EL MARCO LEGAL FORESTAL COLOMBIANO

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					 EL MARCO LEGAL FORESTAL COLOMBIANO ENFOCADO AL MANEJO DE
    LOS RECURSOS NATURALES EN COLOMBIA: ESTADO DEL ARTE


                                                      Julián Eduardo Murillo Trujillo
                        Ingeniero Forestal de la Universidad del Tolima (Colombia)
                                                    juliane_murillot@yahoo.com.ar

El siguiente artículo analiza el marco legal forestal colombiano y expone su
desarrollo como base para la conformación de un sistema estructurado y lógico de
leyes ambientales cuyo alcance radica en la organización del sector y su
posicionamiento potencial en Colombia.

La evolución hasta el momento dada de múltiples marcos legales enfocados
prioritariamente al manejo y conservación de los recursos forestales colombianos,
ha sido una respuesta formulada en busca de la conformación, desarrollo e
implementación de modelos que permitan su manejo cada vez más sostenible y
sustentable. Por tanto, para abordar esta temática se realizará, en primera
instancia, una presentación general de los marcos legales implementados hasta la
actualidad; de la misma forma, se presentarán las acciones derivadas de dichos
lineamientos y, por último, se analizará la evolución del marco legal forestal
enfocando dicha reflexión al manejo de los recursos forestales en Colombia.

LAS RAZONES

A partir de la causa esencial que determina el desarrollo de normas y estatutos
legales ajustados a las realidades medioambientales, socioeconómicas y
culturales de Colombia, puede afirmarse que los principales motivos que
justificaron la conformación de un marco legal sólido se derivan a partir de un
aspecto clave: la localización geográfica y estratégica del país. Dicha posición le
otorga condiciones medioambientales favorables para la generación rápida y de
calidad de productos primarios y secundarios provenientes de bosques naturales y
plantados. En Colombia es muy bien conocida la ventaja proveniente de tal causa,
dado que en países como Chile, la obtención de un producto forestal de
características similares toma tres veces el tiempo de su producción en
comparación con Colombia, esto debido a su posición en la Zona de
Interconvergencia Tropical, misma que le confiere múltiples beneficios
ambientales, socioeconómicos y culturales resultantes.

En adición a lo anterior, casi las tres cuartas partes del territorio nacional
corresponden a suelos de aptitud forestal. No obstante, los procesos continuos de
colonización y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no
renovables, han significado una transformación significativa de los ecosistemas en
Colombia, provocando en la mayoría de las veces su degradación o desaparición
definitiva.

EVOLUCIÓN DEL MARCO LEGAL FORESTAL

Teniendo en cuenta las acciones que primaron en la formulación y desarrollo de
un sistema de leyes ambientales cada vez más organizado y razonable en
Colombia, se determinaron cuatro etapas fundamentales:

PRIMERA ETAPA DE CONFORMACIÓN: MANEJO Y CONSERVACIÓN DE
BOSQUES NATURALES

Este primer periodo obedece a las preocupaciones generadas a mediados del
siglo XX por conocer los recursos forestales, atendiendo a la administración del
patrimonio forestal del Estado, su protección y el ofrecimiento de alternativas
viables que permitieran el mejoramiento de las condiciones de vida de los
habitantes que venían ocupando estas tierras.

Las primeras acciones en cuanto al manejo y conservación de los bosques
comenzaron a estructurarse desde 1959 con la promulgación de la ley 2ª o “Sobre
Economía Forestal de la Nación y Conservación de los Recursos Naturales
Renovables”, significando un paso importante, porque se crearon siete reservas
forestales en una extensión de 65.000 hectáreas (Ha), 275.000 Ha de reservas
forestales protectoras, 453 Ha de reservas forestales productoras y 17.000 Ha de
reservas manejadas por la sociedad civil para el logro de objetivos enfocados
hacia la protección y desarrollo económico. Al respecto, el Artículo 1 de esta ley
expone:

   “Para el desarrollo de la economía forestal y protección de los suelos, las aguas y la vida
   silvestre, se establecen con carácter de "Zonas Forestales Protectoras" y "Bosques de
   Interés General", según la clasificación de que trata el Decreto legislativo número 2278 de
   1953, las siguientes zonas de reserva forestal, comprendidas dentro de los límites que para
   cada bosque nacional se fijan a continuación: Zona de Reserva Forestal del Pacífico (…) b)
   Zona de Reserva Forestal Central (…) c) Zona de Reserva Forestal del Río Magdalena (…)
   d) Zona de Reserva Forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta (…) e) Zona de Reserva
   Forestal de la Serranía de los Motilones (…) f) Zona de Reserva Forestal del Cocuy (…) g)
   Zona de Reserva Forestal de la Amazonía (…)”.

Igualmente, la ley 2ª estableció los principios básicos para la creación de parques
nacionales, y a partir de la puesta en marcha de la ley 23 de 1973, que concedió
las facultades para la expedición del Código Nacional de los Recursos Naturales y
de Protección al Medio Ambiente –expuesto más adelante- se regularon políticas
que reforzaron tal concepto, como el Decreto 622 de 1997 –Creación del Sistema
de Parques Naturales- y el Decreto 2925 de 1994 –Creación de la Unidad
Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia
UAESPNN-:

   “Artículo 13. Con el objeto de conservar la flora y fauna nacionales, declárense "Parques
   Nacionales Naturales" aquellas zonas que el Gobierno Nacional, por intermedio del
   Ministerio de Agricultura, previo concepto favorable de la Academia Colombiana de
   Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, delimite y reserve de manera especial, por medio
   de decretos, en las distintas zonas del país y en sus distintos pisos térmicos, y en las
   cuales quedará prohibida la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la
   pesca y toda actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta a la del turismo o a aquellas
   que el Gobierno Nacional considere convenientes para la conservación o embellecimiento
   de la zona. Dentro de estos parques pueden crearse reservas integrales biológicas, en los
   casos en que ello se justifique a juicio del Ministerio de Agricultura y de la Academia de
   Ciencias Exactas, Físicas y Naturales.”

Los planes y políticas forestales de mayor relevancia se han generado desde la
década del setenta, con la creación del Instituto Nacional de Recursos Naturales
(INDERENA), Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y La
Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal (CONIF), principales
instituciones para el apoyo y desarrollo de la investigación forestal en Colombia, y
que luego vendrían a ser reformadas por la ley 99 de 1993.

SEGUNDA ETAPA DE CONFORMACIÓN:                                 PLANIFICACIÓN             DE     LOS
RECURSOS FORESTALES

Otro paso importante viene a darse en la planificación de los recursos forestales
del país con fines a la articulación de la política ambiental en Colombia, dada por
hecho en la promulgación del Decreto 2811 de 1974 o de los Recursos Naturales
Renovables y de Protección del Medio Ambiente:

   “Artículo 3: (…) El presente Código regula: El manejo de los recursos naturales
   renovables (La atmósfera y el espacio aéreo nacional, Las aguas en cualquiera de sus
   estados, La tierra, el suelo y el subsuelo, La flora, La fauna, Las fuentes primarias de
   energía no agotables, Las pendientes topográficas con potencial energético, Los recursos
   geotérmicos, Los recursos biológicos de las aguas y del suelo y el subsuelo del mar
   territorial y de la zona económica de dominio continental o insular de la república y los
   recursos del paisaje), La defensa del ambiente y de los recursos naturales renovables
   contra la acción nociva de fenómenos naturales; y Los demás elementos y factores que
   conforman el ambiente o influyan en él, denominados en este Código elementos
   ambientales (Los residuos, basuras, desechos y desperdicios, El ruido, Las condiciones
   de vida resultantes de asentamiento humano urbano o rural y los bienes producidos por el
   hombre, o cuya producción sea inducida o cultivada por él, en cuanto incidan o puedan
   incidir sensiblemente en el deterioro ambiental.”

Este Decreto se considera avanzado para su época, puesto que Colombia fue uno
de los primeros países latinoamericanos que logró a través de su expedición
regular la gestión ambiental y el manejo de sus recursos naturales, y manejó una
visión que no asumió contextos puramente biofísicos sino sociales y económicos,
indicando que estos regulan las condiciones de vida humana:

   “Artículo 2: Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la
   humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los
   pueblos, este Código tiene por objeto: Lograr la preservación y restauración del ambiente
   y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales
   renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y
   de dichos recursos, la disponibilidad permanente de estos y la máxima participación
   social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del
   territorio nacional; Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los
   recursos naturales no renovables sobre los demás recursos; y regular la conducta
   humana, individual o colectiva y la actividad de la administración pública, respecto del
   ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del
   aprovechamiento y conservación de tales recursos y de ambiente.”

Muchos de sus postulados y principios se introdujeron como elementos de política
y aportes a la Constitución de 1991 y la Ley 99 de 1993 (considerados los
mayores avances en relación con las políticas y pautas que a favor de la
conservación ha acogido el Estado), pues aspectos como el derecho de todas las
personas a disfrutar de un ambiente sano (primando el bien público sobre el
particular), el desarrollo socioeconómico y cultural, la equidad social en pro del
beneficio de la sociedad, el fortalecimiento de los sistemas ambientales, la
creación de áreas de manejo especial y el uso de instrumentos económicos (p. Ej.
las tasas retributivas) han plasmado los objetivos de desarrollo sostenible y se han
difundido a través de numerosas instancias y documentos de referencia.

En 1989 se expidió la Ley 37 por la cual se dan las bases para estructurar el Plan
Nacional de Desarrollo Forestal. A través de esta Ley se creó el Servicio Forestal
Nacional como un sistema de coordinación de las entidades públicas de los
niveles territoriales encargadas de desarrollar las actividades establecidas por el
Plan Nacional de Desarrollo Forestal. En ese mismo año el Consejo Nacional de
Política Económica y Social (CONPES), aprobó el Plan de Acción Forestal para
Colombia (PAFC), que contó para su desarrollo con asignaciones provenientes del
presupuesto nacional y de cooperación técnica internacional.

ETAPAS DE ORGANIZACIÓN DE LA GESTIÓN MEDIOAMBIENTAL Y
PROMOCIÓN DEL SECTOR FORESTAL COLOMBIANO

Posteriormente, se empezaron a forjar procesos encaminados a la jerarquización
de la gestión del medio ambiente en el país, y estos se constituyeron a partir de la
promulgación y ejecución de la ley 99 de 1993, que crea el Ministerio del Medio
Ambiente; de igual manera, señala los principios ambientales, integra el Sistema
Nacional Ambiental (SINA), reorganiza algunas Corporaciones Autónomas
Regionales ya establecidas y conforma otras:
   “LEY 99 DE 1993 -Diciembre 22- (Diario Oficial No. 41.146, de 22 de diciembre de 1993)
   Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
   encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
   renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
   disposiciones.”

La creación de esta ley surge de los compromisos asumidos por el país en la
convención de la Cumbre de Río de Janeiro en 1992, esbozando la política de
Estado en materia de gestión ambiental, impulsando una relación más armónica y
de respeto del ser humano con la naturaleza basada en el conocimiento,
recuperación, protección, ordenación, uso y aprovechamiento de los recursos
naturales con miras a hacer vigentes las directrices de desarrollo sostenible
señaladas en la cumbre:

   “Durante la Conferencia de Río, fueron aprobados cuatro documentos : la Agenda 21 o
   Plan de Acción, la Declaración de Río que contiene 27 principios, algunos de los cuales
   comprenden el compromiso de los países de introducir ciertos instrumentos de política en
   su derecho ambiental interno ; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
   Cambio Climático y el Convenio Sobre Diversidad Biológica.”


En 1996 el Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Nacional de
Planeación elaboraron la Política de Bosques, la cual fue aprobada por el
CONPES. En mayo de 1998, el Consejo Nacional Ambiental aprobó el Plan
Estratégico para la Restauración y el Establecimiento de Bosques en Colombia,
Plan Verde, elaborado por el Ministerio del Medio Ambiente:

   “El Plan Verde (…) Contempla diferentes componentes del desarrollo, que involucran
   esquemas a partir del ordenamiento territorial, hasta políticas sectoriales: a) El
   ordenamiento del territorio como un instrumento fundamental para garantizar el uso
   sostenible de la tierra. Se proponen categorías del uso de la tierra diferentes a las
   convencionales que incluyen usos agroforestales, sucesión vegetal y restauración
   ecológica, donde el componente arbóreo y arbustivo es de suma importancia; b) La
   restauración de los ecosistemas más degradados del país, a través de la regeneración
   natural y la revegetalización, la reforestación con fines protectores, la agroforestería y la
   aplicación de sistemas silvopastoriles; c) La reforestación con fines productivos para usos
   comerciales e industriales en las áreas con mayor aptitud ambiental y económica,
   haciendo más competitiva esta actividad.”

En relación con los productos forestales primarios y secundarios provenientes de
bosques naturales y plantados se normalizó el artículo 5 de la ley 99 de 1993
reglamentándose el Decreto 1791 de 1996, que regula el aprovechamiento forestal
en el país. Es un decreto de mucha importancia puesto que establece todas las
directrices y procedimientos necesarios para llevar a cabo tal actividad:

   “Artículo 2: El presente Decreto tiene por objeto regular las actividades de la
   administración pública y de los particulares respecto al uso, manejo, aprovechamiento y
   conservación de los bosques y la flora silvestre con el fin de lograr un desarrollo
   sostenible.”

Muchos de los postulados del Decreto 1791 de 1996 fueron posteriormente
asumidos por la ley 1021 de 2006 o “Ley Forestal”, que basándose en los
objetivos enfocados hacia el posicionamiento -a 25 años contados a partir del año
2000- del sector forestal dentro de la economía colombiana en materia de
ordenación forestal, cadenas forestales y fortalecimiento institucional –señalados
en el marco de Plan Nacional de Desarrollo Forestal PNDF del año 2000- retoma
diversos postulados de la Ley 99 de 1993 y la Constitución Nacional de 1991,
proponiendo un conjunto normativo que pretende promover el desarrollo
sostenible del sector forestal colombiano:

   “Artículo 1: Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto establecer el Régimen
   Forestal Nacional, conformado por un conjunto coherente de normas legales y
   coordinaciones institucionales, con el fin de promover el desarrollo sostenible del sector
   forestal colombiano en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Forestal. A tal efecto, la
   ley establece la organización administrativa necesaria del Estado y regula las actividades
   relacionadas con los bosques naturales y las plantaciones forestales.”

Sin embargo, La Ley Forestal fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional Colombiana el pasado 23 de Enero de 2008, situándose por fuera
del ordenamiento jurídico, puesto que al momento de su expedición, no consultó
las comunidades afro-descendientes e indígenas; esta participación democrática
debió obedecer al derecho de consulta para la explotación de recursos naturales
en sus territorios. Al respecto, el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT señala lo
siguiente:

   “Los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
   apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
   prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
   Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar
   libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a
   todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos
   administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
   Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos
   pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin (…)
   Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de
   buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un
   acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.

Aunque esta ley se constituía como la normatividad más reciente en relación con
la gestión y administración de los recursos forestales del país, fue muy criticada
puesto que desde su promulgación en Abril de 2006 hasta hoy solamente se han
reglamentado –y con muchos vacíos legales- algunos temas referentes a
plantaciones forestales, constitución de la figura del agente forestal, ordenación
forestal y reservas forestales, aprovechamiento forestal y Silvicultura urbana,
procesos muy ineficientes y lentos si se observa que la ley pretendía en menos de
12 meses reglamentarse totalmente. Entre otras razones mantuvo una visión
puramente maderera, que no ofrecía garantías para el desarrollo socioeconómico
de las comunidades y conservación de los bosques naturales. En concepto del
senador Jorge Enrique Robledo:

   “Como lo advertimos oportunamente y lo confirmó la Corte, se tramitó de manera ilegal
   (…) en el Congreso, pues estas intentaron burlar la ley que impone consultar las leyes a
   las comunidades indígenas y afro-descendientes. Quedó en claro que dichas consultas no
   son lo que se les antoje hacer al respecto al ministro de Agricultura y a sus amigos en la
   Cámara y el Senado (…) Además la ley era muy agresiva con el medio ambiente y muy
   favorable a las trasnacionales, como también lo dijimos en su momento” (Declaración
   oficial del Senador Jorge Enrique Robledo en su oficina de prensa el 23 de Enero de
   2008).

Finalmente, conviene esperar la reglamentación ante el Congreso de la República
de una ley o programa forestal que reglamente consciente y responsablemente los
procesos de reforestación protectora y comercial en el país, atendiendo a muchas
de las inversiones que por efecto de la decisión de la Corte Constitucional
quedaron inconclusas, y las futuras acciones que involucren el manejo y
disposición de los recursos naturales forestales en Colombia.

Transcurrido entonces casi medio siglo de esfuerzos políticos y legislativos en el
país a lo largo de múltiples gobiernos, con fines a la creación de un sistema actual
de leyes ambientales coherente, jerarquizado y diferenciado, reconocido a nivel
mundial como uno de los más completos, priman diversas dificultades que no
permiten el posicionamiento a nivel nacional del sector forestal como uno de los
renglones económicos más estables y prometedores, pues problemas de gran
envergadura, como los que a continuación se citan, limitan la obtención de tal
meta:

 Los altos índices de desplazamiento por violencia y aumento de la población
  consumidora.

 La deplorable condición socioeconómica de las comunidades rurales.

 El bajo apoyo económico por parte del Estado para el desarrollo de
  reforestaciones a gran escala, investigaciones y soluciones técnicas o
  tecnológicas a los problemas comunitarios más agravantes, lo que genera una
  ausencia de educación y conciencia ambiental en la población. Lo anterior,
  también se cumple dentro de muchos sectores privados, siendo estos los
  principales representantes sin compromisos en la administración de los recursos
  en sus regiones, influenciados por políticas internacionales que dirigen el
  manejo de los recursos del país.

 La influencia de la corrupción, el narcotráfico y los grupos armados al margen de
  la ley.

 Las pocas tasas de reforestación en comparación con las de deforestación en
  bosques naturales principalmente, debido a la ausencia de costos financieros al
  extraer madera de estos sitios en comparación a los que acarrea su extracción
  en plantaciones establecidas. Actualmente existen 24 millones de hectáreas
  potenciales para su destinación a actividades netamente forestales, y de esta
  extensión, por lo menos 4,5 millones no tienen ninguna restricción por suelos. El
  problema consiste entonces en 239.000 hectáreas que hasta ahora han sido
  sembradas (apenas el 0.1 por ciento del potencial total y 5 por ciento del
  potencial, si se mira la restricción del suelo) lo que señala un muy bajo estímulo
  a la siembra de árboles en el territorio nacional. Los daños ambientales
  causados por la deforestación son descomunales y lo que se hace para
  combatir el desastre es muy poco.


 La ausencia de apropiación de muchos ingenieros forestales de la idea de que
  el sector forestal, sin detrimento de la conservación y protección que merece, es
  un negocio a largo plazo muy lucrativo. Con base en los estudios e
  investigaciones socioeconómicas que la Corporación Nacional de Investigación
  y Fomento Forestal –CONIF- desarrolló sistemática y directamente con el
  campo forestal desde mediados de la década de los noventa, se ha demostrado
  en estudios de rentabilidad que la inversión forestal llega a ser en promedio tres
  veces más lucrativa que la inversión en ganadería, y esto es necesario
  demostrarlo a los inversionistas para motivar su interés en el sector, con fines al
  logro de una mayor inyección de capital.

Por ende, es urgente la implementación de mecanismos técnicos y sostenibles,
que mediante la gestión de programas de conservación y uso racional de los
recursos naturales del país permita elevar la calidad de vida de sus habitantes;
esto puede lograrse a través de una administración responsable de los actuales y
futuros proyectos de reforestación, inventarios de biodiversidad, zonificación,
conservación, producción de bienes y servicios ambientales de los bosques
naturales y plantados, planificación de cuencas hidrográficas, conservación y
restauración de ecosistemas, fuente principal de los recursos aprovechados por
comunidades rurales primordialmente.
Asimismo, urge direccionar el trabajo de las instituciones relacionadas con el uso y
manejo de los recursos forestales. También, se hace necesaria una mayor
participación multidisciplinaria en la ejecución de programas relacionados, y un
compromiso social y político más serio, aspectos que producirían un beneficio
significativo en el país, fortaleciendo y posesionando el sector forestal como
estratégico en el desarrollo económico, así como en la generación de empleo y la
creación de una cultura ambiental ética.

A pesar de que Colombia ha acogido líneas de manejo ambiental retomadas de
cumbres como El Protocolo de Kyoto (que entró en vigencia a partir de 2005) y la
de Río de Janeiro en 1992, misma que facilitó la estructuración del Convenio de
las Naciones Unidas Sobre Diversidad Biológica (Ley 165 de 1994 ó Política
Nacional de Biodiversidad), muchos de estos principios adoptados permanecen
como declaraciones de “buena voluntad” sin que puedan establecerse
compromisos serios, y aunque el Estado ha optado por solicitar ayuda y
cooperación (en materia de inversión ambiental) de organismos internacionales
especializados en conservación y protección de los recursos naturales renovables
como El Fondo Mundial para La Naturaleza (WWF), La Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y La Organización
Mundial de la Salud (OMS) entre otros, los altos potenciales de biodiversidad de
Colombia en contraposición con el escaso conocimiento de su administración, la
globalización mundial de la economía (en los que prima la política del libre
comercio) y el escaso poder político y de negociación, ocasionan la destrucción,
aprovechamiento desmedido, saqueo y venta de sus recursos naturales.

En conclusión, pese a que la evolución legal del sector forestal colombiano ha
brindado un aporte significativo que lo ha consolidado gradualmente en el Estado
y la sociedad colombiana, con fines a la generación de un alto potencial que
propicie su desarrollo, es completamente necesario forjar un compromiso social,
ético, económico y político con todos los actores involucrados en las actividades
que implican el uso y el manejo de los recursos forestales del país, pues frente a
la emergencia de administrar responsablemente los pocos bosques y riquezas
naturales existentes y remanentes, y en razón a los modelos actuales de uso y
manejo forestal, aún no se aprecia un horizonte claro que permita afirmar que tal
fin se ha empezado a alcanzar y cumplir.


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