El marco legal y normativo para el uso de la biodiversidad y de los recursos genéticos y el estatus de las Políticas sobre el Acceso y Participación en los Beneficios (ABS) en los Himalayas – Documento borrador preparado para promover la discusión en la Consulta Electrónica1
Por Krishna Prasad Oli ICIMOD
1. Introducción El marco legal y normativo para el uso de la biodiversidad y de los recursos genéticos ha evolucionado progresivamente desde el año 1983, adoptándose en el año 1992 los regímenes internacionales. A partir de allí se ha ido avanzando en el desarrollo de políticas y leyes Nacionales de conservación a lo largo de todo el mundo. En este sentido, las regiones de montaña no son una excepción. Los países ubicados en las montañas del Pacífico parecen estar más adelantados que los de la región del Hindu-Kush Himalayas (HKH) en el desarrollo de esta iniciativa. En algunas regiones de montaña los instrumentos políticos y legales han sido implementados exitosamente mientras que en otros el progreso ha sido muy lento. Los siguientes párrafos resaltan las disposiciones claves del Convenio sobre Diversidad Biológica (CBD) con respecto al acceso y distribución de beneficios que aparecen dentro del contexto internacional, y el progreso logrado en el desarrollo de los regímenes de ABS en la región del HKH. Se presentan también preguntas claves que necesitan ser debatidas y deliberadas durante la Consulta Electrónica de Mountain Forum para lograr que el régimen de ABS constituya un instrumento efectivo. 2. Convenio sobre Diversidad Biológica ( una ley internacional blanda) El Convenio sobre Diversidad Biológica (CBD), un acuerdo internacional sobre el desarrollo sustentable y la conservación de la diversidad biológica, persigue tres objetivos principales: Conservación de la diversidad biológica Uso sustentable de sus componentes, y Distribución justa y equitativa de los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos.
1 Documento de base preparado para la Consulta Electrónica de la Iniciativa HimalAndes que se realiza con los auspicios de la Alianza para las Montañas (FAO) con el apoyo organizativo y facilitación del Mountain Forum,12 -30 Junio 2006. En esta Consulta participan miembros de las Iniciativas Hindu-kush-Himalayas y los Andes de la Alianza para las Montañas, para discutir sobre lecciones aprendidas, logros y futura colaboración entre ambas regiones de montaña.
1
La Convención fue adoptada durante la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en Junio de 1992, y entró en rigor el 29 de Diciembre de 1993. El Convenio tiene 188 partes, incluyendo a 8 países de la región de HKH (Tabla 1). Tabla 1. Las partes de CBD dentro de la región de HKH2 País Bután India Nepal Pakistan Afganistán Bangladesh China Myanmar Firmado 11 Junio 1992 05 Junio 1992 12 Junio 1992 05 Junio 1992 12 Junio 1992 05 Junio 1992 11 Junio 1992 11 Junio 1992 Parte 25 Agosto 1995 (ratificación) 18 Febrero 1994 (ratificación) 23 Noviembre 1993 (ratificación) 26 Julio 1994 19 Septiembre (ratificación) 3 Mayo 1994 05 Enero 1993 25 Noviembre 1994 Institución focal Comisión Nacional de Ambiente Ministerio de Bosques y Medio Ambiente Ministerio de Conservación de Suelos y Bosques Ministerio de Ambiente Agencia Nacional de Protección Ambiental Ministerio de Bosques y Medio Ambiente Organización Estatal de Protección Ambiental Comisión Nacional de Asuntos Ambientales y de Relaciones Exteriores
El Convenio constituye el principal instrumento legal internacional que apoya la conservación de la biodiversidad. Para su efectiva implementación y para tratar sobre las diferentes cuestiones que requieren de especial atención, se estableció la conferencia de las partes (COP) con el fin de tomar decisiones adecuadas con la conformación de pequeños grupos de trabajo. Hasta el día de la fecha se han organizado 8 reuniones por la Conferencia de las Partes, siendo la más reciente en Curitiba, Brasil en Marzo del 2006. Las Conferencia de las Partes 2 y 3 (COP 2 y COP 3) discutieron temas principales, incluyendo el acceso a los recursos genéticos. El artículo 8j de la COP 4 discutió sobre los mecanismos relacionados con el acceso al conocimiento tradicional y distribución de los beneficios. De manera similar, las reuniones de la Conferencia de las Partes 5, 6, 7, y 8 también trataron sobre el acceso y distribución de beneficios en el contexto del desarrollo de políticas y leyes sobre ABS.
2
http//:www.biodiv.org/default.shtml
2
2.1 Artículos Relevantes en el régimen sobre ABS Los artículos relativos en el Convenio de Diversidad Biológica sobre el acceso y participación en los beneficios incluyen el artículo 1 (uno de los tres objetivos es la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados del uso de los recursos genéticos, a través del acceso a los recursos genéticos y la transferencia de tecnología), el artículo 8j (distribución equitativa de los beneficios con las comunidades locales por el uso de su conocimiento tradicional), artículo 15.1 al 15.7 (derechos soberanos sobre los recursos genéticos, facilitación del acceso, acceso en términos de mutuos acuerdos, acceso sujeto a información previamente consensuada, investigación participativa con el país proveedor de los recursos genéticos, adopción de medidas legislativas administrativas y políticas para un beneficio mutuo), artículo 16.3 (medidas legislativas, administrativas y políticas para el acceso y transferencia tecnológica en términos de mutuo acuerdo), y el articulo 19.2 para una participación efectiva en la investigación sobre biotecnología, y la provisión de todas las medidas prácticas para dar una mayor prioridad de acceso a los proveedores de los recursos genéticos en términos de mutuo acuerdo sobre los resultados y los beneficios de la biotecnología basada en los recursos genéticos. La participación en los beneficios por la implementación de estos artículos es importante tanto para los países receptores como para los proveedores de los recursos genéticos. 3. El Plan Estratégico de CBD El debate sobre como mejorar el acceso a los recursos genéticos, al conocimiento tradicional y la participación en los beneficios para lograr su implementación y manejo ha comenzado y sigue en discusión desde la Conferencia de las Partes 2 (COP 2). Durante la sexta reunión de la Conferencia de las Partes, se adoptó el Plan Estratégico del Convenio sobre Diversidad Biológica (2000-2010). El Plan Estratégico fue desarrollado con el fin de orientar la implementación del Convenio a nivel nacional, regional y global. El propósito de este Plan es poder frenar con la pérdida de biodiversidad y asegurar la continuidad de los beneficios de la biodiversidad a través de la conservación y uso sustentable de sus componentes y la participación justa y equitativa de los beneficios derivados del uso de los recursos genéticos. La misión del Plan Estratégico es generar un compromiso entre las partes para una implementación más efectiva y coherente de los tres objetivos del Convenio a ser cumplidos para el año 2010. Dentro de estos objetivos se plantea la reducción de la tasa actual de pérdida de biodiversidad a nivel global, regional y nacional como una contribución para la reducción de la pobreza y un beneficio para toda la vida en la tierra. 4. Acceso y Participación en los Beneficios de los recursos Genéticos
3
Las conferencias de las partes COP-2, COP-4, COP 5, COP 6 y COP 8 ponen especial énfasis en “el acceso a los recursos genéticos, conocimiento tradicional y participación en los beneficios” y priorizan este enfoque como el principal marco de trabajo para cumplir con el tercer objetivo del Convenio. El acceso a los recursos genéticos y al conocimiento tradicional es estratégico para promover la conservación y el uso sustentable de una manera equitativa. Además, este enfoque ha sido reconocido durante la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (WSSD) como un instrumento clave para promover el desarrollo sustentable y la reducción de la pobreza. La Cumbre reconoce que los seres humanos, con nuestra diversidad cultural, somos un componente integral de muchos ecosistemas. Este enfoque incorpora tres consideraciones: i) El manejo de los componentes vivos es considerado en conjunto con las consideraciones económicas y sociales a nivel de organización ecosistémica; ii) Si el manejo del suelo, el agua y los recursos vivos debe ser sustentable, el mismo debe ser integrado y trabajar en dentro de los límites naturales y la funcionalidad natural de los ecosistemas; iii) El manejo del ecosistema es un proceso social; las comunidades deben estar integradas a través del desarrollo de estructuras y procesos eficientes y efectivos para el manejo y toma de decisiones. Con vistas a detener la pérdida de la diversidad biológica para el año 2010 a nivel global, regional y nacional, la Conferencia de las Partes COP-7 también adoptó un programa de trabajo sobre la diversidad biológica de los ecosistemas de montaña (Decisión No. 27), el cual se ajusta a los objetivos del Plan Estratégico del Convenio sobre Diversidad Biológica, el plan de implementación de WSSD y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDGs). Además, en acuerdo con el Artículo 8(j) y las previsiones relativas al Convenio de Diversidad Biológica, el programa considerará el conocimiento tradicional, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales, y asegurará la participación en la conservación y uso sustentable de la biodiversidad de las montañas; como también el artículo 15 sobre el acceso y participación de los beneficios. El elemento 3 del Programa de Trabajo sobre Biodiversidad de Montañas (VII/27) trata sobre las Acciones de apoyo para la conservación, uso sustentable y participación en los beneficios 3. Un evento paralelo relacionado con este programa sobre el “Acceso y participación en los beneficios” (Artículo 15), Artículo 8j y previsiones relativas durante la Conferencia de las Partes 8 (COP 8) fue llevado a cabo. En el mismo se recomendó dar un mayor enfoque a los temas emergentes de ABS a través del desarrollo de un protocolo. 5. Estatus de la implementación de CBD en los países montañosos
3
Sharma E y Acharya A (2004). Summary report on Mountain biodiversity in the Convention on Biological diversity (CBD). Mountain Research and Development. 24(3):63 – 65.
4
Luego de firmar y ratificar la convención, muchos países iniciaron su implementación. Los países ubicados en el cordón montañoso del Pacífico se encuentran a la cabeza en la implementación mientras que los países de la región de HKH están haciendo progreso. El estatus sobre las políticas de acceso y participación en los beneficios y de los derechos de propiedad intelectual de los países de las montañas del Pacífico que han firmado el Convenio, han sido documentados por Santiago Carrizosa4. La mayoría de los países montañosos del Pacífico están más adelantados en el desarrollo de políticas y leyes de ABS en comparación con otros países del mundo. Casi todos los países de la región del HKH cuentan con planes de acción y con un marco de trabajo legislativo. China ha establecido una Unidad de Biodiversidad Nacional (NBU) en 1993, la cual está liderada por la Agencia de Protección Ambiental. La Unidad ha adoptado 10 puntos estratégicos de 1992 y el Plan de Acción para la Conservación de la Biodiversidad fue preparado y adoptado desde 1997. Los acuerdos sobre el acceso y participación en los beneficios están impuestos a través de la ley de Protección de la Vida Silvestre de 1989, las normativas sobre la protección de las plantas silvestres de 1997, la regulación sobre el manejo de semillas (semillas de cultivo 1991, semillas arbóreas 1995) y la regulación de la cría y manejo avícola de 1994. El proceso de realización de una legislación marco está actualmente progresando tal como fue estipulado en el Reporte Nacional de Biodiversidad en 19975. Similarmente, se promulgó en la India en el 2002 el Acta de Biodiversidad y en el 2004 se notificaron sus reglas. Existen además otros regímenes legales que apoyan a esta acta, incluyendo el Acta de Protección de la Vida Silvestre de 1973, subsecuentemente amendado en el año 1991 y en el 2003 en conjunto con el Acta Forestal de la India de 1927 y el Acta de Conservación Forestal de 1980. Las principales políticas establecidas en este período fueron la de política forestal de 1988 y el Plan de Acción Nacional de la Vida Silvestre del 2002. En 1998 la India también comenzó con la redacción del Plan de Acción y Estratégico de la Biodiversidad, pero aún no se ha terminado su reporte final (http://www.envfor.nic.in) Pakistán ha preparado y adoptado el Plan de Acción de la Biodiversidad en el año 1999 con vistas a promover la conservación y el uso sustentable de la biodiversidad y la participación equitativa
4
Santiago Carrizosa (2004). Diversity of Policies in place and inprogress. In: Assessing Biodiversity sharing the benefits: lessons from implementing the convention on Biodiversity. Eds; Santiago carrizosa, Stephen B. Brush, Brian D. Wright and Patrick E. Mcguire. IUCN Environmental Policy and Law Paper No. %$. IUCN Environment Law programme. IUCN. 5 Xu Dayuan (1998). Access to genetic resources and Traditional Knowledge for biodiversity conservation in China. In: Access to genetic resources and Traditional Knowledge: lessons from South and South East Asia. Eds; Lyle, Glowka, Palakrishna, Pisupati and Sanjiv de Silva. Workshop Proceeding.
5
en los beneficios. También ha recomendado la promulgación del régimen sobre ABS en su país. Previamente a esto, el Plan de Protección de Variedades de Plantas que entró en rigor en 1994, incluyó algunos aspectos del régimen de ABS en el caso de lo cultivos, mientras que el Acta de Protección Ambiental de 1997 y las Ordenanzas Provinciales incluyeron temas relacionados con el medio ambiente. Por ello, el proceso de desarrollo del régimen sobre ABS está actualmente en progreso6. Bután cuenta con un Plan de Acción y un Acta de la Biodiversidad del año 2003. Para el caso de Nepal, se ha elaborado en el 2002 una estrategia de la biodiversidad y está en el proceso de finalización del plan de acción. En cuanto a las leyes sobre ABS, las mismas han sido redactadas en carácter borrador. Myanmar ha desarrollado en el año 1994 una Política Ambiental Nacional. El Acta Forestal de 1992 y el Acta de Vida Silvestre de 1994 constituyen los instrumentos legales desarrollados en respuesta a la implementación del Convenio sobre Diversidad Biológica y para el manejo de los recursos biológicos dentro del país. Bangladesh está progresando en la promulgación del régimen sobre ABS. A excepción de India, el resto de los países de la región de HKH están todavía desarrollando sus instrumentos legales. Mientras que estas normativas se desarrollan, los países ricos en biodiversidad de las regiones de montaña, quienes son los potenciales proveedores de los recursos genéticos, ya han realizado los primeros pasos para la implementación de las previsiones sobre ABS. Estos países han establecido estrategias para el desarrollo de instrumentos legales para la conservación y el uso sustentable de la biodiversidad, y al mismo tiempo para el acceso y obtención de ganancias de los recursos genéticos. Desde al año 1994 se ha implementado en la región de HKH en India el Acta de Biodiversidad, aunque la implementación práctica de esta pieza legislativa está a la espera de ser vista. Por otro lado, Bután tiene su propia ley sobre ABS pero aún no ha sido cumplida. Otros países están en la fase de elaboración y algunos están trabajando en el desarrollo de una legislación marco. Ya han pasado casi 14 años de la entrada en rigor del Convenio de Diversidad Biológica; y solo 2 países tienen su propia ley sobre ABS en la región de HKH. Pero esto no indica que los países sean lentos. Más bien se explica por la complejidad natural del proceso, debido a que en el pasado los recursos genéticos eran libres y la participación de los beneficios estaba centralizada en el gobierno y en grupos específicos, siendo la transición del sistema previo de permisos a un sistema integral sobre ABS más larga. Por ello, la documentación de las lecciones de implementación del régimen sobre ABS en la región de HKH está aún pendiente. Sin embargo, el
6
Government of Pakistan (1999). Biodiversity Action Plan of Pakistan.
6
proceso participativo que dio lugar al desarrollo de la estrategia y política de la Biodiversidad es digno de mención y busca alcanzar el Plan de Acción Estratégico 2002-2010. Los regímenes políticos y legales hasta ahora promulgados o los que están en proceso de elaboración, parecen ser de carácter defensivo y concentrados en el control sobre el acceso más que en facilitar el acceso para obtener beneficios dentro de su jurisdicción. Por lo tanto, las preguntas claves que deben considerarse son: ¿Como se puede armonizar y mejorar las normativas sobre el uso de los recursos genéticos y del conocimiento tradicional con el fin de lograr que el país proveedor sea menos defensivo? ¿ Como las leyes y políticas sobre ABS pueden dar ganancias significativas y obtener un valor agregado para que su implementación genere incentivos en la gente que participa? Debido a que la implementación del régimen sobre ABS implica el establecimiento de gran infraestructura que la mayoría de los países de las regiones de montaña no pueden afrontar debido a sus limitados recursos, ¿ Como se puede desarrollar la capacidad a nivel nacional para trabajar con esto de una manera sustentable? El material genético y el conocimiento son comunes en la región y fácil de transportar y de distribuir, entonces, ¿Que política efectiva, y mecanismos regulatorios y de monitoreo pueden ser desarrollados para que las comunidades de montaña puedan obtener beneficios? La apropiación es de carácter vago y los derechos de propiedad no están bien definidos. ¿Cómo podemos lidiar con estos aspectos en el contexto del manejo de la biodiversidad de las regiones de montaña? Conclusión Aunque el proceso de implementación del CBD en la región del Himalaya ha comenzado, existen varios temas importantes que necesitan ser resaltados. Al respecto, sólo es posible establecer un régimen de ABS en las regiones de montaña en el largo plazo si estas preocupaciones son adecuadamente tratadas. Esta consulta electrónica permitirá contribuir en algunos de estos aspectos.
7