Equidad en la Educación La Experiencia de los Programas

Equidad en la Educación: La Experiencia de los Programas Compensatorios en México Por: Lucrecia Santibañez 1. Introducción La Ley General de Educación Mexicana establece que toda persona tiene derecho a recibir educación. En los últimos años este derecho se ha expandido conceptualmente a incluir no sólo el derecho a recibir una educación sino a recibir una educación de calidad. Este principio de equidad hace imprescindible adoptar y reforzar las medidas que han sido destinadas a mejorar la calidad de las escuelas, principalmente aquellas que se encuentran en mayores desventajas de acceder a las oportunidades educativas. Dentro de este grupo se encuentran primordialmente las escuelas rurales, urbano- marginales y las que atienden a poblaciones indígenas. Diversos estudios realizados durante las décadas de los 80s y 90s, encontraron que las escuelas rurales, urbano- marginales e indígenas sufrían, entre otras cosas, de importantes deficiencias que afectaban la calidad educativa, como altos niveles de ausentismo docente (algunos estudios estiman que de 200 días del calendario escolar, los docentes rurales en promedio asisten únicamente 100 REFS), deficiente infraestructura escolar, y altos índices de rezago educativo. Los programas compensatorios buscaron atacar esta problemática fortaleciendo la oferta educativa y ayudando a abatir las causas del rezago educativo (SEP, 2002). En 1992, como parte del Acuerdo para la Modernización Educativa y con financiamiento proveniente del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, 1 México implementó una serie de Programas Compensatorios comenzando en los cuatro estados que reflejaban mayores índices de marginalización y rezago educativo: Oaxaca, Chiapas, Guerrero e Hidalgo. A través de recursos para la inversión física y en recursos humanos, los programas compensatorios buscaban “compensar” el hecho de que las escuelas rurales e indígenas, se encontraran en particular desventaja con relación a sus contrapartes urbanas. En este contexto, los Programas Compensatorios buscan lograr una mayor equidad no sólo de oportunidades sino también de resultados, al reconocer que no todas las escuelas tienen la misma capacidad de impulsar el aprendizaje de sus alumnos. Características Generales de los Programas Compensatorios La clasificación “compensatoria” incluye una variedad de programas con distintos enfoques y características que han sufrido una serie de evoluciones a lo largo del tiempo. El Cuadro 1 Cabe aclarar que los apoyos de las instituciones financieras internacionales entran a formar parte del erario público y que el financiamiento de los Programas Compensatorios proviene del presupuesto regular de la SEP. De esta forma, los apoyos financieros del BM o BID son indirectamente aplicados, por así decirlo, a los Programas Compensatorios. En la actualidad el presupuesto de los programas compensatorios se estima en 250 millones de dólares. Esto representa aprox. $45 dólares por alumno, o el 10% del gasto federal por alumno que actualmente se calcula en $500 dólares anuales. Cabe señalar que el gasto en capacitación de los PC es mayor al gasto en obras civiles y materiales (CONAFE, 2000) 1 12/21/2004 1 ilustra los principales programas compensatorios en México así como su evolución en los últimos diez años. 2 Cuadro 1. Diferentes Programas Compensatorios Desde 1992 31 PRODEI 8 estados PIARE 9 estados 10 estados PAREB PAREIB 4 estados PARE 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01-06 Nota: PARE – Programa para Abatir el Rezago Educativo PAREB – Programa para Abatir el Rezago Educativo en Educación Básica. PIARE – Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo. PAREIB - Programa para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica. El PRODEI (Programa el Desarrollo de la Educación Inicial no Escolarizada) comenzó operando en 10 estados en 1992 y fue asumido por el PAREIB posteriormente. Los programas compensatorios se dividen en dos grandes grupos: aquellos que buscan afectar la oferta educativa y aquellos que se orientan a incrementar la demanda. A continuación describimos cada uno de ellos. Programas Compensatorios orientados a mejorar la Oferta Este tipo de acciones compensatorias buscan mejorar las condiciones de las escuelas y las oficinas de supervisión, y desarrollar las capacidades de los recursos humanos tanto a nivel local como a nivel sistema. Todas estas acciones forman parte en la actualidad del PAREIB, programa que opera en 31 estados y forma parte del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). 3 Cabe recalcar que esta evolución ha sido causada principalmente por los diferentes contratos que se establecieron entre el gobierno Mexicano y los organismos financieros internacionales (CONAFE, 2000). La consolidación de todos los programas bajo la figura del PAREIB, obedece a la necesidad percibida por el CONAFE de atender bajo un mismo aparato organizacional a todos los niveles de la educación básica e inicial, en los 31 estados de la República (CONAFE, 2000). Con lo anterior se buscó resolver algunos problemas de coordinación que incidían negativamente en la operación de los diferentes PC. El hecho de que cada PC contara, antes de 1998, con su propio aparato burocrático atendiendo diferentes estados, provocaba diferencias en la implementación de los distintos componentes de los programas. 3 El CONAFE también opera los Cursos Comunitarios y la Telesecundaria, así como programas de menor alcance como aquellos destinados a poblaciones migrantes. Estos programas, aunque no están clasificados como compensatorios, están diseñados también con el objetivo de mejorar los niveles de equidad educativa en México. 2 12/21/2004 2 El PAREIB selecciona a las escuelas con base a sus índices de marginalidad (pobreza), población escolar, razón alumno/maestro, y las tasas de deserción, reprobación y repetición. Utilizando estos datos, el programa selecciona las escuelas en mayor desventaja. En conjunto con estos índices, el PAREIB se compromete también a proveer de acciones compensatorias a todas las escuelas de educación indígena y las escuelas multigrado (CONAFE, 2000) El PAREIB tiene dos componentes principales: (1) Mejoramiento de la Calidad en Educación Inicial y Básica, y (2) Fortalecimiento de la Capacidad de Gestión Institucional. El componente de mejora de la calidad educativa del PAREIB tiene como propósito mejorar la calidad de la educación a través de mejoras en infraestructura, material escolar y capacitación. Para ello, las escuelas seleccionadas para participar en el PAREIB reciben recursos para los siguientes fines:4 • Construcción y rehabilitación de espacios educativos – se transfieren recursos a las propias localidades de las obras civiles escolares con el propósito de aumentar la calidad de la construcción y el servicio, que por lo general, no resultaba atractivo para las empresas constructoras contratadas centralmente para ello • Mobiliario, equipo y material escolar – descentraliza los procesos de compra de material y equipo. Además, se distribuye equipo deportivo, de oficina, bibliotecario y de cómputo a cada una de las escuelas. • Textos y materiales de educación indígena – se editaron libros de texto y guías de docente en 17 lenguas indígenas para lograr un modelo de enseñanza bilingüe que busque fortalecer los valores culturales de los niños indígenas. • Reconocimiento al Desempeño Docente (RED) – consiste de un estímulo monetario a los docentes que cumplen regularmente con el calendario escolar, con el fin de reducir el ausentismo. Los estímulos están condicionados a la recomendación de la Asociación de Padres de Familia de cada escuela, que lleva el control de la asistencia del docente. • Asesoría y capacitación de docentes y directivos – Se diseñan cursos de capacitación docente y directiva que son impartidos por los supervisores y asesores locales a docentes en zonas marginadas que de otra forma no pueden acceder a los cursos de actualización impartidos por la SEP a través de los Centros de Maestros. • Apoyos a la supervisión escolar – Incluye la construcción o rehabilitación de oficinas, su equipamiento, dotación de vehículos y un estímulo económico con el fin de que los supervisores recorran su zona escolar y impartan capacitación y asesoría a los docentes y directivos en su zona. • Fortalecimiento de las secretarías de educación estatales – Se otorgan recursos a las instituciones estatales para que contraten consultores expertos en planeación y evaluación para formular planes de desarrollo administrativo y detectar los problemas que causan el rezago educativo. Estas acciones tienen el objetivo de ayudar a dirigir todos los elementos de la gestión estatal hacia el mejoramiento de la calidad de la enseñanza. Programas Compensatorios orientados a fortalecer la Demanda Estos programas están diseñados a fortalecer la demanda educativa contrarrestando los altos costos de oportunidad de asistir a la escuela en los que incurren los niños y adolescentes en Para una descripción con mayor detalle sobre los recursos otorgados por los programas compensatorios favor de consultar http://www.funcionpublica.gob.mx/scagp/dgorcs/reglas/index.htm 4 12/21/2004 3 situaciones de desventaja económica. Además, buscan incrementar la demanda educativa al hacer a los padres de familia partícipes de la toma de decisiones en la escuela y mejorar sus oportunidades de utilizar la información y recursos disponibles. • PROGRESA (Oportunidades) – Otorga becas con desde $10-$60 dólares mensuales a niños de tercero de primaria a tercero de secundaria que se inscriban en servicios educativos de primaria y secundaria y cuenten con una asistencia de al menos 85%. • Útiles escolares para el alumnado - Otorga paquetes de útiles escolares (cuadernos, lápices, bolígrafos, lápices de colores, calculadoras, gomas, etc.) a los alumnos con el fin de que puedan aprovechar mejor las oportunidades educativas. • Educación Inicial no escolarizada y alfabetización – otorga cursos a padres de familia para su alfabetización, así como para capacitarlos en la crianza, estimulación temprana, y mejora de la higiene y nutrición de los niños menores de 4 años. • Programa para la participación de las Asociaciones de Padres de Familia (APF) en la gestión escolar – Se otorgan fondos de $500 dólares (anuales) para que las Asociaciones de Padres de Familia los destinen a la adquisición de material y el mejoramiento de la infraestructura escolar. Además, se involucra a las APF en la gestión al hacerlos responsables de controlar la asistencia de los docentes y administrar los estímulos económicos conocidos como RED. 2. Resultados Los Programas Compensatorios han gozado, en términos generales, de buenos resultados. En la actualidad atienden a más de cuatro millones de alumnos todo el país. Esto ha significado un incremento de más del 325% en la población atendida desde 1992. En términos de eficiencia terminal, repetición y reprobación, los programas compensatorios están asociados con mejoras considerables en todos los indicadores (CONAFE, 2000). Se piensa también que los estímulos docentes otorgados por el RED, han logrado una importante reducción en el ausentismo y la rotación docente en las escuelas que los reciben (CONAFE, 2000). El programa dirigido a fortalecer la participación de las APF pasó de otorgar fondos a 5,200 APF en 1996, a casi 45,000 en el 2000 (CONAFE, 2000). Cabe señalar que la gran parte de estas asociaciones fueron conformadas con el objeto de poder aprovechar los fondos otorgados por el programa. Estas conclusiones, sin embargo, han sido obtenidas de evaluaciones que sufren de deficiencias metodológicas como atribuir efectos programáticos a cambios o tendencias que no necesariamente tienen que ver con la acción compensatoria. 5 Por ejemplo, en el caso del desempeño de las APF, una evaluación cualitativa encontró que las escuelas donde la los estímulos docentes lograban reducir el ausentismo, eran aquellas que contaban con APF y directivos “fuertes” así como aquellas que desde antes tenían mejores índices de asistencia Por ejemplo, estas mejoras pueden estar asociadas a mejoras socio-económicas generales en la población, a tendencias migratorias que afectaron desproporcionadamente a algunos estados. Además, es posible que las escuelas que aprovecharon más las acciones compensatorias hayan sido precisamente aquellas con mejor disposición para beneficiarse de ellos. En este caso, también conocido como auto-selección al programa, es posible que se hubieran observado mejoras en los indicadores educativos a un en la ausencia de las acciones compensatorias. 5 12/21/2004 4 (Ezpeleta y Weiss, 1996). A continuación presentamos algunos resultados de las evaluaciones que han tratado de corregir estas deficiencias técnicas, y que por lo tanto pueden percibirse como más sólidas PROGRESA (hoy conocido como “Oportunidades”), en tan sólo dos años (de 1997 a 1999) casi dobló el universo de becarios (CONAFE, 2000). Las evaluaciones del programa concluyen que las intervenciones de PROGRESA redujeron en aproximadamente un 10% el número de personas con ingresos por debajo del nivel de pobreza (Skoufias, 2001). Además, las becas otorgadas por el programa han aumentado la tasa de inscripción en primaria de un 1-1.5% y en secundaria de un 8-14% en secundaria (Schultz, 2000). El programa parece también ser especialmente efectivo para reducir el abandono escolar durante la transic ión de la primaria a la secundaria (Behrman, Sengupta y Todd, 2000). Una evaluación más reciente de todos los programas compensatorios del CONAFE, utilizando métodos de tasas de propensión, encontró que las escuelas que recibían este tipo de apoyos habían logrado incrementar el aprovechamiento escolar (en las pruebas “Estándares”) en matemáticas en el nivel primaria, y en Español en el nivel secundaria (Shapiro y Moreno Treviño, 2004). 3. Lecciones Aprendidas y Criterios de Aplicación Documentos de las instituciones financieras así como del CONAFE resaltan las siguientes lecciones aprendidas: • Trabajar dentro de un marco de políticas general. En México los programas compensatorios han tenido éxito en parte porque involucran a actores a todos los niveles. Además, el hecho de que las acciones compensatorias estén formuladas dentro del marco legal de la Ley de Educación, les otorga un carácter de mayor permanencia y sistematización. • Reforzar la autoría y participación (de los distintos actores) durante todo el proceso de implementación y diseño del proyecto. Ya que los programas compensatorios buscan ser flexibles y responder a necesidades locales, es importante que los diversos actores involucrados en el proceso (docentes, padres, autoridades, organismos internacionales, expertos) tengan oportunidad de generar insumos al proceso y refuercen continuamente su participación en el programa durante toda su duración. • Hacer que los mecanismos de selección sean lo más preciso posible para que las escuelas que reciban la acción compensatoria sean realmente las que más lo necesiten • Identificar de mejor manera los factores que contribuyen más al aprendizaje de los estudiantes. De esta forma se pueden diseñar acciones más específicas orientadas a mejorar los aprendizajes. • Flexibilidad para adaptar las intervenciones a las necesidades locales y a la experiencia que va adquiriéndose. Esto implica descentralizar la toma de decisiones y ajustar las reglas del programa a distintas condiciones locales. 6 6 Por ejemplo, con frecuencia se menciona que las reglas de los organismos financieros internacionales en cuanto a los procesos centralizados de licitación para compra de equipo y materiales, impactaron negativamente su pronta distribución. Al cabo de varios años, el CONAFE logró consolidar los diferentes programas y adaptar las reglas 12/21/2004 5 • Combinar capacitación docente con asistencia técnica en el salón de clases con el propósito de generar beneficios duraderos en el aprendizaje. • Cambios profundos necesitan cambiar también la cultura y las relaciones institucionales existentes. Por lo general, esto recae fuera del alcance de las acciones compensatorias • Mejores sistemas de información para llevar a cabo evaluación y monitoreo son necesarios para lograr medir la efectividad de los programas, así como para asegurar su implementación correcta • Utilizar programas piloto para evaluar los resultados potenciales de una intervención y anticipar los retos. Esto es particularmente importante cuando se piensa implementar programas nuevos e innovadores. La base de un piloto exitoso depende, sin embargo, de su diseño así como de la información recolectada y la investigación y evaluación que se realice con ella. En general, podemos pensar que los criterios de aplicación para los programas compensatorios en otros países, deberían incluir las siguientes características: marco legal sólido que les dé un carácter de permanencia (vs. uno coyuntural); estructura educativa descentralizada que facilite la toma de decisiones y la administración a nivel local; sistemas efectivos de recolección y producción de información para la selección, evaluación y monitoreo; agentes locales fuertes (comunidad, padres de familia) que logren realmente ejercer influencia en los procesos escolares; y recurso humano de alto calibre para diseño de materiales y capacitación de docentes, supervisores y func ionarios. 4. Conclusiones La experiencia Mexicana a más de diez años de programas compensatorios, ha demostrado que es necesario tomar medidas adicionales para que todas las escuelas del país logren tener acceso a las mismas oportunidades educativas. Estas medidas parecen haber sido importantes para mejorar los índices de equidad en un país marcado por fuertes diferencias sociales y económicas a lo largo de su territorio. Sin embargo, la experiencia de los programas compensatorios en México también ha demostrado que no se trata simplemente de inyectar recursos monetarios a las escuelas y esperar los resultados. La experiencia Mexicana es una de constante evolución y adaptación. El modelo original de los programas compensatorios, ha sufrido muchas modificaciones aunque su espíritu original permanece intacto: reducir el rezago educativo para los niños y niñas en mayor desventaja económica. A lo largo de más de una década, se ha necesitado una compleja interacción entre instituciones locales, estatales, federales e internacionales para lograr la implementación de un modelo que no siempre ha resultado uniforme o exitoso en todos los casos. Las regiones o países que busquen utilizar programas compensatorios para mejorar la equidad educativa de sus poblaciones, necesitarán tomar en cuenta todas estas capas de complejidad dentro de sus contextos particulares, para aumentar sus probabilidades de éxito. de compra a condiciones más descentralizadas, como comprar el mobiliario y equipo de proveedores locales, descentralizar la toma de decisiones a las zonas escolares, etc. 12/21/2004 6 Lista de Referencias Behrman, J., P. Sengupta, y P. Todd (2000) “The Impact of PROGRESA on Achievement Test Scores in the First Year” Washington, DC: IFPRI. CONAFE (2000) “Memorias de la gestión 1995-2000”. SEP: México DF Ezpeleta, J., y Weiss, E. (1996) “Las escuelas rurales en zonas de pobreza y sus maestros: tramas preexistentes y políticas innovadoras” Revista Mexicana de Investigación Educativa. Vol. 1, No. 1, pp. 53-69. IFPRI (2002) “PROGRESA: Rompiendo el ciclo de la pobreza” Washington, DC: IFPRI. PREAL (2001) “Programas para reducir el rezago educativo en la enseñanza primaria” Serie Mejores Prácticas. Santiago, Chile: PREAL. Schmelkes, S. (1994) “La desigualdad en la calidad de la educación primaria” Revista Latinoamericana de Estudios Educativos. Vol XXIV, Nos. 1 y 2, pp. 13-38. Schultz, T. P.(2000) “Final Report: The Impact of PROGRESA on School Enrollments” Washington, DC: IFPRI. Secretaría de Educación Pública (2002) “Reglas de Operación e indicadores de gestión y evaluación de los programas que opera el Consejo Nacional de Fomento Educativo” disponible en http://www.funcionpublica.gob.mx/scagp/dgorcs/reglas/index.htm Shapiro, J. y Moreno Treviño J. (2004) “Compensatory Education for Disadvantaged Mexican Students: An Impact Evaluation Using Propensity Score Matching” World Bank Policy Research Working Paper No. 3334. Washington, DC: The World Bank. Skoufias, E. (2001) “PROGRESA and its Impacts on the Human Capital and Welfare of Households in Rural Mexico: A Synthesis of Results of an Evaluation by IFPRI.” Washington, DC: IFPRI. 12/21/2004 7