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					              “Democracia Participativa y Municipios Turísticos”



Introducción:

El objetivo de este trabajo es el de analizar las posibilidades que brindan las
herramientas de la democracia participativa y la defensa del ambiente a los
municipios turísticos, habida cuenta de que el ambiente es el atractivo que
convoca a los turistas, sin los cuales, el municipio turístico pierde su actividad
económica principal. Por otra parte, y como complemento, analizar también el
posible efecto positivo que los municipios turísticos imprimirían a la democracia
participativa, actuando como multiplicadores del sistema.


Características de la actividad turística:

Definición:

Existe una variedad de definiciones acerca de lo que es el turismo. Una de las
más acertadas, modernas y completas lo define como “la actividad económica
productora de bienes y servicios que, respetando los límites físicos del espacio en
que se desarrolla y los psíquicos de los habitantes y demás actores, son
destinados a quienes deciden desplazarse temporal y voluntariamente, por
cualquier motivo fuera del lugar de residencia habitual sin incorporarse al mercado
de trabajo del lugar de destino”. (G. Capece, 2001)


Efectos:

Los efectos que la actividad turística genera, desde el punto de vista de la oferta,
pueden ser considerados desde la óptica económico - social y ambiental.

Los principales efectos socio-económicos positivos del turismo son: creación de
valor agregado, efecto multiplicador sobre otros sectores de la economía
(industrias agro-alimentarias, energéticas, de transporte, comercio, construcción),
contribución al equilibrio de la balanza de pagos y al financiamiento de la deuda
externa (el turismo receptivo internacional), generación de ingresos para el estado
(por impuestos directos e indirectos) y para las empresas privadas (especialmente
para micro y pymes locales), financiamiento de infraestructuras (aeropuertos,
rutas, puertos), freno al éxodo de poblaciones rurales hacia las ciudades, creación
de empleos directos, indirectos e inducidos, redistribución de ingresos, inversiones
privadas fijas, utilización de la infraestructura turística por parte de las poblaciones
locales, aumento de la movilidad social y revalorización de la cultura, el arte y las
tradiciones.
Entre los posibles efectos negativos podrían contarse: alza de precios e inflación,
especulación inmobiliaria, desocupación estacional, desequilibrios económicos


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regionales, concentración económica, exclusión de las poblaciones locales,
consumismo, y dependencia económica del exterior. (B. Morucci, 1991)

Por otra parte, la actividad turística es absolutamente dependiente del ambiente.
“El ambiente es un conjunto de elementos naturales, artificiales o creados por el
hombre, físicos, químicos y biológicos que posibilitan la existencia, transformación
y desarrollo de organismos vivos”. (D. Sabsay y P. Tarak, 1997).
Entendido como ambiente natural, ambiente transformado y ambiente socio-
cultural (L. Casasola, 1996), el ambiente es lo que compone el atractivo que
motiva al turista a viajar, es la materia prima para el producto turístico, por lo tanto,
si el ambiente no es apreciado y valorado por los turistas, deja de tener sentido y
de existir la actividad turística.

Un producto turístico está compuesto por los atractivos, que son los recursos
naturales, culturales, arquitectónicos, históricos, artísticos, etc. (el ambiente) que
motivan a una persona a viajar para conocerlos y/o disfrutarlos; y por los servicios
receptivos, de transporte y complementarios (L. Merlo, 1990), entendidos como los
medios para que el visitante pueda llegar hasta el atractivo, dormir, alimentarse,
recrearse, etc. (alojamientos, aeropuertos, restaurantes, caminos, medios de
transporte, etc.), que no son en sí mismos el motivo de un viaje, pero que deben
necesariamente existir para satisfacer las necesidades y deseos del visitante,
haciendo posible su viaje, y por lo tanto, la existencia misma del producto, dándole
un valor económico al ambiente. En otras palabras: los servicios turísticos “ponen
en valor” a los atractivos.

La situación descripta hace que el cuidado del ambiente sea un aspecto
fundamental para la existencia misma del turismo y, a la vez, hace que los riesgos
sean altos y deban ser bien evaluados, porque cualquier alteración que haga que
el ambiente deje de ser un atractivo, automáticamente transforma en inservibles
todos los servicios, y por consiguiente, a las empresas, trabajadores, comunidades
y estados que de ellos viven.

Algunos autores consideran que el espacio turístico, donde se encuentra la oferta
turística, es discontinuo, es decir, que atractivos y servicios turísticos están
esparcidos por el territorio, sólo conectados por “corredores turísticos”, por los que
los turistas se desplazan de uno a otro, pero con “espacios no – turísticos”
intermedios que, en efecto, son la mayor parte del territorio. (R.Boullón, 1997 y
2002)
Una visión holística presenta a la actividad turística como un sistema, como un
espacio continuo, con límites imprecisos, que llegan hasta donde alcanzan las
aspiraciones y propuestas de la oferta y la imagen y uso que tienen y hace de
aquel la demanda; que trasciende el concepto de territorio. (G. Capece, 2001). En
este sentido, se considera tan parte del sistema turístico un atractivo natural, como
la ruta que lleva hacia él, el paisaje que se ve desde el aeropuerto hasta el hotel, o
la vista desde la ventana del mismo.




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Actores:

Más allá de los turistas, quienes consumen los bienes y servicios que la actividad
produce, los actores de la actividad turística, entendidos como personas físicas y
en un sentido amplio, pueden dividirse entre quienes trabajan (como empleados o
empresarios) directamente en turismo (en hoteles, agencias de viajes, medios de
transporte, administración turística, etc.), quienes lo hacen indirectamente, en
actividades parcialmente turísticas (transportes locales, restaurantes y bares,
centros recreativos y deportivos, etc.), quienes tienen trabajos inducidos por el
turismo, no directamente turísticos pero productores de bienes consumidos por los
turistas (agricultura y ganadería, artesanía, industrias varias, etc.) y quienes, sin
desarrollar una actividad relacionada, brindan bienes y servicios a quienes sí
trabajan en la actividad turística (médicos, maestros, arquitectos, etc.). Todos
ellos, de una u otra forma, y en mayor o menor medida, obtienen ingresos a través
de la actividad turística (o de su efecto multiplicador). (F. Vellas, 1988)

Además de las personas físicas y de las empresas que ellas forman para brindar
servicios turísticos y afines, un innegable actor de la actividad turística es el
estado. Muchas de las infraestructuras de base, necesarias para la prestación de
servicios, dependen en muchos casos del estado o de empresas de servicios
públicos a las que el estado concesiona (redes de agua, energía y saneamiento,
caminos, aeropuertos, etc.) y también, la mayoría de las veces, el estado es
responsable de la preservación de los atractivos (parques naturales, playas, lagos,
monumentos, museos, etc.)


Beneficiarios:

Los beneficiarios de la actividad turística, son todos los actores que intervienen en
la misma, cada uno en la medida del valor de su participación; todos los que son
afectados positivamente por los efectos de la actividad, incluyendo al estado.

Por otra parte, y pasando al plano del deber ser, el medio ambiente, debería ser
un beneficiario indudable de la actividad turística, porque al depender toda la
actividad de la calidad de aquel, al tener el ambiente un valor económico tan
palpable, todos las personas físicas, empresas y estado que son beneficiarios, por
su propia necesidad de supervivencia en lo inmediato, deberían proteger y
preservar el ambiente en mayor medida aún que en lugares donde la actividad
turística no es importante.

Lamentablemente, sobran ejemplos en el mundo de productos turísticos que
dejaron de serlo por la contaminación y degradación del ambiente en el que se
desarrollan. Cuando ello sucede, los beneficiarios de la actividad turística pierden
sus inversiones, sus trabajos, sus esfuerzos, y hasta su forma de vida, sus sueños
y aspiraciones personales.
Muchas veces, el deterioro de los atractivos turísticos obedece a motivos ajenos a
la actividad: contaminación de cursos de agua, del aire o del suelo por


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emanaciones industriales, deforestación para cultivos o derrames de
combustibles. Pero otras veces, es la misma actividad turística la que contamina el
medio ambiente: cuando el turismo se desarrolla en cantidad más que en calidad y
el afán de lucro a corto plazo hace, por ejemplo, que se construyan edificios que
hacen sombra sobre las playas, para albergar a la gente que viaja atraída por esas
mismas playas; o que se admita en un parque una cantidad de visitantes tal que
impacte negativamente sobre la misma fauna cuya observación atrae a los
turistas.

Entre los mismos beneficiarios de la actividad turística faltan herramientas no sólo
para evitar que otros sectores de la economía atenten contra la existencia de la
materia prima que les da sustento, sino para que ellos mismos no lo hagan. Si
bien el cuidado del medio ambiente es responsabilidad de todos, quienes lucran
gracias a su preservación deben generar los instrumentos para garantizar su
existencia como atractivo turístico. El estado, por sí sólo, no puede garantizar la
preservación del medio ambiente si no es con la colaboración activa de quienes se
beneficiarán de ello en forma directa.


Los Municipios Turísticos:

Características:

Un municipio turístico es, al igual que cualquier municipio, una organización
política que tiene jurisdicción sobre un territorio y una población residente, y que
administra los intereses particulares de las comunidades asentadas en el mismo,
regulando su coexistencia. Aquello que lo diferencia de otros municipios es que
concentra la actividad turística de un determinado atractivo o grupo de atractivos.
En muchos casos, los atractivos principales se encuentran dentro del ejido
municipal o constituyen la misma ciudad y en otros, aún cuando los atractivos
principales no estén bajo su jurisdicción, el municipio funciona como centro de
servicios para los visitantes pero, a la vez, es en sí mismo un atractivo secundario
y, por lo tanto, en un todo forma parte del producto turístico.

En cualquiera de los casos, el ambiente, en un municipio turístico, debe ser objeto
de planificación y cuidado, porque cualquier degradación del mismo causará una
merma en la calidad del producto turístico del que forma parte. Si el daño es
significativo y/o si el ambiente urbano es el principal atractivo, los perjuicios para la
actividad turística local pueden llegar a ser demoledores.


Importancia e interdependencia:

“Los municipios turísticos son mucho más que una organización administrativa
para proveer servicios a sus habitantes; son centros productivos en los cuales el
dinero que ingresa en concepto de gastos realizados por las personas que los



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visitan transitoriamente, genera empleo y riqueza suficientes para mantener a la
población que allí habita.” (R. Boullón, 1997)

Los factores externos de los cuales dependen los municipios turísticos son,
principalmente: la distancia geográfica y económica a los mercados emisores, los
medios de transporte que los comuniquen con ellos, las formas de
comercialización de los operadores turísticos y la competencia o la
complementación con otros centros turísticos.
Los factores internos que los condicionan son: la calidad de sus atractivos, el
desarrollo de las plantas turísticas (infraestructura y servicios), el dinamismo del
empresariado local y la capacidad administrativa de las autoridades municipales.
(R. Boullón, 1997)

De todos los mencionados factores, la interdependencia del municipio con el
ambiente en el que está inserto y que constituye el atractivo convocante, es el
principal. Más allá de la importancia relativa del o los atractivos, el municipio es
enteramente dependiente de la calidad de su ambiente y, al mismo tiempo,
responsable principal de su preservación.

Muchas veces sucede que parte de los atractivos principales están fuera de la
jurisdicción municipal; por ejemplo, cuando un municipio turístico se encuentra
cercano a un parque nacional o provincial, que dentro del sistema es el atractivo
principal pero que está fuera de la jurisdicción del municipio.
También puede suceder que los agentes contaminantes del ambiente del
municipio no dependan de éste, como cuando un río es contaminado aguas arriba,
o hay un derrame de petróleo en el mar.

Volviendo al plano del deber ser: de todas formas, el municipio turístico y la
comunidad que allí habita, como beneficiarios (o víctimas) de la calidad de su
ambiente-atractivo, deben tener derecho a participar en la toma de decisiones
acerca del recurso del que dependen. Actualmente, por ejemplo, la Administración
de Parques Nacionales ha permitido la creación de comisiones asesoras locales
para cada uno de los parques nacionales argentinos, integradas por los
representantes de los gobiernos municipales y de las organizaciones no
gubernamentales, en un claro reconocimiento del derecho de la comunidad local a
participar (por el momento en carácter de asesoramiento no vinculante) en la toma
de decisiones relacionada con los parques, que constituyen el atractivo turístico
del que viven muchos municipios turísticos.


Las Políticas Turísticas:

Definición:

Teniendo en cuenta a la política como el soporte ideológico de la actividad
turística, una excelente definición es: “Política Turística es el arte y la ciencia de
establecer el horizonte hacia el cual una comunidad, región, país, bloque o


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cualquier conglomerado humano quiere dirigirse utilizando al turismo como
argumento para su logro” (G. Capece, 2001)

En el ámbito del municipio turístico, el horizonte mencionado debe incluir
necesariamente herramientas para la preservación del medio ambiente. El mismo
autor plantea que la actividad turística debe ser “sostenida, sustentable, armónica
y competitiva”, haciendo una interesante diferenciación entre el concepto de
sostenibilidad y de sustentabilidad. Dice: “Turismo sostenido es el que se
desarrolla de forma tal que la obtención de beneficios actuales no restringe la
capacidad de generación de beneficios futuros”; mientras que: “Turismo
sustentable es el que se desarrolla de forma tal que considera como cotas no
superables los límites físicos y psíquicos del patrimonio natural y cultural y de los
actores ubicados en los ámbitos en los que se lleva a cabo”. Por otra parte, habla
de turismo armónico como el que “se desarrolla de forma tal que coincide con las
aspiraciones de los habitantes del destino y por ende no genera conflictos
sociales”, y de turismo competitivo como aquel que “es capaz de defenderse en el
mercado y genera para la comunidad y las empresas que lo llevan adelante
ingresos económicos que superan los costos” (G. Capece, 2001)
(A los fines de este trabajo, si bien es interesante y digna de mención la
diferenciación que hace Capece entre sostenible y sustentable, la gran mayoría de
los autores utilizan ambos términos indistintamente, englobando ambos
conceptos, por lo que en estas páginas se utilizarán como sinónimos.)

Para lograr que la política turística tienda a un turismo sostenido, (sustentable),
armónico y competitivo, sin dudas será necesaria la participación activa de todos
los actores y beneficiarios de la actividad turística en su concepción, diseño y
desarrollo.


Concepción y elaboración:

Para que la política turística de un municipio sea una herramienta al servicio de la
comunidad, en la concepción y elaboración de la misma será necesario atender a
los diferentes tipos de satisfacción que la actividad turística debe (o debería)
brindar a cada uno de los actores que intervienen en la misma. En consecuencia,
no bastará con que la formulen las autoridades democráticamente elegidas por la
comunidad, sino que la comunidad misma deberá participar activamente en todo el
proceso; es decir, la política turística debe ser diseñada en forma democrática
participativa. De esa manera, también se garantizará que el ambiente no pueda
ser afectado en beneficio de unos pocos y detrimento de la comunidad.

Algunos ejemplos del tipo de satisfacción que cada uno de los actores de la
actividad turística esperan recibir son los siguientes: el inversor espera recuperar
su inversión con utilidades, el empresario oferente, utilidades y reconocimiento
social, el empleado en empresa de la oferta, sueldo, reconocimiento por su trabajo
y aceptación social, el funcionario político, votos, sentirse útil e importante y
cumplir con su comunidad, el dirigente, permanencia, prestigio y poder, el turista


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actual, que se cumpla con sus expectativas, el poblador del centro turístico,
respeto por sus valores e intereses y participar en el derrame económico, el
demandante potencial, motivación para cambiar, deseo de novedad, seguridad de
no sentirse defraudado, el medio de comunicación, incremento de ingresos,
permanencia y poder, y el operador intermediario, incrementar utilidades,
permanencia y dominio del mercado. (G. Capece, 2001). Sin dudas, la
preservación del ambiente será uno de los factores principales que a todos les
permitirá obtener la satisfacción que buscan. Por otra parte, es muy importante
que todos los actores que participen tengan conciencia del tipo de satisfacción que
espera cada uno de los demás. De esa forma, es más fácil llegar al consenso y a
decisiones que beneficien al conjunto.

La democracia moderna requiere de una intervención cada vez más activa de la
población. Se necesita de la participación de los miembros de la comunidad,
agregando al concepto de democracia representativa la calificación de
representativa. La participación transforma al sistema democrático y le da otro
dinamismo. Le concede un canal de relación permanente entre los gobernantes y
los gobernados. La actuación conjunta permite que las decisiones sean más
razonadas y producto de mayor consenso, que se conozcan mejor los problemas
que aquejan a la sociedad y que se busquen las soluciones posibles de manera
mancomunada. Permite que se transparente la actuación del gobierno, evitando la
corrupción y facilitando la asunción de responsabilidades. (D. Sabsay, 2002)

En conclusión, la política turística en un municipio turístico debe ser formulada en
forma participativa y deben incorporarse todas las herramientas posibles para
facilitar y hacer más efectiva esa participación.


Turismo, sostenibilidad y Democracia Participativa:

La sostenibilidad de los municipios turísticos a través de la participación
ciudadana.

El municipio constituye una comunidad ideal para la participación y la gestión
ambiental tendiente al desarrollo sustentable. Cuando los grupos sociales son más
pequeños, quienes los integran se encuentran directamente interesados e
involucrados en las cuestiones que se suscitan en su interior. Todo integrante del
grupo sabe que los problemas colectivos no le son ajenos y que la solución a esas
cuestiones está ligada a su propia suerte, a su destino. El municipio, por sus
dimensiones y por la relación de proximidad que se da entre su población y las
cuestiones a resolver, posibilita una mayor y más espontánea participación de sus
habitantes en los asuntos públicos. Además, en la órbita municipal, el ciudadano
puede vivir de manera directa el funcionamiento de las instituciones de gobierno.
(D. Sabsay, 2002)

Con más razón aún, en un municipio turístico se da este marco ideal para la
participación. Si no hay otras actividades económicas o factores externos que


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influyan negativamente, podría decirse que no es muy difícil que la actividad
turística se desarrolle sosteniblemente, utilizando al medio ambiente como
atractivo inagotable, ya que no se lo debe modificar sino conservarlo para que siga
siendo valioso.
Si la comunidad tiene acceso a herramientas que le aseguren que la participación
no es una ficción sino una forma efectiva de garantizar la sustentabilidad de su
desarrollo como municipio turístico, no hay dudas de que participaría activamente.
Un problema que puede presentarse, y que podría ser atribuido erróneamente a la
falta de interés y de voluntad de participar, es que se desnaturalice la
participación; es decir, que haya intereses contrarios a que la comunidad participe,
y que se monte una “ficción” de participación, que genere un descrédito entre los
actores y que hagan que la comunidad la rechace y, por supuesto, que finalmente
no participe. No es participación reunir a la comunidad para que el gobernante le
informe que es lo que hizo o piensa hacer sobre un determinado tema, sin
posibilidad de que esta siquiera opine al respecto.

“Participar es tomar parte en la formulación, planificación, ejecución, seguimiento y
evaluación de estrategias y políticas que conducen a la integración social”. (Huynh
Cao Tri, 1986)

El Institute for Participation Organization and Policy Research, de Holanda,
identifica seis tipos de participación: la no-participación (participación después de
tomada la decisión, información unilateral), la consulta (información bilateral,
investigación), las discusiones (discusiones con comités asesores y
organizaciones de presión), la participación para el gobierno (influencia indirecta),
la participación para los ciudadanos (influencia directa) y la responsabilidad y
codeterminación (consejos de planificación, grupos con jurisdicción, corporaciones
urbanas). (R. Pine, 1981). No hay dudas de que hoy, la participación debe estar
entre lo que Pine llama “participación para los ciudadanos” y “responsabilidad y
codeterminación”. En un municipio turístico la comunidad participa en la medida en
que encuentra las herramientas para garantizar su propio desarrollo sostenible.


La actividad turística como motivadora y multiplicadora de la participación
ciudadana.

La actividad turística, al incorporar al ambiente incontaminado como su principal
insumo, le da un valor económico directo a la preservación. En un municipio
turístico, no hace falta que se le explique a la comunidad que si se arruina el
parque natural, si se derrumba el edificio histórico o si se contamina el mar, el río o
el lago, va a tener graves problemas; todos saben que si eso sucede, lo más
probable es que se queden sin trabajo e incluso, que se tengan que ir del lugar.
Los actores de la actividad turística lo saben, pero lo que no es muy claro es cómo
hacer para ayudar a que no suceda nada malo al ambiente, lo que se necesita son
herramientas concretas para poder asegurarse de que el atractivo que sirve de
sustento a su comunidad y a sus familias, va a ser preservado.



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Por otra parte, si un municipio turístico lograra la sostenibilidad a través de las
herramientas que brinda la democracia participativa, podría generar un efecto
multiplicador en otros municipios (turísticos o no), ya que los mismos visitantes,
junto a sus vivencias, se llevarían a sus lugares de origen la experiencia de ver (al
menos brevemente) cómo funciona y qué resultados prácticos brinda la
participación ciudadana en un municipio. Paradójicamente, la democracia
participativa pasaría a ser también uno de los atractivos que los turistas valorarían
conocer en su visita, por lo tanto, las herramientas de participación deberían
tender también a preservarse a sí mismas, en tanto serían también parte del
“ambiente cultural” del municipio, y tendrían un valor económico en cuanto serían
apreciadas por los turistas como un atractivo. Para un municipio turístico, por su
continua exposición pública ante los visitantes y la prensa, es más fácil actuar
como “demostración” ante los demás de lo que hay (o de lo que no hay) que hacer
para proteger el medio ambiente en forma participativa.


Aplicación de las herramientas de participación ciudadana para la protección
del medio ambiente en los municipios turísticos:

Las normas de protección de los derechos de tercera generación:

A partir de la conferencia de las Naciones Unidas sobre ambiente humano, en
Estocolmo en 1972, aparece la noción de desarrollo sustentable y es el punto de
partida para el reconocimiento constitucional de los “derechos de tercera
generación”. Este tipo de derechos protegen un interés de tipo difuso, como el
derecho a un medio ambiente sano y apropiado. El titular de esos derechos es un
colectivo indeterminado de personas y su proyección al futuro, en lo que se llama
“equidad intergeneracional”: que las actividades que el ser humano desarrolla
sean aptas para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin
impedir el mismo disfrute para las generaciones futuras.
Lo importante para la protección de este tipo de derechos es la anticipación. Como
el bien jurídico es compartido por todos, quien pueda prever un daño debe tener
derecho a presentarse ante la justicia para evitar que ese daño suceda. Esto
implica una visión participativa del accionar de la justicia, ya que quien se presenta
ante el juez lo hace en defensa de toda una comunidad amenazada.
Veinte años después de Estocolmo `72 se llevó a cabo la Eco`92, la conferencia
de las Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo, en Río de Janeiro. Allí
aparecen algunas de las herramientas para la participación ciudadana en
cuestiones ambientales, como el acceso a la información y el acceso ampliado a la
justicia.

Todas estas temáticas se fueron incorporando a las constituciones de diversos
países y, en el caso de Argentina, se incluyeron primero en varias de las
constituciones provinciales y luego (en 1994) en la Constitución Nacional. En la
Constitución Argentina, la temática ambiental aparece en los nuevos artículos 41 y
43, aunque también, parcialmente, en el 42.



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El artículo 41, en su primer párrafo dice: “Todos los habitantes gozan del derecho
a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las
actividades colectivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las
de las generaciones futuras, y tienen el deber de preservarlo”. El constituyente
expone el modelo de desarrollo sustentable, el concepto mencionado de equidad
intergeneracional y con el uso de la voz “desarrollo humano”, da también un
carácter social al concepto del desarrollo sustentable. Además, establece la
noción derecho-deber, disparadora de la participación. Al imponer la obligación de
llevar a cabo acciones para proteger ese derecho, impulsa la necesidad de que
existan acciones y espacios de participación para que se pueda ejercer esa
“difusión del poder de policía”.
En el segundo párrafo dice: “el daño ambiental generará prioritariamente la acción
de recomponer”. Recomponer quiere decir volver las cosas a su estado anterior,
pero como por lo general los daños ambientales son irreversibles, la ley establece
que se debe anticipar el daño y evitarlo.
En cuanto a las obligaciones de las autoridades dice: “Las autoridades proveerán
a la protección de este derecho; a la utilización racional de los recursos naturales,
a la preservación del patrimonio nacional y cultural y de la diversidad biológica, y a
la información y educación ambientales”. El párrafo es muy genérico: no especifica
a qué autoridades se refiere. Introduce dos herramientas de políticas: la
información y la educación, pero no menciona a la participación, que quedaría
como derecho implícito (art. 33 C.N.)
El tercer párrafo dice: “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan
los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para
complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.
Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente
peligrosos y de los radioactivos”. No son claros los límites de las normas de
presupuestos mínimos, toda vez que el dominio originario de los recursos
naturales corresponde a las Provincias (arts. 121 y 124 C.N.) y la delegación que
se hace a favor de la Nación no importa un vaciamiento de ese dominio. En la
práctica, ha sucedido que la Nación, históricamente avasalló la competencia y el
dominio de las provincias (parques nacionales, represas, minería) y es complicado
conciliar la competencia conjunta de la Nación y las provincias. Si no hay
inmediatez entre las decisiones y la gente que las recibe es más difícil la
participación. Varios artículos de la Constitución permiten interpretar que la
voluntad del constituyente de la reforma del `94 es la de fortalecer el ámbito local y
recuperar el federalismo, por lo que corresponde entender con alcance restrictivo
las potestades delegadas a la Nación en este sentido.

“Una ley nacional general sobre el ambiente debería tratar sobre los siguientes
temas: Política ambiental argentina, grandes objetivos a cumplir, cometidos
fundamentales para cumplir con los objetivos, los instrumentos (las herramientas
de participación), la organización de la autoridad de aplicación, la determinación
de competencias, los procedimientos para la resolución de conflictos
interjurisdiccionales, el Consejo Federal del Medio Ambiente y la incumbencia
nacional en lo relativo al daño ambiental, responsabilidad y seguros ambientales”.
(D. Sabsay, 2002)


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Para los municipios turísticos, es fundamental que la Nación y las Provincias
legislen en esta temática de acuerdo al mandato constitucional, a fin de poder
contar en el ámbito municipal con herramientas concretas para la preservación del
medio ambiente a través de la participación de la comunidad. Muchas de las
constituciones provinciales han avanzado en la defensa de los derechos de
tercera generación y en las herramientas de participación ciudadana mucho más
allá de lo que lo hace la Constitución Nacional pero, lamentablemente, la mayor
parte de esas cláusulas programáticas no han sido aún reglamentadas para su
efectiva aplicación. De todas formas, las cartas orgánicas municipales pueden
incorporar algunas de las herramientas de participación sin esperar a que surjan
de las leyes de la Provincia o la Nación, tal como lo hace la del municipio de
Puerto Madryn.


Gobernabilidad para la sustentabilidad.

El concepto de gobernabilidad conjuga el elemento legitimidad con la eficacia de
las decisiones.      Cuando en un sistema político la toma de decisiones
legítimamente llevada a cabo por quienes han accedido legítimamente al poder
coadyuva en eficacia a un desarrollo sostenido de la sociedad, puede decirse que
hay gobernabilidad.
Para agregar a ese concepto el de la sustentabilidad, deben tomarse una cantidad
de medidas institucionales entrelazadas entre sí y que se relacionan con un orden
que les es propio: participación pública, acceso a la información, acceso a la
justicia, métodos alternativos para la resolución de conflictos, nuevos criterios para
la distribución de competencias y reactualización legislativa, procesos de
normalización y ecoeficiencia, y mitigación de riesgos y daños por medio de
seguros ambientales. (D. Sabsay, 2002)
La gobernabilidad para la sustentabilidad en los municipios turísticos dependerá
de las posibilidades de la implementación de todas y cada una de estas medidas,
de acuerdo al siguiente análisis:


Participación pública:

Una democracia participativa es la única forma de garantizar gobernabilidad y
sustentabilidad. No se debe votar sólo para elegir, sino también para decidir: se
interviene antes de la toma de decisiones y luego de que son tomadas para
asegurar su aplicación y cumplimiento, incluso integrando órganos de
acompañamiento que asesoran a la autoridad de aplicación. Cuando hay muchos
intereses afectados por una decisión, su eficacia está en relación directa con el
grado de involucramiento de los interesados en la toma de la misma.

“El desafío consiste en encontrar las modalidades más eficaces para una
comunicación permanente entre gobernantes y gobernados a fin de que se



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permita legitimar de “abajo hacia arriba” las decisiones que los afectan, con la
participación de todos los involucrados”. (D. Sabsay y P. Tarak, 1997)


Audiencias públicas:

Uno de los instrumentos más eficaces para la participación son las audiencias
públicas. Una audiencia pública es un encuentro formal entre ciudadanos y
gobernantes con el objetivo de que el conocimiento y la experiencia de la
población puedan ser capitalizados por las autoridades en los procesos de toma
de decisiones. Lo que conoce un gobernante a los fines de tomar una decisión,
debe necesariamente complementarse con los conocimientos y deseos de la
comunidad, a fin de ilustrarlo, informarlo y asesorarlo; pero sin obligarlo. Las
audiencias públicas no tienen efecto vinculante, aunque sí generan efectos
“semivinculantes”, porque una decisión es nula si no se llama a audiencia pública
cuando la ley lo ordena o si la autoridad toma una decisión contraria a las
conclusiones de la audiencia sin fundamentarla razonablemente.
Para la comunidad, una audiencia pública es una oportunidad para opinar, objetar
e incidir en las decisiones de gobierno, para conocer las perspectivas de otros
ciudadanos y sopesar consideraciones ambientales con las sociales y
económicas, y para buscar consensos.
Para las autoridades, la realización de una audiencia pública es una oportunidad
para comunicarse con diversos actores sociales, accediendo a mayor información
para mejorar la calidad de las decisiones, al permitir una adecuación con las
pretensiones y aspiraciones de los destinatarios de las mismas. Todo ello, al
mismo tiempo, es una oportunidad para demostrar transparencia en la gestión
pública.
Para la organización de una audiencia pública, primero se debe definir el tema,
informarlo públicamente y poner a disposición de los interesados toda la
información relacionada con los temas a tratar; luego el gobierno debe convocar
abiertamente, a través de medios de prensa y mediante carteles en lugares de
reunión pública, tanto a individuos como a organizaciones que los representen,
explicando claramente lugar, fecha y horario de realización, orden del día y
reglamento de funcionamiento. Las audiencias deben ser dirigidas por alguien
objetivo y ajeno a las partes involucradas y en las mismas se evita el debate entre
participantes, dándose la palabra en forma ordenada y con un tiempo límite.

En un municipio turístico, la institucionalización de las audiencias públicas por
parte de las autoridades municipales garantizaría que toda decisión que se tome
no dañe los atractivos sobre los que se basa el sistema turístico local ni los
intereses de la comunidad. Materia de una audiencia pública para un municipio
turístico pueden ser: construcción de obras de infraestructura que pudieran dañar
el ambiente (represas, caminos, aeropuertos, gasoductos), instalación de
emprendimientos turísticos que pudieren dañar atractivos (grandes hoteles,
aerosillas, centros polideportivos), instalación de industrias incompatibles con el
turismo (minería, petróleo, química, nuclear), organización y localización de



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servicios urbanos (tratamiento de efluentes y residuos domiciliarios, trazado de
calles, zonificación y regulación de construcciones)


Régimen de libre acceso a la información pública.

Para que la participación ciudadana sea eficiente y tenga sentido, es necesario
que la comunidad tenga libre acceso a la información pública. Este derecho
incluye el acceso, por parte de cualquier persona, a la documentación integrada
por los expedientes públicos, minutas de reuniones, correspondencia, dictámenes
técnicos, estudios científicos o cualquier documentación financiada por los
presupuestos públicos, agregando información sobre políticas, programas, planes
y proyectos, sobre las diferentes instancias de la toma de decisiones, y las
opiniones del público o de organismos técnicos. No debe ser necesaria la
justificación del pedido, la mera solicitud obliga al funcionario público o de un
servicio de interés público (aunque sea privado) al otorgamiento de la información.
Las excepciones son los borradores de documentos, la protección de la intimidad,
el sigilo industrial, la defensa nacional o las negociaciones internacionales y las
garantías del debido proceso en cuestiones judiciales. De todas formas, la
negativa a entregar información alegando una excepción debe ser fundada
razonablemente por el funcionario, en lo que se llama “inversión de la carga de la
prueba”, responsabilizándolo en caso que haya negado la información en forma
arbitraria.
De este derecho deriva la obligación de organizar un servicio de información
pública, debidamente sistematizado y ordenado. Los recursos que insume
organizar el servicio de información podrían ser ampliamente recuperados gracias
a que colaboraría a evitar la corrupción y a hacer más eficaces y efectivas las
decisiones de gobierno.

En un municipio turístico, el acceso público a la información garantizaría que los
ciudadanos puedan conocer con anticipación cualquier proyecto, decisión o
estudio que pudiera poner en peligro la calidad de sus atractivos, para así
participar con conocimiento de causa en los ámbitos que correspondan en defensa
del medio ambiente, cumpliendo también así con la obligación que impone el art.
41 de la C.N.

Por otra parte, a los municipios turísticos no les implicaría una gran inversión la
organización de una oficina de información ya que, de hecho, ya están
organizadas a fin de brindar información a los visitantes. Sólo deberían ampliar
sus funciones para poder y adaptarse para atender los requerimientos de
información por parte de los residentes.


Acceso amplio a la justicia. Recurso de amparo colectivo.

Como parte del sistema integrado por las audiencias públicas y el acceso a la
información, el acceso a la justicia de manera ampliada a través de garantías y


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acciones posibilita que quienes son titulares de una porción de un interés difuso
presente o potencial, puedan presentarse ante un juez cuando no se cumple el
esquema participativo y de información reconocido por la ley. En este sentido, un
acceso amplio a la justicia permite controlar el correcto funcionamiento de las
demás herramientas de la democracia participativa.
Ante una acción u omisión que amenace, lesione o viole un derecho de tipo difuso,
el artículo 43 de la Constitución Nacional reconoce el derecho a interponer un
recurso de amparo colectivo, acción judicial rápida y desprovista de formalismos,
contra las autoridades o contra particulares. Tanto la persona afectada, en su
calidad de titular de una “cuota-parte” de un derecho de tercera generación, como
el defensor del pueblo y las asociaciones y organizaciones no gubernamentales
están legitimados como actores en un amparo colectivo.
Lo más interesante del amparo colectivo es su posibilidad de evitar que el daño se
produzca, de prevenir un daño ambiental, aún si el actor no puede demostrar un
daño en su persona o en sus cosas. En algunos casos, el actor fundó su
legitimación en el artículo 41 de la Constitución Nacional, que establece el deber
de todo ciudadano de preservar el medio ambiente.

En un municipio turístico, no sólo cualquier habitante sino que también cualquier
turista actual o potencial podría estar legitimado para presentar un recurso de
amparo en defensa del ambiente, toda vez que, como visitantes actuales o futuros,
son titulares de una parte de un interés difuso de incidencia colectiva, que en este
caso sería el disfrute de la visita a un atractivo turístico. Un recurso de amparo
colectivo, en un municipio turístico, puede evitar, por ejemplo, la construcción de
edificios en áreas naturales, o la demolición de los mismos en centros históricos,
la caza de especies autóctonas, la tala de bosques, la explotación minera, las
carreras de autos en reservas de fauna, problemas que, lamentablemente, con
frecuencia sufren las comunidades en detrimento de sus atractivos turísticos.


Resolución alternativa de conflictos. Mediación.

Los métodos de resolución alternativa de conflictos y de mediación actúan como
un “amortiguador” previo a la judicialización de los problemas de naturaleza
ambiental. Muchas veces, por medio de acuerdos previos o de modos alternativos
de solución se llega a soluciones mucho más valederas, duraderas y sostenibles
que lo que un juez puede resolver. Siempre es mejor una composición de
intereses que una victoria basada en un juego de “suma cero”. Apuntar como
comunidad a una cultura de concertación para lograr consenso implica que, ante
un conflicto, todas las partes deban perder algo, pero que no sea uno solo quien
pierda todo.


Distribución de competencias y reactualización legislativa.

A fin de evitar los conflictos entre las competencias nacionales, provinciales y
locales respecto de la temática medioambiental, en muchos países se ha


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comenzado a utilizar una técnica legislativa llamada “Federalismo de
concertación”, surgida en Australia a partir de 1991. Consiste en la generación de
un convenio interjurisdiccional entre la autoridad federal, las provincias (o estados)
y un organismo representante de los municipios. El convenio determina los
objetivos de la protección ambiental, los procedimientos para la distribución de
competencias, establece autoridades de aplicación y exige la reactualización
legislativa. Este último punto es importantísimo para una temática tan cambiante
como la ambiental. El mismo órgano legislativo se compromete a la revisión
periódica de las normas para actualizarlas de acuerdo a nuevas circunstancias. De
esta forma, se definen los roles de cada nivel de gobierno, se eliminan
superposiciones, se solucionan conflictos y se compatibilizan intereses, tendiendo
a la cooperación.

Para los municipios turísticos, este tipo de convenio interjurisdiccional
representaría una solución a los permanentes conflictos generados por la
superposición de atractivos de dominio federal o provincial en los productos
turísticos en los cuales se sustenta la actividad económica local. En muchos
casos, como ya fue dicho, la concentración de los servicios de un producto
turístico se encuentra en un municipio, pero los principales atractivos son parques
nacionales, reservas provinciales, monumentos históricos nacionales, ríos, lagos o
el mar. A lo largo de muchos años, las comunidades de esos centros turísticos han
sido víctimas de daños ambientales en los atractivos de los cuales dependen,
producto de decisiones tomadas en las capitales provinciales o federal, sin un
conocimiento profundo de las problemáticas y realidades locales.


Normas de ecoeficiencia para gestión ambiental.

Hay instituciones internacionales que fijan normas de gestión ambiental, tales
como las IRAM y las ISO. Las normas, a través de un proceso voluntario, son
adoptadas por empresas que desean cumplir con ciertos estándares de calidad
que les aseguren el acceso a determinados mercados. Las empresas aceptan ser
auditadas por las instituciones que otorgan los certificados de calidad ambiental, a
fin de que se verifique su cumplimiento y observancia.
Una empresa que logra una certificación demuestra responsabilidad ambiental, y
logra algunas ventajas competitivas respecto de su competencia, tales como:
manejo de los riesgos ambientales asociados a sus actividades, productos y
servicios de una manera correcta y proactiva, mejor control sobre el cumplimiento
de las regulaciones ambientales, satisfacer necesidades de la comunidad
relacionadas con el desempeño ambiental, mejor imagen empresaria y
minimización de los riesgos de accidentes ambientales.

En un municipio turístico, la certificación de normas de calidad ambiental por parte
de las empresas, además de minimizar los riesgos de un daño al medio ambiente,
eleva la imagen del centro turístico ante el mercado. Inclusive, el producto turístico
se jerarquiza y se valoriza mucho más en términos económicos. Cada día más, los



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turistas prefieren consumir servicios turísticos que no generen un impacto negativo
sobre el ambiente, aún si ello les significa pagar más por ellos.


Seguros ambientales.

La instauración de un sistema de seguros ambientales obligatorios para una serie
de actividades potencialmente riesgosas para el ambiente es una forma
interesante de lograr en la práctica algo similar a la normalización tratado en el
punto anterior, porque las compañías de seguros obligan a un modo de gestión
adecuado a normas especiales que ellas mismas auditan periódicamente. Es un
modo indirecto de protección del ambiente, aún si es difícil cuantificar los riesgos
ambientales.
En un municipio turístico, podría instaurarse la obligatoriedad de seguro ambiental
para todas las actividades que impliquen un riesgo grave para el ambiente, como
por ejemplo las industrias o actividades que deben tratar sus residuos,
emanaciones y/o efluentes, y que si no lo hacen, contaminan dañando el atractivo.


Iniciativa popular legislativa.

En la reforma de 1994, la Constitución Nacional incorpora, en el artículo 39, el
derecho de los ciudadanos a presentar proyectos de ley ante la Cámara de
Diputados. La ley reglamentaria otorga al Congreso un plazo de 12 meses para
tratar la iniciativa, para cuya presentación se requiere la firma del 1,5% del padrón
electoral de, al menos, 6 distritos electorales. El proyecto es desestimado si se
comprueba la falsedad de al menos el 5% de las firmas. La iniciativa debe ser
presentada por escrito y con formato de ley, se debe dejar constancia de los
gastos que insume y del origen de los fondos que la financian y se les da a los
promotores la posibilidad de participar con voz en las reuniones de comisiones.


Defensoría del Pueblo.

La Defensoría del Pueblo es una institución constitucional (art. 86). El defensor del
pueblo tiene legitimación para presentarse en sede administrativa o judicial, de
oficio o a pedido de parte, en defensa y protección de los derechos humanos,
garantías y demás derechos tutelados por la Constitución y las Leyes. Puede
iniciar cualquier investigación conducente al esclarecimiento de actos, hechos u
omisiones de la Administración Pública y sus agentes, ante el ejercicio ilegítimo,
defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, inconveniente
o inoportuno de sus funciones.

El defensor del pueblo es designado y removido por el poder legislativo y se exige
también una audiencia pública para su nombramiento; goza de las inmunidades y
privilegios de los legisladores y actúa con plena autonomía funcional, sin recibir
instrucciones de ninguna autoridad. Tiene iniciativa legislativa. No puede actuar


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sólo en conflictos entre particulares o cuando una determinada cuestión se
encuentra pendiente de resolución administrativa o judicial.

En un municipio turístico, una defensoría del pueblo podría funcionar
especialmente, además de en las funciones corrientes de defensa de habitantes
individuales, colectivos o difusos, como una garantía permanente de cuidado y
preservación del ambiente ante cualquier acto u omisión de la administración
pública y como defensor de los derechos de los turistas, en su calidad de
habitantes transitorios.


Planificación: Agenda Local.

La Agenda Local es un instrumento para que los municipios alcancen metas de
sustentabilidad en cada una de las estructuras locales, para reformular las
políticas urbanas desde una visión ambiental. Analizar las políticas locales
tomando cuatro ejes permite pensarlas desde una perspectiva prosustentable:
productividad, sustentabilidad propiamente dicha, habitabilidad y gobernabilidad.

Las agendas locales no son un instrumento público y se pueden hacer al margen
del Estado. Tienen un carácter social y técnico, son hiperparticipativas, con una
gran apertura de actores y una actividad dirigida hacia le mitigación de problemas,
con un horizonte táctico de desarrollo de la comunidad local, tendiendo a la
satisfacción de demandas sociales. Son casi un “pliego de condiciones” de la
comunidad respecto al gobierno y no un plan de gobierno. Tienen objetivos y
metas para medir el alcance de los objetivos. Primero se elabora un diagnóstico y
después se realiza una etapa de monitoreo y revisión permanente.
La agenda es una determinada metodología de planificación, entendida en sentido
abierto, participativo.

Un municipio turístico con una Agenda Local podría planificar su desarrollo en
forma sustentable, teniendo en cuenta las aspiraciones y expectativas de cada
uno de los sectores beneficiarios de la actividad turística e integrándola con otras
actividades de la comunidad. La agenda local garantiza la representatividad de
todos los sectores de una comunidad y, en el caso de un municipio turístico,
deberían estar representados los empresarios turísticos y afines, los inversores,
los empleados turísticos y afines, los funcionarios, las ONGs, la prensa, los
operadores turísticos, los pobladores en general e, incluso, los turistas actuales y
potenciales (a través de encuestas y sondeos de opinión).



Concejos asesores:

Los concejos asesores son instituciones integradas por representantes de la
comunidad o de determinados sectores de la misma (básicamente ONGs), que



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asesoran en forma permanente al gobierno en determinadas cuestiones que
hacen al interés público.
Los concejos son convocados por las autoridades municipales o del sector de que
se trate, tienen un reglamento de funcionamiento que asegura la representatividad
y tienen iniciativa legislativa, pero sus opiniones no son vinculantes. Su
importancia radica en que el conocimiento especializado que los integrantes de los
concejos asesores tienen sobre las temáticas que se tratan ayuda a hacer más
eficientes las decisiones de las autoridades, a la vez que transparentan su gestión.

En los municipios turísticos, más allá de los concejos asesores que existen (o
podrían existir) en otros municipios, como los de planificación urbana, salud,
educación, seguridad, entre otros, es absolutamente imprescindible que existan un
concejo asesor para la concepción, definición y diseño de la política turística,
incluyendo todo lo que tiene que ver con la política ambiental. Existe un ejemplo
ya mencionado que son las comisiones asesoras locales de los parques
nacionales, integradas por representantes de todos los sectores relacionados con
el sistema turístico del que el parque nacional forma parte.


Procesos participativos de evaluación de impacto ambiental.

El estudio de impacto ambiental es un instrumento de política ambiental. Es un
procedimiento técnico-administrativo destinado a identificar e interpretar, así como
a prevenir o recomponer las consecuencias o efectos que actividades o proyectos
puedan causar al ambiente. El estudio de impacto es el documento técnico y la
evaluación de impacto es el procedimiento que incorpora esa presentación y su
valoración por parte de la autoridad, incluyendo la participación de la comunidad a
través de una audiencia pública.
Sus objetivos son: asegurar que las opciones de desarrollo sean ambientalmente
adecuadas y sustentables, que toda consecuencia ambiental sea reconocida en
una etapa temprana del proyecto, identificar maneras de mejorar ambientalmente
el proyecto y minimizar, atenuar o compensar impactos adversos, reducir la
necesidad de imponer limitaciones a un proyecto y evitar costos y demoras por
problemas ambientales no previstos.
Las etapas de una evaluación de impacto son: relevamiento de las condiciones
preexistentes, análisis del riesgo ambiental, predicción y valoración de los
impactos que puede generar, formulación e implementación de medidas
mitigatorias y revisión de los impactos.
Los factores ambientales que se consideran son: medio ambiente físico (inerte,
biótico y perceptual) y medio socioeconómico y cultural.
Un impacto ambiental es un cambio neto (positivo o negativo) que se provoca
sobre el ambiente y sus componentes, como consecuencia directa o indirecta de
acciones o actividades antrópicas puestas en práctica.

En los municipios turísticos, los procesos participativos de evaluación de impacto
ambiental deberían ser obligatorios para toda industria, emprendimiento o
construcción que pudiera ocasionar daños al ambiente. La construcción de


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represas, caminos, aeropuertos, gasoductos, o también de grandes hoteles,
aerosillas, o centros polideportivos, así como la instalación de industrias mineras,
petroleras, químicas, o nucleares deberían obligatoriamente pasar por un proceso
participativo de este tipo, a fin de que la comunidad se asegure la preservación de
los atractivos turísticos de los que depende.


Conclusiones:

El Municipio Turístico y la Democracia Participativa. Interrelación y mutuos
beneficios.

De acuerdo a lo analizado en las páginas precedentes, y teniendo en cuenta que
la prestación de servicios a los turistas es la principal actividad económica de los
municipios turísticos, que el ambiente es el atractivo que hace que los visitantes
decidan trasladarse hacia ellos, que una merma en la calidad del ambiente
repercutiría negativa e inmediatamente en la economía y la sociedad locales, y
que la mejor forma de proteger el derecho a un ambiente sano y apropiado es a
través de las herramientas de participación ciudadana, no hay dudas acerca de la
imperiosa necesidad de que todo municipio turístico incorpore estas herramientas
como base de la política y gestión municipal. Sólo de esa forma podrá
garantizarse (tomando una definición ya citada) que la actividad turística en el
municipio sea “sostenida, sustentable, armónica y competitiva”.

Por otra parte, restaría comprobar empíricamente que los municipios turísticos
pueden actuar como multiplicadores de la democracia participativa. La posibilidad
queda planteada en virtud de la exposición pública que tiene un municipio turístico,
tanto en la prensa como ante los visitantes. Si una comunidad que goza de los
beneficios de la democracia participativa se propone utilizar ese sistema como un
atractivo turístico adicional, poniéndose como ejemplo ante otras ciudades, podría
llegar a tener éxito en la medida de que los visitantes puedan percibir esos
beneficios en forma directa. Paradójicamente, a medida que vaya teniendo éxito
como multiplicador, y en la mayoría de las ciudades funcione la democracia
participativa, ésta dejará de ser un atractivo turístico. Para entonces, eso no será
importante.




Mariano Besio

El Calafate, 14 de febrero de 2003




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