Guida al Lavoro
IL SOLE 24 ORE
Una proposta di equa tutela contro la disoccupazione involontaria
Vincenzo Silvestri Consulente del lavoro in Palermo
La riforma degli ammortizzatori sociali, com’è no to, attende un’organica sistemazione e un ripensa mento complessivo delle tutele da ormai troppo tempo. Si sono susseguiti numerosi governi con la promessa di mettere mano a questo delicatissimo settore ma, da quasi un ventennio, tutti i provvedi menti inerenti a tale materia hanno sempre in testa la seguente, sconsolante espressione, «in at tesa della riforma degli ammortizzatori sociali…». Gli unici tentativi strutturali di incidere nel nostro sistema previdenziale/assistenziale sono stati ri volti al contenimento del debito pensionistico, me diante la riforma introdotta dalla legge n. 33519/ 1995, col passaggio al sistema contributivo. Le difficoltà incontrate sono sostanzialmente due: di sistema e finanziario. Raccogliere le normative che regolano gli ammor tizzatori sociali è un compito non facile per diversi motivi: il primo è legato alla quantità e varietà degli interventi ed alle loro possibili interconnes sioni; il secondo dipende dalla frequenza con la quale le stesse normative vengono modificate. Gli interventi legislativi realizzati per la gestione delle eccedenze di personale si sono intrecciati con le iniziative scaturite dalla contrattazione collettiva dal primo dopoguerra sino ad oggi, disegnando un’evoluzione storica riassumibile in tre fasi: 1) la prima prende le mosse dalla «gestione ordi naria della Cassa integrazione guadagni». Nel 1945 (Dlgs Lgt 9 novembre 1945, n. 788) l’inter vento della Cig serve ad evitare che i lavoratori perdano lavoro e reddito a fronte di eventi transi tori ed eccezionali; 2) la seconda fase, dal 1968 (legge 5 novembre 1968, n. 1115 e legge 8 agosto 1972, n. 464, «Gestione straordinaria della Cassa integrazione guadagni»), prevede interventi a sostegno del red dito di lunga durata in accompagnamento alle ristrutturazioni industriali; 3) la terza fase inizia nel 1991 con la legge del 23 luglio n. 223, una sostanziale risistemazione della Cassa integrazione straordinaria, ripensata come strumento transitorio per accompagnare i processi di ristrutturazione industriale, accanto ad una Cassa integrazione «ordinaria» sostanzialmente immutata nelle sue originarie funzioni. Sul piano finanziario si è perseguita l’illusione che l’auspicata riforma dovesse essere a costo zero per il bilancio dello Stato, senza tenere in conto che, fatti salvi gli sprechi e la conseguente razionalizza zione, il futuro di questi strumenti dovrà necessa riamente tenere conto delle modalità riorganizza tive del «mondo produttivo». Tutti i progetti di riforma, compreso quello conte nuto nel Protocollo del welfare del 23 luglio 2007, sembrano concordare sul fatto che la rifor ma degli ammortizzatori non possa non tenere conto di almeno quattro pilastri: a) il collegamento alle politiche di reimpiego e ai sistemi di incentivazione dell’occupazione; b) l’estensione a tutti i settori produttivi; c) l’estensione a tutti i soggetti, compresi i lavora tori coinvolti in rapporti di lavoro non standard; d) l’unificazione dei trattamenti di disoccupazione. Si diceva, però, come nel frattempo siano anche cambiati profondamente gli scenari del mercato del lavoro: quello che andava bene venti anni fa, non lo è più adesso. L’impresa va mutando la propria fisionomia per attrezzarsi più adeguatamente alla sfida del mer cato che non è più nazionale ma internazionale e l’impresa assistita dallo Stato fatica a sopravvivere con i rigidi principi sulla concorrenza introdotti nell’ordinamento dell’Unione europea. Questi elementi impongono alle imprese di ridur re i costi di produzione e, tra questi, quelli del lavoro. Pertanto, le imprese richiedono in misura crescen te forme di lavoro flessibile (tempo determinato, parziale e somministrazione di lavoro) rispetto al rapporto di lavoro subordinato a tempo pieno e indeterminato prefigurato dal codice civile e, an cor più, dallo Statuto dei lavoratori come principa le forma di occupazione. La normativa che ha regolato il rapporto di lavoro subordinato a tempo pieno e indeterminato come principale se non unica forma di occupazione ha retto fino alla metà degli anni ‘80. Da allora il legislatore ha iniziato a introdurre in misura cre scente forti dosi di flessibilità nella disciplina del rapporto di lavoro prevedendo e regolando il la voro a tempo parziale, di formazione e lavoro, ha
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progressivamente esteso i casi di ricorso al con tratto a tempo determinato, ha regolato il lavoro interinale che introduceva una vistosa deroga alla disciplina dell’appalto di mano d’opera. Insomma tutti questi rapporti possono essere an noverati nella categoria dei rapporti temporanei. Il nuovo legislatore, sia nel 2001 con la nuova disciplina del contratto a tempo determinato, sia soprattutto nel 2003 ha proseguito nella discipli na della flessibilizzazione del rapporto di lavoro subordinato nell’impresa a tempo pieno e indeter minato frammentando eccessivamente la fattispe cie con la previsione del lavoro a chiamata, del lavoro ripartito, della somministrazione anche a tempo indeterminato, facendo saltare così uno dei capisaldi del nostro diritto del lavoro e cioè la imputabilità del rapporto di lavoro al datore che effettivamente utilizza il rapporto di lavoro. Quello che secondo noi vale di più sottolineare del Dlgs n. 276/2003, al di là dello sterile dibatti to tutto ideologico se la legge abbia funzionato o meno, è la dirompente forza innovativa che sottin tende e che anticipa le stesse riflessioni sulla mo dernizzazione del diritto del lavoro. Il diritto del lavoro, infatti, non è più visto solo come protezione della parte debole, ma come fon te di produzione del lavoro stesso. Con la riforma Biagi si intende combattere l’elusione delle prote zioni, riconquistare all’area del lavoro regolare e debitamente tutelato quei settori dove regna la simulazione o la pura e semplice evasione. Tutto ciò attraverso l’utilizzo di forme contrattuali che si sforzano di essere flessibili per venire incontro alla stessa natura particolare del rapporto di lavoro che nascondono e quindi anticipando e realizzando quello che sarà l’obiettivo del libro verde della Commissione Europea del 22 novembre 2006: flessibilità in cambio di inclusione sociale. La scommessa è quella di dare un valore positivo al significato stesso di flessibilità, oggi soprattutto da noi classificato con disvalore preconcetto. E se fosse proprio al contrario? Se grazie alla flessibili tà, invece, si riuscisse ad aumentare l’occupazione stabile e duratura? Il punto è che detta riforma è rimasta monca, perché per dare concreta attuazione alla cd. «flexcurity», concetto di stampo europeo che per meava l’azione del riformista Biagi, guarda caso occorreva anche che si completasse la riforma degli ammortizzatori sociali. L’esperienza attuale, invece, si identifica con l’uti lizzo del lavoro precario che è aumentato espo nenzialmente, anche perché è l’unica difesa che l’impresa europea ha praticato per tentare di ri spondere alla sempre più feroce competizione dei mercati, soprattutto extracomunitari.
Ma il lavoro precario comporta, appunto, una se rie di problemi in ordine al riconoscimento di alcuni diritti fondamentali dei lavoratori quali, tra gli altri, la tutela previdenziale. La struttura del sistema previdenziale è calibrata su esigenze e caratteri del mercato del lavoro che hanno progressivamente perduto gran parte del loro riscontro con l’attualità. E ciò perché quella disciplina è modellata, nei suoi tratti principali, sul modello tradizionale di lavoro: quello di natura subordinata, a tempo pieno, continuativo e di lun ga durata. Infatti, i principi che reggono l’attuale disciplina subordinano il diritto a pensione ad una certa durata minima del rapporto assicurativo e, quindi, al quantum di attività lavorativa prestata dall’interessato. D’altra parte, quei medesimi prin cipi pongono l’entità del trattamento pensionistico in relazione al trattamento retributivo goduto dal l’interessato durante la vita attiva e, quindi, in relazione al correlato rapporto contributivo. Conseguenza evidente di tale impostazione è il fatto che attività di lavoro intermittenti o di breve durata, specie se soggette a trattamenti retributivi modesti, hanno (di regola), ai sensi di quella disci plina, ridotte possibilità di tutela pensionistica, o, addirittura, non ne hanno alcuna. E ciò vale tanto nel caso in cui l’importo della pensione debba essere determinato sulla base del criterio retributi vo di calcolo, quanto nel caso in cui la medesima operazione debba avvenire sulla base del criterio contributivo: il livello del trattamento pensionisti co, in entrambi i casi, resta condizionato dalla durata dell’attività lavorativa prestata, da un lato, e dal livello delle retribuzioni assoggettate a con tribuzione, dall’altro lato. Inoltre, non può essere dimenticato che carriere lavorative frammentate o, peggio, precarie implicano un frazionamento di per sé incompatibile con lo sviluppo di quella ulteriore forma di tutela privata che è la previden za complementare. La discontinuità dell’attività lavorativa, pertanto, richiede un diverso approccio di tutto il sistema delle tutele, nate in un periodo in cui la regola era il rapporto di lavoro a tempo indeterminato, unico e senza interruzioni. Il forte aumento delle assunzioni temporanee e le insufficienti protezioni di cui beneficiano i dipen denti delle imprese minori, coperti solo dai tratta menti di disoccupazione ordinaria, ma anche le eccedenze di lavoro delle grandi imprese nelle fasi di rallentamento o di crisi di mercato, soprattutto quando riguardano fasce di lavoratori non più giovani, sono tutti elementi che possono assumere carattere di emergenza, soprattutto nelle aree più deboli del Paese. Gli stessi centri per l’impiego decentrati, che dovrebbero svolgere un ruolo es
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senziale nel governo dei processi di mobilità e nel migliorare l’occupabilità, svolgono ancora un ruo lo marginale, denunciando le ataviche lentezze della burocrazia. Il sistema degli ammortizzatori in Europa Dalla osservazione dei sistemi dei diversi ordina menti si possono individuare tratti comuni che possono arrivare a definire un modello. Un primo modello è quello scandinavo che rag gruppa i sistemi di Svezia, Finlandia e Norvegia. Questi sistemi sono caratterizzati dalla volontarie tà di adesione alla assicurazione contro la disoccu pazione, da alti livelli di spesa pubblica per il sostegno al reddito dei lavoratori disoccupati, da alta generosità economica e «temporale», cioè alti tassi di rimpiazzo e lunga durata e un tendenziale legame delle politiche passive alle politiche attive. Un altro modello si può riscontrare nei Paesi del Sud Europa: Italia, Spagna, Portogallo, Grecia. In questi Paesi, il livello di spesa pubblica per le prestazioni sociali in caso di disoccupazione è ge neralmente basso; le prestazioni hanno un basso tasso di rimpiazzo, dipendono dalle retribuzioni percepite nei periodi precedenti la disoccupazione e sono inoltre legate ai contributi versati dai lavo ratori. I Paesi continentali, Francia, Austria, Belgio, Ger mania presentano invece caratteristiche interme die, con differenze tra i sistemi dei diversi Stati. I tratti comuni evidenziano prestazioni legate alla condizione lavorativa del lavoratore disoccupato, come i Paesi del Sud Europa, ma con maggiore generosità. Il modello anglosassone di Regno Unito e Irlanda, infine, è caratterizzato da prestazioni indipendenti al livello di retribuzione precedentemente perce pita, da un intervento attivo del settore pubblico e da un forte legame con il mercato. La situazione in Italia La differenza più evidente tra il sistema italiano e i sistemi presenti negli altri Paesi europei si riscon tra nel fatto che il sistema italiano si pone come obiettivo non tanto il sostegno al reddito in caso di disoccupazione quanto, piuttosto, la conservazio ne del posto di lavoro. Tanto è vero che gli stru menti principali del sistema non sono le indennità di disoccupazione, ma gli strumenti di gestione degli esuberi di lavoratori, come la cassa integra zione. Un altro aspetto rilevante è il diverso trattamento riservato ai lavoratori disoccupati. Infatti la presta zione erogata nei loro confronti dipende dalla an zianità contributiva e dalla età del lavoratore, co
me anche in altri sistemi, ma a questi si aggiungo no altre condizioni, quali il settore economico di appartenenza, la dimensione dell’impresa in cui si è/era impiegati e la ragione della perdita del lavo ro. Si pensi, come esempio di tali diseconomie, alla differenza di trattamento, che rasenta l’illogi cità, tra indennità di disoccupazione e indennità di mobilità. Questa differenza è stata meritevolmen te ridotta di recente, ma rimane intollerabile. Sempre in tema di armonizzazione, una riflessio ne va svolta con riferimento al trattamento di disoccupazione con requisiti ridotti (quello dei co sì detti settantottisti; cinquantunisti nel settore agricolo). Non si può negare che l’operazione compiuta verso la fine degli anni ’80 presenti caratteristiche profetiche: abbiamo un modello di protezione di una figura di lavoratore che ormai caratterizza una parte crescente della popolazione attiva. Sarebbe, quindi, anche legittimo porsi l’in terrogativo se non sia da prospettare un’estensio ne di questo trattamento di disoccupazione anche ai lavoratori coordinati e continuativi e/o disconti nui in genere, cui le imprese fanno crescente ri corso. Infatti, non si vede perché si debba negare a tali lavoratori quello che si riconosce ai «settan tottisti». Il fatto che i primi non siano lavoratori subordinati nel senso classico non esclude che possano trovarsi nella medesima condizione di bisogno per la mancanza di lavoro. Il modello della disoccupazione con requisiti ri dotti è, dunque, senza dubbio un modello da con siderare con grande attenzione per chi guardi al futuro. Nello stesso momento, tuttavia, non ci si può esi mere dall’evidenziare le enormi storture, a cui si presta tale strumento, nell’alimentare particolari circuiti di dubbia legalità, che vanno attentamente monitorati. Bisogna considerare, infatti, che dopo una certa soglia si produce un automatico occulta mento delle giornate lavorate; inoltre, non è previ sto l’accertamento dell’involontarietà della disoc cupazione. La prestazione, infatti, viene concessa sul semplice presupposto della denuncia delle giornate di lavoro effettuate nell’anno precedente. La funzione di questi trattamenti quindi è divenu ta, più che quella classica del trattamento di disoc cupazione (cioè quella di fornire un reddito nel l’attesa di trovare un nuovo lavoro), quella dell’in tegrazione di un reddito annuale. Le cronache, purtroppo, sono piene di casi di comportamenti opportunistici da parte dei lavoratori (spesso in collusione con i datori di lavoro), miranti ad otte nere senza eccessiva difficoltà un’integrazione del reddito a spese delle finanze dell’Inps. Da qui la necessità, più volte manifestata, di una riorganizzazione del sistema degli strumenti di
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sostegno al reddito, che abbiano come punto di partenza lo stato di disoccupazione involontaria del lavoratore indipendentemente dalla ragione di tale tipo di disoccupazione. Fondamentale però, nel momento in cui si proce de ad una riorganizzazione del sistema, diventa il collegamento di tali prestazioni a misure di politi ca attiva volte al reinserimento dei lavoratori nel mercato del lavoro. Un efficiente sistema di am mortizzatori sociali deve infatti tenere presente l’obiettivo di prevenire l’esclusione sociale e di assicurare a chi è privo di lavoro non soltanto la mera sopravvivenza materiale, ma soprattutto la possibilità di un più rapido inserimento nel merca to del lavoro al fine di rendere possibile la reale integrazione nella società. La proposta dei Consulenti del lavoro Qualsiasi progetto di riforma non può non preve dere un mix di interventi volto ad un ammoderna mento complessivo non solo del nostro diritto del lavoro, ma soprattutto della macchina burocratica del servizi all’impiego, snodo centrale di ogni poli tica di rinnovamento. Le misure di sostegno monetario del reddito de vono completarsi, come detto, con quelle di politi ca attiva che svolgono un ruolo complementare per aiutare ed incentivare i lavoratori ad utilizzare i servizi per l’orientamento, la riqualificazione professionale e l’inserimento lavorativo. Questo non può certo far dimenticare che il sostegno monetario può e deve avere una duplice funzione: integrazione del reddito per un lavoratore disoc cupato, sostentamento per le persone in stato di bisogno. Ma il messaggio principale che deve pas sare è il valore in sé del «lavoro» come strumento principale di lotta alla povertà e, quindi, sulla maggiore efficacia che potrebbe avere una strate gia di policy che mira a integrare i servizi per l’impiego, orientati al reinserimento lavorativo, con i servizi sociali. L’idea di fondo della proposta dei Consulenti del lavoro è quella di creare un sistema basato sulla responsabilizzazione dei soggetti coinvolti nel rap porto sottostante: lavoratore e datore di lavoro. Il primo non deve avere più alcun alibi e soprattutto strumenti per usufruire indebitamente della presta zione a carico dello Stato. Il secondo contribuisce al finanziamento del sistema e il suo ruolo diviene centrale nella riqualificazione e reimmissione del lavoratore nel circuito del mercato del lavoro. In buona sostanza, dai Consulenti del lavoro viene il no ai furbi. È venuto il momento di una nuova (rectius, antica) e per questo dimenticata etica del lavoro, nel quale chiunque abbia un ruolo sociale ha il dovere di svolgerlo con serietà e responsabilità.
I concetti innovativi su cui poggia la proposta e che la differenziano da tutte le iniziative in atto in discussione sono: 1. trattamento unico, nel vero senso della pa rola Non esiste più una prestazione per la disoc cupazione, Cigs, Cigo, mobilità, ecc. Vengono so stituite da un’unica prestazione di durata, nell’arco complessivo di vita del lavoratore, di 5/6 anni (oltre ai bonus di sei mesi per le donne in gravi danza che non hanno usufruito dell’indennità di maternità), in tutte le ipotesi di sospensione/inter ruzione del rapporto di lavoro. Attenzione, la prestazione è usufruibile anche per coprire i periodi di prima occupazione; 2. il conto individuale Altro punto di forza è il conto individuale. Tale conto si alimenta durante tutta la vita lavorativa ed è a disposizione del lavo ratore che «può» chiedere di accedervi, ma potreb be anche rinunciarvi. Si scardina così il principio dell’automatismo tra evento la sospensione/inter ruzione del rapporto di lavoro e la possibilità di accedere alla prestazione. È il lavoratore che, una volta sospeso o licenziato, ma anche dimesso, deci de se attingere al proprio conto individuale; 3. la partecipazione del lavoratore Occorre anche correggere l’anomalia rappresentata dal fat to che nel nostro Paese a differenza di quanto avviene negli altri Paesi europei non è prevista alcuna partecipazione dei lavoratori al finanzia mento dell’istituto. Una sua partecipazione al finan ziamento del sistema risulterebbe coerente con le caratteristiche in mutamento del mercato del lavo ro, che sarà caratterizzato da una crescente mobili tà e quindi da più frequenti passaggi attraverso la condizione di disoccupazione. In altri termini, chie dere una partecipazione al lavoratore potrebbe es sere considerato come un modo per responsabiliz zarlo in ordine ad una mobilità che sempre meno deve essere considerata come rischio «imputabile» all’impresa e sempre più, invece, come elemento fisiologico del nuovo mercato del lavoro. 4. il patto di servizio Altro passaggio fonda mentale è il percorso di ricollocazione a cui deve sottoporsi il lavoratore per mantenere il beneficio. L’idea forte, qui, è incarnata dalla proposta di inserire gratuitamente il beneficiario del tratta mento presso l’azienda richiedente. Il lavoratore perde il diritto alla prestazione in caso di rifiuto nella collocazione lavorativa offerta, oltre alle eventuali richieste di partecipazione a programmi formativi volti ad un’eventuale riquali ficazione. Tale passaggio è particolarmente delicato perché attiene al funzionamento dei servizi per l’impiego e non si può non affermare che, con l’attuale organizzazione tecno/burocratica dei suddetti ser vizi, è quanto meno dubbio che la riforma in
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questione passi senza una altrettanto radicale ri forma degli stessi. L’imminente introduzione del sistema di comunicazione on line affrancherà sempre di più i centri per l’impiego da quel ruolo notarile che li ha contraddistinti (con le debite eccezioni, ovviamente), per cui si suppone che le energie liberate potranno essere incanalate verso le attività di politiche attive. Un ruolo in questo senso si pensa di poterlo rita gliare anche ai Consulenti del lavoro. Si potrebbe partire dal riconoscimento di intermediari avuto con la Fondazione Lavoro per essere noi stessi garanti, in un rapporto paritario con i servizi pub blici, del sistema della formazione, riqualificazio ne e reinserimento. Considerazioni finali Da ultimo qualche riflessione a proposito degli incentivi all’occupazione. Nella proposta in commento è affermato che l’in centivo previsto dall’art. 8, comma 9, legge n. 407/1990 andrebbe cancellato, nonostante sia la forma più gettonata di assunzioni oggi praticata al Sud (dove lo sgravio arriva al 100% dei contributi Inps ed Inail). La motivazione di tale esclusione è sempre fondata sul recupero della legalità, in quanto tale incentivo «stimola» il perdurare di lavori non denunciati, al fine di far maturare i requisiti della disoccupazione. Ma a questo punto non dovrebbe essere l’unico incentivo da elimina re. Andrebbe fatta pulizia, infatti, in coerenza con la tipologia dei contributi non più a carico, anche: q lavoratori iscritti nelle liste di mobilità ex legge n. 223/1991; q lavoratori sospesi in Cigs; q assunzioni di soggetti in reinserimento. In atto residuano comunque altre tipologie di in Principali incentivi all’occupazione
q Apprendistato q Assunzioni a tempo parziale ed indeterminato q Assunzione di operaio edile q Assunzione nel settore autotrasporti q Assunzione nel settore pesca q Contratti a termine per sostituzione di lavoratori in astensione obbligatoria o facoltativa per maternità q Contratto di inserimento q Cooperative sociali q Cooperative sociali e inserimento dei lavoratori svantaggiati q Detenuti q Enti «no profit» q Giovani in possesso di diploma di qualifica Incrementi occupazionali per il periodo 1/10/ 2000-31/12/2006 q Lavoratori assunti con l’esperienza delle borse-lavoro
centivi all’assunzione che nel box sottoriportato proviamo a sintetizzare. Quanto incidono questi incentivi complessiva mente sulla spesa per contributi? Difficile da indi viduare; di sicuro anche qui andrebbe operata una razionalizzazione. Alla luce anche del fatto che dal 1° luglio 2007 le aziende che vorranno usufruire di qualunque incentivo economico e normativo dovranno possedere il Durc. Dal decre to di attuazione a riguardo, risulta che l’Inps, l’Inail ecc., automaticamente, invalideranno tutte le procedure di accredito di tali benefici, in pre senza delle più comuni inadempienze operate da parte delle aziende (dal mancato pagamento nei termini dei contributi ai vari contenziosi ammini strativo/contabili). Ci si avvia, pertanto, ad una stagione di ennesima conflittualità perché sarà veramente difficile riu scire a presentare aziende «vergini». Questo non significa che i Consulenti del lavoro non siano per il pagamento corretto dei contributi, ma è sicuro che così si corre il rischio di ingessare il procedi mento amministrativo che genera i vari flussi, cre ando un blocco e un surrettizio aumento del costo del lavoro. Allora forse ci sono le condizioni per rilanciare un’altra vecchia proposta dei Cdl, quella di una generalizzata riduzione delle aliquote contributi ve, scambiata con l’eliminazione dei vari benefici oggi sul mercato. Anziché avere un incentivo che sconta una parti colare assunzione per un triennio, è preferibile ottenere lo stesso sconto spalmandolo magari su più anni, ma frutto di un’aliquota unica, un po’ più bassa, per tutti i settori e soprattutto per qualun que tipologia di lavoratore impiegato.
q Lavoratori disabili q Lavoratori disoccupati da oltre 24 mesi o in Cigs da uguale periodo q Lavoratori già impegnati in Lsu q Lavoratori in Cigs da 3 mesi di aziende in Cigs da almeno 6 mesi q Lavoratori in mobilità q Occupazione di lavoratori anziani q Occupazione di lavoratori anziani con superbonus q Profughi q Reimpiego dei dirigenti q Ricerca scientifica q Tirocini estivi di orientamento q Ammortizzatori in deroga (estensione per un dato periodo di Cigs e Mobilità per le aziende tradizionalmente escluse)
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