20301-2001 û Jose Carlos de Almeida Filho

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FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

Parecer CEPAM nº 20.301 Processo FPFL nº 853/01 Interessada: Câmara Municipal de Taubaté Vereador Wilson Vieira de Souza, Presidente CÂMARA MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. Inconstitucionalidade de projeto de lei, de iniciativa parlamentar, que institui programa social de arrecadação e distribuição de alimentos, denominado “Banco Municipal de Alimentos”. Apenas o Chefe do Executivo poderá dar início ao processo legislativo que trate dessa matéria, por constituir assunto de sua exclusiva competência.* CONSULTA A Câmara Municipal de Taubaté, por seu Presidente, Vereador Wilson Vieira de Souza, indaga-nos sobre a legalidade do Projeto de Lei de sua autoria que autoriza o Poder Executivo a criar programa social de alimentos, também chamado Banco Municipal de Alimentos e dá outras providências. PARECER A matéria em questão é da competência exclusiva do Chefe do Executivo, a quem cabe a criação, estruturação e atribuição dos órgãos da Administração Municipal, conforme dispõe o artigo 61, § 1º, inciso II, “e”, da Constituição Federal, que por simetria aplica-se ao Município. A Lei Orgânica local, em sintonia com o mandamento citado, quando trata do processo legislativo, dispõe:
“Art. 31. Compete privativamente ao Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre: ..................................................................................................... II. criação, estruturação e atribuições dos Secretários Municipais e órgãos da Administração Pública”.

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As referidas disposições conferem poderes ao Chefe do Executivo para que, em ações políticas e administrativas dessa natureza, possa exercê-las segundo a conveniência e oportunidade da Administração. A organização interna da estrutura administrativa e suas atribuições, a criação de serviços e programas sociais para atender a demanda da sociedade são decorrências do exercício do mandato do Prefeito, sendo sua a faculdade de implantação, competência de execução e a iniciativa das leis para tanto necessárias. À Câmara Municipal não cabe autorizar ou criar determinações que refoge à sua competência, sendo, portanto, inconstitucional a proposta em questão. Ainda, a esse respeito, reportamo-nos, por oportuno, ao Parecer CEPAM nº 17.394, de autoria da advogada Betty E.M. Dantas Pereira, que aborda o tema lei autorizadora com profundidade e clareza:
“1. O processo legislativo e as leis autorizadoras Lei é a espécie normativa que necessita, para sua criação, modificação ou revogação, da conjugação de vontades dos Poderes Executivo e Legislativo, aos quais cabe, para tal mister, perseguir fielmente as fases que compõem o processo legislativo, uma vez que constituem elas os requisitos formais que conferirão validade aos diplomas legais Essas etapas do processo legislativo compreendem a iniciativa, as emendas, a discussão e a votação, a sanção e o veto, a promulgação e a publicação, cuja distribuição recai de maneira distinta àqueles órgãos de Poder, isto é, a cada um correspondente determinada fase ou fases, com exclusividade, permitindo o exercício do mútuo controle e, assim, a manutenção de um sistema equilibrado de Poderes, do qual emana, então, a segurança jurídica Ensina-nos o Prof. Joaquim Castro Aguiar (Processo Legislativo Municipal. 1ª ed., Rio de Janeiro, Forense, 1973, p. 102). ‘Para que a lei seja válida, é preciso que todos os atos formais necessários a sua feitura sejam válidos também: se um só desses atos é inconstitucional, a lei é inconstitucional no seu todo’. Isto porque, tendo a Constituição Federal adotado o princípio da harmonia e independência entre os Poderes (art. 2º), cuidou de traçar as linhas gerais de um processo legislativo que pudesse ser coerente àquele fundamental princípio, o que pode ser confirmado pelas seguintes disposições: art. 61, caput, iniciativa concorrente; art. 61, § 1º, I e II, iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo; art. 66, parágrafo único, poder de emendar inerente ao Legislativo; artigos 64 e 65, que atribuem ao Legislativo a tarefa de discutir e votar o projeto de lei; art. 66 e § 1º, que
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atribui ao Chefe do Executivo o poder de sancionar ou vetar o projeto de lei; art. 66, §§ 5º e 7º, que fazem recair sobre o Chefe do Executivo a atribuição de promulgar (e também publicar) a lei, sob pena de o Legislativo assumir esse encargo, caso o Executivo dele venha a descurar. Relativamente à competência para deflagrar o processo de formação das leis, ressalte-se que a regra a iniciativa concorrente ou geral, já que melhor se coaduna com o sistema democrático em que vivemos. Entretanto, conforme antes mencionado, há matérias reservadas com exclusividade ao Chefe do Executivo (art. 61, § 1º, I e II, da Constituição Federal), porquanto dizem respeito a providências que derivam de sua autoridade como administrador e gestor da coisa pública, cabendo-lhe sobre elas decidir quanto à oportunidade e conveniência, dando, assim, o impulso inicial para propor o direito novo. Leis que autorizem o Executivo a proceder de determinada forma guardam consigo a presunção de que a execução da atividade autorizada, embora se encontre inserida no plexo de suas atribuições, não pode ser implementada sem que haja a competente anuência do Legislativo, formalizada mediante lei. Esse ato de autorização, por sua vez, é a representação da concordância da comunidade sobre aquele específico assunto, cuja natureza complexa está a exigir adoção dos meios de controle do Legislativo sobre o Executivo. Destarte, torna-se evidente que a propositura cujo objeto seja a autorização para determinado feito deva partir de quem detém a competência para executá-lo, eis que entender-se de forma diferente seria admitir a ingerência de um órgão de Poder sobre assuntos próprios e inerentes ao outro órgão de Poder, que ficaria autorizado, quiçá, a uma série infindável de empreendimentos muitas vezes alheios as metas governamentais. Ademais, cumprindo ao Executivo analisar a oportunidade e a conveniência de tornar concretos os efeitos da lei autorizadora, não se vê obrigado a torná-la eficaz a partir do momento em que publicada. Dizendo de outro modo, a lei autorizadora não impõe ao Executivo a obrigatoriedade de assumir aquela conduta autorizada. Apenas quando o administrador público resolver torná-la eficaz é que se submeterá às suas regras. Sobre tal competência, aliás, há recente decisão do Supremo Tribunal Federal, que julgou caber ao Poder Executivo a iniciativa das leis autorizadoras da despesa pública (Representação nº 1.331-6-RS, publicada no DJU de 17/12/89, p. 969). A primeira das fases do processo legislativo referente às leis autorizadoras só estará constitucionalmente satisfeita se o projeto de lei respectivo

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for proposto pelo Chefe do Executivo, a quem com exclusividade a sua iniciativa”.

Todavia, o ilustre parlamentar poderá transformar seu projeto em Indicação, obedecido o Regimento Interno da Casa, e demonstrar a importância da implantação do Banco Municipal de Alimentos, sugerindo ao Chefe do Executivo que, se acolhida a proposta, encaminhe à Câmara Municipal o respectivo projeto de lei, que deverá estar em harmonia com a Lei de Responsabilidade Fiscal, em razão da geração de despesa decorrente da implementação do programa (arts. 16 e 17). Do exposto, concluímos que o Projeto de Lei, de iniciativa do Vereador José de Assis Galhardo “Xixa”, não pode prosperar por vício de iniciativa, haja vista que a matéria ali tratada é da alçada privativa do Prefeito Municipal, cuja ingerência do Poder Legislativo, no caso, fere o princípio da harmonia e independência dos Poderes (art. 2º da Constituição Federal) e a regra da iniciativa privativa que lhe é decorrente. É o parecer. São Paulo, 27 de julho de 2001

De acordo, encaminhe-se.

JOSÉ CARLOS DE ALMEIDA FILHO Técnico Master II – Advogado

JOSÉ CARLOS MACRUZ Coordenador da Unidade de Produção de Pareceres e Informações Jurídicas (*) Parecer elaborado em 23/7/01. UPPIJ/emss

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