Jochem 2007 Version 2 Soziale Pakte 030407

Soziale Pakte in Europa Beitrag vorgesehen zur Publikation in: Ulrich Willems/Thomas von Winter/Britta Rehder (Hrsg.): Interessenvermittlung in Politikfeldern im Wandel. Befunde aus Verbände- und Policyforschung zur Bundesrepublik Deutschland und in vergleichender Sicht Wiesbaden: VS Verlag, 2007 2. Fassung Zeichen incl. Leerzeichen: 64.658 Stand: 5. April 2007 Dr. Sven Jochem Universität Luzern Politikwissenschaftliches Seminar Hofstrasse 9 Postfach 7464 CH 6000 Luzern 7 E-mail: Sven.Jochem@unilu.ch 1 1 Einleitung Seit Mitte der 1980er Jahre setzte eine „neo-korporatistische Wiederbelebung“ in europäischen Wohlfahrtsstaaten ein, die mit dem üblichen time-lag auch in der sozialwissenschaftlichen Forschung Einzug hielt (Schmitter/Grote 1997, Regini 2000, Rhodes 2001). Diese Revitalisierung von Konzertierungspraktiken war aus zwei Gründen erstaunlich. Erstens wurden nach den konservativen Regierungswechseln anfangs der 1980er Jahre (Borchert 1995) sozialpartnerschaftliche Verhandlungslösungen im wohlfahrtsstaatlichen Reformprozess von der wissenschaftlichen Literatur als Auslaufmodelle gehandelt. Zum zweiten überraschte an der aufkommenden Konzertierungspraxis, dass diese Reformstrategien vor allem in Ländern stattfanden, die bis dato kaum als korporatistisch eingestuft wurden (Kenworthy 2000, Siaroff 1999) – wie zum Beispiel Irland (Aust 1999) oder Italien (Baccaro 2002). Gegenwärtig scheint die anfängliche Euphorie gegenüber neokorporatistischen Steuerungsprozessen nicht nur in Deutschland wieder abzuebben. Wie in diesem Beitrag gezeigt wird, kam es nach der Wirtschafts- und Währungsunion gegen Ende der 1990er Jahre tatsächlich zu einem deutlichen Rückgang der Konzertierung in Europa. Ziel dieses Beitrages ist es, diese Muster der Interessenvermittlung in europäischen Verhandlungsdemokratien seit den 1980er Jahren zu analysieren und Gründe für die Dynamik der Interessenvermittlung aufzuzeigen. Dabei werden Länder erfasst, denen gemeinhin erfolgreiche Pakte zugeschrieben werden (neben den Niederlanden und Dänemark insbesondere Finnland), wohingegen politische Akteure in anderen Länder mit ihren Konzertierungsbemühungen offensichtlich scheiterten (wie in Deutschland oder Schweden). Ich vertrete die These, dass die Blütezeit tripartistischer Konzertierung (erneut und vorerst) zu Ende zu sein scheint. Es wird ferner argumentiert, dass die erhöhte Steuerungsfähigkeit einer tripartistischen Interessenvermittlung in der Literatur teilweise überschätzt wird. Und wenn Konzertierungsmuster nachhaltig »erfolgreich« waren, dann knüpfen sich daran höchst anspruchsvolle politische Voraussetzungen – wie das finnische Beispiel verdeutlicht. Tatsächlich erfordern effektive Konzertierungen solch anspruchsvolle politische Voraussetzungen, dass nationale Regierungen in komplexen Verhandlungsdemokratien auf Reformmuster zurückgreifen, die den Exekutiven stärkere Freiheitsgrade einräumen. So entwickelt sich – mit länderspezifischen Ausnahmen – die Interessenvermittlung in entwickelten europäischen Wohlfahrtsstaaten graduell in Richtung 2 eines »Neo-Pluralismus«. Diese Form der Interessenvermittlung wird der Tendenz nach von den nationalen Exekutiven strategisch ausgeformt. Von daher kommt bei der zeitgenössischen Reformpolitik konzeptionelle in europäischen Perspektiven Wohlfahrtsstaaten auf der Kernexekutive in und ihrer Strategieauswahl eine immer bedeutsamere Rolle zu. Im Folgenden werden in Kapitel 2 Konzertierungsmuster europäischen Verhandlungsdemokratien erörtert. Kapitel 3 ist der empirischen Analyse unterschiedlicher sozialer Pakte in Europa gewidmet. Das Fazit und die theoretischen Schlussfolgerungen werden in Kapitel 4 präsentiert. 2 Konzertierung und wohlfahrtsstaatliche Reformpolitik in Verhandlungsdemokratien Als zentrales Differenzierungsmerkmal sozialer Pakte dient die empirische Frage, inwieweit politikfeldübergreifende Abstimmungsprozesse feststellbar sind. In dieser Perspektive beinhaltet lediglich die koporatistische Makrokonzertierung, nicht aber die sektoral segmentierte Konzertierung Koordinationsprozesse über Politikfeldgrenzen hinweg (vgl. Schaubild 1). Mit einer solchen Kopplung sollen steuerungstheoretische Vorteile des Schnürens von Reformpaketen verbunden werden mit der Hoffnung, dadurch auch den außerparlamentarischen Konsens für diese Reformschritte zu fördern (Lehmbruch 1996). Diese konzeptionelle Differenzierung der Steuerungsreichweite ist keineswegs nur für begriffliche Überlegungen von Relevanz. Vielmehr impliziert die politikfeldübergreifende Kopplung auch, dass durch exekutive Vorgaben erst aktiv eine Kopplung von Politikfeldern und deren Reformprozesse anvisiert werden muss. Ferner ist diese Makrokonzertierung insofern anspruchsvoll, als organisatorische Eigeninteressen aller beteiligten Akteure – auch und vor allem die an Ressortgrenzen orientierten Interessen der Ministerien – kollidieren können mit solchen Koordinationsambitionen. 3 Schaubild 1: Staat-Verbände-Interaktionsmuster Korporatismus Pluralismus Akteurskonstellation tripartistisch / multilateral bipartistisch Reformperspektive Politikfeldübergreifendes Problemlösen Tendenz zur positiven Koordination Segmentiertes Problemlösen Fragmentiertes Problemlösen Interaktionsformen Tendenz zur negativen Koordination Tendenz zur hierarchischen Steuerung und zum Mehrheitsentscheid Pressure Group Politics, Lobbying Begriff Makrokonzertierung Sektorale Konzertierung, Mesokonzertierung Konzertierte Lohnpolitik, Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen (D) Beispiele Soziale Pakte in Europa Alle Politikbereiche möglich Abnehmende Transaktionskosten Quelle: Jochem/Siegel (2003: 15). Das Kriterium der Politikfeldverkoppelung allein macht die Standortbündnisse aber noch nicht zu »neuen« Pakten. Es ist zu betonen, dass sich die neuen Pakte von den Konzertierungsmustern der 1970er Jahre grundlegend dadurch unterscheiden, dass sich die ökonomischen Rahmendaten und Problemkonstellationen grundlegend gewandelt haben (vgl. Tabelle 1). Mit dem Schwenk hin zu einer potenzialorientierten Geldmengensteuerung und einer stabilitätsorientierten Zins- und Geldpolitik, der Liberalisierung der Kapitalmärkte sowie der Wirtschafts- und Währungsunion in Europa veränderte sich das strategische Feld für eine nationale Konzertierung an den Schnittstellen von Staat und Wirtschaft grundlegend. Die Zins- und Geldpolitik stellt keine verhandelbare Variable mehr dar. Der an Intensität zunehmende Standortwettbewerb in Europa sowie die Richtlinien der Wirtschafts- und Währungsunion – und deren Ausstrahlungseffekte – haben die ökonomischen Kontexte für eine effektive Konzertierung nachhaltig verändert. Zudem kann es heute anders als in den 1970er Jahren kaum mehr (einzig) darum gehen, offene Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. Wichtiger erscheint – auch aus Gründen der 4 Sozialstaatskonsolidierung – eine allgemeine Beschäftigungssteigerung. Dieses Politikziel kann jedoch aufgrund der veränderten ökonomischen Rahmenbedingungen und eingeschränkter Freiheitsgrade der öffentlichen Haushalte vorwiegend durch (de)regulative oder nachfrageseitige Reformen des Arbeitsmarktes erreicht werden. Insofern gerät auch die Lohnpolitik ins Zentrum der politischen Verhandlungen. Die Ausrichtung der Lohnsteigerungen, dies ist eine Lehre der Konzertierungsliteratur, erfolgte insbesondere in den kleinen kontinentaleuropäischen Ländern immer stärker durch eine Ankoppelung an die Lohnentwicklungen in den Haupthandelsländern, also den großen Volkswirtschaften Europas (Hassel 2003). Tabelle 1: Alte und Neue Konzertierung – eine Synopse Alte Konzertierung Ökonomisches Umfeld • Kapitalmarktrestriktionen vorhanden; Kapitalmarkttransaktionen von nachrangiger Bedeutung für staatliches Handeln • Bekämpfung der Inflation als vorrangiges Ziel der Regierungen • „keynesianische Koordination“ (Scharpf) wird angestrebt Neue Konzertierung • Weitgehend deregulierte Kapitalmärkte: Wirtschaftsverflechtung und Kapitalmarkttransaktionen von zunehmender Bedeutung für Nationalstaaten • Freilegung der Beschäftigungsdynamik ist vorrangiges Ziel nationaler Regierungen • Nur „monetaristische Koordination“ (Scharpf) möglich; „institutionalisierter Monetarismus“ (Streeck) Organisation / Macht der Verbände • Zentralisierte, verpflichtungsfähige Gewerkschaften als wichtige Voraussetzung • Effekt von Organisationsstrukturen im Verbändesystem fraglich; möglicherweise negative Folgen kontinuierlich großer Machtressourcen v.a. der zentralen Gewerkschaftsverbände (Ebbinghaus/ Hassel) • allgemeine Lohnmoderation als Ziel, v.a. um Anstieg der Lohn(stück)kosten im Standortwettbewerb entgegen zu wirken; Entkoppelung der Tarifpolitik von öffentlichem und privatem Sektor • Deregulierung bzw. Flexibilisierung als Mittel zur Stärkung der Beschäftigungsdynamik (zunehmende Kommodifizierung) • Verhandlungsstarke Regierung • „Schatten der Hierarchie“ (Scharpf) • Keine direkte Kompensation für Gewerkschaften Lohnpolitik / Arbeitsmarktpolitik • Allgemeine Lohnmoderation als Ziel, u.a. zum Zweck der Inflationseindämmung • Zunehmende Dekommodifizierung und Arbeitsmarktprotektion im Rahmen des neokorporatistischen Tausches Rolle der Regierung • Moderatorin und „Brokerin“ • Direkte, auch fiskalische Kompensationsleistungen Strategische Handlungslogik / Tauschparadigma • Positivsummenspiel durch sozialpolitische Tauschmasse zwischen den Beteiligten, Externalisierung von Kosten zu Lasten dritter und künftiger Generationen ist (überwiegend nicht intendierte) mögliche Folge • Zeitversetztes Positivsummenspiel? Aber: über welchen Zeitraum? • „Abgewertete“ sozialpolitische Tauschmasse (Molina/Rhodes)? Quelle: Jochem/Siegel (2003: 23). 5 Die Unterscheidung zwischen »alter« und »neuer« Konzertierung ist insbesondere an den veränderten ökonomischen Rahmenbedingungen abzulesen. Eine Deregulierung der Kapitalmärkte hat die »keynesianische Koordination« der 1970er Jahre ausgehebelt; und eine sozialpolitische Kompensation moderater Lohnpolitik stößt dann an ihre Grenzen, wenn im Standortwettbewerb die Sozialstaatskosten als Wettbewerbsfaktor eingerechnet werden. Zudem lassen diese veränderten Rahmenbedingungen auch die organisatorischen Grundlagen der Konzertierung fraglich werden. Während der klassische Korporatismus von zentralisierten (und mächtigen) Sozialpartnern als Prämisse effektiver Konzertierung ausging, sind die neuen Pakte auch und vor allem in Ländern zu beobachten, in denen solche organisatorischen Grundlagen fehlen. Letztlich zeichnen sich die neuen Bündnisse dadurch aus, dass der nationalen Exekutive stärkere Steuerungsleistungen abverlangt werden. Während in den 1970er Jahren die Regierungen noch als Moderatorinnen auftreten konnten – und sie mit staatlichen Mitteln einzelne beteiligte Interessen kompensierten –, sind sie bei den jüngsten Konzertierungen offensiver aufgetreten. Hierbei spielt nicht nur der von ihnen gespendete „Schatten der Hierarchie“ (Fritz W. Scharpf) eine bedeutsame Rolle, also die programmatische und strategische Vorgabe von Reformzielen. Wichtiger ist, dass unter den veränderten ökonomischen und fiskalischen Rahmenbedingungen insbesondere die Gewerkschaften kaum auf kurzfristig sichtbare Kompensationsleistungen bauen können. Dies hat indirekt aber durchschlagskräftig Konsequenzen für das analytische Tauschparadigma realweltlicher Konzertierungsprozesse (Lehmbruch 1984, Molina/Rhodes 2002). Eine Grundthese der für Korporatismusliteratur nur dann stabil Akteure die beteiligten lautet, dass solch anspruchsvolle wenn ein die veränderten Interessenvermittlungsprozesse Positivsummenspiel funktionieren entsteht. können, Durch Rahmenbedingungen sind den nationalen Regierungen allerdings die Hände in diesem Bereich weitgehend gebunden: „the short-term positive-sum game that figured so prominently in the classic tripartite Keynesian coordination, and which allowed a diffuse externalization of the costs of mutual compensation mechanism, is no longer a viable option“ (Siegel 2005: 112). An dieser Stelle wird nicht weiter auf organisatorische Wandlungen in der Verbändelandschaft eingegangen. Vor allem im Lager der organisierten Arbeitnehmer (aber auch der organisierten Arbeitgeber) kam es in Europa seit den 1980er Jahren zu vielfältigen Veränderungen. Ebenso können an dieser Stelle die Mitgliederkrisen der Gewerkschaften (und Arbeitgeberverbände) nicht ausführlich dokumentiert 6 und erörtert werden (vgl. Ebbinghaus/Visser 2000, Ebbinghaus 2004; Traxler/Kittel/Blaschke 2001; Traxler 2001). Dennoch ist zu betonen, dass tripartistische Konzertierungsanläufe nicht nur durch veränderte ökonomische Prämissen unter Druck geraten können; ebenso implizieren die organisatorischen Grundlagen der Verbände eine zumindest potenzielle Unsicherheit im Konzertierungsprozess. Wenn also nationale Regierungen unter den veränderten ökonomischen Rahmenbedingungen in Europa stärkere Koordinationsanstrengungen unternehmen, und eine verhandlungsstarke Regierung erst den „Schatten der Hierarchie“ spenden sollte, dann sind die institutionellen Rahmenbedingungen für die nationalen Exekutiven von besonderer Bedeutung. Tatsächlich sind Konzertierungsprozesse in weitere verhandlungsdemokratische Institutionengeflechte eingebettet (Jochem/Siegel 2003). Während allein die Koordination nationalstaatlicher Politik mit dem Verbandssystem keineswegs unproblematisch ist, so hängt die staatliche Handlungsfähigkeit auch (und vor allem) von institutionellen Rahmenbedingungen des demokratischen Entscheidungssystems sowie den Institutionen und Akteurskonstellationen im Parteienwettbewerb ab. Die Handlungsfähigkeit nationaler Regierungen wird durch die Vetopunktdichte im exekutiven Entscheidungsprozess beeinflusst (Immergut 1992). Ob eine Regierung koalitionsinterne Koordinationen leisten, oder ob sie mit einer mächtigen (gegebenenfalls mit gegenläufigen politischen Mehrheiten ausgestatteten) Zweiten Kammer kooperieren muss, all dies hat Rückwirkungen auf die Entscheidungs- und Verpflichtungsfähigkeit nationaler Exekutiven. Die folgenden Analysen möchten empirisch klären, ob sich mit der Konzertierung die Vetopunktedichte im Reformprozess weiter erhöht oder ob damit im Gegenteil ein »Kurzschließen« von vernetzten Vetopunkten ermöglicht wird. 3 Neue Soziale Pakte in Europa Im deutschsprachigen Raum hat insbesondere Anke Hassel früh und systematisch neuere Konzertierungsphänomene wissenschaftlich begleitet (Hassel 2000, 2003, 2006). In ihrer Übersicht über Standortbündnisse sind erfolgreiche sowie gescheiterte Konzertierungsanläufe aufgeführt (Tabelle 2). Aus dieser (aktualisierten) Tabelle wird ersichtlich, dass tatsächlich in vielen Ländern tripartistische Reformarenen angestrebt und zumindest auch kurzfristig erreicht wurden. Als besonders erfolgreiche Länder werden von Anke Hassel Dänemark, Finnland, Irland, Italien sowie die 7 Niederlande hervorgehoben. Trotz Konzertierungsbemühungen konnten jedoch zum Beispiel in Belgien, Deutschland sowie in Schweden keine Standortpakte institutionalisiert werden. Tabelle 2: Lohnverhandlungen im Rahmen sozialer Pakte in Europa Länder Belgien Jahr 1993 1996 1998 1987 1999 2000 1996 1998 1991 1995 1998 2001 2003 2004 1987 1990 1994 1997 2000 2003 2006 1992 1993 1996 1998 2002 1982 1990 1993 1997 2002 1996 1997 2001 1999 1994 1997 2001 Name Globaler Plan (gescheitert) Verhandlungen über einen Vertrag über die Zukunft der Beschäftigung (gescheitert) Intersektoraler Tarifvertrag (nach gesetzlicher Intervention) Sozialpartnerschaftliche Absprache Klimaabkommen Stabilitätspakt Bündnis für Arbeit und Standortsicherung (gescheitert) Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit (gescheitert) Stabilitätspaket Sozialpakt Sozialkontrakt Einkommenspakt Einkommenspakt Einkommenspakt (bis 2006) Programme for National Recovery Programme for Economic and Social Progress Programme for Competitiveness and Work Partnership 2000 for Inclusion, Employment and Competitiveness Programme for Prosperity and Fairness (bis 2003) Sustaining Progress (bis 2005) Towards 2016 (bis 2016) Dreiseitige Vereinbarung zur Abschaffung der Scala Mobile Ciampi Protokoll: Abkommen über Arbeitskosten vom 23. Juli 1993 Beschäftigungspakt (Accordo per il Lavoro) Sozialer Pakt für Wachstum und Beschäftigung Pakt für Italien (rudimentärer Pakt, gescheitert) Abkommen über ‚allgemeinverbindliche Empfehlungen zu Fragen der Beschäftigungspolitik’ (Wassenaar) Mehr Beschäftigung für ethnische Minderheiten Ein neuer Kurs: Agenda für Tarifverhandlungen 1994 Agenda 2002 Statement (defensiver Pakt) Kurzfristiger Dreiseitiger Vertrag (Acordo de Concertado Social de Curto Prazo) (nicht von CGTP unterzeichnet) Strategischer Sozialer Pakt (Acordo de Concertacao Estrategica) Beschäftigungs- und Sozialpakt Wachstumspakt (allians för tillväxt, gescheitert) Toledo Pact (ohne Zustimmung der Arbeitgeber) Vereinbarung der Tarifparteien Sozialpakt Dänemark Deutschland Finnland Irland Italien Niederlande Portugal Schweden Spanien Quelle: Hassel (2003: 77) mit Ergänzungen basierend auf Länderberichten des European Industrial Relations Observatory (http://www.eiro.eurofound.ie) sowie der Datenbank der ILO (http://www.ilo.org). Es wäre ein zu ambitioniertes Unterfangen, hier all diese aufgelisteten Pakte zu erörtern; ebenso wäre es vermessen, für alle erfolgreiche Pakte darzulegen, worin genau ihr Erfolg lag und in welche politischen Prozesse sie eingebettet waren. Mit dem ausgewählten Schwerpunkt auf die skandinavischen Länder sowie Deutschland und die Niederlande lassen sich aber »erfolgreiche« sowie »gescheiterte« Fälle im historischen Längsschnitt analysieren und vergleichen. 8 Die »Mutter« aller Pakte: Die Niederlande Die kleinen Volkswirtschaften Europas reagierten früh auf die veränderten ökonomischen Herausforderungen lohnpolitischer Koordination. Am augenscheinlichsten war dies bei der »Mutter« aller neuen sozialen Pakte in Europa, dem niederländischen Pakt von Wassenaar. Auf den Schwenk der Geld- und Währungspolitik nach dem Regierungswechsel von 1982 reagierten die Arbeitsmarktparteien mit einem bilateralen Abkommen, in dem sich die Arbeitsmarktparteien zum Ziel der Preisstabilität als Voraussetzung einer wirtschaftlichen Belebung und Beschäftigungssteigerung bekannten. Kurz nach Abschluss dieses Paktes wurden die meisten der Tarifabkommen zwischen den nächsten Jahre neu blieben verhandelt Sektoren unter stets und den automatische Die beobachtbaren Lohnanpassungsinstrumente Lohnsteigerungen einzelnen abgeschafft. Lohnentwicklungen des Haupthandelslandes, also hinter der deutschen Entwicklung. Ergänzt wurde diese Strategie auf Drängen der Gewerkschaften mit einer (äußerst moderaten) Reduktion der wöchentlichen Arbeitszeiten. Wichtig für den beschäftigungspolitischen Erfolg der Niederlande war neben der moderaten Lohnpolitik ein massiver Ausbau der Teilzeitbeschäftigung. Diese beschäftigungspolitische Strategie kann auch auf den Pakt von Wassenaar und andere Abkommen zwischen den Tarifpartnern zurückgeführt werden. Zusätzlich flankierte die Steuerreform von 1990 diese Entwicklung, in der von der Grossen Koalition das System der Sozialabgaben in das Steuersystem integriert wurde. Folgerichtig wurde für Sozialabgaben eine Progression mit Freibeträgen wirksam, was insbesondere niedrig entlohnte (Teilzeit)Beschäftigung begünstigte (Hinrichs 2002: 85f.). Nach Angaben des Zentralen Planungsbüros können über 2/3 der neuen Beschäftigungsverhältnisse nach 1982 auf die Expansion der Teilzeitbeschäftigung zurückgeführt werden (vgl. Hemerijck 2003: 240). Der rasante Beschäftigungsanstieg und die (relativ) niedrige Arbeitslosenquote der Niederlande scheinen dieser Strategie Recht zu geben. Anton Hemerijck führt aus, dass die verhandelte Anpassung in den Niederlanden einen „fine »goodness of fit«“ zwischen den Erfordernissen einer entgrenzten Ökonomie sowie der sozialen Absicherung flexibler Arbeitnehmer aufweise (Hemerijck 2003: 244). Gleichwohl lassen sich auch kritische Stimmen ausmachen, die in dem niederländischen „second-earner model“ (Salverda 2005: 61) weiterhin versteckte Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung, ein rasches Ansteigen der Ungleichheit insbesondere zwischen den verschiedenen ethnischen Gruppen und letztlich sich 9 verfestigende Problemgruppen auf dem Arbeitsmarkt festmachen. Da die moderate Lohnpolitik zudem die Produktivitätssteigerungen deutlich gebremst habe, sei eine solche Strategie langfristig betrachtet eine „dead-end street“ (Salverda 2005: 57, vgl. Becker 2005). Aber welche Ausstrahlungseffekte hatte das niederländische Bündnis jenseits der kontrovers evaluierten beschäftigungspolitischen Performanz auf die Kernbereiche des niederländischen Wohlfahrtsstaates? In den 1980er Jahren können keine direkten Ausstrahlungseffekte auf sozialpolitische Reformmuster ausgemacht werden. Ganz im Gegenteil beharrte die niederländische Reformpolitik in kurzfristigen Konsolidierungsmaßnahmen, die vor allem die Lohnersatzleistungen absenkten, ohne zentrale programmatische Leitlinien zu verändern. Gleichwohl veränderte sich der politische Wettbewerb zwischen der bürgerlichen Regierungskoalition und der oppositionellen sozialdemokratischen Partei (PvdA). Die programmatischen Differenzen schliffen sich stetig ab und „consensual politics returned“ (Koole/Daalder 2002: 33). Eine Entwicklung, die nach der Wahl von 1989 die Bildung einer blockübergreifenden Großen Koalition ermöglichte. Die Große Koalition fokussierte die grundlegende Reform der Erwerbsunfähigkeitsrente (WAO), dem Kronjuwel des niederländischen Wohlfahrtsstaates (Kuipers 2004). Eine stärkere medizinische Kontrolle sowie Leistungseinschränkungen sollten diese Brücke vom Arbeitsmarkt zum Sozialstaat schwerer passierbar für die niederländischen Arbeitnehmer machen. Diese Reformambitionen erregten jedoch den Protest der Gewerkschaften, die als Reaktion auf diese Pläne den größten Protestmarsch äußerte in sich der niederländischen über die Nachkriegsgeschichte organisierten. Gleichzeitig Unmut Regierungspolitik der PvdA. Deren Parteivorsitzender Wim Kok konnte den innerparteilichen Protest nur mit einer Rücktrittsandrohung bändigen. Retrospektiv betrachtet wurde mit diesem Konflikt die Belastbarkeitsgrenze der PvdA sichtbar, die im weiteren Verlauf der 1990er Jahre keine weiteren Absenkungen der Lohnersatzquoten in diesem Sicherungssystem mehr unterstützen wollte (Hemerijck 2003: 249). Als Reaktion auf den erbitterten (und letztlich erfolglosen) Kampf um die Reform der Erwerbsunfähigkeitsrente warf die Öffentlichkeit den klassischen bi- und tripartistischen Organen des niederländischen Wohlfahrtsstaates Versagen vor. Auf Drängen der sozialdemokratischen Regierungspartei wurde eine offizielle Untersuchungskommission einberufen, die sich aus Vertretern aller Parteien zusammensetzte. Die so genannte Buurmeijer-Kommission „revealed what everybody already knew, namely that social security was being misused by individuals, employers and firms, the Industrial Boards, the unions, and 10 local governments for purposes of industrial restructuring” (Hemerijck 2003: 250). Die tripartistischen Gremien gerieten in Misskredit. Einzig der Beschäftigungserfolg (und die Rückführung dieses Erfolges auf korporatistische Abkommen) konnte die unmittelbare Auflösung dieser Einrichtungen verhindern. Die Politikberatung wurde jedoch insofern geöffnet, als diese Gremien nicht automatisch zu hören sind und nun verstärkt nach politischen Erwägungen zusammengesetzte Expertengremien den Politikberatungsprozess dominieren (Koole/Daalder 2002: 36f.). Damit sollte das Primat der (Partei-)Politik befestigt werden. Die links-liberale der Koalition nach 1994 setzte des diese Entkorporatisierung der niederländischen Politik fort. Diese Politik gipfelte 1998 in einer weit reichenden »Privatisierung« Verwaltungseinrichtungen niederländischen Sozialstaates. Kombiniert wurde diese Strategie durch eine forcierte Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik. Im Laufe der 1990er Jahre führte die Koalition eine Vielzahl unterschiedlicher arbeitsmarktpolitischer Programme ein, mit dem Ziel prekäre Beschäftigungsverhältnisse zu subventionieren oder obligatorische Schulungsmaßnahmen einzurichten. Flankiert wurde dies durch die weiter verfolgte Politik moderater Lohnabschlüsse (für die im Gegenzug eine weitere Reduzierung der Arbeitszeit vorgesehen war), wie dies im bilateralen Pakt „Ein neuer Kurs“ von 1993 oder im Nachfolgepakt von 1997 bekräftigt wurde. Trotz des ökonomischen und beschäftigungspolitischen Erfolges kam in der Wahlbevölkerung zusehends Unmut auf. Mit der „Liste Pim Fortuyn“ reüssierte in den Niederlanden eine populistische Rechtspartei, die den Parteienwettbewerb nachhaltig erschütterte. Instabile Mitte-Rechts Regierungen dominierten nach der Erdrutschwahl von 2002. Die Koalition aus CDA und den beiden liberalen Parteien VVD und D66 verfolgte das Ziel umfassender Einsparungen im Sozialbereich. Während die Arbeitgeberverbände diese Politik unterstützen und weitere Entlastungen für die Arbeitgeber fordern, lehnten die Gewerkschaften die eingeschlagene Politik ab. Die Sozialpartnerschaft erodierte, wenngleich im Jahr 2002 und 2003 nochmals Pakte geschlossen werden konnten. Diese Pakte waren jedoch in dem Sinne defensiv, als in ihnen explizit eine weitere Reform der WAO ausgeschlossen wurde. Lohnzurückhaltung der Gewerkschaften wurde somit getauscht gegen den Verzicht auf sozialpolitische Reformen. Die Wahl von 2006 stärkte die Linksparteien. Inwiefern diese Machtverschiebung allerdings positive Signale hinsichtlich einer politikfeldübergreifenden Konzertierung auslösen kann, ist zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht abzuschätzen. 11 Die niederländische Konzertierung gelangt an ihre Grenzen. Korporatistische Institutionen wurden geschliffen, das Primat der (volatilen Partei-)Politik hergestellt sowie die koordinierte und moderat ausgerichtete Lohnpolitik extremen Belastungsgrenzen ausgesetzt. „(T)here surely is no Dutch social security »miracle«“ (Hemerijck 2003: 255). Im Gegenteil zeigen die sozialpolitischen Reformanstrengungen, dass die Konzertierung just dann nicht effektiv segmentierte Politikfelder verkoppeln konnte, als es galt, Reformen in den Kernbereichen des niederländischen Wohlfahrtsstaates voranzubringen. Die voranschreitende Entkorporatisierung der Niederlande deutet ferner darauf hin, dass von den Exekutiven im Bereich der wohlfahrtsstaatlichen Politik eine Konzertierung gegenwärtig als zusätzlicher Vetopunkt gedeutet wird. Das niederländische Modell der Konzertierung war erfolgreich bei der lohnpolitischen Koordination, versagte aber bei der Reform der sozialen Sicherungssysteme. Das dänische Modell der konzertierten »flexicurity« Ähnlich wie in den Niederlanden reagierten die dänischen Arbeitsmarktparteien auf den Schwenk der Geld- und Währungspolitik, welcher von der bürgerlichen Regierung Schlüter nach 1982 vollzogen wurde. Nach umfangreichen Arbeitsmarktkonflikten und einem schließlich von der Regierung durchgesetzten Lohngesetz (1985-1987) einigten sich die Verbände der Arbeitgeber und die Gewerkschaften im Abkommen von 1987 auf eine moderate Lohnpolitik, verbunden mit moderaten Arbeitszeitreduktionen. Die Lohnpolitik sollte sich faktisch an den Entwicklungen der Haupthandelsländer orientieren, wobei Deutschland wichtigster Handelspartner Dänemarks war und ist. Im Jahre 1999 wurde dieser Pakt (»Klimaabkommen«) erneuert. Dieser Pakt hatte weitreichende Konsequenzen. Neben der seither äußerst moderaten Lohnentwicklung flankierte die Übereinkunft eine Dezentralisierung der traditionell zentralisierten Lohnverhandlungen. Die dadurch angestoßene „zentralisierte Dezentralisierung“ (Due et al. 1994) der Tarifbeziehungen beinhaltet eine verstärkte vertikale Koordination der Lohnfindungsprozesse in den jeweiligen Lagern von Arbeit und Kapital. Damit wurde die Lohnfindung auch bis auf die Betriebsebene dezentralisiert. Gleichzeitig dienten die exportorientierten Sektoren der dänischen Ökonomie als Lohnführer für die gesamte dänische Wirtschaft. Der traditionell schwach regulierte dänische Arbeitsmarkt mit geringem Kündigungsschutz (aber umfassender finanzieller Absicherung im Falle der Arbeitslosigkeit) 12 sowie äußerst positive ökonomische Rahmenbedingungen begünstigen seit den frühen 1990er Jahren eine deutliche Beschäftigungsexpansion. Ergänzt wurden sozialpartnerschaftliche Anstrengungen zur Beschäftigungsförderung von politischer Seite durch eine deutliche Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik. Der Regierungswechsel von 1993, als eine sozialdemokratisch geführte Mitte-Links Koalition die Regierungsgeschäfte von rein bürgerlichen Koalitionen übernahm, stand insgesamt unter dem Zeichen wohlfahrtsstaatlicher Kontinuität. Die neue Regierung setzte die seit den späten 1980er Jahren in tripartistischen Gremien vorbereitete Arbeitsmarktreform durch und führte die von den bürgerlichen Parteien angestoßene Steuersenkungspolitik fort. Vor allem die konzertierte Arbeitsmarktreform von 1994 stieß international auf große Aufmerksamkeit, in der eine verstärkte Aktivierung festgeschrieben wurde. Sie wird als Kern des dänischen „Wunders“ interpretiert (Hinrichs 2002: 85). Die dänische Konzertierung im Vorfeld der Arbeitsmarktreform von 1994 ist jedoch keineswegs als ein paradigmatisches Konzertierungsbeispiel zu interpretieren, dessen politisches Muster sich seither weiter ausgeweitet hätte. Jenseits der tripartistisch formulierten Arbeitsmarktreform wurden nach und nach konzertierte Reformprozesse seitens der bürgerlichen Parteien aber auch seitens der sozialdemokratischen Partei skeptischer betrachtet. Seit Ende der 1990er Jahre ist schließlich ein Entkoppelungsprozess zwischen koordinierten Arbeitsbeziehungen und moderaten Lohnabschlüssen einerseits sowie strukturellen Reformen des dänischen Wohlfahrtsstaaten andererseits zu beobachten. Blom-Hansen führt diesen Entkoppelungsprozess auf die veränderte Dynamik des Parteienwettbewerbs sowie die strukturelle Entkoppelung zwischen Verbänden und Parteien zurück (Blom-Hansen 2001: 411). Die dänische Reformpolitik zeichnet sich seit Ende der 1990er Jahre weniger durch zentralisierte Konzertierungserfolge aus. Vielmehr ist eine Rückführung korporatistischer Politikformen auf die Kernbereiche der Lohnpolitik und die Mitarbeit der Sozialpartner in den Verwaltungsstäben des Sozialstaates zu konstatieren. Analog zu den dezentralisierten Lohnverhandlungen dezentralisierte sich dabei das korporatistische Verhandlungsregime in Dänemark. Gegenwärtig findet ein Großteil der Konzertierung auf lokaler Ebene statt. Nationale Pakte sind sowohl im Bereich der Arbeitsmarktpolitik als auch in den übrigen sozialpolitischen Politikfeldern nicht von Bedeutung. Das Bild des dänischen Modells in Europa wird also kaum von einer konzertierten Politikfeldkopplung genährt. Vielmehr ist es die Beschäftigungsperformanz und der Mix aus sozialer Sicherung und flexiblen 13 Arbeitsmärkten (»flexicurity«), die für Anerkennung dieses Reformweges sorgen. Im Gegensatz zu den Niederlanden vollzog sich die dänische Beschäftigungsexpansion vor allem im Bereich der Vollzeitarbeitsplätze. Niedrige Arbeitslosigkeit, hohe Erwerbsbeteiligung, hoher Anteil der Vollzeitbeschäftigung bei gleichzeitig hoher Einkommensgleichheit sind die Leistungsmerkmale des dänischen Beschäftigungsmodells (Auer 2000, GreenPedersen/Lindbom 2005, Madsen 2006). Der dänische Erfolgsweg lässt sich aus politikwissenschaftlicher Perspektive als Mix aus historischem Glück und besonnener politischer Strategie deuten (Schwartz 2001). Ein Erfolgsweg der Konzertierung ist das dänische Modell aber nur zum Teil. Die Arbeitsmarktreform wurde zwar tripartistisch mit den Lohnverhandlungen verknüpft, deren programmatischer Inhalt spiegelt jedoch eine lange Tradition der dänischen Aktivierungsstrategie wider (Madsen 2006). Gleichzeitig verlor die Konzertierung auf nationaler Ebene an Bedeutung, wohingegen sie auf lokaler und regionaler Ebene weiterhin von großer Bedeutung ist (Pedersen 2006). Insofern ist folgende These nur scheinbar widersprüchlich: Der Erfolg der dänischen Pakte lag in der graduellen Auflösung nationaler Konzertierungsstrategien und einer moderaten und durchaus koordinierten Lohnpolitik, die allerdings an die Entwicklung im Ausland gekoppelt ist. Eine Politikfeldkopplung zum Zwecke sozialpolitischer Reformen in den Kerndomänen des Wohlfahrtsstaates fand jedoch kaum statt. Das unbekannte Konzertierungsmodell: Finnland Das finnische Konzertierungsmodell ist vielleicht am ehesten mit dem Idealbild eines effizienten Paktes in Einklang zu bringen. Seit den 1940er Jahren weiteten sich die Konzertierungsgespräche sukzessive aus. Während – ebenso wie in den anderen skandinavischen Ländern – die Lohnpolitik im Zentrum stand, kamen immer weitere Bereiche der Sozialpolitik auf die Konzertierungsagenda. Spätestens seit den 1960er Jahren sind sozialpolitische Themen regelmäßig Gegenstand tripartistischer Beratungen, in denen lohnpolitische Fragen mit der Reform der Sozialpolitik eng verknüpft werden (Saari 2001: 101). Gleichwohl geriet – ebenso wie in Schweden – die Konzertierungspraxis Mitte der 1980er Jahre in die Kritik. Als 1987 erstmals seit 1944 die Zentrumspartei als »natürliche Regierungspartei« nicht in der – wie in Finnland üblich – Großen Koalition vertreten war, verschärften sich die Liberalisierungsbemühungen. Der erste konservative Regierungschef 14 nach dem Zweiten Weltkrieg, Harri Holkeri, strebte die Realisierung von mehr Marktwirtschaft in Finnland an (Anderson 1989). Dies wurde von den finnischen Arbeitgebern als Signal gedeutet, die Lohnverhandlungen zu dezentralisieren. Tatsächlich waren sie hierin erfolgreich. Die ökonomische Krise der frühen 1990er Jahre traf Finnland dann mit voller Wucht. Während noch in den 1980er Jahren Finnland aufgrund seiner ökonomischen Dynamik als das »Japan Europas« gelobt wurde (Merkel 1993: 238), unterminierte der Zusammenbruch des Osthandels aber auch die Folgen einer überhitzten und inflationären Lohn-Preis-Spirale die ökonomische Stabilität des Landes. Innerhalb kurzer Zeit explodierte die Arbeitslosigkeit auf Werte bis zu 18%. Die ökonomische Krise führte zu einer nationalen Krisensituation, in der die rein bürgerlichen Regierung Aho (1991-1995) bestrebt war, eine Absenkung der Löhne durchzusetzen, was allerdings auf den Widerstand der mächtigen finnischen Gewerkschaften stieß. Erst als die Regierung einer Abwertung der finnischen Markka zustimmte, akzeptierten die finnischen Gewerkschaften einen Lohnstopp. Die Abwertung in einer Größenordnung von ca. 12% (Jochem 1998: 101) führte dazu, dass die finnische Exportwirtschaft rasch an Wettbewerbsfähigkeit gewann. Und erst durch die Abwertung wurde ein tripartistischer Stabilisierungspakt (1992-1993) ermöglicht, in dem unter anderem auch Fragen der Rentenpolitik integriert waren. Allerdings war diese Konzertierung nur von kurzer Dauer. Die Lohnverhandlungen von 1994 und 1995 wurde wieder dezentral ohne Verkopplung mit sozialpolitischen Reformprojekten durchgeführt. Der Regierungswechsel von 1995, in dem der sozialdemokratische Ministerpräsident Paavo Lipponen eine Regenbogenkoalition unter Ausschluss der Zentrumspartei bilden konnte, sowie der Beitritt des Landes im selben Jahr zur Europäischen Union öffneten den Weg zurück zu einer politikfeldübergreifenden Konzertierung (Elvander 2002a). Im September 1995 wurde ein Sozialpakt geschlossen, in dem eine moderate Lohnsteigerung verknüpft wurde mit Fragen der Gesundheits- und Arbeitsmarktpolitik. Auch das Ziel der Regierung, Finnland in die Wirtschafts- und Währungsunion zu führen, wirkte sich förderlich auf die Konzertierungsneigung der beteiligten Akteure aus. Als besondere Innovation wurde im Pakt von 1997 (direkt vor dem Hintergrund der währungspolitischen Integration) ein NotFonds eingerichtet (EIRO 1997). Aus diesem Fond sollen im Falle externer Schocks die Arbeitskosten reduziert werden, um so Lohnsenkungen zu vermeiden. Bis ins Jahr 2000 wurden die sozialen Pakte regelmäßig erneuert und zentrale Aspekte der finnischen Rentenreformen darin eingebettet (Kangas 2006). 15 Auch unter den politischen Rahmenbedingungen eines großen parteipolitischen Konsenses offenbart die finnische Konzertierungspraxis erste Bruchstellen. Mit den ökonomischen Erfolgen der Stabilisierungspolitik sank zusehends die Bereitschaft im Gewerkschaftslager, weiterhin moderate Lohnentwicklungen zu akzeptieren. Dies führte auch zum Scheitern des Paktes im Jahr 2000. Während die metallverarbeitende Industrie eine Koordination der Lohnpolitik in ihrem Lager mit den Arbeitgebern erreichen konnte, scherte die Papierindustrie aus diesem Muster aus. Der Regierungswechsel im Jahr 2003 beendete zudem die achtjährige Regierungsphase der »Regenbogenkoalition«. Die neue Regierung, bestehend aus Zentrumspartei, Sozialdemokratischer Partei sowie der Schwedischen Volkspartei, bekräftigte zwar ihren Wunsch, die tripartistische Konzertierung weiterhin aufrecht zu erhalten. Bereits im Jahr 2004 offenbarten sich allerdings Spannungen, als in einer tripartistischen Kommission zur Zukunftsfähigkeit der finnischen Wirtschaft im Zeitalter der Globalisierung keine Einigkeit zwischen den Verhandlungspartnern erzielt werden konnte (EIRO 2004). Trotz unterschiedlicher Zielsetzungen und Leitvorstellungen gelang es den finnischen Akteuren im Dezember 2004 einen Pakt für weitere zwei Jahre zu verabschieden. Allerdings wurden insbesondere im Gewerkschaftslager Risse deutlich. Seither wurden zwar im tripartistischen Konsens weitere Rentenreformen beschlossen (Kangas 2006). Der (neu formierte) finnische Arbeitgeberverband sowie die Konservative Partei drängen jedoch immer stärker darauf, Lohnverhandlungen zu dezentralisieren und tripartistische Pakte einzuschränken. Tatsächlich mehren sich Beispiele, in denen sich die Sozialpartner nicht auf eine gemeinsame Reformstrategie einigen können. Augenscheinlich wird dies im Bestreben der Regierung, den Kündigungsschutz einzuschränken, und so Anleihen am dänischen Modell der »flexicurity« zu nehmen (EIRO 2006). Während die finnischen Arbeitgeber eine solche Reform befürworten, lehnen die Gewerkschaften dies ab. Soziale Pakte existieren noch in Finnland. Ein breiter politischer Konsens und ein eingehegter Parteienwettbewerb scheinen tripartistische Konzertierungsprozesse zu stabilisieren. Allerdings können Risse in diesem Konsens kaum übersehen werden. Ähnlich wie zwanzig Jahre zuvor in Schweden sind es die organisierten Arbeitgeber sowie die Konservative Partei, die verstärkt eine Dezentralisierung und das Ende tripartistischer Politik anstreben. Mit dem Regierungswechsel im Frühling 2007 sowie dem Ausscheiden der Sozialdemokraten aus der bürgerlich-grünen Regierung Vanhannen II scheinen die politischen Grundlagen für eine effektive Konzertierung auch in Finnland weiter zu schwinden. 16 Das Ende der Konzertierung: Schweden Schweden kann neben Norwegen und Österreich als klassisches Land der »alten« Konzertierung angesehen werden (Kenworthy 2000, Siaroff 1999). Die stärksten Gewerkschaften der Welt regulierten mit den stärksten Arbeitgeberverbänden der Welt zahlreiche Aspekte des Arbeitslebens in partnerschaftlichem Geist sowie ohne gravierende Arbeitsmarktkonflikte (Elvander 1988). Zudem spielten die Sozialpartner eine dominante Rolle bei den sozialpolitischen Reformen der Nachkriegszeit. In den 1980er Jahren kühlte die schwedische Sozialpartnerschaft jedoch merklich ab. Die organisierten Arbeitgeber, enttäuscht von den Reformen der bürgerlichen Koalitionen zwischen 1976 und 1982, sagten sukzessive den tripartistischen Institutionen den Kampf an. Im Verlauf der 1980er Jahre wurden Versuche unternommen, die zentralisierten Lohnverhandlungen zu dezentralisieren. Just als Ende der 1980er Jahre die schwedische Ökonomie in die Rezession glitt und sich die sozialdemokratische Minderheitsregierung zum Beitritt des Landes in die Europäische Union durchrang, befand sich die Sozialpartnerschaft in einer tiefen Krise (Jochem 2003). Nach einer kurzen Regierungskrise und dem gescheiterten Versuch einer gesetzlichen Intervention in die ein Lohnverhandlungen quasi initiierte die sozialdemokratische Not-Abkommen Minderheitsregierung zentralisiertes lohnpolitisches (Rehnbergabkommen) für die Jahre 1991 bis 1993. Das Ende der Sozialpartnerschaft wurde jedoch durch den einseitigen Ausstieg der Arbeitgeber aus den tripartistischen Verwaltungsräten und Entscheidungsgremien zum Jahreswechsel 1990/91 offensichtlich. Die bürgerliche Minderheitskoalition von 1991 bis 1994 versuchte nicht, die sozialpolitische Konzertierung zu revitalisieren, allerdings setzte sie die lohnpolitische NotKoordination ihrer Vorgängerregierung fort. Als größte Reform dieser Koalition kann die Rentenreform eingestuft werden, die 1994 verabschiedet wurde und 1999 in Kraft getreten ist (Andersen/Immergut 2006). In enger Kooperation mit der sozialdemokratischen Partei – aber unter Ausschluss der Sozialpartner – wurde ein Systemwechsel vollzogen. Dieser Meilenstein in der sozialpolitischen Nachkriegsgeschichte Schwedens zeigt exemplarisch, dass Reformen in den sozialen Sicherungssystemen kaum mehr über konzertierte Interessenvermittlung vorbereitet werden. Vielmehr ist die Logik des Parteienwettbewerbs dominant sowie das Bestreben der Regierungen, die reformvorbereitenden Kommissionen selektiv mit vorwiegend wissenschaftlichen »Experten« zu besetzen (Jochem 2003). Dies gilt zudem nicht nur für die bürgerlichen Parteien, auch die sozialdemokratischen Minderheitsregierungen nach 1994 17 pflegen zwar die politischen Kontakte zu den Gewerkschaften, eine privilegierte Position im sozialpolitischen Reformprozess räumen aber auch sie ihnen nicht (mehr) ein. Das Rehnbergabkommen, das bis 1995 verlängert wurde, war im Hinblick auf die Lohnentwicklung erfolgreich. Allerdings mehrte sich Protest im Arbeitgeberlager gegen die faktisch erzwungene Zentralisierung. Die Lohnrunde im Jahr 1995 brach mit den Schlichtungsvorgaben und führte zu einer Wettbewerbssituation, in der sich die jeweiligen Sektoren gegenseitig überboten, was hohe nominale Lohnabschlüsse zur Folge hatte. Die Regierung stellte den Sozialpartnern ein Ultimatum, um die Spielregeln auf dem Arbeitsmarkt neu zu justieren. Andernfalls wollte die Regierung per Gesetz Klarheit schaffen. Diese Vorgabe verfehlte nicht ihr Ziel. Die Akteure in der metallverarbeitenden Industrie belebten den „Geist von Saltsjöbaden“ und schlossen 1997 einen bipartistischen Pakt (Industriavtalet). In diesem rein lohnpolitischen Abkommen werden Konfliktschlichtungsregeln konkretisiert, die wissenschaftliche Flankierung von Lohnleitlinien eingeführt, die Lohnführerschaft der exportorientierten Sektoren festgeschrieben sowie eine Diversifizierung der Lohnentwicklung ermöglicht. Mit diesem bipartistischen Pakt, der „most important innovation of the rule system for bargaining and conflict resolution on the Swedish labour market since the Basic Agreement of 1938“ (Elvander 2002b: 197), wurde das Ziel der solidarischen Lohnpolitik de facto ausgehebelt. Bis auf den heutigen Tag konnte mit diesem Regelsystem aber auch eine gesamtwirtschaftlich moderate und konfliktfreie Lohnpolitik realisiert werden. Allerdings handelt es sich um eine segmentierte Konzertierung der Lohnpolitik, die keine Ausstrahlungseffekte auf Kernbereiche der Sozialpolitik ausübt. Ein initiierter Paktversuch (allians för tillväxt, 1999) scheiterte früh am Widerstand der Arbeitgeber. Die politikfeldübergreifende Konzertierung findet in Schweden gegenwärtig nicht mehr statt. Zwar ist die seit 2006 im Amt befindliche bürgerliche Regierung demonstrativ darum bemüht, die Beziehungen zu den Gewerkschaften nicht (zusätzlich) zu belasten (Jochem 2006). Aber konzertierte tripartistische Reformanläufe nach finnischem Muster stehen nicht auf der politischen Tagesordnung. Konzertierungsversuche ohne Wille: Deutschland Die bundesdeutsche Verhandlungsdemokratie ist durch zahlreiche Vetopunkte gekennzeichnet. Und obwohl dadurch die Handlungs- und Verpflichtungsfähigkeit der Bundesregierung eingeschränkt ist, kam es zu zwei Anläufen einer tripartistischen 18 Konzertierung in den 1990er Jahren. Das erste Bündnis für Arbeit entstand aus einer Initiative der IG Metall heraus. Die positive Resonanz in der Öffentlichkeit führte dazu, dass die bürgerliche Bundesregierung auf diese Einladung einging, obwohl mit der FDP als Koalitionspartner eine dezidierte Gegnerin von Konzertierungsrunden an der Regierung beteiligt war. Es zeigte sich rasch, dass die Bundesregierung Zielvorstellungen entwickelte, die kaum mit den Interessen der Gewerkschaften zu vereinbaren waren. Als die FDP bei den Landtagswahlen im Frühjahr 1996 deutliche Erfolge verbuchen konnte, veränderte dies auch die koalitionäre Machtbalance (Schroeder 2003). Die Bundesregierung brachte daraufhin ein Reformpaket in die Bündnisgespräche ein, von der sie wissen konnte, dass mit den Gewerkschaften solche Reformen nicht zu erreichen wären: das Wachstums- und Beschäftigungsförderungsgesetz. Drei Punkte aus diesem umfangreichen Reformpaket stießen auf unbedingte Ablehnung der Gewerkschaften: die Absenkung der gesetzlichen Lohnfortzahlung im Krankheitsfall auf 80% des Lohnes, die vorgezogenen Anhebung des Renteneintrittsalters für Frauen sowie die Lockerung des Kündigungsschutzes. Die Gewerkschaften verließen unter Protest die Bündnisgespräche und die christdemokratisch-liberale Koalition setze gegen den Widerstand des Bundesrates weite Teile des Reformpaketes mit Kanzlermehrheit im Bundestag durch (vgl. Jochem 2001: 208f.). Die SPD strebte im Wahlkampf 1998 eine Revitalisierung des Bündnisses für Arbeit an. Nach dem Wahlerfolg lancierte die rot-grüne Regierung folgerichtig das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit. Das zweite Bündnis war im Vergleich zum ersten Konzertierungsanlauf deutlich stärker beim Bundeskanzleramt institutionalisiert und flankiert von wissenschaftlicher Expertise (»Benchmarking-Gruppe«). Vom ersten Spitzengespräch an (7. Dezember 1998) dauerten die offiziellen Bündnisgespräche bis zum 3. März 2003, als der frisch – wenngleich knapp – wiedergewählte Bundeskanzler Gerhard Schröder die Bündnisgespräche ohne traditionelle Presseerklärung und ohne traditionelles gemeinsames Essen beendete. Tatsächlich waren die Erwartungen in die Bündnisgespräche von Beginn an sehr, vielleicht zu hoch; nicht zuletzt auch deshalb, da Bundeskanzler Gerhard Schröder das Bündnis als Symbol seiner Politik der »neuen Mitte« lancierte (Siegel 2003). Die Bilanzierungen des zweiten deutschen Bündnisses fallen enttäuschend aus (Streeck/Hassel 2004; Lehmbruch 1999; Schroeder 2003; Siegel 2003, 2005). In der Tat konnte die Bundesregierung von Beginn an das Bündnis nicht zum Zentrum wohlfahrtsstaatlicher Reformprozesse machen. Durch die schnelle Umsetzung der Wahlversprechen und die legislative Herstellung des Status quo ante im Bereich der 19 Lohnfortzahlung, des Kündigungsschutzes sowie im Rentenrecht leitete die rot-grüne Regierung wichtige Reformpakete am Bündnis vorbei. Auch nach den ersten Reformanstrengungen versäumte es die Bundesregierung, neue Reformanläufe im Bündnis für Arbeit beraten zu lassen. Ein „Spill over-Effekt von der Konzertierungsarena zur wohlfahrtsstaatlichen Reformpolitik stellte sich nicht ein“ (Siegel 2003: 181, Herv.i.O.). Dies kann zum Teil darauf zurückgeführt werden, dass die Gewerkschaften eine Integration der Lohnpolitik in die Bündnisgespräche mit Verweis auf die Tarifautonomie blockierten. Zum Teil waren die Interessen und Präferenzen zwischen den Akteuren von Arbeit und Kapital zu weit auseinander. Und zum Teil erodierte durch das Erstarken der Opposition im Bundesrat die Verpflichtungsfähigkeit der nationalen Exekutive im System der föderalen Gewaltenverschränkung. Aber letztlich ändert dies nichts an der Feststellung, dass von Anbeginn der Bündnisgespräche die rot-grüne Exekutive keinen „Schatten der Hierarchie“ spendete, der als Leitlinie für effiziente Reformgespräche hätte dienen können. Der Skandal um die geschönten Statistiken der Bundesanstalt für Arbeit gegen Ende der 14. Legislaturperiode, der äußerst knappe Wahlsieg und eine veränderte Reformstrategie des Bundeskanzlers führten dazu, dass die tripartistische Konzertierung ersetzt wurde durch neopluralistische Beratungs- und Entscheidungsvorbereitungsgremien: die Hartz-Kommission für die Reformen der Bundesanstalt für Arbeit sowie die Rürup-Kommission für die Reformen der Sozialversicherungen. In beiden Kommissionen sind Verbandsvertreter repräsentiert. Während im Bündnis für Arbeit jedoch die Spitzen der Verbände am Verhandlungstisch saßen, suchte die Exekutive in den beiden Kommissionen die Verbändevertreter sowie den wissenschaftlichen Sachverstand gezielt aus. Insbesondere die Hartz-Kommission hat weitreichende Veränderungen der Arbeitsmarktpolitik angestoßen (Trampusch 2005). Ohne hier alle Neujustierungen präsentieren zu können sei lediglich darauf verwiesen, dass diese Reformen nicht Ergebnis einer Konzertierung im Sinne eines sozialen Paktes waren. Die Kommissionen dienten vielmehr als »Eisbrecher« im Packeis der öffentlichen Meinung und zur parteiinternen Disziplinierung. Dies war im Bereich der Arbeitsmarkt- als auch im Bereich der Rentenpolitik durchaus von Erfolg gekrönt. Am deutschen Fall kann festgehalten werden, dass der föderal gebrochene Parteienwettbewerb aber auch strategische Fehler der rot-grünen Regierungen dazu führten, dass eine umfassend institutionalisierte Konzertierungsarena ins politische Abseits geriet, wohingegen neo-pluralistische Kommissionen zumindest ansatzweise Reformfenster im 20 bundesdeutschen Föderalismus öffneten. Auch die Große Koalition unter der Bundeskanzlerin Angela Merkel strebte bislang keine weitere explizite Konzertierung an. Just unter den Bedingungen eines eingehegten Parteienwettbewerbs einer Großen Koalition wären die Erfolgsaussichten für eine Konzertierung prima vista durchaus gegeben. Allerdings scheinen die neo-pluralistischen Experimente der rot-grünen Bundesregierung gezeigt zu haben, welche Freiheitsgrade die nationale Exekutive mit dieser Form der Interessenvermittlung erlangt. 4 Auf dem Weg zum Neo-Pluralismus? Konzertierte Pakte sind ein Phänomen der 1980er und 1990er Jahre. Ihre Formen, Inhalte und politischen Grundlagen waren keinesfalls uniform. Als kleinster gemeinsamer Nenner kann formuliert werden, dass sie als Reaktion auf die geld- und währungspolitischen Veränderungen in Europa dann erfolgreich waren, wenn die parteipolitischen Akteure realistisch und im lagerübergreifenden Konsens eine nationale Notsituation inszenieren konnten. Insofern ist es nicht überraschend, dass auch in nicht-korporatistischen Ländern die sich anbahnende Wirtschafts- und Währungsunion Reformfenster öffnete für tripartistische Konzertierungen. Im Schatten solcher Krisen konnte die Intensität des Parteienwettbewerbs gemildert als auch die Kooperationsneigung der verbandlichen Akteure gesteigert werden. Das finnische Beispiel dient in diesem Beitrag als eindeutigstes Beispiel für eine effektive Konzertierung. Die Steuerungsintensität und -reichweite der nationalen Pakte wird allerdings in der Literatur zum Teil überschätzt. Gerade das niederländische Beispiel – die »Mutter« der europäischen Pakte – liefert Evidenz für die These, dass in den neuen sozialen Pakten nur selten effektiv Politikfelder verknüpft wurden. Der hauptsächliche Inhalt der Konzertierung erstreckte sich meist ausschließlich auf lohnpolitische Themen. Dabei verfolgte die segmentierte Konzertierung der Lohnpolitik vorwiegend eine Ankoppelung der nationalen Lohnsteigerungen an ausländische Entwicklungen. Eine Option, wie sie den kleinen Ökonomien Europas offen steht, für die großen Ökonomien und insbesondere die deutsche Ankerökonomie existiert eine solche Möglichkeit nicht ohne weiteres. Sozialstaatliche Reformen hingegen gelangten nur selten in den Fokus der Konzertierung. Finnland und – zeitweise – Dänemark sind die Ausnahmen. Ein großer parteipolitischer Konsens, handlungs- und verpflichtungsfähige Exekutiven sowie zumindest mittelfristig kooperationsgeneigte Verbände stellen hohe politische Anforderungen an effektive und vor 21 allem mittelfristig überlebende Konzertierungspraktiken. Just diese hohen verhandlungsdemokratischen Hürden lassen Konzertierungen als politische Sonderwege im wohlfahrtsstaatlichen Reformprozess erscheinen, die zwar aus verschiedenen Gründen heraus wünschenswert aber nur selten realisierbar sind. Zudem zeigen die Länderstudien auch, dass seit Ende der 1990er Jahre viele Regierungen Europas die Verhandlungsnotwendigkeiten der Konzertierung eher als informellen Vetopunkt interpretierten und insofern geneigt sind, durch andere Steuerungsformen und Interessenvermittlungsmuster die exekutiven Spielräume auszuweiten. Die Reformen in Schweden, Deutschland aber auch in den Niederlanden oder Dänemark liefern Indizien für eine solche These – wenngleich weitere Forschungen zeigen müssen, ob eine solche Dynamik auch für andere europäische Länder feststellbar ist. Zumindest in einigen der hier analysierten Länder (Deutschland, Schweden, die Niederlande und Dänemark) kann ein Trend in der reformpolitischen Interessenvermittlung ausgemacht werden, der am ehesten als »neo-pluralistisch« zu bezeichnen wäre (vgl. Schwartz 1998). Damit soll ausgedrückt werden, dass die Interessenvermittlung nicht rein pluralistisch erfolgt, sondern dass die Exekutive aktiv die Arena der Interessenvermittlung (strategisch) gestaltet und strukturiert. Eine verbandliche Interessenvermittlung findet statt, allerdings in mitunter rasch wechselnden Formen. Die zentralen Akteure von Arbeit und Kapital können sich unter diesen veränderten Regelbedingungen kaum mehr auf »bewährte« Routinen oder gar ihre Hegemonie in der wohlfahrtsstaatlichen Interessenvermittlung verlassen. Insgesamt wird diese neo-pluralistische Interessenvermittlung unvorhersehbarer – sowohl für die relevanten Akteure als auch für die beobachtende Sozialwissenschaft. Damit einher geht die These, dass unter solchen Bedingungen institutionelle Eigenheiten des Verbändesystems kaum mehr hinreichend zur Erklärung von Konzertierungsprozessen dienen. Vielmehr sind es die Strategien zentraler Regierungsakteure, die immer stärker über Gestalt und somit auch Inhalt der verbandlichen Interessenvermittlung im wohlfahrtsstaatlichen Reformprozess entscheiden. Literatur Anderson, Jan Otto, 1989: Controlled Restructuring in Finland?, in: Scandinavian Political Studies 12, 373-389. Anderson, Karen M./Immergut, Ellen M., 2006: Sweden: After Social Democratic Hegemony, in: Immergut, Ellen M./Anderson, Karen/Schulze, Isabelle (eds.): The Oxford Handbook 22 of West European Pension Politics: Political Institutions and Policy Outcomes in Comparative Perspective, Oxford: Oxford UP, 349-395. Auer, Peter, 2000: Employment Revival in Europe. Labour Market Success in Austria, Denmark, Ireland and the Netherlands, Geneva: ILO. Aust, Andreas, 1999: The ‘Celtic Tiger’ and its Beneficiaries. ‘Competitive Corporatism’ in Ireland, Paper presented at the 27th joint session of Workshops of the ECPR, Mannheim. Baccara, Lucio, 2002: Negotiating Pension Reform with the Unions: The Italian Experience in European Perspective, in: Industrial and Labor Relations Review 55, No. 3, 413-431. Becker, Uwe, 2005: An Example of Competitive Corporatism? The Dutch Political Economy 1983-2004 in Critical Examination, in: Journal of European Public Policy 12, 6 (2005 ): 1078-1102. Blom-Hansen, Jens, 2001: Organized interests and the state: A disintegrating relationship? Evidence from Denmark, in: European Journal of Political Research 39, 391–416. Borchert, Jens, 1995: die konservaitve Transformation des Wohlfahrtsstaates: Großbritannien, Kanada, die USA und Deutschland im Vergleich, Frankfurt am Main und New York: Campus. Due, Jesper/Madsen, Jørgen Steen/Jensen, Carsten Strøby/Petersen, Lars Kjerulf, 1994: The Survivial of the Danish Model. A Historical Socialogical Analysis of the Danish System of Collective Bargaining, Copenhagen: Jurist- og Økonomiforbundets Förlag. Ebbinghaus, Bernhard, 2004: The changing union and bargaining landscape: union concentration and collective bargaining trends, in: Industrial Relations Journal, 35(6), 574587. Ebbinghaus, Bernhard/Visser, Jelle, 2000: Trade unions in Western Europe since 1945, London: Macmillan. Ebbinghaus, Bernhard/Hassel, Anke, 2000: Striking Deals. Concertation in the Reform of Continental Welfare States, in: Journal of European Public Policy 7, 44-62. Ebbinghaus, Bernhard/Kittel, Bernhard, 2005: European Rigidity Versus American Flexibility? The Institutional Adaptability of Collective Bargaining, in: Work and Occupations, 32(2), 163-195. EIRO, 1997: Social Partners Reach Agreement on EMU Buffer Funds (http://www.eiro.eurofound.eu.int/1997/11/feature/fi9711138f.html). EIRO, 2004: National Competitiveness under Debate (http://www.eiro.eurofound.eu.int/2004 /12/feature /fi0412202f.html). 23 EIRO, 2006: Ministry of Labour favours Danish Flexicurity Model (http://www.eiro.eurofound.eu.int/2006/05/articles/fi0605029i.html). Elvander, Nils, 1988: Den svenska modellen, Stockholm: Allmänna Förlaget. Elvander, Nils 2002a: The Labour Market Regimes in the Nordic Countries: A Comparative Analysis, in: Scandinavian Political Studies, 25, 2002, 117-137. Elvander, Nils, 2002b: The New Swedish Regime for Collective Bargaining and Conflict Resolution: A Comparative Perspective, in: European Journal of Industrial Relations, 7, 197-216. Green-Pedersen, Christoffer/Lindbom, Anders, 2005: Employment and Unemployment in Denmark and Sweden: Success or Failure fort he Universal Welfare Model?, in: Becker, Uwe/Schwartz, Herman (eds.): Employment Miracles. A Critical Comparison of the Dutch, Scandinavian, Swiss, Australian and Irish Case versus Germany and the US, Amsterdam: Amsterdam University Press, 65-85. Hassel, Anke, 2000: Bündnisse für Arbeit. Nationale Handlungsfähigkeit im europäischen Regimewettbewerb, in: Politische Vierteljahresschrift 41, Heft 3, 498-524. Hassel, Anke, 2003: Die Politik sozialer Pakte, in: Sven Jochem und Nico Siegel (Hrsg.): Konzertierung in Deutschland und Europa - Das Modell Deutschland im Vergleich, Leske + Budrich: Opladen, 70-105. Hassel, Anke, 2006: Wage Setting, Social Pacts and the Euro. A New Role for the State, Amsterdam: Amsterdam University Press. Hemerijck, Anton C, 2003: A Paradoxical Miracle: The Politics of Coalition Government and Social Concertation in Dutch Welfare Reform, in: Jochem, Sven/Siegel, Nico A. (Hrsg.): Konzertierung, Verhandlungsdemokratie und Reformpolitik im Wohlfahrtsstaat. Das Modell Deutschland im Vergleich, Opladen: Leske+Budrich, 232-270. Hinrichs, Karl, 2002: What can be Learned from Whom? Germany’s Employment Problem in Comparative Perspective, in: Innovation 15, No. 2, 77-97. Immergut, Ellen M., 1992: Health Politics. Interests and Institutions in Western Europe, Cambridge: Cambridge University Press. Jochem, Sven, 1998: Die skandinavischen Wege in die Arbeitslosigkeit. Kontinuität und Wandel der nordischen Beschäftigungspolitik im internationalen Vergleich, Opladen: Leske + Budrich. 24 Jochem, Sven, 2001: Reformpolitik im deutschen Sozialversicherungsstaat, in: Schmidt, Manfred G. (Hrsg.): Wohlfahrtsstaatliche Politik: Institutionen, Prozess und Leistungsprofil, Opladen: Leske + Budrich, 193-226. Jochem, Sven, 2003: Konzertierung und Parteienwettbewerb: Das schwedische Modell im Wandel, in: Jochem, Sven/Siegel, und Nico im A. (Hrsg.): Konzertierung, Das Modell Verhandlungsdemokratie Jochem, Sven, 2006: Die Reformpolitik Wohlfahrtsstaat. als Zäsur der Deutschland im Vergleich, Opladen: Leske + Budrich, 271-310. Reichstagswahl 2006 schwedischen Parteiengeschichte, in: Nordeuropaforum 2/2006 (im Erscheinen). Jochem, Sven/Siegel, Nico A., 2003: Konzertierung, Verhandlungsdemokratie und wohlfahrtsstaatliche Reformpolitik, in: Sven Jochem und Nico A. Siegel (Hrsg.): Konzertierung, Verhandlungsdemokratie und Reformpolitik im Wohlfahrtsstaat. Das Modell Deutschland im Vergleich, Opladen: Leske+Budrich, 7-32. Kangas, Olli, 2006: Finland: Labour Markets against Politics, in: Immergut, Ellen M./Anderson, Karen/Schulze, Isabelle (eds.): The Oxford Handbook of West European Pension Politics: Political Institutions and Policy Outcomes in Comparative Perspective, Oxford: Oxford UP, 248-296. Kenworthy, Lane, 2000: Quantitative Indicators of Corporatism: A Survey and Assesment, MPIfG Discussion Paper 00/4, Köln: Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung. Koole, Ruud/Daalder, Hans, 2002: The Consociational Democracy Model an the Netherlands: Ambivalent Allies?, in: Acta Politica 37, 23-43. Kuipers, Susanne L., 2004: Cast in Concrete ? The institutional dynamics of Belgian and Dutch social policy reform, Delft, Eburon. Lehmbruch, Gerhard, 1984: Concertation and the Structure of Corporatist Networks; in: Goldthorpe, John (Hrsg.): Order and Conflict in Contemporary Capitalism, Oxford, 60-80. Lehmbruch, Gerhard, 1996: Der Beitrag der Korporatismusforschung zur Entwicklung der Steuerungstheorie, in: Politische Vierteljahresschrift 37, 735-751. Lehmbruch, Gerhard, 1999: Institutionelle Schranken einer ausgehandelten Reform des Wohlfahrtsstaates: Das Bündnis für Arbeit und seine Erfolgsbedingungen, in: Czada, Roland/Wollmann, Hellmut (Hrsg.): Von der Bonner zur Berliner Republik: 10 Jahre Deutsche Einheit (Leviathan, Sonderheft 19/1999). Opladen: Westdeutscher Verlag, 89112. 25 Madsen, Per Kongshøj, 2006: How Can It Possibly Fly? The Paradox of a Dynamic Labour Market in a Scandinavian Welfare State, in: Campbell, John L./Hall, John A./Pedersen, Ove K. (eds.): National Identity and the Varieties of Capitalism. The Danish Experience, Montreal: McGill-Queens’s University Press, 321-355. Merkel, Wolfgang, 1993: Ende der Sozialdemokratie? Machtressourcen und Regierungspolitik im westeuropäischen Vergleich, Frankfurt am Main und New York: Campus. Molina, Oscar/Rhodes, Martin, 2002: Corporatism: The Past, Present, and Future of a Concept, in: Annual Review of Political Science 5, 305-331. Pedersen, Ove K., 2006: Corporatism and Beyond: The Negotiated Economy, in: Campbell, John L./Hall, John A./Pedersen, Ove K. (eds.): National Identity and the Varieties of Capitalism. The Danish Experience, Montreal: McGill-Queens’s University Press, 245270. Regini, Marino, 2000: Between de-regulation and social pacts. The responses of European economies to globalisation, in: Politics & Society 28, 5-33 Rhodes, Martin, 2001: The Political Economy of Social Pacts, in: Pierson, Paul (Hrsg.): The New Politics of the Welfare State, Oxford: Oxford University Press, 165-194. Saari, Juho, 2001: Reforming Social Policy. A Study on Institutional Change in Finland During the 1990s, Turku: University of Turku. Salverda, Wiemer, 2005: the Dutch Model: MAgic in a Flat Landscape?, in: Becker, Uwe/Schwartz, Herman (eds.): Employment Miracles. A Critical Comparison of the Dutch, Scandinavian, Swiss, Australian and Irish Case versus Germany and the US, Amsterdam: Amsterdam University Press, 39-63. Schmitter, Philippe C./Grote, Jürgen R., 1997: Der korporatistische Sisyphus: Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft, in: Politische Vierteljahresschrift 38, Heft 3, 530-554. Schroeder, Wolfgang, 2003: Modell Deutschland und das Bündnis für Arbeit, in: Jochem, Sven/Siegel, Nico A. (Hrsg.): Konzertierung, Verhandlungsdemokratie und Reformpolitik im Wohlfahrtsstaat. Das Modell Deutschland im Vergleich, Opladen: Leske+Budrich, 107-147. Schwartz, Frank J. 1998. Advice and Consent: The Politics of Consultation in Japan. Cambridge: Cambridge University Press. Schwartz, Herman M., 2001: The Danish „Miracle“. Luck, Pluck, or Stuck?, in: Comparative Political Studies 34, No. 2, 131-155. 26 Siaroff, Alan, 1999: Corporatism in 24 industrial democracies: Meaning and Measurement, in: European Journal of Political Research 36, 175-205. Siegel, Nico A., 2003: Die politische Ökonomie der Konzertierung in Deutschland: Das Beispiel Bündnis für Arbeit, in: Jochem, Sven/Siegel, Nico A. (Hrsg.): Konzertierung, Verhandlungsdemokratie und Reformpolitik im Wohlfahrtsstaat. Das Modell Deutschland im Vergleich, Opladen: Leske+Budrich, 148-193. Siegel, Nico A., 2005: Social Pacts Revisited: »Competitive Concertation« and Complex Causality in Negotiated Welfare State Reforms, in: European Journal of Industrial Relations, Vol. 11, No. 1, 107-126. Streeck, Wolfgang/Hassel, Anke, 2004 The Crumbling Pillars of Social Partnership, in: West European Politics Special Issue on Germany. Beyond the Stable State, edited by Herbert Kitschelt and Wolfgang Streeck, 26, 103-124. Trampusch, Christine, 2005: Sozialpolitik in Post-Hartz Germany, in: WeltTrends, 47, 77-90. Traxler, Franz, 2001: Die Metamorphosen des Korporatismus. Vom klassischen zum schlanken Muster, in: Politische Vierteljahresschrift 42, Heft 4, 590-623. Traxler, Franz/Blaschke, Sabine/Kittel, Bernhard, 2001: National Labour Relations in Internationalized Markets. A Comparative Study of Institutions, Change, and Performance, Oxford: Oxford University Press. Visser, Jelle/Hemerijck, Anton C, 1998: Ein holländisches Wunder? Reform des Sozialstaates und Beschäftigungswachstum in den Niederlanden Frankfurt am Main und New York: Campus. 27