Immigration professionnelle : difficultés et enjeux d'une réforme RAPPORT D'INFORMATION du Sénat Michel Charasse fut membre de cette commission La France souffre d'un retard important par rapport à des pays qui sont par essence des pays d'immigration comme l'Australie, le Canada ou les États-Unis, mais aussi par rapport à l'Espagne ou au Royaume-Uni. Ces pays ont mis en place depuis plusieurs années une politique particulièrement aboutie d'attraction des talents et des compétences L'objectif formulé par le Président de la République peut se décliner en trois politiques complémentaires : attirer en France des talents, des « accélérateurs de croissance » répondre aux besoins des secteurs économiques « sous tension », faisant face à une pénurie de main d'oeuvre, même si de nombreuses fédérations professionnelles soulignent que, de ce point de vue, l'immigration n'est pas une solution de premier rang, mais une solution de complément à une politique devant d'abord favoriser le retour à l'emploi des publics qui en sont les plus éloignés ; favoriser l'intégration professionnelle des arrivants étrangers, au titre, par exemple, du regroupement familial. La commission a souhaité faire un premier bilan, non pas tant des dispositions prises en matière d'immigration professionnelle, mais du fonctionnement des administrations, services déconcentrés et agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), chargés de leur mise en oeuvre. Compte tenu du retard pris par la carte « compétences et talents », des délais incontournables de négociation et de ratification des accords concertés de gestion des flux migratoires, de la nécessité de procéder à de profondes restructurations administratives, on peut estimer que les premiers résultats probants en matière d'immigration professionnelle ne pourront être obtenus qu'à partir de 2010. La France a tout autant besoin d'une immigration professionnelle que de professionnaliser son immigration : l'intégration économique des primoarrivants (réfugiés, conjoints de français ou d'étrangers...) doit susciter une mobilisation des services de l'emploi, jusqu'ici trop limitée, dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration. En 2006, sur 191.475 titres de séjour délivrés, seuls 13.471 l'étaient pour un motif économique, soit 7 %. Près de 52 % correspondaient à une admission au séjour pour raisons familiales, et 25 % relevaient de cartes de séjour délivrées à des étudiants. Le pourcentage atteindrait 9,4 % en 2007. Il représenterait même près de 16 %, sur les cinq premiers mois de l'année 2008, selon des estimations encore provisoires.
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Ainsi, selon l'ANAEM, 61,4 % des signataires du contrat d'accueil et d'intégration en 2006 déclaraient avoir eu une activité professionnelle avant leur arrivée en France, mais 30,6 % seulement déclaraient en exercer une en France. Cette situation résulte pour une large mesure d'une carence des politiques publiques visant à l'intégration professionnelle des primo-arrivants, que le gouvernement s'efforce de corriger par la mise en place d'un bilan de compétences2(*), d'abord facultatif, puis obligatoire, dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration mis en oeuvre par l'ANAEM. Le ministère de l'immigration, de l'identité nationale, de l'intégration et du développement solidaire hérite d'une situation budgétaire paradoxale : le programme 104 « intégration et accès à la nationalité » du budget 2008 dote l'Agence nationale de la cohésion sociale et de l'égalité des chances (ACSé) de 98,6 millions d'euros de crédits d'intervention pour « intervenir notamment en matière d'observation et d'analyse de l'immigration, d'intégration, d'apprentissage du français pour les migrants non primo-arrivants, mais aussi de diagnostics territoriaux avec les acteurs locaux pour construire localement une stratégie d'action concertée en faveur de l'intégration ou de la lutte contre les discriminations ou pour conduire des études de niveau national ou local (ainsi en 2006, une étude sur la mobilité résidentielle des ménages immigrés) ». Ce volume de crédits considérable était distribué en 2006 à quelque 4.803 organismes, dont 86 % étaient des associations, dans des domaines très divers dont le logement et l'apprentissage du français. Mais, pour ce qui concerne l'accès à l'emploi, les financements de l'ACSé sont essentiellement tournés vers la lutte contre les discriminations, axe politique essentiel, mais qui recoupe la mission de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE). Ses subventions, très émiettées, négligent des actions d'intégration professionnelle active. Elles pourraient consister en des partenariats avec des organismes intervenant dans le domaine de l'initiative économique par exemple, ou dans celui du tutorat. Le transfert des crédits d'intervention en faveur des primo-arrivants, de l'Acsé vers le nouvel opérateur de l'immigration, prévu dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), devra dès lors s'accompagner d'une réorientation de la politique de subvention aux associations, et d'un redéploiement des financements existants vers, outre l'apprentissage du français et le logement des populations immigrés, des associations oeuvrant de manière efficace en faveur de l'intégration professionnelle des primo-arrivants. La relance d'une politique de l'immigration professionnelle, dans le cadre d'une gestion concertée des flux migratoires avec les pays d'origine, constitue une inflexion majeure à mettre à l'actif du présent gouvernement. Elle nécessite de régler, au préalable, au cas par cas, la situation d'un certain nombre de travailleurs présents sur notre sol de manière irrégulière, mais employés de manière régulière (quoique sous une fausse identité) par des entreprises de bonne foi : tel est l'objet de l'article 40 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007, relatif à la délivrance de cartes de séjour portant la mention « salarié » qui doit prendre en compte la réalité des emplois concernés.
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Selon un rapport du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi du 14 janvier 2006 intitulé « Immigration sélective et besoins de l'économie française », les projections à moyen terme font apparaître des besoins de recrutement importants dans certains secteurs et certains métiers. Ces besoins de recrutement proviennent à la fois de la croissance de l'emploi et des flux de départs à la retraite. Les créations toucheraient aussi bien des métiers peu qualifiés que des métiers très qualifiés : les services aux particuliers (+ 416.000 emplois d'ici 2015), le transport et le tourisme (+ 225.000 emplois), le commerce (+ 196.000 emplois dont 135.000 peu qualifiés) et le bâtiment et des travaux publics (+ 116.000 emplois) seraient les principaux créateurs d'emplois peu qualifiés, alors que les métiers de la santé (+ 304.000 emplois dont plus de la moitié qualifiés), l'informatique (+ 149.000 emplois) et la gestion (+ 197.000 emplois dont au moins 131.000 qualifiés) seraient créateurs nets d'emplois qualifiés. Les besoins de recrutement pour remplacer les départs à la retraite devraient être concentrés dans quelques secteurs, notamment dans des secteurs en croissance : bâtiment et travaux publics (413.000 départs à la retraite d'ici 2015), tourisme et transport (444.000 départs), gestion-administration (641.000 départs), commerce (453.000 départs), les services aux particuliers (790.000 départs) et la fonction publique (500.000 départs). La concomitance, dans certains secteurs, d'une croissance de l'emploi significative, et d'un nombre de départs à la retraite important au cours des prochaines années rend le recours à une immigration professionnelle nécessaire. La plupart des fédérations professionnelles rencontrées par votre rapporteur spécial rappellent la nécessité d'une immigration économique organisée, tout en soulignant que celle-ci ne vient que dans un second temps, y compris s'agissant des emplois peu qualifiés, afin de ne pas affaiblir les initiatives prises pour amener à l'emploi ceux qui en sont les plus éloignés. La fédération française du bâtiment, et celle des entreprises de propreté, ont ainsi rappelé qu'elles avaient développé des actions pour attirer dans leurs entreprises des publics en difficulté, auxquels elles estiment offrir des perspectives. Elles considèrent qu'il y a encore beaucoup à faire dans ce domaine. Il convient également de rappeler que, selon l'OCDE, le taux de chômage touchant les étrangers en situation régulière s'établissait en France en 2005 à 17,8 %, contre 8,8 % pour les nationaux, soit un taux deux fois supérieur. L'immigration professionnelle ne constitue donc pas une solution de premier rang au problème des recrutements des branches professionnelles, qui doivent également s'organiser pour participer à l'intégration, sur un plan économique, des populations jeunes en difficulté, et souvent issues d'ailleurs de l'immigration. En matière d'emploi saisonnier, les départements recherchent de plus en plus à employer la main d'oeuvre locale, à commencer par les bénéficiaires du RMI. C'est à l'aune de cette préoccupation que prend son sens la discussion par le Parlement d'un quota annuel d'immigration professionnelle, afin que les flux migratoires soient adaptés à la situation de l'emploi des personnes peu qualifiées déjà présentes sur le marché du travail, pour de ne pas pénaliser les efforts réalisés en faveur de l'intégration économique de ces catégories.
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D'après une enquête publiée en décembre 2007 par le ministère du travail, 93 % des femmes venues au titre du regroupement familial ne seraient pas sur le marché du travail. Quant aux hommes venus au titre du regroupement familial, seuls 40 % travailleraient ou rechercheraient un emploi. Les éléments rappelés ci-dessus soulignent la nécessité d'une action volontariste au profit de l'intégration professionnelle des primo-arrivants. Assurément, ceci relève des instruments généraux de la politique de l'emploi, mais aussi d'une action plus ciblée, spécifique, dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration qui comprend un volet linguistique, mais pas encore de démarche concrète en matière économique. C'est dès l'arrivée dans notre pays que doit être organisé un parcours d'accès à l'emploi des migrants autorisés à demeurer sur notre sol au titre du regroupement familial. Dans cette perspective a été présenté un plan de mobilisation des primo-arrivants pour l'aide à la personne, afin d'orienter 10.000 ressortissants étrangers en situation régulière vers les métiers de l'aide à la personne. Depuis le 1er janvier 2008, le ministère dispose d'une administration et d'un budget. Mais il s'agit de moyens resserrés : 609 agents et 632 millions d'euros de crédits de paiement, pour une triple mission : contrôler les flux migratoires, promouvoir l'immigration professionnelle et réussir l'intégration des immigrés légaux. Des accords relatifs à la gestion concertée des flux migratoires et au codéveloppement ont été signés jusqu'à présent avec : le Sénégal, le 23 septembre 2006, accord complété par un avenant signé le 25 février 2008 ; le Gabon, le 5 juillet 2007 ; la République démocratique du Congo, le 25 octobre 2007 ; le Bénin, le 28 novembre 2007 ; la Tunisie, le 28 avril 2008. En juin 2008, des négociations étaient cours avec l'Egypte, le Mali ou encore les Philippines. Il convient de préciser que ces accords s'ajoutent à des accords bilatéraux déjà conclus relatifs à des échanges de jeunes professionnels. Une douzaine de pays ont conclu un tel accord avec la France : Argentine, Bulgarie, Canada, Estonie, États-Unis, Hongrie, Maroc, Nouvelle-Zélande, Pologne, Roumanie, Sénégal, Slovaquie, Tunisie. Ils permettent des embauches réciproques, de jeunes Français dans les pays étrangers et de jeunes ressortissants étrangers en France, âgés de 18 à 35 ans révolus, titulaires d'un diplôme correspondant à la qualification requise pour exercer l'emploi proposé ou possédant une expérience professionnelle dans le domaine d'activité concernée. Les jeunes professionnels doivent avoir un niveau de connaissance suffisant du français. Ils bénéficient d'un contrat de travail à durée déterminée de 3 à 12 mois. Le site Internet de l'ANAEM est une source privilégiée d'information en matière d'immigration professionnelle. Préfiguration de la future agence prévue par la RGPP en matière d'intégration, elle constitue une base solide pour prendre à son compte le 4
pilotage opérationnel de l'immigration économique et la promotion des nouveaux dispositifs. L'ANAEM doit aussi devenir, en France, une plateforme d'intégration économique pour les étrangers venus en France au titre du regroupement familial. Dans ce domaine, son action reste encore insuffisante. L'organisation de cours de langue française est un vecteur d'intégration professionnelle indéniable. Le film présenté aux bénéficiaires du contrat d'accueil et d'intégration met ainsi l'accent sur les possibilités d'emploi existantes dans certaines branches professionnelles, et met en avant un exemple de création d'entreprise par une femme étrangère. CONCLUSION Le Président de la République a fixé l'objectif d'une immigration professionnelle représentant 50 % des flux migratoires. La mise en oeuvre de cet objectif par le ministère de l'immigration enregistre de premiers résultats encourageants. Elle repose sur de nouveaux instruments, comme l'établissement de listes de métiers en tension ou des accords de gestion concertée des flux migratoires avec les pays d'émigration. L'enjeu est de concevoir l'immigration économique comme un nouveau facteur de croissance. Les besoins de main d'oeuvre sont importants : d'ici à 2015, les créations nettes d'emploi dans les services aux particuliers seraient de l'ordre de 416.000, alors que les départs à la retraite concernaient 790.000 personnes. Le même phénomène se constate dans des secteurs aussi divers que le bâtiment et les travaux publics, la santé ou le transport. Nous souffrons de retard face à des pays qui sont par essence des pays d'immigration, comme l'Australie et le Canada, tout comme par rapport à l'Espagne et au Royaume Uni. Autant dire qu'une vision nouvelle de la politique de l'immigration était nécessaire. L'immigration économique, nécessairement choisie et régulée, repose sur une qualité accrue des politiques d'accueil et d'intégration. Elle revêt trois dimensions. Elle est en premier lieu une politique d'attractivité, à destination des talents, ces accélérateurs de croissance aujourd'hui décisifs. Un outil a été créé : la « carte compétences et talents ». 44 cartes seulement ont été délivrées à ce jour, pour un objectif de 2.000 en 2008. Il faut donc « corriger le tir » rapidement. A l'étranger, le « marketing » de nos ambassades est peu dynamique, voire inexistant. Les critères d'attribution mériteraient d'être assouplis. Il paraît aussi souhaitable de lever les contraintes pesant sur les ressortissants des pays de la zone de solidarité prioritaire (Afrique francophone principalement). La carte « compétences et talents » doit être toilettée de ses aspects relatifs au codéveloppement, et pouvoir ainsi être renouvelée au-delà de trois ans. Un même outil ne peut servir à la fois deux objectifs : attractivité et codéveloppement.
En deuxième lieu, face à des métiers en tension, dont les besoins doivent être réévalués chaque année, il faut supprimer les freins à l'immigration professionnelle. Le parcours de l'entreprise et de son futur salarié étranger s'apparente encore à une course d'obstacle, face aux incertitudes en matière de délais. Le présent rapport 5
d'information propose d'introduire un « délai opposable » de 2 mois pour le traitement des demandes d'autorisations de travail. Il est nécessaire en outre de revoir une fiscalité sur l'immigration de travail, conçue en 1975, dans une logique fondamentalement dissuasive. Et pour rapprocher l'offre et la demande d'emploi par delà les frontières, la France a besoin d'une agence du placement international de la main d'oeuvre, dont l'action doit se développer sur internet, et dans une coopération avec les administrations des pays d'origine.
En troisième lieu, ce sont les arrivants au titre du regroupement familial qu'il convient d'intégrer sur un plan professionnel. En 2006, 61 % des signataires du contrat d'accueil et d'intégration déclaraient avoir eu une activité professionnelle avant leur arrivée en France, mais seulement 30,6 % déclaraient en exercer une en France. Ce constat regrettable est connu, et pourtant, la signature du contrat d'accueil et d'intégration, si elle donne lieu à une information des droits des personnes concernées, ne comprend toujours pas d'incitation concrète à la recherche active d'un emploi. Elle doit désormais prévoir un rendezvous systématique avec l'ANPE. 100 millions d'euros de subventions aux associations sont consacrés en 2007 par l'agence nationale de la cohésion sociale et de l'égalité des chances (ACSé) à l'intégration des migrants, mais la dimension professionnelle est négligée. Il faut réorienter ces crédits vers l'intégration professionnelle des arrivants au titre du regroupement familial. C'est sur ces trois piliers que reposera le succès de la nouvelle politique de l'immigration professionnelle, qui, parce qu'elle nécessite une profonde réforme administrative, ne pourra parvenir à maturité avant 2010.
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