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19962-2001 - Manuel Silvino Jardim

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FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

Parecer CEPAM nº 19.962 Processo FPFL nº 237/01 Interessada: Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto Sr. Edson Coelho Araújo, Prefeito DIREITO FINANCEIRO PERTENCEM AO EXERCÍCIO FINANCEIRO AS DESPESAS NELE LEGALMENTE EMPENHADAS, AINDA QUE NÃO LIQUIDADAS – TODAVIA, PARA APURAÇÃO DO RESULTADO PRIMÁRIO DO MUNICÍPIO, SERÃO COMSIDERADAS SOMENTE AS DESPESAS JÁ LIQUIDADAS – POSSÍVEL INCOMPATIBILIDADE DE DISPOSITIVOS ENTRE A LEI NÚMERO 4.320/64 E A LEI COMPLEMNETAR Nº 101/00 – Considerações.* CONSULTA Consulta a Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto, através da Economista, Sra. Emília Maria Martins de Toledo Leme, da Comissão de Controle de Execução do Orçamento, sobre os procedimentos a serem adotados para um efetivo controle das despesas ante à receita local e mais especificamente questiona se deve tomar por base as despesas empenhadas ou as despesas liquidadas. PARECER O REGIME MISTO seja: Em nosso País, a contabilidade pública adota o regime misto, qual - “De Caixa”, para as receitas efetivamente recebidas; - “De Competência”, para as despesas legalmente empenhadas, pagas e não pagas. É desse teor o artigo 35 da Lei nº 4.320/64, a seguir reproduzido:
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“Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I – as receitas nele arrecadadas; e II – as despesas nele legalmente empenhadas”. No mesmo sentido, o artigo 50, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal: “Art. 50. .............................................................................................. ............................................................................................... II – a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa” (grifamos). Assim, de pronto, podemos afirmar que todas as despesas legalmente empenhadas no exercício de 2001 vão onerar a execução orçamentária deste exercício, mesmo que venham a ser efetivamente pagas só em 2002. Como é sabido, as despesas públicas passam, principalmente, por quatro estágios: programação, empenho, liquidação e pagamento. A programação orçamentária da despesa, conjugada com a programação financeira de desembolso estão previstas nos artigos 47, 48, 49 e 50 da Lei nº 4.320/64, parcialmente alterados pelo artigo 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal e objetivam um acompanhamento constante de execução orçamentária, evitando que a Administração venha a contrair obrigações além da sua capacidade de pagamento. Já o empenho, segundo o artigo 58 da Lei nº 4.320/64, “É o ato emanado de autoridade competente que cria ao Estado obrigações de pagamento pendente ou não de implementação de condição”. E ainda o artigo 60 da citada Lei determina que: “É vedada a realização de despesa sem prévio empenho”. Também o artigo 61 explicita: “Para cada empenho, será extraído um documento denominado nota de empenho, que indicará o
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nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria”. Portanto, o empenho é um dos atos mais importantes da Administração Pública, pois garante e assegura o pagamento ao fornecedor e prestador do serviço; se o administrador público perceber ao longo do exercício financeiro que não terá condições de realizar a despesa autorizada no orçamento, porque a receita não está acompanhando as previsões orçamentárias, deverá, por ato próprio e nos montantes necessários, limitar os empenhos para evitar que ao final do exercício restem despesas a pagar sem a devida provisão financeira; aliás, o artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal é muito claro nesse sentido. De outro lado, a liquidação ou o processamento estão claramente definidos no artigo 63, da Lei nº 4.320/64, a seguir reproduzido: “Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. § 1º. Essa verificação tem por fim apurar: I – a origem e o objeto do que se deve pagar; II – a importância exata a pagar; III – a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. § 2º. A liquidação da despesa, por fornecimentos feitos ou serviços prestados, terá por base: I – o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II – a nota de empenho; III – os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço”. Portanto, a liquidação ou o processamento da despesa é uma fase que “antecede” o pagamento, com o objetivo de se verificar se os serviços e bens contratados com os fornecedores foram entregues dentro das especificações.

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De outro lado, o “pagamento” é exatamente a última fase do estágio da despesa e, obviamente, para fins de execução orçamentária é a mais importante, pois, como já comentado, despesa legalmente empenhada e devidamente liquidada não pode ser cancelada. Assim, paga ou não, tal despesa integrará o balanço de execução orçamentária. Nesse sentido, entendemos que a despesa legal e corretamente empenhada deva ser o parâmetro para o planejamento da execução orçamentária equilibrada, pois como comentado, as fases da liquidação e pagamento são conseqüência de uma decisão de gastos tomada por ocasião do empenho. Apenas para reforçar nosso entendimento, tomemos como exemplo o fornecedor que, atendendo a dispositivo contratual, entregou um determinado bem no final do exercício, e o órgão público, que recebeu a mercadoria, precisa verificar se ela atende às especificações constantes no contrato e para isso necessita de alguns dias. Neste caso, estamos diante do procedimento de “liquidação” da despesa que antecede o pagamento e que só se completará no início do exercício seguinte. O mesmo acontece, por exemplo, com a folha de pagamento do mês de dezembro, que só será “processada” e paga no dia 5 do mês de janeiro do ano seguinte. Claro que os servidores prestaram seus serviços no mês de dezembro e, portanto, o empenho dessas despesas de pessoal, obrigatoriamente, devem onerar a execução orçamentária do exercício financeiro encerrado em 31 de dezembro. Aliás, o artigo 36 da Lei nº 4.320/94 esclarece esta questão, nos seguintes termos: “Art. 36. Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindose as processadas das não processadas” (grifo nosso). Portanto, é para atender a casos como os citados acima que a legislação prevê a conta “restos a pagar”. Entretanto, em nosso País, a criatividade (para não dizer irresponsabilidade) dos administradores públicos não tem limite e, ultimamente, tem prosperado uma nova forma de “empréstimo compulsório”, que, embora ilegal, é amplamente tolerada pela complacência dos Tribunais fiscalizadores e das autoridades responsáveis pela instauração da ação penal, prevista no Decreto-Lei nº 201/67. Trata-se do financiamento de déficits orçamentários anuais através da aplicação de “calote” a fornecedores de bens e serviços e, às vezes, até os próprios servidores, ou seja: empenha-se e gasta-se mais do que sabidamente se poderia
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gastar e deixam-se para o exercício seguinte a “liquidação” e o pagamento de salários e contas referentes ao exercício encerrado. É claro que o empenho deve ser efetivado, obedecendo à legislação e ao bom senso e é por isso que os §§ 2º e 3º do artigo 60 da Lei nº 4.320/64 permitem o empenho por estimativa e o empenho global de despesas sujeitas a parcelamento. Se considerarmos que o maior percentual de gastos municipais é composto pela folha de pagamento, bem como pelos contratos de prestação de serviços de natureza contínua, além das despesas com telefone, água, energia elétrica, combustível, juros da dívida fundada, e que tais gastos podem ser perfeitamente previsíveis e empenhados por estimativa, desde o início do exercício, ficará muito mais fácil planejar e programar os gastos restantes. É claro também que nos contratos de “serviços” ou de “obras”, que irão ultrapassar este exercício, só deverão ser empenhados no exercício atual os valores referentes às parcelas que serão efetivamente concluídas até 31/12/2001. É este o sentido do artigo 7º, § 2º, inciso III, da Lei federal nº 8.666/93, abaixo reproduzido: “Art. 7º. ............................................................................................... ............................................................................................... § 2º - As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: ............................................................................................... III – houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executados no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma” (grifamos). PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA A Lei de Responsabilidade Fiscal define alguns instrumentos de previsão e planejamento e outros de avaliação e controle, da execução orçamentária e financeira. Assim, o artigo 8º da LRF determina que o Poder Público, em até trinta dias, estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, nos termos em que dispuser a LDO municipal.
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Neste particular não existem “modelos”, “tabelas” ou “quadros” predefinidos e, portanto, cabe aos setores de controle de execução orçamentária de cada Município desenvolverem seus sistemas próprios de controle em função do grau de complexidade das contas públicas locais. Em nossa avaliação, deverão existir no mínimo quatro tipos de programação e acompanhamento ao longo do exercício: a) um específico para a receita “por fonte” de recursos, levando em consideração as sazonalidades de alguns tributos ( a exemplo do IPTU) e de algumas transferências (a exemplo da cota-parte do IPVA); b) um para o “empenho” das despesas, cotejado com as dotações orçamentárias; c) um outro para a “liquidação” das despesas, comparativamente à despesa empenhada; d) e um fluxo de pagamentos ou fluxo de caixa que leve em consideração não só a execução orçamentária deste exercício (despesas empenhadas e liquidadas, mas também a execução extraorçamentária. Este será, a nosso ver, o maior problema das atuais Administrações que, quase sem exceção, “herdaram” um considerável volume de “restos a pagar”, sem a correspondente disponibilidade de caixa. Assim, em muitos casos, o Município deverá obter um “superávit” de execução orçamentária para poder honrar os “restos a pagar” de exercícios anteriores que não constam no orçamento deste exercício, mas irão constar no balanço de execução financeira. AS METAS FISCAIS PREVISTAS NA LRF A Lei de Responsabilidade Fiscal define a obrigatoriedade da elaboração do anexo de metas fiscais, que será anexo obrigatório na LDO e cujo conteúdo está detalhado no artigo 4º, §§ 1º e 2º, da referida Lei. De outro lado, a LRF instituiu novos instrumentos de avaliação e acompanhamento, como a demonstração e avaliação do cumprimento das metas fiscais em audiência pública (art. 9º, § 4º); o relatório resumido de execução orçamentária (arts. 52 e 53); e o relatório de gestão fiscal (arts. 54 e 55). Ao definir o tratamento dado às despesas, a LRF ora trabalha com o conceito de despesa liquidada, comparada com a dotação para o
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exercício, conforme o artigo 52, inciso I, letra “b”; ora trabalha com os conceitos de despesa empenhada e liquidada, conforme o artigo 52, inciso II, letra “b”. Também os modelos de relatórios a serem preenchidos pelos Municípios, definidos pela Portaria MF nº 471, de 19 de setembro de 2000, utilizam o conceito de despesa liquidada para a apuração dos balanços orçamentários bimestrais e os conceitos de despesa empenhada e de despesa liquidada para os demonstrativos das despesas por função e programa. Todavia, o formulário utilizado para apurar o resultado primário, previsto no anexo de metas fiscais e no artigo 53, inciso III, considera unicamente o conceito de despesas liquidadas e, portanto, o que nos parece, este será o critério a ser fiscalizado pelos órgãos competentes. Apesar de respeitarmos os critérios adotados pelo Ministério da Fazenda, somos obrigados a discordar deles, pois estão sendo comparadas dotações orçamentárias com despesas liquidadas, o que pode levar a grandes equívocos de avaliação, especialmente ao longo do exercício, embora, no encerramento deste, os valores de despesas empenhadas tendam a ser iguais às despesas liquidadas. Todavia, se prevalecer este entendimento de que somente as despesas liquidadas é que serão computadas para fins de apuração das metas fiscais, esta situação poderá provocar divergências, pois o balanço de execução orçamentária, segundo os preceitos da Lei nº 4.320/64, considera como despesas do exercício, aquelas legalmente empenhadas (art. 35, inciso II), ainda que não liquidadas. CONCLUSÃO Ante todo o exposto, concluímos: a) O empenho de despesa é o ato que cria para o Poder Público uma determinada obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição. b) De outro lado, ao adotar o regime de competência para as despesas, o legislador atribuiu ao empenho uma importância fundamental, pois despesas regularmente empenhadas neste exercício, ainda que venham a ser liquidadas e pagas somente no início do próximo exercício, irão onerar a execução orçamentária deste exercício. c) Todavia, para fins de controle do atendimento das metas fiscais, bem como dos resultados nominal e primário, previstos na Lei de ResAvenida Professor Lineu Prestes, 913 - Cidade Universitária - São Paulo - SP CEP 05508-900 - Tel. (0xx11) 3811-0300 - FAX (0xx11) 3813-5969 Homepage http://www.cepam.sp.gov.br e-mail:cepam.info@cepam.sp.gov.br

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ponsabilidade Fiscal, deverá ser utilizado o conceito de despesa liquidada, conforme as instruções constantes na Portaria MF nº 471, de 19/10/00 (Anexo III). d) Assim, poderemos ter, ao final do exercício, dois valores distintos de despesas: um valor constituído por todas as despesas empenhadas e que constarão no balanço orçamentário e outro valor constituído pelas despesas empenhadas e já liquidadas, que constarão no relatório de apuração do resultado primário, que é um dos itens componentes do anexo de metas fiscais. Esperamos que, com o passar do tempo, os órgãos controladores das contas públicas unifiquem esta questão, apontando um único critério para as despesas. É o que pensamos, s.m.j. São Paulo, 30 de março de 2001 MANUEL SILVINO JARDIM Técnico Master III - Advogado

De acordo, encaminhe-se. ANTONIO RICCITELLI Coordenador da Unidade de Produção de Pareceres e Informações Jurídicas (*) Parecer elaborado em 22/3/01. UPPIJ/gtn/evn.

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