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					                                                        Capitolo 1
                                    Le origini e l’integrazione attraverso il mercato

1. Il dopoguerra tra utopia e ricostruzione.

La storia europea non è mai stata avara di scrittori e filosofi che hanno sostenuto una pace durevole garantita da un
sistema di collaborazione fra gli stati. Già agli inizi del secolo XIX, uno dei protagonisti della rivoluzione napoleonica
e dell’impero, il ministro degli esteri Talleyrand, auspicava un nuovo ordine di rapporti tra gli Stati in grado di
mantenere la pace sul continente.
In realtà questo disegno risultava prematuro, tant’è che rapidamente fu oscurato dalle strategie di espansione e di
dominio delle Nazioni, che alimentarono le tensioni internazionali sino alla prima guerra mondiale, epilogo di una
politica di nazionalismo economico e di isolazionismo commerciale e politico.
Tuttavia, davanti ai disastri della guerra totale, a forme di conflitto non più scontro tra eserciti, ma distruzione di interi
popoli e di povertà per l’intero continente, il sogno diveniva disegno politico: un consistente movimento pacifista fu
impersonato da un intellettuale austriaco, Richard Kalergi, che riprendeva l’idea di un asse franco – tedesco, su cui
fondare il nuovo assetto politico di un’Europa finalmente non lacerata e divisa.
Le sfide economiche e sociali intensificarono tra gli anni venti e trenta le proposte di un’Europa federata sul modello
politico ed organizzativo americano, ritenuto dai diversi ambienti politici come quello più capace di assicurare una
durevole prosperità e pacificazione. Voci e speranze combattute ma non certo annientate dalla follia hitleriana. Durante
e dopo il secondo conflitto mondiale, l’opposizione ai totalitarismi rafforzò l’idea di un’Europa unita mentre prendeva
sempre più corpo il movimento democratico: ancora durante la guerra, nel 1943, il Ministro degli Esteri belga Spaak
scriveva apertamente della necessità di una più intensa forma di cooperazione europea.
In Italia, nello specifico, il Partito d’Azione ebbe un ruolo di primo piano per diffondere una nuova coscienza
europeistica per rendere attuabile il progetto contenuto nel “Manifesto di Ventotene” e in tutta l’opera di Altiero
Spinelli. Gli estensori del Manifesto, confinati dal regime fascista, proponevano la creazione di una forza politica
esterna ai partiti nazionali, inevitabilmente legati alla lotta politica nazionale, e quindi incapaci di rispondere alle sfide
della crescente internazionalizzazione. Il Movimento Federalista Europeo, nato poco tempo dopo, fu accolto con
profonda diffidenza in particolar modo dai grandi partiti comunisti italiano e francese che vedevano questa forza
politica come uno strumento per diffondere le insidie del capitalismo.
Non erano solo queste le difficoltà incontrate dal processo di “avvicinamento” dei diversi Stati: bisognava fare i conti
con le differenti realtà sociali, le diverse strutture politiche e sociali da riformare per rendere possibile una conversione
delle politiche nazionali in politiche di cooperazione paritetica.
Nonostante queste evidenti difficoltà, il processo di unificazione era comunque sostenuto non più solo da statisti
illuminati, ma anche da congiunture economiche favorevoli e dal crescente interesse americano di rafforzare il blocco
occidentale per creare una barriera forte contro i pericoli di espansione sovietica. Si apriva con la guerra fredda, infatti,
una decisiva attenzione oltreoceano verso i tentativi di integrazione.
Il concorso di molti elementi che, alla fine degli anni quaranta, emersero nell’importante Congresso dell’Aja (7 – 10
maggio 1948) convocato dal “Comitato internazionale dei movimenti per l’Unione Europea” e presieduto da Winston
Churchill. Il Congresso pose le basi per l’istituzione del Consiglio d’Europa dopo una sorta di compromesso tra due
diverse visioni dell'unità europea: quella "unionista", sostenuta in particolar modo da Churchill, e quella "federalista". Il
Consiglio d'Europa sarebbe stato istituito appena un anno dopo con il Trattato di Londra. Il Congresso decise infine la
convocazione di una Assemblea europea eletta dai parlamenti nazionali, la stesura di una Carta europea dei diritti umani
e la creazione di una Corte Europea dei diritti dell'uomo.
L’assoluto bisogno di avviare una rapida ricostruzione economica era la molla potente per gli statisti e per i politici
democratici, così come importante era il contributo della comunità culturale, due fattori che concorrevano a formare il
denominatore comune di una concreta possibilità di risorgere dalle ceneri della guerra.
Anche ai più diffidenti la concreta utilità di appartenere al blocco occidentale era apparsa evidente grazie al Piano
Marshall, vera e propria spinta verso nuove forme di collaborazione in grado di superare gli ostacoli della sovranità e
delle frontiere nazionali. Questa cooperazione fu istituzionalizzata nell’OECE, prima organizzazione internazionale
sorta nel dopoguerra con il compito di controllare la distribuzione degli aiuti americani.
In sintesi, gli obiettivi americani ed europei trovavano una sintesi politica ed economica che passava per la creazione di
un forte rapporto tra l’America e l’Europa che era stimolata ad abbandonare progressivamente la filosofia dei sistemi
nazionali, a favore di prospettive dichiaratamente europeiste e liberiste. Tanto più che alla forza del blocco comunista fu
contrapposto non solo un intervento sul piano economico,ma la creazione di un’organizzazione militare che univa le
due sponde dell’atlantico: la NATO.
Pur con molte diffidenze, il disegno europeo prendeva forma anche se si confrontavano due strategie di fondo: la prima
mirante a realizzare un sistema di cooperazione politica tendenzialmente federale e quella di chi pensava ad un processo
di integrazione fondato sulla collaborazione in singoli settori economici. Di questa “contrapposizione” rimaneva ampia
traccia del dibattito svoltosi prima e dopo il congresso “federalista” dell’Aja mentre i governi del Continente si
avviarono sulla strada dell’integrazione “funzionalista”, strategia che prevedeva un’integrazione per settori, sostenuta
dalla necessità condivisa di affrontare e soddisfare esigenze economiche prioritarie per la ricostruzione e lo sviluppo
(come voluto dal francese Schuman). Era quest’ultima la via che avrebbe portato alla CECA: in effetti il nodo relativo

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la produzione del carbone e dell’acciaio si presentava prioritario rispetto ad altri settori, in quanto profondamente legata
alla contesa mai risolta riguardante la regione della Ruhr, ricca di giacimenti e risorse in una zona di confine molto
ampia tra Francia e Germania, teatro di sanguinosi conflitti. Alla Comunità, oltre Francia e Germania, presero parte i
Paesi del Benelux, anch’essi forti produttori di carbone e acciaio, mentre del tutto diversa era la situazione del sesto
paese aderente: l’Italia. Sebbene il belpaese non fosse un produttore di queste materie e si trovasse in una posizione
geografica per certi versi “distante”dal cuore della produzione, De Gasperi ritenne opportuno aderire al Trattato per
reinserire l’Italia nelle dinamiche internazionali e, con grande lungimiranza, in quanto intravedeva nella CECA il primo
passo per lo sviluppo delle relazioni europee.
Il progetto elaborato da Monnet fu presentato nel 1950 con il fine esplicito di favorire l’aumento della produzione e la
sua più razionale distribuzione sul mercato europeo, creando un mercato unico del carbone e dell'acciaio, sopprimendo i
diritti di dogana e le restrizioni quantitative che frenavano la libera circolazione di queste merci; sopprimendo nello
stesso modo tutte le misure discriminatorie, aiuti o sovvenzioni che erano accordati dai vari Stati alla propria
produzione nazionale. Il principio di libera concorrenza permetteva il mantenimento dei più bassi prezzi possibili, pur
garantendo agli stati il controllo sugli approvvigionamenti.
Ma dietro tali scopi di stampo economico c’era molto di più: il piano Monnet doveva essere avvalorato da un’autorità
europea sovranazionale, l’Alta Autorità, composta da 8 membri (due per l’Italia, Francia e Repubblica Federale
Tedesca) cui venivano attribuiti ampi poteri di controllo e di gestione. Accanto all’organo esecutivo operava il
Consiglio Speciale dei Ministri, composto da un rappresentante dei governi dei singoli Stati (normalmente Ministri
dell’Economia), con poteri consultivi rispetto all’Alta Autorità (tranne nel caso della procedura di parere conforme).
L’Assemblea Comune riuniva invece 78 rappresentanti dei Parlamenti degli stati aderenti funzioni di controllo,
giudicando il reseconto annuale presentato annualmente dall’Alta Autorità.
L’aspetto istituzionale più rilevante riguardava la previsione di una Corte di Giustizia competente in tutti i casi di
violazione delle norme del trattato o per difettosa applicazione o per elusione delle decisioni dell’Alta Autorità.
Non era questa la federazione europea tanto vagheggiata dai profeti dell’unificazione, ma era comunque la realizzazione
concreta di una fase comune di sviluppo economico e sociale, che univa soprattutto Francia e Germania e gettava un
ponte sopra un nodo cruciale degli antichi conflitti. Si muoveva un processo basato sulla constatazione della forza
trainante delle economie e dei mercati.

2. Verso una comunità “più vasta e profonda”.

Il Trattato di Parigi del ’51, con il quale si creava la CECA, primo passo “funzionale” alla progressiva unificazione
europea, fu rapidamente ratificato dai Parlamenti degli Stati membri tra le forti proteste dei partiti comunisti, contro
quella che veniva giudicata un’operazione capitalistica e conservatrice. In tale contesto un ruolo determinante fu svolto
dai grandi leader dei due paesi vinti, Adenauer e De Gasperi. Il primo fu certamente uno dei principali fautori del
nuovo assetto politico europeo, in quanto con lungimiranza intravide le potenzialità politiche dell’accordo e contrastò
con forza le opposizioni interne contrarie ad un’autorità sopranazionale. La politica del Cancelliere tedesco doveva,
inoltre, assecondare gli sforzi statunitensi tesi a cementare i legami tra gli Stati europei. In piena sintonia con Schuman,
Adenauer seppe cogliere l’occasione di una integrazione dal passo lento ma deciso e sorretto da economie
reciprocamente interessate all’integrazione: nasceva con basi solide e con dichiarate prospettive politiche la CECA che,
nel preambolo del Trattato, faceva esplicito riferimento all’opportunità di creare una “Comunità più vasta e profonda”
ed a “istituzioni capaci di indirizzare verso un destino comune”.
Il prevalere della strategia dei piccoli passi fu assicurato non solo dal successo della CECA, ma anche dal successivo
fallimento di un’altra iniziativa: la Comunità Europea di Difesa (CED), fondata sulla previsione di concrete perdite di
sovranità da parte degli Stati.
L’iniziativa nasceva da un concorso di cause e dalla necessità di risolvere problemi di difesa di scottante attualità. Il
pericolo di uno scontro con l’URSS rendeva utile agli occhi dell’amministrazione Truman un rapido riarmo della
Germania ovest, soprattutto in considerazione della perdita del deterrente nucleare americano, dopo che anche la Russia
aveva sperimentato la bomba atomica.
Era necessario dunque approntare in Europa un sistema di difesa fondato sulle forze convenzionali centrate in particolar
modo sul fronte tedesco del Reno. Dal canto suo, il governo francese temeva fortemente il riarmo tedesco: di qui la
proposta di Schuman e Monnet di seguire l’esempio della CECA e creare una comunità di difesa con le forze tedesche
inserite in un esercito controllato dalla politica europea, il piano di Autorità Militare Comune. Anche l’Italia dette il
proprio contributo aderendo alla proposta francese (incontro a S. Margherita Ligure) ritenuta come un ulteriore tassello
dell’integrazione secondo il modello teorizzato dalla politica “funzionalista”. In effetti il nuovo esercito doveva essere
guidato da europei e in particolare da un ministro della difesa assistito da un consiglio e dai rappresentanti degli Stati. Il
Trattato CED fu firmato a Parigi nel 1952 e prevedeva la nascita di una forza armata assai consistente (6 paesi CECA),
comprendente l’inserimento di divisioni tedesche, Germania che così usciva dagli obblighi del completo disarmo
stabiliti nel dopoguerra.
Tuttavia, i parlamenti degli Stati sottoscrittori del Trattato non ratificarono lo stesso, in Italia ci furono defezioni nella
stessa maggioranza, nonostante l’impegno di De Gasperi. In Francia, emergeva la linea politica di De Gaulle che mirava
a difendere l’antico sogno della Francia in Europa e che parlava del trattato CED come di uno strumento per sottoporre


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l’Europa alla Francia che, secondo De Gaulle, non poteva essere da meno della Gran Bretagna (che non aveva aderito al
Trattato) né poteva portarsi allo stesso livello delle due nazioni sconfitte (ITA e GER).

3. Il Mercato comune.

Il prevalere delle tesi gradualistiche spianò il terreno per l’incontro delle diplomazie e rese molto più rapida ed efficace
la ripresa del cammino fortemente voluta da Monnet allora presidente della CECA. Molto importante fu l’azione
italiana sostenuta dal Presidente del Consiglio Scelba e dal Ministro Martino, che organizzarono una decisiva riunione
dei Ministri degli Esteri a Messina nel giugno del 1955. A Messina si gettarono le basi di un Mercato Comune Europeo
libero da protezioni e barriere doganali. Non solo si approvò il nuovo processo di integrazione basato sul mercato e la
creazione di un organismo comunitario per l’utilizzazione dell’energia atomica, ma si attivò un comitato presieduto da
Spaak per la realizzazione concreta di tale progetto.
Il comitato su impulso di Spaak intendeva dunque non solo promuovere il mercato, ma anche lo sfruttamento
dell’energia atomica EURATOM. L’energia entrava di prepotenza nel dibattito per l’Unione Europea. Con risultati
peraltro non proprio positivi, visto che sull’uso di tale forma di energia sorsero scontri tra Germania e Francia: la prima,
propensa ad eliminare a prescindere la possibilità dell’uso militare della forza atomica, la seconda invece voleva al pari
delle grandi potenze utilizzare l’EURATOM per accelerare il processo di armamento nucleare. Anche per tale motivo
iniziò a metà degli anni cinquanta un confronto a volte aspro tra Germania e Francia, un confronto che non fu senza
conseguenze per la piena apertura di un libero mercato europeo, tant’è che alla fine si decise di mantenere ben distinte
le strade del mercato comune e quella dell’energia nucleare, e ciò favorì il definitivo superamento degli ostacoli alla
creazione di un’Unione Doganale fra i sei. Vi contribuì un avvenimento di grande importanza strategica ed economica
che mise in crisi le strategie nazionaliste in Francia e Germania: la nazionalizzazione del Canale di Suez.
La crisi conseguente e il fallimentare intervento militare franco-britannico portarono il governo francese a puntare sulla
CEE come strumento di rivalsa. La crisi di Suez sarà anche uno dei motivi principali di caduta della Quarta Repubblica,
determinando anche la fine del trattato segreto di collaborazione militare tra Francia e Germania per armi atomiche – un
motivo in più per sveltire l'approvazione dei trattati sull'EURATOM e la CEE.

4. I Trattati di Roma (25 Marzo 1957).

La conferenza di Messina e il comitato presieduto da Spaak avevano scelto la strada del mercato comune ispirato
all’esperienza del Benelux, mercato da instaurare a seguito dell’eliminazione delle barriere commerciali che
consentissero, nei tempi previsti, la libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone. Di pari passo avrebbe
dovuto procedere una comunità per lo sviluppo a fini pacifici dell’energia atomica.
La creazione delle due comunità rispondeva agli interessi dei diversi Stati: la Germania aveva bisogno del Mercato
comune per lo sviluppo della propria economia, la Francia aveva bisogno del sostegno europeo per sviluppare il proprio
programma nucleare. Quanto all’Italia, il governo era naturalmente interessato all’ampliamento dei mercati, ma anche a
creare le premesse per risolvere il grave problema dell’approvvigionamento energetico. Rimanevano tuttavia all’interno
di tutti gli Stati membri distanze considerevoli se non vere e proprie riserve, o esplicite opposizioni, ma la rete di
rapporti creata dal comitato Spaak si dimostrò in grado di superare le resistenze e le molte richieste particolaristiche.
Su tale base furono firmati a Roma il 25 Marzo 1957 i nuovi trattati CEE e EURATOM. I due trattati, entrati in vigore il
1° Gennaio 1958, avevano durata illimitata a testimonianza di una chiara volontà politica di impegnarsi definitivamente
nel processo di integrazione.
L’EURATOM partiva con il compito di sviluppare la ricerca nucleare, promuovere norme di sicurezza comuni,
controllare l’uso dei materiali per l’uso pacifico dell’energia nucleare. Il governo francese con particolare enfasi salutò
tale accordo come decisivo e strategico perché avrebbe liberato l’Europa da ogni dipendenza da fornitori stranieri e dal
ricatto delle grandi compagnie petrolifere. Il Trattato in realtà si rivelò subito impari rispetto alla speranze riposte: la
ricerca e la produzione di energia nucleare richiedeva risorse che il nuovo ente non aveva, mentre il segreto militare
sulle procedure rendeva particolarmente complesso il modello comunitario auspicato.
Ben altra sorte toccò invece alla CEE che doveva far da base di lancio decisiva per le nuove istituzioni europee. In 248
articoli si gettavano le basi modificare il tessuto stesso della società; il trattato si fondava sullo schema ormai prevalente
dell’integrazione grazie al motore dell’economia: nel preambolo in effetti si fa esplicito riferimento al “progresso
economico e sociale” grazie al quale procedere lungo il cammino tracciato a Messina per “stabilire le basi di un’Unione
sempre più stretta tra i popoli europei” evidenziando in tal modo il carattere strumentale della Comunità, intesa a
raggiungere integrazione in settori non esclusivamente economici.
Come anticipato il Trattato CEE prevedeva la creazione di una cintura doganale esterna comune e l’abolizione di tutti
gli ostacoli “tecnici” agli scambi commerciali tra gli Stati partecipanti (integrazione negativa). Ma questa
regolamentazione non differenzierebbe la CEE da altri accordi che istituiscono zone di libero scambio. In effetti,
l’aspetto più significativo del Trattato riguardava l’estensione della liberalizzazione ad altri settori fondamentali (merci,
persone e capitali) indispensabili per creare condizioni di libera concorrenza. Al tempo stesso veniva prevista una nuova
disciplina della concorrenza: all’art. 3 par. g) “l’azione della Comunità comporta la creazione di un regime inteso a
garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno”, evitando in particolar modo forme di
concentrazionismo industriale in grado di far giungere i cartelli ad avere una posizione dominante nel mercato, così

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come al tempo stesso affidando alla Commissione il compito di sorvegliare sugli aiuti statali concessi alle imprese per
agevolare la propria attività.
Appare chiaro che l’intento del Trattato non era solo quello strettamente doganale; la comunità doveva infatti mirare ad
un ravvicinamento delle istituzioni degli stati membri attraverso la progressiva modifica della legislazione statale al fine
di favorire scopi e programmi della Comunità.
Era un programma ambizioso, da realizzare durante tre fasi di quattro anni ciascuna, fasi contrassegnate da un certo
numero di azioni caratterizzanti e decisive per la conclusione positiva della fase stessa. La struttura istituzionale prevista
dal Tratto aveva come obiettivo il raggiungimento degli scopi previsti nel rispetto degli interessi degli Stati membri (i
cui rappresentanti formano il Consiglio), degli interessi della Comunità (Commissione), degli interessi dei popoli degli
stati membri (Parlamento) e nell’osservanza della legalità (Corte di Giustizia).
Si trattava di una struttura istituzionale complessa e articolata, concepita in funzione di un’equilibrata ripartizione delle
competenze e da un controbilanciamento dei rispettivi poteri. D’altro canto, almeno nel disegno originario, si ha una
significativa deviazione rispetto alla classica ripartizione dei poteri propria degli ordinamenti giuridici interni, essendo
la funzione legislativa affidata all’organo formato dagli esecutivi nazionali (Consiglio) e la funzione esecutiva
principalmente all’organo indipendente (Commissione), al parlamento residuando invece solo un potere di controllo
politico.
Sulla base di quanto detto, la Commissione ed il Consiglio dovevano costituire l’ossatura della comunità, anche se una
parte del potere decisivo era poi nelle mani del Consiglio, visto che solo quest’ultimo poteva dare o meno forza legale
alle iniziative della Commissione. Il Consiglio poteva inoltre “stravolgere” le proposte di quest’ultima decidendo
all’unanimità: in questa regola risiede il principio secondo cui solo la volontà di tutti gli Stati è in grado di vincolare
l’interesse comunitario. Nella difficoltà di raggiungere l’accordo unanime risiedeva il potere della Commissione,
istituzione progressivamente più influente e rilevante nella struttura comunitaria, anche grazie alla statura politica e
professionale dei suoi componenti (Hallestein, primo presidente Commissione e già ministro degli esteri Germania
Federale; Giuseppe Petrilli e Piero Malvestiti).
A completare il quadro istituzionale vi era la Corte di Giustizia avente come compito fondamentale l’interpretazione
dei trattati ed il giudizio sulla compatibilità o meno degli atti con quello che stava per diventare il diritto comunitario.
Proprio il caso del contrasto tra norme comunitarie e nazionali fu all’attenzione delle prime decisioni della Corte. Erano
in gioco – com’è evidente – i rapporti tradizionali e consolidati tra norma interna e regole internazionali: la regola
consolidata vedeva al primo posto la normativa nazionale, ma successivamente la giurisprudenza della Corte ha
affermato che “la Comunità costituisce un nuovo ordine legale internazionale” e che tale ordine dava ai cittadini della
Comunità veri e propri diritti che potevano e dovevano essere fatti valere “indipendentemente dalla legislazione vigente
negli stati membri”.




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                                                    Capitolo 2
                                La Comunità tra cooperazione e regole sovranazionali

1. L’Italia e l’Europa.

Con la firma dei Trattati di Roma ed i primi anni di vita della Comunità, si diradavano con una certa velocità lo
scetticismo anche presso quegli ambienti che avevano mostrato disinteresse per la causa europea: lo stesso De Gaulle,
divenuto leader incontrastato della Repubblica Francese, non impedì l’apertura del mercato, pur essendo profondamente
contrario ad ogni sviluppo federalista. Anche in Italia, del resto, la classe dirigente al potere (i DC Gronchi Presidente
della Repubblica Segni e Fanfani Presidenti del Consiglio) contribuì in maniera determinante al completo avvio delle
istituzioni comunitarie. I primi due avevano rappresentato lo Stato italiano quando nel marzo del 1957 furono firmati i
Trattati di Roma e a Segni, che fu costretto alle dimissioni nel maggio del 1957, veniva riconosciuto da Andreotti il
merito di aver cancellato “la sconfitta della CED” e di aver creato le premesse per una sollecita ratifica dei trattati.
Se l’adesione al mercato comune costituì certamente un passo decisivo per l’Europa, lo fu ancor più per l’Italia, che
poteva così avviarsi a superare carenze strutturali e arretratezze storiche. Lo scetticismo o l’ostilità dichiarata coinvolse
una larga fascia di forze politiche e la stessa Confindustria apparve incerta e mostrava timori (dopo il protezionismo
fascista) per l’apertura delle frontiere, la quale benché graduale, si temeva avesse messo in difficoltà l’industria italiana.
Ansie destinate a rivelarsi infondate visto che l’industria italiana affrontò e vinse la partita della concorrenza in Europa
e dette vita ad un periodo di espansione senza precedenti, il “miracolo economico” degli anni 1958 – ’63.
L’Europa occidentale diventava un’entità sempre più omogenea e non solo sotto il profilo economico. Già la CECA
aveva sancito la fine della guerra e aperto scenari economici e politici assai più ampi di integrazione tra gli Stati
componenti, partendo dall’imponente tessuto normativo sviluppatosi con i Trattati per realizzare un progetto culturale e
di integrazione politica.
A tale progetto le Istituzioni italiane parteciparono modestamente, lo stesso dibattito parlamentare al momento della
ratifica non mostrò di cogliere l’importanza di quel momento. I partiti di governo votarono a favore, ma anche i
socialisti non si mostrarono contrari e sostanzialmente appoggiarono la strategia dei trattati, coerentemente
all’avvicinamento del partito all’area di governo; solo il PCI votò contro ma soprattutto per motivi, che, almeno fino
alla morte di Togliatti (1964), erano subordinati ad un assoluto allineamento con la politica internazionale dell’Unione
Sovietica.

2. L’applicazione dei Trattati di Roma e i nuovi rapporti tra governi nazionali.

L’insufficienza dei modelli economici tradizionalmente legati alle regole del nazionalismo e dell’autarchia si
dimostrava in modo sempre più evidente: per assicurare una costante crescita economica degli Stati CEE fu presto
chiaro che era conveniente non solo applicare le regole fissate per il mercato comune, ma insistere a favore
dell’interdipendenza e dell’unione. Ciò implicava il consolidamento di una struttura istituzionale in grado di operare
senza lasciarsi influenzare troppo dalle contingenze politiche o dall’andamento dei rapporti internazionali.
In effetti, uno dei fattori del successo della CEE fu la creazione di una rete istituzionale sufficientemente flessibile, in
grado di non contrastare in modo frontale le politiche nazionali, di cui bisognava tenere assolutamente conto
nell’esercizio delle molteplici e crescenti competenze in materia economica.
A testimonianza della bontà del progetto istituzionale incardinato con il mercato comune va sottolineatala prova di
resistenza agli urti provocati negli anni sessanta dalla politica del governo francese di De Gaulle, visto che il generale
concepiva la collaborazione imposta dalla comunità economica soprattutto come un mezzo necessario a sostenere i suoi
sforzi tendenti ad accentuare il ruolo di grande potenza che egli immaginava per il suo paese.
In effetti, la sua diffidenza verso ulteriori forme di integrazione era però bilanciata da interessi economici assai concreti
come la politica comunitaria di sostegno all’agricoltura francese. Si opponeva pertanto all’evoluzione del Trattato CEE
in direzione sopranazionale ma non fino al punto di comprometterne i risultati economici.
Tuttavia, i disegni di potenza del generale finirono col giovare non poco alla causa europea come dimostrato degli esiti
del vertice che si tenne a Bad Godesberg il 18 Luglio 1961. In tale sede i sei convennero sulla necessità di intensificare i
reciproci rapporti per stabilire una linea internazionale comune con evidenti ricadute positive sul progetto comunitario.
Fu nominato un gruppo di lavoro guidato dal “gollista” Fouchet con il compito di formulare proposte per giungere a tali
obiettivi.
La relazione Fouchet fu presentata agli inizi di novembre del ’61: essa evidenziava l’utilità di ulteriori sviluppi
consistenti nell’adozione di una politica estera coerente, nella protezione delle tradizioni e dei valori comuni,
nell’adozione di una politica militare e di difesa in grado di competere oltre che di cooperare con quella americana e
della Nato.
Nel progetto di Fouchet la rinnovata UE doveva conservare le tre fondamentali istituzioni, ma con compiti nuovi e più
ampi specialmente per ciò che riguardava il Consiglio. Il perno doveva essere un Consiglio composto dai capi di
governo, che avrebbero scelto tra loro un Presidente. Incontri periodici avrebbero consentito di affrontare i temi più
importanti per realizzare i fini dell’Unione. Il Parlamento avrebbe avuto solo compiti consultivi, mentre la
Commissione sarebbe stato l’organo tecnico-amministrativo del’Unione progettata da Fouchet su ispirazione di De
Gaulle, il quale intendeva trasformare il tradizionale nazionalismo francese in una sorta di nazionalismo esteso

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all’Europa dei sei. Questa politica non ebbe successo per l’opposizione piena di Olanda e Belgio e per le titubanze italo
- tedesche.

3. Il successo economico ed i progressi istituzionali.

Il Trattato CEE aveva previsto una progressione nell’abbattimento degli ostacoli doganali, garantendo così un
consistente aumento degli scambi nei prodotti industriali. Le ultime barriere furono tolte nel 1968 segnando così un
successo delle strategie economiche della Comunità, successo accompagnato da notevoli progressi sul piano
istituzionale: l’8 aprile 1965 si firmava a Bruxelles il Trattato sulla fusione degli esecutivi che risolveva il problema
della moltiplicazione delle sedi istituzionali previste dai tre trattati vigenti, istituendo una Commissione ed un Consiglio
per le tre comunità.
Vero e proprio propulsore del progetto europeo risultò la Commissione, in grado di garantire un contributo rilevante al
processo di integrazione proponendo soluzioni coraggiose su aspetti particolarmente delicati sul piano politico. Sin dai
Trattati, infatti, i “padri fondatori” erano consapevoli che un’organizzazione internazionale finanziata con risorse degli
Stati aderenti fosse comunque fortemente influenzata dai governi che maggiormente contribuivano alla Comunità e,
pertanto, su proposta della Commissione si decise istituzionalizzare con il Trattato di Lussemburgo del 1970 il sistema
di risorse proprie della Comunità (prelievi IVA 0.5 %, PNL 1.27 %, Dazi Doganali). Il nuovo assetto consentiva alla
Comunità di agire in maniera più autonoma rispetto agli Stati aderenti e di proseguire pertanto con maggiore incisività
sulla strada dell’integrazione. La Commissione propose che la Comunità finanziasse direttamente il settore agricolo
attraverso risorse proprie e che, in un’ottica di rafforzamento delle competenze del Parlamento, il controllo delle entrate
e delle uscite della comunità fosse sottoposto ad una valutazione condivisa e istituzionale: il Parlamento, in una
posizione di parità con il Consiglio, diveniva un’autorità di Bilancio in grado di far pesare la sua volontà in un settore
vitale per tutta l’attività della Comunità, influenzando le politiche comunitarie partecipando alla procedura di
approvazione del Bilancio (Trattato di Lussemburgo 1970).
La visione fortemente europeistica della Commissione contrastava con la cultura di supremazie delle patrie e dello
Stato-Nazione. In particolare, la Francia di De Gaulle apriva una forte polemica nazionalista a seguito delle proposte
della Commissione in merito alle risorse proprie, ritenuto un passaggio troppo “sovranazionale”: a questa polemica
seguì la “crisi della sedia vuota” successiva al ritiro francese dei propri rappresentanti in tutte le istituzioni europee. I
francesi temevano che potessero passare, in seno al Consiglio, delle decisioni a maggioranza qualificata nonostante il
proprio veto: di qui la crisi degenerò e fu risolta soltanto grazie al Compromesso di Lussemburgo, il 30 gennaio
1966, che confermò che le decisioni riguardanti rilevanti interessi interni degli Stati dovessero essere prese
all’unanimità. E’ evidente che tale meccanismo decisionale, seppur auspicabile, rendeva più lenta e meno incisiva
l’azione della comunità, tuttavia sancì un’importante tregua ed il proseguimento del cammino comunitario seppur al
prezzo del mantenimento del principio di unanimità decisionale.
La politica francese mirava, esplicitamente, a mettere in crisi la Commissione: De Gaulle propose più volte di eliminare
il potere di iniziativa legislativa tra le attribuzioni dell’organo “indipendente”. Ma fu presto chiaro che attaccare la
Commissione significava mettere in crisi la gestione del mercato e complessivamente l’intero impianto istituzionale
stabilito dai Trattati vigenti. L’attacco francese fu in sostanza respinto dai cinque che difesero la filosofia e la prasi
derivata dai Trattati di Roma; anche per merito della presidenza italiana (Emilio Colombo) fu evidenziato che un
sempre possibile disaccordo tra i partners non doveva compromettere lo sviluppo futuro della Comunità e che
comunque andava tutelato il cammino già fatto nel processo di integrazione economica. Il compromesso di
Lussemburgo si concludeva infatti con l’affermazione che i Sei, pur prendendo atto delle divergenze, riconoscevano
tuttavia che tali divergenze non dovevano impedire il progresso pacifico dei popoli europei.

4. L’adesione dei nuovi stati.

Con l’uscita di scena del Generale De Gaulle, sostituito da Pompidou nel 1969, si aprirono nuovi spazio per i sostenitori
dell’ampliamento della Comunità. Il nuovo presidente, per dimostrare la buona volontà del governo francese di
abbandonare la politica dell’intransigenza e di proseguire il cammino dell’integrazione, convocò una conferenza all’Aja
in cui vennero poste le basi dell’allargamento. Il 1° Gennaio 1973 i sei paesi divennero nove, con l’ingresso di Gran
Bretagna, Irlanda e Danimarca.
Con l’ingresso della Gran Bretagna si concludeva un cammino che era iniziato nei primi anni sessanta e che era mosso
in maniera determinante dalla constatazione inglese di non poter rimanere a lungo estranei ad un processo di
trasformazione e di sviluppo europeo di dimensione continentale. Il notevole ed evidente successo, anche solo dal punto
di vista economico, rendeva per il governo inglese indispensabile far parte di un processo di redistribuzione delle risorse
e di una diversa aggregazione del potere. Rimaneva per la Gran Bretagna il grave ostacolo degli scambi privilegiati con
i paesi del Commonwealth (soprattutto in merito ai latticini neozelandesi) e della protezione del sistema agricolo
dell’isola.
La diversità anche strutturale degli interessi dei nuovi partners, le loro tradizioni giuridiche e amministrative, il sistema
economico stesso comportarono continue tensioni e corrispondenti defatiganti sforzi di conciliazione. Tali tensioni si
scaricavano soprattutto nella Commissione; la semplice minaccia di uno solo degli Stati di apporre il proprio veto


                                                           -6-
obbligava a decisioni spesso poco incisive o addirittura contraddittorie. A ciò si aggiunsero le gravi ripercussioni della
crisi energetica1 che fecero tornare in auge i temi cari alla polemica gollista.
Gli anni settanta si svolsero così tra luci ed ombre, con affermazioni di fede europeistica, ma anche con sostanziali
conferme del ruolo decisivo dei governi nazionali, come l’istituzionalizzazione del Consiglio Europeo2 confermava.
Non era certo quanto era stato indicato nel 1975 dalla Commissione, secondo cui l’unificazione doveva essere diretta e
realizzata tramite un sistema di governo composto da autorità indipendenti rispetto ai governi statali, ma si trattava di
una realtà istituzionale estremamente complessa, che non poteva esaurirsi nelle istituzioni comunitarie legittimate da
cessioni di sovranità e di competenze da parte degli Stati.
Era dunque necessario che la gestione fosse sorretta dall’azione dei governi attraverso il “Consiglio Europeo”, che nel
1978 affrontò la crisi economica e portò ad un risultato importante attraverso l’accordo dei capi di Stato. Si stabilì così
la creazione di un Sistema Monetario Europeo (SME) che aveva l’obiettivo di creare una circolazione monetaria
stabile, al riparo dalle eccessive oscillazioni nei cambi. A tale scopo fu creato l’ECU (unità di conto europea) per
garantire una migliore gestione dei principali strumenti finanziari della Comunità.
Si può concludere che gli anni ’70 segnarono una nuova distribuzione dei ruoli che vedeva il decisivo intervento dei
Capi di Stato attraverso il Consiglio Europeo, ma anche il crescente peso della Commissione e delle altre istituzioni
europee, specialmente della Corte di Giustizia. Quest’organismo si mosse con spirito innovatore riaffermando il ruolo
preminente della legislazione comunitaria rispetto alle normative nazionali sulla base di una interpretazione estensiva
dei Trattati di Roma, secondo cui erano rese incompatibili non solo le norme nazionali in contrasto con quelle
comunitarie, ma anche con i principi ispiratori dei trattati.
Per approfondire, è possibile in particolare analizzare i rapporti tra Corte Costituzionale e Corte di Giustizia, articolati
in due fasi:
I FASE La Corte Costituzionale assumeva, nel caso “Costa – Enel”, la tradizionale concezione dualista dei rapporti
tra ordinamenti affermando inoltre che il “Trattato CEE ha efficacia conferitagli dalla legge di esecuzione”. Quanto
affermato dalla Corte provocò una reazione della Corte di Giustizia che invece affermava una concezione monista dei
rapporti secondo ci il primo si integra nel secondo e prevale in virtù di una forza propria e non in conseguenza di
meccanismi di adattamento.
II FASE Tale presa di posizione da parte della Corte di Giustizia richiedeva una svolta nella giurisprudenza della Corte
Costituzionale: per allinearsi a quanto a livello comunitario richiesto, la Corte italiana proponeva “un’interpretazione
forzata” dell’art. 11, ritenuto pienamente applicabile ai Trattati comunitari concepiti come strumento d’integrazione fra
gli Stati partecipanti per fini comuni di sviluppo economico e sociale e quindi, anche se indirettamente, per fini di difesa
della pace.
La Corte italiana inoltre affermava che questi ordinamenti possono configurarsi come sistemi giuridici autonomi e
distinti, tuttavia viste le esigenze di uguaglianza e di certezza del diritto comunitario, le norme europee devono avere
piena efficacia, obbligatoria e diretta, in modo da ricevere uniforme applicazione in tutti gli Stati (senza obbligo di
ricezione). La Corte poneva una “riserva”: norme comunitarie non dovevano MAI violare diritti fondamentali sanciti in
Costituzione.
Fonte di tale impostazione fu la pronuncia del ’75 sulle Industrie Chimiche. Per la Corte Costituzionale la soluzione
per risolvere i conflitti tra norme degli ordinamenti era quello di sollevare la questione di legittimità costituzionale:
serve quindi sempre un suo intervento per assicurare la prevalenza comunitaria.
Quest’impostazione per la Corte di Giustizia risultava insufficiente perché l’intervento del giudice costituzionale non
garantiva né la tempestiva né l’uniforme applicazione del diritto comunitario. Inoltre, in merito al ruolo del giudice
nazionale, aggiungeva nella Sentenza Simmenthal: il giudice nazionale è incaricato di applicare le disposizioni del
diritto comunitario disattivando all’occorrenza qualsiasi disposizione della legislazione nazionale contrastante con il
diritto comunitario, senza attendere l’intervento del giudice costituzionale.




1
  Nell'autunno del 1973 l'OPEC rincara il prezzo del petrolio e decreta l'embargo per i paesi filo-israeliani – l'industria europea, letteralmente costruita
all'insegna di un prezzo del petrolio basso e stabile, subisce un gravissimo danno. I paesi della CEE, dopo qualche tentativo di reazione comune,
procedono singolarmente nell'affrontare la crisi: la Francia e il Belgio, per esempio, con un imponente programma di costruzione di centrali nucleari,
che libereranno i paesi dalla dipendenza dal petrolio.

2
  Il Consiglio europeo nasce dalla prassi instaurata fin dal 1961, di tenere riunioni informali e senza una cadenza prestabilita tra i capi di Stato e di
governo dei paesi che aderivano alle comunità (cd. vertici europei); lo scopo era quello di riunirsi al di fuori del contesto comunitario, a livello di
conferenza internazionale per dare nuovo impulso alla cooperazione politica, prescindendo dalle formalità e lungaggini del procedimento
comunitario. Nell'ultimo di tali vertici, tenutosi a Parigi nel 1974, fu deciso di tenere regolarmente riunioni di capi di stato e di governo chiamandole
Consigli Europei al fine di approfondire l'esame dei problemi relativi alla costruzione europea e dare maggiore coesione alle iniziative della
Comunità. Va tenuto distinto dal Consiglio dei Ministri dell’Unione Europea, che sarebbe l’attuale Consiglio dell’UE, ed il Consiglio d’Europa,
organizzazione internazionale sorta nel secondo dopoguerra con l’obiettivo di promuovere la democrazia, i diritti dell'uomo, l'identità culturale
europea e la ricerca di soluzioni ai problemi sociali in Europa.




                                                                          -7-
5. Un decennio cruciale in Italia, tra crisi e riforme.

Per comprendere l’importanza delle conseguenze in Italia del processo di integrazione europea, è opportuno porre sotto
analisi il sistema politico interno al bel paese. Gli anni ’70 furono caratterizzati dall’inasprirsi della lotta politica con
l’offensiva dei sindacati che provocò una scissione del Partito Socialista3, ma soprattutto dimostrava la disgregazione
delle forze politiche rispetto alle fortissime richieste di riforme provenienti dalla società civile e dagli altri attori
operanti nell’arena politica italiana. In particolare, il partito di maggioranza relativa fu attraversato da gravi contrasti e
dal radicalizzarsi delle correnti interne. Tensioni che non risparmiavano l’altro grande partito italiano, il PCI, e che vide
nascere un nuovo giornale “Il Manifesto”, col progetto del ritorno del PCI ad un’azione rivoluzionaria e ad una efficace
tutela e rappresentanza della classe operaia. E’ evidente la collocazione antieuropea di simili posizioni politiche:
secondo l’estrema sinistra le rivendicazioni sindacali e la battaglia riformista erano del tutto insufficienti e l’unico
obiettivo da perseguire era la crisi del sistema capitalistico e parlamentare borghese.
La crisi dei partiti che avevano approvato la Costituzione era acuita dall’allontanamento dei sindacati delle segreterie
politiche e della ricerca di un’unità interna ai rappresentanti dei lavoratori, soprattutto tra le tre organizzazioni sindacali
(CGIL, CISL, UIL). Tutto questo dava vita ad un movimento di grande ampiezza e di mobilitazione che attraversò
impetuoso tutto il Paese, con conseguenze che presto sfuggirono ad ogni tentativo di controllo delle istituzioni,
innescando una spirale di violenza che vide protagonisti l’estrema destra e l’estrema sinistra: attentati, manifestazioni,
scioperi, occupazioni attraversarono le grandi città ed i più piccoli comuni italiani sorretti ed alimentati da un dibattito
ideologico anche profondo, che, partendo dalle università, investì l’intero apparato istituzionale.
A tale clima corrispondeva l’incapacità del governo: il primo ministro Emilio Colombo non fu nemmeno in grado di
far approvare il famoso decreto urgente che tendeva a fronteggiare l’emergenza economica. In questo quadro di
fermento generale, la battaglia del referendum sul divorzio spaccò al loro interno le diverse forze politiche e mostrò una
società assai più aperta e progressista di quello che si voleva credere, una società laica ed europea.
Erano gli anni della crisi della Comunità Europea e del prevalere dell’influenza gollista, che davano un ulteriore colpo
non solo alle aspirazioni del federalismo in Europa, ma anche agli stessi benefici derivanti dai Trattati. Nel pieno della
crisi economica che il governo Andreotti decise di affrontare dilatando la spesa pubblica, con la conseguente inflazione
ed il deprezzamento della lira nei confronti delle altre monete europee. L’Italia si trovava così ai margini della
Comunità e della sua politica di stabilizzazione monetaria, consapevole che al tempo stesso che non fosse né credibile
né auspicabile tornare agli schemi nazionali, mettendo a rischio il sistema economico e lo stesso sistema democratico.
Il governo Andreotti fu sostituito dal IV governo Rumor in un clima di forte crisi economica. Governo che, nonostante
la presenza dei socialisti si rivelava sempre meno capace di recuperare un’accettabile pace sociale: gli attentati
terroristici si susseguivano e rendevano incerto ogni intervento volto a fronteggiare la crisi economica 4.
Il governo successivo, passato nelle mani di Aldo Moro, non poteva che riconoscere le debolezze del sistema di fronte
alla doppia crisi: economica e di ordine pubblico. Ma esso segnava soprattutto il ritardo della classe dirigente rispetto al
cambiamento della società italiana, come apparve evidente anche dalle profonde lacerazioni prodotte dalla legislazione
sull’aborto. Di tali cambiamenti, il segretario del PCI Berlinguer sembrò il più attento interprete di queste istanze ed il
presidente Moro il più pronto a coglierne le implicazioni politiche: erano sempre più strette le trattative per formare una
maggioranza che includesse esplicitamente il PCI nel governo, erano gli anni del Compromesso Storico. .
In questo clima, agli inizi del 1978 si verificò quello che senza dubbio fu il più grave avvenimento della recente storia
italiana: l’assassinio di Aldo Moro e della sua scorta. Inoltre, il 15 giugno 1978 il Presidente Leone era costretto alle
dimissioni per lo scandalo Lockheed5, prese il suo posto l’ottantenne Sandro Pertini. Si andò subito dopo alle elezioni
politiche e contemporaneamente alla prima elezione diretta del Parlamento Europeo (1979). Il PCI uscì sconfitto dalle
elezioni e dalle sue scelte di governo: la lunga stagione post sessantottesca si esauriva, ripiegava mentre si
ammainavano le bandiere del movimentismo, della contestazione al capitalismo ed alle sue istituzioni italiane ed
europee.

6. Gli anni ottanta ed il rilancio della Comunità.

L’elezione del Parlamento Europeo6 a suffragio universale nel giugno del 1979 apriva un nuovo periodo molto più
produttivo e fecondo per le istituzioni europee dopo un decennio, gli anni settanta, connotato da molte resistenza, da
difficoltà continue anche per le molteplici crisi economiche generali che travagliarono l’Occidente.



3
  Nel 1964 sorse il Partito Socialista di Unità Proletaria, contraria a qualsiasi forma di collaborazione con la Democrazia Cristiana in governi di
centrosinistra.
4
  Sul finire di giugno, il Ministro dell’Interno Taviani faceva al senato una “descrizione allarmante sia del terrorismo rosso sia di quello nero”.
5
   In Italia lo scandalo riguardò la fornitura degli aerei da trasporto C-130, ricevuti dall'Aeronautica Militare a partire dal 1972: i diversi politici
coinvolti furono accusati di aver intascato mazzette per miliardi di lire per favorire gli acquisti di tali aerei da parte dello Stato italiano, nonostante
diversi ufficiali dell'Arma aeronautica li avessero giudicati "troppo costosi" e "inadatti alla difesa del territorio nazionale". Leone dai processi risulterà
innocente.
6
  410 deputati così ripartiti tra i nove: 81 ciascuno per Germania, Italia, Francia e Inghilterra, 25 per l’Olanda, 24 per il Belgio, 16 per la Danimarca,
15 per l’Irlanda e 6 per il Lussemburgo

                                                                           -8-
L’innovazione di un Parlamento eletto direttamente dal popolo costituiva un passaggio molto importante non tanto sul
piano pratico ma sul piano simbolico, in quanto va sottolineato il peso rilevante sui risultati delle elezioni delle
questioni di politica interna e la scarso interesse complessivo dei temi comunitari.
Era comunque una novità potenzialmente decisiva. Davanti al Parlamento Europeo prese in effetti corpo un’iniziativa
apprezzabile ad opera di due influenti uomini politici: Emilio Colombo presidente dell’Assemblea e Hans Genscher,
ministro degli esteri tedesco.
Il loro progetto mirava a migliorare l’architettura istituzionale, specialmente promuovendo un ravvicinamento delle
legislazione in vigore nei diversi Stati: c’erano ancore troppe barriere normative e fiscali da abbattere, alle quali
corrispondevano interessi, che le tensioni politiche interne non consentivano di superare.
Se il Parlamento non poteva fare altro che stimolare nuove e più stringenti iniziative, era dunque agli Stati che doveva
spettare la spinta per una nuova accelerazione. In effetti fu il Consiglio Europeo tenutosi a Londra nel novembre del
1981 a proporre adeguate soluzioni sia per il mercato interno che per l’uniformità delle articolazioni normative, nonché
per una ridefinizione dei rapporti monetari. La Commissione venne così investita del compito di elaborare un progetto
operativo presentato nel 1982 a Copenaghen. Gli obiettivi di media scadenza cui l’Europa doveva tendere:
semplificazione formalità doganali, apertura completa dei mercati supportati e favorita dalla progressiva
armonizzazione delle diverse legislazioni vigenti e dalla liberalizzazione delle attività finanziarie.
Aperture e venti di novità percorsero negli stessi anni la comunità: la Grecia liberatasi del regime autoritario poté essere
annoverato come il decimo membro, partivano nello stesso tempo serrate trattative e consultazioni per Spagna e
Portogallo che videro la loro conclusione nel 1986.
Un ruolo di grandissima importanza va assegnato alla Dichiarazione di Stoccarda del 1983, sul tema dell’Unione
Europea che avrebbe portato nel 1986 all’Atto Unico Europeo. Non poteva tuttavia attenuare di colpo le difficoltà e le
reciproche differenze che venivano da un decennio di sostanziale stallo dei rapporti. Rimaneva sul tappeto il problema
dei bilanci, del finanziamento del’agricoltura 7, della rigidità delle diverse amministrazioni pubbliche.
La prima metà degli anni ottanta rappresentò tuttavia un momento di rilancio, sia per un sempre più decisivo intervento
di forze economiche ormai obbligate a perseguire strategie di sviluppo sovranazionali, sia ad opera delle istituzioni
comunitarie. Tra queste, in particolar modo il Parlamento Europeo approvò un Progetto di Trattato per l’Unione
Europea presentato da Altiero Spinelli8 a grande maggioranza: proseguiva sul percorso tracciato da Roma, definendo
prioritariamente i valori fondamentali dell’Unione, il concetto di cittadinanza europea con i diritti ad essa collegati, i
contenuti politici ed i mezzi per raggiungere gli obiettivi fissati, l’articolazione delle diverse istituzioni europee nella
prospettiva di una vera e propria Unione. In 87 articoli disegnava la futura Unione su una base federale che, pur
conservando il ruolo delle strutture nazionali e del Consiglio Europeo, spostava decisamente il centro decisionale a
favore del Parlamento e dei suoi poteri nel campo legislativo.
Il progetto non venne immediatamente recepito dagli Stati ma neanche respinto; anzi nel corso del Consiglio Europeo
tenutosi in Francia nel 1985 il Presidente Mitterand volle indicare nel progetto il nuovo percorso su cui l’Europa
avrebbe dovuto incamminarsi.

7. L’Atto Unico Europeo.

Il testo ispirato da Spinelli fu recepito solo dal Parlamento Italiano. Gli altri partner lo lasciarono cadere non poteva
tuttavia ignorarsi tale spinta tanto che nel breve fu creato, in occasione del Consiglio Europeo di Fontainebleau, un
comitato (Dooge) per studiare le necessarie riforme ai trattati vigenti: era la premessa per la redazione e l’approvazione
dell’Atto Unico Europeo, proposta culturale e politica che dette i suoi frutti anche grazie alla incessante attività del
Presidente della Commissione Europea, Delors. Il percorso da lui previsto doveva partire dal lavoro del Parlamento, ma
in principio bisognava portare a compimento la costruzione del mercato unico, un passo più avanti del mercato
comune, perché fondato sulla completa armonizzazione delle regole di produzione dei beni. Da questo sarebbe derivato
il rilancio dell’unione e la necessaria riforma istituzionale.
L’AU del 1986 ridette slancio e mordente politico al Trattato CEE: era la prima importante riforma del trattato di Roma,
una revisione sostanziale e non formale, frutto di un compromesso tra le spinte tendenti ad incrementare le competenze
sovranazionali ed il desiderio degli Stati membri di mantenere il controllo nelle decisioni più importanti. Ormai gli Stati
aderenti erano diventati 12 ed era sempre più evidente che il futuro dell’integrazione doveva passare per una
significativa attenuazione del ruolo delle normative nazionali anche se inizialmente motivata dalle realizzazione di un
mercato interno veramente libero e capace di moltiplicare l’offerta e la fruizione di beni e servizi.
I principali leader politici, di ispirazione socialdemocratica e cristiano sociale, profondi sostenitori del processo di
integrazione, erano comunque preoccupati per le conseguenza del libero mercato sugli strati più deboli della società.
Prevalsero, tuttavia, le attese per una crescita economica ampia e consolidata. Anche la Francia, che nel decennio
precedente aveva non poco frenato il cammino dell’integrazione, aveva dovuto riconoscere l’arretratezza di una
strategia di accertamento della politica economica nelle mani dello Stato: in tal direzione operavano le scelte di
Mitterand di concerto con la Germania di Kohl per l’espansione del Mercato interno, garantendo il via libera per
l’adozione del voto maggioritario nelle decisioni del Consiglio per l’armonizzazione del mercato.

7
    “Problema” in relazione alla distribuzione delle risorse, erogate soprattutto in favore dei paesi storici.
8
    Il disegno prese corpo nella commissione istituzionale presieduta dal socialista Mauro Ferri, già presidente della Corte Costituzionale Italiana.

                                                                            -9-
In tale contesto, il Parlamento non mancò di far sentire il suo dissenso verso soluzioni puramente economiche, non
sorrette da una profonda riforma istituzionale: anche se specie per tutelare le richieste inglesi, la revisione dei trattati di
Roma non toccava temi delicati come la politica estera e quella fiscale, l’Atto unico rafforzava fortemente la
Commissione, arricchendo e ampliando l’approccio funzionalista, metodo dimostratosi nel tempo e nell’esperienza
efficace. Nel contempo si istituzionalizzava il Consiglio Europeo, alle cui riunioni poteva peraltro partecipare il
Presidente della Commissione, si rafforzavano i poteri parlamentari con l’introduzione delle procedure di parere
conforme e di cooperazione, si prevedeva una giurisdizione di primo grado9 che affiancasse la Corte di Giustizia.
Nonostante la rilevanza delle modifiche istituzionali e sostanziali apportate dall’AU, queste ben presto si rivelarono
inadeguate a perseguire quegli ulteriori sviluppi ormai avvertiti come indispensabili per proseguire nel cammino verso
un’Unione Europea. Il Consiglio Europeo di Dublino del 28 aprile 1990 manifestò la volontà di trasformare
progressivamente la Comunità in Unione Europea e di estenderne le competenze.

8. L’Italia e l’AU. La preparazione al Trattato sull’Unione Europea.

A caratterizzare i successi e le trasformazioni di quegli anni, l’opera tenace della Commissioni in grado di far affermare
il principio di reciproco riconoscimento: ogni Stato membro veniva obbligato a riconoscere qualsiasi attività che fosse
legittimata da norme operanti in uno degli Stati. Era un importante strumento per garantire l’estensione della
legislazione comunitaria andando oltre gli strumenti normativi propri delle istituzioni europee (regolamenti e direttive).
Del resto, i paesi membri non potevano restare inerti e mantenere regole che si traducessero in condizioni di inferiorità
per i propri imprenditori. Si seguiva il doppio ma convergente cammino delle direttive degli organi comunitari e delle
riforme autonomamente decise dal legislatore nazionale, cercando in tal modo di superare i limiti di un’Europa fino a
quel momento creata soprattutto dalla lungimiranza politica di una ristretta elitè.
Per quanto concerne l’Italia, il “libro bianco” della Commissione con le sue trecento direttive aveva messo in luce i
ritardi del nostro paese e, allo stesso tempo, consentito una più precisa azione di governo nei settori nei quali l’iniziativa
privata si mostrava carente: l’impegno assunto sollecitava a scardinare quei settori dove l’intervento pubblico aveva
tradizionalmente svolto una funzione di supplenza e di difesa. L’accordarsi alle regole comunitarie, di contro,
pretendeva il superamento degli intrecci tra politica ed economia in difesa della concorrenza, del controllo delle
posizioni dominanti, del divieto di tutte le pratiche distorsive il libero mercato.
Nello specifico, l’avanzata del libero mercato poneva al sistema politico italiano il problema delle riforme, soprattutto
della macchina amministrativa pubblica in netto ritardo rispetto alle altre Amministrazioni europee, in particolar modo
per quanto concerne l’individuazione dei centri di responsabilità, la separazione delle competenze tra burocrazia e
politica, la revisione dei criteri di reclutamento.
In altre parole, bisognava rovesciare il rapporto tra politica e amministrazione ponendo l’interesse generale e non quello
di parte a fondamento della decisione e delle scelte: cambiamento essenziale e fortemente sollecitato dalla normativa
comunitaria e dalla sua prevalenza su quella nazionale. L’AU, con le sue perentorie scadenze, rappresentava l’occasione
per l’Italia di abbandonare una tradizione amministrativa secolare e vincolata ad una rigidità formale da tempo
denunciata per la sua distanza dalle esigenze della società
Il Consiglio Europeo di Madrid del giugno 1989 fu dominato dalla piena consapevolezza che si era giunti ad una
svolta: bisognava progredire rapidamente sul cammino dell’integrazione europea oppure sarebbe stato necessario
ripiegare sulla mera difesa del mercato comune senza nuove regole, grazie alle quali tutti i cittadini degli Stati membri
fossero pariteticamente presenti in un sistema innovativo dal punto di vista economico ma anche culturale e sociale, che
faceva perno sui modelli della democrazia occidentale rinvigorita dalla riunificazione della Germania.




9
 Il Tribunale di Primo Grado implica l'istituzione di un sistema giurisdizionale fondato su un doppio grado di giudizio: tutte le cause decise in primo
grado dal Tribunale possono essere oggetto di impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia. Vista l’enorme mole di lavoro, è stata prevista la
possibilità di sgravare il Tribunale di numerosi ambiti di competenza e delegarli a tribunali specializzati (dette Camere Giurisdizionali, con
competenze per materia).

                                                                       - 10 -
                                                                Capitolo III
                                                      Il Trattato sull’Unione Europea

1. .Verso gli accordi di Maastricht.

La caduta del muro di Berlino rappresentò un fattore di grande propulsione per il processo di integrazione. La chiusura
di un lungo periodo di guerra fredda e le sfide economiche e mondiali spinsero i paesi della comunità ad imboccare con
maggiore decisione strade da tempo tracciate, ma troppo spesso evitate o abbandonate.
Nel 1990, per iniziativa di Francia (Mitterand) e Germania (Kohl), fu sollecitato un avanzamento del processo di
integrazione basato sul consolidamento delle istituzioni, sulla piena realizzazione del mercato comune, su una più forte
concertazione in materia di politica estera e di sicurezza: rimaneva prevalente il perseguimento di obiettivi economici,
ma la rinnovata capacità propositiva intendeva affrontare temi decisamente politico istituzionali quali la politica
internazionale, la garanzia dei diritti fondamentali, la protezione sociale la tutela del lavoro, le linee di contrasto alla
criminalità. Nel dicembre 1990 a Roma, una importante conferenza intergovernativa era il primo tassello di una serie di
attività proseguite sotto la presidenza lussemburghese prima ed olandese poi fino a giungere al Trattato sull’Unione
Europea.

2. Il Trattato sull’Unione Europea.

Il TUE veniva firmato a Maastricht il 7 Febbraio 1992. L’Unione, secondo un’immagine figurativa, appariva adesso
poggiata su tre pilastri: il primo, quello della Comunità Europea (CE), risultante dalle comunità precedenti, quello
della Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) avente l’obiettivo di portare l'Europa a formulare una politica di
difesa comune e di promuovere la pace internazionale difendendo i valori e gli interessi fondamentali dell'indipendenza
europea; ed il terzo della Cooperazione su Giustizia e Affari Interni (GAI) con l'obiettivo di creare uno spazio di libertà,
di sicurezza e di giustizia all'interno dell'UE.
Gli Stati sottoscrittori si impegnavano a realizzare uno spazio senza frontiere interne, ritenuto indispensabile per lo
sviluppo economico e sociale, ma soprattutto convenivano sulla necessità di giungere all’unione monetaria ed alla
realizzazione della moneta unica. Si conveniva, inoltre, sul principio della Cittadinanza Europea da affiancare alla
nazionale, e sul principio di sussidiarietà10 quali articolazioni esemplari dell’Unione, che aveva perso la stretta
connotazione economica per assumere una evidente connotazione politica.
E’ opportuno sottolineare il fatto che, nel primo pilastro, l’UE prevedeva il metodo comunitario: meccanismo
decisionale che accentuava il carattere sovranazionale facendo prevalere in funzioni e competenze la Commissione,
organo “indipendente” e rappresentante gli interessi della comunità in quanto tale. In tale contesto, quindi, gli Stati
avevano “ceduto” importanti quote di sovranità in un settore, quello economico, già fortemente integrato dal secondo
dopoguerra. Diverso è il discorso che riguarda gli altri due pilastri, i quali avevano ad oggetto materie per le quali gli
Stati erano un po’ restii a cessioni di sovranità: la politica estera e la giustizia. In questi pilastri, il TUE prevedeva come
meccanismo decisionale il metodo intergovernativo, caratterizzato dal ruolo fondamentale del Consiglio (organo
composto dai governi degli Stati), dal principio di unanimità delle decisioni, da un ruolo meramente consultivo del
Parlamento.
Nonostante queste considerazioni, gli Stati orientarono decisamente l’Europa verso una sempre maggiore integrazione.
In seguito all’approvazione, si apriva il difficile periodo delle ratifiche affidate ad approvazione parlamentare oppure a
referendum popolari. Particolarmente travagliata l’adesione in due tappe della Danimarca, che in prima istanza vide
prevalere il fronte del NO al Referendum mettendo in crisi l’intero processo unitario. Tuttavia, in cambio di una regola
relativa all’applicazione dell’UEM, la Danimarca si impegnava a convocare un nuovo referendum nel giugno 1993
vedendo vincere il fronte del SI con il 56% dei consensi. Anche in Francia l’adesione passò di strettissima misura,
mentre in Germania gli ostacoli derivavano dai ricorsi presentati innanzi alla Corte Costituzionale Tedesca che, non
senza problemi, respinse i ricorsi eliminando l’ultimo impedimento alla ratifica e all’entrata in vigore del TUE.
Nasceva il 1°Novembre 1993 l’UE con un imponente corpus normativo percorso e vivificato dal recupero di una forza
culturale e politica dalle profonde radici, che aveva saputo sopravvivere alle innumerevoli difficoltà di quant’anni.
Le istituzioni europee uscivano da tale dibattito fortemente rafforzate, disponendo peraltro del motore del Consiglio
Europeo come organo decisivo di propulsione politica, recuperando almeno parzialmente il fatto che l’UE si presentava
pur sempre con un organismo costituzionalmente anomalo, disponendo di personalità e capacità giuridica propria.




10
    Principio esplicitamente previsto dal preambolo del trattato:"[...] portare avanti il processo di creazione di un'unione sempre più stretta fra i
popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio della sussidiarietà”.
Principio poi esplicitamente previsto dall’art. 5 CE: “La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le
sono assegnati dal presente trattato. Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della
sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e
possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”.

                                                                       - 11 -
3. L’Unione Economica e Monetaria (UEM)

Senza dubbio la principale modifica introdotta dal Trattato nella vita dei cittadini europei fu l’Unione Economica e
Monetaria che, attraverso tre successive fasi, avrebbe poi portato alla moneta unica.
La prima fase, iniziata il 1° luglio del 1990, prevedeva un coordinamento della politica monetaria operata dalle diverse
Banche Centrali, attraverso il Comitato dei Governatori BC. Obiettivi principale in questa prima fase era quello di
garantire una certa stabilità dei prezzi e di avviare un processo di convergenza rispettando alcuni parametri: - limitare il
deficit al 3 % del PIL, contenere l’inflazione e rispettare i prestabiliti margini di fluttuazione delle monete.
La creazione dell'Istituto monetario europeo (IME), avvenuta il 1º gennaio 1994, segnò l'avvio della Seconda fase della
UEM e determinò lo scioglimento del Comitato dei governatori. Il carattere transitorio dell'IME rifletteva lo stato di
avanzamento dell'integrazione monetaria nella Comunità. L'Istituto non era responsabile della conduzione della politica
monetaria dell'Unione europea, che rimaneva una prerogativa delle autorità nazionali, e non aveva competenza per
effettuare operazioni in valuta. Le due funzioni principali dell'IME erano: rafforzare la cooperazione tra le banche
centrali ed il coordinamento delle politiche monetarie; realizzare i preparativi necessari per l'istituzione del Sistema
europeo di banche centrali (SEBC), per la conduzione di una politica monetaria unica e per la creazione di una moneta
unica nella Terza fase.
Nel maggio 1998 il Consiglio europeo verificò all'unanimità che 11 Stati membri (Belgio, Germania, Spagna, Francia,
Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Portogallo e Finlandia) soddisfacevano le condizioni necessarie per
l'adozione della moneta unica, prevista per il 1º gennaio 1999, e che questi avrebbero pertanto partecipato alla Terza
fase della UEM. In tale occasione, inoltre, i capi di Stato o di governo raggiunsero un accordo in merito alle personalità
che, su raccomandazione dello stesso Consiglio, sarebbero state nominate in qualità di membri del Comitato esecutivo
della Banca centrale europea (BCE) l'istituzione europea che sarebbe stata introdotta con l'avvio della Terza fase.
Oltre l’obiettivo evidentemente politico, la prospettiva dell’UEM mirava ad un coerente sviluppo economico basato
sulla stabilità e sul contenimento dell’inflazione. Contro le tentazioni inflattive doveva ergersi una BCE assolutamente
indipendente rispetto alle temute interferenze politiche nazionali. In effetti, la BCE fu concepita come una roccaforte
indipendente anche rispetto alle altre istituzioni comunitarie, i cui organi decisionali sarebbero stati composti da un
Consiglio Direttivo e un Comitato Esecutivo, formato da un Presidente, un Vicepresidente e quattro componenti
nominati, come visto, dal Consiglio (il che lascia prevedere “influenze”) ma per la rassicurante durata di otto anni e con
la possibilità di decidere a maggioranza semplice: criterio di notevole peso istituzionale stabilito anche per il Consiglio
Direttivo, composto dai governatori delle Banche Nazionali.
Come si vede si era voluto garantire alla nuova istituzione ampi margini di autonomia e una serie di compiti guida per
l’economia e la finanza, in parte temperati dalla previsione all’art. 190 che prevedeva una competenza non marginale
dell’Ecofin, il Consiglio dei Ministri finanziari dei singoli Stati.
La creazione dell’Unione Monetaria era basata su strategie di politica economica care alla dirigenza europea e tutte
aderenti ai principi del rigore di cui, fin dalla fase delle trattative, il principale assertore fu in tedesco Kohl. Una visione
forte circa il primato di regole economiche prescelte indipendentemente da pressioni provenienti dagli stessi organi
rappresentativi comunitari: lo stesso Parlamento Europeo, infatti, non solo non aveva il potere di modificare in alcun
modo la normativa riguardante la BCE, ma neanche di intervenire sulle scelte della stessa o sugli orientamenti espressi
dalla Presidenza nonostante che fosse prevista la presentazione annuale da parte di quest’ultima di un rapporto annuale.
I banchieri avevano un solo obiettivo e un solo compito: assicurare all’Unione la stabilità monetaria. Di contro, gli
Stati perdevano spazi di manovra, ma l’UEM offriva loro lo scudo di un mercato più sicuro ed efficiente e, nello stesso
tempo, la rassicurante prospettiva di procedere sulla rotta intrapresa nel secondo dopoguerra.

4. Il rafforzamento delle Istituzioni e il processo di allargamento dell’Unione.

Il Trattato di Maastricht rappresentò un valido compromesso tra coloro che sognavano un sistema federale e coloro che
intendevano mantenere in qualche modo prevalente l’autorità degli Stati. Infatti mentre l’Unione inglobava e superava il
sistema delle Comunità, rimaneva sempre decisivo il ruolo del Consiglio Europeo, cui veniva affidato l’indirizzo
politico complessivo. Inoltre, anche se gli altri due “pilastri previsti” (PESC e GAI) lasciavano, come visto, ampio
margine agli Stati attraverso il metodo intergovernativo, il TUE modificava molti punti del Trattato CEE dando nuove e
più ampie competenze alle istituzioni propriamente comunitarie.
La vocazione potenzialmente federale si irrobustiva anche grazie alla creazione di fondi strutturali ed alla previsione di
previdenze per le regioni meno favorite, cui erano destinati meccanismi di intervento destinati a finanziare grandi
progetti nel campo dell’ambiente e delle reti di comunicazione. Alla Commissione, inoltre, venne dato il compito di
proporre autonomamente iniziative politiche per la cultura, l’istruzione, l’ambiente, i trasporti.
Ancor più importante va considerato l’inserimento dei problemi di giustizia e affari interni, con particolare riguardo alla
cooperazione giudiziaria, alle frodi internazionali, all’immigrazione, al lavoro. Era una forma di cooperazione concepita
come risposta unitaria di fronte alla maggior quantità di reati provocati dall’espandersi dell’economia e della libertà di
movimento di uomini e merci.
Si materializzava in tal modo, la volontà di segnare una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più
stretta tra i popoli d’Europa e, i nuovi candidati ad entrare, dovevano adesso sposare un progetto complessivo e non solo


                                                            - 12 -
sottoscrivere dei semplici trattati. Essi erano stati individuati tra quei paesi vicini e economicamente complementari al
mercato comune, come Svezia, Norvegia, Austria, Finlandia.
Il Consiglio Europeo di Lisbona nel giugno del 1992 si espresse favorevolmente alle proposte di allargamento dopo
l’esame delle candidature, dando così il via ad un processo di allargamento assai più rapido del previsto, anche se il
Parlamento voleva evitare che l’allargamento ritardasse riforme istituzionali ritenute prevalenti (tali erano, tra le altre, la
riduzione dei componenti della Commissione 11 e la responsabilità dei Commissari rispetto a Parlamento e Consiglio).
Si decise per l’allargamento, ed il referendum a cui furono chiamati i cittadini per la ratifica dette esito positivo a tre su
quattro (negativo per la Norvegia). L’UE diventava così un organismo di 15 Stati a partire dal 1° Gennaio 1995
contando ben 370 milioni di abitanti ed un territorio vicino alle dimensioni continentali e, al tempo stesso,
rappresentando una realtà ormai matura e forte da attrarre anche Malta e Cipro (metà anni ’90). Erano gli anni della fine
del mandato Delors (’84 – ’93), sostituito da un Santer (Lux) che doveva affrontare i gravi problemi dell’applicazione
del Trattato e le tensioni politiche ed economiche di una strateglia comunitaria, che alcuni Stati (GB in testa)
giudicavano troppo rapida e impegnativa.
Per risolvere i problemi aperti da una crescita assai rapida, si decise di affrontare il complesso delle questioni un vertice
convocato ad Amsterdam nel giugno del ’97. In un contesto in cui si era indebolito il ruolo trainante dell’economia e
del governo tedesco, il nuovo presidente Santer non aveva né il carisma né gli appoggi di Delors. D’altro canto, i
problemi erano molti ed andavano dalla riforma della commissione al sostegno pubblico delle politiche sociali
caldeggiato dal presidente francese Jospin, all’inserimento, cioè, all’interno del trattato di clausole che avrebbero avuto
riflessi sulla politica dell’occupazione e sul mercato del lavoro, subordinando la firma Francese a tali temi.
Il Consiglio Europeo di Amsterdam si risolse in effetti come un accordo su posizioni prudenti: la stessa Francia, del
resto, finiva per l’accettare un semplice e generico impegno sulle politiche sociali, mentre veniva ribadita la necessità di
osservare il Patto di Stabilità circa i bilanci pubblici.
Il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997, lasciava la porta aperta alle nuove adesioni senza peraltro
modificare in modo significativo l’impianto istituzionale esistente, prevedendo almeno per altri cinque anni il principio
dell’unanimità nelle decisioni, ma anche la possibilità di una cooperazione rafforzata tra gli Stati Membri12.
(UEO inserita nella struttura dell’UE: vd. 5°Capitolo)




11
   Il criterio della rappresentanza vigente prevedeva un membro per ogni Stato, mentre una consuetudine non scritta ne attribuiva due per i grandi
Stati. Il numero dei componenti è tutt’ora uno dei temi più delicati in considerazione dell’allargamento: un numero eccessivo contrasterebbe con
l’agilità e la funzionalità dell’organo. In tal proposito si propongono due soluzioni: eliminare la consuetudine del secondo membro (difficile che
accada, visto che gli Stati dovrebbero votare l’eliminazione di un proprio commissario), oppure eliminare il principio “uno stato – un membro”,
trovando un criterio di rotazione. E’ la soluzione più opportuna, soprattutto in considerazione del fatto che la Commissione è l’organo più
indipendente rispetto agli Stati.
12
   Le cooperazioni rafforzate sono uno strumento di estrema importanza per dare un maggiore impulso al processo di integrazione dell'Unione
europea, senza coinvolgere la totalità degli Stati membri che possono avere reticenze nell'incrementare l'integrazione in alcune aree (si pensi al
problema di una politica estera comune, cui Stati come la Gran Bretagna sono fortemente contrari). Esse possono coinvolgere soltanto le aree
tematiche che non siano già di competenza esclusiva dell'Unione europea.

                                                                     - 13 -
                                                           Capitolo IV
                                                  La complessità dell’integrazione.

1. Politica estera e sicurezza comune.

L’intento di fare dell’Unione anche un attore dei rapporti internazionali emerge dalla creazione della PESC: il progetto
europeistico aveva sin dal suo inizio mostrato di voler contenere non solo obiettivi economici, ma anche attenzione ai
rapporti internazionali. Nonostante ciò, bisognerà attendere gli anni ’70 per iniziare un processo tendente a concordare
una politica estera comune, quando emersero chiaramente le conseguenze dannose di politiche estere nazionali tra di
loro contrastanti, con riflessi gravi nel campo economico di comune interesse: ciò si dimostrò particolarmente evidente
dopo la guerra arabo-israeliana del ’67 per le gravi ricadute economiche conseguenti alle diverse politiche estere con le
parti in conflitto.
Il Rapporto di Lussemburgo del 1970 introdusse informalmente la CPE (Cooperazione in politica estera, formalizzata
con AU) che doveva funzionare grazie agli incontri periodici dei Ministri degli Esteri e del conseguente avvio di un
costante flusso di informazioni. La CPE obbligava gli stati membri a prendere in considerazione le posizioni del PE e
quando possibile prendere posizioni comuni nelle organizzazioni internazionali. Si trattava di un orientamento, di una
dichiarazione di volontà che diveniva previsione normativa con Maastricht, quanto il TUE creò la Politica Estera e di
Sicurezza Comune. Si trattava del pilastro di cui gli Stati Membri conservavano più gelosamente la propria sovranità
attraverso l’elaborazione di politiche autonome. In tale contesto, la PESC è apparsa inizialmente come la convergenza
dei diversi paesi su alcune scelte consolidate, come la sottolineatura dei rapporti privilegiati con gli USA stava a
testimoniare. La stessa procedura decisionale adottata, il principio dell’unanimità rafforzato da una serie di clausole a
salvaguardia delle parti dissenzienti, dimostrava l’estrema delicatezza ed i timori espressi dagli Stati in termini di
politica internazionale.
Più complesso ed articolato, nelle prospettive e nella sua evoluzione, è il settore inerente la difesa comune. A parte
l’esperienza non positiva della CED, va notato che fin dal 1989 era stato avviato un coordinamento di studi strategici
per la difesa comune, sfociato nella Dichiarazione di Petersberg13 con la quale gli Stati membri si impegnavano a
mettere a disposizione della comunità proprie unità militari per missioni umanitarie o per interventi in arie di crisi.
Dopo il Trattato di Amsterdam la linea di possibili interventi militari è stata confermata rendendo operativa l’UEO,
organizzazione fondata a Bruxelles nel 1948 alla quale avevano aderito dieci Stati con l’obiettivo infondere fiducia
reciproca attraverso il controllo degli armamenti. Quest’organizzazione era stata inserita da Amsterdam nella struttura
istituzionale dell’UE, pur conservando la propria autonomia istituzionale, come utile mezzo per rendere operativo il
programma “sicurezza”. Rimaneva, tuttavia, il limite maggiore nei rapporti necessariamente difficili con
l’organizzazione più ampia e collaudata della Nato, alla cui soluzione fu dedicato il Consiglio Europeo di Helsinki del
1999 che stabiliva la possibilità teorica di mettere in campo fino a quindici brigate con comando e supporto logistico
autonomo. L’intenzione di Helsinki era quella di rendere possibile un rapido intervento delle forze europee in teatri di
crisi, seppur usufruendo delle strutture dell’Alleanza Atlantica.
Quest’impegno fu formalizzato nel 2000 a Bruxelles, prevedendo per l’Italia la messa in campo di circa 20.000 soldati.
Rimanevano irrisolte questioni spinose legate alla presenza di partner non appartenenti all’alleanza atlantica e alle
enormi difficoltà di realizzare una vera autonomia europea nel campo dell’industria avanzata degli armamenti.

2. La dimensione sociale.

Non solo mercato e finanze: dopo Maastricht prendeva corpo un progetto coerente di interventi in materia di politiche
sociali e del lavoro. Nel 1993 la Commissione aveva segnato una svolta con due importanti documenti relativi
all’organizzazione del lavoro, destinati a diventare il punto di riferimento di molte controversie sindacali nei diversi
stati, dimostrando inoltre la sensibilità dei vertici politici europei a garantire un consolidamento sociale oltre che
economico, uno schema di sviluppo operante in un equilibrato rapporto tra economia e lavoro.
Il più recente e impegnativo Trattato di Lisbona del 2007 ha solennemente affermato che l’Unione avrebbe dovuto
perseguire una crescita economica equilibrata “in un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che doveva
mirare alla piena occupazione e al progresso sociale”.
Il Trattato di Lisbona è sicuramente il punto di arrivo di un processo iniziato anni addietro: ad Amsterdam, si incorporò
nel documento finale gran parte dei testi derivanti dagli accordi per la politica sociale superando le tradizionali
resistenze britanniche e privilegiando il ruolo comunitario nella strategia di coordinamento delle politiche del lavoro
grazie alla formalizzazione nel Trattato del Titolo sull’Occupazione, testo configurato con l’obiettivo della piena
occupazione da raggiungere attraverso i Piani Nazionali d’Azione.


13
   Le Missioni di Petersberg (o operazioni o compiti di Petersberg) sono state elaborate in origine dall'Unione Europea Occidentale il 19 giugno
1992 a Bonn, nel quadro dello sviluppo delle proprie capacità operative. Tale termine è impiegato in generale per definire le missioni umanitarie e di
soccorso, le attività di mantenimento della pace e le missioni di gestione delle crisi, comprese le missioni tese al ristabilimento della pace (peace-
keeping, peace-building, peace-enforcement).


                                                                      - 14 -
Si trattava di un processo non certo facile mirante a raggiungere lo sviluppo del mercato nel rispetto dei dettami dello
Stato sociale, processo rafforzato ulteriormente dall’Agenda Sociale Europea e dal Consiglio Europeo di
Lussemburgo nel 2001 che ha accentuato l’importanza del “welfare attivo”, cioè di politiche sociali attive capaci di
interagire positivamente con i fattori di produzione e con le decisioni operative assunte in campo economico. Un non
facile tentativo, ripetiamo, di conciliare diversi obiettivi: un’economia competitiva, la creazione di nuovi posti di lavoro,
la tutela dell’occupazione e della coesione sociale.
L’ingresso dei nuovi paesi ha posto nuove difficoltà, soprattutto in merito alle diverse storie sindacali: in alcuni paesi il
rapporto sulle strategie europee per l’occupazione ha evidenziato la sindacalizzazione a livelli del tutto insufficienti, a
cui si aggiunge una mancanza di uniformità normativa che rende non semplice tutelare i lavoratori, nonostante gli
impegni sottoscritti dagli Stati a livello Europeo. Una strada ancora in salita, ma non senza aperture incoraggianti come
quelle ribadite a Lisbona.

3. L’Unione e la politica dell’ambiente.

A partire dagli anni ’70 la componente ambientale si integrò nelle politiche comunitarie soprattutto per non alterare le
logiche del mercato comune e l’impiego razionale delle risorse. A titolo di esempio, eventuali vincoli posti dal governo
olandese ad una sua impresa in materia ambientale si sarebbero tradotti in una condizione di iniqua inferiorità rispetto
alle imprese operanti in Stati non sottoposti alle restrittiva normativa olandese.
Il primo atto significativo in materia si ebbe con il Programma di Azione per l’Ambiente del 1973 che, tra le altre
cose, adottò una serie di scelte comunitarie in materia di inquinamento da parte dei veicoli a motore e di messa al bando
di sostanze pericolose per la salute.
Particolarmente importante è il Terzo Programma di Azione Ambientale del 1982, che introdusse un rafforzamento
della prevenzione ma, soprattutto, codificò in Europa il concetto di impatto ambientale 14con i relativi vincoli. Entrava
in modo dirompente rispetto al passato, un elemento di valutazione insopprimibile e decisivo a tutti i livelli di
programmazione economico – industriale.
Con l’approvazione nel 1986 dell’AUE si ebbero ulteriori progressi e novità: l’Atto includeva tra gli obiettivi
comunitari la protezione dell’ambiente, il miglioramento della qualità della vita, il controllo sullo sfruttamento delle
risorse naturali. Veniva aperta la strada per rafforzare ulteriormente la prevenzione con efficaci sanzioni a carico dei
trasgressori: proseguendo su questa strada veniva creata a Copenaghen nel ’94 l’Agenzia Europea per l’Ambiente,
con il compito di sostenere e accompagnare l’azione di tutela ambientale esercitata dalla Comunità e dagli Stati.
Si traduceva in possibilità concreta di scelte pubbliche, la strategia da tempo affermata che voleva collegare protezione
ambientale e sviluppo economico: l’integrazione delle tematiche ambientali nelle politiche di sviluppo sostenibili
appare la principale caratteristica della più recente evoluzione degli orientamenti delle istituzioni europee, in particolare
del PE, perfetto interprete del sentire comune dell’opinione pubblica.
Non solo il Parlamento si è mosso in tal senso: particolarmente importante è stata l’azione della Direzione Generale
per l’Ambiente, sicurezza nucleare e protezione civile15, anello di congiunzione tra Parlamento e Commissione, in
grado di incidere direttamente nella soluzione degli inevitabili contrasti tra governi nazionali nelle politiche di sviluppo;
tra Stati che hanno storie e normative in materia ambientale assai diverse e livelli di sensibilità disomogenei: è indubbio
che Danimarca, Olanda, Svezia abbiano portato nel dibattito un bagaglio quanto mai ricco e maturo rispetto al nostro
paese, Spagna, Grecia, Portogallo. Non si tratta solo di maggiore consapevolezza ambientale, ma anche delle difficoltà
degli Stati del Sud Europa di affrontare i costi della protezione ambientale e rendere più competitive le rispettive
economie dopo anni di scarsa tutela ecologica e di utilizzo indiscriminato di risorse naturali.

4. Le regioni nel sistema comunitario.

Un punto fermo della politica regionale europea è stata la creazione, dopo il TUE, del Comitato delle Regioni sorto per
incentivare la cooperazione tra le regioni degli Stati membri dell’Unione. Grazie a questa istituzione, gli enti
dispongono di stabili canali di rappresentanza nel procedimento istituzionale comunitario, seppur a livello consultivo,
nelle materie esplicitate: coesione economica e sociale, reti transeuropee, sanità pubblica, istruzione, cultura, politica
dell’occupazione, politica sociale, ambiente, formazione professionale e trasporti.
Un processo fortemente sollecitato dalla constatazione che, dopo i primi successi del mercato comune, la disparità
economica tra le diverse regioni europee era aumentata anziché diminuire: in tal senso, nel 1975, venne istituito un
meccanismo di coordinamento europeo con l’obiettivo di porre rimedio alle disparità esistenti tra le diverse regioni
europee, il Fondo Europeo Sviluppo Regionale.
Il Fondo doveva rappresentare nell’ottica europea uno strumento complementare rispetto alle politiche statali a favore
delle regioni, come volano dello sviluppo socio economico, in un’ottica di partenariato tra istituzioni europee e statali
per gestire gli interventi comunitari nelle diverse regioni. Questa cultura europea in senso regionalista ha vinto le


14
   Con "impatto ambientale" si intende l'insieme degli effetti causati da un evento, un'azione o un comportamento sull'ambiente nel suo complesso.
15
   La Commissione si articola in direzioni generali, che forzando il paragone potrebbero rappresentare l’equivalente dei Ministeri all’interno dei
tradizionali ordinamenti giuridici.

                                                                     - 15 -
resistenze del legislatore italiano, inizialmente orientato verso una regione con meri compiti amministrativi, piuttosto
che ad un'effettiva rappresentanza degli interessi e delle istanze delle popolazioni.
Come visto, quindi, in termini di politiche regionali il FESR è di gran lunga lo strumento più importante per garantire la
partecipazione degli enti locali al processo di integrazione. Tali programmi, tuttavia, sono sati limitati dal progressivo
allargamento dell’Unione a Stati di medio - basso sviluppo economico: in tale contesto i maggiori Stati, nella qualità di
maggiori contribuenti al bilancio europeo, premono affinché nel proprio paese tornino risorse destinate allo sviluppo
regionale. La prevalenza del “giusto ritorno” non poteva non influenzare la Commissione specialmente se non guidata
da una personalità di altissimo spessore europeo come Delors.
Non solo, dopo l’ultimo allargamento la politica regionale comunitaria è ben lontana dal realizzare un “Europa delle
Regioni”: la grande eterogeneità delle regioni del vecchio continente rimane un ostacolo difficile da superare, così come
il numero eccessivo dei rappresentanti in seno al Comitato delle Regioni ha riprodotto una scarsissima capacità di
sintesi per risolvere i contrasti tra aree diverse, tra zone a prevalente economia rurale ed altre ad avanzato sviluppo
industriale
Va aggiunto che l’Assemblea del Comitato elegge un ufficio di presidenza che, essendo più agile può svolgere un
ruolo di raccordo continuo tra le regioni e le altre istituzioni della Comunità. Ha sede a Bruxelles e si articola in
commissioni permanenti competenti nei principali settori degli affari regionali. Certo, il bilancio operativo di tale
organizzazione non può dirsi soddisfacente per chi ha auspicato un “Europa delle Regioni”, nonostante le pressioni di
organismi economicamente e politicamente forti come i Lander, gli organi centrali temono l’avvio di nuove politiche
che possano in qualche modo trasformarsi in ostacoli sulla via del processo unitario.




                                                         - 16 -
                                                               Capitolo V
                                            Tra difficoltà politiche e progressi istituzionali

1. Le nuove adesioni e l’impianto istituzionale.

Dopo l’ingresso di Austria, Finlandia e Svezia nei primi anni novanta, le richieste di adesione da parte dei paesi
dell’Europa centrorientale avevano messo in evidenza il bisogno di un ulteriore irrobustimento della struttura
istituzionale europea. A fronte di notevoli difficoltà presentate dall’arretratezza delle loro economia, c’era una
fortissima motivazione politico-strategica a favore del loro ingresso nell’Unione. Le appena risorte democrazie
potevano rappresentare l’opportunità di un consolidamento del ruolo europeo sullo scacchiere mondiale. Di contro,
l’allargamento presentava notevoli difficoltà: prima ancora che verificare gli aspetti economici, era necessario
armonizzare le regole costituzionali per renderle compatibili con quelle dell’UE, uscendo dall’architettura istituzionale
del comunismo ed adattarsi rapidamente alle regole di un’economia di mercato.
Fin dal 1994 l’Ungheria per prima, poi la Polonia e a seguire la Romania, la Slovacchia, l’Estonia, la Lituania, la
Bulgaria, la Repubblica Ceca e quella Slovena avevano presentato la domanda di ammissione. Il Consiglio Europeo di
Madrid del ’95, senza respingere le domande, richiese alla Commissione di preparare un rapporto sulle prospettive e le
conseguenza dell’ammissione: resoconto raccolto nell’Agenda 2000, per un’Unione più ampia e più forte.
Presentata nel ’97, metteva in luce i rischi ed indicava le strategie per un’adesione non dannosa per l’impianto ormai
sufficientemente consolidato, raccomandando una serie di scaglionamenti nel tempo e diversificate trattative di
adesione.
Una nuova epoca della storia europea cominciava non solo con un allargamento di vastissime dimensioni, ma con
l’ingresso di paesi prima nemici ora convinti assertori della causa europea. Tale fase indubbiamente complessa, ma
esaltante per i sostenitori della democrazia liberale, fu portata a compimento dalla Commissione guidata da Romano
Prodi, succeduto a Santer costretto nel ’99 alle dimissioni dopo il voto del Parlamento per l’esercizio non limpido dei
suoi poteri.
Il CE di Copenaghen del 2002 decise che a partire dal 2004 l’UE si sarebbe allargata a Polonia, Repubblica Ceca,
Slovacchia, Ungheria, Slovenia, Malta, Cipro, Lituania, Estonia, Lettonia. Era un atto di grande importanza politica, ma
che poneva non pochi problemi giuridici ed istituzionali: prima di tutto circa la composizione della Commissione, poi
circa il peso dei nuovi membri del Consiglio e, non per ultima, la questione da tempo sul tappeto della maggioranza-
unanimità delle decisioni delle istituzioni europee. Venticinque Stati non potevano decidere sempre all’unanimità,
mentre bisognava considerare allo stesso tempo il “peso”politico dei fondatori; tutto ciò si rifletteva naturalmente in
parallelo sul ruolo e sulla composizione del PE anche in funzione delle sue accresciute competenze.
Tali problemi erano stati già posti con insistenza e ne erano state chiara testimonianza i trattati di Amsterdam e Nizza. Il
primo conteneva la riaffermazione perentoria presa dai quindici che l’allargamento doveva richiedere l’impegno
solenne di rispettare i diritti di libertà, le regole della democrazia, la tutela dei diritti umani. Il secondo accordo si era
orientato decisamente nella direzione di un miglioramento delle istituzioni e delle conciliazione del modello di
decisione intergovernativa con il rafforzamento degli organi esecutivi.
Nello specifico, il Trattato del 2001 inseriva:

          nuova ponderazione dei voti nel Consiglio dell'Unione europea,
          modifica della composizione della Commissione europea (qualora i membri diventassero > 27),
          estensione della procedura di codecisione e modifica del numero di deputati al Parlamento europeo per ogni
           Stato membro,
          estensione del voto a maggioranza qualificata per una trentina di nuovi titoli.
          nuova ripartizione delle competenze tra Corte e Tribunale

Alla base del Trattato di Nizza veniva predisposta una solenne dichiarazione: la Carta Fondamentale dei Diritti
dell’Uomo che ribadiva gli obblighi al rispetto dei diritti umani con particolare riguardo ai diritti sociali, alla tutela
dell’ambiente ed alle pari opportunità, al diritto di ciascuno all’istruzione, al bando della pena di morte.
Il complesso degli avvenimenti relativi all’allargamento, collegato con i risultati raggiunti dagli ultimi trattati e da
quello di Nizza in particolare ridisegnava, modificandolo in parte, il quadro istituzionale. Esso deve dunque essere
ripercorso anche alla luce della nuova filosofia politica dell’Unione ricordando che un ulteriore elemento di
chiarificazione istituzionale va trovato nella scadenza definitiva (2002) del trattato CECA, che tanti meriti aveva avuto
nella realizzazione della Comunità e che, non rinnovato, rimetteva il settore del carbone e dell’acciaio nel paniere
comune di un mercato europeo esteso, a partire dal 2007, a 27 Stati 16.




16
   Appare utile riassumere le tappe dell’allargamento. Le sei tappe sono state: I) 1973 Danimarca, Irlanda, Gran Bretagna; II) 1981 Grecia; III) 1986
Spagna e Portogallo; IV) 1995 Austria, Finlandia, Svezia; V) 2004 Polonia, Cechia, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Ungheria, Slovacchia,
Slovenia; VI) 2007 Bulgaria e Romania.

                                                                       - 17 -
2. Un motore politico: il Consiglio Europeo.

Gli Stati aderenti hanno rappresentato i veri protagonisti della programmazione e dell’attuazione del processo unitario:
in tale contesto centro propulsore è stato il Consiglio Europeo, istituzione anomala ed efficace, nata dalla prassi
consolidata di riunire i Capi di Stato e di Governo per trovare ai massimi livelli le soluzioni in grado di procurare non
solo il consenso formale, ma decisioni effettivamente operative. Fin dall’inizio tale prassi si rivelò estremamente
produttiva, tanto da trasformarsi in impegno reciproco dei Capi di Stato dei sei paesi membri della Comunità di
incontrarsi almeno tre volte l’anno oppure ogni qual volta fosse stato indispensabile.
L’intervento di tale organismo rappresentò un punto di forza del processo garantendo la necessaria integrazione
intergovernativa e sovranazionale per le riforme dei meccanismi istituzionali. Lo stesso TUE riconosceva il Consiglio
con il compito di dare impulso all’integrazione con decisioni di ampio raggio e con la definizione delle politiche
generali dell’Unione.
Il Consiglio, in effetti, consente di trovare soluzioni di compromesso politico ed accordi tali da differenziare il grado di
cooperazione tra gli Stati membri quando si verificano resistenze di alcuni ad accettare soluzioni comuni. Un modus
operandi che le istituzioni comunitarie non potrebbero adottare e che invece consente di perseguire nuovi traguardi,
grazie all’effetto trainante rispetto a condizioni di resistenza.

3. Tra Stati e rappresentanza diretta: il Parlamento Europeo.

Pur dotato di poteri relativamente limitati, il Parlamento si presenta come l’istituzione che postula e in parte realizza il
principio dialettico del confronto con i governi nazionali, sorretto dal fondamentale principio democratico del suffragio
universale diretto e da una procedura elettorale tendenzialmente uniforme fondata sul sistema proporzionale in modo da
garantire “la rappresentanza dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità” 17.
Negli ultimi anni, nonostante l’evidente preponderanza di sedi decisionali intergovernative, il Parlamento ha raggiunto
una posizione ed un ruolo non trascurabili anche attraverso un accrescimento dei suoi poteri di controllo e di
partecipazione all’adozione di atti dell’Unione. Il controllo si ha specialmente nei confronti della Commissione, tenuta
a presentare annualmente al Parlamento una relazione che innesca un dibattito politico sulla vita dell’Unione e sulle sue
prospettive di evidente importanza, supportato non solo dai rapporti tecnici, ma da stimoli che provengono dalle
necessità concrete dei popoli. Un legame sempre più forte è inoltre testimoniato dall’obbligo del Consiglio Europeo di
presentare al Parlamento una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni. In merito alla partecipazione l’AU
istituzionalizzava la procedura di cooperazione e parere conforme, mentre Nizza prevedeva la procedura di codecisione
che rendeva particolarmente rilevante il ruolo del Parlamento.
La durata di ogni legislatura è di cinque anni ed i lavoro sono organizzati in sessioni mensili, ma può essere riunito
anche in seduta straordinaria. L’ordine del giorno è fissato dalla Conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari, le
deliberazioni sono a maggioranza e per la validità delle decisioni il numero legale è di un terzo degli aventi diritto.
L’assemblea si articola in gruppi parlamentari creati non su base “nazionale”, ma sulla condivisione di idee e valori
(popolari, socialisti, verdi etc. etc.)
La classe dirigente europea ha dato vita ad una costruzione di grande valore, economica prima e politica poi, che ha
crescenti necessità di legittimazione democratica: in tale contesto trova crescente spazio il PE. Del resto, l’Unione non
può ormai da tempo essere considerata una semplice organizzazione internazionale visto che è dotata della legittima
capacità di rendere cogenti le proprie decisioni e di rispondere sempre più ai propri cittadini. Mancano certamente molti
dei tradizionali requisiti di sovranità, specie in materia di uso della forza e di politica estera, ma la condivisione di forti
valori integra e favorisce la costruzione di una comunità politica, di cui il PE tende ad essere sempre più l’espressione.
Pare dunque che in tale Assemblea possa risiedere un potente collante per il futuro unitario, sebbene quest’assise sia
caratterizzata in maniera anomala rispetto ai modelli della rappresentanza nei sistemi democratici, tanto che non
costituisce l’organo legislativo. E tuttavia la sua indiscutibile legittimazione democratica ed anche le sue pur limitate
competenze decisionali non lasciano dubbi sul suo potenziale.
Al progressivo accrescimento dei compiti istituzionali si è affiancato un maggiore coinvolgimento dei partiti nazionali
grazie ad una più evidente consapevolezza del valore politico in ambito nazionale delle decisioni europee. Inizialmente
considerate come di secondo piano rispetto a quelle nazionali le elezioni europee hanno registrato un maggiore
significato politico in relazione anche alla maggiore caratterizzazione dei gruppi partitici nell’Assemblea ed alla
contrapposizione più evidente dei rispettivi programmi di intervento.
Ciò ha rafforzato il carattere propulsivo del PE insieme alla Commissione e al Consiglio in una partecipazione attiva
alla legislazione che, passo dopo passo, tende a controbilanciare la natura tuttora prevalente di un ordinamento
condizionato dai trattati e dall’accordo tra gli Stati.

Excursus: CECA Attribuisce i poteri di censura; CEE Attribuisce poteri consultivi; ’70 Lussemburgo: Poteri in
materia di bilancio; ’79 Svolta Elezioni Democratiche; ’86 Atto Unico Poteri in materia decisionale: cooperazione e
parere conforme; Nizza: procedura di Codecisione.

17
    Circa il numero dei rappresentanti eletti per cinque anni, esso è stato fissato a partire dal 2009 a 736 (la rappresentanza italiana è fissata a
settantadue deputati)

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4. La Commissione ed il Consiglio.

La Commissione è il centro nevralgico dell’Unione già dagli albori della Comunità, con il Trattato CECA. Destinata a
gestire in concreto gli accordi intercorsi tra gli Stati, si è lentamente trasformata fino ad essere a sua volta un organo
propulsivo destinato a rendere operanti le normativi vigenti tra gli Stati. Il suo stesso compito primario di far funzionare
il mercato comune è stato sufficientemente vasto ed espansivo da assicurare alla Commissione ed ai suoi rappresentanti
ampi margini di manovra. Naturalmente visti gli ampi ma non precisati poteri, l’azione della Commissione risente della
sua composizione, della statura politica dei suoi componenti e della sua presidenza (vd. Delors). E’ l’istituzione che
rappresenta il perno del sistema comunitario, chiamata ad esprimere il principio di sovranazionalità e a rappresentare
l’interesse generale della comunità in quanto tale. Alla Commissione spetta il compito di eseguire quanto stabilito dal
Consiglio (potere esecutivo) di sorvegliare sulla corretta applicazione dei Trattati (può avviare procedura di infrazione
in tema di concorrenza; art. 85 - 89), di “assicurare il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune nella
Comunità” preparando l’adozione dei provvedimenti normativi necessari (potere di iniziativa legislativa) e curando lo
sviluppo delle politiche comunitarie favorendo il riequilibrio dello sviluppo nei diversi paesi, con particolare attenzione
alle realtà regionali: la Commissione dispone pertanto di strumenti finanziari per l’attuazione delle politiche
comunitarie (fondi strutturali).
Per quanto concerne la sua composizione, è previsto che ogni Stato disponga di minimo un membro, mentre una
consuetudine concedeva ai grandi stati due membri, ma il recente allargamento dell’Unione pone problemi di
funzionalità dell’organo (spesso si delibera all’unanimità): il Trattato di Nizza ha lasciato per adesso invariato il numero
dei Commissari (sempre 2 ai grandi Stati) almeno fino a quando gli Stati aderenti non supereranno il numero di 27.
In conclusione una grande istituzione volta non solo alla gestione amministrativa ma anche alla spinta verso il
processo politico di integrazione.
Il Consiglio dei Ministri è un organo intergovernativo, a composizione variabile, in quanto composto dai Ministri degli
Stati membri in relazione all’ordine del giorno previsto. E’ titolare del potere legislativo, in parte temperato dalla
partecipazione degli altri organi al procedimento decisionale.
Il suo rilievo deriva dalla possibilità di fungere da anello di congiunzione tra governi nazionali e comunità, della quale
resta in ogni caso una delle istituzioni fondamentali e storiche.
Tramite il suo Presidente rappresenta l’Unione per tutte le questioni che riguardano la politica estera e quella di
sicurezza comune. Visto il rapido succedersi (6 mesi) alla Presidenza del Consiglio, e visto che materie come la PESC
hanno bisogno di essere condotte coerentemente nel tempo, il Presidente si avvale della collaborazione dell’Alto
Rappresentante della Politica Estera (Solana, Mr. Europa). Il Presidente, inoltre, programma il lavoro del Consiglio: ha
il compito di raccordo nell’ambito di un’istituzione concepita fin dall’origine come camera di trattativa e di
compensazione, tanto che non solo le sedute non sono pubbliche, ma che le deliberazioni prese restano riservate sia
nella sostanza che nelle votazioni intervenute. Per la validità delle decisioni non sono previsti quorum, ma unicamente
la presenza della semplice maggioranza dei ministri rappresentanti. La regola dell’unanimità ha resistito a lungo per un
fondamento soprattutto politico e di opportunità. Secondo una prassi accordata a Lussemburgo, si ricorreva a tale
principio per le decisioni che investivano rilevanti interessi nazionali. L’AUE ha modificato solo in parte tale prassi
spingendo ad una più agevole procedura per le questioni inerenti il mercato interno.

5. La Corte di Giustizia e le giurisdizioni europee.

La Corte di Giustizia è l’organo di giurisdizione comunitario e di tutti i suoi organismi. Essa ha competenza su varie
questioni: - verifica legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie; - accerta il comportamento omissivo o
incompatibile da parte degli Stati con il diritto comunitario; - verifica la responsabilità extra-contrattuale delle
istituzioni comunitarie; - è competente per i ricorsi presentati dagli Stati membri. Interviene, inoltre, quando è chiamata
in causa dal giudice nazionale per assicurare l’uniformità del diritto comunitario. In generale la sua giurisdizione,
anche a tutela dei cittadini, può intervenire sempre che si tratti di competenza della Comunità o di inosservanza –
violazione delle sue norme.
Il suo è un compito importante sotto vari aspetti, non ultimo quello dell’elaborazione giurisprudenziale: la Corte con le
sue sentenze ha progressivamente creato ed innovato il diritto comunitario, saldando parti di norme, di trattati, di
convenzioni spesso contraddittorie in un quadro armonico che tenesse conto delle previsioni degli ordinamenti
nazionali, svolgendo il ruolo di costruttore di un ordinamento comunitario il più possibile esteso a tutti gli aspetti della
costruzione europea.
La Corte, che ha sede a Lussemburgo, può contare su giudici designati dagli Stati Membri e su otto avvocati generali.
A partire dall’AUE la Corte è stata affiancata dal Tribunale di Primo Grado per sgravare i lavori della stessa, troppo
impegnata dalle numerose competenze. In linea di principio, sono escluse dalla competenza del Tribunale i ricorsi
presentati da Stati e Istituzioni, mentre è possibile impugnare, per motivi di legittimità, le decisioni del Tribunale
innanzi ai giudici Corte di Giustizia.



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6. Politica e costituzione: un processo in corso.

Dopo i primi allargamenti verso oriente, riprese il dibattito sul sistema costituzionale e sulla possibilità di avviare
programmi confederali o addirittura federali.
Un’assemblea di rappresentanti degli Stati (“Convenzione” formata da 105 membri) ricevette l’incarico di redigere un
progetto di Costituzione, nel 2001 sotto la presidenza dell’ex presidente della Repubblica francese Valéry Giscard
d’Estaing (uno dei due vicepresidenti era Giuliano Amato): sin dall’inizio dei lavori della Convenzione, il Presidente si
mostrava consapevole della difficoltà dell’impresa, ma anche della necessità di “produrre, in seguito all’allargamento
in corso, un nuovo sistema di gestione del continente”. Infatti, il Presidente era ben convinto della necessità di un
edificio normativo in cui far progredire “ciò che è stato costruito da cinquant’anni”; in mancanza l’intero edificio
comunitario sarebbe sottoposto al rischio di una progressiva disgregazione. Il progetto era dunque ambizioso, forse
troppo, anche perché si voleva ottenere il massimo risultato possibile con decisioni assai controverse a livello dei
governi: soprattutto la creazione della nuova figura di Presidente del Consiglio Europeo e la riduzione a quindici dei
componenti con diritto di voto della Commissione crearono non poche tensioni.
I lavori durarono un anno ed il testo della Costituzione fu presentato al Consiglio Europeo di Salonicco nel giugno
2003: le novità erano, come detto, lo snellimento della Commissione, l’ampliamento dei poteri del Parlamento
(procedura di codecisione), la nomina di un ministro degli esteri comune, la creazione di una struttura militare.
La discussione sul testo dette luogo a molte critiche che rallentarono il negoziato, definitivamente complicato
dall’ingresso dei nuovi partner nel 2004.
Dopo l’insuccesso di Salonicco prevalse l’esigenza di portare avanti il disegno unitario: il testo della Convenzione fu
approvato a Roma nel 2004 sottoforma di Trattato, da sottoporre alle ratifiche nazionali. I 448 articoli riformavano
fortemente il sistema prevedendo l’introduzione della maggioranza qualificata18 nelle decisioni del Consiglio,
suddividendo in tre categorie le aree di competenza delle istituzioni europee: esclusive, concorrenti e di mero sostegno
agli Stati.
La data prevista per l’entrata in vigore era il 1°Novembre 2009, ma due referendum popolari (Francia e Paesi Bassi)
per la ratifica bocciavano il Trattato. Fatto sta che il lavoro portato a termine si presentava come degno di
considerazione. Esso era composto da quattro parti: la prima di carattere istituzionale (60 art.) riguardava valori,
obiettivi e rapporti tra UE e Stati; la seconda indicava i diritti fondamentali per i cittadini europei; la terza stabiliva le
regole funzionali; la quarta clausole finali e coordinamento.
Un così vasto e complesso lavoro è un valore troppo importante per essere messo da parte nonostante la mancata ratifica
di due Stati, dovuta più a motivi di politica interna che a scelte meditate e profonde inerenti la politica comunitaria.
La soluzione di compromesso trovata dopo tale fallimento è sfociata nel Trattato di Lisbona del 13 Dicembre 2007
che ha stabilito nuove regole da sottoporre a ratifica a partire dal 2009. Si tratta di un trattato importante, che non
rinnega i principi generali della Convenzione, ma li rende più compatibili con le difficoltà di un percorso ancora lungo
rispetto agli auspici dei federalisti ma comunque di spinta per un processo di integrazione finora concretizzatosi
attraverso il metodo funzionalista.

7. Tempo presente e prospettive dell’Unione.

Gli obiettivi del Trattato di Lisbona si risolvono in una maggiore democraticità dell’UE e nel miglioramento dei
meccanismi istituzionali delle istituzioni, accrescendo le competenze del PE estese agli accordi internazionali e alla
procedura di codecisione.
Particolare rilievo va attribuito alla Carta dei Diritti Fondamentali che ha in tal modo valore vincolante per gli Stati
facendo parte del “diritto primario europeo”. Non minore attenzione è dedicata al funzionamento delle Istituzioni al
duplice fine di razionalizzare i meccanismi interni al Consiglio dei Ministri, estendendo il metodo della doppia
maggioranza, e rendere stabile il ruolo del Consiglio Europeo e del suo Presidente, nominato per due anni e mezzo.
Viene inoltre previsto un Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari esteri e la politica di sicurezza che deve
ottenere l’investitura del Parlamento.
Nonostante la forte approvazione in seno al Parlamento Europeo (525 favorevoli), ancora una volta un referendum
popolare (Irlanda) intralciò il cammino dell’Unione nel Giugno ’08: l’accordo, trovato a fatica tra i Capi di Stato e di
Governo dei 27 paesi, non è stato sufficiente a trasmettere piena fiducia nel percorso verso l’integrazione. Ciò ha
riaperto un dibattito sul deficit democratico dell’Unione, che non è un deficit solo dovuto agli scarsi poteri del PE, ma è
dovuto anche all’assenza di capacità di trasmettere ai cittadini i fondamenti di un comune sentire rispetto ad una realtà
dalla quale non è possibile tornare indietro.
Una democrazia europea non si può edificare senza i cittadini che vanno incoraggiati e guidati nel difficile traguardo
dell’identificazione. Un processo in corso da mezzo secolo che ha prodotto risultati inimmaginabili fino a pochi decenni
fa: il mercato unico innanzitutto, strategie di intervento comuni, la moneta unica, un dibattito politico stimolante ed
intenso attraverso il PE. Un processo però non completo, che richiederà un più organico rapporto tra cittadini e forze
politiche, la consapevolezza di poter esprimere bisogni e interessi anche locali in un quadro più ampio e condiviso di


18
     “Qualificato” dal principio della doppia maggioranza: di voto (55%) e della percentuale della popolazione rappresentata (65%).

                                                                        - 20 -
sicurezza, di difesa dei diritti fondamentali, di strategie internazionali, di infrastrutture industriali ed economiche,
indispensabili per ogni durevole progresso delle Istituzioni e del loro fondamento costituzionale.




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