21314-2002 - Jose Carlos de Almeida Filho e Lais de Almeida Mourao by PareceresCepam

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FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

Parecer CEPAM nº 21.314 Processo FPFL nº 787/02 Interessada: Câmara Municipal da Estância Balneária de Ilhabela Vereadora Rita Janete de Oliveira Gomes PREFEITURA MUNICIPAL. FINANÇAS PÚBLICAS. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. Necessidade de firmar convênio com o Estado para custear despesas de competência da Secretaria de Segurança Pública do Estado, Tribunal de Justiça e Ministério Público Estadual.* CONSULTA A Vereadora Rita Janete de Oliveira Gomes, da Câmara Municipal da Estância Balneária de Ilhabela, indaga-nos acerca do Projeto de Lei nº 90/02, de autoria do Chefe do Executivo, que “autoriza o Poder Executivo Municipal custear despesas com a segurança pública, por intermédio dos órgãos oficiais existentes no Município”. PARECER A Administração Pública rege-se pelos princípios insertos no caput artigo 37 da Constituição Federal: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, dentre outros, que observados corretamente dão sustentação jurídica aos atos e ações governamentais. Especificamente sobre o princípio da legalidade, é a lei que respalda os atos administrativos praticados pelos agentes públicos que, por sua vez, estabelecem uma relação jurídica com a sociedade ou, conforme o caso, particularmente com o interessado.
“(...) A legalidade, como princípio (CF, art. 37, caput) significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei (...)” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 86) (destaques do autor).

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, que dentre outras providências, em seu artigo 62, disciplina que os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de outros entes da Federação, se tal providênAvenida Professor Lineu Prestes, 913 - Cidade Universitária - São Paulo - SP CEP 05508-900 - Tel. (0xx11) 3811-0300 - FAX (0xx11) 3813-5969 Homepage http://www.cepam.sp.gov.br e-mail: fpfl@cepam.sp.gov.br

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cia estiver, necessariamente, estipulada em convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação e, ainda, se houver autorização, nesse sentido, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Orçamento Anual. Em que pese o fato do interesse público estar claramente justificado pelo clamor da sociedade por segurança e justiça, verifica-se que a Lei municipal nº 90/02 não atendeu ao disposto na citada Lei federal, pois não está autorizando a celebração do convênio e sim a realização de despesa de competência de outro ente da Federação, no caso, de responsabilidade do Estado, por meio de sua Secretaria de Segurança, do Tribunal de Justiça e do Ministério Público Estadual. Assim, se no desempenho de suas atribuições que devem, prioritariamente, atender ao interesse público, o Município entender conveniente e oportuno colaborar no custeio daquelas despesas do Estado, deverá, com este ente federado, firmar um convênio, em cujas cláusulas deverão estar previstos os deveres de cada convenente. Para tanto, previamente, deve o Chefe do Executivo solicitar autorização legislativa à Câmara Municipal a fim de que o Município, por intermédio de seu representante legal – o Prefeito – firme o convênio com o Estado. O Projeto de Lei autorizadora, inclusive, deverá estar acompanhado da minuta do termo de convênio a fim de que o Poder Legislativo tome conhecimento do objeto da autorização legislativa que eventualmente venha a conceder. Esclarecemos, entretanto, que no caso consultado, como os recursos a serem despendidos destinam-se a três órgãos estaduais diversos, necessário se torna que sejam encaminhados à Câmara três projetos de lei autorizadora distintos, especificado em cada um deles qual o órgão estadual que estará se conveniando com o Município. A minuta de convênio ou o termo de ajuste deverá expressar, no seu conteúdo, o objeto, o prazo de vigência, as obrigações recíprocas e a finalidade. Tais condições, harmonizadas com a pertinente legislação federal, nortearão a formalização do ajuste entre as partes e farão parte integrante da lei autorizadora. Ainda a esse respeito, por oportuno, permitimo-nos transcrever excertos do Parecer CEPAM nº 19.625, da lavra do advogado José Carlos Macruz que, sobre questão, se não idêntica, mas ao menos consubstanciada em ditames legais que se enquadram perfeitamente ao Projeto em apreço, assim se manifestou:
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“(...) É certo que o Município poderá cooperar com o custeio de despesas de outro ente da Federação. Não há restrição, em um Estado Federal cooperativo como o nosso, que a esfera de governo local possa dispor dos materiais e bens requeridos pela esfera federal ou estadual. No entanto, deve-se atentar para as restrições legais impostas para tanto. E aqui apontamos a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo art. 62 assim disciplina: ‘Art. 62 - Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se houver: I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual; II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação’. Temos claro, e não poderia ser diferente, que pretendemos o aperfeiçoamento de uma Federação flexível, na qual todos as unidades federativas brasileiras possam, em atenção ao interesse da coletividade, colaborar e atuar em conjunto, seja na gestão associada de serviços, como previsto no art. 241 da Constituição Federal, com a redação dada pelo art. 24 da Emenda Constitucional nº 19/98, seja no custeio de determinadas despesas de responsabilidade de determinado ente da Federação, como prevê a Lei de Responsabilidade Fiscal, no dispositivo antes transcrito. Com efeito, duas são as exigências para que, especificamente o Município, possa arcar com o custeio das despesas que advirão da cessão de carros e combustível, entre outros materiais e pessoal solicitados pela Justiça Eleitoral: • autorização na lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e na lei orçamentária anual (LOA); • convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme a tenha definido a lei local. É condição imprescindível para o comportamento eventualmente adotado pelo Município a observância dessas exigências, sob pena, assim nos parece, de se constituir em despesa irregular, não-autorizada e lesiva ao patrimônio público, nos termos do art. 15 da Lei Complementar nº 101/00. A assunção de obrigação, no caso geradora de aumento de

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despesa, deve atentar aos arts. 16 e 17 do mesmo diploma legal complementar. O art. 16 prevê que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa deverá estar acompanhado: • estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; • declaração do ordenador de despesa de que aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária e compatibilidade com o plano plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes orçamentárias. O art. 17 trata, por sua vez, da despesa obrigatória de caráter continuado que é a despesa derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. Não nos interessa tal norma posto que a despesa que estamos examinando, embora decorrente de lei, não é de caráter continuado. Pois bem. Além do Município ter previsão expressa e prévia autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual, é necessário que o ajuste, em sentido amplo, celebrado com a unidade federativa competente, por gerar aumento de despesa, esteja adequado com os termos definidos na lei orçamentária anual e que esteja compatível com a Plano Plurianual de com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, sob pena de incorrer em lesão ao patrimônio público, e também ser adjetivado de irregular e não-autorizado”.

No caso consultado, a “autorização” para que o Poder Executivo custeie despesas de competência do Estado – Segurança Pública, Poder Judiciário e Ministério Público – consubstanciada na Lei nº 90/02, cuja cópia acompanha a consulta – reveste-se de ilegalidade perante o disposto no artigo 62 da Lei Complementar nº 101/00, sendo considerada como despesa não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público, nos termos do artigo 15 da mesma Lei Complementar. Ressalte-se que, por efetuar despesas lesivas ao patrimônio público, o Chefe do Executivo poderá ser apenado pela prática do ato de improbidade previsto no inciso IX, do artigo 10, da Lei federal nº 8.429/92, sem embargo de tipificação do crime de responsabilidade previsto no inciso V, do artigo 1º, do Decreto-Lei nº 201/67, cuja penalidade pode ser desde a perda do cargo até a reparação civil do dano.

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Ainda mais, o disposto no artigo 4º da Lei municipal, que trata da vigência retroativa da lei municipal, não sana a irregularidade praticada em razão do desrespeito à legislação federal citada. O ordenamento jurídico do País não autoriza a retroatividade de lei que objetive tornar lícito ato ilícito anteriormente praticado, tendo em vista a desconformidade com as lições citadas relativas a lei fiscal. Do exposto, respondemos objetivamente. A Lei nº 90/02 padece do vício de ilegalidade, por inobservância ao disposto no artigo 62 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina: a) autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual. b) necessidade de convênio ou outra forma de ajuste com o ente federado responsável pela assunção da despesa. Reiterando, ao final que, para que o ajuste ou convênio seja firmado, necessária se torna a expressa autorização legislativa. É o parecer. São Paulo, 18 de junho de 2002 JOSÉ CARLOS DE ALMEIDA FILHO Técnico Master II – Advogado LAÍS DE ALMEIDA MOURÃO Técnico Master I - Advogada De acordo, encaminhe-se. JOSÉ CARLOS MACRUZ Coordenador da Unidade de Produção de Pareceres e Informações Jurídicas (*) Parecer elaborado em 11/6/02. UPPIJ/gtn

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