do POVT, o INAG, enquanto OI de
Gestão do Eixo II, disponibiliza ao público um sítio complementar na Internet de divulgação,
publicitação e comunicação com os promotores e beneficiários.
Esta opinião é também corroborada por 75% dos promotores inquiridos, que consideram o
processo geral de divulgação dos períodos de abertura de candidaturas (Avisos) adequado.
Não obstante considerar-se que todo o plano de divulgação é adequado e que está efectivamente
a ser implementado, o elevado número de candidaturas que não cumpriram com as exigências
documentais do dossier de candidatura, com os critérios de admissibilidade e ausência de
enquadramento e de compatibilização com as tipologias de operações elegíveis a concurso,
demonstra que a informação não está a atingir o público-alvo de forma eficaz e com a qualidade
pretendida. Com o intuito de se evitar níveis elevados de inconformidade documental ou de
fundamento estratégico das candidaturas apresentadas, é evidente a necessidade de se
introduzirem melhorias e reformulações nesse processo, principalmente ao nível do conteúdo e
não tanto ao nível da forma ou instrumento de divulgação.
Apesar de não se considerar o modelo de divulgação a principal causa para as reduzidas taxas de
admissibilidade, este poderá constituir-se como o instrumento adequado ou meio para induzir
uma qualidade superior das candidaturas no sentido do cumprimento das exigências processuais
do Programa. É bastante credível e provável que estes desajustamentos na conformidade da
instrução das candidaturas tendam normalmente a ser corrigidos e minimizados com a aquisição
de maior competência e experiência por parte dos promotores com o decorrer do Programa.
          Questão de Avaliação 4: Existem operações que não são admitidas por
          motivos formais mas cujo contributo para a prossecução dos objectivos do
          Programa seria relevante?

No contexto do Eixo II, dada a sua carga concorrencial, e onde se verificou um elevado número de
candidaturas “não admitidas” no 1º Aviso (81, ou seja, duas em cada três), esta questão assume
particular pertinência.
De facto, apesar de ser provável que existissem candidaturas não admitidas por motivos formais
mas cujo contributo para a prossecução dos objectivos do Programa seria relevante, na
generalidade encontravam-se num estado de maturação ainda algo primário, demonstrando
insuficiências a nível documental e carências de fundamentação do enquadramento estratégico e
viabilidade financeira dos projectos e, consequentemente, colocando em risco a eficácia e
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      67




benefício para os objectivos do Programa Operacional para o Eixo II de uma hipotética
contratação de candidaturas com este grau de qualidade na instrução.
Importa referir, inclusive, que a entidade gestora (tanto o OI como a AG) mostrou-se sensível à
importância e grau de prioridade de determinadas tipologias de operações, tendo encetado por
diversas ocasiões esforços no sentido de promover uma frequente e estreita comunicação com
todas as entidades candidatas, e particularmente com as entidades que tenham apresentado
projectos considerados estrategicamente relevantes, no sentido de reformularem as candidaturas
apresentadas e assim responderem integralmente às exigências regulamentares e documentais
do Programa.
          Questão de Avaliação 5: Os critérios de selecção utilizados permitem
          seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do
          Domínio/Eixo onde se inserem?

Em termos gerais, considera-se que os critérios de selecção são adequados para seleccionar
candidaturas que correspondem aos objectivos do Eixo, não só porque estão em consonância
com os objectivos, princípios orientadores e metas definidas pelo QREN e estratégia nacional do
sector, mas também porque asseguram a transparência e objectividade na selecção das
candidaturas.
A única observação, que se prende com a necessidade de assegurar objectivos do POVT, em
alguns casos quantificados, é a ausência de uma referência explícita ao contributo dos projectos
para os indicadores de realização e resultado do Programa, embora esse critério possa ser
considerado como um dos factores a valorizar no modelo de avaliação das candidaturas.
Em termos específicos, nos Avisos estes critérios demonstram coeficientes de ponderação
significativos que asseguram:
    • O cumprimento dos requisitos de descarga de águas residuais no meio hídrico e dos
      requisitos de qualidade de água para consumo humano, de acordo com a Directiva
      91/271/CEE, do Conselho, de 21 de Maio, e Directiva n.º 98/83/CE, do Conselho, de 3 de
      Novembro.
    • O contributo para o aumento dos níveis de atendimento pelos serviços de abastecimento
      de água e de saneamento de águas residuais.
    • A articulação / ligação entre vertentes “Alta” e “Baixa” dos sistemas.
    • O enquadramento em sistemas de gestão supramunicipais.
    • O âmbito territorial e de gestão afecto pelo DEE.
Esta análise é igualmente corroborada pelos próprios promotores de candidatura, em que
aproximadamente 80% dos inquiridos (com candidaturas admitidas, aprovadas ou não aprovadas)
avaliam positivamente os critérios de selecção definidos no Aviso de abertura em que
apresentaram candidatura. Este dado é relativamente interessante, já que estes promotores são
normalmente entidades, algumas de natureza empresarial, especialistas no sector.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        68




Na perspectiva desta Avaliação, a qualidade dos critérios de selecção não pode ser desligada do
tipo de procedimento adoptado, que exploramos na questão seguinte. Os critérios conduzem a
uma valoração absoluta (isto é, com um referencial fixo) e não comparam projectos entre si,
permitindo escolher os melhores. Embora no 1º Aviso esta questão não tenha qualquer
importância (foram seleccionados os projectos admitidos, e mesmo assim não se atingiu o
montante de Fundo colocado a concurso), no futuro (e desde já para as candidaturas referentes
ao 2º Aviso, actualmente em apreciação) pode ser relevante.
Desta forma, considera-se que a apreciação do “melhor contributo” para os objectivos não se
coloca tanto ao nível dos critérios, mas sim ao nível do “modelo de apreciação e selecção” de
candidaturas, que é tratado na questão de avaliação seguinte.
          Questão de Avaliação 6: O modelo de apreciação e selecção das
          candidaturas é o mais adequado?

No cômputo geral, o modelo de apreciação e selecção das candidaturas revela-se pouco
adequado para o cumprimento dos objectivos do Programa e da estratégia nacional do sector
por inerência.
Para enquadrar esta conclusão, a Avaliação invoca três factores:
i.     O número 5 do Artº 14º do Regulamento Geral do FEDER e do Fundo de Coesão, que
       estipula “Sempre que a tipologia das operações e dos beneficiários o permita, deve ser
       privilegiada a modalidade de concurso em alternativa à possibilidade de submissão em
       permanência das candidaturas.”
ii.    O grau de exigência das metas fixadas, não só para o POVT, mas em geral nos referenciais
       de política pública comunitária e nacional, que recomendaria que se escolham “as
       melhores candidaturas” e não apenas “candidaturas regulares”.
iii.   O nível de concorrência existente, à partida, demonstrado pela procura (desfocada) no 1º
       Aviso mas, sobretudo, pela procura (não tão desfocada) no 2º Aviso.
Os Avaliadores estão conscientes de que esta observação não é convergente com as disposições
do Regulamento Específico e, por consequência, com os procedimentos que têm sido adoptados
pela AG. No entanto, estas disposições regulamentares são, em nosso entender, demasiado
rígidas, ao contrário do que acontece no Regulamento Específico Ciclo Urbano da Água - “vertente
em baixa - modelo não verticalizado”, dos PO Regionais do Continente, onde são admissíveis, por
simples decisão da AG respectiva, diversos tipos de procedimento (concurso ou convites para
candidaturas, pré-candidaturas ou programas de acção).
Tendo em consideração as metas ambiciosas que o actual período de programação fixou,
designadamente as do PEAASAR II, o contributo esperado do financiamento POVT aos projectos o
Ciclo Urbano da Água deve ser judiciosamente canalizado para projectos com contributo mais
relevante. Para este fim, e independentemente de outros aspectos referidos adiante, há uma
primeira conclusão: o procedimento por período pré-determinado, de natureza semi-
concorrencial, não é (deste ponto de vista) o mais adequado. Permite seleccionar (com critérios
que julgamos ajustados) candidaturas a partir de uma análise de mérito absoluto, isto é, projectos
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      69




que cumpram mínimos de qualidade, mas não necessariamente os projectos com maior
contributo para os objectivos (desde logo, o mais marcante: aumentar substancialmente as taxas
de atendimento). Note-se, aliás, que são aprovados projectos que obtenham uma pontuação de
2,5 (numa escala com máximo de 5), o que é uma pontuação reveladora de uma qualidade
meramente “suficiente”. Um procedimento mais puramente concorrencial, por exemplo como o
que é adoptado no Eixo VIII (seleccionando apenas as melhores candidaturas de entre as que
obtenham a classificação mínima) seria, para este efeito, mais adequado.
A Avaliação admite que há outros factores a considerar, sobretudo de natureza operacional, que
permitem moderar um pouco esta conclusão. Este tipo de procedimento (período pré-
determinado), desde que aplicado com bom ritmo (com prazos de decisão bem definidos para
todas as fases do processo e controlo/ minimização dos tempos afectados a “correcção” de
candidaturas mal instruídas) permitiria acelerar a aprovação e a execução financeira. E se, por
exemplo, se proceder a uma subida do “patamar mínimo de pontuação” para aprovação (ou com
incremento do peso de critérios e sub-critérios mais relevantes face às metas estratégicas
nacionais), poder-se-ia ir reservando o financiamento de forma mais judiciosa para projectos com
contributo mais relevante. Para além disso, procedimentos mais concorrenciais (concurso) são
normalmente mais consumidores de recursos de gestão. Os procedimentos definidos para a
aceitação, selecção e aprovação das operações parecem ser coerentes com este modelo,
sugerindo eventualmente que a revisão “em alta” das exigências quanto ao mérito das
candidaturas poderia ser uma solução adequada. Na perspectiva da Avaliação não seria a melhor,
mas seria aceitável.
Noutra dimensão, considera-se também que os procedimentos demonstram alguma dificuldade
em responder atempadamente às necessidades e prazos estipulados, principalmente quando se
verifica uma afluência de um elevado número de candidaturas concentrada num curto período de
tempo.
De notar que, regra geral, a comunicação relativa à decisão de financiamento das candidaturas
aceites deverá ser efectuada até 4 meses contados do final dos períodos fixados no ponto 5.º do
Aviso ou da notificação da sua aceitação, conforme aquele que ocorrer mais tarde. Contudo, na
maioria dos casos, este prazo foi largamente ultrapassado. Efectivamente, praticamente todas as
candidaturas apresentadas no âmbito do 1º Aviso foram entregues nos últimos três dias do
período de candidatura definido pelo Aviso, e cerca de 85% das candidaturas foram apresentadas
no último dia do período de candidatura. Este facto obrigou a um consequente alargamento do
período de apreciação que atingiu, para o 1º Aviso, uma média de aproximadamente 336 dias
para emissão da decisão de apreciação a contar desde a entrega da candidatura, e um prazo
médio de contratação na ordem dos 66 dias de duração. A equipa de avaliação considera estes
períodos de aferição excessivos, mesmo considerando-se que estes se devem sobretudo ao
excessivo número de candidaturas apresentadas, algumas delas sem o mínimo enquadramento
face às tipologias de operações elegíveis.
Outro motivo para a morosidade na apreciação dever-se-á às inúmeras reformulações a que
grande parte das candidaturas são sujeitas devido a uma generalizada falta de qualidade na sua
instrução, consequências da alguma ausência de clarificação regulamentar, complexidade e
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       70




exigência documental do dossier de candidatura, bem como a não definição em regulamento ou
Aviso de prazos para a decisão relativa à avaliação de aceitabilidade das candidaturas.
A Avaliação alerta para o risco de se estar a colocar em causa um princípio de concorrência,
especialmente em contextos (futuros) de exiguidade de meios financeiros e em que nem todas as
candidaturas admitidas podem ser aprovadas. Por exemplo, o facto de a análise e decisão para o
2º Aviso se efectuar por ordem de submissão das candidaturas, poderá induzir à aprovação de
candidaturas que, não obstante a celeridade observada na sua apresentação, poderão estar
menos conseguidas ou responder de forma menos ambiciosa às metas estratégicas do sector, por
comparação com outras candidaturas apresentadas posteriormente. Apesar de se compreender o
alcance desta metodologia, visando essencialmente não eliminar projectos interessantes para os
objectivos e afectar desde o início montantes significativos de financiamento, sabendo que este
tipo de projectos têm uma execução lenta, está-se claramente a aplicar uma metodologia que não
respeita puros critérios concorrenciais e que, em última análise, não escolherá “os melhores
projectos”.
          Questão de Avaliação 7: A gestão operacional do PO sai reforçada com a
          delegação de competências contratualizada, nomeadamente cumprindo os
          objectivos de eficiência e de eficácia na Gestão do Programa?

A Avaliação adopta duas perspectivas para responder a esta questão.
Do ponto de vista de garantir rigor técnico na apreciação das candidaturas, não pode ser colocada
em causa a utilidade desta delegação de competências. A capacidade e o conhecimento técnico
que o OI (INAG) possui sobre a temática do Eixo II, bem como a própria missão e competência da
entidade, representam, no entender da equipa de Avaliação, uma mais-valia na avaliação técnica
das candidaturas apresentadas e do seu enquadramento em sistemas mais complexos (aqui
também mercê das exigências na instrução das candidaturas, nomeadamente com o DEE, e na
participação da EAC, que referiremos adiante). Apenas se anota que, face ao procedimento de
selecção de candidaturas adoptado, como referimos atrás, estes níveis de eficácia poderiam ainda
ser aumentados.
Já do ponto de vista mais estrito da eficiência, o conjunto de procedimentos adoptados na gestão
deste Eixo teve como principal manifestação prazos muito dilatados de decisão e instabilidade na
operacionalização da intervenção. Deve também salientar-se que este exercício de Avaliação
revelou algumas lacunas no que respeita à manutenção do sistema de indicadores físicos, sendo
que esta é uma competência também delegada no INAG. É sobretudo destes pontos de vista que
a Avaliação entende que a delegação de competências não deu o contributo esperado para a
gestão, entendendo que há margens de ajustamento muito significativas.
Algumas dessas margens têm vindo a ser conquistadas, mercê da estabilização conceptual, da
melhor informação dos promotores potenciais e da progressiva entrada em funcionamento dos
PO Regionais do Continente.
No quadro seguinte faz-se um balanço crítico das diversas competências delegadas no INAG.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                  71




     28: Competências delegáveis vs competências delegadas de gestão do Eixo
            Prioritário II do POVT no Organismo Intermédio (INAG) 18
                                 Competências Delegáveis                                   Delegação    Balanço avaliativo
Apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo PO, assegurando             Cumprido, embora
designadamente que as operações são seleccionadas em conformidade com os critérios            Sim      com prazos
aplicáveis ao PO                                                                                       excessivos.
Assegurar -se de que são cumpridas as condições necessárias de cobertura orçamental das
                                                                                              Não                  -
operações
Assegurar a organização dos processos de candidaturas de operações ao financiamento pelo
                                                                                              Não                  -
PO
Garantir o cumprimento dos normativos aplicáveis, designadamente no domínio do ambiente       Sim      Cumprido.
Assegurar a conformidade dos contratos de financiamento e dos termos de aceitação das
operações apoiadas com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos             Não                  -
normativos aplicáveis
Verificar que foram fornecidos os produtos e os serviços financiados                          Sim                 n.d.
Verificar a elegibilidade das despesas                                                        Não                  -.
Assegurar que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram
efectuadas no cumprimento das regras comunitárias e nacionais, podendo promover a
                                                                                              Não                  -
realização de verificações de operações por amostragem, de acordo com as regras
comunitárias e nacionais de execução
Assegurar que os beneficiários e outros organismos abrangidos pela execução das
operações mantêm um sistema contabilístico separado ou um código contabilístico adequado
                                                                                              Não                  -
para todas as transacções relacionadas com a operação sem prejuízo das normas
contabilísticas nacionais
                                                                                                       Aspecto globalmente
Assegurar a recolha e o tratamento de dados físicos, financeiros e estatísticos sobre a                deficitário no POVT e
execução para a elaboração dos indicadores de acompanhamento e para os estudos de              Sim     com discrepâncias e
avaliação estratégica e operacional                                                                    lacunas neste caso
                                                                                                       específico.
Aprovar as candidaturas a financiamento pelo PO que, reunindo condições de aceitabilidade,
                                                                                                Não                -
tenham mérito adequado a receberem apoio financeiro
Celebrar contratos de financiamento e assinar termos de aceitação relativos às operações
                                                                                                Não                -
aprovadas e acompanhar a realização dos investimentos ou a execução das acções
A apreciação e aprovação dos Documentos de Enquadramento Estratégico (DEE)
                                                                                                Sim    Cumprido
apresentados pelas entidades gestoras (*)
A verificação do alinhamento da operação com os objectivos definidos no PEAASAR 2007-
                                                                                                Sim    Cumprido
2013 (*)
A verificação do alinhamento da operação com os objectivos da ENEAPAI, quando estiver em
                                                                                                Sim    Cumprido
causa o tratamento de efluentes agro-pecuários e/ou agro-industriais (*)
A verificação da articulação com os vários Organismos sempre que a operação tenha
                                                                                                Sim    Cumprido
complementaridade com outros Programas de financiamento (*)
O acompanhamento técnico da execução física das operações co-financiadas e a elaboração
                                                                                                Sim               n.d.
dos respectivos relatórios (*)
Verificação se as operações candidatas satisfazem as condições de admissibilidade e
aceitabilidade, previstas nos artigos no 5.º, 6.º, 7.º e 8.º do Regulamento do Específico “Rede Sim    Cumprido
Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento”19 (*)
(*) Competências não previstas no DL nº 312/2007 mas incluídas no contrato de delegação.
Fonte: Contrato de delegação de competências entre AG do POVT e INAG.

No que concerne à articulação entre a AG e o OI, esta revela-se bastante positiva, verificando-se,
inclusivamente, que as decisões do OI têm sido corroboradas sem reservas pela AG.


18
   Cf. nº 1 do Artº 45º do DL nº 312/2007, com a redacção dada pelo DL nº 74/2008, de 22 de Abril. Acrescentam-se
igualmente as competências adicionais previstas no respectivo contrato de delegação de competências.
19
   As competências delegadas referidas são aplicáveis às candidaturas de operações cuja tipologia se enquadra nas
alíneas a) a f) do número 3 d número 4 do artigo 5.º do Regulamento Especifico do Eixo Prioritário II do POVT.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                         72




              Questão de Avaliação 8: Estão a ser assegurados mecanismos de
              articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática Valorização
              do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através dos
              Grupos de Articulação Temática?

No contexto do Eixo II não existe nenhum Grupo de Articulação Temática que promova
estratégias conjuntas entre o POVT e os PO Regionais.
Contudo, verifica-se que a articulação e complementaridade entre os projectos são garantidas
através de outros mecanismos:
      Através da elaboração dos Documentos de Enquadramento Estratégico que integram o Dossier
      de Candidatura, onde essa articulação de intervenções tem de ser demonstrada.
O Documento de Enquadramento Estratégico constitui-se como um dos mecanismos mais
relevantes para a promoção desta articulação. Apesar de, numa fase inicial, se ter detectado
alguma indefinição relativamente ao modelo que deveria ter o referido documento, e que
provocou interpretações diversas na elaboração e transmissão dos seus objectivos aos
promotores, após a publicação do Despacho MAOTDR n.º 10375/2009, de 21 de Abril de 2009,
que determina um modelo de DEE a entregar com as candidaturas, e notas de orientação pela AG,
este constrangimento começou a ser ultrapassado. A situação actual mostra que os DEE e
respectivos Estudos de Viabilidade Económica e Financeira são documentos mais simplificados,
assegurando a articulação das intervenções enquadradas no POVT e nos POR.
      Através da intervenção da Estrutura de Apoio e Coordenação, prevista no Despacho MAOTDR,
      de 28 de Março de 2008, que integra o INAG, a ERSAR e as ARH, e que apresenta competências
      de “Articulação entre os vários organismos sempre que a operação tenha complementaridade
      com outros programas de financiamento”, e verificação da articulação da operação com os
      objectivos definidos pelo PEAASAR II e ENEAPAI.

                  29:Competências da Estrutura de Apoio e Coordenação
                            Competências da Estrutura de Apoio e Coordenação (EAC) (a)
- Verificação da articulação da operação com os objectivos específicos definidos pelo PEAASAR II.
- Verificação da articulação com os objectivos da ENEAPAI, quando estiver em causa o tratamento de efluentes agro-
pecuários e/ou agro-industriais.
- Articulação entre os vários organismos sempre que a operação tenha complementaridade com outros programas de
financiamento.
- Verificação e acompanhamento dos projectos e candidaturas submetidos a este instrumento de política.
- Outras competências que sejam delegadas contratualmente ao INAG pela AG.

(a)    Fazem parte integrante desta estrutura o INAG, Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR) e
       Administrações de Região Hidrográfica (ARH).

Fonte: Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. Despacho do Gabinete
do Ministro que determina a criação da Estrutura de Apoio e Coordenação. Regulamento Interno da Comissão de
Acompanhamento do POVT.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        73




          Questão de Avaliação 9: O sistema de indicadores de realização física e de
          resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é
          adequado para o acompanhamento/monitorização do PO?

Há uma dimensão muito relevante a este nível, e que justifica, na perspectiva desta Avaliação da
Operacionalização, uma revisão fundamentada do sistema de indicadores do Programa.
Este sistema de indicadores refere-se, sobretudo, a metas e objectivos de política pública,
designadamente do PEAASAR II, e não especificamente ao Programa Operacional. Para que
constituam um verdadeiro referencial para a gestão e a avaliação deste PO, importa que os
indicadores se refiram a tipologias e objectivos específicos do Programa, e permitam uma
concreta monitorização e acompanhamento das concretizações físicas ou infra-estruturais dos
projectos contratados.
Esta necessidade foi constatada, nesta fase, com o facto de terem sido acrescentados indicadores
ao sistema definido aquando a elaboração inicial do Programa Operacional. Contudo, estes
indicadores surgem com algumas insuficiências, designadamente:
(i)     Dificuldade de aferição da pertinência na selecção e uso de alguns dos indicadores de
        realização adoptados, os quais, com excepção do indicador REA_O7, se consideram pouco
        objectivos e úteis para o adequado acompanhamento operacional do Programa
        Operacional;
(ii)    Inexistência de indicadores de realização que quantifiquem e monitorizem a realização
        infra-estrutural por tipologia de operações elegíveis para o Eixo II, sendo o indicador
        REA_O7 um bom exemplo da tipologia de indicador que se considera mais relevante para
        acompanhar a realização operacional do POVT;
(iii)   Inexistência de metas para a maioria dos indicadores de realização e resultado, essenciais
        para um eficaz acompanhamento.
Assim, verifica-se que o sistema de indicadores carece de uma melhor gestão e tratamento da
informação, dada a quantidade significativa de indicadores sem resultado estipulado, resultados
muito divergentes face às metas ou com resultados que se suspeitam mal aferidos, como se pode
verificar nos indicadores de resultado RES_O5 e RES_O6 e RES_A2. O rigor no procedimento de
cálculo e tratamento de resultados não se revela o mais propício para um efectivo e eficaz
acompanhamento do Eixo Prioritário II.
Dadas as discrepâncias e lacunas de informação detectadas na informação disponibilizada, a
análise carece de um nível de certeza aceitável que deverá merecer uma interpretação mais
cuidada e ponderação pelas partes interessadas e responsáveis pela gestão, quer ao nível da
reformulação dos indicadores como ao nível da produção e tratamento de dados.
De notar que todas as tipologias de operações estão contempladas e enquadradas no sistema de
indicadores estipulados.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       74




   (III) SÍNTESE E RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS
De um modo geral, verifica-se que a operacionalização do Eixo II – Rede Estruturante de
Abastecimento de Água e Saneamento tem decorrido com alguns constrangimentos, alguns de
natureza transversal a todo o POVT, outros específicos deste Eixo, outros ainda resultantes de um
quadro geral de articulação entre o POVT e os PO Regionais.
O procedimento de apresentação de candidaturas segue a modalidade em período pré-
determinado. Foram abertos até final de 2009 dois períodos de candidatura. No primeiro foram
apresentadas 121 candidaturas, mas um número muito significativo (81) não foi aceite/ admitida.
Foram aprovadas 27 candidaturas. No segundo aviso (sem decisão até 31 de Dezembro de 2009)
foram apresentadas 11 candidaturas.
O Regulamento Especifico revela-se adequado aos objectivos de desempenho, sendo bastante
coerente também com os objectivos estratégicos e metas nacionais (PEAASAR II, ENEAPAI).
Revela, contudo, alguma inconsistência ao nível dos conceitos (p.e. “Sistema Autónomo” e
“Modelo Verticalizado”) e da articulação / complementaridade entre Programas Operacionais ao
nível das tipologias de projectos elegíveis, que foi penalizadora do bom ritmo de implementação.
Estas questões (e outras relativas à instrução documental e à fundamentação estratégica das
candidaturas) estão em resolução, a partir de um conjunto de clarificações da responsabilidade da
AG do POVT e do INAG (OI e responsável pela coordenação da Estrutura de Apoio e Coordenação
criada pelo MAOT).
A avaliação entende, todavia, que a quantidade e a diversidade de elementos de decisão
(despachos, notas de orientação e esclarecimentos) justificariam um trabalho de organização e
síntese, eventualmente com revisão do Regulamento Específico.
Os resultados do primeiro aviso para apresentação de candidaturas revelam que os projectos
apresentados não têm correspondido ao perfil esperado no contexto do PO e do Eixo II, devido
à não conformidade de elegibilidade face às tipologias de operações definidas e à não
correspondência ou cumprimento com os critérios de admissibilidade definidos para o Eixo II.
Será pertinente também referir que algumas das tipologias de operações definidas no
Regulamento Específico não estão contempladas no segundo aviso, nomeadamente, para as
operações das alíneas f), g) e h), do Artigo 5º do Regulamento Específico, embora sejam
relevantes para o cumprimento dos objectivos e metas estratégicas nacionais do sector.
Já às candidaturas aprovadas correspondem ao perfil pretendido, uma vez que demonstram
enquadramento e correspondência com as tipologias de operações elegíveis no aviso e cumprem
com todos os critérios de admissibilidade e selecção. A correspondência das candidaturas
aprovadas com o perfil esperado pode ser evidenciada pelo facto de praticamente todas as
candidaturas admitidas terem sido aprovadas (com excepção de uma apenas).
Importa, contudo, referir que este grau de correspondência só foi conseguido mediante um
esforço conjunto e um processo de estreita comunicação entre o OI (INAG) e os promotores de
candidatura, com vista à correcção ou aperfeiçoamento das candidaturas para o cumprimento
integral dos requisitos de admissibilidade e elegibilidade, num procedimento que a Avaliação
entende excessivo, por ter implicações nos prazos de decisão e por implicar com as condições
concorrenciais.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       75




Em termos gerais, e independentemente dos resultados alcançados, o modelo de publicitação e
de divulgação das condições de abertura à apresentação de candidaturas é considerado
adequado. Não obstante, o elevado número de candidaturas que não cumpriram com as
exigências documentais do dossier de candidatura, com os critérios de admissibilidade e ausência
de enquadramento e de compatibilização com as tipologias de operações elegíveis a concurso,
demonstra que a informação não está a atingir o público-alvo de forma eficaz e com a qualidade
pretendida. Apesar de não se considerar o modelo de divulgação a principal causa para as
reduzidas taxas de admissibilidade, este poderá constituir-se como o instrumento adequado ou
meio para induzir uma qualidade superior das candidaturas no sentido do cumprimento das
exigências processuais do Programa.
O grande número de candidaturas não admitidas torna particularmente relevante a questão do
contributo potencial que poderiam ter para os objectivos do Programa, mas na sua generalidade
encontravam-se num estado de maturação ainda algo primário, demonstrando insuficiências a
nível documental e carências de fundamentação do enquadramento estratégico e viabilidade
financeira dos projectos e, consequentemente, colocando em risco a eficácia e benefício para os
objectivos do Programa Operacional para o Eixo II de uma hipotética contratação de candidaturas
com este grau de qualidade na instrução.
Em termos gerais, considera-se que os critérios de selecção são adequados para seleccionar
candidaturas que correspondem aos objectivos do Eixo, não só porque estão em consonância
com os objectivos, princípios orientadores e metas definidas pelo QREN e estratégia nacional do
sector, mas também porque asseguram a transparência e objectividade na selecção das
candidaturas.
A única observação, que se prende com a necessidade de assegurar objectivos do POVT, em
alguns casos quantificados, é a ausência de uma referência explícita ao contributo dos projectos
para os indicadores de realização e resultado do Programa, embora esse critério possa ser
considerado como um dos factores a valorizar no modelo de avaliação das candidaturas.
Na perspectiva desta Avaliação, a qualidade dos critérios de selecção não pode ser desligada do
tipo de procedimento adoptado. Os critérios conduzem a uma valoração absoluta (isto é, com um
referencial fixo) e não comparam projectos entre si, permitindo escolher os melhores. Embora no
1º Aviso esta questão não tenha qualquer importância (foram seleccionados os projectos
admitidos, e mesmo assim não se atingiu o montante de Fundo colocado a concurso), no futuro (e
desde já para as candidaturas referentes ao 2º Aviso, actualmente em apreciação) pode ser
relevante.
Desta forma, considera-se que a apreciação do “melhor contributo” para os objectivos não se
coloca tanto ao nível dos critérios, mas sim ao nível do “modelo de apreciação e selecção” de
candidaturas. No cômputo geral, este modelo revela-se pouco adequado para o cumprimento
dos objectivos do Programa e da estratégia nacional do sector.
Para enquadrar esta conclusão, a Avaliação invoca três factores: os princípios adoptados no
Regulamento Geral do FEDER e do Fundo de Coesão, que privilegiam a modalidade de concurso
sempre que a tipologia de operações e beneficiários o permita; a exigência das metas neste sector
(e não apenas as metas do POVT, mas em geral as metas nacionais), que recomendaria
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       76




procedimentos que visassem a escolha dos “melhores projectos” (entendidos como os “que mais
contribuem para as metas”) e não apenas de “projectos regulares”; e as condições reais de forte
concorrência, reveladas tanto no primeiro como no segundo aviso de concurso (neste, os
montantes financeiros disponíveis foram claramente superados pela procura).
Neste contexto pode considerar-se que o procedimento por período pré-determinado, de
natureza semi-concorrencial, não é (deste ponto de vista) o mais adequado. Permite seleccionar
(com critérios que julgamos ajustados) candidaturas a partir de uma análise de mérito absoluto,
isto é, projectos que cumpram mínimos de qualidade, mas não necessariamente os projectos com
maior contributo para os objectivos (desde logo, o mais marcante: aumentar substancialmente as
taxas de atendimento). Um procedimento mais puramente concorrencial, por exemplo como o
que é adoptado no Eixo VIII (seleccionando apenas as melhores candidaturas de entre as que
obtenham a classificação mínima) seria, para este efeito, mais adequado. Como alternativa, no
quadro do modelo actual, poderia ponderar-se a subida da pontuação mínima que uma
candidatura deve obter para poder ser aprovada.
Noutra dimensão, considera-se também que os procedimentos demonstram alguma dificuldade
em responder atempadamente às necessidades e prazos estipulados, principalmente quando se
verifica uma afluência de um elevado número de candidaturas concentradas num curto período
de tempo. Regra geral, a comunicação relativa à decisão de financiamento das candidaturas
aceites deverá ser efectuada até 4 meses contados do final dos períodos fixados no ponto 5.º do
Aviso ou da notificação da sua aceitação, conforme aquele que ocorrer mais tarde. Contudo, na
maioria dos casos, este prazo foi largamente ultrapassado, atingindo, para o 1º Aviso, uma média
de aproximadamente 336 dias para emissão da decisão de apreciação a contar desde a entrega da
candidatura, e um prazo médio de contratação na ordem dos 66 dias de duração.
A equipa de avaliação considera estes períodos de aferição excessivos, mesmo considerando-se
que estes se devem sobretudo ao excessivo número de candidaturas apresentadas, algumas delas
sem enquadramento face às tipologias de operações elegíveis. Outro motivo para a morosidade
na apreciação dever-se-á às inúmeras reformulações a que grande parte das candidaturas são
sujeitas devido a uma generalizada falta de qualidade na sua instrução.
A avaliação alerta para a necessidade de ser mais limitado – no tempo e no número – este ciclo de
revisão/ reformulação das candidaturas apresentadas. De outro modo pode estar a
comprometer-se um princípio de concorrência, especialmente em contextos (futuros) de
exiguidade de meios financeiros e em que nem todas as candidaturas admitidas podem ser
aprovadas. Este procedimento incentiva os promotores a submeter, quanto antes, candidaturas
não devidamente instruídas, já que têm a expectativa de as ver apreciadas e aprovadas por
ordem de entrada e entendem que haverá oportunidade de suprir, em sede de reformulação, as
deficiências iniciais. Qualquer candidatura, mais amadurecida e bem instruída, mas que tenha
dado entrada mais tarde poderá, caso não haja disponibilidade financeira, não ser passível de
aprovação.
Quanto ao balanço dos ganhos em eficácia e eficiência conseguidos com a contratualização da
gestão num OI (INAG), há duas perspectivas para a resposta.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       77




Do ponto de vista de garantir rigor técnico na apreciação das candidaturas, não pode ser colocada
em causa a utilidade desta delegação de competências. A capacidade e o conhecimento técnico
que o OI (INAG) possui sobre a temática do Eixo II, bem como a própria missão e competência da
entidade, representam, no entender da equipa de Avaliação, uma mais-valia na avaliação técnica
das candidaturas apresentadas e do seu enquadramento em sistemas mais complexos (aqui
também mercê das exigências na instrução das candidaturas, nomeadamente com o DEE, e na
participação da EAC). Apenas se anota que, face ao procedimento de selecção de candidaturas
adoptado, como referimos atrás, estes níveis de eficácia poderiam ainda ser aumentados.
Já do ponto de vista mais estrito da eficiência, o conjunto de procedimentos adoptados na gestão
deste Eixo teve como principal manifestação prazos muito dilatados de decisão e instabilidade na
operacionalização da intervenção. É sobretudo destes pontos de vista que a Avaliação entende
que a delegação de competências não deu o contributo esperado para a gestão, entendendo que
há margens de ajustamento muito significativas.
Algumas dessas margens têm vindo a ser conquistadas, mercê da estabilização conceptual, da
melhor informação dos promotores potenciais e da progressiva entrada em funcionamento dos
PO Regionais do Continente.
A complementaridade de intervenções entre o POVT e os PO Regionais é um elemento central na
implementação das estratégias nacionais neste sector e, como referimos, também uma das fontes
de instabilidade registadas. Tal articulação e complementaridade são garantidas através de um
conjunto de mecanismos que se podem considerar já estabilizados: os Documentos de
Enquadramento Estratégico, que integram o Dossier de Candidatura em todos os Programas
Operacionais, onde essa articulação de intervenções tem de ser demonstrada; e a Estrutura de
Apoio e Coordenação, prevista no Despacho MAOTDR, de 28 de Março de 2008, que integra o
INAG, a ERSAR e as ARH, e que apresenta competências de “Articulação entre os vários
organismos sempre que a operação tenha complementaridade com outros programas de
financiamento”, e verificação da articulação da operação com os objectivos definidos pelo
PEAASAR II e ENEAPAI.
Há uma dimensão muito relevante a este nível, e que justifica, na perspectiva desta Avaliação,
uma revisão fundamentada do sistema de indicadores do Programa. Este sistema de indicadores
refere-se, sobretudo, a metas e objectivos de política pública, designadamente do PEAASAR II, e
não especificamente ao Programa Operacional. Para que constituam um verdadeiro referencial
para a gestão e a avaliação deste PO, importa que os indicadores se refiram a tipologias e
objectivos específicos do Programa, e permitam uma concreta monitorização e acompanhamento
das concretizações físicas ou infra-estruturais dos projectos contratados. De notar que todas as
tipologias de operações estão contempladas e enquadradas no sistema de indicadores
estipulados.
Esta leitura avaliativa sugere um conjunto de medidas para melhorar a operacionalização:
 Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                              78




   30: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à
         operacionalização do Eixo Prioritário II do POVT 2007 -2013.
   Dimensões -problema                                          Actuações recomendáveis

                                Realização de uma revisão do Regulamento Específico, no sentido de concentrar e integrar
                                as clarificações dispersas publicadas pela tutela através de despacho, e notas de orientação
                                e esclarecimentos entretanto publicadas pela gestão. Esta revisão deverá ser discutida e
                                corroborada entre os principais organismos responsáveis intervenientes do sector,
                                nomeadamente, entre os organismos governamentais, entidades de apoio e coordenação,
Incumprimento das               entidades públicas reguladoras do sector, organismos de gestão dos Programas
condições regulamentares        Operacionais Temáticos e Regionais, e, se pertinente, por entidades gestoras de serviços
definidas pelo Regulamento      públicos de abastecimento de água e saneamento de águas residuais.
Específico por parte das
candidaturas / promotores.      Estabilização dos conceitos e definições presentes no Artigo 3º do Regulamento Específico
                                e ponderar a possibilidade de introduzir definições não técnicas complementares ou
                                exemplos de aplicação dos conceitos propriamente ditos. Sugere-se, por exemplo, a
                                redefinição do conceito de “Modelo Verticalizado” e acrescento de outras definições
                                inexistentes de momento no Regulamento Específico, como por exemplo, a de “Sistema
                                Autónomo”.

Modelo de selecção de           Adopção de um modelo mais concorrencial de selecção que promova a comparação
candidaturas (em período        directa entre candidaturas com classificação acima do patamar mínimo de qualidade ou
pré-determinado) não é          mérito (alteração ao Regulamento Específico).
suficientemente exigente em     Em alternativa, mantendo o modelo de período pré-determinado, passar o patamar
termos de contributo das        mínimo de aprovação de 2,5/ 5 para um valor superior (3,5 / 5, por exemplo).
operações para os objectivos    Incluir no modelo de cálculo dos critérios para apreciação de mérito factores
do POVT e de política           explicitamente relacionados com o contributo das operações para os objectivos (metas) do
nacional.                       POVT.
                                Abertura programada conjuntamente e com a devida e antecipada publicitação de
Elevado número de
                                períodos de candidatura para operações no âmbito do Ciclo Urbano da Água entre o POVT
candidaturas apresentadas
                                e PO Regionais, com o intuito clarificar fronteiras e obrigar os promotores a optar
não correspondem ao perfil
                                exclusivamente por um instrumento de financiamento e orientar devidamente a sua
esperado, apresentando um
                                candidatura.
insuficiente grau qualidade
ou maturidade instrutória,      Publicação de notas de orientação, sessões de esclarecimento presenciais ou emissão de
principalmente ao nível do      newsletter para entidades de referência do sector, no sentido de serem esclarecidos os
enquadramento das               trâmites, compatibilizações e distinções de elegibilidade das operações enquadráveis para
operações candidatadas          o POVT e PO Regionais.
relativamente às elegíveis, e   Simplificação documental do dossier de candidatura (redução do número de documentos
dificuldades evidenciadas no    ou dados exigidos). Substituição de alguns documentos exigidos por declarações de
cumprimento dos requisitos      compromisso ou responsabilidade. Prevenir em sede de Regulamento Específico a
associados à elaboração dos     possibilidade de requerer documentação em qualquer fase de avaliação da candidatura.
DEE e Estudos de Viabilidade    Concentração de esforços e recursos na prossecução e desenvolvimento das competências
Financeira (EVEF).              da Estrutura de Apoio e Coordenação.
                                Definição de limites quanto ao número de ciclos de reformulação e quanto ao número de
                                dias disponíveis para concretizar a reformulação da candidatura.
                                Simplificação documental do dossier de candidatura. Redução da quantidade de suportes
                                documentais requeridos pelo dossier de candidatura, sugerindo-se a eliminação ou
                                reformulação de alguns documentos actualmente exigidos pela checklist do dossier de
Morosidade na apreciação        candidatura e analisados durante a fase de aferição de admissibilidade e aceitabilidade,
de candidaturas.                podendo ser substituídos nesta fase por declarações de compromisso do cumprimento de
                                todas as exigências legais nacionais e regulamentares do Programa, principalmente nas
                                vertentes económico-financeira e ambiental. Todavia, deverá estar salvaguardada e
                                prevista em regulamento a possibilidade da posterior requisição destes documentos em
                                fases posteriores à fase de aferição de aceitabilidade, nomeadamente na fase de selecção
                                por mérito ou após a celebração contratual de financiamento.
 Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                            79




   Dimensões -problema                                       Actuações recomendáveis

                             Reformulação do sistema de indicadores com o objectivo de concretizar um processo de
                             acompanhamento mais organizado e orientado para a realização das operações e
                             respectiva resposta, de modo a direccionar as valências dos indicadores para as questões
                             operacionais do POVT e para as metas estratégicas, nomeadamente:
                             Definição de metas para todos os indicadores de realização e resultado, com base nos
Inadequação parcial do       referenciais estratégicos;
sistema de indicadores       Avaliar pertinência no uso dos indicadores de realização, com excepção do indicador
físicos de realização e de   REA_O7. Sugestão de inclusão de indicadores de índole mais operacional, tais como,
resultados. Lacunas de       condutas e/ou adutoras construídas, redes de drenagem construídas, sistemas
gestão e tratamento dos      multimunicipais com candidaturas aprovadas, etc;
indicadores.                 Proporcionar o cálculo dos indicadores actualmente sem resultado disponível (p.e. RES_X1,
                             RES_X2, e RES_X3);
                             No caso de indicadores transversais a outros Eixos Prioritários, os resultados deverão ser
                             sempre apresentados individualmente para cada Eixo, e em consonância com as metas;
                             Avaliação da discrepância verificada entre valores das metas e alguns valores de resultados
                             e correcção (p.e. RES_O5 e RES_O6).



 EIXO VIII - INFRA-ESTRUTURAS NACIONAIS PARA A VALORIZAÇÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS
 A avaliação assenta num conjunto diversificado de elementos de informação, em que se destaca,
 para além da utilização da informação física e financeira disponibilizada pela AG do POVT, um
 conjunto de fontes documentais e entrevistas [com a AG (CD e ST), com a Entidade Reguladora
 dos Serviços da Água e dos Resíduos - ERSAR e ainda entrevistas electrónicas com dois
 promotores: a ERSUC e a GESAMB, em substituição de um painel de discussão com promotores
 inicialmente previsto, mas que, dada a dificuldade em encontrar interlocutores disponíveis, se
 revelaria de custo -benefício negativo].
       (I) ENQUADRAMENTO E DINÂMICAS
 O Eixo Prioritário VIII do POVT “Infra-Estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos
 Urbanos”, integrado no Domínio de Intervenção “Redes e Equipamentos de Serviços Ambientais”
 e respectivos objectivos estratégicos gerais da Agenda Operacional Temática de Valorização do
 Território para o período 2007 – 2013 apresentam-se em linha com a Estratégia Nacional para a
 Gestão de Resíduos Urbanos, consagrada pelo PERSU II (2007-2016), tal como se pode verificar
 pela tabela seguinte.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                               80




31: Contribuição do EP VIII para os objectivos gerais estratégicos do POVT e
          objectivos estratégicos nacionais vertidos pelo PERSU II.
  Objectivos Estratégicos POVT            EP VIII                         Objectivos gerais PERSU II
                                                        - Reduzir, reutilizar, reciclar.
Preservar e valorizar os recursos                       - Separar na origem.
naturais, a biodiversidade e o             ↔
                                                        - Minimizar a deposição em aterro.
património natural.
                                                        - “Waste to Energy” para a fracção “resto” (não reciclável).
                                                        - Reduzir, reutilizar, reciclar.
                                                        - Separar na origem.
                                                        - Minimizar a deposição em aterro.
                                                        - “Waste to Energy” para a fracção “resto” (não reciclável).
Qualificar os serviços ambientais e
sua universalidade e                     ↔↔             - “Protocolo de Quioto”: compromisso determinante na
sustentabilidade.                                       política de resíduos.
                                                        - Informação validada a tempo de se poderem tomar
                                                        decisões.
                                                        - Estratégia de Lisboa: Sustentabilidade dos sistemas de
                                                        gestão.
Legenda:
↔↔ Contributo muito forte para o cumprimento dos objectivos estratégicos nacionais.
↔ Contributo com algum significado para o cumprimento dos objectivos estratégicos nacionais.
Fontes:
Quadro de Referência Estratégico Nacional. Programa Operacional Temático Valorização do Território 2007 – 2013.
Programa Operacional Temático Valorização do Território 2007 – 2013. Avisos e Regulamentos Específicos do Eixo VIII –
Infra-Estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos.
Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. Plano Estratégico para os
Resíduos Sólidos Urbanos 2007 – 2016.

No quadro dos serviços de gestão de resíduos urbanos, assumem-se como prioridades de
intervenção a implementação e reforço das infra-estruturas que visem reduzir a matéria orgânica
depositada em aterro sanitário e catapultar a implementação de soluções tecnológicas
alternativas, capazes de realizar a valorização e reciclagem multimaterial e orgânica dos resíduos.
A qualificação dos serviços ambientais e sua universalidade e sustentabilidade passará
necessariamente pelo cumprimento dos seguintes objectivos específicos para o Eixo VIII:
     •     Desvio da matéria orgânica depositada em aterro.
     •     Incremento dos processos de valorização multimaterial.
Para a prossecução dos objectivos referidos anteriormente, foi definido um conjunto de medidas
que procurarão responder às metas delineadas pelo principal referencial estratégico,
nomeadamente, o PERSU II (2007-2016).
  Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                 81




             32: Medidas definidas para o Eixo VIII do POVT e metas nacionais
          Objectivos específicos POVT                                       Metas PERSU II
                                              - Deposição de resíduos urbanos biodegradáveis (RUB) em aterro:
                                                   • Janeiro de 2009: 50%;
   Desvio da matéria orgânica de
                                                   • Janeiro de 2016: 35%.
   aterro
                                              - Recolha selectiva de RUB (2009: 6%; 2011: 8%; 2016: 9%)
                                              - Tratamento mecânico e biológico (2009: 25%; 2011: 26%; 2016: 27 a 38%).
                                              - Até 2011 Resíduos de Embalagem (RE):
                                                   •    Valorização total de RE: > 60%
                                                   •    Reciclagem total de RE: 55-80%
                                                   •    Reciclagem de RE de vidro: > 60%
                                                    • Reciclagem de RE de papel e cartão: > 60%
   Incremento dos processos de                      • Reciclagem de RE de plástico: > 22,5%
   valorização multimaterial                        • Reciclagem de RE de metais: > 50%
                                                    • Reciclagem de RE de madeira: > 15%
                                              - Aterro (2009: 32%; 2011: 29%; 2016: 12 a 21%);
                                              - Incineração (2009: 21%; 2011: 21%; 2016: 21 a 22%);
                                              - Tratamento mecânico (2009: 3%; 2011: 1%; 2016: 0 a 1%);
                                              - Recolha selectiva de materiais (2009: 13%; 2011: 15%; 2016: 19%).

  Fontes: Avisos e Regulamentos Específicos do Eixo VIII – Infra-Estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos
  Sólidos Urbanos e Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. Plano
  Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos 2007 – 2016.

  Além destas metas de índole estratégica, foi definido para Eixo VIII um conjunto de indicadores de
  realização e resultado e respectivas metas para 2010 e 2015, com base nos valores de referência
  do PERSU II. A resposta aos objectivos e metas nacionais é sustentada não só pelos objectivos e
  medidas emanadas para o Eixo VIII POVT, mas também pelos Programas Operacionais Regionais,
  que orientam o seu financiamento para outras tipologias de operações complementares aquelas
  elegíveis para o Eixo VIII POVT, nomeadamente, em matéria de recolha selectiva de resíduos.

       33: Indicadores de realização e resultado do Eixo VIII e respectivas metas
                                                                                                               Valor de
                                                                         Tipologias
                              Indicador                                                        Metas          Referência
                                                                         aplicáveis
                                                                                                            PERSU II (2005)
                                                                                           Até 2010: n.d.
Realização       REA_C27 – Projectos de resíduos sólidos (n.º)          a), b), c) e d)                             n.a.
                                                                                           Até 2015: n.d.
                 REA_A6 - Projectos que contribuem para a
                                                                                           Até 2010: n.d.
Realização       formação, divulgação, sensibilização e informação            e)                                    n.a.
                                                                                           Até 2015: n.d.
                 da população servida (n.º)
            20   RES_O17 - Quantidade de RUB valorizada                                    Até 2010: 722
Resultado                                                               a), b), c) e d)                             198
                 organicamente (1000t/ano)                                                 Até 2015: 940
                 RES_A12 - RUB depositados em aterro (relativa/ à                          Até 2010: 42%
Resultado                                            21                 a), b), c) e d)                             82%
                 quantidade produzida em 1995) (%)                                         Até 2015: 17%




  20
       Inicialmente este indicador estava definido como indicador de realização.
  21
       Segundo PERSU II, foram produzidas cerca de 2252,7 Mt de RUB em 1995.
 Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                  82




                                                                                                                Valor de
                                                                     Tipologias
                            Indicador                                                       Metas              Referência
                                                                     aplicáveis
                                                                                                             PERSU II (2005)
              RES_C30 - Redução de emissões de gases com                                Até 2010: n.d.
Resultado                                                           a), b), c) e d)                                 n.d.
              efeito de estufa (kt CO2e)                                                Até 2015: n.d.
              RES_A8 - População abrangida pelas campanhas
                                                                                        Até 2010: n.d.
Resultado     de formação, divulgação, sensibilização e                   e)                                        n.d.
                                                                                        Até 2015: n.d.
              informação apoiadas (n.º pop.)
 Legenda: n.d. – não disponível ; n.a. – não aplicável.

 Nota: Em itálico estão identificados os indicadores que não estão contemplados no Programa, mas que são utilizados
 pelos Organismos de Gestão.

 Fonte: QREN/Programa Operacional Temático Valorização do Território 2007 – 2013, Inquérito aos Promotores que
 apresentaram candidatura – Eixo II (2009).

 A programação financeira para o Eixo VIII prevê, como se vê na tabela seguinte, um investimento
 total na ordem dos 221 milhões de euros, representando 3% do investimento total previsto para o
 POVT. O financiamento disponível pelo FEDER para o Eixo VIII é de 155 milhões de euros.

      34: Programação financeira POVT 2007 – 2013 para Eixo Prioritário VIII.
                                                                                (milhares de euros, preços correntes)

                                                   Financiamento    Contributo        Investimento       % na dotação
               Eixos Prioritários
                                                      (FEDER)        Nacional             Total            do POVT
 VIII – Infra-Estruturas Nacionais para a
                                                          155.000    66.429             221.429              3%
 Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos
 Total Fundo de FEDER (Eixos VI a X)                  1.598.579      660.001           2.258.580            34,1%
 Total Global POVT                                    4.658.544     1.971.415          6.629.960           100,0%

 Fonte: POVT

 Como se pode observar no quadro seguinte, o montante de financiamento disponibilizado e de
 investimento proposto é claramente insuficiente para suprir as necessidades de investimento
 adicional de 805,3 milhões de euros previsto pelo PERSU II para o período entre 2007 e 2013, com
 vista à implementação de unidades de gestão de resíduos urbanos pelos Sistemas Municipais,
 Intermunicipais ou Multimunicipais. O investimento total previsto para o Eixo Prioritário VIII
 corresponde a 27% das necessidades contempladas pelo Orçamento do PERSU II para o
 Continente, entre 2007 e 2013, pelo que o diferencial que permitirá atingir as metas deverá ser
 garantido através de outras fontes de financiamento.22
 Tendo em consideração o montante de investimento aprovado (148 milhões de euros) e
 comparando-o com as necessidades de investimento estipulado pelo PERSU II para infra-
 estruturas de tratamento mecânico e biológico (TMB) dos resíduos sólidos urbanos e remoção
 /valorização da fracção orgânica de resíduos (397,7 milhões de euros) para o período entre 2007
 e 2013, verifica-se que o investimento aprovado representa 37%. No entanto, é possível que, com


 22
    Designadamente o Fundo de Coesão II, no âmbito do qual estão a ser financiados projectos com um investimento
 global de 224 milhões de euros.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                83




a aprovação das candidaturas apresentadas no âmbito do segundo Aviso, se atinja a totalidade de
investimento programada e assim se consiga atingir um nível de significância próximo dos 55%.
De referir também que, aquando da aprovação do PERSU II em Fevereiro de 2007, foram
designados como potencialmente elegíveis estimativas de investimento no âmbito do QREN 2007
– 2013 aproximadamente 318 milhões de euros para o reforço da capacidade de TMB e
valorização orgânica de RUB recolhidos selectivamente, totalizando cerca de 664 milhões de
euros, não contabilizando os 300 milhões de euros estimados para investir em operações de
ampliação, construção e encerramento de aterros sanitários. Esses valores não foram
concretizados, tendo sido programado apenas um investimento total na ordem dos 221 milhões
de euros, dos quais 160 milhões destinados a operações de reforço da capacidade de TMB e
valorização orgânica de RUB recolhidos selectivamente.

     35: Análise comparativa entre necessidades estratégicas de investimento
     (PERSU II) e investimento programado e aprovado para o EP VIII (2007 –
                                     2013).
                                                                                                    (milhões de euros)
                                                                    23
           2007 – 2013                          Dotação TMB/DA/CC                            Dotação TOTAL
                                                         397,7
                                                                                                  805,3
                                       (Necessidades de investimento para
Necessidades de Investimento                                                     (Necessidades totais de investimento
                                       infra-estruturas de tratamento
PERSU II                                                                         estimados pelo PERSU II)
                                       mecânico -biológico, digestão anaeróbia
                                       e compostagem estimados pelo PERSU II
                                                                                                  221,4
                                                    160 (máx.)
Investimento Programado                                                          (Financiamento total programado pelo
                                       (Financiamento comunitário
POVT - EP VIII                                                                   POVT -Eixo VIII)
                                       programado pelo POVT -Eixo VIII)
                                                          55%                                       27%
Taxa de cobertura (%)                  (Financiamento total programado pelo      (Financiamento total programado pelo
(Inv. Prog. EP VIII / Inv. PERSU II)   POVT Eixo VIII / investimento previsto    POVT Eixo VIII / investimento previsto
                                       pelo PERSUII para TMB/DA/CC               pelo PERSUII)
Investimento Aprovado POVT
                                                        148,3                                     148,3
(31 Dezembro 2009)
                                                        37%                                       18%
Taxa de cobertura (%)                  (Investimento aprovado pelo 1º Aviso /    (Investimento aprovado pelo 1º Aviso /
(Inv. Aprov. / Inv. PERSU II)          Necessidades totais de investimento       Necessidades totais de investimento
                                       para TMB/DA/CC)                           PERSU II)
Fontes: POVT e PERSU II

NOTA: os cálculos não contemplam a existência de fontes adicionais de financiamento, em curso ou previstas, como o
Fundo de Coesão II.

Segundo os dados disponibilizados, até 31 de Dezembro de 2009, tinham sido submetidos no
âmbito do 1º Aviso, aberto entre 28 de Dezembro de 2007 e 30 de Abril de 2008, 8 candidaturas,
representando um investimento total de 239 milhões de euros. Destas, apenas 4 candidaturas
foram aprovadas e sujeitas a contratação, viabilizando cerca de 148 milhões de euros de


23
  Operações de tratamento mecânico e biológico dos resíduos sólidos urbanos e remoção /valorização da fracção
orgânica de resíduos.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                     84




investimento, o que corresponde a 7% do financiamento total disponível para o Eixo VIII. A
contribuição FEDER para estas 4 candidaturas será de 102,5 milhões de euros, o que representa
uma taxa de compromisso actual de 66% face à totalidade de dotação FEDER disponibilizada pela
programação financeira do POVT. Todas as candidaturas aprovadas são para a tipologia de
operação identificada na alínea a) do Artº 4º do respectivo regulamento específico, ou seja,
“operações de instalação, remodelação, ou ampliação de unidades de tratamento mecânico
associado ao tratamento biológico, para separação da fracção orgânica” (única tipologia a
concurso), nomeadamente duas estações de compostagem a localizar nas áreas de intervenção
das entidades gestoras Ambilital, E.I.M., e Valnor, S.A., bem como uma estação de digestão
anaeróbia na área de intervenção da Resíduos do Nordeste, E.I.M., e um grande projecto de
tratamento, valorização e destino final de resíduos urbanos a localizar na zona de intervenção da
ERSUC, S.A.
No 2º Aviso, que ocorreu entre 11 de Junho de 2009 e 15 de Setembro de 2009, foram
submetidas 8 candidaturas e nenhuma foi aprovada até ao momento.
Dos 148 milhões de euros de investimento total já contratados, foram executados
aproximadamente 11,3 milhões de euros de investimento total e 7,9 milhões de euros de fundo
comunitário executado, o que corresponde a uma taxa de execução (relativa ao fundo
comunitário previsto pelo Plano Financeiro) de 5%, e uma taxa de realização (relativo ao
montante de fundo comunitário aprovado) na ordem dos 8%.
Já foram disponibilizados aos beneficiários aproximadamente 8 milhões de euros de fundo
comunitário, o que se traduz numa taxa de pagamento ainda bastante baixa, cerca de 8%
relativamente ao fundo aprovado. Em Dezembro de 2009, a taxa de reembolso do fundo
comunitário já executado era de 100%.
Do ponto de vista operacional, e segundo os resultados demonstrados pelos indicadores de
realização e resultado, verifica-se que as operações contratualizadas ainda não cumprem as
metas definidas ao nível da valorização orgânica ou energética dos resíduos orgânicos e redução
da deposição de RUB em aterro. Observa-se um claro esforço no sentido de dotar as unidades
gestoras de resíduos de capacidade de tratamento mecânico capaz de proceder à separação e
desvio dos RUB dos aterros sanitários. Contudo, a capacidade de tratamento e valorização destes
ainda carece de um forte investimento a nível nacional, sendo que, estes mecanismos de
financiamento são essenciais para o sucesso da política estratégica de gestão de resíduos.

 36: Resultados operacionais dos indicadores de realização e resultado para
                            o Eixo VIII do POVT.
                                                                      Metas Globais     Aprovado    Contratado
                            Indicador
                                                                         PERSU II       31Dez2009   31Dez2009
                                                                    Até 2010: n.d.
Realização   REA_C27 – Projectos de resíduos sólidos (n.º)                                  4           4
                                                                    Até 2015: n.d.
             REA_A6 - Projectos que contribuem para a formação,
                                                                    Até 2010: n.d.
Realização   divulgação, sensibilização e informação da população                           4           4
                                                                    Até 2015: n.d.
             servida (n.º)
             RES_O17 - Quantidade de RUB valorizada                 Até 2010: 722 (*)
Resultado                                                                                  174         174
             organicamente (1000 t/ano)                             Até 2015: 940
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                               85




                                                                  Metas Globais   Aprovado    Contratado
                          Indicador
                                                                     PERSU II     31Dez2009   31Dez2009
            RES_A12 - RUB depositados em aterro (relativa/ à    Até 2010: 42%
Resultado                                                                           49%          49%
            quantidade produzida em 1995) (%)                   Até 2015: 17%
            RES_C30 - Redução de emissões de gases com efeito   Até 2010: n.d.
Resultado                                                                             -           -
            de estufa (kt CO2e)                                 Até 2015: n.d.
            RES_A8 - População abrangida pelas campanhas de
                                                                Até 2010: n.d.
Resultado   formação, divulgação, sensibilização e informação                         -           -
                                                                Até 2015: n.d.
            apoiadas (n.º pop.)

*Nota: Referente a infra-estruturas já construídas (pré-ENRRUBDA-286 kt/ano), a investimentos em curso
financiados no âmbito do Fundo de Coesão II (270 kt/ano) e a novas infra-estruturas que poderão ser
candidatas ao POVT (meta de 166 kt/ano).

Fonte: AG do POVT


    (II) BALANÇO DE DESEMPENHO
O Eixo VIII do POVT está a ser implementado e operacionalizado, de forma geral, com resultados
que se podem classificar como positivos, não obstante alguns desvios cronológicos de agenda e
prazos previamente estabelecidos.
Com a abertura do 1º Aviso, foram contratados metade dos projectos submetidos. As
candidaturas apresentadas durante o 2º Aviso ainda estão em avaliação pela AG, não tendo sido
aprovada nenhuma candidatura até à data. Contudo, é expectável que, tendo em atenção a taxa
de compromisso já atingida, que venha a ser aprovado a totalidade do montante do fundo de
financiamento programado para o Eixo VIII.
            Questão de Avaliação 1: Os Regulamentos Específicos são adequados e
            eficazes face aos objectivos de desempenho do Eixo e do PO previamente
            estabelecidos?

De um modo geral, considera-se o regulamento especifico do Eixo VIII “Infra-estruturas Nacionais
para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos” em consonância com os princípios orientadores
do QREN, mais especificamente, com os objectivos de desempenho do POVT e domínio de
intervenção. Para além disso, considera-se que está em plena conformidade com as estratégias
nacionais de referência, nomeadamente o PERSU II (2007-2016), ou seja, considera-se as
tipologias de operações admitidas em regulamento específico em linha com as estratégias de
intervenção consignadas pelo documento referido.
Elaborados tendo em linha de conta os referenciais acima referenciados, o regulamento
específico do Eixo VIII permite seleccionar as melhores candidaturas para corresponderem a estas
prioridades, selecção melhorada com a alteração ao Regulamento Especifico de 20 de Maio de
2009, que contempla não só uma especificação no Artigo 4.º referente às tipologias de operações
elegíveis, mas também a inclusão do sector empresarial local nos beneficiários elegíveis no Artigo
5º, o que se considera positivo para o cumprimento das metas estabelecidas.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       86




          Questão de Avaliação 2: As candidaturas apresentadas e aprovadas
          correspondem ao perfil esperado do PO, do Eixo e de cada domínio de
          intervenção?

O perfil esperado para o Eixo VIII do POVT corresponde às candidaturas que privilegiem as acções
relacionadas com o tratamento mecânico e/ou biológico e respectiva valorização através da
digestão anaeróbia e/ou compostagem dos resíduos sólidos urbanos. Estas tipologias de projecto
correlacionam-se com os objectivos específicos do PERSU 2007-2013 e com as metas aí
preconizadas.
Todas as candidaturas apresentadas e aprovadas correspondem ao perfil esperado pelo Programa
e Eixo Prioritário. O número de candidaturas apresentadas não foi elevado, sendo que no
primeiro Aviso, das 8 apresentadas metade foram contratadas. As restantes quatro candidaturas
não foram admitidas por não cumprirem os critérios de admissibilidade e aceitabilidade.
Contudo, a relevância das candidaturas contratadas, que representam uma taxa de compromisso
(66%) bastante relevante e superior à média registada para o Programa Operacional (39%),
revelam-se de extrema importância para o cumprimento das metas estabelecidas,
nomeadamente, no tratamento mecânico e biológico dos resíduos sólidos urbanos e remoção
/valorização da fracção orgânica de resíduos.
Refira-se que no 1.º Aviso não foram atingidos os valores de financiamento FEDER disponíveis
(120 milhões de euros, valor que inicialmente era de apenas 85 milhões mas foi aumentado
através de uma alteração ao Aviso).
Tendo em conta a perspectiva de esgotamento da verba programada já nas candidaturas
apresentadas ao 2º Aviso, deve ser acautelado o financiamento de tipologias regulamentarmente
previstas (alíneas d e e do Artº 4º do regulamento específico Infra-estruturas Nacionais para a
Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos).
          Questão de Avaliação 3: O modo como é realizada a divulgação das
          condições de abertura à apresentação de candidaturas é eficaz?

Consideram-se os meios de divulgação suficientes e adequados. A divulgação é realizada através
da publicação no sítio da Internet do POVT, bem como através da colocação de anúncios em
jornais de tiragem nacional ou através de envio de cartas ou correio electrónico para um conjunto
de entidades de referência a nível regional e local, tais como associações de municípios,
associações industriais, outras associações, câmaras municipais, comissões de coordenação
regional, entidades gestoras de sistemas de gestão de resíduos, bem como entidades com
relevância a nível sectorial, como APA, ERSAR, etc. Sendo assim, considera-se que está sendo
cumprido o plano de divulgação delineado, para além de se privilegiar um contacto directo com
promotores relevantes.
A comunicação com promotores é realizada preferencialmente via correio electrónico ou por
telefone. Existe um técnico responsável por responder às necessidades de comunicação com os
promotores.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     87




Dado o carácter relativamente fechado e o número limitado de concorrentes previstos para este
Eixo Prioritário, a procura registada (8 candidaturas no primeiro Aviso, 6 no segundo) e a boa
correspondência de tipologia de operações candidatadas demonstram que as entidades
destinatárias estão informadas acerca da abertura de períodos de candidaturas e respectivas
condições de elegibilidade.
         Questão de Avaliação 4: Existem operações que não são admitidas por
         motivos formais mas cujo contributo para a prossecução dos objectivos do
         Programa seria relevante?

No primeiro aviso de abertura de candidaturas ao Eixo VIII foram aprovadas metade das
candidaturas apresentadas (4 em 8).
Os quatro casos não admitidos foram-no essencialmente porque não cumpriam preceitos
regulamentares, seja do Regulamento Específico, seja do Regulamento Geral do FEDER e Fundo
de Coesão, preceitos esses que não são meramente formais, mas sim garantias de cumprimento
de critérios fundamentais para admissibilidade ou elegibilidade. Três candidaturas não
demonstravam o seu enquadramento no PERSU II nem em Plano de Acção através do necessário
parecer da Autoridade Nacional de Resíduos e no outro caso a única componente elegível estava
já integrada num projecto financiado pelo Fundo de Coesão II.
Desta forma, e independentemente de qualquer hipotético contributo que poderiam apresentar
para os objectivos do Programa, a avaliação considera que as candidaturas excluídas não davam
qualquer garantia de enquadramento nos referenciais de política nem de maturidade para que
pudessem ser admitidas.
         Questão de Avaliação 5: Os critérios de selecção utilizados permitem
         seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do
         Domínio/Eixo onde se inserem?

A equipa técnica considera, de um modo geral, que os critérios de selecção são adequados para
responderem aos objectivos do Eixo VIII, visto integrarem, principalmente, na avaliação, o
contributo para as metas de realização e resultado e que respondem aos objectivos estratégicos
de referência (ao nível da redução da fracção biodegradável de resíduos depositada em aterro),
bem como definem critérios de prioridade de acordo com a tipologia de operação (prioridade
para operações de gestão de resíduos que privilegie a prevenção, reutilização ou outras formas
de valorização de resíduos). São também considerados importantes para a avaliação os critérios
relativos à abrangência e grau de complementaridade da intervenção ao nível dos
tecnossistemas, entidades de gestão territorial e outros investimentos co-financiados, bem como
o grau de inovação ou replicabilidade da tecnologia implementada
Refira-se que este Eixo trata-se de um processo parcialmente fechado, no que respeita aos
beneficiários e às intervenções co-financiadas, que estão praticamente definidas a priori pelo
PERSU II. Tal como noutros casos, a adequação dos critérios não pode ser analisada sem ter em
conta os procedimentos associados à sua aplicação, aspecto que é abordado na questão seguinte.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       88




          Questão de Avaliação 6: O modelo de apreciação e selecção das
          candidaturas é o mais adequado?

A primeira consideração refere-se à adopção de um procedimento puramente concorrencial, com
avaliação (comparativa mas também de mérito absoluto) de todas as candidaturas admitidas, o
que é uma metodologia adequada para promover a selectividade e escolher as operações com
maior contributo para os objectivos (atendendo à adequação, que já referimos, dos critérios de
selecção). Dado que o PERSU II já define claramente os investimentos tecnológicos e respectivas
entidades gestoras responsáveis, o processo de selecção a financiamento comunitário é
relativamente fechado, mas face às limitadas disponibilidades financeiras do POVT, a avaliação
concorda com o procedimento adoptado.
O regulamento específico prevê também a possibilidade de recurso a candidaturas em períodos
pré-determinados, o que, tendo em consideração o contexto referido, não se afigura justificado já
nesta fase.
Considera-se o modelo de apreciação e selecção das candidaturas bastante organizado, explícito
e adequado para cumprir os objectivos operacionais do Programa, tanto mais que implica uma
intervenção da Agência Portuguesa do Ambiente (que é a Autoridade Nacional dos Resíduos),
através da emissão de uma Declaração de Conformidade da candidatura apresentada com o
respectivo Plano de Acção, elaborado de acordo com o estabelecido no artº 16.º do Decreto-lei
n.º 178/2006, de 5 de Setembro. Significa isto que as candidaturas são admitidas apenas se
estiverem em conformidade com os referenciais do sector, permitindo que a análise de mérito
incida sobre projectos tecnicamente adequados.
A cooperação entre a AG, que possui competências em matérias de viabilidade económica e
financeira, e a APA na apreciação da viabilidade operacional e de engenharia das candidaturas,
bem como do enquadramento estratégico sectorial da mesma, revela-se um bom modelo de
trabalho. Esta colaboração resulta da celebração de um protocolo de cooperação entre AG e APA
com vista à satisfação das necessidades e lacunas ao nível do conhecimento técnico e estratégico
para o sector de gestão de resíduos necessário para cumprimento dos objectivos do Eixo
Prioritário VIII.
Deve, contudo, ser ultrapassada alguma morosidade na avaliação das candidaturas, que advém
em parte da sobrecarga procedimental e analítica afecta à avaliação. Este é, normalmente, o
custo deste tipo de procedimento por concurso, mais exigente do que outros e exigindo maior
transparência e fundamentação das decisões de aprovação.
No caso específico do 1º Aviso, a decisão de aprovação das quatro candidaturas apenas ocorreu
após um prazo médio de 183 dias relativamente à data de encerramento do concurso, e verificou-
se um prazo médio de 100 dias para efectivar a contratação.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     89




              Questão de Avaliação 8: Estão a ser assegurados mecanismos de
              articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática Valorização
              do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através dos
              Grupos de Articulação Temática?

A equipa considera que esta articulação se encontra assegurada para as intervenções do Eixo
Prioritário VIII, dado a proximidade de intervenção da tutela24 na elaboração do Regulamento
Específico e na apreciação de candidaturas que referimos atrás, bem como dos referenciais
nacionais estratégicos do sector de gestão dos resíduos. Por sua vez, os Planos de Gestão
elaborados pelas próprias entidades gestoras de resíduos, e que orientam as decisões de
investimento e candidatura a financiamento pelo POVT, deverão estar devidamente enquadrados
e coerentes com a política nacional de prioridades estratégicas definidas pelo PERSU II. Aliás,
importa referir que o PERSU II define claramente um programa de implementação de unidades
tecnológicas de gestão de resíduos urbanos por entidade gestora até 2017, ao qual os planos
individuais de gestão devem responder.
É notada uma clara articulação e repartição de prioridades de intervenção estratégica entre o
POVT e PO Regionais no caso específico do Eixo Prioritário VIII. Enquanto, no caso dos PO
Regionais estão elegíveis operações de redução da produção de resíduos, de recolha selectiva e
triagem, e acções de sensibilização locais, já no POVT a elegibilidade operacional passa pela
candidatura de projectos de implementação de estações de valorização de resíduos e acções de
sensibilização de âmbito nacional. Esta distribuição cumpre na íntegra os pressupostos e
prioridades estratégicas nacionais para o sector de gestão de resíduos.
              Questão de Avaliação 9: O sistema de indicadores de realização física e de
              resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é
              adequado para o acompanhamento/monitorização do PO?

Apesar de se considerar os indicadores actualmente existentes adequados e coerentes com as
metas definidas pelo PERSU II, recomenda-se uma reavaliação do sistema de indicadores de
realização física e de resultados, tendo em atenção as considerações e experiência de
monitorização da AG, de forma ao sistema de indicadores contemplar não só indicadores
direccionados para as metas estratégicas, mas também indicadores de índole específica do ponto
de vista da implementação física e evolução tecnológica do projecto de investimento contratado.
Identificam-se algumas discrepâncias e lacunas no sistema que importa referir. Umas das lacunas
principais, prende-se com a ausência de metas para os indicadores REA_27, REA_A6, RES_C30 e
RES_A8, que deverão estar devidamente orientadas para os referenciais estratégicos sectoriais,
bem como a ausência de cálculo dos resultados para os dois últimos indicadores anteriormente
referidos. Outro dos aspectos que se considera prejudicial para a eficácia do acompanhamento é
a considerada ausência de pertinência ou utilidade de alguns dos indicadores seleccionados,
nomeadamente, o indicador RES_C30, visto que a aferição e evolução deste indicador é
directamente proporcional e correlacionada com outros indicadores de resultado, tais como, o

24
     Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território / Agência Portuguesa do Ambiente.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     90




RES_O17 e RES_A12, pelo que não se considera que traga uma mais-valia relevante para o
acompanhamento dos resultados da operacionalização do EP VIII. Outro caso de potencial
ausência de pertinência verifica-se com os indicadores REA_C27 e REA_A6, dado que se considera
que a informação produzida é de menor utilidade face a outros indicadores de realização
tipicamente operacionais, como por exemplo, a quantificação de estações de valorização
orgânica, valorização energética, ou outras infra-estruturas complementares, e coerentes com as
tipologias de operações definidas pelo Regulamento Específico.
   (III) SÍNTESE E RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS
Em termos gerais, a equipa de avaliação considera a operacionalização do Eixo Prioritário VIII
adequada, tendo sido detectados, no entanto, alguns aspectos carecendo de intervenção
correctora. Importa referir que esses constrangimentos não prejudicam de forma significativa o
cumprimento dos objectivos gerais do POVT nem das metas nacionais para o sector de gestão dos
resíduos sólidos urbanos.
O Regulamento Especifico revela-se adequado e em consonância com os objectivos de
desempenho do POVT e com as estratégias nacionais de referência, nomeadamente o PERSU II
(2007-2016), permitindo (através de critérios e procedimentos adequados) seleccionar
candidaturas que respondem às prioridades estratégicas delineadas. Todas as candidaturas
apresentadas e aprovadas correspondem ao perfil esperado pelo programa definido para o Eixo
Prioritário VIII.
O modelo de divulgação das condições de abertura de candidaturas é eficaz. Dado o carácter
relativamente fechado deste Eixo Prioritário, a procura observada e a tipologia de operações
candidatadas demonstram que as entidades destinatárias estão bem informadas acerca da
abertura de períodos de candidaturas e respectivas condições de elegibilidade.
Regista-se a inconveniente morosidade na apreciação e selecção das candidaturas. Devido a uma
ausência generalizada de qualidade na instrução das candidaturas, registam-se (excessivos)
pedidos de reformulação e um alargamento dos prazos sucessivos para estes melhoramentos.
O protocolo de cooperação firmado com a Autoridade Nacional dos Resíduos (Agência Portuguesa
do Ambiente), não assumindo a forma de delegação de competências nem de criação de um
grupo de articulação temática, tem permitido incorporar qualidade técnica na apreciação das
candidaturas, na articulação com PO Regionais do Continente e no cumprimento da estratégia do
PERSU II.
O sistema de indicadores revela algumas insuficiências na referência às metas estratégicas e
operacionais e à implementação física e evolução tecnológica dos projectos contratados. Foram
também identificadas algumas lacunas de gestão e tratamento dos indicadores.
Esta síntese sugere um conjunto de recomendações para melhorar a operacionalização deste
Eixo:
 Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                   91




   37: Constrangimentos identificados e recomendações sugeridas relativas à
                  operacionalização do Eixo Prioritário VIII
        Dimensões -problema                                Actuações recomendáveis

                                 - Definição de limites quanto ao número de ciclos de reformulação e quanto ao
                                 número de dias disponíveis para concretizar a reformulação da candidatura.
                                 - Simplificação documental do dossier de candidatura. Redução da quantidade
                                 de suportes documentais requeridos pelo dossier de candidatura, sugerindo-se a
                                 eliminação ou reformulação de alguns documentos actualmente exigidos pela
Morosidade na aferição de        check-list do dossier de candidatura e analisados durante a fase de aferição de
admissibilidade e selecção das   admissibilidade e aceitabilidade, podendo ser substituídos nesta fase por
candidaturas.                    declarações de compromisso do cumprimento de todas as exigências legais
                                 nacionais e regulamentares do Programa, principalmente nas vertentes
                                 económico-financeira e ambiental. Deverá estar salvaguardada e prevista em
                                 regulamento a possibilidade da posterior requisição destes documentos em
                                 fases posteriores à fase de aferição de aceitabilidade, nomeadamente, na fase
                                 de selecção por mérito ou precedendo a celebração contratual de
                                 financiamento.
                                 - Reavaliação da pertinência de alguns dos indicadores, nomeadamente, os
                                 indicadores REA_C27, e REA_A6, RES_C30 e introdução de indicadores
                                 específicos que permitam a monitorização da evolução da implementação
                                 tecnológica ou operacional dos projectos contratados, tais como, número de
Insuficiências no sistema de     infra-estruturas de valorização orgânica ou energética construídas, ou outras
indicadores.                     infra-estruturas e equipamentos de apoio ao tratamento mecânico e biológico
                                 que se considerem relevantes.
                                 - Estipulação de metas para os indicadores REA_C27, REA_A6, RES_C30 e
                                 RES_A8.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       92




                                    Entrada Temática 3 - Prevenção e
                                                       monitorização de riscos

EIXO III – PREVENÇÃO, GESTÃO E MONITORIZAÇÃO DE RISCOS NATURAIS E TECNOLÓGICOS
A abordagem metodológica contemplou um conjunto diversificado de métodos: informação física
e financeira disponibilizada pela AG do POVT (base de dados sobre a execução do Eixo e sobre a
quantificação dos indicadores de realização e de resultado); a análise de um conjunto de
documentos; e a realização de um conjunto alargado de entrevistas com a AG (Secretária Técnica
e Comissão Directiva), com os organismos sectoriais que colaboram na gestão do Eixo (Agência
Portuguesa do Ambiente, Direcção Geral de Energia e Geologia - DGEG) e com promotores
considerados relevantes (Empresa de Desenvolvimento Mineiro, S.A., Instituto Geográfico
Português e INAG.). A recolha de informação incidiu, ainda, na inquirição on-line dos restantes
promotores e na condução de entrevistas telefónicas: elementos dos Grupos de Articulação
Temática e OI (Estrutura de Missão do MAI).
    (I) ENQUADRAMENTO E DINÂMICAS
A prevenção, gestão e monitorização dos riscos naturais e tecnológicos constitui um objectivo
estratégico da valorização do território, contribuindo para o seu ordenamento e qualificação, e,
em termos amplos, para a melhoria do ambiente.
O POVT assume três domínios prioritários e os seguintes objectivos no seu Eixo III:
    •   Combate à Erosão e Defesa Costeira
Aprofundar o conhecimento das condições de funcionamento da zona costeira, de forma a
melhor actuar nas zonas sujeitas a erosão e/ou cheia, a controlar e reduzir as ocupações em zonas
de risco e a prevenir os riscos originados pelas alterações climáticas; proteger os recursos e o
património natural e cultural da orla costeira e o seu valor económico, contribuindo para
assegurar a sua sustentabilidade ecológica, ambiental e social a médio e longo prazo.
    •   Recuperação do Passivo Ambiental
Recuperar e proceder à valorização ambiental e sócio - económica de locais contaminados e zonas
mineiras abandonadas, prevenindo riscos, nomeadamente em relação a aquíferos, ecossistemas
ou a saúde humana nos locais ou zonas onde não seja viável a aplicação do princípio do poluidor
pagador, ou do princípio da responsabilidade, ou em que se comprove a falta de capacidade de
internalização dos custos.
    •   Prevenção e Gestão de Riscos Naturais e Tecnológicos
Construir o Sistema Nacional de Gestão de Emergência, estruturar a Rede de Protecção Civil e
valorizar as Organizações e os Agentes de protecção e socorro, designadamente através do
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                     93




reforço de infra-estruturas, equipamentos, meios e instrumentos necessários a todas as fases do
processo de protecção civil, com especial enfoque na prevenção e gestão de riscos naturais e
tecnológicos.
Estes objectivos e domínios de intervenção prioritária constituem uma resposta selectiva a
dimensões problema -chave, como as da Recuperação do Passivo Ambiental ou as do Combate à
erosão e Defesa costeira, cujo diagnóstico se encontra efectuado há bastante tempo25, e que
fundamentou Planos e Programas de actuação e inspirou soluções que passam pela mobilização
de importantes meios financeiros, na sequência do que foi feito em anteriores Quadros
Comunitários de Apoio, com recurso ao FEDER e ao Fundo de Coesão, em especial através do
Programa Operacional do Ambiente (POA) no que toca à resolução de passivos ambientais e à
defesa e mitigação de riscos na orla costeira.
Dos estudos de carácter estratégico e levantamentos de situação realizados pelas entidades
referidas constavam, no caso da EDM, estimativas dos custos financeiros associados a Planos de
âmbito nacional para a resolução de passivos ambientais relativos à recuperação de minas ou de
pedreiras abandonadas, assim como, em tempo, foram identificadas pelo INAG as principais zonas
de costa afectadas por problemas de erosão ou de ocupações de risco, conhecendo-se estudos e
planos estratégicos para a respectiva resolução.
No domínio das situações referentes a emergências e carências em matéria de protecção civil foi
criado a partir de 2006, um quadro legislativo integrado, com a Lei de Bases da Protecção Civil (Lei
nº 27/2006, de 3 de Julho e DR nº 46/2006, de 7 de Agosto), o Sistema Integrado de Operações de
Protecção e Socorro (DL nº 134/2006, de 25 de Julho) e a Lei Orgânica da Autoridade Nacional de
Protecção Civil (ANPC) (DL nº 75/2007, de 29 de Março). Este corpo legislativo constitui o
referencial de planeamento no domínio de intervenção em matéria de protecção civil, com
relevância para as atribuições da ANPC como organismo investido na missão de planear,
coordenar e executar a política de protecção civil, designadamente na prevenção e reacção a
acidentes graves e catástrofes, na protecção e socorro de populações, e, na superintendência da
actividade dos bombeiros.
No quadro do POVT este referencial de actuação está reflectido no próprio Regulamento
Específico da Prevenção e Gestão, no artigo 7º nº 2 alínea f) relativo à admissibilidade e
aceitabilidade das operações (nos casos em que o beneficiário não seja a Autoridade Nacional de
Protecção Civil, a candidatura deverá incluir parecer favorável da ANPC, na qualidade de entidade
competente para planear, coordenar e executar a política nacional de protecção civil).
Em relação aos domínios de intervenção do Eixo III, onde existem estratégias afirmadas, o QREN
visa prosseguir e reforçar algumas das actuações, iniciadas nos QCA anteriores, acorrendo a
necessidades de financiamento nos domínios referidos, mediante uma resposta ambiciosa que
abrange as várias dimensões da problemática da prevenção, gestão e monitorização dos riscos,
para o ambiente e para as populações, decorrentes da erosão costeira, da ocupação antrópica de

25
  Quer a EDM, quer o INAG, possuem desde início da década de 2000 levantamentos da situação nos seus domínios de
acção, que fundamentaram diversas propostas ao Governo e a celebração, no caso da EDM, em 2001, de um contrato
de concessão da recuperação ambiental de áreas mineiras degradadas.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                             94




zonas do litoral, do abandono de áreas mineiras, contemplando, o alargamento do conhecimento
científico de base, o reforço dos meios técnicos de infra-estrutura e equipamento e dos meios
humanos.
Igualmente nesta linha, as operações previstas no domínio de intervenção da Prevenção e Gestão
de Riscos visam alcançar uma ampla cobertura do território e das populações, proporcionando
informação geral, planeamento coordenado das acções sistemáticas de prevenção, avaliação e
gestão de riscos (p.e., cheias ou fogos florestais) e prestação, rápida e eficaz, de serviços
operacionais e técnicos de protecção civil.
Como é visível, o Eixo III contém uma diversidade de lógicas de intervenção, não havendo
integração, do ponto de vista operacional, entre os diversos Domínios de Intervenção.
Nos quadros adiante resume-se a situação das candidaturas aprovadas, o nível de execução e
realização e os indicadores no final do ano de 2009, por domínios de intervenção do Eixo
Prioritário III.
Os recursos financeiros afectos à realização dos objectivos do Eixo III, para todo o período 2007-
2013, representam 11,5 % do financiamento total previsto do POVT (6.630 milhões de euros) e
absorverão idêntica percentagem do financiamento comunitário atribuído, o que corresponde a
uma contribuição do Fundo de Coesão para este Eixo, no montante de 534 milhões de euros.
Deste montante de financiamento comunitário, o Combate à erosão e Defesa costeira deverá
receber mais de metade (279 milhões de euros, 52%), a Recuperação do Passivo Ambiental
receberá 105 milhões de euros (cerca de 20%), cabendo o restante (150 milhões de euros) à
Prevenção e Gestão de outros Riscos Naturais e Tecnológicos.
Os PO Regionais complementam o esforço financeiro previsto no POVT, com o esforço financeiro
no âmbito de Eixos de intervenção regional que respeitam à valorização e qualificação ambiental
e territorial. A discriminação de verbas constante do Plano de Financiamento de cada PO Regional
não individualiza as verbas para o Combate à erosão e Defesa costeira, mas permite, ainda assim,
identificar, na discriminação de verbas por Temas prioritários, as que são destinadas à prevenção
de riscos e à reabilitação de instalações industriais e terrenos contaminados.

  38: Financiamento, segundo os domínios de intervenção e por PO Regional
                                                                               (milhares de euros)

                                                       Reabilitação de Indústrias
                 PO Regional    Prevenção de riscos                                     Total
                                                         e solos contaminados
                Norte                 25.700                    33.600                 59.300
                Centro                22.486                    14.145                 36.631
                Lisboa                10.326                    10.326                 20.652
                Alentejo               8.256                     4.851                 13.107
                Algarve                  -                         -                        -
                    Totais            66.768                    62.922                129.690

Fonte: Programas Operacionais Regionais – Quadro de financiamento por Temas prioritários.
   Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                 95




   Até ao final de 2009 a AG do POVT aprovou um total de 79 candidaturas no Eixo III, num
   montante de cerca de 145,5 milhões de euros de investimento elegível, correspondendo-lhe um
   montante de contribuição do Fundo de Coesão de cerca de 101,8 milhões de euros.

        39: Aprovações do Eixo III, por domínio de intervenção (31/12/2009)
                                                                       Investimento           Contribuição
                                   Dotação global         Nº              elegível              Fundo de        Taxa de
      Domínios de Intervenção
                                   Fundo Coesão       Aprovações                                 Coesão       compromisso
                                                                     Mil euros       %
                                                                                               (Mil euros)
    Combate à Erosão e Defesa
                                          279.000         19          64.201,6      44,1         44.941,1        16,1 %
    costeira
    Prevenção e Gestão de riscos          150.000         51          67.978,9      46,7         47.585,0        31,7 %
    Recuperação do Passivo
                                          105.000          9          13.297,6      9,2           9.308,4        8,9 %
    Ambiental
    Situação no final de 2009             534.000         79         145.478,1 100,0           101.834,5         19,1 %

   Fonte: AG do POVT.

   Os montantes aprovados, quando comparados com os programados para o Eixo III do POVT para
   todo o período do QREN, revelam globalmente, um nível de compromisso, no final de 2009,
   inferior a 20% do previsto para todo o período do QREN, situando-se, entre os mais baixos do
   POVT, o mesmo sucedendo com as taxas de execução e de realização.

                   40: Execução e Realização do Eixo III (até 31/12/2009)
                                                                                                      (milhares de euros)

                                                     Dotação                                       Taxa de    Taxa de
                 Domínios de Intervenção                         Aprovações        Execução
                                                     2007/13                                      execução   realização

        Combate à Erosão e Defesa costeira           279.000       44.941,1        8.041,6           2,9        17,9
        Prevenção e Gestão de Riscos                 150.000       47.585,0        4.194,1           2,8        8,8
        Recuperação do Passivo Ambiental             105.000        9.308,4          42,5            0,0        0,5
        Total Eixo III                               534.000       101.834,5       12.278.2          2,3        12,1
   Fonte: AG do POVT.

   A dinâmica de aprovações e de execução, registada até final de 2009, terá reflexo no
   cumprimento das metas de realização previstas para 2010. O grau de realização das diversas
   metas, encontra-se sistematizada no quadro seguinte.

                     41: Grau de concretização dos indicadores do Eixo III
                                                                                                                 Situação
                                                      Tipo de       Unidade de             Meta      Meta
                    Indicador                                                                                  (31/12/2009)
                                                     indicador       medida                2010      2015
                                                                                                             Compr.     Exec.
                                                Prevenção e Gestão de Riscos
Grau de Cobertura do País por Planos de
                                                    Resultado       % superfície           80%       100%      n.d.         n.d.
Emergência de 2ª geração
Grau de Cobertura do País pelo Sistema Nacional
                                                    Resultado       % superfície           40%       95%       n.d.         n.d.
de Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos
   Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                  96




                                                                                                     Situação
                                                       Tipo de      Unidade de     Meta   Meta
                    Indicador                                                                      (31/12/2009)
                                                      indicador      medida        2010   2015
                                                                                                 Compr.     Exec.
Grau de Cobertura do País pelo Sistema Nacional
                                                     Resultado      % superfície   60%    95%     n.d.       n.d.
de Gestão de Emergências
Grau de Cobertura do País por Redes de
                                                     Resultado      % superfície   90%    95%     n.d.       n.d.
Comunicação de Emergência
Grau de Cobertura do País pelo Sistema de Gestão
                                                     Resultado      % superfície   80%    95%     n.d.       n.d.
de Meios de Protecção e Socorro
                                              Combate à Erosão e Defesa Costeira
Extensão de costa onde as intervenções reduziram                     Km (escala
                                                     Resultado                      50     90     22,76      n.d.
o risco associado à dinâmica costeira                                 1:25000)
Extensão de costa intervencionada para
                                                                     Km (escala
contenção ou diminuição da ocupação antrópica        Resultado                      15     50     9,75       n.d.
                                                                      1:25000)
em área de risco
                                              Recuperação do Passivo Ambiental
Projectos de recuperação de áreas contaminadas       Realização          nº         4      5        4        n.d.
Projectos de reabilitação de áreas mineiras
                                                     Realização          nº         15     20       4        n.d.
degradadas
   Fonte: AG do POVT.

        (II) BALANÇO DE DESEMPENHO
   A abordagem das questões de avaliação, na óptica das vertentes -chave de operacionalização,
   constitui uma aproximação a dimensões relevantes de desempenho do Eixo na concretização dos
   objectivos dos respectivos Domínios de intervenção.
                Questão de Avaliação 1: Os Regulamentos Específicos são adequados e
                eficazes face aos objectivos de desempenho do PO previamente
                estabelecidos?

   O Regulamento Específico do Combate à Erosão e Defesa Costeira tem-se revelado eficaz em
   relação à promoção e realização de “Estudos de Base” e ao investimento em meios de acção, na
   óptica da prevenção. O Regulamento acolhe, também, intervenções na óptica da remediação (em
   praias, arribas, protecção e defesa costeira) de carácter extraordinário, recomendadas no quadro
   dos POOC ou de outros Planos (PDM, POLIS, …). Assumindo o POVT a condição de Intervenção
   /instrumento especial quanto aos seus objectivos e período temporal delimitado, considera-se
   que só fazem sentido as intervenções de remediação que revistam um carácter estruturante,
   havendo o cuidado de as distinguir de intervenções de remediação de carácter recorrente. Estas
   correspondem a meras operações de rotina de âmbito local ou regional, a contemplar no
   orçamento corrente dos organismos responsáveis.
   A não haver este acautelamento, a afectação de meios financeiros do POVT a intervenções de
   remediação recorrente, poderá penalizar investimentos prioritários na óptica da prevenção e do
   aprofundamento do conhecimento, bem como do reforço de meios para o combate à erosão e
   defesa costeira.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                         97




Quanto ao Regulamento Específico da Prevenção e Gestão de Riscos o perfil de intervenções
contempladas não inclui directamente operações especialmente orientadas para a prevenção de
riscos tecnológicos, nomeadamente os referentes a radiações e a emissões de gases tóxicos e
perigosos. No entanto, indirectamente, no quadro das operações relativas à construção do
Sistema Nacional de Gestão de Emergência e no quadro da valorização das organizações e
agentes de protecção civil, que o referido Regulamento contempla, admite-se que se encontrem
comportados os recursos materiais necessários para fazer face a tais riscos.
No que respeita à Recuperação do Passivo Ambiental, o Regulamento revela -se adequado aos
objectivos, delimitando os domínios de intervenção (recuperação de minas abandonadas e
descontaminação de solos de locais bem identificados).
Os objectivos da prevenção, gestão e monitorização dos riscos naturais e tecnológicos, que
constituem um objectivo estratégico da valorização do território, são assumidos no respectivo PO
Temático e nos PO Regionais (cf. tabela em Anexo VI), com implicações em matéria de articulação
entre instrumentos, da forma que se sintetiza no quadro anexo a esta entrada.
Neste contexto, reconhece-se que o esforço implícito nos domínios de intervenção do POVT em
matéria de riscos naturais e tecnológicos é bem secundado por acções complementares
enquadradas nos PO Regionais.
Da análise efectuada às tipologias contempladas, quer nos Regulamentos específicos do POVT,
quer nos Regulamentos específicos dos POR, resulta não haver aparentes sobreposições entre
POVT e POR.
As intervenções previstas nos PO Regionais revestem-se de carácter complementar das previstas
no Eixo III do POVT, apoiando iniciativas de âmbito mais local (p.e., a concretização de planos de
praia, a requalificação de frentes ribeirinhas, o ordenamento e valorização de núcleos de pesca
artesanal e o ordenamento de usos em zonas balneares) ou orientando-se para intervenções no
âmbito da segurança e das acções de informação e sensibilização direccionadas para o domínio da
protecção civil, nomeadamente Planos Municipais de Emergência e, ainda, recuperação ambiental
de pedreiras abandonadas.
          Questão de Avaliação 2: As candidaturas apresentadas e aprovadas
          correspondem ao perfil esperado do PO e do Eixo/Domínio de Intervenção?

As candidaturas apresentadas e aprovadas no domínio do Combate à erosão e Defesa costeira
concentraram-se em operações de defesa activa do litoral e em estudos e meios de base, que
respondem, concretamente, ao perfil esperado para o domínio de intervenção em causa. Até
final de 2009, não tinham sido aprovados projectos correspondentes a alguns tipos de
operações contempladas no Regulamento. De facto, em sede do 1º Aviso para apresentação de
candidaturas, publicado em 28 de Dezembro de 2007, foram admitidas apenas tipologias
correspondentes às alíneas a), e), m), q), r) e s) do Artigo 4º do Regulamento Específico, mas no 2º
Aviso publicado em 16 de Junho de 2008 foram admitidas a concurso todas as tipologias previstas
no referido Artigo 4º sem que, no entanto, tenha havido aprovação de operações específicas
referente às tipologias g), h).
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                         98




Quanto às candidaturas aprovadas relativas ao domínio da prevenção e gestão de riscos verifica-
se que se concentraram, até final de 2009, em 3 tipos de intervenções: “Equipamentos terminais
de comunicação tecnologia digital TETRA do SIRESP”, “Constituição da Reserva Nacional de
Emergência e Equipamento Operacional de Protecção Civil”, “Infra-estruturas - Quartéis de
Bombeiros - Construção, remodelação “, contribuindo para cumprir o objectivo de melhoria do
sistema nacional de protecção civil e para reforçar a componente de infra-estruturas locais de
protecção civil pertencentes a Associações de Bombeiros. As candidaturas aprovadas no quadro
do Eixo III do POVT referentes a equipamento operacional de protecção civil e veículos de socorro
tiveram reduzida expressão e foram nulas no que respeita à elaboração de Cartografia temática
de riscos de apoio ao planeamento de emergência.
Até ao final de 2009, não foram apresentadas candidaturas por parte da GNR e da PSP, que
figuram entre as entidades beneficiárias previstas no Regulamento. De acordo com a informação
processada pela Avaliação, estamos em presença de duas situações distintas: (i) a PSP não tem
atribuições significativas, nem serviços específicos, no domínio da Protecção Civil, não se
encontrando prevista a apresentação de candidaturas; e (ii) a GNR tem-se deparado com
constrangimentos de cabimentação orçamental da contrapartida nacional, que permitam
viabilizar a candidatura de uma extensa lista de acções e projectos que se encontra preparada e
que deverá ser objecto de candidatura em próximas fases de Concurso26.
Quanto a candidaturas apresentadas e aprovadas no domínio da Recuperação do passivo
ambiental correspondem ao perfil esperado do PO e do Domínio de intervenção em causa. As
mais importantes referem-se a operações em zonas mineiras abandonadas que constam do Plano
de Actividades da entidade promotora (EDM), no quadro do Contrato de Concessão celebrado
com o Estado (2001). Concretamente incidem sobre 4 zonas que, em parte, transitaram em
execução desde o QCA III (casos de Aljustrel e Urgeiriça) a que se acrescentaram projectos,
estudos ambientais e acções de monitorização relativas a outras minas. As outras operações são
de recuperação/descontaminação de solos de zonas industriais previstas no Regulamento
específico deste Domínio e no Documento Orientador (terrenos afectos à antiga Zona Industrial
de Estarreja, terrenos da antiga Siderurgia Nacional no Seixal, terrenos da antiga Zona Industrial
do Barreiro, terrenos da zona de depósito de lamas não inertizadas de 12 bacias adjacentes ao
Complexo de Sines e da Área Industrial de Alcanena).
As operações aprovadas até ao final de 2009 em todo o domínio de Recuperação do Passivo
Ambiental contribuem, ainda, muito limitadamente, para os objectivos do Domínio, subsistindo
riscos para as populações e para os ecossistemas em áreas importantes do território.
Em síntese, constata-se que as candidaturas apresentadas e aprovadas até ao final de 2009 se
enquadram nos objectivos do Eixo III do POVT e dos seus domínios de intervenção, verificando-se
apenas a ausência de candidaturas relativas a algumas tipologias previstas nos Regulamentos
Específicos que foram presentes nos Avisos. São disto exemplo, o Combate à erosão e defesa
costeira, em favor da concentração em candidaturas relacionadas com a defesa activa do litoral

26
  Através de protocolos internos ao MAI, a GNR é beneficiária final de um projecto da DGE, na área dos Equipamentos,
co-financiado pelo Eixo III.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        99




(em lugar de equipamentos, meios técnicos e acções, com vista à monitorização da dinâmica e
dos riscos costeiros, ao reforço dos sistemas de informação, planeamento e gestão). No caso da
Prevenção e gestão de riscos a situação é idêntica, em favor da concentração no reforço da
construção e remodelação de infra-estruturas locais de protecção civil em desfavor, p.e., do
investimento em equipamentos.
          Questão de Avaliação 3: O modo como é realizada a divulgação das
          condições de abertura à apresentação de candidaturas é eficaz?

A divulgação das condições de abertura à apresentação das candidaturas é feita por Aviso
colocado no site do POVT e nos principais meios de comunicação social escrita, sendo essas
condições consideradas adequadas à apresentação de candidaturas, assim como
De acordo com a maioria dos promotores inquiridos (um pouco mais de meia centena de
respostas) quer a divulgação dos Avisos, quer as condições de abertura dos mesmos em termos
documentais, são consideradas de qualidade.
Os promotores inquiridos pronunciaram-se, ainda, sobre o processo geral de abertura de
períodos de candidatura, considerando como adequadas a divulgação e a calendarização dos
Avisos de abertura e os prazos de elaboração e apresentação de candidaturas. Não obstante, 90%
promotores inquiridos referiram haver margem de melhoria no âmbito das competências
comunicacionais da Autoridade de Gestão (informação, esclarecimento e divulgação).
No Domínio da Recuperação do Passivo ambiental, e no que respeita à vertente sítios e solos
contaminados, em que os beneficiários e projectos a apoiar foram previamente identificados,
justificar-se-ia adoptar um processo de candidaturas em contínuo, seguindo um procedimento
semelhante ao do domínio de intervenção das redes e equipamentos de transporte.
          Questão de Avaliação 4: Existem operações que não são admitidas por
          motivos formais mas cujo contributo para a prossecução dos objectivos do
          Programa seria relevante?

Até ao final de 2009, o número de candidaturas não admitidas foi o seguinte, em cada um dos
domínios de intervenção do Eixo III: (i) Combate à erosão e Defesa costeira (4); (ii) Recuperação
do Passivo Ambiental (1); e (iii) Prevenção e Gestão de Riscos (36). Assim, a Questão de Avaliação
acima enunciada coloca-se, sobretudo, em relação ao Domínio de intervenção da Prevenção e
Gestão de Riscos.
Neste caso, as não admissões de candidaturas referem-se, sobretudo: à construção e ampliação
de quartéis de Bombeiros; ao reequipamento de quartéis e à aquisição de viaturas operacionais; e
a Planos Municipais de Emergência cujas candidaturas cabem entre as tipologias previstas nos
Regulamentos dos PO Regionais.
As candidaturas não aceites no domínio do Combate à erosão e Defesa costeira referem-se a 2
projectos afectados por irregularidades ou insuficiências em procedimentos prévios à
apresentação das candidaturas. No caso dos Passivos ambientais, a operação não admitida refere-
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     100




se a uma candidatura claramente fora da listagem dos Passivos ambientais a contemplar,
enumerados no Documento Enquadrador coordenado pela APA.
          Questão de Avaliação 5: Os critérios de selecção utilizados permitem
          seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do
          Domínio/Eixo onde se inserem?

Os critérios de selecção variam, consoante os Domínios de intervenção, havendo critérios
relacionados com: (i) o enquadramento em operações de natureza integrada de requalificação do
litoral, no caso da selecção de operações respeitantes às tipologias do Domínio de intervenção
Combate à Erosão e Defesa Costeira; (ii) o contributo para a identificação e para a correcção das
vulnerabilidades do território e para a redução as perdas associadas a catástrofes e calamidades,
no caso do Domínio de intervenção Prevenção e Gestão de Riscos; e (iii) com o enquadramento
em Planos ou Programas que, comprovadamente, prossigam objectivos de reabilitação de sítios e
solos contaminados ou de áreas degradadas afectas à indústria extractiva ou, em casos de
comprovada situação de risco, se enquadrem em medidas de prevenção, protecção e salvaguarda
de risco, no caso do Domínio da Recuperação do Passivo ambiental.
Os procedimentos de parecer sobre as operações em cada Domínio estão a cargo
respectivamente da APA, ANPC e DGEG. A APA emite parecer sobre o enquadramento da
operação e do beneficiário no Regulamento Específico e propõe a classificação de mérito a
atribuir à candidatura, enquanto a ANPC emite parecer sobre o cumprimento de condições de
admissibilidade e aceitabilidade.
Da análise efectuada, considera-se que o conjunto de critérios seleccionados no âmbito de cada
Domínio enquadra-se com as linhas de intervenção e com os objectivos desses Domínios, assim
como assegura a multiplicidade e a objectividade necessária para a avaliação e a selecção das
candidaturas apresentadas, permitindo uma boa selecção de candidaturas.
Na selecção das operações candidatadas no âmbito domínio do Combate à erosão e Defesa
costeira, o contributo complementar das operações que conjuguem a defesa costeira e combate à
erosão com efeitos favoráveis no ordenamento do território e na preservação do património
natural e cultural, em áreas objecto de Planos de Ordenamento de Ordenamento deveria ser
considerado como critério de graduação adicional de mérito.
No Domínio de intervenção Passivo Ambiental, embora não haja concorrência que justifique uma
selecção de candidaturas, o mérito comparativo das candidaturas deve ser realçado, o que
pressupõe o uso de critérios que ponderem, também, o interesse dos projectos à luz de efeitos
mais ou menos favoráveis à valorização de resíduos, ao ordenamento do território e à valorização
do património mineiro e industrial.
          Questão de Avaliação 6: O modelo de apreciação e selecção das
          candidaturas é o mais adequado?

O modelo de decisão consta do Capítulo IV dos Regulamentos Específicos do Eixo III, em particular
dos artigos sobre a verificação das condições de aceitabilidade e admissibilidade e sobre o
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processo de decisão sobre as candidaturas admitidas, cuja análise incumbe ao Secretariado
Técnico do POVT.
Todo este processo se encontra operacionalizado e considera-se adequado, entendendo-se,
apenas, que o modelo geral de apreciação e selecção das candidaturas poderia sofrer
ajustamentos (sem dispensar o cumprimentos das exigências documentais de admissibilidade e
elegibilidade) no caso dos domínios de intervenção em que os promotores foram legal e
contratualmente incumbidos pelo Governo da realização e gestão de operações integradas em
Planos e Programas de Acção formalmente aprovados27. Nalguns casos, trata-se de
apreciar/analisar operações que foram previamente “seleccionadas” por instâncias públicas
sectoriais e que, adicionalmente, constituem, por vezes, prolongamento e prossecução de
estratégias de intervenção já iniciadas no QCA anterior.
Este é o caso, no Eixo III, do Domínio de intervenção relativo à Recuperação do Passivo Ambiental,
em que, nos anos iniciais de vigência do POVT, a apreciação de candidaturas envolveu
significativos atrasos com reflexos no arranque das operações.

42: Períodos de concurso e decisão, por domínio de intervenção (situação em
                                31-12-2009)




                                                                                                                         Pedidos Pagamento


                                                                                                                                             Validação Pedidos
                                                                                                                         Apresentação 1º
                                                                                         Decisão (Regras
                                                                         Decisão Aviso
                         Código Aviso




                                                                                                           Prazo Médio


                                                                                                                         Prazo Médio



                                                                                                                                             Prazo Médio
                                                                                         Prazo médio




                                                                                                           Contratação




                                                                                                                                             Pagamento
                                                         Fim Aviso
                                           Abertura




                                                                                         QREN)




                 POVT-33-2007-04        28-Dez-07     29-Fev-08      26-05-2008               87             23              192                  31
Defesa
                 POVT-33-2008-17        16-Jun-08     15-Set-08      31-03-2009             197             131              152                  13
Costeira
                 POVT-33-2009-25        11-Mai-09     15-Set-09      Por decidir
Passivos         POVT-34-2008-10        17-Mar-08     15-Dez-08      31-08-2009             259              54               53                  10
Ambientais       POVT-34-2009-29        5-Ago-09      30-Nov-09      Por decidir

Prevenção e      POVT-35-2008-14        1-Abr-08      30-Jun-08      31-10-2008             123              23              140                  18
gestão de        POVT-35-2008-19        16-Dez-08     10-Mar-09      30-12-2009             295              34
riscos
                 POVT-35-2009-28         6-Jul-09     26-Out-09      Por decidir

Fonte: AG do POVT, Maio de 2010.

À luz dos resultados do Inquérito efectuado, registaram-se também dificuldades comunicacionais
entre promotores e a estrutura do POVT ao nível do acompanhamento técnico dos processos e da
prestação de esclarecimentos. A introdução de melhoria no processo comunicacional e a
consequente celeridade na prestação de esclarecimentos pelos promotores, na fase de
candidatura e na fase de apreciação de processos, poderá passar por assegurar um contacto mais

27
  Como exemplo, refira-se que no âmbito das suas atribuições, o GAT Passivos Ambientais se ocupou da clarificação
das fronteiras entre o POVT e os PO Regionais, da definição de critérios de prioridade para apoio à decisão sobre
atribuição de financiamento a outros projectos relevantes neste domínio e da identificação de fontes de financiamento
da comparticipação nacional, sob coordenação da Agência Portuguesa do Ambiente.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                        102




personalizado, embora se admitam dificuldades, face ao volume de potenciais beneficiários em
alguns Domínios e devido à necessidade de registar, oficialmente, as questões colocadas e os
esclarecimentos prestados, através do recurso predominante ao correio electrónico.
            Questão de Avaliação 7: A gestão operacional do PO sai reforçada com a
            delegação de competências contratualizada, nomeadamente cumprindo os
            objectivos de eficiência e de eficácia na Gestão do Programa?

A delegação de competências no âmbito do Eixo III, referente ao Domínio de intervenção da
Prevenção e Gestão de Riscos, tem como suporte o contrato celebrado em 3 de Julho de 2008
entre a Autoridade de Gestão do POVT e a Estrutura de Missão para a Gestão de Fundos
Comunitários-EMGFC) - MAI. Esta Estrutura de Missão “centraliza e acompanha todas as acções
com financiamento comunitário” no âmbito do MAI, a que possam aceder (via PO Regionais e
POVT) as entidades beneficiárias da esfera da Prevenção e Gestão de Riscos, pertencentes a esta
área de tutela, designadamente da Secretaria de Estado da Protecção Civil.
O contrato de delegação de competências confere responsabilidades no domínio da coerência
dos projectos a aprovar, de acordo com a estratégia definida para a Prevenção e Gestão de
Riscos.

     43: Competências delegáveis vs competências delegadas pelo POVT na
                                EMGFC - MAI
                                       Competências Delegáveis                                             Delegação
 Apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo PO, assegurando
                                                                                                             Sim
 designadamente que as operações são seleccionadas em conformidade com os critérios aplicáveis ao PO
 Assegurar -se de que são cumpridas as condições necessárias de cobertura orçamental das operações           Sim
 Assegurar a organização dos processos de candidaturas de operações ao financiamento pelo PO                 Sim
 Garantir o cumprimento dos normativos aplicáveis, designadamente nos domínios da concorrência, da
                                                                                                             Sim
 contratação pública, do ambiente e da igualdade de oportunidades
 Assegurar a conformidade dos contratos de financiamento e dos termos de aceitação das operações
                                                                                                             Sim
 apoiadas com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos normativos aplicáveis
 Verificar que foram fornecidos os produtos e os serviços financiados                                        Sim
 Verificar a elegibilidade das despesas                                                                      Sim
 Assegurar que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram efectuadas no
 cumprimento das regras comunitárias e nacionais, podendo promover a realização de verificações de           Sim
 operações por amostragem, de acordo com as regras comunitárias e nacionais de execução
 Assegurar que os beneficiários e outros organismos abrangidos pela execução das operações mantêm
 um sistema contabilístico separado ou um código contabilístico adequado para todas as transacções           Sim
 relacionadas com a operação sem prejuízo das normas contabilísticas nacionais
 Assegurar a recolha e o tratamento de dados físicos, financeiros e estatísticos sobre a execução para a
 elaboração dos indicadores de acompanhamento e para os estudos de avaliação estratégica e                   Sim
 operacional
 Aprovar as candidaturas a financiamento pelo PO que, reunindo condições de aceitabilidade, tenham
                                                                                                             Sim
 mérito adequado a receberem apoio financeiro
 Celebrar contratos de financiamento e assinar termos de aceitação relativos às operações aprovadas e
                                                                                                             Sim
 acompanhar a realização dos investimentos ou a execução das acções

Fonte: Contrato de delegação de competências entre AG do POVT e EMGFC - MAI

O trabalho de avaliação realizado junto deste Organismo Intermédio (análise documental,
processamento avaliativo de notas de esclarecimento e entrevista telefónica, para clarificação de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                       103




aspectos relativos à colaboração da ANPC) permite sistematizar os seguintes elementos
relevantes:
     •   a EMGFC herdou parte da dotação de recursos humanos da estrutura de apoio técnico
         (estabelecida pela RCM nº ISS-A/2006, de 17 de Novembro), inicialmente criada para a
         gestão do Programa-Quadro SOLID); com a publicação da RCM nº 110/2009, de 8 de
         Outubro, a Estrutura foi adaptada de modo a assegurar o exercício das competências do
         OI, tendo ficado na dependência do Encarregado de Missão duas dezenas de elementos,
         técnicos e administrativos, dos quais dez afectos à gestão do POVT28;
     •   os recursos humanos disponíveis designadamente, os técnicos especializados, asseguram
         as tarefas referentes a duas grandes áreas funcionais - análise e selecção de candidaturas
         e acompanhamento da execução de projectos do POVT; com a colaboração da ANPC tem
         sido assegurado apoio a potenciais beneficiários orientado para a instrução de
         candidaturas (informação mais específica, procedimentos de candidatura, …),
     •   ao longo do 2º Semestre de 2009 foram realizadas três acções de divulgação de carácter
         genérico para beneficiários específicos da Protecção Civil;
     •   embora a dotação de recursos técnicos e humanos não viabilize a realização sistemática
         de deslocações ao terreno, tem-se procurado estabelecer uma relação mais directa com
         os beneficiários, desejável na óptica do acompanhamento dos projectos; nesse sentido,
         no 2º Semestre de 2009, foram realizadas cinco deslocações ao terreno.
De acordo com a Autoridade de Gestão, as alterações introduzidas ao longo do tempo29, na
organização e estrutura de recursos da EMGFC “proporcionaram de facto uma grande melhoria
nos resultados, uma maior celeridade na análise das candidaturas, um maior rigor na avaliação
dos procedimentos de contratação pública e um melhor desempenho na execução das
operações”.
A ANPC, como estrutura de planeamento, coordenação e execução da política de protecção civil,
tem colaborado com a Estrutura de Missão em aspectos técnicos relacionados com a
operacionalização deste Domínio, nomeadamente: (i) definição de prioridades a indicar nos
Avisos de Concurso; (ii) preparação de pontos de situação, a partir de intenções de candidatura
das Entidades Beneficiárias, com utilidade para o estabelecimento de montantes financeiros de
referência, a constar do Aviso; e (iii) elaboração de pareceres técnicos, com base nos quais a
Estrutura de Missão aprecia a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento [alínea
a) do nº 2 da Delegação de Competências].
Em matéria de eficácia da gestão operacional, não foram encontradas evidências de uma
adequada articulação entre a Estrutura de Missão do MAI, a ANPC e a Direcção Nacional de



28
   De acordo com informação prestada em Julho de 2010, e constando do Parecer do GAEA sobre o Relatório Final –
versão preliminar desta Avaliação, esta equipa de trabalho da EMGFC apenas ficou estabilizada a partir do início de
2010.
29
   Ver nota anterior.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                    104




Bombeiros, a qual poderá ter também implicações positivas na definição de prioridades de
intervenção no Domínio da prevenção e gestão de riscos.
Em síntese, observa-se que a Delegação de Competências cria condições para reforço da gestão
operacional deste Domínio, cujos resultados, em termos de eficácia e eficiência, não são, ainda,
inteiramente visíveis. Esses resultados poderão ser ampliados com um trabalho de
sensibilização/suscitação da procura junto das entidades beneficiárias do Domínio, trabalho que
potencie as capacidades técnicas específicas existentes na tutela do MAI, nomeadamente as que
integram a área de competência da ANPC.
          Questão de Avaliação 8: Estão a ser assegurados mecanismos de
          articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática Valorização
          do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através dos
          Grupos de Articulação Temática?

O papel dos Grupos de Articulação Temática (GAT) tem em vista contribuir para resolver algumas
das questões de natureza operacional, procurando dirimir sobreposições e complementaridades
entre os níveis nacional e regional, algumas das quais foram focadas em anteriores questões de
avaliação.
Nos domínios de intervenção do Eixo III foram criados os seguintes Grupos de Articulação
Temática: Combate à Erosão e Defesa Costeira e Recuperação do Passivo Ambiental. A
composição reflecte a preocupação de integrar as tutelas sectoriais (Ordenamento do Território e
Ambiente, respectivamente), a Gestão do POVT e a Gestão dos PO Regionais.
Os Regulamentos Internos dos GAT estabelecem as respectivas competências, tendo como
preocupação primordial reforçar a coerência e complementaridade de intervenções entre o PO
Temático e os PO Regionais. Dentro desta preocupação, destaca-se no conjunto de competências
dos GAT: identificar formas de articulação entre os POVT e os PO Regionais com vista a maximizar
das intervenções; identificar eventuais sobreposições entre operações; e, num plano mais
instrumental, promover a elaboração de pareceres relativos às apreciações dos projectos (cf.
Regulamento Interno do GAT do Combate à Erosão Costeira, artº 3º - Competências).
A informação processada a partir de contactos com elementos de ambos os GAT, da análise de
actas de reuniões disponíveis (apenas uma por Grupo, ambas no 1º semestre de 2008), permite
sistematizar os seguintes elementos:
   •   À luz dos Regulamentos Específicos destes Domínios de Intervenção cabe ao GAT apreciar
       e avaliar o critério relativo à relação de complementaridade com acções co-financiadas
       por outros instrumentos de financiamento (alínea c) do Anexo I), atendendo à
       metodologia definida em matéria de Apuramento do Mérito constante do Aviso. Nesta
       matéria, os únicos elementos relevantes assinalados remetem para a dificuldade de os
       representantes participarem na apreciação e avaliação de projectos com componentes
       técnicas muito específicas e localizadas em outros contextos regionais;
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                   105




   •   A solicitação de pareceres aos PO Regionais é instruída com um conjunto de Documentos
       (formulário de candidatura de Acção, Memória Descritiva e Justificação) frequentemente
       constituindo elementos de análise demorada (componentes técnicas, de custos, …), com
       prazos muito curtos para elaboração do parecer cuja fundamentação pressupõe
       compulsar, nomeadamente, Planos e Programas e instrumentos de financiamento;
   •   A não realização regular de reuniões dos GAT tende a desvalorizar o papel dos mesmos,
       situando-o num patamar de formalismo que a sua missão e quadro de objectivos
       contempla apenas na parte instrumental.
Num contexto de concentração e selectividade dos instrumentos a co-financiar que sugere,
nomeadamente, a apreciação objectiva de complementaridades e integração de projectos, é de
admitir que o funcionamento regular dos GAT possa contribuir para os seus objectivos centrais
que nortearam a sua criação.
          Questão de Avaliação 9: O sistema de indicadores de realização física e de
          resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é
          adequado para o acompanhamento/monitorização do PO?

No domínio de intervenção do Combate à erosão e Defesa costeira os indicadores (Km de costa
intervencionada, por operação) são reconhecidos como apropriados.
No caso dos indicadores relacionados com a Prevenção e Gestão de Riscos, importaria combinar o
indicador de cobertura geográfica do país com indicadores de número de emergências atendidas.
No caso do indicador utilizado relativo ao domínio de intervenção da Recuperação do Passivo
Ambiental considera-se que é demasiado simplista e não permite distinguir entre grandes e
pequenas operações, sendo neste caso preferível utilizar um indicador de área beneficiada pela
intervenção.
De um modo mais geral, seria recomendável que o POVT pudesse contemplar, para muitas das
intervenções, indicadores financeiros de custo/eficácia, isto é, indicadores que, consoante a
natureza das intervenções, pudessem revelar o custo por área, ou por habitante, ou por qualquer
outra aspecto que constitua o objectivo final da operação/intervenção.
   (III) SÍNTESE E RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS
Os Regulamentos Específicos, de forma geral, revelam-se adequados aos objectivos do Eixo e,
particularmente, aos objectivos dos Domínios de intervenção. O Regulamento Específico da
Prevenção e Gestão de Riscos não especifica o perfil de intervenções especialmente orientadas
para a prevenção de riscos tecnológicos. A Equipa de Avaliação considera que as candidaturas
aprovadas até ao final de 2009 se enquadram globalmente nos objectivos do Eixo III do POVT e
dos respectivos Domínios de intervenção.
O balanço das dinâmicas de operacionalização do Eixo III do POVT revelou que foram aprovados
até ao final de 2009, cerca de 19% dos investimentos previstos para o período 2007-2013,
colocando em evidência algum desequilíbrio na operacionalização deste Eixo, que afectou,
sobretudo, o Domínio da Recuperação do Passivo Ambiental.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      106




Os meios previstos no Eixo III do POVT são complementados com outros previstos nos PO
Regionais, os quais, nos Eixos Prioritários relativos à Qualificação e Protecção Ambiental. Neste
contexto refira-se que os Grupos de Articulação Temática, criados para os Domínios Combate à
Erosão e Defesa Costeira e Recuperação do Passivo Ambiental, têm contribuído para resolver
algumas questões de natureza operacional, visando potenciar o financiamento de intervenções
complementares entre os níveis nacional e regional.
Em matéria de critérios utilizados para a selecção das candidaturas, da análise efectuada,
considera-se que os mesmos se enquadram nas linhas de intervenção e com os objectivos dos
Domínios de intervenção.
O modelo de decisão, que consta nos Regulamentos Específicos do Eixo III, em particular dos
artigos sobre a verificação das condições de aceitabilidade e admissibilidade e sobre o processo
de decisão sobre as candidaturas admitidas, encontra-se devidamente operacionalizado,
entendendo-se, apenas, que o modelo geral de apreciação e selecção das candidaturas poderia
sofrer ajustamentos no caso dos Domínios de intervenção em que as operações foram
previamente “seleccionadas”, no âmbito de Planos e Programas de Acção formalmente aprovados
pelas tutelas sectoriais.
No domínio de intervenção da Recuperação do Passivo Ambiental ocorreram atrasos na
implementação de operações relativas a projectos que constavam de Planos e Programas que
previamente haviam merecido aprovação governamental, como foi o caso da recuperação de
minas abandonadas. Entre o Aviso do respectivo concurso e a aprovação das operações
candidatadas, decorreu um longo período a que não foram alheias as exigências regulamentares
documentais e outras de instrução técnica (estudos de impacte ambiental) e processual das
candidaturas, com sucessivos pedidos do ST/AG do POVT e prestação de esclarecimentos por
parte das entidades beneficiárias que, por vezes, obrigavam a interromper os processos de
análise.
Relativamente ao domínio de intervenção da Prevenção e Gestão de Riscos constatou-se a
existência de um acentuado peso relativo das operações aprovadas, até ao final de 2009,
respeitantes à construção, requalificação e reorganização da rede de infra-estruturas (Quartéis de
Bombeiros) no contexto geral dos vários tipos de operações (previstas no Artigo 4º do
Regulamento Especifico); no entanto, tais operações têm um peso menos que proporcional, em
termos de fundo aprovado (corresponde a 65% das candidaturas aprovadas mas representa um
peso menor em termos de fundo aprovado – 39%).
A eficiência e eficácia na gestão no Domínio do Passivo Ambiental pressupõe a existência de uma
boa articulação entre a APA, a DGEG e serviços e organismos do Ministério da Economia com
atribuições e competências na gestão de Passivos Ambientais. A adequação da articulação das
intervenções integradas nos PO Regionais com as do Eixo III em matéria de apoios a operações de
segurança e monitorização de riscos relativos a zonas mineiras e pedreiras abandonadas, tem-se
revelado insatisfatória no enquadramento das necessidades existentes e na concretização dos
resultados pretendidos.
   Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                   107




   A bateria de indicadores de realização e resultado previstos para as operações deverá motivar o
   eventual reforço de alguns indicadores de realização, em particular daqueles que se cingem ao
   registo do nº de operações ou ao seu âmbito geográfico, os quais pecam por não proporcionar
   uma visão apropriada da dimensão real das operações, em situações em que a escala das mesmas
   conta. Além disso, o recurso a um único indicador limita normalmente o potencial de análise,
   sendo desejável que possam, pelo menos ser oferecidos indicadores que permitam apreciar o
   número, a extensão e a incidência dos fenómenos.
   Este é o caso dos indicadores relacionados com a Prevenção e Gestão de Riscos, em que
   importaria combinar o indicador de cobertura geográfica do país com indicadores de nº de
   emergências atendidas, e como é, também, o caso do indicador referente ao domínio de
   intervenção da Recuperação do Passivo Ambiental que não permite distinguir entre grandes e
   pequenas operações, afigurando-se preferível um indicador de área beneficiada pela intervenção,
   quer no caso de recuperação ambiental de zonas mineiras degradadas, quer no caso de solos
   descontaminados.

          44: Eixo III- Síntese dimensões -problema e actuações recomendáveis
                       Dimensões -problema                                            Actuações recomendáveis
                                                                        Reforço da capacidade de resposta no atendimento às
Prestação de informação documental regulamentar                         entidades beneficiárias, melhorando os níveis de comunicação
                                                                        entre a gestão do POVT e essas entidades.
                                                                        Ajustamento e revisão de instrumentos que suportam o
(Domínio de intervenção Passivo Ambiental)                              âmbito, a natureza e a amplitude de algumas intervenções
Clarificação de áreas de actuação/elegibilidade entre POVT e PO         cuja configuração e meios a afectar se revela desajustada
Regionais                                                               face ao quadro que inicialmente se previa, do Documento
                                                                        Orientador coordenado pela APA
A adequação da articulação das intervenções integradas nos PO
Regionais com as do Eixo III em matéria de apoios a operações de        Adoptar procedimentos no sentido de agilizar a articulação
segurança e monitorização de riscos relativos a zonas mineiras e        entre APA, a DGEG e serviços e organismos do Ministério da
pedreiras abandonadas, tem-se revelado insatisfatória no                Economia com atribuições e competências na gestão de
enquadramento das necessidades existentes e na concretização dos        Passivos Ambientais.
resultados pretendidos.
(Domínio de intervenção Prevenção e Gestão de Riscos)
Necessidade de contemplar situações tipificadas de riscos               Ajustamentos na tipologia de operações previstas nos
tecnológicos (p.e., riscos de radiações e emissões de gases tóxicos e   Regulamentos Específicos
perigosos, riscos resultantes do não confinamento e segurança de        Reexame da adequabilidade da repartição das várias
materiais radioactivos), operações cujo acolhimento não está previsto   tipologias de operações entre o Eixo III e os PO Regionais
no POVT nem se vislumbra que possa caber nos PO Regionais
Ausência de articulação entre organismos com atribuições e              Revisão do Documento Orientador
competências na gestão dos Passivos ambientais                          Funcionamento regular do Grupo de Articulação Temática
Necessidade de rever em tempo exigências relativas ao nível e           Reforço da disponibilidade de interlocução com os
calendarização das contribuições financeiras previstas e de obviar      promotores, em relação a operações de maior envergadura de
situações de potencial morosidade de atendimento e apreciação de        âmbito nacional, num contexto de monitorização e
problemas, por vezes invocadas por alguns promotores.                   acompanhamento pela gestão do POVT
Vantagem em enriquecer os critérios de selecção de candidaturas nos
domínios do combate à erosão e defesa costeira e Recuperação do         Consagração de um critério de apreciação que pondere o
Passivo Ambiental com critérios complementares de apreciação da         contributo das operações para o ordenamento do território.
integração com objectivos de outros Programas.
   Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                   108




                      Dimensões -problema                                            Actuações recomendáveis
                                                                      Reforço dos indicadores utilizados nos domínios da Prevenção
                                                                      e Gestão de Riscos e Recuperação do Passivo Ambiental. No
                                                                      caso da Prevenção e Gestão de Riscos sugere-se um
                                                                      conjunto de 2 ou 3 indicadores que permitam avaliar,
                                                                      simultaneamente, a área a beneficiar, a população a atender
                                                                      e, se possível, a frequência (nº) de ocorrências a responder
                                                                      num certo período de tempo.
Âmbito e capacidade da bateria de indicadores e de resultados         À Recuperação do Passivo Ambiental sugere-se que se
previstos para as operações dos Domínios de intervenção do Eixo III   combine nas intervenções apoiadas pelo Eixo III do POVT, e
                                                                      pelos PO Regionais, o indicador do nº de intervenções
                                                                      realizadas com a extensão das áreas a beneficiar.
                                                                      Inclusão de indicadores financeiros de custo/eficácia, i.e.
                                                                      indicadores que, consoante a natureza das intervenções, para
                                                                      revelar o custo por área, ou por habitante, ou por qualquer
                                                                      outro aspecto que constitua o objectivo final da operação/
                                                                      intervenção.
                                                                      Clarificar a articulação entre as estruturas operacionais da
Instrução de candidaturas.                                            área da Protecção Civil (ANPC e Direcção Nacional de
Definição de prioridades no âmbito do Domínio de intervenção          Bombeiros).
Prevenção e Gestão de Riscos                                          Reforço da capacidade técnica afecta ao apoio aos
                                                                      beneficiários e em sede OI/ANPC.
Ausência de candidaturas de Beneficiários indicados no Regulamento    Necessidade de acompanhar as causas da ausência de
(p.e., forças de segurança)                                           projectos, mediante uma actuação pró-activa do OI.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       109




                     Entrada temática 4 - Desenvolvimento do
                                                   Sistema Urbano Nacional

O Eixo Prioritário IX – Desenvolvimento do Sistema Urbano - do POVT integra cinco domínios de
intervenção, quatro deles referindo-se a equipamentos colectivos (Equipamentos Estruturantes
do Sistema Urbano Nacional - EESUN; Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos - IED;
Requalificação da Rede de Escolas do 2.º e 3.º ciclo do Ensino Básico - RE23EB; Rede de Escolas
com Ensino Secundário - REES) e um a Acções Inovadoras de Desenvolvimento Urbano (AIDU).
Esta entrada temática de avaliação é estruturada em duas partes, correspondendo a primeira aos
domínios de equipamentos colectivos e a segunda às acções inovadoras.


EIXO IX – DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA URBANO NACIONAL: EQUIPAMENTOS COLECTIVOS

       Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional; Infra-estruturas e
       Equipamentos Desportivos; Requalificação da Rede de Escolas do 2.º e 3.º ciclo do
       Ensino Básico; Rede de Escolas com Ensino Secundário
A Avaliação do Eixo IX assentou no processamento de um conjunto diversificado de elementos de
informação, em que se destaca, para além da utilização da informação física e financeira
disponibilizada pela AG do POVT, um conjunto de fontes documentais (p.e., Regulamentos
Específicos dos Domínios de Intervenção, Política de Cidades POLIS XXI 2007-2013, Programa de
Modernização do Parque Escolar) e a realização de uma série de entrevistas [com a AG (CD e ST),
com promotores (CM da Anadia, Direcção Regional de Educação do Norte, Universidade do Porto,
Fundação de Serralves, ARS Centro,...). A abordagem metodológica incluiu, ainda, o recurso a
inquéritos on-line à totalidade das entidades com projectos aprovados neste Eixo e a entrevistas
telefónicas com elementos do Grupo de Articulação Temática relativo às Infra-estruturas e
Equipamentos Desportivos.
    (I) ENQUADRAMENTO E DINÂMICAS
A presente secção aborda os quatro domínios de intervenção que se referem aos equipamentos
colectivos, em que se integram 12 tipologias de operações. Trata-se de um conjunto de domínios
que convergem para dois importantes Objectivos Estratégicos do POVT, fortemente articulados
com vectores da estratégia do PNPOT “Promover o desenvolvimento policêntrico dos territórios e
reforçar as infra-estruturas de suporte à integração e coesão territoriais” e ”Assegurar a equidade
territorial no provimento de infra-estruturas e de equipamentos colectivos e a universalidade no
acesso a serviços de interesse geral, promovendo a coesão social”.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                        110




        45: Eixo IX- Tipologias das Operações referentes aos Domínios dos
                             Equipamentos Colectivos

        Domínio de intervenção                                      Tipologias das Operações

                                           Equipamentos urbanos da iniciativa da Administração Pública Central
                                           necessários ao completamento e qualificação das redes nacionais de
                                           equipamentos estruturantes
Equipamentos Estruturantes do Sistema
                                           Equipamentos urbanos inovadores ou únicos, da iniciativa de entidades de
Urbano Nacional (EESUN)
                                           âmbito nacional
                                           Equipamentos urbanos que contribuam para a diferenciação e reforço dos
                                           factores de atracção e de competitividade de uma cidade
Infra-estruturas e Equipamentos            Equipamentos de Base
Desportivos (IED)                          Equipamentos Especializados
                                           Requalificação e modernização de edifícios escolares
Requalificação da Rede de Escolas do 2.º
                                           Ampliação de edifícios escolares
e 3.º ciclo do Ensino Básico
                                           Construção de novos edifícios escolares
                                           Requalificação e modernização de edifícios
                                           Ampliação de edifícios
Rede de Escolas com Ensino Secundário      Construção de novas escolas
                                           Aquisição e instalação de equipamento escolar e de equipamento
                                           informático, electrónico e de comunicações e redes de informação e
                                           comunicação

Neste conjunto de infra-estruturas e equipamentos, destaca-se a importância assumida pelos
investimentos de modernização do sistema educativo, que constituíram um domínio de
articulação entre as Agendas da Valorização do Território e do Potencial Humano, e que na fase
do QREN 2008-2009 contribuíram activamente para o combate à crise através dos efeitos sobre a
dinamização de actividade económica e a manutenção do emprego.
O conjunto de destinatários-alvo contempla tipologias diversificadas, de acordo com a natureza
dos domínios de intervenção. Nos domínios EESUN e IED, o quadro de beneficiários é de âmbito
alargado, enquanto nos domínios referentes aos dois níveis da rede escolar se restringe aos
organismos do Ministério da Educação (Administração Pública Central) ou, no caso das Redes de
Escolas do 2º e 3º Ciclo do Básico, também a Autarquias Locais com Acordo de Colaboração
celebrado e devidamente homologado com as Direcções Regionais de Educação.
A análise da relevância do Eixo IX permite evidenciar um padrão de contributos potenciais destes
domínios com carácter mais estratégico e de promoção da coesão social e da equidade territorial,
a partir da consolidação da Rede de Equipamentos do Sistema Urbano Nacional. Com efeito, este
domínio de intervenção teve em vista enquadrar equipamentos de grande relevância para o
reforço das funções urbanas, com destaque para funções especializadas (nomeadamente, nas
áreas do ensino superior e da cultura) em investimentos caracterizados por áreas de influência de
maior abrangência e com um papel de qualificação de importantes centros urbanos, contribuindo
dessa forma para a concretização de orientações do PNPOT.
Por sua vez, a Rede de Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos e a Requalificação da Rede
Escolar, surgem com um contributo estruturante especificamente para o objectivo estratégico
referente à Promoção da Equidade Territorial, para o qual o POVT adoptou uma formulação que
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                    111




abrange o investimento na dotação de Infra-estruturas e de Equipamentos Colectivos, uma
prioridade igualmente com expressão na concretização de objectivos do PNPOT.
Na estrutura de recursos financeiros do POVT o Eixo IX - Equipamentos Colectivos representa
cerca de 16% do volume de financiamento total (Fundo) do Programa, num montante de 729
milhões de euros, distribuído pelos diferentes Domínios, com destaque para o peso financeiro da
rede de Escolas do Ensino Secundário (48,6%) e para os Equipamentos estruturantes do Sistema
urbano (33,7%).
        46: Programação Financeira (Fundo) 2007-2013 dos Domínio de
                          Equipamentos Colectivos
                                                                                              (milhões de euros)

                                                                                  Montante         %
       Total Programa Operacional                                                   4.658,5        100,0
                                                                                                    15,6
       EP9 - Equipamentos colectivos                                                  729,0
                                                                                                   100,0
       AI - Rede de Escolas do Ensino Secundário                                      354,0         48,6
       AI - Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos                                79,9         11,0
       AI - Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional                     245,7         33,7
       AI - Requalificação da Rede de Escolas do 2º e 3º ciclo do Ensino Básico        49,4          6,7

Fonte: Documento POVT.

Em Portugal a garantia de cobertura dos equipamentos de utilização colectiva foi encarada nas
últimas décadas como uma absoluta prioridade das políticas públicas de matriz social, a nível
nacional, regional e, essencialmente, a nível local, um esforço de investimento que nesse período
terá sido ultrapassado apenas pelo dirigido às infra-estruturas de abastecimento de água,
saneamento básico e comunicações e transportes).
Nos períodos de programação anteriores à vigência do QREN 2007-2013, as opções relativas ao
modelo da programação/localização/construção de equipamentos colectivos tinham chegado a
um patamar de esgotamento. Importava, pois, estimular a alteração de estratégia de actuação
nos domínios dos equipamentos, alteração centrada na substituição daquele triângulo de
intervenção por um modelo norteado pela eficácia e eficiência assente nas mensagens chave
qualificação, articulação e gestão.
Um exemplo dessa alteração de paradigma consiste na abordagem dos Equipamentos escolares
privilegiando projectos que vêm alterar o perfil de investimento anterior na rede escolar,
recentrando o modelo de actuação na qualificação da rede e não na sua extensão e utilizando
activamente como instrumento de intervenção o Programa de Modernização do Parque Escolar
(PMPE) destinado ao Ensino Secundário (consagrado através da RCM 1/2007 de 3 de Janeiro) e do
subsequente braço empresarial a Parque Escolar E.P.E., entidade que tem a responsabilidade de
aplicação desse Programa.
A referência mais explícita a este domínio de intervenção justifica-se, essencialmente, pelos
motivos seguintes: (i) prioridade atribuída à qualificação/adaptação da rede de escolas a novas
exigências, opção de investimento indispensável em resposta ao alargamento do ensino
obrigatório até ao nível secundário nas próximas décadas (o tempo de duração deste
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        112




novos/qualificados equipamentos); (ii) expressão do valor de investimento e concentração
temporal da aplicação do Programa; (iii) reconhecida visibilidade associada a um papel
absolutamente fulcral na estratégia de combate à crise, enquanto instrumento de suporte à
actividade/sobrevivência de muitos agentes económicos (projectistas, consultores, etc.) pelos
reflexos muito expressivos na indústria da construção civil e nos contextos territoriais de
localização dos estabelecimentos intervencionados; e (iv) perspectiva de articulação (e
consequente gestão integrada) entre Requalificação da Rede de Escolas do 2.º e 3.º ciclo do
Ensino Básico e da Rede de Escolas com Ensino Secundário, tornando as duas redes, em termos
pedagógicos, numa só rede “básica” do 1.º ao 12.º ano.
A componente relativa aos Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional
(enquadrando no patamar do financiamento a concretização gradual de objectivos e medidas de
actuação preconizadas no PNPOT e acolhidas na Prioridade estratégica do QREN), visa constituir
uma oportunidade para empreender o caminho da estruturação, reforço e consolidação do
sistema urbano, com base em equipamentos que preenchem funções de atractividade
(qualificação de campus universitários, equipamentos culturais, …), através de intervenções co-
financiadas pelo POVT.
No Domínio Equipamentos Desportivos, a proliferação acentuada de equipamentos desportivos
pelo território nacional nas últimas décadas, contribui para alterar o panorama de muitas cidades,
fruto do dinamismo de iniciativa e investimento de uma assinalável diversidade de promotores,
desde associações recreativas a clubes de grande projecção passando por esses grandes agentes
desportivos que foram (e são) os municípios. Nas opções de intervenção deste Domínio,
predominam: (i) a qualificação (das estruturas existentes conferindo-lhe níveis que correspondam
às novas exigências de uma sociedade de “clientes” e já não de “utentes”); (ii) a articulação (entre
equipamentos desportivos e entre estes e outros equipamentos); e (iii) a gestão e programação
combinada, em vista da eficácia e rentabilização destes equipamentos.
O perfil de articulação dos objectivos estratégicos do POVT com os objectivos específicos de cada
um dos Domínios de Intervenção do Eixo IX, permite evidenciar um padrão de contributos com
carácter mais estruturante, naturalmente, a partir da Rede de Equipamentos do Sistema Urbano
Nacional quer na promoção do desenvolvimento urbano policêntrico, quer na promoção da
coesão social e da equidade territorial. A Rede de Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos e
a Requalificação da Rede Escolar, surgem com um contributo estruturante especificamente para o
objectivo estratégico referente à promoção da coesão social para o qual o POVT adoptou uma
formulação que integra na equidade territorial o provimento de Infra-estruturas e de
Equipamentos colectivos.
No conjunto dos quatro Domínios de intervenção dos Equipamentos colectivos foram lançados,
até Dezembro de 2009, oito avisos de Candidatura que colocaram a Concurso uma dotação total
de quase 700 milhões de euros, sendo a dotação disponibilizada em cada Concurso determinada
em função do resultado da dotação do Domínio de intervenção e do Fundo, não comprometida
em Avisos anteriores. O balanço da procura dirigida a estas tipologias de intervenção revela como
principais traços de caracterização:
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                      113




(i) uma quantidade elevada de candidaturas (cerca de 4 em cada 10 apresentadas ao conjunto
    dos Eixos do POVT), uma “performance” relevante se comparada com os cerca de 17% de
    peso relativo destes Domínios na programação financeira;
(ii) uma variedade de promotores e de tipologias de operações candidatadas;
(iii) um número apreciável de projectos com volume de investimento bastante elevado,
      nomeadamente nos domínios de intervenção dos Equipamentos Estruturantes do Sistema
      Urbano e das Redes de Escolas do Secundário; e
(iv) um empenho acentuado de organismos da Administração Central, Regional e Local em
     reforçar a qualificação do território com novos equipamentos.
47: Avisos do Eixo IX referentes aos Equipamentos Colectivos (até 31/12/09)
                                                                                              (milhões de euros)

                                                    Datas abertura/    Dotação     Candidaturas   Investimento
                 Domínio                    Aviso
                                                     encerramento     financeira   apresentadas   (Custo Total)
 Equipamentos Estruturantes do Sistema                12/05/08
                                             1.º                        225,0          114           680,3
 Urbano Nacional                                      29 /08/09
                                                       13/03/08
                                             1.º                        50,0           68             78,5
                                                       31/07/08
                                                       15/09/08
                                             2.º                        30,0           31             85,5
 Infra-estruturas e Equipamentos                       27/03/09
 Desportivos                                           4 /05/09
                                             3.º                        15,0           70            195,4
                                                       30/06/09
                                                       7/09/09
                                             4.º                         6,0            8             36,5
                                                       9/10/09
 Requalificação da Rede de Escolas do 2.º              16/02/09
                                             1.º                        20,0           23             81,7
 e 3.º ciclo do Ensino Básico                          13/03/09
                                                       4/01/08
                                             1.º                        100,0           5            124,2
                                                       31/03/08
 Rede de Escolas com Ensino Secundário
                                                       4/05/09
                                             2.º                        240,0          13            386,0
                                                       30/06/08
 Total dos 4 Domínios                        8             -            686,0          332          1.668,2
 % no total do POVT                         26%            -             14%           37%            22%
 Total do POVT                               31            -           4.885,0         903          7.614,7
Fonte: AG do POVT, Fevereiro de 2010.

Tendo em conta os dados do quadro anterior, sublinha-se o dinamismo da procura com um
volume de investimento candidatado duas vezes e meia superior à dotação colocada a concurso;
37% das candidaturas ao POVT referem-se aos Domínios de intervenção dos Equipamentos
colectivos, “performance” que sublinha a relevância desta vertente do Eixo IX. Na análise das
candidaturas admitidas (taxa de aprovação bruta de 64,5%), 61,2% inscrevem-se no âmbito dos
Equipamentos desportivos e 21,5% nos Equipamentos estruturantes.
No que se refere ao Investimento/Custo total no final de 2009, o Eixo IX/Domínios dos
Equipamentos, tinha um desempenho relativo superior ao respectivo peso na programação (mais
de um quinto do Investimento global do POVT). Mais expressivo ainda do padrão de desempenho
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                        114




relativo destes Domínios, é a relação entre o investimento/custo total e a dotação orçamental:
essa relação é de 1,5 para a totalidade do Programa, enquanto nos Domínios dos Equipamentos a
relação é de 2,4, ou seja, o montante de investimento submetido a apreciação, é largamente
superior à média do POVT.
A taxa de admissão das candidaturas apresentadas no âmbito dos Domínios dos Equipamentos
colectivos é bastante superior à média global do POVT (33%) e ligeiramente superior à média do
Eixo IX (cerca de 60%).

     48: Eixo IX Equipamentos Colectivos – Admissão, Aprovação e Contratação
                   de candidaturas, até 31 de Dezembro de 2009
                  Domínio de intervenção          Apresentadas Admitidas      Aprovadas    Contratadas
            2º e 3º Ciclo                              23            20           20            20
            Equipamentos Estruturantes *               114           46           30            26
            Equipamentos Desportivos **                177           131          63            59
            Escolas com Ensino Secundário              18            17           16             4
                               Totais                  332           214          129           109
* Aos números apresentados acrescem 9 candidaturas desistentes e 9 reprovadas.

** Aos números apresentados acresce 1 projecto rescindido.

Fonte: AG do POVT, Fevereiro 2010.

À data de 31 de Dezembro de 2009, os indicadores de desempenho do Eixo IX/Domínios dos
Equipamentos apontam para ritmos de absorção total do Fundo elevados e muito superiores aos
do total do Programa: (i) as áreas de intervenção inscritas no Domínio Equipamentos colectivos
do Eixo IX mais do que duplicam a taxa de compromisso Fundo30 (38,7%), situando-se próximo
dos 86%; (ii) na apreciação dos indicadores de compromisso por Domínio, destacam-se as
operações de investimento na Requalificação das Redes de Escolas com valores próximos da
absorção total do montante Fundo programado; (iii) apenas os Equipamentos desportivos
apresentam uma taxa de compromisso Inferior à média dos Domínios Equipamentos Colectivos
mas, ainda assim, superior à taxa de compromisso global do POVT. Os equipamentos
Estruturantes apresentam um notório desequilíbrio entre uma taxa de compromisso elevada e
níveis de execução do Fundo muito baixos, reflectindo algumas dificuldades das entidades
beneficiárias em realizar os investimentos a um ritmo normal.




30
  Na ausência de programação financeira ao nível do Domínio de Intervenção para o investimento/custo total elegível,
optou-se por calcular a taxa de compromisso tendo por base a programação financeira Fundo.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                 115




         49: Indicadores financeiros do Eixo IX - Equipamentos colectivos
                                  (31/12/2009)
                                                                     Taxas referentes ao Fundo
           Eixo Prioritário/Área de Intervenção
                                                           % compromisso       % execução        % realização
Total POVT                                                      38,7              3,6                9,3
EP9 – Domínio Equipamentos colectivos                          85, 6              5,3                6,2
Rede de Escolas do Ensino Secundário                            91,0              6, 8               7, 5
Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos                     54,8              15,2               27,7
Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional           84,8              1,0                1,2
Requalificação da Rede de Escolas do 2º e 3º Ciclo do EB       100,0              0,5                0,5

Fonte: AG do POVT, Fevereiro de 2010.

As taxas médias de execução e de realização apresentavam-se, no final de Dezembro de 2009,
bastante baixas, em contraste com a elevada taxa de compromisso. No conjunto dos quatro
Domínios do Eixo IX afectos aos Equipamentos colectivos, saliente-se:
   Valores de realização - constata-se uma capacidade de concretização de grande parte das
   candidaturas aprovadas inferior à média do POVT (6,2 e 9,3%, respectivamente), sendo de
   destacar pela positiva, apenas a “performance” das Infra-estruturas e Equipamentos
   desportivos, enquanto os Equipamentos do Sistema Urbano Nacional (instalações
   universitárias e equipamentos culturais, nomeadamente) têm níveis de realização muito
   baixos;
   Desempenho de execução - francamente insatisfatório em termos absolutos, apresentando
   uma taxa de execução pouco superior a 5%, ainda que positiva em termos relativos já que essa
   taxa é quase o dobro da média do POVT;
   Taxa de realização - desempenho do conjunto dos 4 Domínios bastante baixo, tanto em
   termos absolutos - menos de 7% -, como em termos relativos no contexto do POVT (a média
   de realização do Programa, situa-se pouco acima de 9%).
Estas fracas taxas de execução e de realização, que revelam um constrangimento marcante no
desenvolvimento do Programa, em geral, e dos Domínios de intervenção dos Equipamentos
colectivos, em particular, têm explicações heterogéneas, com destaque para: os momentos de
aprovação e o grau de maturidade das operações aprovadas, as dificuldades logísticas e
operacionais de muitos promotores (alguns deles apresentando estruturas técnicas e/ou
logísticas com debilidades acentuadas para o bom desenvolvimento dos projectos), a par de
circunstâncias económicas e financeiras que fragilizaram de forma marcante as capacidades de
actuação e investimento de muitos promotores institucionais (Administração Central e Regional e
Autarquias Locais).
    (II) BALANÇO DE DESEMPENHO
As considerações apresentadas procuram enquadrar-se na resposta às questões de avaliação,
tendo sido extraídas do cruzamento entre as diversas bases informativas que foram processadas,
os resultados das entrevistas e, pontualmente, dados relativos à inquirição dos beneficiários.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                        116




            Questão de Avaliação 1: Os Regulamentos Específicos são adequados e
            eficazes face aos objectivos de desempenho do Eixo previamente
            estabelecidos?

Os Regulamentos Específicos que enquadram os Domínios de intervenção dos Equipamentos
Colectivos foram elaborados em linha com as prioridades e objectivos do Eixo, garantindo o apoio
de projectos que têm uma grande proximidade com os compromissos governamentais relativos
ao desenvolvimento e conclusão das redes de equipamentos colectivos estruturantes, desportivos
e escolares. Estes Regulamentos não dificultaram o processo de candidatura e a
operacionalização dos projectos, tendo contribuído para clarificar os contornos de actuação dos
promotores.
Na auscultação dos beneficiários, mais de 90% das respostas dos inquéritos consideram os
Regulamentos Específicos como adequados ou muito adequados, eficazes e claros, resultado
reforçado pelas entrevistas aos promotores relevantes. No âmbito das entrevistas, foi sinalizada
como limitação regulamentar a impossibilidade de candidatar projectos de equipamentos de
desporto universitário.
            Questão de Avaliação 2: As candidaturas apresentadas e aprovadas
            correspondem ao perfil esperado do PO, do Eixo e de cada domínio de
            intervenção?

Mais de um terço do total de candidaturas do Eixo IX apresentadas até 31 de Dezembro de 2009
corresponde aos Domínios de Intervenção das Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos e dos
Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional.
No que se refere à relação entre as candidaturas apresentadas e esperadas, pelo menos em
termos formais, verifica-se que essa relação não ocorre de forma satisfatória dado o volume de
candidaturas não admitidas, frequentemente em razão de insuficiências na respectiva instrução.
De acordo com os dados disponibilizados à Equipa de Avaliação, das 332 candidaturas
apresentadas, 118 não foram admitidas (cerca de 36%). Esta situação é mais evidente nos
Domínios de intervenção Equipamentos estruturantes e Equipamentos desportivos, Domínio em
que foram apresentadas candidaturas que não tinham sido admitidas no âmbito do procedimento
de pré-selecção realizado pelo IDP, bem como candidaturas referentes a tipologias de operações
que não estavam enquadradas nas prioridades definidas no nº 2 do artigo 5º, do respectivo
Regulamento Específico31.
Por tipologia de operações, salienta-se a não apresentação de candidaturas, até ao final de 2009,
no âmbito da ampliação de edifícios e da construção de novas escolas, previstas no Domínio de
intervenção Escolas com Ensino Secundário. Em termos de candidaturas aprovadas, as mesmas


31
  Construção e/ou beneficiação e modernização de infra-estruturas concebidas e vocacionadas para padrões elevados
de exigência e modernização e que possam constituir-se como Centros de Apoio ao Desporto de Alto Rendimento;
construção de infra-estruturas, designadamente Grandes Campos de Jogos em Relva Artificial e Pavilhões, aptos para a
prática de desportos colectivos, nos Municípios que, na sua área de competência territorial, não disponham de nenhum
equipamento desportivo desta natureza.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       117




correspondem, genericamente, ao perfil esperado. Ainda assim, deve ser registada a grande
relevância, nomeadamente em termos de volume financeiro, do Domínio de intervenção “Rede
de Escolas com Ensino Secundário”.
A repartição por tipologias de operações, evidencia que a esmagadora maioria das candidaturas
submetidas no Domínio dos Equipamentos estruturantes (74) integra a tipologia dos
“Equipamentos urbanos da iniciativa da Administração Pública Central necessários ao
completamento e qualificação das redes nacionais de equipamentos estruturantes”. A submissão
de candidaturas inscritas na tipologia “Equipamentos urbanos que contribuem para a
diferenciação e reforço dos factores de atracção e de competitividade de uma cidade” é, ainda,
significativa, sendo quase irrelevante o número de candidaturas no âmbito da tipologia
“equipamentos urbanos inovadores ou únicos, da iniciativa de entidades de âmbito nacional”. Este
domínio foi substancialmente robustecido pela iniciativa de investimento de importantes
estabelecimentos de Ensino Superior (nomeadamente, Universidades do Porto, Beira Interior,
Trás-os-Montes e Aveiro e Institutos Politécnicos de Santarém, Leiria, Castelo Branco, Viana do
Castelo e Bragança). Este investimento nos equipamentos e instalações do Ensino Superior têm
expressão em áreas especializadas relevantes com destaque para a Saúde.
Em relação às candidaturas submetidas no âmbito do Domínio dos Equipamentos Desportivos
estas foram, quase exclusivamente, inscritas na tipologia de operações dos equipamentos de base
e correspondem a acções de beneficiação e/ou requalificação e/ou ampliação de equipamentos já
existentes, regra geral, com custos elevados e de uma grande complexidade ao nível da gestão e
programação e dos desempenhos de manutenção. Ou seja, tendo-se registado nas últimas
décadas um acréscimo excepcional nos níveis de preenchimento (tanto em termos quantitativos,
como em termos qualitativos) da rede de Equipamentos colectivos, este deverá ser o momento
de focalizar as atenções não somente sobre a vertente da requalificação da rede mas,
essencialmente, sobre a vertente da gestão e programação destes equipamentos.
O valor total do investimento aprovado é equitativamente repartido entre as duas tipologias de
operação, ainda que a taxa de aprovação da tipologia dos equipamentos de base seja superior à
da tipologia dos equipamentos especializados.
A tónica mais marcante do Domínio referente à Rede de Escolas com Ensino Secundário, reside na
(re) qualificação do Parque Escolar ainda que 40% do valor total solicitado corresponda à tipologia
Requalificação e Modernização de edifícios, tipologia que integra, na prática, muitos edifícios
novos. Em diversos projectos a requalificação/modernização das escolas foi efectuada através da
construção de novos blocos/pavilhões, o que pode revelar a insuficiência de cobertura da rede e
escolas do ensino básico em algumas zonas de Portugal. Não foram apresentadas candidaturas
para a Ampliação de edifícios escolares, tipologia menos aplicável tendo em conta as
características das escolas do ensino básico.
A taxa de aprovação das duas tipologias de operação em presença é de 87% o que, com excepção
do Domínio da Rede de Escolas com Ensino Secundário, constitui a mais elevada taxa de
aprovação em todo o Eixo IX.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        118




No que se refere às candidaturas submetidas e aprovadas no âmbito do Domínio da Rede de
Escolas do 2º e 3º Ciclo do Ensino Básico observou-se uma relativa equidade na distribuição pelas
tipologias de operações definidas pelo Regulamento Específico e Aviso para a apresentação de
candidaturas, com a excepção da ampliação de edifícios escolares, que não teve qualquer
candidatura. As candidaturas que não têm associada uma tipologia de operação, referem-se a
projectos aprovados no âmbito do Domínio Equipamentos estruturantes mas que migraram para
este Domínio pelo seu melhor enquadramento no mesmo (seis projectos de recuperação,
requalificação e substituição parcial de edifícios e dois projectos de construção de novas escolas).
          Questão de Avaliação 3: O modo como é realizada a divulgação das
          condições de abertura à apresentação de candidaturas é eficaz?

A análise das modalidades de publicitação e divulgação deve ter presente que estes domínios
possuem um perfil de entidades beneficiárias predominantemente institucional -público em que a
relação com as entidades das tutelas sectoriais tem peso na circulação de informação, que deve
contribuir para agilizar a concretização territorial das políticas públicas. A título de exemplo, o
Instituto do Desporto de Portugal (IDP) e os organismos desconcentrados do Ministério da
Educação desempenham um papel de contacto directo com as entidades beneficiárias, alertando
para as oportunidades/instrumentos de financiamento e para os momentos de lançamento de
concursos, ainda que toda a informação se encontre disponível no site do POVT e em outros
veículos de informação mais transversal de Eixos do Programa.
Relativamente às sessões de divulgação na fase inicial do Programa, diversos interlocutores
referem o carácter mais generalista das mesmas, sem referências técnicas de carácter operacional
(modos de organização de candidaturas, requisitos -chave a preencher, etc.).
A dimensão da procura revelada pelas entidades beneficiárias através da participação nos oito
Concursos lançados em 2008 e 2005, com um volume de investimento/custo total do total das
candidaturas apresentadas sempre largamente superior à dotação em concurso, constitui um
indicador de que os procedimentos de divulgação dos Concursos não comprometeram a eficácia
da submissão de candidaturas.
No Inquérito, os promotores pronunciaram-se, sobre estes aspectos referindo que o processo é
adequado no que respeita à divulgação dos períodos de abertura e à apresentação de
candidaturas (82% das respostas). Ainda que, por vezes, tenham sido referenciadas possibilidades
de melhoria das competências comunicacionais (informação, esclarecimento e divulgação), as
entrevistas realçam francas melhorias registadas ao nível da comunicação nos últimos meses,
nomeadamente por via do lançamento da newsletter e de uma maior atractividade do sítio na
internet.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                    119




          Questão de Avaliação 4: Existem operações que não são admitidas por
          motivos formais mas cujo contributo para a prossecução dos objectivos do
          Programa seria relevante?

A análise da Base de Dados do POVT permite identificar um volume significativo de operações não
admitidas nos diversos Domínios de intervenção dos Equipamentos colectivos, com destaque para
os Equipamentos Desportivos e também para os Equipamentos estruturantes.
Da informação empírica recolhida no processo de Avaliação, através de anotações retomadas
relativamente a alguns projectos de maior volume de investimento/custo total submetidos e não
admitidos (nomeadamente por não disporem de parecer técnico da entidade competente, p.e.,
na área dos equipamentos desportivos - IDP, ou não preencherem requisitos mínimos de
qualidade), constata-se que a não admissibilidade não compromete objectivos dos Domínios de
intervenção.
Relativamente a projectos não aceites (uma realidade igualmente relevante mas não
contemplada na Questão), identificaram-se projectos de alguma dimensão (cerca de 95 milhões
de euros, p.e., no Domínio dos Equipamentos desportivos) com relevância potencial para os
objectivos mas que na apreciação/parecer técnico se entendeu não decorrerem de uma
programação estratégica e de um esforço de articulação intermunicipal, em linha com objectivos
do respectivo Regulamento.
          Questão de Avaliação 5: Os critérios de selecção utilizados permitem
          seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do
          Domínio/Eixo onde se inserem?

O alinhamento dos critérios de selecção com a árvore de objectivos do Domínio de Intervenção
dos Equipamentos Colectivos tem racionalidade e coerência de conjunto para orientar a selecção
de projectos de modo a contribuir para a concretização dos objectivos dos Domínios de
intervenção específicos. Os itens seguintes sinalizam alguns aspectos dissonantes desta
apreciação global:

•   Domínio dos Equipamentos Escolares – inexistência de critérios territoriais na avaliação dos
    projectos; prevalecem critérios de avaliação sectorial, no âmbito da fundamentação do
    investimento no entanto, associados a uma componente de inovação. Nas Escolas do Ensino
    Secundário não estão contemplados critérios que remetam para o contributo para o sistema
    urbano nacional, nem para a modernização tecnológica, uma dimensão relevante a associar à
    renovação do Parque Escolar.
•   Domínio dos Equipamentos Desportivos - a bateria de critérios apresenta-se bastante
    detalhada, separando Equipamentos de Base e Especializados e salvaguardando dimensões
    de integração em estratégias de desenvolvimento urbano, mas não de desenvolvimento
    regional, o que se justificaria numa óptica de potenciar operações de carácter supra-
    municipal.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                    120




Em termos globais, os critérios de selecção são, no entanto, considerados pelos diversos
intervenientes, como adequados às tipologias de operação, à semelhança da metodologia de
aplicação dos métodos de apuramento de mérito das candidaturas.
No trabalho técnico não foram identificadas situações críticas de aplicação, nomeadamente na
atribuição e preenchimento de pontuações de parâmetros da quantificação, um elemento
relevante, p.e., no trabalho do Grupo de Articulação Temática do Desporto.
Alguns critérios referentes à demonstração de impactes e integração das operações (p.e., âmbito
supra-municipal) não têm uma observância e aplicação tão rigorosa quanto a selectividade e
concentração dos financiamentos aconselharia. Neste particular as lógicas municipais tendem a
sobrepor-se a esses macro -objectivos como sucede, p.e., no domínio das infra-estruturas e
equipamentos desportivos.
          Questão de Avaliação 6: O modelo de apreciação e selecção das
          candidaturas é o mais adequado?

Os procedimentos adoptados para a selecção das candidaturas afiguram-se objectivos e
transparentes. No entanto, a informação empírica recolhida junto das entidades beneficiárias
questiona frequentemente a duração do ciclo de apreciação das candidaturas.
Esta duração está frequentemente relacionada com o conjunto de pareceres que fazem parte dos
requisitos necessários à completa instrução das candidaturas que compreendem dimensões
técnicas, incontornáveis face à natureza regulamentada da maior parte das infra-estruturas e
equipamentos, mas também pareceres que remetem para o contributo das operações para os
objectivos estratégicos do PNPOT. Nesta última dimensão refira-se, a título de exemplo, a
necessidade de emissão de um parecer conclusivo da DGOTDU relativo aos Equipamentos
Estruturantes do Sistema Urbano Nacional (articulação do projecto com os objectivos estratégicos
pertinentes do PNPOT e contributo para a sua prossecução).
De um modo geral, essas entidades não têm informação de sequência satisfatória relativa a fases
intermédias da apreciação interrompidas pelo preenchimento de requisitos formais,
frequentemente da responsabilidade das mesmas, mas também de tutelas sectoriais. A este
propósito, assinala-se que diversas entidades com responsabilidades na emissão de pareceres
técnicos escritos sobre projectos, consideram insuficientes o prazo de que dispõem para emitir
esses pareceres.
O procedimento de candidatura por Concurso tem a vantagem de permitir a selecção de
projectos de qualidade, vantagem reconhecida por 70% das entidades promotoras que
responderam ao Inquérito. No entanto, no caso das Escolas do Ensino Secundário o
enquadramento dos investimentos no Programa de Modernização do Parque Escolar tem um
carácter tendencialmente fechado – dentro das fases do Programa – o que justificaria uma
abordagem concorrencial diferente, através do modelo em contínuo.
No plano da formalização, são pontualmente referenciados problemas em matéria de prazos de
decisão e de assinatura de contratos, com implicações no início das operações.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      121




          Questão de Avaliação 8: Estão a ser assegurados mecanismos de
          articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática Valorização
          do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através dos
          Grupos de Articulação Temática?

No âmbito do Eixo IX, foi criado um GAT relativo às Infra-estruturas e Equipamentos Desportivos,
que integra representantes dos Programas Operacionais das Regiões Convergência e um
representante do IDP. Este Grupo reúne ordinariamente, sempre que existirem candidaturas em
processo de decisão de financiamento no âmbito deste Domínio de intervenção.
Ao GAT competem as principais atribuições seguintes: (i) apreciar a complementaridade das
operações candidatas com acções co-financiadas por outros instrumentos financeiros nacionais
ou comunitários; (ii) propor e fundamentar a pontuação a atribuir aos critérios de selecção
estabelecidos nas alíneas n) do nº 1 e h) do nº 2 do Anexo I do Regulamento Específico, tendo em
atenção a metodologia definida nos Avisos de Abertura relativos ao referido domínio; (iii)
identificar formas de articulação entre o POVT e os POR com vista a maximizar os resultados das
intervenções destes PO, nomeadamente em termos da conjugação dos respectivos Avisos de
Abertura, metodologias de avaliação do mérito e outros aspectos considerados relevantes; e (iv)
identificar eventuais situações de sobreposição entre operações candidatas ao POVT e aos POR e
propor medidas a adoptar.
Pela análise da documentação disponibilizada, a Equipa de Avaliação conclui que a selecção de
candidaturas no âmbito deste Domínio de intervenção sai fortalecida pela missão e actividade
deste mecanismo institucional de articulação, pois o mesmo permite acautelar eventuais
sobreposições de co-financiamento e maximizar as complementaridades e sinergias entre as
operações a co-financiar pelo POVT e pelos PO Regionais e destas com as financiadas por outros
instrumentos financeiros.
No entanto, em termos operacionais constata-se uma interacção entre as entidades
representadas, aquém das expectativas iniciais e um reduzido número de reuniões do Grupo, o
que contribuirá para uma menor articulação das intervenções no cruzamento entre o interesse
sectorial e o interesse regional. Num contexto de maior selectividade na aplicação dos recursos
disponíveis, em que seja indispensável estabelecer prioridades, o GAT Desporto poderá
desempenhar um papel relevante, p.e., valorizando critérios associados à sustentabilidade e
interesse regional das infra-estruturas e equipamentos desportivos a financiar.
          Questão de Avaliação 9: O sistema de indicadores de realização física e de
          resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é
          adequado para o acompanhamento/monitorização do PO?

No que se refere ao sistema de indicadores físicos (realização e resultado) relativos ao Eixo IX –
Equipamentos colectivos, constata-se que os mesmos se encontram definidos apenas para um
dos quatro Domínios de intervenção, a Requalificação da Rede de Escolas com Ensino Secundário,
sendo que no caso do indicador de resultado não está definida qualquer meta.
 Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                  122




       50: Indicadores físicos (realização e resultado) relativos ao Eixo IX –
                         Domínio Equipamentos Colectivos
                                                                                                 Regulamento
                                                                   Meta   Meta   Comprometido
                                                         Unidade                                  Específico
                                                                   2010   2015    a 31/12/2009
                                                                                                  associado
Escolas intervencionadas ao abrigo do Programa de
                                                                                                 Requalificação
Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino         N.º     110    234         16
                                                                                                 da Rede de
Secundário (Realização)
                                                                                                 Escolas com
Alunos servidos por escolas intervencionadas ao abrigo
                                                                                                 Ensino
do Programa de Modernização do Parque Escolar              N.º      -      -        19.950
                                                                                                 Secundário
destinado ao Ensino Secundário (Resultado)
 Fonte: AG do POVT, Maio de 2010.

 O sistema de indicadores físicos é, portanto, claramente deficitário no que se refere à sua
 adequação para monitorizar as intervenções do POVT em matéria de equipamentos colectivos.


      (III)    SÍNTESE E RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS
 Os domínios de intervenção referentes aos Equipamentos Colectivos constituem uma área nobre
 de investimento do Programa, nomeadamente na perspectiva da coesão territorial e da melhoria
 da qualidade de vida das populações, através da qualificação dos territórios e da correcção dos
 desequilíbrios e disfuncionalidades existentes.
 A prioridade de intervenção atribuída ao Domínio “Rede de Escolas do Ensino Secundário”, em
 matéria de concretização do Programa de Modernização do Parque Escolar: preencheu uma
 função de complementaridade objectiva com a Agenda do Potencial Humano (via construção de
 infra-estruturas e equipamentos escolares), para a Prioridade Estratégica do QREN referente à
 qualificação dos portugueses; e tem contribuído para a atenuação da crise económica (via
 dinamização da actividade e emprego na fileira da construção).
 No plano regulamentar, o alinhamento dos critérios de selecção com os objectivos operacionais
 associados a cada um dos Domínios de intervenção dos Equipamentos Colectivos tem
 racionalidade e coerência de conjunto. A bateria de critérios de selecção de projectos tem-se
 revelado globalmente satisfatória para elencar as candidaturas, as quais correspondem ao perfil
 esperado, nomeadamente na relação que estabelecem com os objectivos dos diversos Domínios.
 A existência de um volume expressivo de operações não admitidas, sobretudo nos domínios dos
 Equipamentos Desportivos e Equipamentos Estruturantes, reflecte problemas de preenchimento
 de requisitos técnicos de qualidade dos projectos, de programação estratégica dos investimentos
 e de insuficiente articulação territorial/dinâmicas de cobertura (sobretudo, no caso dos
 Equipamentos Desportivos). Nesta vertente territorial, saliente-se que a demonstração de
 impactes e de integração intermunicipal das operações (pontualmente referenciada nos Critérios
 de Selecção) se tem revelado menos satisfatória, condicionando o objectivo da
 concentração/selectividade dos financiamentos.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                        123




Até Dezembro de 2009, o Domínio dos Equipamentos Colectivos aprovou um volume de
investimento/custo total elegível de 894,5 milhões de euros (60% dos quais destinados às infra-
estruturas da Rede Escolar e 33%, aos Equipamentos estruturantes). Nas dinâmicas de
desempenho, os indicadores relativos à execução, reflectem uma menor capacidade de
concretização de grande parte das candidaturas aprovadas (taxa de execução na ordem dos 5%),
ainda que superior à média do Programa. Nesta performance, salienta-se, pela negativa, a maior
dificuldade de concretização de investimentos do Domínio dos Equipamentos Estruturantes onde
têm confluído dificuldades técnicas e logísticas decorrentes do desenvolvimento do ciclo de vida
dos projectos e constrangimentos orçamentais dos promotores institucionais, com destaque para
instituições de ensino superior, autarquias e agentes culturais.

 51: Equipamentos Colectivos (Eixo IX) – Dimensões – problema e actuações
                              recomendáveis
           Dimensões -problema                                   Actuações recomendáveis
                                           Avaliação da viabilidade de programar a apresentação anual da
 Amadurecimento das candidaturas e         calendarização ou planeamento dos Avisos de abertura de concursos
 respectivos projectos.                    de modo a contribuir para acautelar a apresentação de candidaturas
                                           com maior amadurecimento técnico.
                                           Simplificação dos requisitos formais e documentais para a instrução
                                           das candidaturas, sobretudo corrigindo aspectos relativos à
                                           redundância e excesso de informação requerida.
 Complexidade na instrução das             Disponibilização de informação e de acompanhamento técnico, por
 candidaturas por parte dos potenciais     parte dos organismos de tutela sectorial dos diferentes Domínios de
 beneficiários.                            Equipamentos, para a preparação e elaboração de candidaturas.
                                           Responsabilização das estruturas técnicas com competência na
                                           emissão de pareceres no cumprimento de prazos na fase de análise e
                                           decisão de candidaturas.
 Deficiente abordagem da problemática de   Inclusão de critérios relativos à sustentabilidade dos projectos e/ou à
 sustentabilidade dos investimentos nas    rentabilização dos equipamentos nos anos seguintes à
 candidaturas e no desenvolvimento dos     implementação dos projectos nomeadamente nos Domínios de
 projectos                                 intervenção da cultura e do desporto.
                                           Melhoria dos níveis de articulação com a DGOTDU, nomeadamente
 Inexistência ou menor adequação das
                                           através do reforço da colaboração técnica na preparação dos Avisos
 vertentes territoriais dos critérios de
                                           de Concurso, e na elaboração de Pareceres que envolvam
 selecção, nomeadamente as que decorrem
                                           articulações com o PNPOT, em matéria de concretização das
 de orientações do PNPOT
                                           orientações deste instrumento de ordenamento de nível superior.
 Cobertura em termos de indicadores de     Definição de indicadores e metas para os domínios de intervenção
 realização e de resultado em três dos     que não contemplam esses elementos para a sua monitorização (cf.
 quatro Domínios do Eixo IX.               tabela seguinte).
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                         124




    52: Propostas de indicadores para o Eixo IX – Equipamentos colectivos

           Domínios                                         Indicadores

                                • Número de projectos aprovados, segundo a tipologia de operações
                                  (indicador de realização).
                                • Percentagem de população jovem na população potencialmente
                                  servida (indicador de resultado).
  Infra-Estruturas e
                                • Número de projectos inseridos em Programas de desenvolvimento
  Equipamentos Desportivos
                                  desportivo (indicador de realização).
                                • Número de projectos que envolvem associativismo desportivo e
                                  escolar no uso e ocupação do equipamento desportivo (indicador de
                                  resultado).
                                • Número de projectos aprovados, segundo a tipologia de operações
  Equipamentos                    (indicador de realização).
  Estruturantes do Sistema      • Número de projectos integrados na estratégia de desenvolvimento
  Urbano Nacional                 urbano (indicador de realização).
                                • Número de pessoas potencialmente servidas (indicador de resultado).
  Requalificação da Rede de     • Número de projectos aprovados, segundo a tipologia de operações
  Escolas do 2º e 3º Ciclo do     (indicador de realização).
  Ensino Básico                 • Evolução do número potencial de alunos (indicador de resultado).



EIXO IX – DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA URBANO NACIONAL: ACÇÕES INOVADORAS DE DESENVOLVIMENTO
     URBANO
            (I) ENQUADRAMENTO E DINÂMICAS
As AIDU correspondem a um dos instrumentos de intervenção previstos na Política de Cidades
POLIS XXI e possuem como principal objectivo promover a dinamização de soluções inovadoras de
resposta às procuras e aos problemas urbanos, centradas, nomeadamente, na eficiência e
reutilização de infra-estruturas e equipamentos existentes, na exploração das oportunidades que
as novas tecnologias oferecem, na capacitação das comunidades locais e no desenvolvimento de
novas formas de parceria público -privado. Através deste instrumento pretende-se apoiar
projectos-piloto que visem desenvolver ou transferir, para aplicação noutras cidades portuguesas,
soluções que ainda não tenham sido ensaiadas em território nacional ou que, tendo-o sido com
resultados positivos, careçam de aplicação demonstrativa a uma escala mais alargada para
motivar a sua generalização.
Como rapidamente se depreende, está-se em presença de um instrumento de política muito
particular, com uma natureza substancialmente distinta da família de projectos dominante no
POVT (muito marcada por um acentuado cariz físico/ infra-estrutural). Esse carácter distintivo
transcende, aliás, o próprio POVT, na medida em que se trata objectivamente de uma iniciativa
que visa induzir novos e inovadores padrões de investimento por parte de uma gama
relativamente diversificada de beneficiários potenciais (desde logo as Autarquias Locais, mas não
só). Neste contexto, percebe-se que o sucesso das AIDU não é dissociável de um esforço
significativo em matéria de sensibilização e mobilização de protagonistas, bem como de um
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        125




acompanhamento permanente ao longo das diferentes etapas do ciclo de projecto (concepção,
montagem, implementação, avaliação e disseminação).
A delegação de competências por parte da AG na DGOTDU é globalmente fundamentada pela
importância atribuída ao conjunto de funções mencionadas no parágrafo anterior, reconhecendo-
lhe aliás o estatuto de autoridade técnica nacional no domínio do ordenamento do território e do
urbanismo.
O montante de recursos FEDER previsto para a operacionalização das AIDU ascende aos 90
milhões de euros, valor que representa cerca de (i) 12% do envelope financeiro do Eixo IX, (ii)
5,6% da dotação total deste fundo no quadro do POVT e (iii) 1,9% da dotação total deste
Programa (i.e. FEDER+Fundo de Coesão). De acordo com a programação existente, espera-se que
aquele montante venha a alavancar um volume de investimento (elegível) na ordem dos 128,6
milhões de euros, significando isso uma taxa média de comparticipação de 70%.
As principais fontes de informação mobilizadas para a presente análise incluem elementos
documentais (texto do POVT; avaliação ex-ante do POVT; Regulamento Específico ‘Acções
Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano’; Avisos para Apresentação de Candidaturas;
Relatórios de Execução do POVT 2007 e 2008; contrato de delegação de competências com a
DGOTDU), informação qualitativa e quantitativa constante do Sistema de Informação do POVT,
entrevistas presenciais semi-dirigidas com a AG e com a DGOTDU e inquérito aos beneficiários (cf
Anexos IV e V).
A informação reportada pelo SIPOVT a 31 de Dezembro de 2009 revela que no período
compreendido entre 3 de Outubro de 2008 e aquela data foram submetidas 69 candidaturas aos
dois procedimentos concorrenciais lançados, as quais representavam um volume de investimento
global próximo dos 85,5 milhões de euros e uma solicitação de comparticipação de 54,7 milhões
de euros em termos de FEDER.

   53: Elementos de Caracterização Sumária das Candidaturas Submetidas
                                                                                (milhões de euros)

  Procedimento de       Nº de         Custo Total do   Despesa Total
                                                                        Comparticipação solicitada
      concurso       Candidaturas     Investimento       Elegível
1º Aviso                  29               38,3            38,3                   24,7
2º Aviso                  40               47,2            45,8                   29.9
TOTAL                     69               85,5            84,1                   54,6

Fonte: AG do POVT

Como se pode constatar, o montante FEDER solicitado ascendia a 61% do total alocado às AIDU,
facto que é demonstrativo de um volume de procura bastante expressivo. Esta conclusão é ainda
reforçada à luz da programação constante do contrato de delegação de competências
estabelecido com a DGOTDU e dos montantes FEDER colocados a concurso (12 milhões de euros
no primeiro concurso e 25 milhões de euros no segundo), correspondendo estes últimos a cerca
de 2/3 do total solicitado.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      126




O quadro seguinte sintetiza os principais indicadores aplicáveis às AIDU com o intuito de fornecer
um ponto de situação relativamente às respectivas dinâmicas de compromisso, aprovação e
execução, incluindo como referência comparativa os dados referentes ao conjunto do POVT.

                        54: Principais Indicadores Relativos às AIDU
                                                                           TOTAL
            Indicador                Variável        1º Aviso   2º Aviso              POVT
                                                                            AIDU
                                Nº de candidaturas    66%        48%        55%       52%
    Taxa de Admissibilidade
                                Investimento total    55%        42%        47%        76%
                                Nº de candidaturas    68%         -         68%       97%
    Taxa de Aprovação Líquida
                                Investimento total    69%         -         69%       100%
    Taxa de Comparticipação                           70%         -         70%        70%
    Taxa de Compromisso                               11%         -         11%        39%
    Taxa de Execução                                   0%         -          0%        5%
    Taxa de Realização                                 0%         -          0%        13%
    Taxa de Pagamento                                  0%         -          0%        13%
    Taxa de Reembolso                                  0%         -          0%        96%
Fonte: AG do POVT

Da informação apresentada retiram-se quatro ideias principais:
•    a aplicação das regras de admissibilidade e aceitabilidade exerceu um efeito muito
     considerável em termos de redução do número de candidaturas (e do volume de
     investimento associado), especialmente no segundo concurso;
•    a taxa de aprovação das candidaturas admitidas evidencia um efeito de selectividade
     igualmente relevante no primeiro concurso (o segundo ainda não possui decisão), o qual foi
     essencialmente fruto do insuficiente mérito atribuído a quase 1/3 das candidaturas
     admitidas;

•    o grau de compromisso situa-se nos 11%, valor que, na ausência de decisão relativa ao
     segundo concurso, se apresenta substancialmente abaixo da programação inicialmente
     estabelecida;
•    o nível de realização das operações já aprovadas mantém-se nos 0%, não obstante os
     contratos respectivos terem sido assinados ainda no primeiro semestre de 2009 (25 de
     Maio).
A informação recolhida junto da DGOTDU permitiu identificar alguma concentração de esforços
no sentido de acelerar as taxas de realização das operações aprovadas ao abrigo do primeiro
concurso, tendo esta entidade dinamizado uma sessão de trabalho colectiva com os beneficiários
no passado dia 24 de Março. Da mesma forma, foi possível aferir que o processo de decisão
referente às candidaturas admitidas no âmbito do segundo concurso se encontra na sua fase
final, sendo por isso expectável um aumento da taxa de compromisso a curto prazo. Finalmente,
importa referir que o Calendário Indicativo de Abertura a Candidaturas recentemente divulgado
pela AG aponta para o lançamento de um novo concurso no final do terceiro trimestre de 2010,
aspecto que se revela fundamental para recuperar alguns atrasos face à programação
inicialmente estabelecida.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      127




            (II) Balanço de desempenho
O balanço das dinâmicas de desempenho associadas à operacionalização das AIDU no contexto do
POVT foi estruturado em função das questões de avaliação que norteiam o presente estudo.
          Questão de Avaliação 1: Os Regulamentos Específicos são adequados e
          eficazes face aos objectivos de desempenho do Eixo e do PO previamente
          estabelecidos?

As AIDU encontram-se operacionalizadas através de Regulamento Específico próprio, permitindo
assim uma relação unívoca entre as disposições estratégicas e programáticas do texto do POVT e
o respectivo enquadramento normativo de suporte à recepção e aprovação de candidaturas; este
circuito é completado e concretizado através do lançamento de avisos de concurso para efeitos
de apresentação de candidaturas.
Da análise comparada dos elementos documentais em apreço é possível concluir pela muito
elevada coerência entre todos eles, respeitando a hierarquia definida no Regulamento Geral do
FEDER e Fundo de Coesão (texto do POVT → Regulamento Específico → Aviso). Tratando-se as
AIDU de um instrumento de intervenção previsto no quadro da Política de Cidades POLIS XXI,
importa assinalar que também com este referencial se detecta um grau de coerência similar.
O facto do Regulamento Específico ter sido alvo de uma revisão (com efeitos já reflectidos no
segundo concurso) não é imputável a problemas de formulação/ adequação da versão original,
consistindo meramente na alteração do grau de envolvimento do painel de peritos externos no
processo de análise de mérito das operações. Através desta alteração, o painel de peritos em
apreço deixa de se pronunciar sobre um dos seis critérios que lhes estavam inicialmente
atribuídos (modelo de financiamento da operação).
Deve notar-se, por último, que os avisos de concurso procederam à introdução de especificações
técnicas adicionais relativamente aos Regulamentos Específicos, as quais têm tido como principal
finalidade assegurar uma maior aderência entre o perfil das candidaturas recebidas e os
objectivos e prioridades prosseguidas ao nível da Política de Cidades POLIS XXI. Esta opção
(protagonizada pela DGOTDU) não é alheia ao carácter relativamente aberto do Regulamento
Específico, funcionando como um instrumento adicional de orientação e indução junto da
procura. Ainda assim, a equipa de Avaliação assinala a persistência de divergências significativas
entre a AG e a DGOTDU e entre estas entidades e os promotores relativamente à elegibilidade de
despesas (designadamente em termos de elegibilidade material), considerando pertinente que se
avalie a hipótese de se introduzirem elementos adicionais de clarificação nesta matéria.
          Questão de Avaliação 2: As candidaturas apresentadas e aprovadas
          correspondem ao perfil esperado do PO, do Eixo e de cada domínio de
          intervenção?

A proporção considerável de candidaturas não admitidas nos dois concursos já lançados (45% do
total de candidaturas apresentadas) pode ser entendida como uma proxy do grau de
correspondência entre as candidaturas apresentadas e o perfil esperado. Muito embora aquela
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      128




variável não seja unicamente influenciada por este aspecto, foi possível constatar a existência de
diversas situações entre as candidaturas não aceites onde a falta de correspondência com as
tipologias de operações elegíveis determinou a sua exclusão.
Relativamente às candidaturas admitidas e que foram alvo de análise de mérito, verifica-se que
quase 1/3 não veio a merecer aprovação por parte da AG do POVT, decisão que se encontra
suportada nas propostas de decisão de financiamento da DGOTDU (note-se que apenas o
primeiro concurso se encontra decidido). Nestes casos, a causa fundamental de exclusão residiu
na falta de mérito adequado das candidaturas analisadas, tendo por base os critérios de selecção
adoptados, uma vez que a taxa de mobilização dos recursos FEDER a concurso não foi além dos
83%.
Finalmente, em relação às candidaturas aprovadas, foi possível apurar junto da DGOTDU que o
grau de inovação inerente está generalizadamente aquém das expectativas iniciais. Ainda de
acordo com a mesma fonte, este facto não significa que as operações aprovadas não contenham
aspectos inovadores (esse foi, aliás, um dos factores decisivos na sua aprovação), mas tão
somente que estes dizem normalmente respeito a componentes específicas que, ainda assim, se
entendeu deverem ser valorizadas.
Na perspectiva da Equipa de Avaliação, este défice não pode deixar de ser entendido no quadro
particular do próprio instrumento que as AIDU configuram, o qual, por apelar a novos e
inovadores padrões de investimento, é também ele um reflexo de um tecido institucional algo
avesso à inovação (caso contrário não teria sido sentida a necessidade de um instrumento
especificamente focalizado na promoção de soluções urbanas inovadoras). Por outro lado,
também é possível constatar que as candidaturas submetidas não recorreram de forma
sistemática ao desenvolvimento de parcerias passíveis de aportar conhecimento e valor
acrescentado nos domínios de intervenção contemplados pelo Regulamento Específico
(fornecedores de soluções tecnológicas, instituições de ensino superior e centros de investigação,
etc.). Neste contexto, a inovação presente nas candidaturas tende a apresentar um carácter
restrito e/ou incremental.
Face ao exposto, a Equipa de Avaliação é da opinião que existem margens significativas de
progressão que deverão ser materializadas em procedimentos concorrenciais subsequentes,
contemplando aí um esforço mais proactivo em matéria de sensibilização e mobilização de
protagonistas. A relevância deste esforço é confirmada pela DGOTDU e consta, aliás, do conjunto
de funções atribuídas a esta entidade no âmbito do contrato de delegação de competências
estabelecido com a AG. Note-se, a este respeito, que o segundo aviso de concurso já procedeu a
uma explicitação mais fina dos temas específicos passíveis de virem a ser apoiados no âmbito de
cada área temática, facto que merece ser destacado por corresponder a uma das vias mobilizáveis
(de entre outras) para induzir os padrões de investimento esperados.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     129




          Questão de Avaliação 3: O modo como é realizada a divulgação das
          condições de abertura à apresentação de candidaturas é eficaz?

De uma forma geral, a divulgação das condições de abertura à apresentação de candidaturas tem
sido centrada na respectiva publicitação nos websites do POVT e da DGOTDU e na publicação, em
dois jornais nacionais, dos Avisos. Realizaram-se também iniciativas de carácter mais específico
conduzidas por esta última entidade na sua qualidade de autoridade técnica nacional no domínio
do ordenamento do território e desenvolvimento urbano (e, muito em particular, da Política de
Cidades POLIS XXI), designadamente três acções de divulgação nas CCDR das regiões elegíveis
(Norte, Centro e Alentejo).
Os níveis relativamente elevados de procura que se registaram nos dois avisos de concurso
lançados até agora permitem inferir que os meios utilizados possuem capacidade para atingir
públicos-alvo relativamente vastos, embora se considere que a natureza intrínseca às AIDU
justificaria a realização de acções de divulgação mais focalizadas de modo a promover uma
acrescida aderência entre os perfis da oferta e da procura. No âmbito desta última conclusão há a
referir uma reduzida penetração junto de algumas tipologias de potenciais beneficiários, atestada
(pelo menos de forma parcial) pelas candidaturas recebidas, facto que deverá merecer uma maior
atenção no quadro dos objectivos e ferramentas de comunicação a mobilizar.
          Questão de Avaliação 4: Existem operações que não são admitidas por
          motivos formais mas cujo contributo para a prossecução dos objectivos do
          Programa seria relevante?

Não foram detectadas nem reportadas situações de não -admissão por motivos estritamente
formais. De acordo com a informação recolhida, as candidaturas que não foram admitidas devem
essa decisão a motivos preponderantemente relacionados com a falta de aderência aos objectivos
e domínios temáticos fixados e/ou à falta de maturidade patenteada. Por esta razão, a Equipa de
Avaliação é da opinião que as candidaturas não admitidas não evidenciavam ser detentoras de
um contributo relevante para o POVT.
          Questão de Avaliação 5: Os critérios de selecção utilizados permitem
          seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do
          Domínio/Eixo onde se inserem?

Os critérios de selecção aplicáveis às AIDU encontram-se definidos no Regulamento Específico
aplicável, tendo sido posteriormente especificados e operacionalizados no âmbito dos avisos de
concurso lançados.
De uma forma geral, os critérios propostos revelam-se adequados para efeitos de apuramento de
mérito das candidaturas face quer aos objectivos e princípios orientadores definidos no âmbito da
Política de Cidades POLIS XXI, quer às metas de resultados apontadas no POVT. O carácter
eminentemente qualitativo dos métodos de apuramento propostos não é indissociável da própria
natureza das AIDU, a qual inibe por si só o recurso a metodologias de base eminentemente
quantitativa. Em qualquer caso, está pré-definida uma tipificação das pontuações e mais de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                    130




metade dos critérios de selecção adoptados prevê o envolvimento directo de painéis de peritos (2
por cada candidatura), os quais são escolhidos em função do seu grau de expertise em cada um
dos domínios temáticos abrangidos pelos Avisos, mitigando assim (pelo menos parcialmente) a
subjectividade atribuível ao método adoptado. A este respeito, importa referir que o
Regulamento Específico é omisso em relação ao grau de vinculação do parecer emitido pelo
painel de peritos em matéria de classificação final das candidaturas, aspecto que não foi
clarificado no primeiro aviso de concurso. No caso do segundo aviso, a opção tomada foi a de
atribuir um carácter meramente indicativo a esses pareceres, reservando a decisão final de
classificação para o OI.
Importa notar, por referência a outros Eixos/ domínios de intervenção do POVT, que o carácter
concorrencial das AIDU impõe a necessidade de uma fundamentação especialmente sólida ao
nível da apreciação de mérito das candidaturas; contudo, não foram identificados problemas
relevantes em relação às práticas actualmente seguidas.
          Questão de Avaliação 6: O modelo de apreciação e selecção das
          candidaturas é o mais adequado?

A operacionalização das AIDU tem vindo a privilegiar o concurso como modalidade central de
captação, apreciação e selecção de candidaturas, estimulando assim um efeito concorrencial
conducente à escolha daquelas que apresentam maior qualidade em relação aos objectivos
adoptados. O facto de se verificar um nível de procura superior à oferta de recursos FEDER
disponibilizados corresponde, neste domínio, a uma das condições viabilizadoras dessa filosofia
de actuação.
Em qualquer caso, a natureza intrínseca das AIDU (baseada no perfil inovador das operações) e a
falta de alguma qualidade e/ou maturidade técnica das candidaturas recebidas tem vindo a
permitir detectar algumas limitações dos procedimentos adoptados, aspecto que é especialmente
relevado por parte da DGOTDU. Na perspectiva desta entidade, faria sentido intervir de forma
mais expressiva nas fases que se encontram a montante do processo de apresentação de
candidaturas, recorrendo não só a acções de sensibilização e mobilização de protagonistas mas,
igualmente, a procedimentos de pré-candidatura.
Na perspectiva da Equipa de Avaliação, a conjugação de ambas as vias afigura-se de grande
pertinência no caso concreto das AIDU, dado que permitiria exercer um melhor efeito de triagem
prévia das candidaturas submetidas (com impacte directo na melhoria das taxas de
admissibilidade) e promover um maior e mais completo acompanhamento nas etapas de
configuração e operacionalização das operações (estabelecendo um maior ajustamento aos
objectivos prosseguidos e uma maior robustez técnica das candidaturas). A este respeito, será de
referir que o Regulamento Específico prevê especificamente a possibilidade de ser implementada
uma fase de pré-candidatura, embora este mecanismo não tenha ainda sido utilizado.
Um outro aspecto crítico que é evidenciado pela aplicação do modelo de apreciação e selecção de
candidaturas adoptado prende-se com a existência de prazos de decisão extremamente dilatados
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        131




(que são, aliás, os mais elevados no contexto do POVT e, muito provavelmente, de todo o QREN).
Com efeito:
•   no primeiro aviso o período compreendido entre a data-limite para a submissão de
    candidaturas (20 de Junho de 2008) e a data da comunicação das propostas de decisão
    favorável condicionada (30 de Janeiro de 2009) ascendeu a 224 dias, o qual se estende a 336
    dias se considerada a data do ofício de comunicação da decisão final (22 de Maio de 2009);

•   no segundo aviso não existe ainda uma decisão final de aprovação relativamente às
    candidaturas submetidas (a data-limite de submissão foi o dia 29 de Maio de 2009),
    estimando-se que o prazo para esse efeito venha a ser seguramente superior a 1 ano.
Na perspectiva da Equipa de Avaliação, o deslizamento temporal registado em ambos os avisos
está intrinsecamente relacionado quer com a configuração do modelo de apreciação e selecção
de candidaturas adoptado (cf. Descrição do Sistema de Gestão e Controlo do POVT, na
componente relativa à DGOTDU), quer com a forma como o mesmo tem vindo a ser
implementado. Por comodidade de exposição, optou-se por estruturar esta análise em função das
fases de (i) verificação das condições de admissibilidade/ aceitabilidade das candidaturas e de (ii)
análise de mérito das candidaturas aceites.
Assim, no que diz respeito à primeira fase (delegada na DGOTDU), verifica-se que o modelo
adoptado apenas prevê explicitamente a confirmação por parte da AG das decisões relativas às
candidaturas não aceites pela DGOTDU após a realização de audiências prévias. A experiência de
implementação deste modelo tem-se revelado pouco eficaz, na medida em que, de acordo com a
AG, existem insuficiências muito expressivas em relação às candidaturas aceites - e como tal
notificadas aos promotores - pela DGOTDU (vd. conformidade dos processos de contratação
pública, apresentação de estudos de viabilidade económica e financeira em projectos geradores
de receitas, etc.). Na perspectiva da Equipa de Avaliação, a remissão da confirmação por parte da
AG das decisões favoráveis de admissão/ aceitação de candidaturas tomadas pela DGOTDU para a
etapa final do processo de decisão de aprovação tem penalizado objectivamente a celeridade do
processo de decisão, aspecto que poderia ser fortemente mitigado caso esse procedimento
tivesse lugar mais cedo.
Ainda em relação a esta fase, constata-se que o modelo adoptado apresenta uma especificidade
em relação aos procedimentos seguidos no restante Programa (e, inclusivamente, à generalidade
dos restantes Programas Operacionais do QREN), corporizada na diferenciação formal de duas
sub -fases relativas à (i) verificação do enquadramento do beneficiário e da operação e à (ii)
verificação da correcta instrução das candidaturas. Muito embora esta opção tenha visado obter
uma maior simplificação do processo, através de uma triagem prévia das candidaturas por via da
análise do seu enquadramento em relação ao Regulamento Específico, admite-se que a exposição
a dois períodos de audiência prévia possa ter contribuído para alongar o tempo dispendido na
fase de verificação das condições de admissibilidade/ aceitabilidade das candidaturas. Na
ausência de comprovação objectiva das vantagens intrínsecas da opção seguida, será pertinente
equacionar a possibilidade de adopção do modelo de procedimento aplicado no restante
Programa.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     132




No que respeita à fase de análise de mérito, a Descrição do Sistema de Gestão e Controlo prevê a
emissão de um Parecer Técnico da DGOTDU que inclui o apuramento do mérito das candidaturas
e uma proposta de decisão de financiamento, correspondendo a decisão de aprovação a uma
competência da AG. De acordo com a informação recolhida, o período decorrido entre a
apresentação desse Parecer e a data do ofício de comunicação da decisão final para o primeiro
concurso ascendeu a 134 dias, sendo que no segundo concurso (ainda não decidido) esse prazo
irá seguramente ultrapassar os 200 dias.
Face aos elementos disponíveis, a Equipa de Avaliação atribui esta dilatação excessiva dos tempos
de decisão a dois factores distintos que têm implicado sistematicamente a revisão dos Pareceres
Técnicos da DGOTDU: o primeiro deve-se ao facto de ser apenas nesta fase que a AG procede à
confirmação das decisões favoráveis de admissão/ aceitação da DGOTDU, as quais, como foi já
referido, padecem (na óptica da AG) de insuficiências muito expressivas; o segundo, por seu
turno, deve-se à existência de divergências igualmente substanciais entre a AG e a DGOTDU em
matéria de determinação das despesas elegíveis.
É precisamente nesta última matéria que a Equipa de Avaliação aponta também fragilidades ao
modelo de apreciação e selecção de candidaturas adoptado. Com efeito, a verificação da
elegibilidade das despesas propostas em sede de candidatura corresponde a uma competência da
AG mas que, na prática, apenas é exercida a jusante do processo de análise de mérito. De acordo
com a Descrição do Sistema de Gestão e Controlo, o Parecer Técnico produzido pela DGOTDU
inclui a análise da elegibilidade de despesas por conta desta entidade quando, em rigor, a mesma
deveria corresponder a um input de suporte (ou de produção em paralelo) fornecido pela AG para
a análise de mérito das candidaturas. O ajustamento do modelo de apreciação e selecção à
estrutura de repartição das competências de gestão entre a AG e a DGOTDU corresponde, assim,
a uma necessidade relevada pela experiência obtida na sua operacionalização.
          Questão de Avaliação 7: A gestão operacional do PO sai reforçada com a
          delegação de competências contratualizada, nomeadamente cumprindo os
          objectivos de eficiência e de eficácia na Gestão do Programa?

A operacionalização das AIDU está suportada num contrato de delegação de competências com a
DGOTDU, valorizando assim a sua qualidade de organismo técnico nacional responsável pela
prossecução da política de ordenamento do território e de urbanismo.
As competências delegadas na DGOTDU abrangem funções de natureza essencialmente técnica e
administrativa, tendo-se optado por manter na AG funções como a verificação da elegibilidade de
despesas, a aprovação de candidaturas ou a verificação de pedidos de pagamento.
Complementarmente, é importante referir que o Contrato prevê ainda que a DGOTDU assuma um
papel especialmente activo em matéria de divulgação/ estímulo junto da procura potencial e de
consolidação e disseminação dos resultados das operações co-financiadas, funcionando também
como balcão único em todas as fases de desenvolvimento das operações.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                        133




      55: Competências delegáveis vs competências delegadas na DGOTDU
                                       Competências Delegáveis                                             Delegação
 Apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo PO, assegurando
                                                                                                             Sim
 designadamente que as operações são seleccionadas em conformidade com os critérios aplicáveis ao PO
 Assegurar -se de que são cumpridas as condições necessárias de cobertura orçamental das operações           Sim
 Assegurar a organização dos processos de candidaturas de operações ao financiamento pelo PO                 Sim
 Garantir o cumprimento dos normativos aplicáveis, designadamente nos domínios da concorrência, da
                                                                                                             Sim
 contratação pública, do ambiente e da igualdade de oportunidades
 Assegurar a conformidade dos contratos de financiamento e dos termos de aceitação das operações
                                                                                                             Não
 apoiadas com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos normativos aplicáveis
 Verificar que foram fornecidos os produtos e os serviços financiados                                        Sim
 Verificar a elegibilidade das despesas                                                                      Não
 Assegurar que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram efectuadas no
 cumprimento das regras comunitárias e nacionais, podendo promover a realização de verificações de           Não
 operações por amostragem, de acordo com as regras comunitárias e nacionais de execução
 Assegurar que os beneficiários e outros organismos abrangidos pela execução das operações mantêm
 um sistema contabilístico separado ou um código contabilístico adequado para todas as transacções           Não
 relacionadas com a operação sem prejuízo das normas contabilísticas nacionais
 Assegurar a recolha e o tratamento de dados físicos, financeiros e estatísticos sobre a execução para a
 elaboração dos indicadores de acompanhamento e para os estudos de avaliação estratégica e                   Sim
 operacional
 Aprovar as candidaturas a financiamento pelo PO que, reunindo condições de aceitabilidade, tenham
                                                                                                             Não
 mérito adequado a receberem apoio financeiro
 Celebrar contratos de financiamento e assinar termos de aceitação relativos às operações aprovadas e
                                                                                                             Não
 acompanhar a realização dos investimentos ou a execução das acções

Fonte: contrato de delegação de competências entre a AG do POVT e a DGOTDU

De uma forma geral, a análise da implementação deste modelo de gestão partilhada permite
concluir que existe uma margem muito relevante de progressão de forma a serem obtidos níveis
de eficácia e de eficiência adequados, a qual é fruto da necessidade de superação de disfunções
evidenciadas no âmbito dos dois procedimentos de concurso já lançados.
Tal como foi anteriormente referido (vd. Questão 6), uma parte muito substancial de tais
disfunções decorre da configuração do modelo de apreciação e selecção de candidaturas
adoptado, o qual se encontra plasmado na Descrição do Sistema de Gestão e Controlo do POVT
(na componente relativa à DGOTDU). A excessiva dilatação registada nos prazos de decisão (os
mais elevados no conjunto de POVT) e as reduzidas taxas de compromisso e de realização/
execução são indicadores que reflectem – ainda que parcialmente – essa mesma realidade.
Um dos problemas detectados reside na operacionalização do procedimento de notificação de
decisões favoráveis de admissão/ aceitação de candidaturas, o qual é realizado pela DGOTDU sem
prévia confirmação por parte da AG (ao contrário do que acontece com as decisões
desfavoráveis). A natureza dos pedidos de esclarecimento e das condições impostas pela AG na
fase de aprovação das operações com proposta de decisão de financiamento favorável da
DGOTDU revela lacunas relevantes em matéria de cumprimento das condições de
admissibilidade/ aceitabilidade das candidaturas, designadamente em matérias como a
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                    134




conformidade dos processos de contratação pública ou a apresentação de estudos de viabilidade
económica e financeira em projectos geradores de receitas.
Da mesma forma, a Equipa de Avaliação pôde identificar uma duplicação no exercício das funções
relacionadas com a verificação da elegibilidade das despesas propostas em sede de candidatura,
as quais, embora correspondam a uma competência da AG, são efectivamente desenvolvidas pela
DGOTDU na fase de análise de mérito (cf. Descrição do Sistema de Gestão e Controlo do POVT).
Neste caso, e para além da redundância inerente, há a registar uma interpretação não
homogénea das regras de elegibilidade de despesas por parte daquelas entidades, facto que tem
condicionado fortemente a celeridade do processo de aprovação após recepção das propostas de
decisão de financiamento favorável da DGOTDU.
Em ambas as situações, a Equipa de Avaliação considera ser absolutamente necessário
aperfeiçoar o modelo de apreciação e selecção de candidaturas constante da Descrição do
Sistema de Gestão e Controlo do POVT, designadamente garantindo que (i) a notificação de todas
as decisões de admissão/ aceitação de candidaturas apenas tenha lugar após confirmação pela AG
e que (ii) a verificação da elegibilidade das despesas seja exclusivamente desempenhada pela AG
e em estreita articulação com a análise de mérito a cargo da DGOTDU. Por outro lado, e em face
da experiência colhida nos procedimentos de concurso já lançados, será fundamental assegurar
uma aplicação rigorosa dos mecanismos de verificação das condições de admissibilidade/
aceitabilidade das candidaturas submetidas, evitando assim a existência de lacunas em fases mais
avançadas do processo de decisão.
No plano da divulgação, por seu turno, verifica-se que a intervenção da DGOTDU tem vindo a
assumir-se como uma efectiva mais-valia para difundir as AIDU junto dos seus beneficiários
potenciais. Esta constatação não é indissociável do estatuto desta entidade como organismo
técnico nacional responsável pela prossecução da política de ordenamento do território e de
urbanismo, reconhecendo-se vantagens objectivas que decorrem da sua visibilidade externa e do
capital relacional acumulado no exercício das suas competências. A este respeito, valerá a pena
referir a necessidade de promover uma maior articulação entre as actividades de divulgação e a
calendarização dos avisos de concurso (a cargo da AG), aspecto que é apontado pela DGOTDU
como uma condição para assegurar maior eficácia e credibilização do instrumento AIDU.
Finalmente, e à medida que se vai avançando em matéria de realização/ execução das operações,
está sinalizada a dificuldade em fazer implementar o conceito de balcão único em matérias como
os pedidos de pagamento, dado que a DGOTDU não possui competências delegadas neste
domínio. Neste caso, a Equipa de Avaliação é da opinião que a forte concentração de
competências relativas à fase de execução das operações na AG poderá limitar substancialmente
a capacidade de desempenho da DGOTDU como balcão único, assinalando o risco deste se vir a
revelar um mero front-office sem valor acrescentado relevante.
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           Questão de Avaliação 9: O sistema de indicadores de realização física e de
           resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é
           adequado para o acompanhamento/monitorização do PO?

O sistema de indicadores aplicável às AIDU é constituído por um indicador de realização e dois
indicadores de resultado, os quais possuem metas referenciadas aos anos de 2010 e 2015. O
quadro seguinte sintetiza esses elementos.

            56: Indicadores e metas de realização e resultado das AIDU
 Objectivos do Eixo                                                                            Metas
                                     Indicador                   Tipo     Unidade
    Prioritário                                                                         2010           2015
                       Nº de projectos de soluções inovadoras   Realiz.      nº          50             75
 Dinamizar respostas   População directamente abrangida
 inovadoras aos        pelos resultados dos projectos de        Result.      nº       1.000.000    1.500.000
 problemas e           soluções inovadoras
 procuras urbanas      Replicações por projecto de soluções               nº médio/
                                                                Result.                  2              3
                       inovadoras apoiado                                  projecto

Fonte: AG do POVT

De acordo quer com a AG do POVT, quer com a DGOTDU, este painel de indicadores tem-se
mostrado adequado e suficiente para medir as realizações e resultados associadas às AIDU,
perspectivas essas que são globalmente partilhadas pela Equipa de Avaliação. O mesmo acontece
em relação às metas, dado que – e sem prejuízo da necessidade de alguma aceleração de
processos – se considera que as mesmas continuam a ser atingíveis.
Não obstante, a Equipa de Avaliação levanta algumas reservas de natureza operacional em
relação ao indicador ‘Replicações por projecto de soluções inovadoras apoiado’, desconhecendo a
forma como o mesmo será monitorizado. A este respeito, seria desejável estabelecer uma
articulação mais objectiva e formalizada com o critério de selecção relativo ao potencial de
replicação e transferência de resultados, eventualmente prevendo a valorização de um maior
envolvimento de potenciais replicadores como parceiros dos promotores de candidaturas.
             (III)     SÍNTESE E RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS
A avaliação realizada permite constatar uma elevada consistência ao nível dos instrumentos
mobilizados para a operacionalização do Eixo Prioritário IX do POVT (texto do
POVT→Regulamento Específico→Aviso), embora se conclua que as candidaturas (apresentadas e
aprovadas) não correspondem de forma plena ao carácter inovador ambicionado.
Para contrariar esta situação, que decorre da natureza tendencialmente “conservadora” das
próprias entidades beneficiárias (que foram na esmagadora maioria os municípios), a avaliação
preconiza dois tipos de medida: (i) o recurso à figura das pré-candidaturas, futuramente
mobilizado como um factor indutor de maior aderência entre as candidaturas recebidas/
aprovadas e os objectivos inerentes às AIDU; e, simultaneamente (ii) um reforço substantivo das
iniciativas orientadas para a sensibilização e mobilização de uma base mais alargada e
diversificada de potenciais beneficiários, atribuindo aqui especial centralidade à actividade que,
neste domínio, deverá ser desempenhada pela DGOTDU.
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Do ponto de vista do modelo de delegação de competências adoptado, considera-se que existe
uma margem relevante de progressão no sentido de promover a obtenção de ganhos claros de
eficácia e eficiência, a qual é evidenciada pelas disfunções detectadas no âmbito dos dois
procedimentos concorrenciais já lançados. Face à análise realizada, a Equipa de Avaliação
preconiza o aperfeiçoamento do modelo de apreciação e selecção de candidaturas constante da
Descrição do Sistema de Gestão e Controlo do POVT, designadamente garantindo que (i) a
notificação de todas as decisões de admissão/ aceitação de candidaturas apenas tenha lugar após
confirmação pela AG e que (ii) a verificação da elegibilidade das despesas seja exclusivamente
desempenhada pela AG e em estreita articulação com a análise de mérito a cargo da DGOTDU.
Paralelamente, propõe-se também a supressão da actual divisão da fase de verificação de
admissibilidade/ aceitabilidade em duas sub-fases, aproximando a sua configuração ao modelo
geral que é seguido no restante Programa.
O (necessário) reforço da articulação entre a AG e a DGOTDU estende-se, também, à
operacionalização da figura de balcão único (a cargo desta última entidade), admitindo-se que a
forte concentração de competências relativas à fase de execução das operações na AG poderá
limitar substancialmente a sua utilidade e eficácia. Neste contexto, a Equipa de Avaliação sugere
que se pondere a possibilidade de extensão das competências actualmente delegadas na
DGOTDU, designadamente ao nível das funções directamente associadas à execução das
operações (p.ex. validação de pedidos de pagamento), incluindo aí a identificação de eventuais
necessidades de capacitação técnica para assegurar o cabal desempenho dessas funções.
Finalmente, a Equipa de Avaliação aponta a necessidade de acelerar as taxas de realização/
execução das operações já aprovadas, sinalizando no entanto que a DGOTDU tem vindo a
promover iniciativas recentes neste domínio junto dos respectivos beneficiários. Esta orientação
aplica-se também às taxas de compromisso, dado que estas correspondem a uma condição de
base para conferir viabilidade às metas adoptadas pelo POVT.
De forma mais sistemática:

              57: AIDU – Dimensões -problema e actuações recomendáveis
                      Dimensões -problema                                          Actuações recomendáveis
Existem interpretações divergentes entre a AG e a DGOTDU        Equacionar a possibilidade da AG vir a produzir e disseminar
e entre estas entidades e os beneficiários em relação ao        elementos adicionais de orientação, delimitação e esclarecimento
entendimento da elegibilidade material de despesas              em relação à elegibilidade material de despesas
A procura está muito polarizada numa única tipologia de         Desenvolver mecanismos complementares de comunicação junto
beneficiários (Municípios)                                      de públicos-alvo específicos
As candidaturas aprovadas possuem níveis de maturidade          Desenvolver mecanismos de apoio à montagem e
técnica e processual relativamente baixos (com reflexo na sua   operacionalização das operações aprovadas, garantindo um
taxa de realização)                                             acompanhamento permanente do respectivo ciclo de vida
                                                                Reforçar o papel das acções de sensibilização, orientação e
O grau de inovação das candidaturas fica aquém das
                                                                comunicação junto dos beneficiários potenciais, bem como a
expectativas iniciais
                                                                possibilidade de recurso à modalidade das pré-candidaturas
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                   Dimensões -problema                                           Actuações recomendáveis
A Descrição do Sistema de Gestão e Controlo introduz           Promover a revisão do Sistema de Gestão e Controlo de forma a
disfuncionalidades no processo de análise e notificação da     garantir que as notificações de aceitação das candidaturas são
aceitabilidade das candidaturas                                precedidas pela sua confirmação junto da AG
A Descrição do Sistema de Gestão e Controlo atribui            Promover a revisão do Sistema de Gestão e Controlo de forma a
competências de análise de elegibilidade de despesas à         garantir que esta está em conformidade com o Contrato de
DGOTDU que não encontram contratualmente delegadas             Delegação de Competências estabelecido
                                                               Promover a revisão do Sistema de Gestão e Controlo no sentido
A intervenção da AG em matéria de análise da elegibilidade
                                                               de posicionar a análise da elegibilidade de despesas a cargo da
de despesas ocorre numa fase excessivamente tardia do
                                                               AG como um input de suporte à análise de mérito protagonizada
processo de análise de candidaturas
                                                               pela DGOTDU
                                                               Equacionar a extensão do Contrato de Delegação de
A figura de balcão único não evidencia ser portador de valor
                                                               Competências à validação e processamento dos pedidos de
acrescentado na fase de realização das operações
                                                               pagamento
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                                Entrada Temática 5 - Investimentos
                                                  estruturantes do Alqueva

EIXO VI – INVESTIMENTOS ESTRUTURANTES DO EMPREENDIMENTO DE FINS MÚLTIPLOS DO ALQUEVA
A abordagem metodológica utilizada na avaliação referente a esta Entrada Temática consistiu na
realização de entrevistas ao Secretariado Técnico e ao único beneficiário do Eixo e no tratamento
de informação documental: documentos gerais da programação e avaliação ex-ante;
Regulamento Específico; Aviso de Abertura; base de dados relativa às candidaturas apresentadas,
aprovadas e em análise e indicadores de realização e de resultado; Regulamento Interno do
Grupo de Articulação Temática FEDER/FEADER para o EFMA e respectivas actas; e os Relatórios
Anuais de Execução do POVT.
   (I) ENQUADRAMENTO E DINÂMICAS
O Eixo Prioritário VI – Investimentos Estruturantes do Empreendimento de Fins Múltiplos do
Alqueva, enquadra uma tipologia de intervenção fechada, na medida em que contempla apenas
uma entidade beneficiária, com projectos de investimento identificados à partida.
A Empresa de Desenvolvimento e Infra-estruturas do Alqueva, S.A. (EDIA), é único beneficiário do
Eixo Prioritário VI, responsável pela concepção, execução, construção, exploração e dinamização
do Empreendimento de Fins Múltiplos do Alqueva (EFMA). A EDIA opera nos sectores agrícola e
energético através de implementação e exploração das componentes hidroagrícola
(desenvolvimento e gestão dos perímetros de rega) e de produção de energia (âmbito de
intervenção explorado desde o ano de 2001).
A Empresa tem como missão (i) construir, gerir e explorar o conjunto infra-estrutural integrante
do sistema primário do EFMA; (ii) operar no sector do domínio público hídrico de captação,
adução e distribuição de água em ‘alta’, para abastecimento público, rega e exploração
hidroeléctrica; (iii) potenciar o desenvolvimento económico, social e ambientalmente sustentável
na área de intervenção; e (iv) desenvolver uma estratégia empresarial que assegure a
sustentabilidade da actividade de exploração.
O Empreendimento, considerado um investimento âncora no desenvolvimento regional,
contempla uma perspectiva integrada do aproveitamento do recurso água. Para além da
constituição de uma reserva estratégica que permite garantir o abastecimento regular de água às
populações, às indústrias e às explorações agrícolas do Alentejo, o Empreendimento tem os
seguintes objectivos: a alteração progressiva do modelo de produção agrícola, com a criação de
zonas de regadio para a viabilização de sistemas agrícolas competitivos no Alentejo; o combate à
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                    139




desertificação física; a dinamização do mercado regional de emprego; e o reforço da capacidade
instalada para a produção de energia hidroeléctrica.
O arranque efectivo do EFMA ocorreu em 1995, tendo mobilizado recursos do 2º Quadro
Comunitário de Apoio 1994/1999, integrado no Programa Específico de Desenvolvimento
Integrado da Zona do Alqueva (PEDIZA). No período de programação seguinte (III QCA), o EFMA
foi apoiado através do PEDIZA II e, no actual período de programação, via dois Programas
distintos: POVT (conclusão das infra-estruturas de rede primária, com o apoio do FEDER) e ProDeR
(desenvolvimento da rede secundária, com o apoio do FEADER).
O grande objectivo do Eixo Prioritário VI do POVT assenta na conclusão do sistema primário de
rega do EFMA (infra-estruturas de captação, armazenamento, elevação, transporte e
regularização), sistema que viabilizará a operacionalização de toda a rede secundária de
distribuição de água, assegurando a utilização da reserva estratégica de água, constituída pela
albufeira do Alqueva, para o abastecimento urbano, agrícola e industrial de uma extensa área do
Alentejo (nomeadamente os concelhos de Évora, Cuba, Alvito, Vidigueira, Portel, Viana do
Alentejo, Ferreira do Alentejo, Beja, Aljustrel e Sines).
De acordo com a avaliação ex-ante do POVT, a conclusão do EFMA deverá contribuir fortemente
para a transformação de actuais fraquezas no sistema agro-florestal da Região do Alentejo,
nomeadamente o despovoamento e o abandono dos espaços rurais, contribuindo também para
uma maior segurança no abastecimento de água para consumo urbano e industrial, em períodos
de seca (cf. pág. 100 da referida avaliação).
A garantia da diminuição dos riscos inerentes à falta de água facilita as tomadas de decisão por
parte dos actores regionais, nomeadamente, relativas aos investimentos necessários à
reconversão agrícola, podendo considerar-se um factor de alavanca para o investimento e para o
desenvolvimento da Região. Na óptica do desenvolvimento sustentável, a abordagem integrada
associada às componentes de uso da água (urbana, industrial e agrícola), é expectável que o
EFMA alie a preservação deste recurso estratégico, protegendo-o da poluição resultante da
actividade agrícola e dos sectores doméstico e industrial, e valorize o desenvolvimento
sustentável da área envolvente.
As decisões de investimento no Alqueva não foram afectadas pela conjuntura económica actual,
tendo a EDIA mantido o programa de implementação do EFMA, que sofreu um enorme
incremento no volume de investimento afecto em 2008, segundo um ritmo de mobilização
influenciado pela decisão política de acelerar o programa de implementação das infra-estruturas,
no sentido de antecipar a garantia de disponibilização de água aos diversos segmentos
consumidores.
A dotação financeira do Eixo VI é de 275 milhões de euros (dotação orçamental FEDER) e as
tipologias de intervenção previstas compreendem infra-estruturas e equipamentos da rede
primária de rega: barragens complementares integradas no subsistema Alqueva, estações
elevatórias, circuitos hidráulicos e adutores.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                140




A entidade beneficiária submeteu oito candidaturas desde a publicação do Aviso para a
apresentação de candidaturas no âmbito do Eixo VI, em 21 de Dezembro de 2007. A seu pedido,
foram rescindidos os contratos de comparticipação financeira relativos aos dois primeiros
projectos aprovados, já com um grau de execução significativo, e diferido o pedido de desistência
do terceiro projecto, de molde a assegurar a submissão do mesmo ao Programa Operacional para
a Agricultura e Desenvolvimento Rural 2000-2006 (AGRO).

  58: Dinâmica de aprovação e execução no âmbito do Eixo VI (31-12-2009)
                                                                                        (milhões de euros)

                                        Elementos financeiros (€)           Indicadores Financeiros
                                 Programação                           Taxa de      Taxa de       Taxa de
                                               Aprovações Execução
                                  Financeira                         compromisso execução        realização
Investimento/ Custo total
                                        392,8   122,5       22,4
elegível
Despesa Pública                         392,8   122,5       22,4       31,2 %         5,7 %        18,2 %

Fundo Comunitário                       275,0    85,8       15,6

Fonte: AG do POVT, Fevereiro de 2010.

A rescisão e desistência dos contratos com o POVT foi uma opção política, de forma a assegurar a
utilização dos recursos ainda disponíveis no AGRO, circunstância que se reflectiu nas dinâmicas de
afectação de recursos e, consequentemente nos ritmos de execução física e financeira do Eixo VI.
À data de 31 de Dezembro encontravam-se afectos cerca de 42 milhões de euros, em termos de
investimento total e 28 milhões de euros, em termos de contribuição do FEDER. Se não tivesse
ocorrido a rescisão e desistência dos três projectos de investimento elencados no Quadro
anterior, a taxa de compromisso rondaria os 42%, a taxa de execução cerca de 26% e a taxa de
realização aproximar-se-ia dos 60%.
Para além da rescisão de dois projectos e da desistência de um terceiro, a execução limitada do
Eixo deve-se ao facto de haver apenas um projecto contratado e com pagamentos processados
(todavia, em linha com a execução do Programa – 5,13% – e do FEDER – 4,75% –). As candidaturas
que deram entrada em Março de 2009 foram aprovadas pela AG em Outubro e Novembro de
2009 mas não viram, até ao final de Dezembro de 2009, a sua contratação concretizada. Com
efeito, de acordo com o número 1 do Artigo 14.º do Regulamento Geral do FEDER, os grandes
projectos seleccionados para financiamento têm de ser remetidos pela AG ao IFDR que, por sua
vez, os encaminha para a Comissão Europeia, através do Sistema de Informação da Comissão
Europeia SFC 2007, para análise e aprovação final.
De acordo com draft “Guia de Orientação para Grandes Projectos, no período de programação
2007-2013”, no caso do circuito de tramitação das candidaturas desse tipo de projectos, o IFDR
funciona como interlocutor privilegiado entre a AG e a Comissão Europeia, visando acautelar
“eventuais questões que possam ser suscitadas durante a instrução do dossier de candidatura,
minimizando os pedidos de esclarecimento complementares ou de clarificação e facilitando a
celeridade da decisão por parte da Comissão Europeia” (cf. versão 04.11.08, p. 12).
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                      141




Embora a AG tenha como objectivo assegurar processos de decisão céleres, foram ultrapassados
os 3 meses (contados a partir da data da notificação da aceitação da candidatura) definidos no
Ponto 9 do Aviso para a apresentação de candidaturas, relativo à comunicação da decisão de co-
financiamento das candidaturas à entidade beneficiária.
Da análise efectuada pela Equipa de Avaliação, este prazo de decisão de candidaturas alarga-se
substancialmente quando se trata de candidaturas a Grandes Projectos, situação compreensível
pela grande complexidade de análise dos mesmos. Ao prazo supra referido, acresce o prazo
relativo à Decisão da Comissão Europeia. A meta do número de dias para a apresentação de
proposta de decisão (130 dias de calendário) foi ultrapassada nos primeiros dois projectos, sendo
o período de análise bastante inferior nos outros dois casos. Em parte deste período, a análise dos
projectos encontra-se suspensa, enquanto se aguarda resposta aos pedidos dirigidos pela AG à
entidade beneficiária (elementos processuais e técnicos e esclarecimentos relativos a
componentes dos projectos).
A entidade beneficiária procurou obter autorização para a divisibilidade dos Grandes Projectos
com vista a ultrapassar o condicionamento da tramitação processual das grandes candidaturas,
pedido fundamentado nos compromissos de ritmos de execução perante a tutela e na
complexidade dessas candidaturas que provoca uma maior demora na análise e nas decisões de
aprovação. A questão subsiste dado o enquadramento dos projectos da EDIA no domínio
ambiental, cujo limiar financeiro para definição de grande projecto32 se situa num custo total
superior a 25 milhões de euros, ao contrário dos restantes domínios, cujo limiar financeiro se
situa nos 50 milhões de euros.
Esta questão encontra-se ultrapassada pela recente alteração ao Regulamento (CE) n.º 1083/2006
(a aguardar aprovação final pelo COCOF – Comité de Coordenação de Fundos) que teve por
justificação a crise financeira e económica actual. A alteração vai incidir sobre diversos a aspectos
relacionados com os Grandes Projectos, dos quais se destacam os seguintes: a inclusão de um
limiar uniforme de 50 milhões de euros aplicável a todos os grandes projectos; o financiamento
de despesas relacionadas com uma série de obras, actividades ou serviços destinados a realizar
uma acção indivisível; e a aprovação/decisão por parte da Comissão Europeia, logo que possível e
o mais tardar três meses após a apresentação de um grande projecto pela AG.
Em termos de recursos financeiros, os mesmos encontram-se definidos desde o inicio do
Programa. No entanto, considera-se importante transmitir a necessidade de reforço desta
prioridade de intervenção no âmbito do POVT para fazer face a investimentos que implicam
vultuosos recursos financeiros, nomeadamente: (i) componentes ambientais que não foram
aprovadas aquando da concepção do Programa, as quais são essenciais e, aliás, impostas pela
Comissão Europeia; e (ii) acções ligadas à rede primária de rega que não foram incorporadas no
envelope dos 275 milhões de euros estimado na fase de programação.
No que respeita aos indicadores de realização e de resultado, é apenas possível apreciar um dos
dois indicadores de realização e do único indicador de resultado. Com base na informação
32
  De acordo com o conceito constante do Artigo 39.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, o Grande Projecto refere-se
a uma acção indivisível, pelo que o fraccionamento dos mesmos não é possível.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                               142




disponibilizada à Equipa de Avaliação, é possível constatar que, ao nível do compromisso
(projectos aprovados), o grau de concretização, a 31 de Dezembro de 2009, da extensão da rede
primária construída (Km), encontra-se a 67% da meta definida para o final do ano de 2010, o que
indica estar perante uma meta atingível para esse período. No que respeita ao acréscimo de
população servida por sistemas públicos de abastecimento, o indicador encontra-se a 45,5% da
meta, encontrando-se mais afastado da meta definida para o final de 2010.

            59: Grau de concretização dos indicadores físicos do Eixo VI
                                                                               Situação em 31 de Dezembro
                      Indicador                        Meta 2010   Meta 2015             de 2009
                                                                               Comprometido    Executado
 N.º de barragens da rede primária construídas (n.º)
                                                          3           7            n. d.           -
 (Indicador de realização)
 Extensão da rede primária construída (Km)
                                                          80         181           53,70           -
 (Indicador de realização)
 Acréscimo de população servida com sistemas
 públicos de abastecimento de água (n.º de pessoas)     150.500     181.000       68.559           -
 (Indicador de resultado)
 Fonte: Documento de Programação e AG do POVT, Maio de 2010.

 n.d.: dados não disponíveis


     (II) BALANÇO DE DESEMPENHO
Este ponto reflecte as condições de operacionalização do Eixo VI, tendo por base a resposta a
cada uma das questões de avaliação.
            Questão de Avaliação 1: Os Regulamentos Específicos são adequados e
            eficazes face aos objectivos de desempenho do Eixo e do PO previamente
            estabelecidos?

O Regulamento Específico do Eixo VI foi elaborado em linha com as prioridades do Eixo/Programa,
assim como com as necessidades da entidade beneficiária em termos de concretização das metas
assumidas, garantindo o apoio de projectos que têm como objectivo o desenvolvimento
programado das infra-estruturas do EFMA.
O Regulamento Específico assegura, nos objectivos, tipologias de intervenção e condições de
elegibilidade, a selecção das candidaturas que respondem à estratégia de intervenção para o
EFMA, cujos compromissos de desenvolvimento e de gestão, definidos pelos Ministérios das
Finanças e da Administração Pública e da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, constam
das Orientações Específicas para a Empresa Pública EDIA.
Na interpretação e aplicação prática do Regulamento subsistem algumas questões que, na óptica
da entidade beneficiária, têm vindo a condicionar as perspectivas de investimento da Empresa e
de desenvolvimento do EFMA, sendo de salientar as seguintes:
a)        Financiamento/apoio das centrais mini-hídricas. A aposta da EDIA no aproveitamento
     hidroeléctrico do EFMA, motivou a instalação de quatro pequenas unidades de produção de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                         143




     energia hidroeléctrica ao longo da rede primária do Alqueva. Esta tipologia de investimento
     não é enquadrável no Regulamento, o qual não contempla o apoio a mini-hídricas. Com efeito,
     não obstante a pertinência deste tipo de infra-estruturas, a tipologia de investimento não se
     encontra no âmbito dos objectivos estratégicos do POVT não tendo, por conseguinte,
     enquadramento no Programa. Na óptica da entidade beneficiária, esse não enquadramento
     resulta de uma interpretação restrita do Regulamento, designadamente, do Artigo 4º, que se
     refere à Tipologia de Operações a apoiar.
     Em fase desta dualidade de interpretação, a AG manifestou disponibilidade para analisar,
     juntamente com a Comissão Europeia, a possibilidade do enquadrar aquelas infra-estruturas
     nas tipologias de operações elegíveis do Eixo VI. A ventilação desta possibilidade poderá ter
     como pano de fundo: (i) a repartição indicativa por categoria de despesa/tema prioritário
     (earmarking) do POVT, de 10 M€ para projectos no âmbito da energia renovável hidroeléctrica
     (cf. documento do POVT, pág. 82); e (ii) a leitura mais flexível da alínea q) do Artigo 4º do
     Regulamento Específico do Eixo VI, já que no seu texto não é taxativa a exclusão das mini-
     hídricas (“outras acções e infra-estruturas necessárias para a optimização dos investimentos na
     rede primária do EFMA”).
b)        Pagamento de despesas relativas aos “trabalhos a mais ou adicionais”. As despesas
     relativas aos ‘Trabalhos a mais ou adicionais’ são alvo de diferentes interpretações do
     Regulamento. A entidade beneficiária entende que as despesas relativas a trabalhos a mais
     submetidas à apreciação da AG são elegíveis à luz do previsto na alínea d) do art.º 9 do
     Regulamento Específico do Eixo VI33, tendo demonstrado devidamente a sua imprevisibilidade
     e a não imputabilidade ao dono da obra.
     No entanto, o trabalho de Avaliação não detectou a apresentação de documentos pela
     entidade beneficiária que fundamentassem, cabalmente, os trabalhos a mais e adicionais,
     situação que justifica que tais despesas não tenham sido alvo de análise.
     A prática de gestão do Programa vai no sentido de remeter a análise dos trabalhos a mais e
     adicionais para o final da execução dos projectos pois enquanto o projecto de investimento
     estiver em execução, o Programa deve proceder, apenas, ao pagamento de rubricas
     devidamente contratualizadas. Essa lógica de trabalho é aceitável, em termos de eficiência, na
     medida em que dispensa a análise de vários pedidos de reembolso de trabalhos a mais e
     adicionais.




33
   A alínea d) do Artigo 9º do Regulamento Específico do Eixo VI, clarifica como despesas não elegíveis: “As despesas
relacionadas com a execução de trabalhos designados por “trabalhos a mais ou adicionais, salvo se for inequivocamente
demonstrada a sua total imprevisibilidade, por razões não imputáveis ao dono da obra, e seja evidenciado o
cumprimento integral da legislação nacional e comunitária aplicável”.
  Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                       144




              Questão de Avaliação 2: As candidaturas apresentadas e aprovadas
              correspondem ao perfil esperado do PO, do Eixo e de cada domínio de
              intervenção?

  As candidaturas apresentadas e aprovadas, cuja cadência tem sido definida pela entidade
  beneficiária, correspondem ao perfil esperado para o Eixo, na medida em que todos os projectos
  de investimento estão claramente enquadrados nas tipologias do Regulamento Específico. O
  ritmo das candidaturas ao longo de 2008 e 2009 não se afasta do esperado, enquanto a
  trajectória de realizações/resultados do Eixo VI se tem revelado menos linear.

                    60: Candidaturas apresentadas no âmbito do Eixo VI

                                                              Tipologia de Operação      Data de
                  Designação do Projecto                                   (*)                      Estado do Projecto
                                                                     POVT                entrada


Empreitada de Construção do Circuito de Segregação de                                                   Rescindido
                                                                        g)             21-04-2008
Caudais da Albufeira do Alvito do EFMA                                                                  01/06/2009
                                                                                                        Rescindido
Circuito Hidráulico de Adução da Barragem de Odivelas                   f)             21-04-2008
                                                                                                        01/06/2009
Empreitada de Construção e Fornecimento dos Equipamentos                                                 Desistido
                                                                        a)             18-11-2008
da Estação elevatória de Pedrogão - Margem esquerda                                                     01/06/2009
                                                                                                         Aprovado
Ligação Pisão -Roxo (Grande projecto)                                   e)             20-03-2009
                                                                                                        27/10/2009
                                                                                                         Aprovado
Adutor Brinches -Enxoé (Grande projecto)                                n)             28-03-2009
                                                                                                        19/11/2009
Adutor de Pedrógão e reservatório da Orada – Margem                                                     Contratado
                                                                        m)             15-05-2009
Esquerda                                                                                                18/09/2009
Empreitada de Construção e Fornecimento dos Equipamentos
                                                                                                         Aprovado
da Estação elevatória de Pedrógão - Margem esquerda – 2ª                m)             23-09-2009
                                                                                                        30/11/2009
fase
Empreitada de Construção da Estação elevatória da Torre do                                              Submetido
                                                                        o)             09-12-2009
Lóbio, adutor de Serpa e reservatório Serpa norte                                                       09-12-2009

  Fonte: AG do POVT, Fevereiro de 2010.

  (*) Alínea do Regulamento Específico do Eixo VI: (a) Reforço de potência da estação elevatória Alqueva -Álamos; (e)
    Ligação Pisão -Roxo; (f) Derivação a Odivelas; (g) Ligação Alvito -Vale de Gaio; (m) Estação Elevatória e Adutor
    Pedrógão - Margem Esquerda; (n) Adutor Brinches -Enxoé.


              Questão de Avaliação 5: Os critérios de selecção utilizados permitem
              seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do
              Domínio/Eixo onde se inserem?
              Questão de Avaliação 6: O modelo de apreciação e selecção das
              candidaturas é o mais adequado?

  [Dada a relação entre ambas, estas questões são abordadas de forma conjunta]
  No Eixo VI não está subjacente uma verdadeira selecção das candidaturas mas a garantia de
  qualidade e valia das mesmas. A existência de critérios de selecção num Eixo que tem os
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                      145




investimentos previamente identificados, tem menor relevância do que em contextos de
concorrência. No entanto, no quadro regulamentar asseguram o cumprimento dos objectivos do
Eixo e a sua utilização na análise de mérito constitui um incentivo à melhoria da qualidade dos
projectos candidatados.
Os mecanismos de apreciação das candidaturas têm-se revelado adequados ao tipo de projectos
candidatos. O processo de apreciação das candidaturas pode prolongar-se por períodos
superiores aos previstos em sede de Regulamento (cf. quadro anterior). A dilatação dos prazos de
análise, que tem acontecido de forma recorrente, decorre, nomeadamente de anomalias na
instrução de candidaturas por parte da entidade beneficiária, requerendo, na maioria das vezes,
que se proceda ao completamento e revisão da documentação que lhes serve de suporte.
Esta morosidade, agravada pela tramitação associada aos Grandes Projectos, decorre, da análise
dos pareceres e estudos exigidos para preencher os requisitos das candidaturas e do
procedimento diferenciado, função dos termos de tramitação. Sendo documentos que integram
os dossiers de candidatura, considera-se que reforçam a apreciação técnica das mesmas, pois só
através da apresentação desses documentos é possível apreciar os processos de candidatura com
o rigor técnico indispensável. Este é um aspecto importante já que os técnicos do ST/AG que
procedem à apreciação das candidaturas têm, frequentemente, necessidades acrescidas de
confirmação e verificação documental, dada a natureza específica dos investimentos.
Paralelamente, permite assegurar que os projectos se encontrem bem fundamentados e
completos do ponto de vista das peças que constituem o Dossier de candidatura aquando da
respectiva apresentação à Comissão Europeia.
A análise de candidaturas pode ser mais demorada assegurando, todavia, a qualidade dos estudos
iniciais e do enquadramento (actualizado e devidamente estabilizado), para que a adopção dos
procedimentos de contratação seja adequada e evite a contratação de trabalhos adicionais
durante a execução do projecto.
Em suma, a exigência técnica bastante elevada dos estudos que integram as candidaturas,
embora implique associar mais documentação, faz com que os projectos/operações se
apresentem melhor fundamentados, nas suas vertentes administrativa, técnica, ambiental e
operacional. A exigência em termos documentais decorre, aliás, das regras da Comissão Europeia.
No que se refere ao processo de selecção das operações, considera-se o mesmo adequado, face
aos objectivos e metas definidas no âmbito do Eixo, assim como no âmbito dos objectivos
inerentes ao desenvolvimento do EFMA, tendo em conta a apreciação dos critérios de selecção,
dos respectivos ponderadores e a metodologia de apuramento de mérito.

 61: Parâmetros e pesos a considerar na avaliação dos critérios de selecção
                                          Critérios de selecção                                        Peso
 a) Contributo da operação para a finalização das infra-estruturas da rede primária de abastecimento
                                                                                                       0,30
 de água do EFMA, permitindo o funcionamento de perímetros de rega.
 b) Contributo da operação para o aproveitamento adequado da reserva estratégica de água da
 albufeira do Alqueva, assegurando o abastecimento urbano, industrial e agrícola de toda a região      0,30
 abrangida.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                   146




                                               Critérios de selecção                                               Peso
     c) Complementaridade da operação com as intervenções realizadas ou a realizar com o apoio do
     FEADER, permitindo a interligação entre as redes primária e secundária e consequente
                                                                                                                    0,20
     operacionalização da rede secundária de rega, a apreciar pelo grupo de articulação FEDER/FEADER
     para o EFMA.
     d) Contributo para o alargamento das áreas de regadio e combate à desertificação, direccionadas para
     culturas mais competitivas e de qualidade diferenciada, com consequências ao nível da utilização               0,20
     sustentável dos solos e valorização do modelo agrícola.
     As operações serão classificadas segundo cada critério (Classificações Parciais) numa escala de 0 (inexistente) a 5
     (extremamente significativo).
     A Classificação Final (CF) de cada projecto ou operação é estabelecida por agregação das classificações segundo
     cada critério, através da seguinte função polinomial: CF = 0,30*CPa) + 0,30*CPb) + 0,20*CPc) + 0,20*CPd).
     Serão seleccionadas para financiamento do FEDER as operações que obtenham uma classificação maior ou igual a
     2,5 pontos.
Fonte: Anexo I do Regulamento Específico do domínio de intervenção “Empreendimento de Fins Múltiplos de
Alqueva” e Aviso de Abertura.

               Questão de Avaliação 8: Estão a ser assegurados mecanismos de
               articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática Valorização
               do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através de
               Grupos de Articulação Temática?

No âmbito do Eixo VI foi criado um Grupo de Articulação Temática (GAT), cujo principal objectivo
consiste em reforçar a coerência e a complementaridade das intervenções co-financiadas no
âmbito do POVT (FEDER, que apoia a rede primária) e do ProDeR (FEADER, que apoia a rede
secundária), na prossecução dos objectivos e prioridades de desenvolvimento do EFMA. Neste
Grupo, têm assento representantes do POVT, que preside, e do Gabinete de Planeamento e
Políticas (GPP) do Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas (MADRP).
A implementação do EFMA foi programada no sentido de minimizar os períodos entre a conclusão
das infra-estruturas e o início da sua exploração, o que só é possível se as infra-estruturas da rede
primária e as infra-estruturas da rede secundária (que abastecem e que são abastecidas,
respectivamente) terminarem em simultâneo.
Esse é o objectivo principal da EDIA e é nesse sentido que projecta e constrói as infra-estruturas,
tendo como suporte uma estratégia de investimento que enquadra a realização de um exigente
programa de investimentos da EDIA34, segundo timings definidos pela tutela, justificando um
maior esforço em termos de complementaridade de actuação e também de acompanhamento da
execução dos projectos.
As competências do GAT centram-se, sobretudo: (i) na apreciação das complementaridades das
operações candidatas co -financiadas por outros instrumentos financeiros, (ii) na discussão da
pontuação dos critérios de selecção relativos à complementaridade com as intervenções
realizadas ou a realizar com o apoio do FEADER e (iii) na identificação de formas de articulação
entre Fundos, com vista a maximizar os resultados do conjunto das intervenções co-financiadas.

34
   Dada a envergadura do EFMA e o ano para o qual se encontra projectada a sua conclusão (a conclusão do
Empreendimento, prevista para o ano de 2025, foi antecipada para o ano de 2013), a EDIA tem de executar cerca de 1,1
mil milhões de Euros nos próximos 6 anos (aplicando a regra n+3).
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                         147




Da análise efectuada, o GAT tem funcionado de forma a assegurar complementaridades e
coordenação de timings de realização dos projectos. No caso específico do Eixo VI, existe uma
cadeia de ligação que deve ser assegurada: a conversão agrícola dos terrenos constitui um dos
principais objectivos do EFMA; a mesma só é possível pela implementação da rede secundária
que, por sua vez, é abastecida através da rede primária.
A entidade beneficiária não tem assento no GAT, mesmo que tenha sempre participado
activamente em grupos de trabalho e que processe experiência acumulada em termos de
utilização e gestão de fundos comunitários desde o 2º Quadro Comunitário de Apoio (1994-
1999)35.
            Questão de Avaliação 9: O sistema de indicadores de realização física e de
            resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é
            adequado para o acompanhamento/monitorização do PO?

A matriz de indicadores de realização física e de resultados utilizada no Programa foi traçada em
conjunto com a entidade beneficiária, aquando da concepção do Eixo e do Regulamento. A matriz
é considerada adequada aos objectivos e à calendarização do EFMA e face às necessidades de
acompanhamento/monitorização do PO. No entanto, na submissão de candidaturas, continua a
ser possível apenas a inserção da “Extensão da rede primária construída, em Km” (Indicador de
realização), não sendo perceptível a “Área de regadio resultante das intervenções na Rede
Primária, em Ha”. Neste contexto, seria desejável a inclusão desse Indicador, como Indicador de
resultado, associando as respectivas metas.
No caso de haver a inclusão das mini -hídricas na tipologia de operações elegíveis, deverão ser
acrescentados outros indicadores que reflictam os resultados em termos de produção de energia
eléctrica, através de fonte de energia renovável.
     (III) SÍNTESE E RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS
A análise processada no decurso do processo de Avaliação possibilita a sistematização dos
elementos de síntese seguintes:
     O grau de concretização dos objectivos do Eixo VI, depende da apresentação de candidaturas
     cujas tipologias estão claramente enquadradas no Regulamento Específico, mas vai depender
     também da articulação eficaz entre recursos de financiamento FEADER e FEDER. No que
     respeita ao ritmo de apresentação de candidaturas até final de 2009, o qual é definido pela
     entidade beneficiária através da apresentação dos projectos determinados no âmbito do
     Regulamento Específico, o mesmo não se afasta do esperado. Quanto à trajectória de
     realizações/resultados, a mesma situa-se aquém das metas definidas para o final do ano
     2010.

35
   A EDIA teve assento nas Unidades de Gestão e Comissões de Acompanhamento nos Programas enquadrados nos
períodos de programação anteriores (Programa Específico de Desenvolvimento Integrado da Zona do Alqueva I (1994-
2000) e II (2000-2006), pelo que a actual situação, em que se trata de um Promotor, ainda que não concorrencial, traz
algum constrangimento em termos de transmissão directa das suas preocupações à Comissão Europeia e de
participação nas decisões.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                       148




    O Regulamento Específico do Eixo VI foi elaborado em linha com as prioridades do
    Eixo/Programa. As questões de interpretação e aplicação prática do mesmo, que a entidade
    beneficiária entende como condicionadoras das suas perspectivas de investimento e de
    desenvolvimento do EFMA, têm sido equacionadas pela AG no quadro do Regulamento e da
    relação normal com os serviços da Comissão Europeia.
    No que se refere às condições de operacionalização do Eixo, da análise efectuada não
    decorreu a identificação de necessidades de ajustamentos, nomeadamente, em matéria de
    critérios de selecção e modelos de apreciação de candidaturas.
    A análise dos constrangimentos em matéria de circuitos de gestão regista, sobretudo, a
    dilatação nos prazos de análise nos primeiros projectos submetidos, fruto da necessidade de
    uma adequada instrução das candidaturas e da aprendizagem nas áreas específicas de
    investimento deste Eixo, com reflexos nos procedimentos implementados para a análise das
    candidaturas.
A Avaliação da Operacionalização do Eixo VI, permitiu sistematizar dimensões -problema e
actuações recomendáveis para ultrapassar as mesmas, a par de matérias que se encontram para
além desta Avaliação, mas que a Equipa de Estudo entende, igualmente, referenciar (dimensões -
problema de natureza estratégica).

           62: Eixo VI -: Dimensões – problema e actuações recomendáveis
        Dimensões -problema                                              Actuações recomendáveis
                                                       Natureza estratégica
                                        Propor a discussão no âmbito da Comissão Europeia para o enquadramento destas
 Condições de admissibilidade e de
                                        operações na alínea q) do Artigo 4º - Outras acções e infra-estruturas necessárias para a
 aceitabilidade das operações,
                                        optimização dos investimentos na rede primária do EFMA ou mesmo através do aditamento de
 designadamente, das mini -hídricas.
                                        uma alínea, especificando a elegibilidade.
 Investimentos no âmbito de algumas
 componentes ambientais exigidas        Ponderar a possibilidade do reforço da dotação financeira do Eixo para fazer face a este tipo
 pela Comissão Europeia e de acções     de investimentos.
 ligadas à rede primária de rega.
                                                       Natureza operacional
 Os prazos associados à decisão de
                                        Redefinir os procedimentos no sentido do cumprimento dos prazos estipulados para a análise
 aprovação de candidaturas excedem
                                        por parte da equipa técnica da AG POVT, designadamente limitando os períodos intermédios
 os que estão previstos em sede de
                                        concedidos à entidade para esclarecimento de questões colocadas pela AG.
 Aviso
                                        Considerar a criação em tempo útil de um espaço de discussão/grupo ad-hoc que permita o
                                        afinamento de expectativas entre as duas partes à semelhança do que foi feito no âmbito do
                                        Programa Operacional Regional do Alentejo, com o objectivo de acompanhar a evolução do
 Relação institucional entre a AG e a   projecto EFMA (p.e., agendamento de acções de controlo, melhoria do acompanhamento da
 entidade beneficiária.                 execução das obras, monitorização em termos de alcance dos objectivos do Eixo,
                                        aperfeiçoamento do software/ SI para acompanhamento do projecto - Sugestão similar à
                                        efectuada pelo representante da Comissão Europeia na 2ª reunião da Comissão de
                                        Acompanhamento).
                                        Considerar-se a inclusão do Indicador de Resultado “Área de Regadio resultante das
 Melhoria da bateria de indicadores.
                                        intervenções na Rede Primária, em Ha".
                                        Apreciação da viabilidade de financiamento pelo POVT de investimentos nas infra-estruturas
 Complementaridades de                  de rega do EFMA (Regadio de Alqueva) – Recomendação da Avaliação ex-ante do ProDer,
 financiamento com intervenções do      não contemplada na Decisão de Aprovação, e com fundamento acrescido à luz das alterações
 ProDeR                                 de contexto/necessidades de financiamento do investimento no Eixo/Medidas produtivas
                                        daquele Programa.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                         149




          Entrada Temática 6 - Fundo de Coesão Açores e
                                                                                    Madeira

Esta Entrada abrange os dois Eixos Prioritários que correspondem à intervenção do Fundo de
Coesão nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira: o Eixo IV – Redes e Equipamentos
Estruturantes da Região Autónoma dos Açores e o Eixo V – Redes e Equipamentos Estruturantes
da Região Autónoma da Madeira, que correspondem à intervenção do Fundo de Coesão nas
Regiões Autónomas.
Dadas as especificidades do ponto de vista institucional, os dois Eixos serão tratados de forma
individualizada.


EIXO IV – REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES
Esta Avaliação assenta num conjunto diversificado de elementos de informação, em que se
destaca, para além da utilização da informação física e financeira disponibilizada pela AG do
POVT, um conjunto de fontes documentais e as entrevistas realizadas com a AG (CD e ST) e com o
OI (DRPFE).
    (I) ENQUADRAMENTO E DINÂMICAS
O Eixo Prioritário IV do POVT - Redes e Equipamentos Estruturantes da Região Autónoma dos
Açores possui um envelope financeiro de 70 milhões de euros no âmbito do Fundo de Coesão,
valor que representa menos de 2,3% da respectiva dotação global para Portugal no período de
programação 2007-2013 (integralmente afecta ao POVT); a relevância desse envelope reduz-se
para cerca de 1,5% quando a considerada a totalidade dos recursos financeiros afectos ao POVT
(i.e. FEDER+Fundo de Coesão). De acordo com a programação original, espera-se que a dotação
inscrita no Eixo Prioritário IV venha a alavancar um volume de investimento total na ordem dos
100 milhões de euros, significando uma taxa média de comparticipação de 70%.
Para além da evidente referenciação territorial (Açores), o desenho deste Eixo Prioritário assenta
em duas grandes linhas de orientação: a garantia de correspondência com as áreas de
intervenção abrangidas pelo Fundo de Coesão e, principalmente, o financiamento de projectos
relevantes e complementares do Programa Operacional Regional para os Açores
(PROCONVERGÊNCIA), comparticipado pelo FEDER, sobretudo no que respeita aos seus Eixos
Prioritários III (Melhorar as Redes Regionais de Infra-Estruturas de Acessibilidades) e IV (Valorizar
e Qualificar o Sistema Ambiental). Deve notar-se que a articulação com o PROCONVERGÊNCIA
está também salvaguardada no texto deste Programa, materializando-se através da afectação de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                 150




tipologias de intervenções ou mesmo de projectos concretos a cada um dos instrumentos em
apreço.
Os objectivos estratégicos associados ao Eixo IV do POVT são, designadamente, os seguintes:
    •    Melhorar os níveis de eficiência e de segurança do transporte marítimo no arquipélago;

    •    Aumentar os níveis de protecção ambiental no domínio dos recursos hídricos e dos
         resíduos, e do desenvolvimento sustentável, pelo aproveitamento dos recursos
         renováveis na produção de energia eléctrica.
A fundamentação da relevância/ pertinência destes Objectivos Estratégicos integra o texto do
POVT, providenciando uma identificação circunstanciada das prioridades de investimento, das
tipologias de intervenção associadas (em muitos casos nomeando os projectos concretos que as
materializam) e dos respectivos beneficiários (todos de natureza pública). Deve notar-se, ainda,
que a gestão do Eixo Prioritário IV é feita ao abrigo de um contrato de delegação de competências
com a DRPFE, entidade que é também responsável pela gestão do PROCONVERGÊNCIA. Importa
igualmente referir que a operacionalização deste Eixo está suportada num único Regulamento
Específico e que a apresentação de candidaturas se processa em regime contínuo.
A informação reportada pelo SIPOVT a 31 de Dezembro de 2009 revela que no período
compreendido entre 31 de Março de 2008 e aquela data foram submetidas 3 (três) candidaturas,
as quais representavam um volume de investimento global próximo dos 72 milhões de euros e
uma solicitação de comparticipação de 56,7 milhões de euros em termos de Fundo de Coesão (i.e.
81% do total alocado ao Eixo Prioritário). Os principais elementos de caracterização sumária
destas candidaturas encontram-se sistematizados no quadro seguinte.

   63: Elementos de Caracterização Sumária das Candidaturas Submetidas
                                          Data de      Custo Total do    Despesa Total    Comparticipação
        Designação do Projecto
                                         Submissão    Investimento (€)    Elegível (€)      Solicitada (€)
 Requalificação Ambiental das Bacias
 Hidrográficas das Lagoas das Furnas e   02-10-2008     16.548.196,00     16.548.196,00      14.065.967,00
 Sete Cidades
 Requalificação e Reordenamento da
                                         02-04-2009     41.737.909,92     36.509.900,24      31.033.415,21
 Frente Marítima da Cidade da Horta
 Reordenamento do Porto da
                                         11-09-2009     13.699.500,00     13.699.500,00      11.644.575,00
 Madalena (1ª Fase)
  TOTAL                                      -          71.985.605,92     66.757.596,24      56.743.957,21
Fonte: AG do POVT

A candidatura referente ao reordenamento do Porto da Madalena era a única que, à data da
análise, não dispunha ainda de qualquer tipo de decisão, registando-se aprovações nos restantes
dois casos. As entrevistas entretanto realizadas com a AG e com a DRPFE permitiram actualizar
esta informação, verificando-se que:
    (i) aquela candidatura foi posteriormente excluída por motivos formais (não cumprimento
           da totalidade dos requisitos exigidos em matéria de contratação pública), admitindo-
           se que possa vir a ser reformulada no sentido de ser novamente submetida;
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                   151




    (ii) não deram entrada novas candidaturas no âmbito do Eixo Prioritário em análise.
O quadro seguinte sintetiza os principais indicadores do Eixo Prioritário IV com o intuito de
fornecer um ponto de situação relativamente às respectivas dinâmicas de compromisso,
aprovação e execução, incluindo como referência comparativa os dados referentes ao Fundo de
Coesão e ao POVT.

           64: Principais Indicadores financeiros do Eixo Prioritário IV
                   Indicador          Eixo Prioritário IV   Fundo de Coesão   POVT
          Taxa de Admissibilidade           100%                   -           76%
          Taxa de Aprovação Bruta           100%                   -           71%
          Taxa de Aprovação Líquida         100%                   -          100%
          Taxa de Comparticipação            85%                   -           70%
          Taxa de Compromisso                64%                 31%           39%
          Taxa de Execução                    7%                  5%            5%
          Taxa de Realização                 12%                 17%           13%
          Taxa de Pagamento                  12%                  18%          13%
          Taxa de Reembolso                 100%                 101%          96%

Fonte: AG do POVT

Tal como se pode constatar destes elementos, o Eixo Prioritário IV destaca-se de forma muito
substancial dos referenciais de comparação adoptados ao nível da taxa de compromisso já
assumida, a qual atingia os 64% no final de 2009. Este é um valor que merece alguma
preocupação, dado que a dotação ainda não comprometida afigura-se insuficiente para atingir as
metas constantes do POVT para este Eixo; de acordo com a DRPFE, este desfasamento fica a
dever-se em primeira instância ao acréscimo do volume de investimento inicialmente estimado
para o projecto de requalificação e reordenamento da frente marítima da cidade da Horta. A
mesma fonte sinaliza que a concretização de um projecto no sector energético por parte da
Electricidade dos Açores (EDA) já em carteira contribuirá de forma decisiva para esgotar o
envelope financeiro adstrito ao Eixo Prioritário IV.
No que diz respeito à taxa de execução, verifica-se ainda que o valor alcançado nessa data (7%,
equivalendo a 5,2 milhões de euros de Fundo de Coesão) é já superior aos compromissos relativos
à regra n+3 assumidos para 2010 no âmbito do contrato de delegação de competências
estabelecido com a DRPFE (4,2 milhões de euros).
    (II) BALANÇO DE DESEMPENHO
O balanço das dinâmicas de desempenho associadas à operacionalização do Eixo Prioritário IV do
POVT foi estruturado em função das questões de avaliação que norteiam o presente estudo.
           Questão de Avaliação 1: Os Regulamentos Específicos são adequados e
           eficazes face aos objectivos de desempenho do Eixo e do PO previamente
           estabelecidos?

Esta questão pretende aferir o grau de adequação e eficácia do Regulamento Específico face aos
objectivos de desempenho do Eixo IV e do POVT e aos princípios orientadores do QREN.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     152




O Eixo Prioritário IV encontra-se operacionalizado através de um único Regulamento Específico
(‘Redes e Equipamentos Estruturantes da Região Autónoma dos Açores), permitindo assim uma
relação unívoca entre as disposições estratégicas e programáticas do texto do POVT e o
respectivo enquadramento normativo de suporte à recepção e aprovação de candidaturas; este
circuito é completado por um único aviso em regime contínuo para efeitos de apresentação de
candidaturas.
Da análise comparada dos três elementos documentais em apreço é possível concluir pela muito
elevada coerência entre todos eles, respeitando a hierarquia definida no Regulamento Geral do
FEDER e Fundo e Coesão (texto do POVT → Regulamento Específico → Aviso). Saliente-se,
apenas, que o texto do POVT é mais explícito que os instrumentos de operacionalização no que
respeita à identificação dos projectos elegíveis.
Esta conclusão não pode ser dissociada do processo que esteve subjacente à produção do
Regulamento Específico, o qual, sendo conduzido pela AG (que estabeleceu uma matriz comum a
todos os Regulamentos Específicos do POVT), contou com a participação activa da DRPFE.
          Questão de Avaliação 2: As candidaturas apresentadas e aprovadas
          correspondem ao perfil esperado do PO, do Eixo e de cada domínio de
          intervenção?

O texto do POVT definiu de forma precisa o perfil esperado das operações passíveis de virem a ser
co-financiadas ao abrigo do Eixo Prioritário IV, identificando em muitos casos os projectos
concretos que materializariam esse perfil.
Tal como foi anteriormente referido, a situação existente a 31 de Dezembro reportava a
existência de 3 candidaturas submetidas (2 aprovadas e 1 em análise de admissibilidade). Estas
candidaturas apresentam-se perfeitamente alinhadas com o disposto no texto do POVT:
(i)    as candidaturas relativas à requalificação e reordenamento da Frente Marítima da Cidade
       da Horta e ao Reordenamento do Porto da Madalena fazem parte da carteira de
       intervenções previamente explicitada;
(ii)   a candidatura relativa à requalificação ambiental das bacias hidrográficas das Lagoas das
       Furnas e Sete Cidades revela plena integração no perfil de tipologias de intervenção
       traçado em matéria de recuperação e correcção de situações de eutrofização das lagoas
       dos Açores.
Importa referir, por último, que as candidaturas recebidas e aprovadas possuem um contributo
directo para as metas do POVT, designadamente no que se refere ao indicador de realização ‘nº
de projectos de reordenamento e requalificação de portos comerciais’ e aos indicadores de
resultado ‘movimentos beneficiados de mercadorias’, ‘movimentos beneficiados de passageiros’ e
‘qualidade das águas superficiais’. A única meta que continua a não apresentar qualquer
candidatura recebida refere-se ao indicador de resultado ‘redução da emissão de CO2’,
esperando-se que essa situação possa ser colmatada ainda em 2010; note-se, porém, que essa
situação é extensível ao domínio das infra-estruturas de gestão de resíduos, embora neste caso o
POVT seja omisso em termos de indicadores e metas.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                         153




          Questão de Avaliação 5: Os critérios de selecção utilizados permitem
          seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do
          Eixo onde se inserem?

Os critérios de selecção aplicáveis ao Eixo Prioritário IV encontram-se definidos no Regulamento
Específico aplicável, tendo sido posteriormente especificados e operacionalizados no âmbito do
Aviso para a Apresentação de Candidaturas lançado.
De uma forma geral, os critérios propostos revelam-se adequados para efeitos de apuramento de
mérito das candidaturas face quer aos objectivos e princípios orientadores definidos, quer às
metas e tipologias de operações do Eixo Prioritário IV. Com efeito, estão asseguradas todas as
dimensões de maior relevância para a apreciação técnica das candidaturas recebidas,
designadamente:
(i)     a relevância estratégica das operações para a Região Autónoma dos Açores, com
        referência explícita a planos de natureza sectorial existentes;
(ii)    a complementaridade e/ou sinergia com outros investimentos que tenham sido ou
        venham a ser realizados na Região Autónoma dos Açores (dimensão repartida por dois
        critérios autónomos, os critérios (b) e (c) que, na perspectiva da Equipa de Avaliação,
        poderiam ser agrupados);
(iii)   o contributo para o cumprimento das metas associadas aos indicadores de resultado
        adoptadas.
A estas dimensões centrais do modelo de apreciação do mérito das candidaturas encontram-se
ainda acopladas algumas dimensões transversais às quais se reconhece valor acrescentado,
designadamente (i) o grau de inovação associado à operação, (ii) a incorporação de padrões
adequados de eficiência energética e utilização sustentável de energia (nos casos aplicáveis) e (iii)
a valorização de lógicas de parceria estratégica e do alcance supra-municipal das operações.
Importa referir, ainda, que a divulgação em sede de Aviso para Apresentação de Candidaturas da
metodologia de apuramento do mérito corresponde a uma opção merecedora de nota positiva,
seja pelo contributo na orientação do perfil das candidaturas, seja pela clareza e objectividade
que introduz no respectivo processo de avaliação.
Esta análise não pode ser descontextualizada do facto de se tratar de um Eixo Prioritário fechado,
no qual as intervenções a serem co-financiadas estão maioritariamente definidas a priori e em
que o regime de submissão e aprovação de candidaturas possui natureza contínua (não se
tratando por isso de um Eixo dito concorrencial). Face a estas circunstâncias, a aplicação dos
critérios de selecção não tem como finalidade a escolha das melhores candidaturas através do
procedimento de hierarquização, mas tão-somente a verificação individualizada da respectiva
qualidade.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                 154




           Questão de Avaliação 6: O modelo de apreciação e selecção das
           candidaturas é o mais adequado?

Pretende aferir-se qual o grau de adequação dos procedimentos definidos e de eficácia do
modelo de apreciação e selecção de candidaturas.
O Eixo Prioritário IV possui um carácter fechado, dado que a generalidade das operações que se
pretendem ver apoiadas – de iniciativa pública - estão previamente definidas em sede de
programação. Por esta razão, foi adoptado um procedimento de recepção de candidaturas em
regime contínuo, opção que, na perspectiva da Avaliação, se revela plenamente adequada.
A natureza do procedimento e o facto de se tratar de um Eixo Prioritário com gestão delegada
num organismo regional tem igualmente contribuído para estimular um relacionamento de
grande proximidade e articulação com os beneficiários, garantindo assim uma programação fina
dos processos de submissão de candidaturas. A forte aderência entre as operações submetidas/
aprovadas e os objectivos do Eixo Prioritário é reveladora da adequação global da solução
adoptada, traduzida também numa capacidade acrescida de estruturação das candidaturas
alinhada com os requisitos de admissibilidade e aceitabilidade fixados na regulamentação
aplicável.
           Questão de Avaliação 7: A gestão operacional do PO sai reforçada com a
           delegação de competências contratualizada, nomeadamente cumprindo os
           objectivos de eficiência e de eficácia na Gestão do Programa?

A gestão do Eixo Prioritário IV encontra-se atribuída à DRPFE através de contrato de delegação de
competências estabelecido entre esta entidade e a AG do POVT, constituindo-se aquela como um
dos OI que integram o modelo de governação do Programa. A extensão associada a esse Contrato
abrange todas as competências da AG que a legislação define como passíveis de delegação.

         65: Competências delegáveis vs delegadas pelo POVT na DRPFE
                                           Competências Delegáveis                                     Delegação
 Apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo PO, assegurando
                                                                                                         Sim
 designadamente que as operações são seleccionadas em conformidade com os critérios aplicáveis ao PO
 Assegurar -se de que são cumpridas as condições necessárias de cobertura orçamental das operações       Sim
 Assegurar a organização dos processos de candidaturas de operações ao financiamento pelo PO             Sim
 Garantir o cumprimento dos normativos aplicáveis, designadamente nos domínios da concorrência, da
                                                                                                         Sim
 contratação pública, do ambiente e da igualdade de oportunidades
 Assegurar a conformidade dos contratos de financiamento e dos termos de aceitação das operações
                                                                                                         Sim
 apoiadas com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos normativos aplicáveis
 Verificar que foram fornecidos os produtos e os serviços financiados                                    Sim
 Verificar a elegibilidade das despesas                                                                  Sim
 Assegurar que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram efectuadas no
 cumprimento das regras comunitárias e nacionais, podendo promover a realização de verificações de       Sim
 operações por amostragem, de acordo com as regras comunitárias e nacionais de execução
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                     155




                                          Competências Delegáveis                                          Delegação
 Assegurar que os beneficiários e outros organismos abrangidos pela execução das operações mantêm um
 sistema contabilístico separado ou um código contabilístico adequado para todas as transacções              Sim
 relacionadas com a operação sem prejuízo das normas contabilísticas nacionais
 Assegurar a recolha e o tratamento de dados físicos, financeiros e estatísticos sobre a execução para a
                                                                                                             Sim
 elaboração dos indicadores de acompanhamento e para os estudos de avaliação estratégica e operacional
 Aprovar as candidaturas a financiamento pelo PO que, reunindo condições de aceitabilidade, tenham
                                                                                                             Sim
 mérito adequado a receberem apoio financeiro
 Aprovar a revogação das decisões de financiamento nos casos de incumprimento dos contratos de
                                                                                                             Sim
 financiamento
 Celebrar contratos de financiamento e assinar termos de aceitação relativos às operações aprovadas e
                                                                                                             Sim
 acompanhar a realização dos investimentos ou a execução das acções

Fonte: contrato de delegação de competências entre a AG do POVT e a DRPFE (designada por DREPA na data de
assinatura).

Tal como é referido no texto do POVT, “a inclusão no âmbito do PO Temático de algumas
intervenções nas Regiões Autónomas resulta apenas de requisitos operacionais regulamentares
face à necessidade de concentrar num único Programa Operacional todas as intervenções co-
financiadas pelo Fundo de Coesão, referindo-se, neste caso, a intervenções com carácter
estruturante ou de relevante dimensão à escala regional”. Tendo em conta o estatuto de
autonomia da Região e a existência de instrumentos de planeamento estratégico de âmbito
regional, bem como a natureza integrada dos Programas Operacionais financiados pelo FEDER e
FSE na região, fica à partida esclarecido que a afectação da totalidade das verbas do Fundo de
Coesão ao POVT se deve fundamentalmente a disposições regulamentares comunitárias.
Na perspectiva da Equipa de Avaliação, a opção pela transferência da totalidade das
competências delegáveis para a DRPFE encontra-se plenamente justificada, uma vez que:
(i)     as especificidades e implicações decorrentes da insularidade e ultra-perificidade dos
        Açores condicionam a apreensão plena e em tempo real das necessidades de
        investimento na região por parte de uma AG sedeada a larga distância;
(ii)    o estatuto de autonomia da Região legitima a existência de referenciais de política
        próprios (de alguma forma diferenciáveis/ isoláveis das políticas públicas definidas para o
        território continental, sem prejuízo da sua coerência e articulação), os quais remetem a
        sua implementação para agentes públicos de base regional;
(iii)   a dimensão e complexidade das operações a co-financiar pelo Fundo de Coesão e a
        exigência processual associada apelam a uma relação de proximidade junto dos seus
        promotores;
(iv)    a entidade tomadora das competências delegadas dispõe de um inequívoco capital de
        experiência na concepção e implementação de intervenções operacionais com
        comparticipação comunitária acumulado ao longo dos últimos 20 anos, incluindo aí o
        papel de gestor sectorial do Fundo de Coesão no anterior período de programação.
Estes factores contribuem de forma decisiva para a obtenção de ganhos de eficácia por referência
ao cenário de não -delegação, os quais encontram comprovação a níveis como a divulgação das
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                    156




condições de acesso e a prestação de esclarecimentos junto dos beneficiários, o apoio à
montagem de candidaturas aptas para aprovação e o acompanhamento da respectiva execução.
Do ponto de vista da eficiência, importa notar que a opção organizativa adoptada assenta na
partilha dos recursos afectos ao Secretariado Técnico afecto ao PROCONVERGÊNCIA (estimando-
se um consumo de 6% a 8% do respectivo tempo de trabalho normal), obviando assim à inevitável
duplicação de estruturas que decorreria de qualquer outro modelo.
Muito embora a DRPFE não tenha ainda sido alvo de acções de verificação por parte da AG (o que
se espera que venha a ocorrer a breve trecho), existe por parte de ambas as entidades uma
percepção partilhada do valor acrescentado e da qualidade do desempenho que vêm sendo
obtidos ao abrigo do Contrato de Delegação de Competências. A este respeito, importa
igualmente assinalar a importância atribuída pela AG às funções de confirmação das decisões
tomadas por parte do OI, salvaguardando assim a assunção da responsabilidade última que, nos
termos da legislação aplicável, lhe está atribuída.
          Questão de Avaliação 8: Estão a ser assegurados mecanismos de
          articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática Valorização
          do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através dos
          Grupos de Articulação Temática?

Como referimos, uma das linhas em que assenta o desenho deste Eixo Prioritário é o
financiamento de projectos relevantes e complementares do Programa Operacional Regional para
os Açores (PROCONVERGÊNCIA), comparticipado pelo FEDER, sobretudo no que respeita aos seus
Eixos Prioritários III (Melhorar as Redes Regionais de Infra-Estruturas de Acessibilidades) e IV
(Valorizar e Qualificar o Sistema Ambiental). Deve notar-se que a articulação com o
PROCONVERGÊNCIA está também salvaguardada no texto deste Programa, materializando-se
através da afectação de tipologias de intervenções ou mesmo de projectos concretos a cada um
dos instrumentos em apreço.
Dado que, como vimos, a gestão do Eixo Prioritário IV é feita ao abrigo de um contrato de
delegação de competências com a DRPFE, entidade que é também responsável pela gestão do
PROCONVERGÊNCIA, pode considerar-se que os mecanismos de articulação referidos na Questão
estão assegurados.
          Questão de Avaliação 9: O sistema de indicadores de realização física e de
          resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é
          adequado para o acompanhamento/monitorização do Eixo?

O sistema de indicadores do Eixo Prioritário IV é constituído por 1 indicador de realização e 4
indicadores de resultado, os quais possuem metas referenciadas aos anos de 2010 e 2015. O
quadro seguinte sintetiza esses elementos.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                       157




            66: Indicadores e Metas de Realização e Resultado do Eixo IV

                                                                                                           Metas
 Objectivos do Eixo Prioritário                 Indicador                  Tipo       Unidade
                                                                                                    2010       2015
                                   Nº de projectos de reordenamento
                                   e requalificação de portos            Realização      nº          1              3
                                   comerciais
Melhorar os níveis de eficiência   Movimentos beneficiados de
e de segurança do transporte       mercadorias                           Resultado       ton       95.000     290.000
marítimo no arquipélago            (carregadas+descarregadas)
                                   Movimentos beneficiados de
                                   passageiros                           Resultado       pax       270.000    800.000
                                   (embarcados+desembarcados)
                                                                                        % de
                                   Qualidade das águas superficiais –
                                                                         Resultado     lagoas       n.a.           0-10
                                   estado eutrófico das lagoas
Aumentar os níveis de protecção                                                       eutróficas
ambiental e de desenvolvimento     Redução da emissão de CO2 –
sustentável                        substituição da produção de                        ton CO2
                                                                         Resultado                 20.000      70.000
                                   electricidade nas centrais térmicas                 equiv
                                   por produção renovável

Fonte: AG do POVT.

De acordo com a DRPFE, este painel de indicadores tem-se mostrado adequado e suficiente para
medir as realizações e resultados do Eixo Prioritário, sendo apenas assinalada a dificuldade (ou
mesmo impossibilidade) em atingir as metas fixadas com o montante de recursos financeiros
alocados. Na óptica da AG, a principal limitação apontada retoma o problema da exequibilidade
das metas, sendo ainda sinalizadas dúvidas quanto à atribuição de responsabilidades de recolha
da informação necessária ao cálculo dos indicadores relativos ao objectivo ‘aumentar os níveis de
protecção ambiental e de desenvolvimento sustentável’ (dado tratar-se de um Eixo Prioritário
com gestão delegada).
Estas perspectivas são partilhadas pela Equipa de Avaliação, assinalando-se apenas o facto do
objectivo ‘aumentar os níveis de protecção ambiental e de desenvolvimento sustentável’ não
possuir qualquer indicador de realização nem contemplar qualquer referência às infra-estruturas
de gestão de resíduos (limitações que deverão ser corrigidas em sede de reprogramação).
    (III) SÍNTESE E RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS
A avaliação realizada permite constatar uma elevada consistência ao nível dos instrumentos
mobilizados para a operacionalização do Eixo Prioritário IV do POVT (texto do
POVT→Regulamento Específico→Aviso), a qual possui igualmente tradução satisfatória no plano
da aderência entre as operações recebidas/ aprovadas e os respectivos objectivos e metas.
Destaca-se, ainda, a existência de mecanismos eficazes e claros de articulação com o
PROCONVERGÊNCIA, materializando-se através da afectação de tipologias de intervenções ou
mesmo de projectos concretos a cada um dos instrumentos em apreço.
Do ponto de vista da taxa de compromisso, este Eixo Prioritário destaca-se de forma muito
substancial pelos níveis já atingidos (64% no final de 2009), aspecto, que sendo positivo, é
também preocupante porque a dotação financeira remanescente não se afigura suficiente para
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                           158




atingir as metas constantes do POVT (devendo por isso ser reequacionada em sede de
reprogramação). Relativamente à taxa de execução, verifica-se que já estão neste momento
assegurados os compromissos relativos à regra n+3 assumidos para 2010.
No que respeita aos procedimentos e critérios adoptados para efeitos de recepção, análise e
selecção de candidaturas, a Equipa de Avaliação conclui no sentido da existência de um elevado
grau de adequação global. Mesmo tratando-se de um Eixo Prioritário fechado e em regime
contínuo, considera-se que a aplicação de critérios de selecção garante uma verificação
individualizada da qualidade das candidaturas aprovadas.
Finalmente, a avaliação confirma a eficácia e eficiência decorrente da opção de delegação de
competências de gestão na DRPFE (por referência ao cenário de não-delegação), reconhecendo
ganhos consideráveis em domínios como a divulgação das condições de acesso e prestação de
esclarecimentos junto dos beneficiários, o apoio à montagem de candidaturas aptas para
aprovação e a capacidade de acompanhamento da respectiva execução. Note-se que a opção
organizativa adoptada pelo OI é, por si só, um garante de ganhos de eficiência, dado que obvia à
inevitável duplicação de estruturas que decorreria de qualquer outro modelo.
Como principais actuações recomendáveis destinadas a melhorar a operacionalização do Eixo IV,
podem formular-se as seguintes:

         67: Eixo IV -: Dimensões – problema e actuações recomendáveis
              Dimensões -problema                                    Actuações recomendáveis
 Os recursos financeiros adstritos ao Eixo         Equacionar a possibilidade/ pertinência de se proceder ao
 afiguram-se insuficientes para atingir as metas   reforço da dotação financeira do Eixo ou, alternativamente, de
 de realização e de resultado estabelecidas        rever as metas fixadas na programação inicial
 A bateria de indicadores e metas do objectivo
 ‘aumentar os níveis de protecção ambiental e de
 desenvolvimento sustentável’ não possui           Rever a bateria de indicadores do Eixo, colmatando as lacunas
 qualquer indicador de realização nem contempla    identificadas
 qualquer referência às infra-estruturas de
 gestão de resíduos



EIXO V – REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA
As fontes de informação específicas utilizadas para a Avaliação deste Eixo foram as seguintes:
Avaliação ex-ante do POVT; Regulamento Específico do Eixo; Contrato de Delegação de
Competências; Plano de Acção do Eixo; Aviso de Candidaturas; Relatórios de Execução de 2007 e
2008; Entrevista com a AG/Secretariado Técnico do POVT; Entrevista com o Presidente do OI/ IDR;
contributos escritos de resposta sobre o Guião de Entrevista ao OI; Entrevistas com operadores
com projectos aprovados (Administração dos Portos da Madeira e Estradas da Madeira); e
contactos com operadores de projectos identificados na fase de programação (Empresa de
Electricidade da Madeira e Valor Ambiente).
No momento desta Avaliação de Operacionalização, o Eixo Prioritário V tem dois projectos
aprovados (um dos quais, no final do 1º semestre de 2009) e níveis de realização, ainda, limitados.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                        159




A coordenação do Eixo é da responsabilidade de um OI com experiência consolidada no
acompanhamento e controlo de fundos estruturais, nomeadamente do Fundo de Coesão, e as
entidades beneficiárias são entidades públicas com experiência de gestão de projectos co-
financiados.
Neste enquadramento, e dada a natureza simultaneamente operacional e estratégica da presente
Avaliação, os pontos seguintes valorizam dimensões relativas à programação, enquadramento e
complementaridades das intervenções e respondem às questões de avaliação pertinentes face às
características específicas do Eixo Prioritário (de carácter fechado e com projectos previamente
identificados).
     (I) ENQUADRAMENTO E DINÂMICA
A existência de um Eixo Prioritário no POVT destinado a apoiar investimentos estruturantes na
Região Autónoma da Madeira, co-financiados pelo Fundo de Coesão, assenta num modelo de
repartição das intervenções da Agenda Operacional Temática da Valorização do Território (AOVT),
entre o PO Temático e os PO Regionais. De acordo com este modelo (Cf. POVT, pg. 40), e tomando
por referência os grandes domínios de intervenção que interessam à Madeira, a repartição é a
seguinte:

                      68: Complementaridade entre POVT e INTERVIR+

  Domínios de intervenção da AOVT            PO Temático (POVT)                   PO Regional (INTERVIR +)
Grandes infra-estruturas para a          Intervenções portuárias
                                                                         (Pequenas intervenções portuárias)
conectividade Internacional              estruturantes
Consolidar as redes e infra-estruturas   Intervenções específicas na     Rede rodoviária e infra-estruturas
que estruturam o território nacional     área da energia, com efeitos    rodoviárias regionais e municipais
ao serviço de competitividade e da       sobre a eficiência energética   Intervenções nos sistemas de transportes
coesão                                   e a redução de emissões GEE     públicos
Promover o desenvolvimento urbano                                        Redes de equipamentos de âmbito regional
(…) e a qualificação dos espaços                      (-)                (áreas da saúde, da cultura, da educação e
urbanos                                                                  do desporto)

Na sua racionalidade de intervenção, o Eixo V articulou duas orientações -chave subjacentes aos
financiamentos do Fundo de Coesão:
     Enquadrar as áreas de intervenção do Fundo reforçando o valor acrescentado da política
     comunitária de coesão, no actual período de programação;
     Contribuir para o completamento de sistemas e redes que beneficiaram das ajudas do Fundo
     no passado (sobretudo, entre 1995 e 2006), através do financiamento de projectos relevantes
     e complementares à intervenção do PO Regional (INTERVIR +), comparticipado pelo FEDER.
O Regulamento Específico do Eixo consagra uma tipologia de operações que se enquadra nas
vertentes -chave do Regulamento Geral do Fundo de Coesão, segundo o modelo de agregação da
tabela seguinte. Na óptica da avaliação do grau de concretização dos objectivos definidos para o
Eixo V, importa ter presente o conjunto de tipologias de intervenção contemplado para aferir
posteriormente o perfil de projectos aprovados, segundo os domínios de intervenção e o tipo de
operações apoiadas.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                          160




     69: Eixo V vs. Tipologia de Operações do Regulamento Específico e do
                     Regulamento Geral do Fundo de Coesão
(a) Redes Transeuropeias de Transportes,
                                           • Infra-estruturas do Porto de Porto Santo
    nomeadamente projectos prioritários
    de interesse europeu, tal como         • Infra-estruturas rodoviárias essenciais à eliminação dos pontos de
    definidos na Decisão nº 1692/96/CE;        estrangulamento da Ilha da Madeira.
                                           • Infra-estruturas hidráulicas de abastecimento de água a montante
(b) Operações que se inscrevam nas             das redes de distribuição
    prioridades atribuídas à Política      •   Infra-estruturas de fins múltiplos que envolvam, nomeadamente, a
    Comunitária de Protecção do                construção de câmaras de acumulação
    Ambiente, ao abrigo do Programa de     •   Infra-estruturas de Drenagem e Tratamento de Águas Residuais
    Acção em matéria de Ambiente           •   Infra-estruturas no domínio dos resíduos sólidos
                                           •   Intervenções relativas à introdução do Gás Natural na Madeira.

Na óptica da pertinência, o perfil de intervenção do Eixo Prioritário V estrutura contributos
potenciais, sobretudo, para dois dos sete objectivos de natureza estratégica em matéria de
valorização do território:

   • Consolidar as redes e infra-estruturas que estruturam o território nacional, ao serviço da
        competitividade e da coesão; e

   • Qualificar os serviços ambientais, garantindo a sua universalidade e sustentabilidade.
A estes objectivos estratégicos é reconhecido, no próprio POVT e pela Avaliação ex-ante, um
contributo forte, enquanto é reconhecido um contributo com algum significado a um terceiro
objectivo: Atenuar a situação periférica do país no contexto global, por via da melhoria da
conectividade internacional e da integração das redes nacionais às redes transeuropeias.
Uma das operações aprovadas (“Ligação em Via Expresso ao Porto do Funchal”) enquadra-se
justamente no campo de actuação abrangido por este objectivo o qual remete para as Redes
Transeuropeias de Transportes – Projectos prioritários de interesse europeu (Decisão nº
1692/96/CE). No caso vertente, este enquadramento refere-se, sobretudo, à convergência com as
Orientações comunitárias vocacionadas para o reforço da atractividade dos territórios
ultraperiféricos. A melhoria das ligações (conectividade) dos territórios ultraperiféricos aos
projectos das Redes Transeuropeias de Transportes, constitui um relevante instrumento das
Orientações Estratégicas Comunitárias em matéria de Coesão (Decisão do Conselho,
2006/702/CE), com destaque para os investimentos: na melhoria da conectividade, de que são
exemplo, o reforço da eficiência e segurança das infra-estruturas de transporte marítimo interno
e de acesso ao exterior; e a valorização ambiental e energética. Trata-se de investimentos
facilitadores da integração da economia regional na economia europeia (e mundial), geradores de
argumentos competitivos da Região, na óptica da atracção de fluxos de visitantes e de
investidores, movimento que, a consolidar-se, deverá contribuir para a dinamização da base
económica e do mercado de trabalho regional.
A comparticipação do Fundo de Coesão na RA Madeira tem como destinatários entidades da
Administração Pública Regional, nomeadamente empresas de capitais públicos criadas ao longo
da última década para regular e gerir investimentos nos domínios dos transportes, da energia e
do ambiente.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                    161




A dotação financeira programada afecta a este Eixo Prioritário ascende a 100 milhões de euros de
Fundo, com uma taxa máxima de co-financiamento para as operações aprovadas a atingir 70%
(incidência sobre a despesa elegível) e uma despesa pública total de 143 milhões de euros,
volume de financiamento que corresponde a cerca de 2% do Plano Financeiro do POVT.
Para além de identificação de operações por domínios prioritários, que correspondem à
programação por projecto da absorção do montante previsto de 100 milhões de euros de Fundo,
o texto do Programa no ponto 7.4, relativo a Grandes Projectos, aponta para o Eixo V dois
investimentos de maior envergadura:

   •   Reformulação/Ampliação e construção de colectores principais e ETAR’s na Região
       Autónoma da Madeira – Direcção Regional do Saneamento Básico, no montante de 90
       milhões de euros.
   •   Instalação de um Terminal de Gás Natural Liquefeito na Região Autónoma da Madeira –
       Empresa de Electricidade da Madeira, no montante de 80 milhões de euros.
A estrutura de objectivos específicos e as tipologias de intervenção do Eixo Prioritário
enquadram-se de forma extensiva nos instrumentos de planeamento regional e sectorial, sendo
de salientar a sua pertinência relativamente aos objectivos e às prioridades dos seguintes
instrumentos:
    Plano de Desenvolvimento Económico e Social (PDES), 2007/2013, nomeadamente nas
    prioridades estratégicas referentes à Dimensão Ambiental, Coesão Territorial e
    Desenvolvimento Equilibrado e às prioridades de natureza temática que associam o Turismo
    e a Diversificação da Base Económica à melhoria das acessibilidades, de operacionalidade e
    de segurança, com reforço dos níveis de mobilidade intra-regional e de acesso ao exterior.
    Estratégia Regional de Ambiente que enquadra diversos instrumentos sectoriais,
    nomeadamente o Plano Regional de Política de Ambiente, o Plano Regional da Água e as
    perspectivas estratégicas para o sector da Energia que prevêem importantes investimentos
    em áreas contempladas pelas tipologias de intervenção deste Eixo Prioritário.
    Programa de Modernização das Infra-estruturas Portuárias que enquadra intervenções aos
    portos do Funchal e Porto Santo que têm beneficiado das ajudas do Fundo de Coesão, tanto
    no passado, como no actual período de programação no âmbito do Eixo V do POVT.
Na fase da preparação técnica do Programa Operacional do Potencial Económico e Coesão
Territorial (actual PO INTERVIR +) o levantamento de intenções de investimento junto das
entidades públicas, permitiu identificar um vasto conjunto de intervenções sectoriais. Estas
intervenções combinam actuações de relevante dimensão à escala regional, enquadradas pelo
POVT (Fundo de Coesão), com intervenções de carácter específico enquadradas pelos apoios do
FEDER do PO Regional.
As dinâmicas de candidatura têm seguido com algum atraso a programação prevista, com especial
incidência no Eixo III do PO INTERVIR+ que enquadra projectos na área do Desenvolvimento
Sustentável. Tal não invalida que, ao nível da programação do investimento com a
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                162




complementaridade de financiamento proporcionada pelas ajudas FEDER e Fundo de Coesão, se
reconheça a existência de uma racionalidade e pertinência elevadas da estratégia de intervenção
de qualificação do território e de melhoria dos níveis de conectividade internacional e regional
para o período 2007-2013, designadamente capacitando a Região e a sua base material para
níveis superiores de integração económica e de coesão territorial.
O Plano de Acção do Eixo Prioritário V do POVT estabelece a calendarização das operações a co-
financiar pelo Fundo de Coesão, agrupadas por domínios prioritários.

               70: Operações e montantes financeiros previstos (Eixo V)
                                                                                     Montante previsto             Prazo
                                                                       Entidade
  Identificação das Operações (Domínios prioritários)                                Fundo de Coesão             execução
                                                                      promotora
                                                                                          (mil €)                previsto
Infra-estruturas Rodoviárias                                         SRES                 10.000                2007-2009
Infra-estruturas do Porto do Porto Santo                            APRAM                 35.000                2007-2013
Terminal de GNL dos Socorridos                                       EEM                  40.000                2008-2010
Infra-estruturas no domínio dos Resíduos Sólidos                Valor Ambiente             5.000                2008-2011
Infra-estruturas de drenagem e tratº de águas residuais          SRARN/DRSB                5.000                2010-2012
Infra-estruturas hidráulicas de abastecimento de água                 IGA                  5.000                2010-2012
                                                   Total                                 100.000
Fonte: Anexo II do contrato de delegação de competências da AG no IDR.

Essa calendarização deve ser apreciada conjugadamente com a programação plurianual do
montante global de Fundo de Coesão afecto ao Eixo Prioritário, constante do Mapa seguinte.

      71: Calendarização financeira prevista do Eixo V – Fundo de Coesão
                                                                                               (milhares de euros)
              Operações                 2007        2008        2009        2010     2011     2012       2013       Total
 Infra-estruturas Rodoviárias             300        6.900       2.800        -        -        -          -        10.000
 Infra-estruturas do Porto do Porto
                                         2.800       8.400       5.250       5.250    3.850   4.550      4.900      35.000
 Santo
 Terminal de GNL dos Socorridos               471         800   10.965       8.471    8.000 11.294        -         40.000
 Infra-estruturas no domínio dos
                                          -               47          278    2.675    2.000    -          -          5.000
 Resíduos Sólidos
 Infra-estruturas de drenagem e
                                          -           -           -          1.000    2.500   1.500       -          5.000
 tratamento de águas residuais
 Infra-estruturas hidráulicas de
                                          -                       -          1.000    2.500   1.500       -          5.000
 abastecimento de água
                                Total    3.571      16.147      19.293      18.396   18.850 18.844       4.900     100.000
Fonte: Anexo II do contrato de delegação de competências da AG no IDR.

Da leitura destes elementos, resultam duas observações preliminares a aprofundar: (i) a dotação
financeira programada para o Eixo V não contempla o financiamento do grande projecto de
ampliação e construção de colectores principais e ETAR’s da Região Autónoma da Madeira, no
montante de 90 milhões de euros; e (ii) a dotação afecta ao Terminal de Gás Natural dos
Socorridos inscreve um montante correspondente apenas a 50% do financiamento previsto para
este grande projecto.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      163




Nesta secção, importa agora traçar uma visão compreensiva das dinâmicas de desempenho do
Eixo e das suas intervenções.
A abertura de candidaturas teve lugar no final do 1º trimestre de 2008 (31/03/08) tendo sido
adoptada a modalidade em contínuo (à semelhança dos procedimentos do PO Regional INTERVIR
+), colocando a concurso a totalidade da dotação financeira do Fundo para este Eixo (100 milhões
de euros), para acesso das entidades destinatárias das diferentes tipologias de intervenção.
Até 30 de Novembro de 2009 foram apresentadas e aprovadas as duas candidaturas seguintes:
       Ligação Via Expresso ao Porto do Funchal (candidatura recepcionada no IDR em
       Setembro de 2008). O Projecto, da responsabilidade da RAMEDM – Estradas da Madeira,
       SA, tem um montante financeiro de 30,5 milhões de euros e destina-se a construir uma
       ligação em via expresso ao Porto do Funchal, acesso privilegiado da Região ao exterior.
       Esta via rodoviária deverá assegurar a interconexão com o modo de transporte marítimo,
       potenciando a integração económica da Região, na óptica da mobilidade interna e
       favorece o acesso a vários pontos de interesse turístico da Região, nomeadamente por
       parte dos turistas de cruzeiro e contribui para descongestionar o volume de tráfego
       existente na baixa do Funchal e para uma utilização mais eficiente do Porto do Funchal
       (Cf. Parecer Técnico, IDR).
       Infra-estruturas do porto de Porto Santo (candidatura submetida no SIPOVT a
       19/06/2009). O Projecto, da responsabilidade da APRAM – Administração dos Portos da
       Madeira, SA., tem um montante financeiro de cerca de 28 milhões de euros e destina-se a
       realizar obras marítimas de reparação do molhe, expansão de terraplenos e criação de
       melhores condições para receber navios de cruzeiro e náutica de recreio. A intervenção
       deverá desenvolver a zona portuária de modo a facilitar a separação efectiva entre
       tráfego de passageiros, de mercadorias e lazer, preenchendo requisitos estipulados pelo
       ISPS.
Na relação com os objectivos do Eixo Prioritário e da tipologia de intervenção em que se
enquadra, este último projecto pretende assegurar a modernização da infra-estrutura portuária
com vista a aumentar a eficiência e os níveis de produtividade das operações portuárias. Trata-se
de um projecto com forte enquadramento no PDES 2007-2013, designadamente nas prioridades
temáticas específicas referentes à Modernização, manutenção, conservação e ampliação das
infra-estruturas portuárias existentes (relação directa) e à dinamização do sector de cruzeiros de
forma a potenciar os recursos da Região e a sua promoção exterior (relação induzida).
A interconexão com o transporte marítimo, um dos acessos da Região insular e ultraperiférica às
regiões centrais das União Europeia, situa o Projecto num patamar, ainda que indirecto, de
relação com as Redes Transeuropeias de Transportes. Paralelamente, o Projecto tem uma relação
forte com as perspectivas de intervenção do PDES 2007-2013 no âmbito das Infra-estruturas
Públicas e Equipamentos Colectivos (reordenamento da Zona Norte do Porto do Funchal e ligação
ao Porto do Funchal).
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     164




Ambos os projectos desenvolvem relações directas de complementaridade com intervenções
anteriores e actuais dos Fundos Estruturais na Madeira, nomeadamente: (i) a Ligação Viária ao
Porto do Funchal, com a Operação Modernização e Reordenamento do Porto do Funchal (Fundo
de Coesão II), em fase de execução, e com reformulações de nós rodoviários nas imediações do
Porto (POPRAM III – FEDER); e (ii) as infra-estruturas portuárias do Porto, com intervenções nos
principais pontos da Região que contribuíram para a especialização do Funchal como porto de
Turismo, transferindo para o Caniçal as funções comerciais e para Câmara de Lobos, as funções de
porto de pesca.
Em termos de volume financeiro, os dois projectos envolvem um investimento aprovado de
aproximadamente 58,3 milhões de euros, um montante que corresponde e absorve cerca de 41%
da despesa pública global do Eixo (Fundo e contrapartida nacional), ou seja da dotação
programada do Fundo encontram-se comprometidos cerca de 41%, um nível que permite
margem de manobra de financiamento para enquadrar projectos/intenções de investimento nas
demais tipologias de intervenção previstas, cuja concretização, para além de dar resposta a
dimensões -problema e necessidades de intervenção identificadas (Cf. ponto I), acrescenta valor à
matriz de domínios de actuação do Eixo Prioritário.
Tomando por referência os valores de execução à data de 31/12/2009, constata-se uma redução
do ritmo de realização financeira previsto pelos projectos na fase de programação (menos 20%)
redução que decorre, segundo os operadores, de constrangimentos pontuais no processamento
de despesa de algumas componentes de obra, em fase de regularização.
Em termos globais, a informação de execução destes projectos (à data de 31/12/2009), permite
sistematizar os indicadores de realização financeira constantes do quadro seguinte.

        72: Indicadores financeiros (Fundo) do Eixo V – Fundo de Coesão
                                                                                    (%)
                             Taxa de       Taxa de     Taxa de      Taxa de      Taxa de
                           compromisso    execução    realização   pagamento    reembolso
                             (AP/PR)       (EX/PR)     (EX/AP)      (PG/AP)       (PG/EX)
        POVT                   38,7           5,1        13,2         12,7          96,1
        Fundo de Coesão        30,8          5,3         17,3         17,5         101,5
        Eixo V                 40,0          28,8        71,9         82,5         114,7

Fonte: AG do POVT.

O único indicador de realização disponível reporta ao número de projectos de reordenamento e
requalificação de Portos Comerciais (1), preenchendo integralmente a meta prevista para 2010.
Os ritmos de compromisso e de execução, reflectidos nestes indicadores, decorrem, sobretudo,
dos constrangimentos associados ao financiamento atempado da contrapartida regional que
motiva atrasos na candidatura dos projectos identificados nas áreas da energia e do ambiente,
durante a fase de programação e contribuíram para a estimativa da dotação financeira do Eixo. A
organização dos documentos de despesa e, nomeadamente, dos indicadores de realização em
componentes do investimento que envolvem diversas entidades/empreiteiros responsáveis pelas
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                     165




obras no âmbito dos processos de contratação pública, contribuem para os desfasamentos
pontuais entre aprovação e realização.
   (II) BALANÇO DE DESEMPENHO
Os elementos de conteúdo constantes deste ponto foram sistematizados e racionalizados a partir
das reuniões de trabalho com o OI, com as entidades beneficiárias dos dois projectos aprovados,
com o Secretariado Técnico da AG do Programa, bem como de informação documental
disponível. O texto encontra-se estruturado em torno das questões de avaliação pertinentes à luz
das especificidades deste Eixo Prioritário.
           Questão de Avaliação 1: Os Regulamentos Específicos são adequados e
           eficazes face aos objectivos de desempenho do Eixo e do PO previamente
           estabelecidos?

O Eixo Prioritário Redes e Equipamentos Estruturantes da Região Autónoma da Madeira tem um
Regulamento Específico próprio que “estabelece as condições de acesso e as regras gerais de
atribuição do co-financiamento do Fundo de Coesão às operações apresentadas nos domínios de
intervenção previstos” neste Eixo do POVT.
O Regulamento recupera os objectivos e a tipologia de operações conforme identificado no texto
referente a este Eixo Prioritário, encontra-se globalmente harmonizado com a programação
prevista e assegura níveis satisfatórios de racionalidade e coerência entre os objectivos e as
tipologias de operações (cf. quadro seguinte).

            73: Objectivos específicos e tipologia de operações do Eixo V
            Objectivos específicos                                  Tipologia de Operações

                                                • Infra-estruturas hidráulicas de abastecimento de água a
                                                   montante das redes de distribuição
                                                • Infra-estruturas de fins múltiplos que envolvam
    Consolidar as estruturas de gestão             nomeadamente a construção de câmaras de acumulação
    ambiental de 1ª geração;
                                                • Infra-estruturas de Drenagem e Tratamento de Águas
                                                   Residuais
                                                • Infra-estruturas no domínio dos resíduos sólidos
    Contribuir para a diminuição das emissões   • Intervenções relativas à introdução do Gás Natural na
    CO2 e garantir reservas energéticas;           Madeira
    Melhorar os níveis de eficiência e de       • Infra-estruturas do Porto de Porto Santo
    segurança do transporte terrestre e         • Infra-estruturas rodoviárias essenciais à eliminação dos
    marítimo.                                      pontos de estrangulamento da Ilha da Madeira

O primeiro objectivo tem linhas estratégicas de acção que beneficiam de relevantes
complementaridades com intervenções co-financiadas pelo FEDER na Área de Intervenção
“Estruturas de Gestão Ambiental de Primeira Geração” do Eixo III Desenvolvimento Sustentável
do PO INTERVIR +.
Na óptica das entidades beneficiárias, destinatários do Eixo, o Regulamento Específico revelou
elevada adequação aos objectivos dos projectos, nomeadamente o detalhe das tipologias de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                   166




operação permitiu enquadrar de forma positiva as diversas componentes dos investimentos. Um
dos responsáveis entrevistados, com experiência acumulada de gestão de intervenções co-
financiadas pelo Fundo de Coesão II, considera existir uma evolução positiva dos Regulamentos
(Geral e Específico) e valoriza as Orientações Técnicas proporcionadas às entidades promotoras
para a organização das candidaturas.
          Questão de Avaliação 2: As candidaturas apresentadas e aprovadas
          correspondem ao perfil esperado do PO, do Eixo e de cada domínio de
          intervenção?

O Eixo V é caracteristicamente um Eixo fechado enquadrando projectos identificados na fase de
programação. As candidaturas apresentadas foram ambas aprovadas e correspondem de forma
directa ao perfil esperado de projectos de investimento dentro das tipologias de intervenção em
que se enquadram, nomeadamente infra-estruturas portuárias e infra-estruturas rodoviárias,
duas das sete tipologias constantes do Regulamento Específico.
Relativamente ao conjunto de operações programadas que constam do Plano de Acção (cf. Anexo
II do Contrato de Delegação de Competências) constata-se a existência de dois projectos, cujo
período de execução deveria ter começado em 2008, que ainda não foram objecto de
candidatura:

•   O Terminal de Gás Natural Liquefeito dos Socorridos, da responsabilidade da Empresa de
    Electricidade da Madeira, no montante previsto de 40 milhões de euros, que contempla
    infra-estruturas de armazenamento e outras conexas ao Terminal, visando o abastecimento à
    produção de electricidade; e

•   As infra-estruturas no domínio dos resíduos sólidos, da responsabilidade da Valor Ambiente,
    no montante previsto de 5 milhões de euros.
De acordo com a informação recolhida junto das entidades promotoras, os projectos encontram-
se consolidados e, no essencial, aguardam a decisão de formalização em candidatura,
circunstância a que não será alheia a solução para a vertente de financiamento da contrapartida
nacional. No caso do Projecto de Gás Natural, que dispõe de memória descritiva tecnicamente
amadurecida, estão a ser preparados elementos de detalhe resultantes da incorporação de
sugestões por parte da Entidade Reguladora do Sector Energético (ERSE) – estamos em presença
de mercados regulados – e estão a ser organizados os procedimentos de concurso (Concurso
Internacional de Pré-qualificação de Empresas).
Trata-se de projectos que, a terem sido apresentados e uma vez aprovados, por um lado,
reforçariam o grau de correspondência entre as candidaturas aprovadas e o perfil de projectos
esperado no Eixo e respectivos domínios de intervenção prioritários e, por outro lado,
contribuiriam para a competitividade da base económica regional (eficiência energética do
mercado de transportes e alojamento hoteleiro) para a sustentabilidade ambiental.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      167




          Questão de Avaliação 5: Os critérios de selecção utilizados permitem
          seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos objectivos do
          Eixo onde se inserem?

A problemática dos critérios de selecção em Intervenções fechadas, com identificação estabilizada
de projectos e de entidades beneficiárias, tem menor relevância na medida em que se trata
menos de seleccionar e atribuir prioridade (não existe concorrência de projectos), antes se trata
de assegurar o preenchimento de condições de acesso e dimensões formais (p.e., pareceres de
conformidade e de impactes ambientais).
O perfil de Critérios de selecção traduz um conjunto de dimensões relevantes que devem estar
genericamente presentes na apreciação técnica dos projectos de investimento e na condução de
análise de mérito das candidaturas, com destaque para as seguintes:

•   Relação com o Plano de Desenvolvimento Económico e Social 2007-2013, que representa o
    Quadro de Referência Estratégico para a Região Autónoma da Madeira no actual período de
    programação (período de vigência do POVT), e com diversos Planos sectoriais da esfera da
    Estratégia Regional de Ambiente;

•   Relação de complementaridade com investimentos (realizados ou a realizar) que contribuam
    para a conclusão de sistemas e redes que têm beneficiado de apoios dos Fundos Estruturais e
    com outras intervenções de interesse regional, nacional e comunitário.
Paralelamente, são ainda fixados critérios que remetem para: o carácter inovador e de eficiência e
racionalização dos usos de energia das operações; o contributo relevante no cumprimento das
metas associadas aos indicadores de resultados; e o partenariado estratégico e âmbito supra-
municipal dos projectos (com menor aplicação nos projectos deste Eixo).
Os técnicos e responsáveis pelos projectos aprovados valorizam a identificação objectiva dos
critérios de selecção, nomeadamente a existência de uma grelha de ponderações associada, a
qual contribuiu para facilitar a apresentação e organização das candidaturas.
          Questão de Avaliação 6: O modelo de apreciação e selecção das
          candidaturas é o mais adequado?

Esta Questão de Avaliação, destinada a aferir a adequação dos procedimentos definidos e eficácia
do modelo de apreciação e selecção de candidaturas, tem um enquadramento de resposta
mediado pela:

•   natureza e grau de maturação técnica do tipo de projectos aprovados que são projectos
    enquadrados em instrumentos de planeamento e programação, p.e., as infra-estruturas
    portuárias do Porto Santo fazem parte do Programa de Modernização das Infra-estruturas
    Portuárias e beneficiaram da existência de um Plano Director em vigor que foi alvo de Estudo
    de Impacte Ambiental, dispensando parecer técnico neste domínio;

•   iniciativa de entidades públicas com capacidade e experiência de fundamentação técnica de
    organização e preparação de dossiers de projecto para financiamento pelo Fundo de Coesão.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      168




O trabalho de avaliação (entrevistas ao ST/OI e aos operadores destinatários e análise de dossiers
de candidatura e pareceres técnicos) evidencia a existência de vários elementos de interacção
entre as partes envolvidas que contribuem para várias dimensões de eficácia ao longo do ciclo de
vida das candidaturas e dos projectos:

•   acções de divulgação, incluindo o contacto directo junto dos destinatários das tipologias de
    intervenção do Eixo;

•   trabalho de esclarecimento técnico permitindo uma organização mais apurada das
    candidaturas em aspectos de fundamentação técnica (p.e., os estudos prévios e as memórias
    descritivas existentes não preenchiam inteiramente os requisitos associados ao
    preenchimento completo dos formulários);

•   orientações técnicas e notas metodológicas da AG/POVT com instruções de apoio para
    organização das candidaturas que representam um salto qualitativo muito grande (modo de
    apresentação, requisitos de instrução, informação relativa a direitos e obrigações, ….)
Os prazos de comunicação das decisões de aprovação das candidaturas aos respectivos
beneficiários que, de acordo com o Aviso, não deveriam exceder os três meses sobre a data de
notificação da decisão relativa à sua aceitação, situaram-se dentro deste limite. Os elementos
constantes das Fichas de Parecer Técnico apontam para períodos de apreciação técnica bastantes
diferenciados: 5 dias no primeiro daqueles projectos e 65 dias no segundo.
          Questão de Avaliação 7: A gestão operacional do PO sai reforçada com a
          delegação de competências contratualizada, nomeadamente cumprindo os
          objectivos de eficiência e de eficácia na Gestão do Programa?

O contrato de delegação de competências entre a AG e o OI teve em vista beneficiar de uma
“reconhecida experiência e capacidade de desempenho em matéria de gestão de fundos
comunitários” da parte do IDR, que concentra desde 2007 o essencial das atribuições dos
organismos que ao longo de três Quadros Comunitários de Apoio para Portugal asseguraram a
gestão dos Fundos Estruturais na Madeira e exerce funções de gestor sectorial dos investimentos
financiados pelo Fundo de Coesão.
Acresce o conhecimento da realidade regional por parte do IDR e a sua competência de
articulação de investimentos co-financiados que constitui uma mais-valia para uma eficaz
aplicação dos recursos de financiamento. Nesta matéria de articulação das intervenções
enquadradas na Agenda Temática, salienta-se a participação de um membro que representa o OI
do Eixo V do POVT na Unidade de Gestão e na Comissão de Acompanhamento do INTERVIR+
(FEDER).
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                           169




             74: Competências delegáveis vs delegadas pelo POVT no IDR
                                          Competências Delegáveis                                          Delegação
 Apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo PO, assegurando
 designadamente que as operações são seleccionadas em conformidade com os critérios aplicáveis ao            Sim
 PO
 Assegurar -se de que são cumpridas as condições necessárias de cobertura orçamental das operações           Sim
 Assegurar a organização dos processos de candidaturas de operações ao financiamento pelo PO                 Sim
 Garantir o cumprimento dos normativos aplicáveis, designadamente nos domínios da concorrência, da
                                                                                                             Sim
 contratação pública, do ambiente e da igualdade de oportunidades
 Assegurar a conformidade dos contratos de financiamento e dos termos de aceitação das operações
                                                                                                             Sim
 apoiadas com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos normativos aplicáveis
 Verificar que foram fornecidos os produtos e os serviços financiados                                        Sim
 Verificar a elegibilidade das despesas                                                                      Sim
 Assegurar que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram efectuadas no
 cumprimento das regras comunitárias e nacionais, podendo promover a realização de verificações de           Sim
 operações por amostragem, de acordo com as regras comunitárias e nacionais de execução
 Assegurar que os beneficiários e outros organismos abrangidos pela execução das operações mantêm
 um sistema contabilístico separado ou um código contabilístico adequado para todas as transacções           Sim
 relacionadas com a operação sem prejuízo das normas contabilísticas nacionais
 Assegurar a recolha e o tratamento de dados físicos, financeiros e estatísticos sobre a execução para a
 elaboração dos indicadores de acompanhamento e para os estudos de avaliação estratégica e                   Sim
 operacional
 Aprovar as candidaturas a financiamento pelo PO que, reunindo condições de aceitabilidade, tenham
                                                                                                             Sim
 mérito adequado a receberem apoio financeiro
 Celebrar contratos de financiamento e assinar termos de aceitação relativos às operações aprovadas e
                                                                                                             Sim
 acompanhar a realização dos investimentos ou a execução das acções

Fonte: Contrato de delegação de competências da AG no IDR

A delegação de competências estabelecida é extensiva, reservando a AG POVT apenas as
competências relativas à confirmação de decisões. No tocante ao circuito financeiro, foi celebrado
um protocolo de fluxos financeiros entre a AG do POVT, a Autoridade de Pagamento (IFDR) e o OI,
que faz parte integrante do contrato de delegação de competências e que contempla a
possibilidade de uma gestão por envelope financeiro a qual permite responder a necessidades
trimestrais de tesouraria, evitando o processamento fragmentário, pedido a pedido.
As entrevistas realizadas com os operadores destinatários das tipologias de intervenção com
projectos aprovados, valorizam pela positiva o papel do OI, enfatizando sobremaneira a
proximidade e disponibilidade de interacção entre o respectivo Secretariado Técnico e as
estruturas técnicas dos operadores destinatários.
            Questão de Avaliação 8: Estão a ser assegurados mecanismos de
            articulação das intervenções enquadradas na Agenda Temática Valorização
            do Território e integradas nos PO Regionais, nomeadamente através dos
            Grupos de Articulação Temática?

No ponto relativo à contextualização do Eixo Prioritário foi abordada a problemática da
articulação entre os investimentos co-financiados pelo Fundo de Coesão (via POVT) e os
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                 170




investimentos enquadrados pelo Eixo Prioritário Desenvolvimento sustentável do PO Regional.
Tendo em conta que a gestão do Eixo V do POVT tem como suporte um contrato de delegação de
competências num OI (o IDR), AG do PO Intervir+ (FEDER), pela análise efectuada considera-se
que os mecanismos de articulação foram assegurados e são mobilizáveis, a todo o tempo.
            Questão de Avaliação 9: O sistema de indicadores de realização física e de
            resultados (Indicadores dos Eixos Prioritários e Indicadores Comuns) é
            adequado para o acompanhamento/monitorização do Eixo?

Os indicadores seleccionados e as metas fixadas são coerentes com a respectiva programação e o
OI considera que os procedimentos de recolha de dados do acompanhamento físico e financeiro
das operações são adequados. No entanto, no trabalho com os operadores dos projectos em
execução, foram identificadas dificuldades práticas de recolha e agregação de informação para os
indicadores de realização, sobretudo em situações de fraccionamento das operações, associada à
existência de vários procedimentos de contratação de bens e serviços no âmbito das empreitadas
das diversas componentes de infra-estruturas, equipamentos, etc.
Com efeito, a quantificação dos indicadores tem de ser parcelada, dificuldade que se acentua nas
situações em que as empreitadas são executadas em regime de consórcio e se torna necessário
reunir informação a partir de várias fontes. Na medida em que os indicadores de realização
pressupõem um preenchimento global de carácter agregado, as dificuldades assinaladas retiram
capacidade de operacionalização, existindo nos operadores a ideia segundo a qual o Sistema foi
concebido para facilitar a realização de acções de controlo.

                                   75: Indicadores físicos, Eixo V
                                                                                                   Valor de
                                       Realização/        Metas        Notas metodológicas
 Objectivos          Indicador                                                                   referência
                                       /Resultado
                                                     2010    2015     Fonte      Unidade       Período Valor
                Nº de projectos de
                Infra-estruturas
Consolidar as                          Realização     1           2     SI          Nº          (na)    (na)
                ambientais
estruturas de
                intervencionadas
gestão
                População servida
ambiental de
                por Infra-estruturas
1ª geração                             Resultado     70%      78%     DRSB          %           2004    52%
                ambientais (água e
                saneamento)
Contribuir      Nº de Terminais de
para a          Gás Natural            Realização     1           1     SI          Nº          (na)    (na)
diminuição      instalados (UAG)
das emissões                                                                   Toneladas de
CO2 e                                                                           emissão de
garantir                                                                       CO2 por GWh
                Emissões de CO2        Resultado     530      490     DRAmb                     2004    536
reservas                                                                            de
energéticas                                                                    electricidade
na Região                                                                       produzida
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                        171




                                                                                                         Valor de
                                            Realização/         Metas        Notas metodológicas
 Objectivos            Indicador                                                                       referência
                                            /Resultado
                                                          2010     2015     Fonte      Unidade       Período Valor
                  Nº de Infra-
                  estruturas de
                                            Realização      1           2     SI          Nº          (na)     (na)
                  Transporte
Melhorar os
                  Intervencionadas
níveis de
                  Capacidade de
eficiência e de                                                                                       Média
                  acolhimento de                                   60.00              Nº (média
segurança do                                Resultado     50.000            APRAM                    (1997/0   2401
                  passageiros de                                     0                 anual)
transporte                                                                                              6)
                  cruzeiros
terrestre e
marítimo          Redução do tempo
                                                                                     % relativa ao
                  de viagem,                                                                                   3,48
                                            Resultado      61%      61%     SRES     tempo actual     2006
                  decorrente de                                                                                min.
                                                                                      de viagens)
                  projectos apoiados
 (i) Toneladas de Emissão de CO2 por GWh de electricidade produzida.

 (ii) Relativa ao tempo anual de viagens.

 Fonte: Contrato de delegação de competências da AG no IDR (Anexo I).

Relativamente aos Indicadores de Resultado associados aos projectos de infra-estruturas
portuárias houve necessidade de clarificar o entendimento da meta fixada para 2015 no texto do
Programa. Segundo o Parecer Técnico de Análise do Projecto, “em articulação conjunta” com a
entidade destinatária, optou-se por considerar a “média anual de passageiros de cruzeiro no
horizonte de 2015”.
    (III) SÍNTESE E RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS
A visão compreensiva processada a partir da análise da informação empírica recolhida ao longo
dos trabalhos de avaliação, permite sistematizar os seguintes elementos de balanço:
    A concretização dos objectivos específicos do Eixo V pressupõe a dinamização/apresentação
    das candidaturas dos restantes projectos identificados na fase da programação quer porque
    os mesmos são essenciais para a racionalidade e coerência da matriz de intervenção do Eixo,
    quer porque são condição de reforço de complementaridades com intervenções de
    sustentabilidade ambiental e de qualificação do território apoiadas pelo FEDER no Eixo III do
    PO Regional (INTERVIR+).
    No plano das condições de suporte/operacionalização do Eixo, não foram identificadas
    necessidades de ajustamento no Regulamento Específico, o qual tem revelado elevada
    adequação aos objectivos dos projectos candidatados, sendo valorizada pelas entidades a
    existência de Orientações Técnicas de apoio à organização das Candidaturas.
    Os aspectos relativos aos critérios de selecção e modelos de apreciação /selecção de
    candidaturas, são menos relevantes na operacionalização deste Eixo, com características
    fechadas e de apresentação de candidaturas em contínuo. No entanto, o perfil de critérios
    definido integra, de forma positiva, as dimensões relativas a: articulação com os instrumentos
    das políticas públicas regionais; complementaridade/continuidade com outras operações de
    investimento; e as vertentes técnicas e institucionais dos projectos.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                     172




   A existência de um OI constitui uma mais valia ao canalizar para a coordenação do Eixo uma
   experiência e capacidade em matéria de gestão do Fundo de Coesão, a par da competência de
   articulação de investimentos co-financiados pelos Fundos Estruturais e da disponibilidade de
   interacção entre as estruturas técnicas do OI e dos Operadores beneficiários. Neste contexto,
   a contratualização de competências por parte da AG tem contribuído para concretizar
   objectivos de eficácia e de eficiência na gestão do Eixo.
   A bateria de indicadores de realização e de resultados previstos para as operações afigura-se
   satisfatória quer na apresentação das realidades objecto de financiamento, quer nas
   metodologias de apuramento ainda que estas possam implicar um trabalho adicional de
   adaptação eficaz de dispositivos de registo dos operadores.
As necessidades de intervenção pesada no restabelecimento de infra-estruturas decorrentes do
temporal de 20 de Fevereiro aconselham a uma adequada ponderação de prioridades de
investimento, no espaço de articulação entre recursos de financiamento FEDER e Fundo de
Coesão. Essa (re) ponderação poderá justificar ajustamentos ao Eixo em termos de domínios de
intervenção e de dotação de financiamento, matérias que estão para além do âmbito de uma
Avaliação de Operacionalização, mas que, face às dimensões -problema em presença, esta não
pode deixar de referenciar.

           76: Eixo V - Dimensões problema e actuações recomendáveis
             Dimensões -problema                                    Actuações recomendáveis
                                                  Reforço da sensibilização das tutelas sectoriais para as
 Atraso na apresentação de candidaturas de
                                                  operações de investimento previstas, com vista à apresentação
 projectos identificados na fase de programação
                                                  tempestiva das respectivas candidaturas
                                                  Ponderação de prioridades de investimento e de reajustamento
 Ocorrência de necessidades extraordinárias de
                                                  de domínios de intervenção e de dotação de financiamento,
 intervenção nos domínios prioritários do Eixo,
                                                  face ás necessidades de restabelecimento de infra-estruturas
 no pós-período de programação
                                                  decorrentes do temporal de 20 de Fevereiro.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        173




                                       V. Conclusões e Recomendações
Este capítulo divide-se em três partes: (i) Conclusões de natureza mais transversal; (ii) Conclusões
específicas por Questão de Avaliação; e (iii) Recomendações.
A elaboração do capítulo tem por base uma síntese de resultados (visão de balanço dos Eixos
Prioritários e dinâmicas temáticas) e sistematiza as principais recomendações propostas. Ambas
as dimensões devem ser lidas de forma conjugada com as sínteses apresentadas no capítulo
anterior, por cada Entrada Temática.
    1. Conclusões de natureza transversal
    (a) A segmentação do Programa e o seu papel instrumental
A natureza heterogénea do Programa decorre da própria Agenda Operacional Temática da
Valorização do Território, que não contém elementos de racionalidade suficientes para enquadrar
todos os domínios de intervenção, num patamar ajustado à relevância que os Eixos Prioritários do
POVT assumem enquanto instrumentos de concretização de políticas (Programas e Planos)
sectoriais. Desta forma, o POVT tal como a Agenda (e os PO Regionais) apresenta-se
especialmente marcado por diferentes sub -agendas (ambiente e prevenção de riscos,
acessibilidades e transportes, desenvolvimento do sistema urbano nacional), todas elas também
de racionalidade e consistência variadas, características que decorrem daquele estatuto de
suporte de financiamento de políticas sectoriais enquadradas por instrumentos de planeamento e
programação (PEAASAR II, PERSU II, PE Transportes, Programa de Modernização do Parque
Escolar, …).
Deste ponto de vista, e como a própria Avaliação ex-ante assinalava, o défice de uma maior
coerência global constitui um obstáculo a uma operacionalização mais harmoniosa de diversos
Eixos do Programa.
A criação dos Centros de Racionalidade Temática (CRT) previstos para o QREN, a par da missão e
das actividades do Observatório do QREN e dos Centros de Observação das Dinâmicas Regionais
(CODR), estes em articulação com o Observatório do Ordenamento do Território e do Urbanismo,
poderiam contribuir para assegurar parte das necessárias articulações, designadamente nos
interfaces de relação entre o POVT e os PO Regionais.
Não compete a esta Avaliação discutir o valor acrescentado genérico ou a oportunidade da
criação de um CRT da Valorização do Território, e muito menos a sua natureza. Assinala-se apenas
que se trata de uma estrutura prevista no Decreto-Lei n.º 312/2007 de 17 de Setembro (alterado
e republicado no Decreto-Lei n.º 74/2008 de 22 de Abril e alterado no Decreto-Lei nº 99/2009 de
28 de Abril), que estabelece o modelo de governação do QREN, e cuja função é o
“desenvolvimento das actividades técnicas adequadas a assegurar a interacção institucional e a
tomar iniciativas em áreas temáticas relevantes para a prossecução dos objectivos do QREN”. Já
compete à Avaliação verificar que a não instituição do CRT (ou dos CRT, ou de estruturas de
“racionalidade política” externas ao (s) PO) e os ainda parcos resultados dos CODR nesta matéria,
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      174




acabam por remeter esta função de articulação para o quadro estrito da (eventual) interacção da
Gestão do POVT, dos PO.
Independentemente de se registar que há, neste âmbito, resultados desiguais, que a Avaliação
conclui serem, em termos gerais, satisfatórios ou que tendem resolver as questões do ponto de
vista operacional, esse balanço não pode ignorar que, houve, e há, muito esforço de gestão do
POVT despendido neste processo, tanto junto de outras AG como junto de outras entidades e dos
próprios beneficiários. Trata-se de um esforço acrescentado à necessidade de gerir, em
simultâneo e com coerência, procedimentos muito diferenciados e em manter uma linha de
comunicação eficiente com os potenciais promotores.
Mas, para além de tais questões operacionais, esta situação coloca também problemas de
natureza mais estratégica. A acção tomada ao nível operacional é frequentemente reactiva e de
curto prazo, ainda mais num período marcado pela crise económica e financeira e pelas diversas
medidas que foram sendo tomadas para a combater, que tendem a multiplicar os factores de
instabilidade. Há, necessariamente, repercussões na visão a médio -longo prazo, na eficácia global
das intervenções e nas articulações com outros instrumentos de política.
Tendo em conta este enquadramento geral da Agenda, mas também as opções de programação e
arquitectura para o Programa, com definição, à partida, de modalidades diferenciadas na selecção
de projectos, fechando alguns Eixos a operações concretas e a promotores únicos, o POVT deve
ser entendido como um instrumento de financiamento de políticas públicas sectoriais,
competindo à Gestão sobretudo desempenhar com eficácia e eficiência os procedimentos
adequados para atingir os objectivos de gestão e os que estão na base das opções estratégicas.
Os elementos de Avaliação permitem concluir que, se há margem de intervenção da AG como um
todo ao nível dos aspectos operativos (Sistema de Informação, harmonização e simplificação de
procedimentos, acompanhamento e monitorização de operações, etc.), já do ponto de vista da
eficácia para atingir os objectivos globais da Agenda Operacional Temática, do próprio QREN ou
de (alguns) dos referenciais de política sectorial, os mecanismos de coordenação e articulação que
estão criados no âmbito do próprio Programa (GAT, delegação de competências em OI que são
também organismos de tutela sectorial, etc.) não são suficientes ou não são a solução mais
eficiente. Tais mecanismos deveriam ser externos à esfera de Gestão do POVT e influenciar tanto
a forma de intervir deste Programa como a dos restantes (POR, ProDer e os diversos instrumentos
da Cooperação Territorial Europeia). A título de exemplo, os domínios da Mobilidade Territorial
(em que não se identificam mecanismos de articulação), do Abastecimento de Água e
Saneamento de Águas Residuais (onde as evidências demonstram ineficácia na articulação, sendo
nula a intervenção, para já, dos PO Regionais, e marcada por muita instabilidade e atraso a do
POVT) e o da Política de Cidades, onde se regista o desligamento das linhas presentes no POVT
com as que estão previstas nos PO Regionais.
Naturalmente, esta referência é de natureza geral, no quadro da Agenda, e não específica deste
Programa. Na ausência de evolução de natureza global, cabe ao POVT melhorar os seus próprios
mecanismos de articulação, para o que esta Avaliação avança algumas recomendações.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                   175




   (b) Modelo de governação e operacionalização diversificado
O modelo de governação (política e operacional) corresponde ao carácter segmentado e muito
diversificado do Programa. A análise realizada permitiu identificar um conjunto de dimensões -
problema que nos parece ter implicações sobre a capacidade de desempenho e sobre os
resultados alcançados em algumas áreas de acção da AG.
   No Programa vigoram diversos modelos de articulação estratégica ou operacional para
   assegurar tanto a operacionalização do POVT, quanto as articulações no quadro da Agenda
   Operacional Temática:
       Contratos de delegação de competências em OI com extensão e profundidade diferentes
       (com corolário na grande autonomia dos OI, nos casos da Madeira e Açores);
       Grupos de Articulação Temática;
       Apoio técnico e consultas a organismos de tutela ou Comissões de Coordenação e
       Desenvolvimento Regional.
   Em diversos domínios de intervenção (p.e., transportes, investimento estruturantes do EFMA,
   resolução de passivos ambientais e equipamentos escolares), a natureza dos respectivos Eixos
   e de alguns domínios de intervenção tende a ser fechada a um grupo restrito de tipologias,
   promotores e mesmo projectos (independentemente do modelo de captação e apreciação de
   candidaturas), nos quais é especialmente visível a dependência da concretização desses
   projectos e programas, o que condiciona a intervenção da Gestão (casos do Eixo I, grandes
   projectos de transportes e acessibilidades, e do Domínio Equipamentos escolares do Eixo IX,
   pela prioridade assumida pelo apoio ao Programa de Modernização do Parque Escolar e pelo
   papel desempenhado pela Parque Escolar).
Do ponto de vista da sua concretização, o POVT conta nesta fase com um SGC que se pode
considerar quase plenamente instalado e funcional, sem prejuízo de:
   estar a decorrer uma transição entre o tipo de actividades que marcou os anos iniciais
   (montagem do sistema e aprovação de operações) e as que emergem a partir de final de 2009
   (monitorização e acompanhamento da execução, controlo), sem que seja possível ainda
   estimar se o dimensionamento e qualificação da equipa é adequado;
   o Sistema de Informação carecer ainda de uma evolução (que, aliás, está em curso e será
   concluída, em princípio, até final de 2010);
   haver determinadas áreas de especialização técnica onde é necessário recorrer de forma
   intensa a assessorias externas.
   haver uma margem de progresso significativa, do ponto de vista operacional (que não em
   matéria de competências técnicas sectoriais e sem prejuízo da sua importância em matéria de
   orientação da procura e informação aos beneficiários) no modelo baseado na partilha de
   competências entre a AG e os OI.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     176




   (c) 2009-2010: uma fase de transição
O período inicial do Programa foi marcado pela instalação do sistema de gestão e pela criação do
edifício regulamentar adoptado, mas também pela sobreposição com o fecho do QCA III e pela
crise económica e financeira internacional. A este nível, para além das implicações na capacidade
de execução de um grande número de promotores, assinala-se a existência de indefinições no
lançamento dos grandes projectos na área dos transportes previstos para financiamento no POVT,
bem como a concretização de orientações políticas nacionais e comunitárias que viabilizaram uma
utilização orientada dos fundos estruturais programados, designadamente como instrumento
privilegiado ao serviço do combate à crise económica e financeira.
Este panorama geral contextualiza e explica um conjunto de constrangimentos a um normal
desempenho dos Eixos Prioritários do Programa: (i) atrasos no arranque (visíveis nos níveis de
aprovação dos anos 2007 e 2008 e a aceleração deste indicador em 2009 sem, contudo, se poder
considerar ainda satisfatório em algumas áreas de intervenção); (ii) as dificuldades iniciais
sentidas ao nível da capacidade de resposta (afinação dos procedimentos, principalmente porque
envolvem, para lá do Secretariado Técnico, os OI, divisão da equipa por tarefas de lançamento do
POVT e de encerramento de diversos POs do QCA III; lançamento da comunicação; instalação do
Sistema de Informação e da plataforma electrónica para apresentação/ gestão de candidaturas e
operações aprovadas; etc.); e (iii) a partir de meados de 2009, a emergência do problema da baixa
execução, cuja recuperação constitui uma das prioridades para 2010.
Os resultados desta Avaliação devem permitir afinar alguns aspectos operacionais, com maior ou
menor profundidade. De fora, ficam aspectos mais estruturais, relacionados com o sistema de
governação do POVT e do QREN e com a programação financeira (e definição de metas) que
exigem uma ponderação e fundamentação mais aprofundadas.
Espera-se que o ano de 2010 corresponda, do ponto de vista operacional, a avanços positivos no
patamar da gestão do POVT, estando em curso alguns processos nesse sentido:
   Disponibilidade mais integral de toda a equipa de apoio à Gestão e complemento da mesma
   nalgumas funções, seja através de outsourcing (para reforço de capacidade ao nível jurídico e
   de acompanhamento de projectos), seja interno (emergindo a necessidade de técnicos
   especializados para operar/ dar apoio à equipa ao nível do SiPOVT).
   Introdução de melhoramentos nos procedimentos (a partir da experiência acumulada de
   gestão e das Recomendações desta Avaliação, mas também da Avaliação do Modelo de
   Elaboração dos Regulamentos Específicos do FEDER e Fundo de Coesão, em fase de conclusão
   para o IFDR).
   Orientação de esforços para o apoio e monitorização da execução das operações aprovadas,
   com melhoramento do sistema de indicadores, estabilização dos procedimentos de controlo e
   verificação no terreno, no sentido de recuperar os níveis de execução.
   Evolução do Sistema de Informação (SiPOVT) para o que se designa por “ferramenta
   potenciada”.
   Preparação da Avaliação Intercalar do POVT.
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    (d) O Sistema de Informação SiPOVT
O SiPOVT está em plena implementação, estando a partir do início de 2010 em curso a sua
evolução para o que se designa como uma “ferramenta potenciada”.
A evolução em curso consiste na disponibilização de funcionalidades de gestão documental
(aspecto prioritário no quadro de um modelo processual essencialmente desmaterializado) e de
business intelligence, uma plataforma analítica para extracção de dados, permitindo gerir de
forma integrada diversos tipos de processos (monitorização física e financeira global,
acompanhamento por operação, gestão de procedimentos, etc.).
Até final de 2010 este processo estará concluído, na perspectiva da Avaliação já com algum
diferimento face ao que seria desejável. Embora a complexidade do salto tecnológico e de
metodologias e procedimentos (tanto ao nível da gestão quanto dos utilizadores/ beneficiários)
justifiquem um faseamento mais seguro (primeiro a plena implementação das ferramentas
básicas para a gestão das candidaturas, só depois as evoluções e sofisticações), a verdade é que o
período de programação está praticamente a meio e há ainda dificuldades na obtenção de
informação em tempo real e de qualidade sobre o desempenho do Programa.
    (e) Tempos de decisão excessivamente longos
Independentemente das razões que conduzem a esta situação (e algumas estão fora da esfera de
decisão da AG, como por exemplo o elevado número de candidaturas apresentadas na sequência
de determinados Avisos, a necessidade de apreciação formal e do mérito de projectos de elevada
dimensão financeira e complexidade técnica, com diversos Grandes Projectos que carecem de
submissão à Comissão Europeia e têm um processo de decisão complexo ou ainda demoras
imputáveis à dificuldade que alguns promotores têm em cumprir obrigações jurídico-
administrativas) esta é uma questão muito relevante para a melhoria da gestão e para a imagem
do POVT, que é o Programa Operacional do QREN onde os prazos que decorrem entre o
encerramento dos concursos e a decisão sobre as candidaturas é mais longo, tendo sido em
diversos casos superior a 7 meses. O tempo médio de decisão era, em Dezembro de 2009, de 162
dias, quando a meta fixada por um indicador do Programa é de 90 dias. Acrescem ainda prazos de
contratação na ordem dos dois meses, em média.

    2. Conclusões principais por questão de avaliação
O Estudo de Avaliação foi orientado no sentido de fundamentar respostas relativamente a um
conjunto de questões de avaliação que nortearam todo o trabalho empírico e que estruturaram a
apresentação dos resultados de cada Entrada Temática/Eixo Prioritário do Programa.
Neste ponto, sistematizam-se as conclusões principais para cada questão de avaliação. Chama-se
a atenção para a necessidade de uma leitura mais detalhada que é realizada no capítulo sobre os
resultados da Avaliação, já que alguns aspectos específicos são aí explicitados.
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Q1-Adequação e eficácia dos Regulamentos Específicos

A equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, os Regulamentos Específicos revelam-
se adequados e eficazes aos objectivos de desempenho de POVT, correspondendo a uma peça
fundamental do dispositivo montado pela AG para a operacionalização do Programa.
Esta apreciação está fundamentada na análise do alinhamento existente entre os Regulamentos
Específicos e as orientações e disposições constantes do texto do POVT, bem como na
especificação das tipologias de operações consideradas elegíveis para efeitos de co-
financiamento. Os procedimentos de recepção de candidaturas lançados procedem nalguns casos
a uma pormenorização adicional das condições concretas de aplicação dos Regulamentos
Específicos, estabelecendo assim uma cadeia de instrumentos de operacionalização que, em
termos globais, se tem revelado consistente e eficaz. Da mesma forma, verifica-se também uma
forte aderência em relação aos instrumentos de política pública que enquadram o próprio POVT,
vincando assim o papel desempenhado pelo Programa, enquanto instrumento de financiamento
dos mesmos.
Do ponto de vista da articulação no seio da Agenda Operacional Temática para a Valorização do
Território e, muito especialmente, com os PO Regionais, a Equipa de Avaliação considera que a
generalidade das questões de complementaridade e não sobreposição foram acauteladas no
plano formal, sendo de registar os progressos realizados em domínios de intervenção inicialmente
menos bem definidos (ciclo urbano da água, equipamentos desportivos, recuperação de passivos
ambientais, etc.). Esses progressos estão frequentemente consubstanciados em documentos
complementares aos Regulamentos Específicos, muitos dos quais da responsabilidade de
entidades externas à AG, conclusão extensível às relações estabelecidas com o ProDeR,
designadamente no que respeita aos investimentos associados ao Empreendimento de Fins
Múltiplos de Alqueva.
Sem prejuízo desta apreciação global, a Equipa de Avaliação identifica algumas situações pontuais
que carecem de uma melhor resolução/ afinação por parte da AG, de forma autónoma ou em
parceria com outras entidades integrantes do modelo de governação do QREN. Tais situações
referem-se, designadamente, aos seguintes dois Regulamentos Específicos:
•   ‘Mobilidade Territorial’; e
•   ‘Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento’;
No primeiro caso, a Equipa de Avaliação assinala uma insuficiente clarificação e directividade na
forma como as orientações e disposições constantes do texto do POVT se encontram vertidas no
Regulamento Específico, designadamente no tocante às matérias respeitantes às Auto-estradas
do Mar (AEM) e ao Transporte Marítimo de Curta Distância (TMCD). Esta insuficiência situa-se
fundamentalmente ao nível da relação entre os objectivos do POVT e dos Regulamentos
Específicos, bem como das tipologias de operações consideradas elegíveis, considerando a Equipa
de Avaliação que o estudo entretanto encomendado pela AG não resolve inteiramente os
problemas e/ou lacunas existentes.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      179




No segundo caso, a Equipa de Avaliação entende que as situações detectadas não se restringem
ao âmbito do POVT, alargando-se à intervenção no quadro do Regulamento Específico ‘Ciclo
Urbano da Água – Vertente em Baixa/ Modelo Não Verticalizado’ dos PO Regionais do Norte,
Centro e Alentejo. Na realidade, estas situações prendem-se com a sobreposição formal que
existe em matéria de sistemas autónomos de pequena dimensão, e embora exista actualmente
um conjunto de documentos complementares que clarificam esta questão, tais orientações
deveriam constar dos próprios Regulamentos Específicos.

Q2-Adequação do perfil das candidaturas apresentadas e aprovadas

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, as candidaturas aprovadas
correspondem ao perfil esperado pelo POVT. No entanto, regista-se a existência de alguns
desfasamentos localizados no que respeita às candidaturas apresentadas.
Relativamente às candidaturas aprovadas, os resultados obtidos vêm confirmar a capacidade de
enquadramento fornecida pelos Regulamentos Específicos do Programa, bem como pelos demais
instrumentos de suporte à sua operacionalização. Esta constatação é especialmente relevante no
caso dos Eixos (ou componentes de Eixos) onde a apresentação de candidaturas está suportada
em lógicas concorrenciais ou semi-concorrenciais, dado que uma parte muito substancial dos
recursos afectos ao POVT está adstrita a regimes onde as operações concretas a apoiar se
encontram previamente definidas (vd. Eixo I) ou onde existe uma definição muito objectiva e
direccionada que conjuga beneficiários específicos com tipologias de operações igualmente bem
delimitadas (vd. Eixo V, Eixo VI e Eixo IX – componente de escolas com Ensino Secundário). Nesta
última gama de situações (que se estima concentrarem mais de 2/3 dos fundos alocados a
aprovações já decididas), a falta de coincidência entre o perfil esperado e as operações
efectivamente aprovadas corresponde a uma hipótese cujas probabilidades de ocorrência são
muito baixas ou mesmo nulas.
Muito embora esta apreciação global seja claramente positiva, haverá que ter presente a
necessidade de assegurar uma transição eficaz para a plena maturidade do processo de
implementação do POVT, designadamente em termos de passagem de uma fase muito centrada
na obtenção de compromissos para uma fase especialmente atenta ao cumprimento das metas
do Programa. A relevância desta transição está fundamentalmente associada à existência de
alguns desequilíbrios ao nível das tipologias das operações, entretanto, aprovadas em Eixos (ou
Domínios de intervenção de Eixos) caracterizados por uma maior abertura, os quais, a
acentuarem-se, justificarão uma gestão mais direccionada dos recursos ainda não comprometidos
(p.e., por via da restrição das tipologias elegíveis, em Avisos futuros) ou, caso se considere
pertinente, a própria revisão da programação original.
No que respeita às candidaturas apresentadas, constata-se a partir da informação cedida pela AG
que existem alguns Eixos (ou Domínios de intervenção de Eixos) onde o perfil da procura se
afastou com algum significado do esperado. Tendo por base o indicador relativo à taxa de
admissibilidade das candidaturas submetidas, devidamente complementado por elementos
qualitativos obtidos por auscultação directa da AG e dos OI, verifica-se que existem manifestações
desse tipo de ocorrências nos seguintes casos:
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     180




•   ‘Equipamentos Estruturantes do Sistema Urbano Nacional’ (Eixo IX);
•   ‘Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano’ (Eixo IX);
•   ‘Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento ‘ (Eixo II);
•   ‘Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos’ (Eixo IX);
•   ‘Prevenção e Gestão de Riscos’ (Eixo III).
De acordo com os apuramentos efectuados, estes casos enquadram-se sobretudo em duas
tipologias: (i) candidatura de projectos que não se enquadram no POVT ou no respectivo
procedimento (concurso ou outro); (ii) problemas de instrução das candidaturas (preenchimento
de requisitos técnicos e formais, qualidade das intervenções, etc.), razões que se encontram
plenamente identificadas e para as quais foram ou estão a ser desenhadas estratégias de
resposta, sendo por isso expectável uma progressiva redução das situações de desfasamento
entre oferta e procura. Por força das suas características muito particulares, bem como do perfil
das operações já aprovadas, a Equipa de Avaliação assinala a necessidade de conceder especial
atenção ao caso das Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano.

Q3-Eficácia do modelo de divulgação das condições de apresentação de candidaturas

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, o modelo de divulgação das condições
de abertura à apresentação de candidaturas tem-se revelado adequado e eficaz, concretizando
em grande medida as orientações constantes do Plano de Comunicação do POVT. Esta conclusão
não invalida a existência de margens de progresso com algum significado, reconhecidas quer pela
AG, quer pelos beneficiários do Programa, as quais são susceptíveis de mitigar alguns dos
problemas que têm vindo a ser detectados.
Nas tipologias de intervenção de acesso concorrencial, a procura revelada pelas entidades
beneficiárias (com volumes de investimento candidatados significativamente superiores à
dotação a concurso), constituem um indicador de que não se registam problemas relevantes em
matéria de divulgação.
Entre as evidências recolhidas, são identificáveis três tipos de manifestações que, pelo menos de
forma parcial, indiciam uma menor adequação/ eficácia do modelo de divulgação adoptado:
•   falta de enquadramento de um substancial número de candidaturas nas tipologias de
    operações passíveis de beneficiar do apoio do POVT;
•   insuficiente instrução das candidaturas submetidas ao POVT por parte dos respectivos
    promotores;
•   reduzida aderência de determinadas tipologias de beneficiários potenciais às oportunidades
    de apoio disponibilizadas através do POVT.
O primeiro tipo de manifestação encontra evidência nas (reduzidas) taxas de admissibilidade das
candidaturas apresentadas em determinados Eixos (ou suas componentes), revelando especial
intensidade no caso dos Eixos II e IX (na componente das Acções Inovadoras para o
Desenvolvimento Urbano).
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      181




O segundo tipo de manifestação é menos evidente ao nível de indicadores como a taxa de
admissibilidade, embora seja sistematicamente referenciada pela AG (Comissão Directiva e
Secretariado Técnico) e pelos OI. Neste caso, detecta-se uma prática reiterada assente na
necessidade de completar os processos de instrução de candidaturas após a sua submissão,
devidamente acompanhada por parte daquelas entidades, a qual encontra justificação na
necessidade de não comprometer os ritmos de compromisso/ execução do POVT por motivos
estritamente formais. Sem prejuízo da bondade que estará certamente associada a esta postura e
da transparência com que é aplicada, será de admitir que a mesma possa induzir alguma
perturbação dos princípios de concorrência que estão subjacentes a uma parte substancial dos
Eixos (ou de componentes específicas dos Eixos) do POVT. A qualidade e oportunidade da
comunicação podem funcionar como elemento de prevenção daquelas deficiências de instrução.
Em ambas as manifestações, reconhece-se que a acção da AG se apresenta condicionada pela
própria lógica de resposta evidenciada pela procura e por factores exógenos, como a não
abertura à apresentação de candidaturas em domínios complementares aos do POVT no âmbito
dos Programas Operacionais Regionais. Existe reporte de que tanto a falta de enquadramento de
diversas candidaturas submetidas no POVT como a sua insuficiente instrução traduzem práticas
enraizadas que reflectem um menor investimento (por parte dos promotores) na aquisição de
conhecimento relativamente às regras do Programa e/ou na própria preparação das candidaturas.
Muito embora a AG tenha produzido um extenso e detalhado Manual de Procedimentos dirigido
aos beneficiários (efectivos e potenciais) do POVT, as práticas relatadas apontam de forma muito
clara para a sua insuficiência relativamente às manifestações em apreço.
Finalmente, o terceiro tipo de manifestação apontado é também aquele que se apresenta mais
circunscrito, concentrando-se fundamentalmente na tipologia de operações correspondente às
Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano do Eixo IX. Este caso particular distingue-se
pelo facto de sofrer simultaneamente dos problemas apontados pelas manifestações
anteriormente expostas e de uma fraca penetração na vasta gama de beneficiários potenciais a
que se dirige. Trata-se, ainda, de um caso particularmente distinto no seio do POVT devido à
natureza dos investimentos que se pretendem induzir (i.e. inovadores e fundamentalmente
imateriais). Tendo por base estas características de oferta e o perfil de muitas das candidaturas
submetidas, a Equipa de Avaliação aponta limitações muito relevantes ao modelo de divulgação
adoptado, assinalando a necessidade de desenvolvimento de uma abordagem específica e
especialmente proactiva junto da sua procura potencial, nomeadamente por parte do OI.

Q4-Contributo potencial das operações não admitidas por motivos formais

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, as matérias de índole formal não
originaram a exclusão de projectos com contributos potenciais relevantes para o Programa. Em
termos práticos, esta questão aplica-se apenas aos casos operacionalizados via concurso ou via
período pré-determinado e, frequentemente, a não admissibilidade atingiu projectos que se
encontravam num estado de maturação recuado [insuficiente fundamentação estratégica e de
viabilidade financeira/sustentabilidade futura (p.e., projectos do ciclo urbano de água); ausência
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                         182




de pareceres formais referentes a requisitos de actividade, emitidos por entidade competente
(p.e., equipamentos desportivos); lacunas na documentação de suporte, …].
Em parte das situações observadas, as entidades beneficiárias “recuperaram” os projectos para
fases subsequentes, procedendo ao respectivo “upgrade” técnico e formal, relativizando as
eventuais implicações em indicadores como a taxa de compromisso e minimizando o impacto
sobre os contributos potenciais para os objectivos, nomeadamente em tipologias de intervenção
com maior incidência da não admissibilidade.
Em algumas tipologias de intervenção, mais que a realidade das candidaturas que não
preencheram condições de admissibilidade, assume relevância a realidade dos projectos não
aceites em algumas situações (p.e., Equipamentos desportivos) envolvendo montantes de
investimento expressivos em termos de realizações e resultados potenciais, mas cujos projectos
não demonstraram coerência estratégica com os objectivos dos respectivos Regulamentos.

Q5-Adequação dos critérios de selecção

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, os critérios de selecção utilizados são
globalmente adequados para seleccionar as candidaturas que melhor correspondem aos
objectivos do POVT, embora a sua relevância efectiva no processo de decisão seja muito variável
em função das orientações e disposições constantes do texto do Programa e dos modelos de
apreciação e selecção adoptados.
Na base desta conclusão está o entendimento segundo o qual não devem ser tratadas de igual
forma as situações em que o Programa define à partida as operações em concreto a ser apoiadas
(vd. Eixo I) ou cria mecanismos comparáveis em termos de delimitação das mesmas (vd. Eixo V,
dirigido a beneficiários identificados e Eixo VI, dirigido a um único beneficiário) e aquelas onde se
perspectiva a aplicação de um formato marcadamente concorrencial (vd. Eixo III – Prevenção de
Riscos, Eixo VIII e Eixo IX, em alguns Domínios de intervenção dos Equipamentos Colectivos).
Neste último caso, os critérios de selecção desempenham um papel absolutamente crucial no
processo de selecção das candidaturas admitidas, dado que correspondem ao instrumento
através do qual se procede à sua análise comparada e subsequente hierarquização. Por esta via,
tende a ser garantida a selecção das melhores candidaturas com condições para serem aprovadas
sempre e desde que os critérios adoptados reflictam adequadamente os objectivos e as metas do
Programa. Sem prejuízo da introdução de afinações pontuais, a análise realizada permite
constatar que esse requisito se encontra globalmente assegurado, merecendo apreciação positiva
por parte dos promotores que responderam ao Inquérito realizado.
Relativamente aos Eixos (ou componentes de Eixos) onde não vigora (ou não é expectável que
vigore) um regime concorrencial, a aprovação de candidaturas pressupõe a obtenção de uma
pontuação mínima no contexto da análise de mérito. Neste caso, não é expectável que os critérios
de selecção conduzam por si só à selecção das melhores candidaturas (baseando-se numa análise
de mérito relativo), mas, tão-somente, que validem a existência de níveis mínimos de qualidade
nas candidaturas admitidas (i.e. análise do seu mérito absoluto). A este respeito, é questionável a
adequação do patamar mínimo adoptado (invariavelmente fixado nos 2,5 valores, numa escala de
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      183




5 valores), retirando ao processo de aplicação dos critérios de selecção a possibilidade de
incentivar a excelência na elaboração e apresentação de candidaturas. Tal procedimento pode
conduzir a uma deriva perversa em que, nos casos em que as operações se encontram
previamente definidas e/ou existe um beneficiário único, a satisfação de requisitos e limiares
mínimos tenda a alastrar a outros elementos não directamente relacionados com o seu mérito
(p.e., instrução formal da candidatura).
Refira-se que a divulgação em sede de Aviso das metodologias de cálculo utilizadas na análise de
mérito das candidaturas corresponde a uma boa prática, alinhada com as disposições
regulamentares comunitárias e nacionais, na medida que promove a transparência do processo
de decisão e a indução de padrões preferenciais de investimento por parte da procura. Não
obstante, a Equipa de Avaliação assinala a fragilidade das metodologias aplicáveis a alguns
Regulamentos Específicos (designadamente ‘Redes e Equipamentos Nacionais de Transportes’,
‘Mobilidade Territorial’ e ‘Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano’), dado que estas
são susceptíveis de uma interpretação frequentemente subjectiva.
Por último, a Avaliação assinala que não é universal (ou seja, não consta de todos os
Regulamentos Específicos, Avisos ou metodologias de cálculo) a valorização explícita de critérios
relacionados com os contributos das operações para os indicadores físicos com metas fixadas no
Programa ou para os Temas Prioritários (earmarking). Esta explicitação permitiria uma melhor
percepção do mérito e do contributo de cada candidatura para o cumprimento das metas pelos
promotores (na definição das suas prioridades e na preparação dos seus projectos) e pela gestão
(no processo de avaliação); e contribuiria para melhorar os mecanismos de monitorização
preventiva, permitindo direccionar para determinadas tipologias os procedimentos e concursos.

Q6-Adequação do modelo de apreciação e selecção de candidaturas

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, o modelo adoptado pelo POVT em
matéria de apreciação e selecção de candidaturas apresenta alguns problemas de consistência e
adequação relativamente aos princípios e orientações constantes do QREN (e, muito em especial,
do Regulamento Geral do FEDER e Fundo de Coesão), designadamente no que respeita às
modalidades de apresentação adoptadas.
A este respeito, importa frisar que a selectividade e a focalização dos investimentos e das acções
de desenvolvimento a apoiar pelos instrumentos de financiamento comunitário correspondem a
princípios orientadores de fundo assumidos pelo QREN (e, subsidiariamente, pelo POVT) de modo
a assegurar o seu contributo efectivo para a prossecução da estratégia de desenvolvimento
adoptada. A utilização de critérios rigorosos de selecção e hierarquização de candidaturas foi
nessa sede apontada como uma via incontornável para concretizar tal desiderato, especificando o
Regulamento Geral do FEDER e Fundo de Coesão que:
•   a selecção de candidaturas é baseada na apreciação do respectivo mérito com base em
    critérios de selecção que tenham em conta as prioridades estratégicas estabelecidas para
    cada Programa Operacional e para o QREN;
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        184




•   a aplicação dos critérios de selecção será suportada em parâmetros qualitativos e
    quantitativos, devidamente ponderados, os quais devem permitir (quando aplicável) uma
    hierarquização objectiva das candidaturas;
•   o recurso à modalidade de concurso deverá ser privilegiado em alternativa à possibilidade de
    submissão em permanência das candidaturas, sempre que a tipologia das operações e dos
    beneficiários o permita.
A aplicação deste racional ao caso particular do POVT implica que sejam diferenciados os Eixos
(ou algumas das suas componentes) que possuem um carácter aberto daqueles que apresentam
um carácter fechado.
Assim, verifica-se que os Eixos I, III (componente de recuperação do passivo ambiental), IV, V, VI e
VII (componente de infra-estruturas rodoviárias) e IX (componentes relativas às escolas do Ensino
Secundário) estão claramente enquadrados nesta segunda categoria. Nestes casos, por força da
própria natureza destes Eixos (ou das componentes em apreço), considera-se que o recurso às
modalidades em contínuo e/ou por período pré-determinado se encontra plenamente justificado,
não se reconhecendo valor acrescentado à modalidade concorrencial. Recorda-se, ainda assim, a
observação feita atrás acerca do patamar mínimo de pontuação que as candidaturas
apresentadas nestas modalidades (em contínuo) devem atingir.
Deve referir-se também que a possibilidade de recurso à modalidade concorrencial contemplada
no Regulamento Específico ‘Recuperação do Passivo Ambiental’ afigura-se desajustada (ainda que
não tenha sido até agora activada pela AG e, portanto, não tenha produzido quaisquer efeitos
práticos);
Em contraponto, os Eixos II, III (na componente de combate à erosão e defesa costeira), VII (na
componente das auto-estradas do mar) e IX (na componente de infra-estruturas e equipamentos
desportivos) possuem um carácter eminentemente aberto. Nestes casos, a Equipa de Avaliação
considera que a modalidade “concorrencial” deveria ser aplicada, permitindo assim seleccionar as
candidaturas com maior contributo para atingir as metas do POVT. Não obstante, verifica-se que:
•   a modalidade adoptada nos Eixos II e III (na componente de combate à erosão e defesa
    costeira) corresponde ao período pré-determinado, opção que se encontra tomada em sede
    de Regulamento Específico e, como tal, inibe o recurso ao procedimento concorrencial;
•   a modalidade em contínuo foi adoptada na globalidade do Eixo VII (por opção da AG, dado
    que o Regulamento Específico permite as três alternativas), considerando-se que deveria
    haver recurso ao procedimento concorrencial na componente relativa às auto-estradas do
    mar;
•   a possibilidade de recurso à modalidade de período pré-determinado está prevista - a par do
    concurso - nos Regulamentos Específicos ‘Infra-Estruturas Nacionais para a Valorização de
    Resíduos Sólidos Urbanos’ (Eixo VIII) e ‘Infra-Estruturas e Equipamentos Desportivos’
    (integrado no Eixo IX), tendo sido utilizada pela AG neste segundo caso.
Muito embora a AG considere que a modalidade de período pré-determinado se tem revelado
necessária para viabilizar uma maior celeridade em contextos marcados por uma elevada procura
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       185




(vd. Eixo II), a Equipa de Avaliação é da opinião que este objectivo deverá ser prosseguido através
da simplificação dos processos de análise de candidaturas (que se sabe serem pesados) e não da
modalidade que enquadra a sua apresentação.
Por último, faz-se uma referência aos excessivos prazos de decisão associados precisamente aos
procedimentos de apreciação e selecção de candidaturas, que são um indicador da não
adequação destes. Tais situações decorreram, em muitos casos, do excessivo recurso a soluções
intermédias de melhoramento da qualidade das candidaturas, através de interacção com os
promotores, o que é especialmente penalizador nos casos de procedimentos com algum grau de
concorrência.

Q7-Eficácia e eficiência da delegação de competências

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, a gestão operacional do POVT sai
reforçada com as delegações de competências contratualizadas com OI, aduzindo níveis
adicionais de eficácia ao nível da avaliação da qualidade das operações e do seu enquadramento
nas políticas e estratégias nacionais e sectoriais, bem como na articulação de intervenções com
outros instrumentos de financiamento.
Dois casos específicos merecem, no entanto, um alerta no sentido da introdução de melhorias
para melhorar o desempenho e os resultados:

•   o domínio de intervenção correspondente às Acções Inovadoras para o Desenvolvimento
    Urbano, no âmbito da qual se considera possuir ainda margens de progressão com significado
    relevante no sentido de promover a obtenção de ganhos claros de eficácia e eficiência, a qual
    é evidenciada pelas disfunções detectadas no âmbito dos dois procedimentos concorrenciais
    já lançados.
•   a contratualização de gestão com a Estrutura de Missão para a Gestão de Fundos
    Comunitários no âmbito do Eixo III (Prevenção e Gestão de Riscos), cuja capacidade de acção
    esteve condicionada até final de 2009 devido a instabilidade organizativa e défice de recursos
    humanos. Neste caso, no entanto, a efectivação com eficácia de algumas competências
    delegadas tem beneficiado da colaboração técnica da Autoridade Nacional de Protecção Civil,
    valorizando níveis de conhecimento resultantes da relação directa (de tutela) com
    importantes beneficiários do Eixo III.
Já no que se refere a uma medida de eficiência (a tomada de decisão nos procedimentos de
apreciação de candidaturas em prazos adequados), pode referir-se que, na generalidade dos
casos, este recurso não foi portador de valor acrescentado.
De acordo com a legislação que estabelece o modelo de governação do QREN (e,
subsidiariamente, do POVT), as competências da AG só podem ser objecto de delegação em OI
desde que propiciem condições para melhorar a eficácia e a eficiência da gestão ou para superar
insuficiências quantitativas ou qualitativas em recursos. Esta solução foi adoptada em cinco
domínios de intervenção com igual número de OI ao abrigo de duas opções distintas de
contratualização:
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       186




•   contratualização da totalidade das competências passíveis de delegação, a qual foi utilizada
    nos Eixos IV e V com DRPFE (Açores) e com o IDR (Madeira), respectivamente;
•   contratualização de parte das competências passíveis de delegação, a qual foi utilizada nos
    Eixos II, III (componente de prevenção e gestão de riscos) e IX (componente de acções
    inovadoras para o desenvolvimento urbano) com o Instituto da Água, a Estrutura de Missão
    para a Gestão dos Fundos Comunitários (MAI) e a DGOTDU, respectivamente.
No primeiro tipo, as entidades tomadoras das competências delegadas dispõem de um
inequívoco capital de experiência na concepção e implementação de intervenções operacionais
com comparticipação comunitária (incluindo aí a assunção de funções de gestão sectorial do
Fundo de Coesão no anterior período de programação), beneficiando também do facto de
corresponderem às Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais Regionais
PROCONVERGÊNCIA e INTERVIR+ do QREN (o que promove algumas economias de escala,
alternativamente à duplicação de estruturas). Existem, adicionalmente, três razões de fundo que
justificam esta opção:
•   o estatuto de autonomia das regiões dos Açores e da Madeira, traduzido na existência de
    referenciais de política próprios (de alguma forma diferenciáveis/ isoláveis das políticas
    públicas definidas para o território continental, sem prejuízo da sua coerência e articulação),
    os quais remetem a sua implementação para agentes públicos de base territorial;
•   as especificidades e implicações decorrentes da insularidade e ultraperificidade de ambas
    regiões, que condicionam a apreensão plena e em tempo real das necessidades de
    investimento na região por parte de uma AG sedeada a larga distância;
•   a dimensão e complexidade das operações a co-financiar pelo Fundo de Coesão e a exigência
    processual associada, que apelam a uma relação de proximidade junto dos seus promotores.
Na perspectiva da Equipa de Avaliação, estes factores têm contribuído de forma decisiva para a
obtenção de ganhos de eficácia por referência ao cenário de não -delegação, sendo comprováveis
a níveis como a divulgação das condições de acesso e a prestação de esclarecimentos junto dos
beneficiários, o apoio à montagem de candidaturas aptas para aprovação e o acompanhamento
da respectiva execução. Do ponto de vista da eficiência, não é descabido reforçar os ganhos
conseguidos por via da partilha dos recursos organizativos afectos aos Programas Operacionais
Regionais, obviando assim à inevitável duplicação de estruturas que decorreria de qualquer outro
modelo de delegação.
O segundo tipo de contratualização distingue-se do anterior pelo facto de envolver entidades com
menor ou mesmo sem experiência anterior na gestão de intervenções com comparticipação
comunitária e pelo facto de abarcar apenas competências às quais se associa uma natureza mais
técnica. Aqui, a competência técnica dessas entidades (bem como o seu papel de autoridades
técnicas nacionais nos respectivos domínios de intervenção) corresponde ao principal motivo que
sustenta a delegação de competências, colmatando assim a falta de know-how específico da
Autoridade de Gestão e estabelecendo, ao mesmo tempo, uma articulação mais directa com as
estruturas com responsabilidades nas políticas públicas em apreço. No caso da Delegação de
Competências no âmbito da Prevenção e Gestão de Riscos, o exercício das competências técnicas
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                      187




específicas tem beneficiado da colaboração da Autoridade Nacional de Protecção Civil, em
matéria de preparação dos Avisos e de elaboração de parcerias de suporte à apreciação (de
aceitabilidade e do mérito) das candidaturas a financiamento.
A diferente extensão das competências delegadas neste segundo tipo, corresponde a uma opção,
sem interferência da Autoridade de Gestão, e cujas razões relevam do conhecimento técnico e
institucional de especificidades sectoriais (p.e., intervenções da protecção civil ligadas às
competências da Autoridade Nacional) e territoriais -sectoriais (p.e., as que envolvem atribuições
específicas da DGOTDU na relação com as Autarquias). Todavia, trata-se de razões face às quais se
esperaria uma maior dinâmica de animação e qualificação da procura que não tem ocorrido de
forma satisfatória.
A delegação efectuada no âmbito das Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano, tal
como foi já assinalado, é aquela que carece ainda de uma mais cabal demonstração dos ganhos
de eficácia e eficiência que se espera verem alcançados. Trata-se, com efeito, de uma situação
que apresenta desvios muitos consideráveis em relação à programação constante do contrato de
delegação de competências estabelecido entre a AG e a DGOTDU. Dado o regime de delegação
parcial adoptado, trata-se também de uma situação que exigiria uma especial articulação entre
ambas as entidades, aspecto que tem sido claramente menos bem sucedido, tal como é
mutuamente reconhecido. Não obstante, e em face das iniciativas de dinamização encetadas já
em 2010 (ou previstas para este ano), será de admitir que o menor desempenho até agora
registado possa ser revertido a curto prazo.

Q8-Mecanismos de articulação no quadro da Agenda Operacional Valorização do Território

A questão da articulação temática tem especial relevância na abordagem da operacionalização
deste Programa pela centralidade do POVT na Agenda Operacional Temática da Valorização do
Território e pelo papel desempenhado por algumas tipologias de intervenção enquadradas pelos
PO Regionais. A eficácia e eficiência das intervenções que ao nível das diversas sub -agendas, são
co-financiadas por diversos instrumentos carece não só de uma delimitação estratégica de
domínios de actuação e investimentos, que os Regulamentos Específicos dirimiram no plano
formal, mas também de uma articulação operacional em aspectos de concretização prática dos
Regulamentos, de dinamização das entidades beneficiárias e de complementaridade das
actuações.
Da avaliação efectuada, sintetizam-se como principais linhas de leitura as seguintes:

•   Delimitação satisfatória, mas não isenta de indefinições iniciais, das áreas de intervenção da
    responsabilidade de financiamento do POVT e das PO Regionais pelos Regulamentos
    Específicos (em alguns casos, por documentos orientadores das tutelas sectoriais e da AG do
    POVT), nomeadamente nos Eixos II, III, VIII e IX, onde as sobreposições e complementaridades
    se encontram mais presentes. A ultrapassagem das indefinições foi feita de formas diversas,
    incluindo revisões regulamentares e os já referidos documentos orientadores.
•   Constituição de Grupos de Articulação Temática em Domínios de Intervenção de alguns Eixos
    (incluindo o Eixo VI, de articulação com o ProDeR para as intervenções no Alqueva), com um
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        188




    perfil de objectivos que combina a preocupação de apreciar a complementaridade das
    operações a financiar, identificar formas de articulação entre o POVT e os PO Regionais do
    Continente e propor e fundamentar pontuações a atribuir a critérios de selecção que carecem
    deste requisito de consensualização.
•   Interacção reduzida entre as entidades representadas nos GAT, com predomínio de um
    formato estritamente formal (que remete, sobretudo, para ajustar timings de Avisos, emitir
    pareceres e proceder às pontuações dos critérios de selecção em que interferem), a par de
    um número bastante limitado de reuniões de trabalho dos Grupos.
•   Alguns aspectos potencialmente mais enriquecedores (p.e., complementaridade de actuações
    e maximização de resultados das intervenções e orientações de apoio à expressão de uma
    procura atomizada pouco qualificada), não constam das matérias abordadas pelos GAT, o que
    representa uma dimensão de articulação potencial desperdiçada.
•   Reduzida proactividade da parte das Autoridades de Gestão dos PO Regionais e das tutelas
    sectoriais representadas nestes Grupos para centrarem a missão e actividade dos mesmos em
    domínios estratégicos para a racionalidade e coerência das intervenções da Agenda que, em
    parte, se jogam nos territórios;
•   Em alguns Eixos (p.e., II, IV e V), os mecanismos de articulação remetem sobretudo, para a
    complementaridade de intervenções entre instrumentos de financiamento e para a
    concretização de medidas de políticas sectoriais, tendo funcionado a relação mais ou menos
    directa entre o OI e as tutelas sectoriais e/ou regionais e dos Fundos Estruturais (coincidência
    entre OI e Autoridades de Gestão dos PO das Regiões Autónomas, ProConvergência e Intervir
    + ou entre OI e Autoridades Nacionais Sectoriais).
A avaliação vai sobretudo no sentido de detectar na missão e quadro de objectivos associados à
constituição dos GAT um capital de contributos, sobretudo em termos de eficácia e eficiência das
intervenções, que não se encontra inteiramente explorado e do qual se afigura legítimo esperar
bastante mais. À medida que a operacionalização avança com o estabelecimento de rotinas, os
problemas concretos terão menor relevância e os contributos para questões de fundo
(selectividade, concentração, complementaridade, …) tenderão a ser mais determinantes.

Q9-Adequação do sistema de indicadores de realização e de resultado

A Equipa de Avaliação considera que, de uma forma geral, o sistema de indicadores de realização
e de resultado do POVT apresenta insuficiências de extensão e significado consideráveis,
limitando de forma objectiva o seu papel enquanto instrumento de suporte ao respectivo
acompanhamento e monitorização. Da mesma forma, entende-se que tais insuficiências se
estendem também à capacidade de fixação de metas para o Programa e, consequentemente,
para a aferição da sua eficácia.
Deste ponto de vista, a Equipa de Avaliação destaca em primeiro lugar a fragilidade da bateria de
indicadores de resultado associada a alguns Eixos (ou componentes de Eixos) do POVT. De acordo
com a Comissão Europeia, este tipo de indicadores assume uma relevância decisiva na
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                       189




objectivação das intenções estratégicas que estão subjacentes às intervenções com apoio
comunitário, devendo expressar-se através da associação de metas concretas para cada um dos
seus objectivos. De acordo com a análise realizada, as principais fragilidades detectadas situam-se
ao nível quer do entendimento do conceito de resultado, quer da insuficiência da bateria de
indicadores adoptada.
Relativamente ao primeiro caso, constata-se que existem indicadores de resultado que, na
verdade, correspondem a indicadores de impacto. Esta situação verifica-se, nomeadamente, nos
Eixos I (‘Mercadorias transportadas’), IV+V (‘Emissão de CO2’) e VIII (‘RUB depositados em aterro
em % da quantidade total’), traduzindo-se em consequência num conjunto de metas cuja
concretização não depende directamente do POVT. No tocante ao segundo caso, a análise
realizada permitiu detectar que a bateria de indicadores do POVT não cobre todo o espectro de
resultados que se espera virem a ser produzidos na sequência da sua implementação. Para além
destes exemplos, encontram-se também nesta situação os Eixos I (nas componentes extra-alta
velocidade ferroviária), III (na sua componente de prevenção e gestão de riscos), VII (em todas as
componentes extra-IP4) e IX (nas componentes de equipamentos estruturantes do sistema
urbano nacional, infra-estruturas e equipamentos desportivos e escolas dos 2º e 3º Ciclos do
Ensino Básico).
Os cálculos efectuados revelam que pelo menos 1/3 dos recursos comunitários já comprometidos
(abrangendo cerca de metade do número total de operações) não estão abrangidos por qualquer
indicador de resultado previsto no Programa.
A Equipa de Avaliação aponta a necessidade de superar, em sede de reprogramação, a limitada
taxa de cobertura por indicadores de resultado dos recursos afectos ao POVT, acautelando a
capacidade de aferição da eficácia do Programa.
A bateria de indicadores de realização do POVT apresenta, igualmente, fragilidades que importa
aqui assinalar. Neste caso, os problemas detectados consistem na insuficiente cobertura das
realizações físicas que o Programa se propõe apoiar, bem como na excessiva agregação de alguns
dos indicadores adoptados.
A primeira situação está bem patente nos Eixos II, III (nas componentes de combate à erosão e
defesa costeira e de recuperação do passivo ambiental), IV, VII, VIII e IX (nas componentes de
equipamentos estruturantes do sistema urbano nacional, infra-estruturas e equipamentos
desportivos e escolas dos 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico) do POVT, verificando-se que mais de
2/3 das operações aprovadas (abrangendo pelo menos 1/5 dos recursos comunitários já
comprometidos) não estão abrangidos por qualquer indicador de realização previsto No
Programa. No que respeita à segunda situação, e dada a dimensão de alguns investimentos que
se encontram previamente identificados em sede de programação, considera-se que seria
desejável dispor de indicadores desagregados por projecto, destacando-se os seguintes dois casos
(ambos do Eixo I):
    o indicador ‘Linha ferroviária de alta velocidade construída’, o qual, a exemplo dos
    indicadores de resultado associados, deveria aplicar-se individualmente a cada uma das três
    linhas propostas;
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     190




   o indicador ‘Via construída e em operação’, que deveria ser desagregado para os dois
   projectos inicialmente previstos (CRIL e CRIPS).
Na perspectiva da Equipa de Avaliação, esta dimensão relativa às realizações é especialmente
crítica em termos de capacidade de monitorização das dinâmicas de compromisso/ execução do
Programa, dada a sua forte expressão em termos de grandes operações de cariz infra-estrutural,
devendo a sua operacionalização estar estreitamente articulada com os procedimentos de
acompanhamento montados à escala de cada operação em particular.

   3. Recomendações
O desempenho da Gestão dependerá da capacidade em responder às funções e aos desafios da
condução do Programa a dois níveis:
       Nível operacional, no sentido mais restrito, tendo em conta, sobretudo, a transição entre
       os anos iniciais (de montagem do sistema de gestão e acompanhamento e de captação de
       candidaturas) e a necessidade prioritária actual que consiste em recuperar um bom ritmo
       de execução e acompanhamento de operações aprovadas.
       Nível estratégico, não menos importante, e que remete para a capacidade em assegurar
       uma monitorização de natureza mais estratégica, tentando antecipar de forma adequada
       as implicações na programação que determinadas decisões externas podem vir a
       acarretar e criando mecanismos eficazes de acção em cada um dos Eixos/ Tipologias,
       melhorando as formas de actuação conjunta entre a AG e os restantes Organismos
       intervenientes.
Não obstante a natureza segmentada do Programa nas diversas sub -agendas, reconhece-se a
existência de uma lógica global de actuação que, na perspectiva da Avaliação, trará vantagens aos
dois níveis referidos. Esta lógica consiste na adopção mais explícita de procedimentos
diferenciados para cada um dos Eixos (ou conjuntos de Eixos) do POVT, numa perspectiva de
tornar os mecanismos de gestão mais adaptados às tipologias de projectos, ao universo de
promotores e ao quadro institucional e estratégico de enquadramento de cada Domínio temático
de intervenção.
De alguma forma, e sem colocar em causa aspectos transversais (alimentação homogénea do
Sistema de Informação, cumprimento dos Regulamentos Geral do FEDER e Fundo de Coesão e
Específicos do POVT, obrigações referentes aos mecanismos de contratação pública, etc.), trata-se
de assumir em pleno a heterogeneidade do Programa na sua matriz estratégica original.
Neste Estudo de Avaliação, e em face dos aspectos mais críticos registados nestas matérias, são
apontadas recomendações aos seguintes níveis:
R1. Revisão de alguns Regulamentos Específicos no sentido de clarificar aspectos omissos (p.e.,
    não previsão de Tipologias, componentes das operações ou promotores relevantes,) ou
    contraditórios (p.e., fronteiras entre POR e POVT). Está neste caso a necessidade de revisão,
    adaptação e compatibilização do Regulamento Específico do Eixo Prioritário II do POVT “Rede
    Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento”, em simultâneo com a do
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     191




      Regulamento Específico ‘Ciclo Urbano da Água – Vertente em Baixa/ Modelo Não
      Verticalizado’ dos Programas Operacionais Regionais do Norte, Centro e Alentejo. Muito
      embora exista actualmente um conjunto de documentos complementares que clarificam esta
      questão, considera-se fundamental fazer reflectir essas orientações em termos
      regulamentares, de modo a explicitar de forma mais clara e inequívoca o âmbito de
      intervenção dos POR e do POVT em matéria de sistemas autónomos de pequena dimensão.
      Destaca-se também a recomendável revisão do Regulamento “Mobilidade Territorial”, no que
      respeita às Auto-estradas do Mar e ao Transporte Marítimo de Curta Distância.
R2.     Alteração de procedimentos para captação e análise de candidaturas tanto ao nível dos
        Eixos mais “fechados” (melhorando as metodologias de análise de mérito das operações
        candidatadas), como nos mais “abertos” (recorrendo de forma mais declarada ao método
        concorrencial). De forma mais detalhada, esta alteração deve incidir sobre:
        (i)   Adopção de procedimentos de concurso nas tipologias/Regulamentos em que se
              perspective que a procura será intensa, excedendo as disponibilidades financeiras.
              Devem ser evitados procedimentos em que a apreciação das candidaturas se limite a
              verificar se cumprem padrões de mérito pré-estabelecidos, preferindo os que
              colocam as diversas candidaturas em confronto directo para escolher as de maior
              contributo para os objectivos.
       (ii)   Nos casos de procedimentos não concorrenciais ou parcialmente concorrenciais,
              onde predomine um modelo não -comparativo do mérito relativo das candidaturas,
              deve ser adoptado como limiar mínimo de pontuação para aprovação um valor de
              referência mais exigente do que os parâmetros actualmente utilizados.
      (iii)   Estabelecimento de protocolos/modelos mais explícitos e objectivos de classificação
              (quantitativa) de candidaturas, seja em procedimentos concorrenciais, seja nos
              procedimentos em contínuo. Nos procedimentos de natureza concorrencial deve
              incentivar-se a prática de comunicar aos promotores que apresentaram candidaturas
              o resultado do respectivo processo de aferição de mérito.
      (iv)    Revisão pontual do corpo de critérios de avaliação de candidaturas, devendo, nos
              casos em que ainda não existam, ser incorporados e valorizados critérios ou sub -
              critérios com referência explícita ao contributo para os objectivos e metas
              quantificadas do POVT (físicas e financeiras).
       (v)    Adopção de procedimentos de apreciação que limitem os ciclos de reformulação de
              candidaturas pelos promotores e limitando os períodos para resposta destes a
              pedidos de esclarecimento da Gestão.
      (vi)    Nas tipologias referentes a grandes projectos em que o regime “concursal” não é
              adoptado, os critérios e o modelo de apreciação de candidaturas devem conceder
              maior importância à Análise Custo -Benefício.
      (vii)   Nas tipologias onde se pretenda objectivamente estimular o carácter inovador e a
              sustentabilidade dos projectos (especialmente no Eixo IX e muito particularmente na
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                    192




             tipologia “Acções Inovadoras de Desenvolvimento Urbano”), introduzir a modalidade
             de pré-candidatura, que permitirá avaliar previamente o carácter inovador de
             projectos ou ideias de projecto.
R3.    Simplificação de procedimentos no que respeita a exigências formais nas candidaturas em
       Tipologias onde a procura é muito acentuada, com implicações na carga de tarefas
       associadas à análise e insistindo, sobretudo, nos elementos demonstrativos da qualidade
       das operações (análises custo -benefício, quando se justificar, e demonstração sustentada
       dos contributos para objectivos de política, do Eixo Prioritário ou do Programa). Nos
       procedimentos por concurso, a simplificação das exigências formais de instrução das
       candidaturas na fase de apresentação/aceitação, implicará a remissão de algumas dessas
       exigências para uma fase posterior à da apreciação de mérito.
R4.    Participação activa da AG do POVT na criação dos mecanismos de racionalidade e
       articulação da Agenda Operacional Temática de Valorização do Território, no campo
       interacção entre POVT, POR e ProDeR, através de:
      (i)    Apoio à instituição de um Centro de Racionalidade Temática da Valorização do
             Território no QREN, complementado com a actividade dos Centros de Observação das
             Dinâmicas Regionais, do Observatório do QREN e o Observatório do Ordenamento do
             Território e do Urbanismo.
      (ii)   Estímulo a uma acção de natureza mais estratégica dos seus próprios Grupos de
             Articulação Temática e na interacção com os seus Organismos Intermédios que são
             simultaneamente entidades de tutela sectorial.
R5.    Estabelecimento de uma programação anual da abertura de concursos, definida de forma
       conjugada e articulada com os POR, nos domínios de intervenção comuns e
       complementares no âmbito da Agenda Operacional Temática da Valorização do Território,
       de modo a que os beneficiários disponham de um calendário conjunto e coerente de
       apresentação de candidaturas, pré-estabelecido e divulgado no início de cada ano.
R6.    Revisão do corpo de indicadores de realização e resultados, a partir de critérios
       relacionados com a sua abrangência, proporcionalidade, metodologia de cálculo e
       adequação à natureza das operações e aos objectivos do Programa. Aperfeiçoamento
       complementar da qualidade do sistema de indicadores tanto ao nível dos indicadores
       físicos e financeiros com metas fixadas ao Programa (indicadores de realização e
       resultados, programação do earmarking), como dos indicadores de acompanhamento das
       operações (associados a procedimentos de controlo, acompanhamento e auditoria). No
       primeiro caso, há que entender os indicadores como elementos de orientação para
       processos de aprovação de candidaturas e definição de prioridades, o que não tem
       acontecido. No segundo caso, interessa sobretudo monitorizar preventivamente o ritmo de
       execução dos projectos aprovados, cumprindo as exigentes regras de programação
       financeira dos Fundos.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                          193




R7.     Reforço da capacidade de gestão, com redistribuição da equipa interna (após conclusão das
        tarefas de encerramento dos diversos PO do QCA III que estiveram a cargo da AG do POVT)
        e recurso a outsourcing nos casos do apoio jurídico e acompanhamento/ auditoria de
        operações aprovadas.
R8.     Incremento de acções de comunicação dirigidas aos promotores de operações, em função
        de objectivos de gestão (incremento da procura, estímulo de qualidade e inovação,
        esclarecimento de regras, etc.), em detrimento de comunicação de natureza mais
        generalista.
R9.     Revisão de Documentos Estratégicos em que se fundamenta a prioridade e dimensão
        financeira de alguns domínios de intervenção (p.e., Documento Enquadrador produzido
        pelo Grupo de Trabalho Passivos Ambientais).
R10. Reforço dos mecanismos de comunicação/ atendimento aos promotores (potenciais ou
     actuais), apontando no sentido da intensificação de acções de comunicação e
     esclarecimento específicas e mais ajustadas às questões que exigem o aprofundamento dos
     esclarecimentos e orientações, em função das diversas Tipologias e modelo de gestão/
     acompanhamento.
R11. Promover uma reprogramação do POVT, na qual deverão, entre outras, ser consideradas as
     seguintes dimensões:
       (i)    Incorporação das alterações do contexto social, económico e político e da evolução
              das políticas públicas que enquadram o POVT.
      (ii)    Revisão, em função dos aspectos de contexto e do estado de desenvolvimento do
              Programa, das metas e objectivos e da programação financeira.
      (iii)   Consideração específica das decisões políticas recentes em matéria das grandes infra-
              estruturas de transportes (com implicação no Eixo I, mas também Eixo VII); da
              adequação e realismo das metas em diversos Eixos /Domínios e da respectiva dotação
              financeira (para além dos casos em que as metas fixadas ao PO são referentes a uma
              intervenção mais global e que apela para outras fontes de financiamento, no âmbito
              de planos nacionais, como é o caso dos Eixos II e VIII, esta avaliação identificou ainda
              o caso do Eixo IV); e das implicações no Eixo V da necessidade de responder às
              consequências no território e nas infra-estruturas do temporal ocorrido em 20 de
              Fevereiro de 2010 na Madeira.
R12. Assumir como prioridade a diminuição dos prazos associados à decisão acerca das
   candidaturas apresentadas, designadamente através das seguintes medidas:
       (i)    uma melhor programação dos períodos de concursos, evitando sobreposições
              penalizadoras da carga nos recursos humanos e sistemas de apoio;
      (ii)    para a equipa do Secretariado Técnico e para os OI, reforço da capacidade associada à
              apreciação de candidaturas (metodologias de trabalho, rigor no cumprimento de
              prazos, decisão rápida em matérias que necessitem de elementos de informação ou
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        194




               articulação externa, como pareceres externos, Grupos de Articulação Temática,
               trabalho com OI);
     (iii)     redefinição de áreas de competência e de repartição de tarefas com os OI,
               eventualmente levando a revisões caso a caso dos contratos de delegação de
               competências;
     (iv)      simplificação das exigências documentais em fase de candidatura, com exigência dos
               mesmos apenas em fase de contratação, nos casos em que não estejam em causa
               normativas inultrapassáveis;
        (v)    abandono de procedimentos de excessiva cooperação com os promotores nos casos
               em que as candidaturas estejam claramente mal instruídas, especialmente nos
               elementos fundamentais para a análise de admissibilidade e de mérito. Por exemplo
               fixação de um único período, relativamente curto, para entrega de elementos
               adicionais ou de esclarecimentos pelos promotores.
R13. Aceleração da implementação do SiPOVT, transformando-o até final de 2010 numa
     “ferramenta potenciada” com incorporação das funcionalidades de gestão documental e
     business intelligence, reforçando a capacidade interna através da contratação de RH
     especializados na manipulação/ extracção de informação do SiPOVT para usos correntes de
     gestão e da formação do Secretariado Técnico e técnicos dos OI nestas ferramentas e
     tarefas específicas.
R14. Introdução de melhorias de natureza funcional, ao nível do SiPOVT na óptica dos
     utilizadores/ beneficiários que acedem via plataforma Web, de modo a assegurar:
        (i)    o aumento da capacidade de gerir grandes quantidades de informação, permitindo
               realizar várias operações em simultâneo, em especial quando se realizam operações
               de transferência de informação (upload e download; e
        (ii)   a flexibilização e robustecimento do software e da interface de processamento de
               pedidos de pagamento (arredondamentos de valores, diferenças nos montantes
               entre facturas e recibos referentes a algumas empreitadas, etc.).
Nos itens seguintes sistematizam-se as principais recomendações específicas por cada Entrada
Temática, sintetizando as propostas apresentadas de forma detalhada e operacional, no capítulo
Resultados da Avaliação.

Entrada 1 - Transportes (Eixos I e VII)
    •      Reflectir no articulado do Regulamento Específico Mobilidade Territorial a diversidade de
           objectivos relativos ao reforço da conectividade externa do território, através da
           introdução de referências específicas às Auto-estradas do Mar, ao transporte marítimo de
           curta distância intra-UE e ao relacionamento intercontinental;
    •      Necessidade de regular, no âmbito da análise de mérito das candidaturas, a atribuição de
           qualificantes dos contributos dos projectos quanto a cada um dos parâmetros de
           avaliação;
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    •   Definição de indicadores específicos de realização por projecto e revisão das metas para
        2015, associando-as a fases funcionais dos projectos.
Entrada 2 - Infra-Estruturas ambientais (Eixos II e VIII)
    •   Revisão do Regulamento Especifico do Eixo II de modo a concentrar e integrar
        clarificações dispersas publicadas pela tutela através de Despacho e em notas de
        orientação esclarecimento.
    •   Abertura, de forma coerente, articulada, programada e antecipadamente publicitada,
        pelo POVT e PO Regionais, de períodos de candidatura para operações no âmbito do Ciclo
        Urbano da Água.
    •   Simplificação documental do Dossier de Candidatura, com redução dos suportes
        documentais.
    •   Reformulação do sistema de indicadores com o objectivo de concretizar procedimentos
        de acompanhamento das operações.
    •   Reavaliação da pertinência e estabelecimento de metas para os indicadores.
    •   Mudança de modalidade de selecção de candidaturas, adoptando procedimento
        claramente concorrencial no Eixo II, com valorização de um modelo comparativo do
        mérito das diversas candidaturas.
Entrada 3 - Prevenção e Monitorização de Riscos (Eixo III)
    •   Ajustamentos na tipologia de operações previstos nos Regulamentos Específicos,
        nomeadamente: no domínio do “Combate à erosão e Defesa Costeira”, restringindo as
        intervenções de remediação em praias que se revistam de carácter estruturante e não
        sejam contempláveis nos PO Regionais; e no domínio da “Prevenção e Gestão de Riscos”,
        explicitando intervenções de prevenção de riscos tecnológicos referentes a radiações e a
        emissões de gases tóxicos e perigosos.
    •   Revisão dos indicadores utilizados com inclusão de indicadores financeiros de
        custo/eficácia, designadamente de duas categorias: uma referente à população
        beneficiada, a traduzir em custo por habitante; e outra referente à área abrangida, a
        traduzir em custo por km2 ou por hectare.
    •   Clarificação dos mecanismos de articulação entre as estruturas operacionais da área da
        Protecção Civil e dos Bombeiros, de modo a assegurar eficácia da gestão operacional,
        através de uma adequada articulação entre o Organismo Intermédio EMGFC, a ANPC e a
        Direcção Nacional de Bombeiros, o que beneficiaria a definição de prioridades de
        intervenção no domínio da “Prevenção e Gestão de Riscos”.
    •   Apoio técnico aos beneficiários na fase de preparação das respectivas candidaturas e
        intervenções a financiar, tendo em vista assegurar uma maior qualidade das mesmas.
        Esse apoio deverá ser assegurado pelo Organismo Intermédio no contexto da sua
        articulação técnica com a ANPC.
Entrada 4 - Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional (Eixo IX)
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                     196




   •   Responsabilização das estruturas técnicas com competência na emissão de pareceres pelo
       cumprimento de prazos, na fase de análise e decisão das candidaturas;
   •   Definição de indicadores e metas para os Domínios de intervenção que não dispõem
       desses instrumentos;
   •   Inclusão de critérios relativos à sustentabilidade dos projectos e/ou à rentabilização dos
       equipamentos nos anos seguintes à implementação dos projectos nos Domínios de
       intervenção, nomeadamente da cultura e do desporto;
   •   Reforço da colaboração técnica da DGOTDU na preparação dos Avisos de Concurso e
       elaboração de Pareceres que envolvam articulações com o PNPOT;
   •   Estímulo à inovação (especialmente no caso das AIDU, mas extensivo a outras linhas),
       através do recurso a modalidades de pré-candidatura e do reforço substantivo de acções
       de comunicação criteriosamente dirigidas para a sensibilização e mobilização de uma
       base mais alargada e diversificada de potenciais beneficiários;
   •   Necessidade de reforçar os níveis de articulação entre a AG e a DGOTDU (OI das AIDU),
       equacionando a revisão das competências delegadas na DGOTDU (por exemplo,
       estendendo-o à validação e processamento dos pedidos de pagamento), com incidência
       na respectiva capacitação técnica.
Entrada 5 - Investimentos estruturantes de Alqueva (Eixo VI)
   •   Necessidade de cumprimento de prazos ajustados às necessidades do ciclo de
       investimento o que pressupõe limitar períodos intermédios de esclarecimento;
   •   Avaliação da viabilidade de criação de um grupo ad-hoc para acompanhar o Projecto
       EFMA tendo em vista a monitorização de objectivos das intervenções co-financiadas, bem
       como o controlo da execução de obras contratadas.
   •   Inclusão de indicadores de resultados.
   •   (No âmbito da desejável articulação das intervenções do Fundo de Coesão e do FEADER)
       Apreciação da viabilidade de financiamento pelo POVT de investimentos nas infra-
       estruturas de rega do EFMA (Regadio de Alqueva).
Entrada 6 - Equipamentos estruturantes Açores e Madeira (Eixos IV e V)
    • Ponderação das metas estabelecidas para o Eixo IV, à luz do contexto actual e das
      prioridades de desenvolvimento;
    • Sensibilização das tutelas sectoriais para apresentação de candidaturas das operações de
       investimento identificadas na fase da programação;
    • Ponderação de prioridades de investimento, de domínios de intervenção e de dotação
      financiamento do Eixo V, face às necessidades de estabelecimento de infra-estruturas
      decorrentes do temporal de 20 de Fevereiro na Região Autónoma da Madeira.
Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013       197




                                                                           Anexos
                                                                                 Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                    198


    Anexo I. Programação e execução financeira do POVT (31-12-2009)
                                                                                                                                                                                         (Valores em euros)

                                 Programação Financeira 2007-2013 (PR)                        APROVAÇÕES (AP)                                   Execução (EX)                    Indicadores financeiros (Fundo) %
Eixo Prioritário / Área de
      Intervenção            Investimento/                                    Investimento/                                     Investimento/                                   Taxa de        Taxa de       Taxa de
                                               Despesa          Fundo                             Despesa         Fundo                            Despesa        Fundo
                               Custo total                                      Custo total                                       Custo total                                 compromisso     execução      realização
                                               Pública        Comunitário                         Pública       Comunitário                        Pública      Comunitário
                                elegível                                         elegível                                          elegível                                     (AP/PR)        (EX/PR)       (EX/AP)
Total Programa
                             6.629.959.648   6.629.959.648    4.658.544.223   2.579.470.547     2.579.470.547   1.810.803.146   238.829.506       238.829.506   167.394.569      38,87           3,59          9,24
Operacional
Fundo de Coesão              4.371.379.668   4.371.379.668    3.059.965.525   1.335.251.932     1.335.251.932   937.934.607     201.340.572       201.340.572   140.436.183      30,65           4,59          14,97

FEDER                        2.258.579.980   2.258.579.980    1.598.578.698   1.244.218.614     1.244.218.614   872.868.538      37.488.934       37.488.934    26.958.386       54,60           1,69          3,09
EP1 - Redes e
Equipamentos Nacionais       2.218.522.525   2.218.522.525    1.552.965.525   761.260.407        761.260.407    532.882.285     122.029.167       122.029.167   85.420.417       34,31           5,50          16,03
de Transportes
EP2 - Rede Estruturante
de Abastecimento de          1.147.142.857   1.147.142.857    803.000.000     322.966.639        322.966.639    221.381.615      22.475.995       22.475.995    14.700.452       27,57           1,83          6,64
Água e Saneamento
EP3 - Prevenção, Gestão
e Monitorização de
                             762.857.143      762.857.143     534.000.000     142.015.383        142.015.383     99.410.768      15.856.375       15.856.375    11.099.463       18,62           2,08          11,17
Riscos Naturais e
Tecnológicos
Ai - combate à erosão e
                                                              279.000.000      63.875.544        63.875.544      44.712.881       9.995.324        9.995.324     6.996.727       16,03           2,51          15,65
defesa costeira
Ai - prevenção e gestão
                                                              150.000.000      64.842.195        64.842.195      45.389.537       5.822.775        5.822.775     4.075.943       30,26           2,72          8,98
de riscos
Ai - recuperação do
                                                              105.000.000      13.297.644        13.297.644       9.308.351        38.276           38.276        26.793
passivo ambiental
EP4 - Redes e
Equipamentos
                             100.000.000      100.000.000      70.000.000      53.021.907        53.021.907      45.068.622       3.536.854        3.536.854     3.006.326       64,38           4,29          6,67
Estruturantes da RA
Açores
EP5 - Redes e
Equipamentos
                             142.857.143      142.857.143     100.000.000      55.987.596        55.987.596      39.191.317      37.442.181       37.442.181    26.209.527       39,19          26,21          66,88
Estruturantes da RA
Madeira
                                                                                 Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                    199



                                 Programação Financeira 2007-2013 (PR)                        APROVAÇÕES (AP)                                   Execução (EX)                    Indicadores financeiros (Fundo) %
Eixo Prioritário / Área de
      Intervenção            Investimento/                                    Investimento/                                     Investimento/                                   Taxa de        Taxa de       Taxa de
                                               Despesa          Fundo                             Despesa         Fundo                            Despesa        Fundo
                               Custo total                                      Custo total                                       Custo total                                 compromisso     execução      realização
                                               Pública        Comunitário                         Pública       Comunitário                        Pública      Comunitário
                                elegível                                         elegível                                          elegível                                     (AP/PR)        (EX/PR)       (EX/AP)
Total Programa
                             6.629.959.648   6.629.959.648    4.658.544.223   2.579.470.547     2.579.470.547   1.810.803.146   238.829.506       238.829.506   167.394.569      38,87           3,59          9,24
Operacional
Fundo de Coesão              4.371.379.668   4.371.379.668    3.059.965.525   1.335.251.932     1.335.251.932   937.934.607     201.340.572       201.340.572   140.436.183      30,65           4,59          14,97

FEDER                        2.258.579.980   2.258.579.980    1.598.578.698   1.244.218.614     1.244.218.614   872.868.538      37.488.934       37.488.934    26.958.386       54,60           1,69          3,09
EP6 - Empreendimento
de Fins Múltiplos do         392.857.143      392.857.143     275.000.000     122.505.263        122.505.263     85.753.684       3.575.037        3.575.037     2.502.526       31,18           0,91          2,92
Alqueva
EP 7 - Infra-estruturas
para a conectividade         385.714.286      385.714.286     270.000.000      33.691.556        33.691.556      22.885.071       9.953.456        9.953.456     6.967.419       8,48            2,58          30,45
territorial
EP 8 - Infra-estruturas
Nacionais para a
                             221.428.571      221.428.571     155.000.000     146.423.325        146.423.325    102.496.327       3.928.201        3.928.201     2.749.741       66,13           1,77          2,68
Valorização de Resíduos
Sólidos Urbanos
EP9 - Desenvolvimento
do Sistema Urbano            1.141.428.571   1.141.428.571    799.000.000     926.966.585        926.966.585    649.296.353      15.258.026       15.258.026    10.680.618       81,26           1,34          1,64
Nacional
Ai - acções inovadoras
para o desenvolvimento                                         70.000.000      14.232.735        14.232.735       9.962.914          0                0             0            14,23           0,00          0,00
urbano
Ai - rede de escolas do
                                                              354.000.000     483.152.476        483.152.476    338.626.476          0                0             0            95,66           0,00          0,00
ensino secundário
Ai - infra-estruturas e
equipamentos                                                   79.900.000      61.271.376        61.271.376      42.889.963      13.958.984       13.958.984     9.771.289       53,68          12,23          22,78
desportivos
Ai - equipamentos
estruturantes do sistema                                      245.740.365     297.796.234        297.796.234    208.457.364       960.740           960.740       672.518        84,83           0,27          0,32
urbano nacional
AI – Requalificação da
Rede de Escolas do 2º e
                                                               49.359.635      70.513.764        70.513.764      49.359.635       338.301           338.301       236.811       100,00           0,48          0,48
3º Ciclos do Ensino
Básico
Ep10 - assistência
                             117.151.409      117.151.409      99.578.698      14.631.886        14.631.886      12.437.104       4.774.214        4.774.214     4.058.082       12,49           4,08          32,63
técnica

    Fonte: AG do POVT
                                                                                    Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                              200




  Anexo II. Indicadores de realização e resultado (31-12-2009)
                                                                                                                                                                                 Regulamento
                                                                                 Tipo de indicador                                         Comprometido         Executado
 PO     Eixo                                Indicador                                              Unid de medida   Meta 2010 Meta 2015                                           Específico
                                                                                   Realiz/Result                                           (a 31.Dez.2009)   (a 31.Dez.2009)
                                                                                                                                                                                  associado
         I     Redes e Equipamentos Estruturantes Nacionais de Transportes
PO VT    I     1. Lisboa – Porto                                                    Realização           km                      568              -                 -
               2. Tempo de percurso em AV
                                                                                                                                 2:45
                    Lisboa – Madrid                                                  Resultado
PO VT    I                                                                                              h:m                      1:30             -                 -
                    Lisboa – Porto                                                   Resultado
                                                                                                                                 1:00
                    Porto - Vigo                                                     Resultado
PO VT    I     3. Linha ferroviária construída                                      Realização           km            40        190             29                 -          Redes e
PO VT    I     4. Linha ferroviária electrificada                                   Realização           km            75         75             29                 -          Equipamentos
                                                                                                                                                                               Nacionais de
                                                                                                                                                                               Transportes            Meta 2015 do
PO VT    I     5. Mercadorias transportadas                                          Resultado         ton/ano                                1.200.000             -                                 projecto "Variante de
                                                                                                                               1.200.000
                                                                                                                                                                                                      Alcácer"
PO VT    I     6. Expropriações e relocalização da rede de serviços afectados       Realização           %             1                        6,5%                -
PO VT    I     7. Plataforma do Aeroporto construída (lado ar)                      Realização           %                      100%              -                 -
PO VT    I     8. Via construída e em operação (CRIL e CRIPS)                       Realização          Km             3          25            4,42                -                                 CRIL
         II    Rede Estruturante de Abastecimento de Água e Saneamento

               9. Caudal potencial de água susceptível de fornecimento nos                                                                                                                            Valores em milhões
PO VT    II                                                                          Resultado         m3/ano         677        685             20                 -
               pontos de entrega para distribuição em baixa                                                                                                                                           m3
               10. Caudal potencial de água residual susceptível de drenagem e                                                                                                                        Valores em milhões
PO VT    II                                                                          Resultado         m3/ano         306        340             10                 -
               tratamento a partir dos pontos de recolha em baixa                                                                                                                                     m3
               11. Estações de tratamento de águas residuais urbanas                                                                                                           Rede Estruturante de
PO VT    II                                                                         Realização           nº                       30            138                 -
               construídas                                                                                                                                                     Abastecimento de
               12. População servida com sistemas públicos de abastecimento                                                                                                    Água e Saneamento
PO VT    II                                                                          Resultado           %                       95%            n.d.                -
               de água
               13. População servida com sistemas públicos de saneamento de
PO VT    II                                                                          Resultado           %                       90%            n.d.                -
               águas residuais urbanas
               14. Sistemas públicos de saneamento de águas residuais
PO VT    II    urbanas que garantem um nível de atendimento superior a 70%           Resultado           %                      100%            n.d.                -
               da população
                                                                                  Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                             201




                                                                                                                                                                               Regulamento
                                                                               Tipo de indicador                                         Comprometido         Executado
 PO     Eixo                              Indicador                                              Unid de medida    Meta 2010 Meta 2015                                          Específico
                                                                                 Realiz/Result                                           (a 31.Dez.2009)   (a 31.Dez.2009)
                                                                                                                                                                                associado
         III   Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos Naturais e Tecnológicos
               15. Grau de Cobertura do País por Planos de Emergência de 2ª
PO VT    III                                                                       Resultado       % superfície      80%       100%           n.d.
               geração
               16. Grau de Cobertura do País pelo Sistema Nacional de
PO VT    III                                                                       Resultado       % superfície      40%        95%           n.d.
               Prevenção, Gestão e Monitorização de Riscos
               17. Grau de Cobertura do País pelo Sistema Nacional de Gestão                                                                                                 Prevenção e Gestão
PO VT    III   de                                                                  Resultado       % superfície      60%        95%           n.d.                           de Riscos
               Emergências
               18. Grau de Cobertura do País por Redes de Comunicação de
PO VT    III                                                                       Resultado       % superfície      90%        95%           n.d.
               Emergência
               19. Grau de Cobertura do País pelo Sistema de Gestão de Meios
PO VT    III                                                                       Resultado       % superfície      80%        95%           n.d.
               de Protecção e Socorro
               20. Extensão de costa onde as intervenções reduziram o risco                        Km (escala
PO VT    III                                                                       Resultado                          50        90            22,76
               associado à dinâmica costeira                                                        1:25000)                                                                 Combate à Erosão e
               21. Extensão de costa intervencionada para contenção ou                             Km (escala                                                                Defesa Costeira
PO VT    III                                                                       Resultado                          15        50            9,75
               diminuição da ocupação antrópica em área de risco                                    1:25000)

PO VT    III   22. N.º de projectos de recuperação de áreas contaminadas          Realização           nº             4          5             4
                                                                                                                                                                             Recuperação do
               23. N.º de projectos de reabilitação de áreas mineiras                                                                                                        Passivo Ambiental
PO VT    III                                                                      Realização            nº            15        20             4
               degradadas
         IV    Redes e Equipamentos Estruturantes na Região Autónoma dos Açores
               24. N.º de Projectos de Reordenamento e Requalificação de
PO VT    IV                                                                       Realização            nº            1          3             1                  -
               Portos Comerciais
               25. Movimentos beneficiados de mercadorias
PO VT    IV                                                                        Resultado           ton                                      -                 -
               (carregadas+descarregadas)                                                                           95.000    290.000
                                                                                                                                                                             Redes e
               26. Movimentos beneficiados de passageiros
PO VT    IV                                                                        Resultado      nº passageiros                             400.000              -          Equipamentos
               (embarcados+desembarcados)                                                                           270.000   800.000
                                                                                                                                                                             Estruturantes na RA
                                                                                                                                                                             Açores                Meta 2015 do
               27. Qualidade das águas superficiais - estado eutrófico das                         % de lagoas
PO VT    IV                                                                        Resultado                                   0-10%         0-10%                -                                projecto contratado
               lagoas                                                                               eutróficas
                                                                                                                                                                                                   das Lagoas
               28. Redução de emissão CO2 - substituição da produção de
PO VT    IV                                                                        Resultado                                                    -                 -
               electricidade nas centrais térmicas por produção renovável
                                                                                    Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                                 202




                                                                                                                                                                                    Regulamento
                                                                                 Tipo de indicador                                           Comprometido         Executado
 PO     Eixo                               Indicador                                               Unid de medida      Meta 2010 Meta 2015                                           Específico
                                                                                   Realiz/Result                                             (a 31.Dez.2009)   (a 31.Dez.2009)
                                                                                                                                                                                     associado
         V     Redes e Equipamentos Estruturantes na Região Autónoma da Madeira
               29. Nº de projectos de infra-estruturas ambientais
PO VT    V                                                                          Realização            nº              1          2              -                 -
               intervencionadas
               30. População servida por infra-estruturas ambientais (águas e
PO VT    V                                                                           Resultado            %              70%        78%             -                 -
               saneamento)
PO VT    V     31. N.º de terminais de Gás Natural instalados (UAG)                 Realização            nº              1          1              -                 -
                                                                                                  Ton de emissão de
                                                                                                   CO2 por GWh de                                                                Redes e
PO VT    V     32. Emissão de CO2                                                    Resultado                           530        490             -                 -          Equipamentos
                                                                                                    electricidade
                                                                                                      produzida                                                                  Estruturantes na RA
                                                                                                                                                                                 Madeira
PO VT    V     33. Nº de infra-estruturas de transporte intervencionadas            Realização            nº              1          2             2                 2

                                                                                                  n.º médio anual de
PO VT    V     34. Capacidade de acolhimento de passageiros de cruzeiros             Resultado                                                      -                 -
                                                                                                      passageiros       50.000     60.000
                                                                                                                                                                                                          Indicador associado
               35. Redução do tempo de viagem, decorrente de projectos
PO VT    V                                                                           Resultado            %              61%        61%           61%                 -                                   ao projecto da Via
               apoiados
                                                                                                                                                                                                          Expresso
         VI    Redes e Equipamentos Estruturantes do EFMA
PO VT    VI    36. N.º Barragens da Rede Primária construídas                       Realização            nº              3          7              -                 -
                                                                                                                                                                                 Empreendimento de
PO VT    VI    37. Extensão da Rede Primária construída                             Realização           Km               80        181           53,7                -          Fins Múltiplos de
               38. Acréscimo de População servida com sistemas públicos de                                                                                                       Alqueva
PO VT    VI                                                                          Resultado      nº de pessoas                                68.559               -
               abastecimento de água
        VII    Infra-estruturas para a Conectividade Territorial
PO VT   VII    39. Construção / requalificação de itinerários principais (IP4)      Realização           Km               45        90              -                 -
               40. Ganhos em tempo de percurso nos troços intervencionados
PO VT   VII                                                                          Resultado           min                        39              -                 -          Mobilidade Territorial
               (IP4)
               41. N.º de projectos apoiados inscritos no âmbito das "Auto-
PO VT   VII                                                                         Realização            nº              2          3             4
               estradas do Mar"
        VIII   Infra-Estruturas Nacionais para a Valorização de Resíduos Sólidos Urbanos
PO VT   VIII   42. Quantidade de RUB valorizada organicamente                       Realização       1000 ton/ano        722        940           174                 -          Infra-estruturas
               43. RUB depositados em aterro em % da quantidade total                                                                                                            Nacionais para a
PO VT   VIII                                                                         Resultado                                                                        -          Valorização de RSU
               produzida em 1995
                                                                                    Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                          203




                                                                                                                                                                                  Regulamento
                                                                                 Tipo de indicador                                          Comprometido         Executado
 PO     Eixo                             Indicador                                                 Unid de medida   Meta 2010 Meta 2015                                            Específico
                                                                                   Realiz/Result                                            (a 31.Dez.2009)   (a 31.Dez.2009)
                                                                                                                                                                                   associado
         IX    Desenvolvimento do Sistema Urbano Nacional
               44. N.º Escolas intervencionadas ao abrigo do Programa de
PO VT    IX    Modernização do Parque Escolar destinado ao Ensino                   Realização           nº           110         234             16
               Secundário                                                                                                                                                       Requalificação da
                                                                                                                                                                                Rede de Escolas com
               45. Alunos servidos por escolas intervencionadas ao abrigo do
                                                                                                                                                                                Ensino Secundário
PO VT    IX    Programa de Modernização do Parque Escolar destinado ao               Resultado                                                  19.950               -
               Ensino Secundário
PO VT    IX    46. N.º de projectos de soluções inovadoras                          Realização           nº            50          75             13                 -          Acções Inovadoras
               47. População directamente abrangida pelos resultados dos                                                                                                        para o
PO VT    IX                                                                          Resultado       nº pessoas                                1.875.201             -
               projectos de soluções inovadoras                                                                     1.000.000   1.500.000                                       Desenvolvimento
PO VT    IX    48. Replicações por projecto de soluções inovadoras apoiado           Resultado                                                    14                 -          Urbano

         X     Assistência Técnica
PO VT    X     49. Taxa de execução da Despesa Fundo (n-3)                           Resultado
PO VT    X     50. Taxa de execução da Despesa Fundo (n-2)                           Resultado

PO VT    X     51. Tempo médio de apreciação de candidatura                          Resultado          dias           90          90                              162          Assistência Técnica
               52. Nível de desmaterialização de processos associados a fluxos
PO VT    X                                                                           Resultado           %            100%       100%
               financeiros
               53. Nível de desmaterialização de processos associados a
PO VT    X                                                                           Resultado           %            80%        100%
               programação e acompanhamento

  Fonte: AG do POVT.
                                                                         Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                       204




Anexo III. Earmarking: programação, aprovação e execução dos Temas Prioritários
Repartição indicativa programada por Tema Prioritário (earmarking)
                                                                                                                                Repartição financeira                           Peso no total do
          Temas prioritários                                                  Código                                                                   Peso no earmarking (%)
                                                                                                                                         (€)                                        PO (%)
                                   17   Transporte ferroviário (RTE-T)                                                                   1.210.500.000        31,4
                                   20   Auto-estradas                                                                                      228.000.000         5,9
                                   27   Transportes multimodais (RTE-T)                                                                    10.000.000          0,3
Transportes                                                                                                                                                           45,0            37,3
                                   28   Sistemas de transporte inteligentes                                                                10.000.000          0,3
                                   29   Aeroportos                                                                                        170.000.000          4,4
                                   30   Portos                                                                                            107.000.000          2,8
                                   39   Energias renováveis: eólica                                                                        15.000.000          0,4
Energia                            42   Energias renováveis: hidroeléctrica, geotérmica e outras                                           10.000.000          0,3     1,9            1,6
                                   43   Eficiência energética, co-geração, gestão da energia                                               50.000.000          1,3
                                   44   Gestão de resíduos domésticos e industriais *                                                     165.000.000          4,3
                                   45   Gestão e distribuição de água (agua potável) *                                                    533.000.000         13,8
Protecção do ambiente e            46   Tratamento de água (águas residuais) *                                                            555.000.000         14,4    43,6            36,1
Prevenção de riscos
                                   52   Promoção de transportes urbanos limpos                                                             10.000.000          0,3
                                        Prevenção de riscos (incluindo a concepção e execução de planos e medidas destinado a
                                   53
                                        prevenir e gerir os riscos naturais tecnológicos) *                                               419.000.000         10,9
Reabilitação Urbana e Rural        61   Projectos integrados de reabilitação urbana e rural *                                              10.000.000          0,3     0,3            0,2
Investimento em infra-estruturas
                                   75   Infra-estruturas de ensino *                                                                                                   9,2            7,6
sociais                                                                                                                                   354.000.000          9,2
                                                                                                          Total earmarking              3.856.500.000        100,0                    82,8
                                                                                                                    Total PO            4.658.544.223

* Temas complementares ao Anexo IV do Regulamento (CE) nº. 1083/2006 de 11 de Julho, definidos pelas autoridades nacionais.
Fonte: Documento do POVT.
                                                                         Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                             205




Programação, aprovação e execução

                                                                                                                                         Financiamento Comunitário
   Temas prioritários     Código                                                                                            Programado          Montantes          Montantes        AP/PR      EX/PR
                                                                                                                            earmarking          Aprovados          Executados
                               Tecnologias da informação e da comunicação (acesso, segurança, interoperabilidade,
                          11                                                                                                                       1.498.173,28
Sociedade da                   prevenção de riscos, investigação, inovação, ciberconteúdo, etc.)
informação
                               Serviços e aplicações para os cidadãos (cibersaúde, ciberadministração, ciberaprendizagem,
                          13                                                                                                                       1.000.744,08
                               ciber-inclusão, etc.)
                          17 Transporte ferroviário (RTE-T)                                                                 1.210.500.000        437.109.623,64     39.798.480,05      36,1          3,29
                          20 Auto-estradas                                                                                    228.000.000         95.772.661,31     55.352.702,60      42,0         24,28
                          21 Auto-estradas (RTE-T)                                                                                                22.195.398,06     16.846.180,27
                          24 Pistas para ciclistas                                                                                                   712.510,40
Transportes               25 Transportes urbanos                                                                                                   1.192.508,88
                          27 Transportes multimodais (RTE-T)                                                                   10.000.000          5.596.892,00                        56,0          0,00
                          28 Sistemas de transporte inteligentes                                                               10.000.000          2.921.433,96                        29,2          0,00
                          29 Aeroportos                                                                                       170.000.000                                               0,0          0,00
                          30 Portos                                                                                           107.000.000         68.898.038,75     25.711.930,88      64,4         24,03
                          39 Energias renováveis: eólica                                                                       15.000.000                                               0,0          0,00
Energia                   42 Energias renováveis: hidroeléctrica, geotérmica e outras                                          10.000.000                                               0,0          0,00
                          43 Eficiência energética, co-geração, gestão da energia                                              50.000.000                                               0,0          0,00
Protecção do ambiente e   44 Gestão dos resíduos domésticos e industriais *                                                   165.000.000        102.496.327,18      7.896.478,13      62,1          4,79
Prevenção de riscos       45 Gestão e distribuição de água (potável) *                                                        533.000.000         98.601.289,65     15.649.620,62      18,5          2,94
                          46 Tratamento de água (águas residuais) *                                                           555.000.000        207.921.302,50     21.375.563,30      37,5          3,85
                          48 Prevenção e controlo integrados da poluição                                                                          14.065.968,00       456.066,07
                          50 Reabilitação de instalações industriais e terrenos contaminados                                                      14.618.309,23       350.925,60
                          52 Promoção de transportes urbanos limpos                                                            10.000.000                                               0,0          0,00
                                                                         Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                      206




                                                                                                                                  Financiamento Comunitário
   Temas prioritários    Código                                                                                      Programado          Montantes          Montantes        AP/PR      EX/PR
                                                                                                                     earmarking          Aprovados          Executados
                            Prevenção de riscos (incluindo a concepção e execução de planos e medidas destinados a
                         53                                                                                            419.000.000         87.216.171,23     11.927.331,01      20,8         2,85
                            prevenir e gerir os riscos naturais e tecnológicos) *
                         54 Outras medidas de preservação do ambiente e prevenção de riscos                                                 1.806.000,00
                         56 Protecção e desenvolvimento do património natural                                                              23.539.358,05

Reabilitação Urbana e    57 Outro tipo de assistência destinada a melhorar os serviços do turismo                                           1.445.034,26
Rural
                         59 Desenvolvimento das infra-estruturas culturais                                                                 74.252.058,57
                         61 Projectos integrados de reabilitação urbana e rural *                                       10.000.000          2.780.148,40                        27,8         0,00
                         75 Infra-estruturas de ensino *                                                               354.000.000        477.947.040,89     26.786.164,47     135,0         7,57
Investimento em infra-
estruturas sociais       76 Infra-estruturas de saúde                                                                                       1.658.604,18              0,00
                         79 Outras infra-estruturas sociais                                                                                44.729.894,30     12.136.002,08

                         85 Preparação, execução, acompanhamento e inspecção                                                               12.437.103,51      4.469.720,64

                                                                                                            Totais   3.856.500.000      1.802.412.594,31    238.757.165,72      46,7         6,19

* Temas complementares ao Anexo IV do Regulamento (CE) nº. 1083/2006 de 11 de Julho, definidos pelas autoridades nacionais.
Fonte: Documento do POVT e AG.
  Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                                  207




Anexo IV. Entrevistas realizadas no âmbito do Estudo de Avaliação da
Operacionalização do POVT, por Entrada Temática
ENTRADA 1 – TRANSPORTES
        EIXO I – REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES NACIONAIS DE TRANSPORTES
        EIXO VII - INFRA-ESTRUTURAS PARA A CONECTIVIDADE TERRITORIAL

                                    Entidade                                                  Data
Estradas de Portugal                                                                    19 Fevereiro 2010
Rede Ferroviária Nacional, E.P.E. (*)                                                   24 Fevereiro 2010
AG do POVT
                                                                                        16 Novembro 2009
Secretário Técnico e elemento da Comissão Directiva dos Eixos I e VII
Painel com Autoridades Portuárias: Administração do Porto de Aveiro, AP Figueira
                                                                                          10 Março 2010
da Foz, AP Douro e Leixões e AP Sines

(*) Esta entidade é a responsável pela apresentação de todas as candidaturas respeitantes a projectos
ferroviários (Linha de mercadorias e Alta Velocidade), razão pela qual não foi efectuada entrevista com a RAVE.

ENTRADA 2 – INFRA-ESTRUTURAS AMBIENTAIS
        EIXO II - REDE ESTRUTURANTE DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E SANEAMENTO

                                    Entidade                                                  Data
Instituto da Água – Estrutura de Apoio e Coordenação                                    4 Fevereiro 2010
Entidade Reguladora dos Serviços de Água e de Resíduos - Estrutura de Apoio e
                                                                                        4 Fevereiro 2010
Coordenação
AG / Secretariado Técnico                                                               4 Fevereiro 2010
Administração da Região Hidrográfica do Centro, I.P. – Estrutura de Apoio e
                                                                                          3 Março 2010
Coordenação *
Câmara Municipal de Loulé *                                                              12 Março 2010
Águas do Ribatejo, EIM *                                                                 16 Março 2010
Administração da Região Hidrográfica do Alentejo, I.P – Estrutura de Apoio e
                                                                                         18 Março 2010
Coordenação *

* Envio de questões por mensagem electrónica (as datas correspondem à recepção da resposta).

        EIXO VIII - INFRA-ESTRUTURAS NACIONAIS PARA A VALORIZAÇÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS
                                    Entidade                                                  Data
Entidade Reguladora dos Serviços de Água e de Resíduos - Estrutura de Apoio e
                                                                                        4 Fevereiro 2010
Coordenação
AG / Secretariado Técnico Eixo VIII                                                      4 Março 2010
ERSUC- Resíduos Sólidos do Centro, S.A. *                                                10 Março 2010
Gesamb – Gestão Ambiental e de Resíduos, EIM *                                           16 Março 2010

* Envio de questões por mensagem electrónica (as datas correspondem à recepção da resposta).

Nota: No âmbito dos trabalhos de Avaliação dos Eixos II e VIII houve, ainda, os seguintes contactos, embora
sem resposta (apesar de se ter sido demonstrada disponibilidade para reunir com a Equipa de Avaliação):
  Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                             208




Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Viseu; Águas de Trás-os-Montes e Alto Douro;
Administração da Região Hidrográfica do Norte, I.P.; Administração da Região Hidrográfica do Tejo, I.P.;
Administração da Região Hidrográfica do Algarve, I.P.; e, RESITEJO – Associação de Gestão e Tratamento dos
Lixos do Médio Tejo.

ENTRADA 3 – PREVENÇÃO E MONITORIZAÇÃO DE RISCOS
        EIXO PRIORITÁRIO III – PREVENÇÃO, GESTÃO E MONITORIZAÇÃO DE RISCOS NATURAIS E TECNOLÓGICOS
                                       Entidade                                              Data
 INAG – Instituto da Água I.P.                                                         04 Fevereiro 2010
 Instituto Geográfico Português                                                        08 Fevereiro 2010
 Autoridade Nacional de Protecção Civil                                                12 Fevereiro 2010
 Direcção Geral de Energia e Geologia                                                  17 Fevereiro 2010
 Empresa de Desenvolvimento Mineiro, S.A.                                              18 Fevereiro 2010
 Agência Portuguesa do Ambiente                                                         02 Março 2010
 AG do POVT (Secretário Técnico e elemento da Comissão Directiva)                       05 Março 2010
 PO Algarve 21                                                                           17 Maio 2010
 Estrutura de Missão do MAI                                                              17 Maio 2010

ENTRADA 4 – DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA URBANO N ACIONAL
        EIXO PRIORITÁRIO IX – DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA URBANO NACIONAL

                                       Entidade                                             Data

  Câmara Municipal de Anadia                                                          2 Fevereiro 2010

  Direcção Regional de Educação do Norte                                              2 Fevereiro 2010

  Parque Escolar E.P.E.                                                               5 Fevereiro 2010

  Universidade de Coimbra (Reitoria)                                                  8 Fevereiro 2010

  AG do POVT
                                                                                      8 Fevereiro 2010
  Secretariado Técnico do Eixo IX

  DGOTDU – Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano      15 Fevereiro 2010

  Universidade do Porto                                                                15 Março 2010

  Fundação Serralves                                                                   15 Março 2010

  CM Santarém                                                                          22 Março 2010

  Administração Regional de Saúde do Centro                                            24 Março 2010

  Instituto do Desporto de Portugal                                                    12 Maio 2010

  PO Algarve 21                                                                        17 Maio 2010
     Avaliação da Operacionalização do PO Valorização do Território 2007-2013                        209




ENTRADA 5 – INVESTIMENTOS ESTRUTURANTES DO ALQUEVA
           EIXO VI - INVESTIMENTOS ESTRUTURANTES DO EMPREENDIMENTO DE FINS MÚLTIPLOS DO ALQUEVA

                                       Entidade                                      Data

     EDIA – Empresa de Desenvolvimento e Infra-estruturas do Alqueva, S.A.      20 Janeiro 2010

     GPP/MADRP                                                                  25 Janeiro 2010

     AG do POVT
                                                                                5 Fevereiro 2010
     Secretariado Técnico do Eixo VI

ENTRADA 6 – FUNDO DE COESÃO AÇORES E MADEIRA
           EIXO IV - REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES
           EIXO V - REDES E EQUIPAMENTOS ESTRUTURANTES DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA

                                      Entidade                                         Data
     Instituto de Desenvolvimento Regional – IDR Madeira (OI)                        21 Janeiro
     RAMEDM - Estradas da Madeira, S.A.                                              21 Janeiro
     AREAM – Agência Regional de Energia da Madeira                                  21 Janeiro
     APRAM - Administração dos Portos da Madeira, S.A.                               21 Janeiro
     Direcção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais dos Açores            19 Fevereiro 2010



Guiões de entrevistas e painéis de discussão
As entrevistas realizadas tiveram como base um guião que continha uma base comum (abordagem
às diversas questões de avaliação, adaptadas a cada situação concreta) e uma parte específica (em
função do papel desempenhado pela entidade no quadro do POVT: promotor, OI, participante em
GAT ou na apreciação de candidaturas).
Os guiões específicos, no total, são desenvolvidos em cerca de 50 páginas, pelo que optamos, por
razões de economia de espaço, por apresentar três guiões exemplificativos: AG (entrevista sobre
aspectos transversais da gestão), um OI (INAG) e entidades promotoras (painel com Autoridades
Portuárias).
Como alternativa a alguns painéis de discussão, e face às dificuldades práticas em garantir a sua
representatividade e utilidade, foram realizadas algumas entrevistas complementares, através de
envio de questionário por meio electrónico, apresentando-se igualmente aqui um exemplo
(promotores e entidades de tutela no sector da água e dos resíduos).
      Guião / memorando de apoio à entrevista com a Comissão Directiva e o Secretariado Técnico
              Tema: Análise transversal do sistema de gestão, informação e acompanhamento
1.         Introdução

Embora o Caderno de Encargos não coloque nenhuma questão específica sobre esta matéria, a análise de
alguns aspectos é essencial para uma leitura fundamentada da Operacionalização do Programa Operacional.
     Avaliaçã