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20100 - 2001 - Izaias Jose de Santana

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FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

Parecer CEPAM nº 20.100 Processo FPFL nº 596/2001 Interessada: Câmara Municipal de Itariri Vereador Estanislau Fernando de Mattos, Presidente VEREADOR - INVIOLABILIDADE – Prerrogativa constitucional a proteger o Vereador em todas as funções inerentes ao exercício do mandato, nos limites territoriais da investidura, imunizando-o de crimes contra a honra nas suas palavras, opiniões e votos. AÇÃO DE FISCALIZAÇÃO - Atribuição do órgão e não do Vereador isoladamente, cujo comportamento em repartições públicas pode caracterizar falta de decoro parlamentar, a juízo discricionário do corpo legislativo apurável em regular procedimento, disciplinado pela Lei Orgânica local ou Regimento da Câmara, assegurando ao Vereador os princípios do contraditório e da ampla defesa. * CONSULTA Consulta-nos a Câmara Municipal de Itariri, por intermédio de seu Presidente, a respeito das providências que deve tomar em face de duas correspondências recebidas com notícia de irregularidades cometidas por um dos Vereadores da respectiva Casa Legislativa. As irregularidades apontadas pelos subscritores das missivas podem ser resumidas da seguinte forma: a) Comandante do 2º Agrupamento da Polícia Militar do Estado de São Paulo - declara que o Vereador adentrou os recintos da sede da Corporação sem a devida licença e passou a fazer perguntas a respeito dos serviços efetuados; b) Conselho Tutelar do Município - atribui ao Vereador a prática de crimes contra a honra de determinados membros do respectivo Conselho, em indicação lida na Câmara e divulgada em outros locais. As questões envolvem temas diferenciados e desta forma serão tratadas. Por primeiro, abordaremos a inviolabilidade do Vereador, seus
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limites e, na seqüência, a função de fiscalização como inerente ao exercício do mandato parlamentar e seu modus operandi.

PARECER
I - Inviolabilidade por palavras, opiniões e votos: prerrogativa do Vereador no exercício do mandato Quanto ao ofício enviado pelo Conselho Tutelar do Município de Itariri solicitando providências em face do conteúdo de indicação apresentada por Vereador, por entender ser ofensivo à honra e à moral de determinados Conselheiros, o Sr. Presidente pode, nos termos regimentais, determinar seu arquivamento. Isto em razão de que a crítica ou a indicação de providências cujo conteúdo seja supostamente ofensivo à honra de agentes públicos, no exercício do munus público, a que estão investidos, constituirem função do parlamentar. No exercício da função de fiscalizar, que inclui a possibilidade de criticar a atuação dos agentes administrativos, o Vereador pode formular juízos de valores a respeito. A inviolabilidade, no tocante a palavras, opiniões e votos, equipara-se à imunidade material, a afastar a antijuridicidade da conduta, mesmo se presentes os elementos descritos nos tipos penais, crimes contra honra. Sobejamente, este Centro de Estudos e Pesquisas discorreu a respeito da matéria e, dentre os Pareceres emitidos, podemos transcrever trechos do Parecer CEPAM nº 16.530, da lavra da Dra. Janice I. R. Espallargas, que consubstancia, com a habilidade que lhe é peculiar, o entendimento ora apresentado: “A inviolabilidade afasta o enquadramento do Vereador no tipo penal definidor do crime de opinião. Entretanto, se o Edil manifestar sua opinião fora do Município, mesmo que esteja a serviço do Legislativo, não poderá invocar a inviolabilidade em questão, caso venha a ser processado por sua manifestação, uma vez que não foi assegurado com a imunidade processual, podendo ser acionado, independentemente de autorização da Câmara, se cometer qualquer outro tipo de crime.
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A inviolabilidade caracteriza-se pela exclusão da antijuridicidade de certos atos praticados pelo Vereador, como palavras, opiniões e votos proferidos no exercício da vereança, no âmbito municipal. Por outro lado, a imunidade parlamentar, segundo a melhor doutrina, divide-se em duas formas: material e formal, esta também denominada imunidade parlamentar relativa, que constitui prerrogativa processual. Na imunidade parlamentar material, os Senadores e Deputados Federais não praticam atos antijurídicos que seriam os chamados delitos de opinião. Esta instituição identifica-se com a inviolabilidade. No caso dos Senadores e Deputados Federais, abrange todo território Nacional. Na hipótese de imunidade parlamentar formal, não há exclusão funcional de pena. O fato constitui delito e seu autor é punível. Os parlamentares, por medida de utilidade pública, entretanto, têm prerrogativa constitucional quanto a esses delitos, aos quais não se aplica a causa funcional de exclusão de antijuridicidade: não podem ser presos, salvo flagrante de crime inafiançável, desde a expedição do diploma até a inauguração da legislatura seguinte (Constituição Federal, art. 53, § 1º). Nesse caso, lavrado o flagrante, deverá ele ser remetido, dentro de vinte e quatro horas, à Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão e autorize, ou não, a formação da culpa (§ 3º). Só quando concedida essa autorização poderá o parlamentar ser processado. Portanto, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem prévia autorização de sua Casa (art. 53, § 1º, da Constituição Federal). Destarte, os Vereadores no exercício da vereança somente não serão processados por crime de opinião dentro do território do Município. Nos demais crimes, poderão ser processados independentemente da autorização da Câmara”. Esta posição encontra ressonância e apoio na mais Alta Corte de Justiça do Estado Brasileiro, o Supremo Tribunal Federal, que, na sua função de guardiã da Constituição e seu mais abalizado intérprete, dá ao instituto ora invocado, o seguinte conteúdo jurídico:
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“N. 1- Imunidade Penal do Vereador Tratando-se de discurso proferido da tribuna da Câmara Municipal, a inviolabilidade do vereador ‘por suas opiniões, palavras e votos’ (CF, art. 29, VIII) é absoluta, admitindo, como sanção, somente as que forem aplicáveis no âmbito da própria casa legislativa. Com esse fundamento, o Tribunal conheceu e deu provimento a recurso extraordinário interposto contra acórdão que condenara o recorrente (vereador) por crime de calúnia. Vencido o Min. Marco Aurélio, ao fundamento de que a acusação feita da tribuna pelo recorrente a terceiro não estava relacionada com o exercício do mandato de vereador, cuidando-se, antes, de questão pessoal. RE 140.867-MS, rel. orig. Min. Marco Aurélio; rel. p/ac. Min. Maurício Corrêa, 03.06.96. (Informativo STF n. 34) Local da manifestação da opinião N. 3- HABEAS CORPUS N. 74201-7 – RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO EMENTA: (...) A proteção constitucional inscrita no art. 29, VIII, da Carta Política estende-se – observados os limites da circunscrição territorial do Município – aos atos do Vereador praticados ratione officii, qualquer que tenha sido o local de sua manifestação (dentro ou fora do recinto da Câmara Municipal). (...) - O Vereador, atuando no âmbito da circunscrição territorial do Município a que está vinculado, não pode ser indiciado em inquérito policial e nem submetido a processo penal por atos que, qualificando-se como delitos contra a honra (calúnia, difamação e injúria), tenham sido por ele praticados no exercício de qualquer das funções inerentes ao mandato parlamentar: função de representação, função de fiscalização e função de legislação. (Informativo STF n. 57)” (BARBOSA SOBRINHO, Osório Silva. In: Constituição Federal vista pelo STF. 2ª ed., atual., São Paulo: Juarez de Oliveira, 2000, p. 249/250). Destarte, à luz dos ensinamentos doutrinários e jurisprudenciais supratranscritos, no caso em tela está o Vereador exercendo as prerrogativas inerentes às suas funções e, neste exercício, goza de
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imunidade material, inviolabilidade, nas eventuais infrações penais por palavras opiniões ou voto, deve o Sr. Presidente, fundamentadamente, determinar o arquivamento do ofício/representação encaminhado pelo Conselho Tutelar do Município. II - Decoro parlamentar - conceito indeterminado, juízo discricionário da Casa Legislativa. No tocante ao conteúdo do ofício apresentado pelo Comandante Interino do 2º Grupamento da Polícia Militar, evidencia que o Vereador, por iniciativa própria, avocando para si, “spont propria”, a função de fiscalizar os serviços públicos, inclusive àqueles prestados por outras esferas de governo. No nosso sistema, os agentes, inclusive os políticos, atuam livremente no desempenho de suas funções, nos limites de seus órgãos. Na atuação exterior, com efeitos em outros a titularidade não é do agente, mas do órgão ou Pessoa Jurídica. No caso específico, qualquer atuação parlamentar no tocante aos órgãos e departamentos do Executivo, tanto Municipal, como Estadual ou Federal, não se faz por intermédio do Vereador, individualmente, mas sempre por intermédio da Câmara Municipal, cujo representante é seu Presidente, que atua, de ofício, nos termos regimentais ou por Deliberação Plenária. Para que um Vereador exerça fiscalização “in loco”, em órgão ou departamento de outros Poderes – independentes e autônomos - deverá estar agindo por Deliberação da Casa. Isto não impede que o agente político atue isoladamente, observando, verificando a regularidade dos serviços, mas qualquer providência deverá ser levada à Casa para conhecimento e deliberação. Assim, em tese, poderá a conduta do Vereador ser caracterizada como falta de decoro parlamentar, descrita na Lei Orgânica do Município de Itariri da seguinte forma: “Art. 43 – Perderá o mandato o Vereador: ...........................................................................................
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II – cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar ou atentatório às instituições vigentes; ........................................................................................... § 2º Nos casos dos incisos I e II a perda do mandado será declarada pela Câmara por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocação da Mesa ou de Partido Político representado na Câmara, assegurado ampla defesa”. Referido instituto vem repetido no Regimento da Câmara local da seguinte maneira: “Art. 97 – A Câmara poderá cassar o mandato do Vereador quando: ........................................................................................ III – proceder de modo incompatível com a dignidade da Câmara ou falta com o decoro na sua conduta pública. Art. 98 – O processo de cassação do Mandato de Vereador, obedecerá o rito estabelecido na Legislação Federal. Parágrafo único - A perda do Mandato torna-se efetiva a partir da publicação da Resolução de cassação do mandato”. As normas, de modo geral, podem ser produzidas por duas técnicas. O legislador pode esgotar todo conteúdo normativo na sua redação, cabendo ao intérprete e ao aplicador a tarefa de verificar no mundo fático a ocorrência de todos os elementos integrante da norma e proceder à imputabilidade. Nestas hipóteses estamos diante do fenômeno da tipicidade, comum nas normas de direito penal e tributário. Noutras ocasiões, o legislador utiliza-se de enunciados vagos, conceitos indeterminados, para descrever a conduta autorizada, vedada ou permitida. Nestes casos, caberá ao intérprete e aplicador da norma a tarefa de precisar o conteúdo normativo, utilizando-se das técnicas e princípios disponíveis no próprio sistema, no qual a norma está inserida.
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Quando a lei utiliza conceitos imprecisos, vagos, fluídos, indeterrminados, ela própria indica quem, discricionariamente, definirá seu conteúdo, à luz dos princípios constitucionais, notadamente os da razoabilidade e da proporcionalidade. Pois bem, o que vem a ser decoro parlamentar? A doutrina tente defini-lo, decorro parlamentar, nos ensina Maria Helena Diniz, é a “(...) decência que deve Ter os deputados e senadores conduzindo-se de modo não abusivo com relação as prerrogativas que lhes foram outorgados e sem obter quaisquer vantagens indevidas, sob pena de perderem o mandato parlamentar” (In: Dicionário Jurídico – vol 02). Todavia, na ausência de definição legal, no caso concreto prevalecerá sempre o entendimento do órgão responsável pelo procedimento de aplicação na sanção, que é a Câmara Municipal de Itariri. Preliminarmente deverão os legitimados à Representação (Mesa Diretora e Partido Político com representação na Câmara Local, nos termos do § 2º do artigo 43 da Lei Orgânica) fazer tal juízo discricionário e, convencidos da ocorrência da violação, imputar ao Vereador tal conduta. Recebida a Representação, será ela processada nos termos regimentais, observando os princípios do contraditório e ampla defesa e, ao final, o Plenário soberanamente decidir quanto à ocorrência do fato, sua caracterização como ofensivo ao decoro ou atuação de modo ofensivo à Câmara e proceder a aplicação da sanção prevista, cassação do mandato. Ensina-nos José Afonso da Silva: “Não há que confundir cassação com extinção de mandato. A extinção e a cassação de mandato de Vereador obedecem a procedimentos diversos e inconfundíveis. ‘Cassação, preleciona Hely Lopes Meirelles (Direito Municipal Brasileiro, 8ª ed., 1996, p. 691), é a decretação da perda do mandato por seu titular incorrido em falta funcional, definida em lei e punida com esta sanção. Extinção é o perecimento do mandato pela ocorrência de fato (morte), ato ou situação que torne automaticamente inexistente a investidura eletiva (renúncia, perda dos direitos políticos, condenação criminal, com inabilitação para
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a função pública etc.)’ (cf. Hely Lopes Meirelles, ob. cit., p. 501 e Acórdão do Tribunal de Alçada de São Paulo, na RDA 86/185) (In: Manual do Vereador. 3ª ed., revista, ampliada e atualizada, 1997, p. 164 e 165). Assim, deverá o Sr. Presidente submeter o ofício à Mesa Diretora para apreciação e formação do convencimento, e em sendo concluído pela ocorrência da conduta descrita no art. 97, II, do Regimento Interno, representar para o devido processo. Caso contrário, deverá o Sr. Presidente determinar o arquivamento do ofício recebido. É o parecer.

São Paulo, 21 de maio de 2001 IZAIAS JOSÉ DE SANTANA Assistente Técnico – Advogado

De acordo, encaminhe-se. JOSÉ CARLOS MACRUZ Coordenador da Unidade de Produção de Pareceres e Informações Jurídicas (*) Parecer elaborado em 16/4/01. UPPIJ/ijs/gtn

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