Introduction - Know and Pol

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   Orientation 1




Belgium education




     March 2007
Table des matières




1.    LE CONTEXTE "NATIONAL"                                                            1

1.1   La Belgique : arrangements négociés entre communautés sociologiques (3 piliers)    1

1.2   La Belgique : les régions et communautés                                           2

1.3   La liberté d’organiser un enseignement                                             2

1.4   L’évolution récente des modes de régulation                                        2


2.    LES ACTEURS ORGANISÉS                                                             3

2.1   Les organisations politiques et administratives                                    3

2.2   Les principaux groupes d’intérêt                                                   4


3.    LES INSTANCES DE CONCERTATION                                                     8

3.1   Instances de concertation entre les acteurs organisés                              8

3.2   Instances de concertation internes aux acteurs organisés                          10

3.3   Instances intersectorielles ou internationales                                    10


4.    LA CARTOGRAPHIE ET LES PRINCIPES DE STRUCTURATION                                 11

4.1   Cartographie                                                                      11

4.2   Principes de structuration                                                        12


5.    CHOIX DES ORGANISATIONS ET INSTANCES À ANALYSER
      DANS LES PHASES SUIVANTES DE L’ORIENTATION 1                                      15
1. Le contexte "national"
Cette note a pour objectif de dresser la carte des principaux acteurs institutionnels du système
éducatif en Belgique, en les resituant brièvement dans l’histoire. Pour comprendre le
fonctionnement institutionnel de la Belgique, il est indispensable de prendre pleinement la
mesure de son caractère hybride et complexe : il s’agit d’un pays de conflits et de compromis
entre une grande diversité d’acteurs et de groupes. Dans ce contexte, l’État ne s’est pas donné
pour objectif de dépasser ou de surplomber cette diversité, mais plutôt de trouver des moyens
de faire coexister ces groupes en leur attribuant divers droits (notamment celui d’organiser
l’enseignement, cf. 1.3.). Le principe d’une gouvernance multi-niveaux multi-acteurs y est
depuis longtemps une réalité de fait. La structure institutionnelle reflète cette réalité. Dumont
(1999) parle de la Belgique comme d’une démocratie consossiative au sein de laquelle les
associations, notamment catholiques, et les acteurs privés jouent un rôle central, à côté des
acteurs politiques, dans la fabrication des politiques publiques. Pour Dumont, certaines
politiques publiques seraient ainsi construites dans une forme de paralégalité.

Le mode de scrutin qui prévaut est de type proportionnel, ce qui en réalité retraduit toute la
logique de construction institutionnelle de la Belgique. Un tel mode de représentation conduit
lui-même naturellement vers la constitution de compromis et d’arrangements mixtes.

1.1   La Belgique : arrangements négociés entre communautés sociologiques (3 piliers)
Une des caractéristiques majeures du système institutionnel belge tient à la multiplicité des
clivages qui l’ont progressivement façonné. Au-delà du clivage linguistique, les clivages entre
communautés sociologiques et en particulier entre catholiques et laïcs ont profondément
marqué l’histoire institutionnelle du pays et de ses régions. Contrairement aux systèmes
centralisés et bureaucratiques tels que celui de la France, l’Etat, dans le contexte belge, ne
s’est jamais véritablement donné pour objectif d’incarner un modèle universel en vue de
surplomber les structures traditionnelles, religieuses notamment. L’histoire institutionnelle de
la Belgique est une affaire de conflits, d’équilibres mouvants, de négociations et de
compromis entre des communautés sociologiques (catholiques / laïcs ; francophones /
néerlandophones).

Le secteur de l’éducation, comme beaucoup d’autres, s’est structuré autour de piliers. Les
piliers, catholique et libéral d’abord, socialiste plus tard, ont chacun constitué des structures
spécifiques (syndicats, hôpitaux, mutualités, écoles, …) qui prenaient en charge les personnes
« de leur naissance à leur mort ». Ils se sont également organisés politiquement. Du côté
francophone, le Parti Social Chrétien, devenu centre démocrate Humaniste (cdH), défend les
sensibilités catholiques. Si le cdH se définit aujourd’hui comme un parti du centre, son
histoire est tendue entre deux fractions concurrentes : une fraction conservatrice de droite et
une fraction de catholiques progressistes de gauche. La gauche est également représentée par
le Parti Socialiste (PS) et Ecolo. Le PRL, aujourd’hui Mouvement réformateur (MR),
rassemble les sensibilités libérales.

Dans le secteur de l’éducation, les piliers ont donné lieu à la constitution des réseaux éducatifs
organisés par des acteurs publics ou privés. Traditionnellement, les conflits dans les matières
scolaires opposaient le réseau libre catholique (soutenu politiquement par le Parti Social
Chrétien qui, depuis qu’il est devenu centre démocrate Humaniste a réduit cette fonction de

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« relais ») aux réseaux organisés ou subventionnés par les pouvoirs publics et défendus par les
socialistes (PS) et les libéraux (MR). Les années 1990 ont cependant été marquées par des
réformes construites et défendues conjointement par le PS et le PSC.

1.2   La Belgique : les régions et communautés
Depuis 1988, on distingue trois niveaux de pouvoir au sein de la Belgique : l’État fédéral, les
Communautés (flamande, française, germanophone) et les Régions (Flandre, Wallonie,
Bruxelles). La Belgique est donc devenue un État fédéral. Un certain nombre de compétences
ont progressivement été transférées de l’État fédéral vers les communautés et les régions. Les
compétences en matière d’enseignement sont désormais presque entièrement du ressort des
communautés. Seules les questions liées à la définition de l’âge de la scolarité obligatoire, aux
conditions minimales de délivrance des diplômes et au régime des pensions relèvent encore
des compétences fédérales. Il faut également noter que les Communautés n’ont pas le pouvoir
de lever des impôts et qu’elles sont dès lors financées par l’État fédéral (et dans certaines
situations spécifiques, par les Régions).

La note ci-dessous se concentre sur l’identification et la description des acteurs institutionnels
au sein de la Belgique francophone, c’est-à-dire au niveau de l’enseignement organisé ou
subventionné par la Communauté française. Il s’agit d’un niveau de pouvoir gérant
l’enseignement mais aussi d’autres « matières personnalisées » telles la culture, les médias, le
sport, l’accueil de l’enfance, la protection de la jeunesse ou l’éducation à la santé.
L’enseignement est cependant de loin la compétence la plus importante de ce niveau de
pouvoir. C’est en partie pour cette raison qu’elle a toujours été partagée entre plusieurs
ministres, avec presque toujours une distinction entre l’enseignement supérieur et
l’enseignement obligatoire et plus rarement une distinction au sein de ce dernier.

1.3   La liberté d’organiser un enseignement
Dès la naissance de l’Etat belge, la constitution, en 1831 dans son article 17, accorde une
légitimité égale à l’initiative privée et à l’initiative publique en matière d’enseignement. Cette
liberté d’enseignement est d’abord une liberté d’organiser un enseignement : les acteurs
privés comme publics se voient doter du pouvoir d’organiser un enseignement. La notion de
« pouvoir organisateur » (PO) est centrale dans le système éducatif belge. En effet, ce que la
loi identifie, ce n’est pas l’école mais le PO : « Le pouvoir organisateur d’un établissement
d’enseignement est l’autorité, la ou les personne(s) physique(s) ou morale(s) qui en
assume(nt) la responsabilité. » (Loi du 29 mai 1959, article 2, alinéa 3). Les différents types
de PO sont eux-mêmes structurés en « réseaux ». La notion de « réseau » n’a pas
véritablement d’existence juridique formelle mais elle est centrale pour comprendre la
structure effective du système éducatif.

1.4   L’évolution récente des modes de régulation
Les évolutions récentes du système éducatif en Communauté française ont transformés les
équilibres et positions relatives des différents acteurs. Si le système scolaire a toujours été très
décentralisé et fragmenté, on assiste en fait depuis plus d’une décennie à une recomposition
des modes de régulation institutionnels qui cherche plutôt à renforcer la centralisation, la
cohérence et les référents institutionnels communs du système, tout en renouvelant ses
moyens de contrôle et de pilotage, et en se basant davantage sur l’évaluation (Draelants et

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Maroy, 2002 ; Maroy et Dupriez, 2000). Ainsi, depuis le début des années 1990, les politiques
scolaires de la Communauté française ont contribué à imposer davantage de prescriptions aux
acteurs intermédiaires (réseaux et/ou PO), tout en les associant et en reconnaissant davantage
leur rôle consultatif dans la définition des politiques éducatives centrales et dans le
« pilotage » du système (Draelants et al., 2003 ; Delvaux, 2005 ; Maroy, 2004). Une
standardisation accrue des référents légaux et pédagogiques tend en effet à se développer et à
s’imposer à tous les réseaux, qui se voient dès lors chargés de participer à la diffusion et à la
concrétisation des nouvelles orientations pédagogiques communes définies dans un décret
cadre (le décret « missions »). De plus, depuis 1992, les PO et réseaux se voient obligés de se
concerter davantage, sur un plan local et central, sur des questions liées à l’offre scolaire, à
l’affectation des ressources enseignantes ou encore à la réinscription des élèves exclus. De
nouvelles instances de concertation au niveau local ou central ont dès lors été instituées pour
des motifs qui tiennent d’abord à un souci de rationalisation budgétaire (par maîtrise de l’offre
scolaire et utilisation optimale des ressources enseignantes) et secondairement à des
préoccupations d’équité entre enseignants et entre élèves.



2. Les acteurs organisés
Les acteurs organisés participant, au sein de la Communauté française, à la décision politique
en matière d’enseignement sont nombreux, comme déjà souligné. Deux catégories nous
intéressent particulièrement. D’une part, les organisations politiques et administratives ;
d’autre part, les groupes d’intérêts. La liste de ces derniers est fort longue, mais nous
n’aborderons ici que ceux qui occupent les positions de pouvoir les plus fortes, à savoir les
fédérations de pouvoirs organisateurs, les syndicats et les associations de parents.

2.1   Les organisations politiques et administratives
Les organisations politiques sont de deux types : les partis, d’une part ; le gouvernement,
d’autre part. Les partis représentés au Parlement sont au nombre de cinq et ont des poids très
différents. Le PS (socialistes) truste 45 % des sièges, à côté de deux autres partis de taille
moyenne : le MR (droite libérale) détient 29 % des sièges et le cdH (centre) 19 %. Les deux
autres partis sont très minoritaires : Ecolo et le Front National n’ont respectivement que 5 et 4
% des sièges. La capacité de ces partis d’influer sur l’action publique en matière
d’enseignement n’est pas directement proportionnelle à leur nombre de sièges. Les deux
partis formant la majorité (PS et cdH) ont en effet davantage de poids et forment le
gouvernement de la Communauté française (4 ministres PS et 2 cdH). Deux de ces ministres
sont en charge du secteur de l’enseignement (l’une de l’enseignement obligatoire et l’autre de
l’enseignement non obligatoire) et deux autres gèrent des compétences transversales touchant
à l’enseignement (budget et fonction publique).

Ces ministres disposent chacun d’un cabinet étoffé (celui de la ministre-présidente compte
ainsi 156 personnes). Ces cabinets sont composés notamment de personnes jusqu’alors
insérées dans l’administration ou certains groupes d’intérêt. Ceci explique notamment que les
relations entre l’administration et les cabinets politiques soient particulièrement complexes en
Belgique.


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La principale structure administrative intervenant en matière d’enseignement est le Ministère
de la Communauté française qui, comme son nom l’indique, regroupe tous les services
publics actifs dans les matières relevant de la compétence de la Communauté. Mais quelques
services administratifs dans les champ de compétence est la Communauté française ne sont
pas intégrés dans cette structure et disposent d’une autonomie relative, tout en étant des
acteurs importants du secteur de l’enseignement, principalement en matière de formation
continuée ou de traitement de l’information. Enfin, on ne peut passer sous silence des
« administrations » non limitées à la Communauté mais intervenant dans les secteurs couverts
par celle-ci (Cour d’arbitrage, Conseil d’Etat, Conseil supérieur des finances, Centre pour
l’égalité des chances, Institut national des statistiques,…).

2.2       Les principaux groupes d’intérêt

2.2.1 Les PO et leurs fédérations

Pour comprendre la diversité institutionnelle du paysage éducatif, il est important de préciser
une série de catégories qui distinguent les PO et les réseaux les uns des autres. Ces catégories
sont multiples et recouvrent simultanément trois distinctions : la référence à une autorité
publique ou privée, le caractère confessionnel ou non-confessionnel et le fait d’être organisé
directement par l’Etat ou de bénéficier de subventions apportées par l’Etat.

Officiel / libre. On peut d’abord distinguer les écoles qui dépendent d’une autorité publique
(l’enseignement officiel ou les réseaux officiels) des écoles qui dépendent d’une autorité
privée (l’enseignement libre ou le réseau libre). Parmi les écoles officielles, on peut ensuite
différencier celles dont le pouvoir organisateur est la Communauté française (avant 1989, il
s’agissait de l’Etat) de celles dont le pouvoir organisateur est une commune, une province ou
une autre personne de droit public. Dans le premier cas, on parle du réseau de la Communauté
française; dans le second cas, du réseau officiel subventionné.

Confessionnel / non confessionnel (décrets du 31.03.94 et 17.1203). On peut également
distinguer les écoles selon leur caractère : confessionnel ou non confessionnel.
L’enseignement organisé par la Communauté française est non confessionnel, de même que
l’enseignement officiel subventionné par la Communauté française. L’enseignement libre
peut être confessionnel ou non. La majorité des PO libres sont dans les faits des PO
catholiques.

Organisé / subventionné par la Communauté. Il convient enfin de faire une dernière
distinction : à côté de l’enseignement organisé par la Communauté française, on trouve
l’enseignement subventionné qui renvoie pour sa part tant aux écoles officielles qui
bénéficient des subventions de la Communauté française (les écoles provinciales et
communales) qu’aux écoles de l’enseignement libre, qui bénéficient de ces mêmes
subventions.

En combinant ces différentes distinctions, on peut qualifier quatre réseaux :

      -    Le « réseau » de la Communauté (Officiel, non confessionnel, organisé par la CF)

      -    Le réseau officiel subventionné (Officiel, non confessionnel, subventionné par la CF)

      -    Le réseau libre catholique (Libre, confessionnel, subventionné)

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    -   Le réseau libre non confessionnel (Libre, non confessionnel, subventionné)

Un certain nombre de différences structurelles entre réseaux doivent être soulignées. (a)
L’enseignement de la Communauté française compte un seul PO (le Ministre), transversal aux
niveaux et types d’enseignement et gérant 352 établissements en 2003-2004 (b)
L’enseignement catholique est quant à lui très fractionné, même si la tendance est au
regroupement des établissements au sein de PO de plus grande taille1. (c) L’enseignement
officiel subventionné (provinces et communes) présente un profil intermédiaire, mais très
diversifié 2.

Les variations entre réseaux ne se limitent pas à la taille des PO. Elles portent aussi sur la
composition des instances. (a) Pour la Communauté française, la responsabilité de la
coordination du PO échoit au Ministre. Ce « réseau » de la Communauté française est
organisé de manière telle qu’il n’existe pas véritablement de niveau intermédiaire entre le
pouvoir central et les établissements. Si on ne peut parler de niveau intermédiaire, il existe
cependant une régulation intermédiaire incarnée pour l’essentiel par le superpréfet (SP) au
niveau secondaire et par l’inspection au niveau fondamental. (b) Pour l’enseignement
catholique, la responsabilité des PO repose sur des conseils d’administration dont sont
désormais quasi absentes les congrégations et qui comportent de manière variable des
membres de l’établissement et des externes, avec, parfois, des membres cumulant des postes
d’administrateurs dans plusieurs établissements ou des fonctions de directeur dans une école
avec des fonctions d’administrateurs dans une autre (voir le concept d’interlocking
directoriate (Pfeffer et Salancik, 1977)) ; de manière fréquente, les instances du PO éprouvent
des difficultés à échapper à l’emprise des directions et à devenir ainsi une instance de
coordination réellement distincte. (c) Dans l’enseignement officiel subventionné, le PO est
une instance politique qui, s’il dispose d’un échevin en charge de l’enseignement (et souvent




1 En 2003-2004, tous niveaux et types d’enseignement confondus, 63 % des PO étaient mono-
établissements et seuls 2 % organisaient 5 établissements ou plus (Delvaux et al., 2005, p. 130).
2 En 2003-2004, tous niveaux et types d’enseignement confondus, 17,8 % des PO étaient mono-

établissements et 10,1 % organisaient 5 établissements ou plus (Delvaux et al., 2005, p. 130). En
1998-1999, le PO communal le plus important dans l’enseignement fondamental ordinaire comptait
46 établissements (Chasse et Delvaux, 2003, p. 88).




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d’autres matières) est de nature collégiale, ce qui inscrit inévitablement les questions
d’enseignement dans un agenda comportant d’autres matières.
Le principe fondateur de liberté d’enseignement s’est révélé propice à la multiplicité des
initiatives publiques et privées en matière scolaire. Il n’est dans ce contexte pas étonnant de
constater que, face à une telle dispersion des responsabilités éducatives, les pouvoirs
organisateurs aient veillé à se regrouper au sein de fédérations dont l’objectif majeur est
d’assurer la défense des intérêts de leurs membres. Signalons que, pendant longtemps, ces
fédérations de pouvoirs organisateurs n’ont joué qu’un rôle informel, tâchant à la fois de
servir leurs affiliés et d’orienter les décisions politiques en fonction des intérêts qu’elles
représentent. Depuis 1997 et le décret « missions » (art. 74), ces fédérations sont reconnues
officiellement comme organes de représentation et de coordination des pouvoirs
organisateurs, habilitées à représenter leurs affiliés lors des concertations officielles avec les
autorités politiques. Elles doivent, en contrepartie de cette reconnaissance, répondre à des
règles de représentativité des PO dans la définition des membres de leurs organes de décision.

Ces organes sont les suivants :
   - un organe représentant les pouvoirs publics subventionnés organisant des écoles
       fondamentales ordinaires ou spéciales et des écoles secondaires spéciales : le Conseil
       de l’Enseignement des Communes et des Provinces (CECP);

   -   un organe représentant les pouvoirs publics subventionnés organisant des écoles
       secondaires : le Conseil des pouvoirs organisateurs de l’enseignement officiel neutre
       subventionné (CPEONS);

   -   un organe représentant les pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre
       subventionné de caractère confessionnel : le Secrétariat général de l’enseignement
       catholique (SeGEC);

   -   un organe représentant les pouvoirs organisateurs d’enseignement libre subventionné
       de caractère non confessionnel : la Fédération des écoles libres subventionnées
       indépendantes (FELSI).

A côté de ces fédérations, existe un groupe d’intérêt d’un statut très particulier puisque son
responsable le plus haut exerce aussi son pouvoir sur l’ensemble des réseaux et que la
structure de coordination est directement intégrée dans le ministère de la Communauté
française. Ce groupe d’intérêt est celui de l’enseignement organisé par la Communauté
française

La Fédération de l’enseignement libre subventionné indépendant (FELSI) est de taille
nettement plus petite que les autres. Elle concentre en effet moins de 1% des élèves. La
majorité des élèves fréquente donc l’enseignement catholique (47,8 %), l’enseignement
officiel subventionné (35,5 %) et l’enseignement organisé par la Communauté (15,8 %).

Les fédérations de l’enseignement catholique et de l’enseignement officiel subventionné se
différencient significativement l’une de l’autre, notamment par leur structuration interne.
Dans l’enseignement catholique, il y a une coordination transversale à tous les niveaux et
types d’enseignement, supérieur non universitaire y compris, ce qui n’empêche pas
l’existence de fédérations spécifiques par niveau d’enseignement (mais communes à
l’enseignement ordinaire, spécialisé et en alternance). Dans l’enseignement officiel

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subventionné, le clivage est net entre le fondamental, d’une part, et le secondaire - supérieur,
d’autre part, et reflète le relatif partage des compétences entre le niveau communal
(fondamental) et le niveau provincial (secondaire et supérieur). Chacun de ces ensembles a
une fédération spécifique, sans coordination instituée entre elles. Ces fédérations dépassent
cependant les clivages entre les enseignements ordinaire, spécialisé, de promotion sociale et
en alternance.

2.2.2 Les syndicats

Les syndicats d’enseignants correspondent très exactement aux trois « piliers » de la société
belge : à côté d’un syndicat libéral minoritaire, interviennent les syndicats socialistes et
chrétiens. Il n’y a pas exacte adéquation entre ce découpage et celui en réseaux : le syndicat
chrétien a en effet des affiliés dans l’enseignement officiel, et inversement en ce qui concerne
les syndicats libéraux et socialistes. Cependant, chaque syndicat est nettement mieux
implanté dans le réseau correspondant le plus à son pilier.

Par ailleurs, la structuration interne aux syndicats épouse partiellement les clivages en
réseaux. Dans le syndicat socialiste, le Syndicat de l’enseignement libre (SEL), concentrant
les affiliés du libre, ne s’inscrit pas dans la même « centrale » que la CGSP–enseignement
(centrale générale des services publics), en charge des affiliés de l’enseignement officiel,
celle-ci continuant d’ailleurs à spécialiser la plupart de ses permanents dans l’enseignement
subventionné ou dans celui de la Communauté française. La Centrale générale des syndicats
libéraux de Belgique (CGSLB), inscrit dans le pilier libéral, reprend le même découpage
puisque le Syndicat libre de la fonction publique (SLFP) intervient dans l’enseignement
officiel et l’ l’Association professionnelle du personnel de l’enseignement libre (APPEL) dans
l’enseignement libre. De tels clivages s’observaient jusqu’il y a peu dans le syndicat chrétien
au sein duquel s’étaient structurés des ensembles se référant à plusieurs clivages
(enseignement officiel / enseignement catholique ; enseignement fondamental / enseignement
secondaire ou supérieur et, au sein de celui-ci, cours techniques et professionnels / cours
généraux). Une fusion a été récemment réalisée dans la douleur sans qu’on puisse encore dire
si les anciens clivages vont continuer à subsister dans les faits d’une manière ou d’une autre.
Il importe de souligner que chacun de ces syndicats d’enseignants est inséré dans des
structures syndicales à vocation généraliste et sont dès lors partiellement coordonnées par les
instances syndicales centrales et dépendantes des centrales couvrant d’autres secteurs.

2.2.3 Les associations de parents

Enfin, au niveau des associations de parents, l’Union des fédérations de parents de
l’enseignement catholique (UFAPEC) cohabite avec la Fédération nationale des associations
de parents d’élèves de l’enseignement officiel (FAPEO). Ici aussi, le champ couvert par les
deux groupes d’intérêt suit le clivage entre réseaux puisque l’UFAPEC couvre l’enseignement
catholique et y a l’exclusivité tandis que la FAPEO se réserve la représentation des parents de
l’enseignement officiel.

2.2.4 Autres groupes d’intérêts

Il faut souligner que de nombreux autres groupes d’intérêt de plus petite taille existent. Il est
significatif de constater que plusieurs d’entre eux ne respectent pas les frontières des piliers
qui caractérisent la plupart des groupes d’intérêt les plus puissants.

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3. Les instances de concertation
Lorsqu’on se pose la question de savoir quels lieux construisent l’action publique, on ne peut,
en Belgique particulièrement, faire l’impasse sur les multiples instances de concertation qui
réunissent des acteurs organisés et constituent d’importants lieux d’échanges et d’élaboration
de connaissances.

Nous pouvons distinguer trois types d’instances : les instances réunissant tout ou partie des
acteurs organisés du secteur de l’enseignement obligatoire en Communauté française, les
instances internes à ces acteurs organisés et les instances réunissant ces acteurs et d’autres,
issus d’autres secteurs ou d’autres pays. Au-delà de ces instances institutionnalisées,
auxquelles nous nous limiterons ici, existent des réseaux plus complexes structurant des liens
entre acteurs et servant au transfert d’informations et de connaissances.

3.1       Instances de concertation entre les acteurs organisés
Sans tenir compte des instances internes aux acteurs organisés, sans tenir compte non plus du
Parlement de la Communauté française, nous avons dénombré pas moins de 50 instances
instituées par les pouvoirs publics et agissant à l’échelle du territoire de la Communauté
française. Sans doute cette liste n’est-elle pas exhaustive. De nombreuses instances existent
également à une échelle territoriale inférieure. Elles ne sont pas recensées ici.

On peut classer ces instances en fonction de leur domaine de compétence.
      -    compétence transversale (comité de concertation entre le gouvernement et les PO,
           d’une part, ou les syndicats, d’autre part, pour la préparation des décisions politiques ;
           conseil de l’éducation et de la formation pour les réflexions à plus long terme ;
           conseils généraux et comités de concertation par niveau et type d’enseignement, pour
           la gestion plus courante du système) ;
      -    évaluation des élèves et du système (commission de pilotage pour la coordination de
           la politique d’évaluation, commissions d’outils d’évaluation pour la conception de
           dispositifs) ;
      -    compétence pédagogique (approbation de programmes, organisation de la formation
           en cours de carrière, définition des profils de qualification,… )
      -    concertation sociale entre les syndicats enseignants et les pouvoirs organisateurs ou
           subsidiant à propos des conditions de travail (commissions paritaires inter ou intra-
           niveaux) ;
      -    carrière et affectation des enseignants (gestion des emplois, habilitation, …) ;
      -    élèves (recours contre des décisions des établissements, obligation scolaire,…) ;
      -    ressources (bâtiments, discrimination positive, allocations d’études) ;
      -    accès informatique.
La moitié de ces instances est transversale à tous les réseaux. Les autres sont spécifiques à un
réseau ou à plusieurs réseaux. Dans ce cas, le cloisonnement s’opère selon la logique réseau
catholique / trois réseaux non confessionnels quand il s’agit de compétences générales ou
relatives aux élèves. Par contre, quand il s’agit de questions de concertation et de carrière
enseignante, les instances sont propres à chaque réseau.


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          Tableau 1. Répartition des instances de concertation entre acteurs organisés,
                           selon leur objet et les réseaux concernés

                                                                         Réseaux concernés

                                    Objet                        Tous                Partie       Total

                         Général                                           7                  5           12

                         Pédagogique                                       8                  1            9

                         Evaluation                                        4                               4

                         Concertation sociale                                                10           10

                         Enseignants                                       1                  7            8

                         Elèves                                            1                  2            3

                         Ressources                                        3                               3

                         Informatique                                      1                               1

                         Total                                            25                 25           50


Les instances propres à un réseau sont cependant bien plus nombreuses que ce que laisse
imaginer ce tableau, car aux instances instituées par le législateur s’ajoutent de nombreuses
instances développées par les réseaux eux-mêmes.

         Tableau 2. Nombre d’instances de concertation dans lesquelles sont impliquées
                            chaque catégorie d’acteurs organisé

                                                             Catégorie d’acteurs impliqués

                                                                         Pa-          Etu-    Univ       Autres      Part.

         Objet        Gouv    Adm       Insp       PO         Synd       rents       diants   et HE       ens       sociaux   Autres Tot.

Transversal               2         2          1        11           6           2       1           1          1                 1     12

Pédagogique               3         8          8        9            2           1                   2          2        1        1         9

Evaluation                3         4          4        4            1           1                   1                                      4

Concert. sociale                                        10       10                                                                     10

Enseignants                         2                   8            8                                                                      8

Elèves                              1                   3                                                                1                  3

Ressources                1                             3                        1       1                                        1         3

Informatique                        1                   1                        1                   1                                      1

Total                     9       18       13           49       27              5       2           5          3        2        3     50

Mode de lecture (1re cellule) : le gouvernement est représenté dans 2 des 3 instances ayant des compétences
transversales. Les cellules tramées indiquent les domaines dans lesquels un type d’organisations est représenté
dans toutes ou quasi toutes les instances.



                                                                 9
Lorsqu’on s’intéresse aux 50 instances sus-mentionnées, on constate que les différents types
d’acteurs organisés y sont diversement représentés (tableau 2). Il apparaît clairement que les
PO sont les plus souvent représentés (ils siègent dans toutes les instances), ce qui fait d’eux
des « plaques tournantes » du système. Les syndicats sont aussi souvent présents, mais
cependant absents de trois domaines de compétences (évaluation, élèves et informatique).
L’administration et l’inspection sont également bien représentées. L’enseignement supérieur,
siégeant ici en tant qu’expert (sauf dans l’instance en charge des allocations d’études), n’est
pas mieux représenté que les parents. On notera aussi que seules deux instances sont ouvertes
à des acteurs externes au monde de l’enseignement (les partenaires sociaux).

3.2   Instances de concertation internes aux acteurs organisés
Les principaux acteurs organisés ont aussi des instances de concertation internes qui prennent
diverses dénominations (assemblées générales, conseils d’administration, bureaux,…). Ils
organisent le « contrôle » des structures organisationnelles qui ont en charge l’essentiel de la
représentation externe de l’acteur et l’organisation des services de soutien aux diverses
organisations ou sous-ensembles composant l’acteur. Trois types de structures apparaissent.
Les premières ont pour objectif d’organiser la délégation des « pouvoirs » et le contrôle des
instances représentatives par la « base ». Dans les fédérations de pouvoirs organisateurs, la
délégation s’opère en deux temps (de l’assemblée générale au conseil d’administration, et de
ce dernier au bureau), parfois articulée à une structuration géographique, comme dans
l’enseignement catholique où des instances diocésaines servent de base à des structures
communautaires. Dans les organisations syndicales, on observe une structure de délégation
géographique, des conseils structurés à l’échelle sous-régionale servant de base à la
constitution d’instances communautaires. Dans tous les cas, ces délégations assurent un
certain lien (et une circulation de connaissances) entre les acteurs locaux et les acteurs
communautaires.

Le second type de structure peut être nommé « de coordination ». Il consiste à réunir les
travailleurs permanents ou le personnel dirigeant de divers services. On observe de telles
instances au sein de l’administration ou de l’enseignement catholique.

Le troisième type d’instances regroupe celles qui visent à assurer une connexion entre l’acteur
organisé et d’autres acteurs. Ayant une compétence d’avis, ces instances existent, à première
vue, uniquement dans l’enseignement catholique, où la fédération de pouvoirs organisateurs
dispose d’un conseil réunissant des représentants de pouvoirs organisateurs, du syndicat
catholique (CSC) et de la fédération des parents spécifique au réseau (UFAPEC). Les partis
ont développé aussi ce genre d’instances, mais de manière ponctuelle.

3.3   Instances intersectorielles ou internationales
Le secteur de l’enseignement est assez nettement coupé d’autres secteurs des politiques
publiques. Néanmoins, certaines instances institutionnalisées mettent en contact les
responsables du secteur de l’enseignement avec ceux d’autres secteurs. C’est surtout vrai dans
le champ politique :




                                               10
      -    puisque les ministres en charge de l’enseignement sont eux-mêmes en charge d’autres
           compétences, participent à un ou deux gouvernements multi-sectoriels (trois des six
           ministres de la Communauté française sont aussi membres du gouvernement wallon),

      -    puisque les parlementaires sont, pour la plupart, membres de deux assemblées et, pour
           quelques-uns, de trois,

      -    et puisque les ministres et les parlementaires sont insérés dans des partis ayant
           vocation à couvrir tous les champs de l’action publique.

Cette transversalité trans-sectorielle est beaucoup moins répandue dans les groupes d’intérêt.
Les syndicats font figure d’exception puisque les centrales sont inscrites dans les fédérations
multi-sectorielles.

Aucune instance inter-communautaire instituée n’existe dans le secteur spécifique de
l’enseignement. Le seul lieu de rencontre institué se trouve à nouveau au niveau syndical,
puisque les instances dirigeantes de ceux-ci sont restés structurées à l’échelle fédérale. Il est
cependant possible que des instances permanentes réunissent néerlandophones ou
francophones, mais alors dans le cadre d’instances internationales, que nous n’avons pas
encore recensées.



4. La cartographie et les principes de structuration
Les différentes organisations et instances peuvent être resituées les unes par rapport aux
autres. C’est ce que nous faisons dans les pages suivantes en proposant un schéma général et
en tentant de dégager les principes structurants.

4.1       Cartographie
Il est possible de réaliser un schéma général positionnant les différentes organisations et
instances de concertation. Ce schéma, annexé dans un fichier excel (et à imprimer de
préférence en format A3), positionne les acteurs organisés et les instances de concertation
présentés ci-dessus, en y ajoutant les organisations spécialisées dans la production et la
diffusion de connaissances, à savoir les centres de recherche et les médias. Ceux-ci, bien que
ne faisant pas partie du champ d’investigation de l’orientation 1, méritent d’apparaître car ils
seront probablement cités par les autres acteurs lorsque nous nous intéresserons aux
connaissances mobilisé&es par eux.

Comme tout schéma, celui-ci, bien que déjà complexe, réduit la complexité du réel. En
particulier, il ne « déplie » pas les grands groupes d’intérêts qui, en leur sein, combinent
souvent des instances centrales et des instances sous-régionales ne pouvant apparaître
graphiquement que si on pouvait figurer une troisième dimension. Ce schéma n’inventorie pas
non plus toutes les instances de concertation ni tous les micro-acteurs. Enfin, il ne rend
compte que de l’enseignement obligatoire.

Quatre grands ensembles sont distingués, selon que les organisations et les instances sont des
structures politiques, administratives, des groupes d’intérêts ou des organisations spécialisées
dans la production et la diffusion de connaissances. Un espace central, nommé imparfaitement

                                                 11
« espace de transactions », regroupe le gouvernement, les médias et les instances regroupant
toutes les catégories d’acteurs. Ces organisations et instances partagent en effet la particularité
d’assurer la fonction de synthèse politique ou de circulation générale des connaissances.

Les formes rectangulaires représentent les organisations, les formes ovales les instances de
concertation. La taille des rectangles est fonction du poids relatif de l’organisation au sein des
organisations de sa catégorie. Plus précisément, elle tient compte des parts de marché en ce
qui concerne les pouvoirs organisateurs, de la représentation relative dans les instances de
concertation en ce qui concerne les syndicats, des parts d’audience en ce qui concerne la
presse écrite ou audio-visuelle, de la proportion de parlementaires de la Communauté
française en ce qui concerne les partis… Le poids relatif des autres organisations est évalué
moins « objectivement ».

Enfin, les couleurs sont mobilisées exclusivement pour les syndicats et les partis. Leur
utilisation permet de montrer combien le pilier socialiste est fortement présent.

4.2   Principes de structuration
La circulation des connaissances est sans nul doute influencée par la structuration des
organisations et des instances de coordination. On peut en effet faire l’hypothèse que des
organisations ou des instances mêlant des niveaux, des types, des filières ou des réseaux
différents sont des facteurs favorables à la circulation de connaissances « étrangères » au
monde dans lequel s’inscrit chaque acteur. Les séparations les plus marquées sont quant à
elles favorables à une « autonomisation » des politiques de chaque sous-secteur. Dans ce
point, nous faisons donc l’inventaire de la plus ou moins grande fréquence des distinctions en
fonction de critères liés à la structuration du curriculum (niveaux d’enseignement, types
d’enseignement) ou aux découpages organisationnels (les réseaux, les Régions, les
secteurs,…)

4.2.1 Entre les niveaux d’enseignement

Plusieurs des organisations et des instances continuent à se structurer en fonction des niveaux
d’enseignement. Le critère de séparation le plus fréquent est celui qui existe entre
l’enseignement obligatoire et l’enseignement supérieur. Il est présent au niveau du parlement
(commissions différentes), du gouvernement et de l’administration. En dehors de la
commission des allocations d’études et du conseil de l’éducation et de la formation, aucune
instance officielle de concertation n’est commune à ces deux niveaux. Dans le « réseau »
catholique, la fédération de l’enseignement supérieur non universitaire est distincte des autres
et, quel que soit le « réseau », l’enseignement universitaire a ses propres organisations et
instances. Cependant, l’ensemble des niveaux d’enseignement sont fusionnés au sein des
syndicats, et dans le « réseau » officiel subventionné, le CPEONS regroupe l’enseignement
supérieur et secondaire, ce qui est aussi observé au niveau diocésain dans l’enseignement
catholique.

La séparation de l’enseignement fondamental et secondaire est moins fréquente, mais on
l’observe au niveau de l’inspection, de la DG de l’enseignement obligatoire, d’une partie de
l’administration en charge de l’enseignement organisé par la Communauté (chargés de
mission pédagogique), des fédérations et des diocèses de l’enseignement catholique. On
l’observe également dans le « réseau » officiel subventionné (le CECP s’occupant du

                                                 12
fondamental et le CPEONS du secondaire et du supérieur) ainsi que dans de nombreuses
instances de concertation (conseils généraux, comités de concertation, commissions de
programmes, commissions des outils d’évaluation,…). Rien de tel ne se manifeste au niveau
des syndicats ou des fédérations de parents. Ce clivage entre niveaux, très structurant, est en
porte-à-faux avec la continuité pédagogique de l’enseignement du fondement, qui couvre
l’enseignement fondamental et les deux premières années du secondaire.

4.2.2 Entre les types d’enseignement

On observe aussi de nombreuses structures distinctes selon que l’enseignement concerné est
ordinaire, spécialisé, en alternance ou de promotion sociale. Ainsi, l’enseignement spécialisé
a une structure spécifique au niveau de l’inspection, de la DG de l’enseignement obligatoire,
ou de certaines instances de concertation (conseil général de concertation, conseil supérieur).
Mais une telle distinction n’existe ni dans l’enseignement catholique ni dans le « réseau »
officiel subventionné (qui lie cependant l’enseignement spécialisé uniquement à
l’enseignement fondamental et le dissocie nettement de l’enseignement secondaire). Aucune
distinction de ce type n’existe dans les syndicats et les commissions centrales de gestion des
emplois.

La distinction entre filières n’existe - et c’est sans nul doute interpellant - qu’au sein du
cabinet de la ministre de l’enseignement obligatoire qui associe le secondaire général au
fondamental et au spécialisé, et l’enseignement technique et professionnel à l’enseignement
de promotion sociale. On notera cependant que cette séparation des filières se retrouve dans
certaines instances de concertation pédagogique (commissions de programmes, commission
des outils d’évaluation).

4.2.3 Entre les « réseaux »

Les « réseaux » sont, on l’a souligné, une réalité incontournable du secteur de l’enseignement
en Communauté française. De nombreuses organisations sont structurées en fonction de cette
réalité, à commencer, bien sûr, par les pouvoirs organisateurs et leurs organisations
représentatives. Les syndicats et les fédérations de parents se structurent aussi en référence à
ce clivage, comme les commissions paritaires ou les commissions de gestion des emplois.
Mais trois éléments viennent atténuer cette séparation :
   -   plusieurs organisations, services ou instances de concertation regroupent une partie
       des réseaux, le plus souvent en fonction du découpage entre enseignement
       confessionnel et non confessionnel (conseils de concertation, fédérations de parents,
       conseils de recours, conseils de zone,...), mais parfois aussi en fonction du découpage
       entre enseignement officiel et libre (syndicats socialiste et libéral, …) ou entre
       enseignement organisé par la Communauté ou subventionnés par elle (administration
       générale des personnels, inspection de l’enseignement fondamental,…) ;
   -   des organisations couvrent indistinctement tous les réseaux (DG du pilotage, DG de
       l’enseignement obligatoire, inspection du secondaire, syndicat catholique,…) ;
   -   de nombreuses instances de concertation associant tous les réseaux existent (on en
       recense au moins 25, comme indiqué ci-avant).




                                               13
4.2.4 Entre les Régions

La Communauté française couvre la majorité de la Région wallonne et concerne une large
majorité des habitants de la Région bruxelloise. Cette distinction entre Régions est cependant
peu présente au sein des instances et organisations actives en matière d’enseignement. Tout au
plus observe-t-on deux services de médiations au sein de l’administration, l’un actif en
Région bruxelloise et un autre en Région wallonne.

Pour le reste, des clivages entre Régions peuvent être observés dans les services structurés en
sous-régions, mais on constate par exemple que la structure diocésaine inclut la région
bruxelloise dans le même ensemble qu’une province wallonne.

4.2.5 Entre les secteurs

Le secteur de l’enseignement est fortement autonomisé par rapport à d’autres secteurs des
politiques publiques. D’une part, peu d’acteurs externes à ce secteur sont insérés dans les
instances de concertation (le CEF ou la CCPQ font figure de cas isolés). D’autre part, la
plupart des organisations sont spécifiques à l’enseignement.

Cependant, plusieurs modalités autorisent des « percolations » entre secteurs :
   -   les partis politiques, qui couvrent tous les secteurs de l’action publique ;
   -   le Parlement de la Communauté, dont beaucoup de membres sont aussi actif dans un
       parlement régional et, quelques-uns, au sénat fédéral ;
   -   le gouvernement, dont 3 des 6 membres sont aussi présents dans le gouvernement
       wallon ;
   -   les syndicats enseignants sont insérés dans des syndicats multi-sectoriels et se
       structurent en régionales elles aussi multi-sectorielles.
4.2.6 Entre les Communautés

Très peu d’organisations ou d’instances permettent de jeter des ponts entre les Communautés
flamande et francophone, qui s’ignorent donc largement. Quelques « connexions » existent
cependant :
   -   les partis, bien que structurés différemment selon les Communautés, sont tous
       impliqués dans la politique fédérale ;
   -   dix parlementaires de la Communauté siègent aussi au Sénat ;
   -   des initiatives plus ponctuelles telles que « Ecole + / School + ».
4.2.7 Entre les acteurs locaux et communautaires

De nombreux mécanismes mettent un frein à l’autonomisation des acteurs agissant à l’échelle
communautaire par rapport à ceux agissant surtout à l’échelle locale. Dans quasi tous les
groupes d’intérêts, on note la présence de représentants de régionales, diocèses, pouvoirs
organisateurs,… dans les instances dirigeantes de l’organisation structurée au niveau
communautaire. Les instances communautaires qui négocient les normes le font donc toujours
au nom de leurs affiliés, représentés au sein des assemblées générales et des conseils
d’administration ou bureaux. Ce schéma, applicable pour les fédérations de pouvoirs


                                                14
organisateurs, les syndicats et les fédérations d’associations de parents, ne vaut p as pour le
« réseau » de la Communauté française où les acteurs locaux sont sous le contrôle des acteurs
communautaires. Mais quel que soit le cas, de nombreux liens existent entre les niveaux
communautaires et locaux, propices à des échanges d’informations.



5. Choix des organisations et instances à analyser
    dans les phases suivantes de l’orientation 1
Le choix des organisations et instances à analyser doit être à la fois fonction de leur
importance relative dans le processus de décision politique au niveau communautaire, de leur
lien avec les politiques que nous envisageons d’analyser (offre et demande scolaire,
évaluation, curriculum) et de l’importance des connaissances « mises en forme » par elle.

Sur cette base, nous avons choisi de cibler 15 organisations ou instances.
   -   2 politiques : la commission enseignement du parlement de la Communauté française
       et le cabinet de la ministre Arena, en charge de l’enseignement obligatoire ;
   -   2 syndicats : la CGSP-enseignement et la CSC-enseignement ;
   -   4 organisations faisant partie des fédérations de pouvoirs organisateurs, dont 3
       catholiques (SeGEC, FédEFoC et FESeC) et une officielle subventionnée (CECP) ;
   -    l’administration en charge de l’enseignement organisé par la Communauté française ;
   -   4 entités du Ministère de la Communauté française (le secrétariat général,
       l’administration générale de l’enseignement obligatoire, la direction générale du
       pilotage et les différents services d’inspection ;
   -   2 instances disposant d’un staff de permanent : la Commission de pilotage et le
       Conseil de l’enseignement et de la formation.
Plusieurs des autres instances et organisations apparaîtront indirectement via notamment les
indicateurs « formal relationships between the body and others » et « who is funded ».




Bibliographie



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                                              16

				
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