Docstoc

Deportation Immigration

Document Sample
Deportation Immigration Powered By Docstoc
					REGULATORY IMPACT STATEMENT – IMMIGRATION ACT: 
DEPORTATION 

Statement of the Public Policy Objective 
To develop a transparent, efficient and fair deportation framework that clearly 
sets out a non­citizen’s rights and obligations. 

Statement of Feasible Options 

How deportation liability is triggered and how it can be cancelled 
Status quo, Policy Problem and Magnitude: The Immigration Act 1987 (the 
1987 Act) makes non­citizens who have overstayed liable for removal (unless 
they appeal within 42 days of the expiry of their permit). No administrative or 
court action is required to make them liable. In contrast, other deportation 
processes require a ministerial order to initiate, for example in cases of residents 
who are criminal offenders. 

The requirement for ministerial involvement in deportation may not be necessary 
where the grounds for deportation liability were clear in the statute and where 
appeals were available. Requiring all decisions to be taken at the ministerial level 
creates delays. 

Preferred Option: Non­citizens would be liable for deportation when they come 
within criteria specified in the legislation. There would be a delegable ministerial 
power to intervene to cancel deportation liability, but the Minister of Immigration 
(Minister) or delegated officer would not be compelled to consider or make any 
such cancellation. 

Net Benefit of the Proposal: The proposal improves the deportation framework 
by removing the compulsion for ministerial involvement in deportation decisions. 
It reduces the chances for delay arising from challenges to the initial decision to 
make a non­citizen liable for deportation. The retention of the ability of the 
Minister to intervene provides an opportunity for deserving cases to be taken out 
of the deportation process and would reinforce confidence in the system. 

Greater clarity in the deportation framework would make it clearer to non­citizens 
when they would be liable for deportation. It provides non­citizens a clear 
pathway to a single independent appeal (where appropriate). 

Status of non­citizens during deportation process 
Status quo, Policy Problem and Magnitude: The 1987 Act provides for 
residents to retain their status until they are finally required to leave New 
Zealand after deportation or revocation proceedings. Temporary entrants may 
have their permits revoked, and become unlawful for the duration of any appeals 
pending deportation. 

Preferred Option: It is proposed that non­citizens should maintain lawful status 
while in the deportation process, except for those who are liable for deportation


                                                                                    1 
because their visas have expired. Non­citizens who held a valid temporary 
entrant visa when deportation liability was triggered would be able to apply for 
further visas of the same type in order to maintain their lawful status during any 
appeal. 

Net Benefit of the Proposal: This proposal allows non­citizens to retain their 
current status until deportation is confirmed. If deportation is not confirmed, the 
non­citizen’s life will not have been disrupted more than is necessary. 

Deportation liability criteria: 

Unlawful presence in New Zealand 
Status quo, Policy Problem and Magnitude: Ascertaining an applicant’s true 
identity is a necessary foundation of the assessment of immigration applications. 
Where a completely or partly fabricated identity is used to successfully gain a 
visa, the 1987 Act provides for this to be dealt with as fraud, with the visa subject 
to revocation. This means that non­citizens who should never have obtained a 
visa are accorded a greater opportunity to appeal against deportation than 
overstayers. 

Preferred Option: Visas granted to a completely or partly fabricated identity 
would be treated as though they had never been granted. The non­citizen would 
be given 14 days period from the service of a deportation liability notice to 
demonstrate that the false identity was, in fact, genuine. If the use of a false 
identity is confirmed, the non­citizen would be deemed to have been unlawfully in 
New Zealand from the date a visa was first granted to the false identity. For 
temporary entrants, the 42 day period to lodge a humanitarian appeal with the 
tribunal will have passed in many cases. The purported holders of resident or 
permanent resident visas would be able to appeal to the tribunal on the facts. 

Net Benefit of the Proposal: The proposal means that non­citizens who gain a 
visa (through the use of a false identity) do not gain an advantage in the appeals 
process. The proposal still allows for ministerial intervention to grant a new visa 
in all cases. 

Threat or risk to national or international security 
Status quo, Policy Problem and Magnitude: The 1987 Act provides for 
deportation, by Order in Council, for non­citizens who are a threat to national 
security. The 1987 Act also provides for the deportation, by ministerial order, of 
suspected terrorists threatening New Zealand. There is no clear rationale for 
having distinct processes for those who threaten security and those who are 
terrorists. Also, the interpretation of “threat” may not include where a non­citizen 
is an integral part of a wider or international threat. These deportation provisions 
are used infrequently, but have been used this year. 

Preferred Option: It is proposed that non­citizens who are determined to be a 
threat or a risk to national or international security could be deported by Order in 
Council made by the Governor­General.




                                                                                    2 
Net Benefit of the Proposal: The preferred option is a strong power. It 
simplifies the system by having only one decision making process. The 
broadening of “threat to national security” to include “risk” would enhance the 
government’s ability to respond to future security threats. Where deportation is 
an option, the proposal makes it clear that the provision can be applied to those 
who pose no direct and immediate threat of harm, but are an integral part of a 
wider or international threat. The addition of the international dimension 
enhances New Zealand’s response to threats to other states. 

Character 
Status quo, Policy Problem and Magnitude: A resident may be deported 
where there is clear evidence of immigration fraud, or where the person commits 
a serious criminal offence after the grant of residence. From time to time 
investigations relating to criminal activities the non­citizen was involved in prior 
to residence being granted commence after the grant of residence. Unless the 
non­citizen was under investigation at the time of their application, and they 
knew this, there would have been no fraud committed. There are currently no 
immigration consequences in such cases. 

Preferred Option: Residents would be liable for deportation, within five years of 
residence being granted, where new information, applicable at the time residence 
was granted, indicates that the person would not have been granted residence if 
that information been available at that time. 

Net Benefit of the Proposal: Government and New Zealand society would 
benefit by being able to deport non­citizens who committed serious criminal 
offences where this information was not known at the time of the application, and 
where extradition was not being sought by the home country. There would be a 
cost to a small number of non­citizens who would not have been granted 
residence if particular information had been available at the time residence was 
granted, who face no immigration consequences under the 1987 Act but who may 
be deported under this proposal. 

Where a person who lost New Zealand citizenship and reverted to resident status 
was liable for deportation as a resident 
Status quo, Policy Problem and Magnitude: The situation of people who lose 
citizenship varies according to whether they have retained residence status while 
they have been New Zealand citizens. Where residence has been retained and 
there are grounds to revoke it, a full revocation process must be completed, 
including a re­examination of the facts that lead to the loss of citizenship. Where 
the former citizen has not retained residence, they are likely to be in New 
Zealand unlawfully and subject to removal. This inconsistency is unfair and 
somewhat arbitrary. 

Preferred Option: It is proposed that New Zealand citizens would not hold visas, 
but that when citizenship is lost the person would be deemed to hold a resident 
visa. If the factual basis for the loss of citizenship arose from circumstances that 
were in themselves deportation liability criteria, then liability would be triggered. 
An appeal would be available on humanitarian grounds, but not on the facts,



                                                                                     3 
which were reviewable during the citizenship deprivation or renunciation process. 
The Minister could intervene to cancel liability at any time. If the loss of 
citizenship did not involve facts that were grounds for deportation liability, then 
no action would be taken. 

Net Benefit of the Proposal: This proposal clarifies the immigration status of 
the relatively few people who lose New Zealand citizenship each year. It allows 
them to remain in New Zealand as residents unless they are liable for 
deportation. Even then, they may appeal the liability. The proposal also reinforces 
the integrity of New Zealand citizenship by allowing decisions on the loss of 
citizenship to be made on the basis of the criteria relevant to that situation with 
confidence that the grounds for subsequent immigration action are clear. 

Offences warranting deportation 
Status quo, Policy Problem and Magnitude: The 1987 Act allows for the 
deportation of residents who have been convicted of offences of degrees of 
seriousness. Both actual and possible sentences are used. The seriousness of the 
offences that warrant deportation is stepped within two, five and ten year periods 
from the grant of residence. 

 Period, from grant of residence,    Status quo 
 during which offence committed 
 10 years                            Actual sentence of 5 years or more, or 
                                     indeterminate period capable of running 
                                     for 5 years or more. 

                                     Conviction for exploiting or knowingly 
                                     employing an unlawful worker. 
 5 years                             Actual sentence of 12 months or more, 
                                     or indeterminate period capable of 
                                     running for 12 months or more. 

                                     Conviction for two offences punishable 
                                     by imprisonment for 12 months or more 
                                     for each. 
 2 years or at anytime while         Conviction punishable by imprisonment 
 in New Zealand temporarily          for 3 months or more. 
 or unlawfully 

The closer the offence to the grant of residence, the less serious the offence 
needs to be to warrant deportation. As the five and ten year steps are based on 
actual sentences, sentencing decisions have been based on keeping a person out 
of deportation liability, which undermines the current discretion of the Minister to 
decide deportation. The immigration offences of employing and/or exploiting 
illegal migrant workers are specified as applying during the full ten years. 

Preferred Option: It is preferred to use only actual or potential sentences as a 
measure for deportation liability. It is proposed that residents be liable for 
deportation:



                                                                                    4 
   ·   when convicted of an offence committed within 10 years of the grant of 
       residence where an actual sentence of 5 years or more, or indeterminate 
       period capable of running for 5 years or more is imposed
   ·   when convicted of an offence committed within 5 years of the grant of 
       residence which is punishable by imprisonment for 24 months or more, or
   ·   when convicted of an offence committed within 2 years of the grant of 
       residence, or while in New Zealand prior to that, which is punishable by 
       imprisonment for 3 months or more. 

Net Benefit of the Proposal: The proposal will strengthen the government’s 
decision­making ability by allowing early intervention for offending at a time 
when the non­citizen’s links with New Zealand are likely to be still developing. 
Using a possible rather than actual sentence gives the specialist tribunal the sole 
role of assessing deportation appeals at this stage, rather than having these 
matters intrude into sentencing decisions in the courts. Longer term residents will 
benefit from the retention of the current provisions that would apply for the whole 
ten year period. Shorter term residents will face stronger incentive to maintain 
good behaviour. 

How deportation liability is communicated 
Status quo, Policy Problem and Magnitude: The 1987 Act requires residence 
deportation orders based on criminal offending to be made within six months of 
sentence or conviction. This means that otherwise liable non­citizens can escape 
deportation where inter­departmental information sharing falls down. This time 
limit is not consistent with the proposed system that makes non­citizens liable 
when they come within criteria specified in the Bill. As liability is triggered by the 
statute and not by order, the proposed deportation system needs to provide for 
communication of liability, in most cases. 

Preferred Option: Non­citizens liable for deportation would be advised of their 
liability by the service of a deportation liability notice (except for, as with the 
status quo, overstayers and national security deportations). The notice would 
advise the non­citizen of their deportation liability, any appeal rights, and time 
limits, which would start with the service of the notice. Liability would endure for 
ten years regardless of when the notice was served. 

Net Benefit of the Proposal: This proposal would ensure that a non­citizen 
liable for deportation would not escape the liability because of delays in serving 
liability notices, thereby ensuring the effectiveness of the deportation system. 
The rights of the non­citizen are protected because their appeal lodgement period 
starts only when they are notified of this by the deportation liability notice. 

Ability to suspend deportation liability 
Status quo, Policy Problem and Magnitude: The current system requires 
deportation to proceed or be cancelled. This reduces the ability of decision­ 
makers to make responses that fit individual circumstances, with, for example, no 
middle path between the serious consequences of deportation and imposing no 
penalty at all.




                                                                                      5
Preferred Option: It is proposed to establish a delegable Ministerial power to 
suspend deportation liability of residents and permanent residents for up to five 
years (the tribunal would also have this power). The suspension would be subject 
to good behaviour or other conditions, with deportation liability reactivated where 
the conditions were not met and cancelled if they were. Non­citizens whose 
deportation liability had been suspended would be able to appeal their 
deportation liability to the tribunal. Citizenship or another visa type would not be 
able to be granted during the suspension period. 

Net Benefit of the Proposal: The proposal would benefit some non­citizens who 
might otherwise be deported by giving them another chance to demonstrate good 
behaviour and their suitability to remain in New Zealand. The ability to appeal to 
the tribunal gives non­citizens the opportunity to seek to have their deportation 
liability cleared entirely if they consider that they have a strong case. The 
proposal gives the government flexibility in responding to individual 
circumstances. The ability to make common sense exceptions is important to 
maintaining confidence in a system that makes non­citizens liable for deportation 
by the operation of the law. 

Penalties after deportation 
Status quo, Policy Problem and Magnitude: Removed overstayers are banned 
for five years and deported former residents are banned permanently under the 
1987 Act. These provisions provide a strong sanction against behaviour that 
warrants deportation and some incentive for non­citizens not to overstay. The 
single sanction available for overstayers does not provide for a graduated 
response to take account of varying circumstances. The ban regime has a weak 
spot in that attempts to re­enter during the five year ban to not carry any 
sanction. 

Preferred Option: It is proposed that the bans applying to non­citizens deported 
after being in New Zealand unlawfully should be:
    · None if departs without deportation order and pays own costs
    · Two years, if deported after overstaying for one year or less
    · Five years, if deported after overstaying for more than one year
    · Five years if deported after overstaying on a second or subsequent 
       occasion 

The Minister (and tribunal, when deciding appeals) could waive or reduce the 
period of the ban. In addition, it is proposed that any attempt to re­enter New 
Zealand during the ban period should restart the period from the date of 
attempted re­entry. 

Net Benefit of the Proposal: This approach provides for a graduated response 
to overstaying, allowing individual circumstances to be taken into account. It may 
increase the incentives for early voluntary departures. Should a person who is 
banned arrive at the border and make a protection claim they would be refused 
entry pending the determination of their protection claim.




                                                                                   6 
Statement of Consultation Undertaken 
Stakeholder Consultation: Slightly more submissions supported the proposal 
for the provisions to trigger deportation liability than opposed. The main issues 
were concerns that appeal rights may be reduced, placing the burden of rebutting 
the deportation presumption on the non­citizens, that liability would need to be 
communicated, and that the Minister would no longer be required to make 
deportation decisions. 

There was support at public meetings for the idea of maintaining lawful 
immigration status during the deportation process. Submissions on the national 
security deportation criterion considered it too vague and open to abuse, unless 
clearly defined and lacking a clear decision­making process. Little comment was 
received on the levels of offending that could trigger deportation liability for a 
resident. One submission argued that a high degree of transparency in criteria 
was required, and that, therefore, criteria should be outlined in legislation. 

A number of submitters considered that non­citizens liable for deportation should 
be advised of this so that they could appeal. There was strong support for 
graduated bans on returning as a penalty after deportation. 

Government Departments/Agencies Consultation: No significant concerns 
have been raised by other agencies consulted on these proposals.




                                                                                      7