Learning Center
Plans & pricing Sign in
Sign Out

Losing the American Dream - Pocono Record


									  TA B L E O F  C ONTENTS                                                                  
             2      Acknowledgments 

              3     Executive Summary 

              7     Context 

              9     The Evolving Mortgage Market and “Traditional” Risks 

           13       The Subprime Mortgage Market 

           19       Abusive Lending Practices 

           23       A Dramatic Increase in Pennsylvania Foreclosures 

           28       Efforts to Curb Abusive Lending Practices 

           35       Recommendations for Pennsylvania Action 

                    45    A:     House Resolution 364 
                    47    B:     An Overview of HEMAP 
                    52    C:     Description of the Foreclosure Process  
                                 in Pennsylvania 
                    59    D:     Some Local Efforts to Curb Abusive  
                                 Lending Practices in Pennsylvania 
                    65    E:     Core Curriculum Elements for Pre‐Purchase 
                                 Homeownership Education and Counseling 
           67       Endnotes 


                                                           Pennsylvania Department of Banking
                                                                  333 Market Street, 16th Floor
                                                                    Harrisburg, PA 17101-2290
          A CKNOWLEDGEMENTS                                                                                     
        This report to the General Assembly was framed by discussion and interaction with the 
        Advisory Committee to the Statewide Foreclosure Study.  The members of the Advisory 
        Committee spent many hours discussing the structure of the study, providing valuable contacts 
        and insight on methodologies, and reviewing information provided by the Reinvestment Fund 
        and the Department of Banking. They expressed their views, shaped by knowledge and 
        experience; however, the opinions expressed in this report are not necessarily the opinions of 
        the Advisory Committee, its individual members, or their organizations. 
        The Department of Banking is grateful for their involvement and thanks the Advisory 
        Committee for creating the context for the Department’s formulation of its recommendations. 
        The Department of Banking also acknowledges the significant contributions of Pennsylvania 
        Housing Finance Agency staff in helping to research and draft this Report. 
        M E M B E R S   O F   T H E   A D V I S O R Y   C O M M I T T E E   
          − George Hanzimanolis, Pennsylvania Association of Mortgage Brokers  
          −    Brian A. Hudson, Sr., Pennsylvania Housing Finance Agency 
          −    Alan L. Jennings, Community Action Committee of the Lehigh Valley 
          −    E. Robert Levy, Joint Council of the Mortgage Bankers Association of Pennsylvania and the 
               Pennsylvania Association of Mortgage Brokers 
          −    Joseph J. McGettigan, Pennsylvania Real Estate Commission 
          −    Samuel Morelli, Mortgage Bankers Association of Pennsylvania and Sunset Mortgage 
               Company, LP 
          −    Dede Myers, Federal Reserve Bank of Philadelphia 
          −    Craig Roda, Pennsylvania Bankers Association and Fulton Mortgage Co. 
          −    Pete Schaaf, Pennsylvania Financial Services Association 
          −    Greg Simmons, Pittsburgh Community Reinvestment Group 
          −    Alan White, Community Legal Services, Inc., Philadelphia 
          −    David Zuern, Pennsylvania Bankers Association and Sovereign Bank  
        In addition, The Reinvestment Fund (TRF) was retained by the Department of Banking to 
        conduct a study of foreclosures statewide, and its study is included in this Report. The 
        Department of Banking thanks TRF’s Ira Goldstein, director, Public Policy and Program 
        Assessment; Maggie McCullough, assistant director, Public Policy and Program Assessment; 
        Daniel Ackelsburg, policy analyst, Public Policy and Program Assessment, and Al Parker, data 
        librarian, Public Policy and Program Assessment, for the substantial time and energy they 
        invested in producing the study. 

Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                      Page 2
          E X EC U T IV E  S U MMARY                                                                               
        Directed by House Resolution 364, the Pennsylvania Department of Banking conducted a study 
        of residential lending in Pennsylvania, identified trends in foreclosures, and documented 
        lending practices that are disadvantageous to Pennsylvania consumers.  This Report includes 
        information from several sources. The Reinvestment Fund (TRF) was retained by the 
        Department of Banking to conduct a study of mortgage foreclosures across the Commonwealth. 
        In addition, the Department of Banking reviewed the experience of its Examinations and 
        Investigations and Consumer Services Divisions, worked with the Department of State to 
        address appraisal issues, and sought out the opinions and advice of residential lending industry 
        representatives and consumer groups.  
        The findings and proposed actions will impact the residential mortgage industry in 
        Pennsylvania to better protect vulnerable consumers and promote the health of the residential 
        lending market. 
        Foreclosures in Pennsylvania have skyrocketed, and 
        subprime loans represent the majority of loans that result in 
                                                                            Foreclosures in 
        the filing of a foreclosure action.  As reported by the             Pennsylvania have 
        Mortgage Bankers Association, Pennsylvania’s prime loan             skyrocketed.  
        foreclosure rate of 0.85 percent ranks it as ninth highest in the 
                                                                            Subprime loans 
        nation.  The subprime foreclosure rate in Pennsylvania is 11.9 
        percent, making it the fourth highest rate in the nation.  In       represent the majority 
        2002, subprime lenders made 9.9 percent of all loans                that result in 
        originated in Pennsylvania, and 60 percent of foreclosure           foreclosure action.  
        filings were for subprime loans.  Many factors led to these 
        foreclosures, including abusive lending practices.   
        While government cannot intervene in some of the traditional reasons for mortgage 
        foreclosures such as job loss, divorce, or medical expenses, it can reduce abusive lending 
        activity and, subsequently, reduce the number of foreclosures.  
        A number of administrative and legislative actions, when enacted, could have an immediate 
        impact on abusive lending practices in Pennsylvania.   
        ACTION STEP:   
        The Department of Banking is building the enforcement capability of the agency. 
        In 2003, the Department of Banking reorganized its operations to become a more effective 
        enforcement agency.  This included consolidating all examination, supervision and enforcement 
        functions under one deputate, expanding the Licensing Division to ensure effective background 
        checks, creating an Investigations Unit, and expanding the capabilities of the Consumer 
        Services Division. This has positioned the Department to have a stronger profile within the 
        industries it regulates and will provide more avenues for consumer protection.  
Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                      Page 3
        ACTION STEP:   
        The Department of Banking is recommending that the General Assembly strengthen certain 
        laws and regulations that protect consumers. 
        Several laws enacted to protect consumers have not kept pace with the markets and activities 
        they were intended to cover, and legislative action to update them, including: 
           • Amend the Loan Interest and Protection Law of 1974 (Act 6) to:  
                   − Tie the monetary cap that restricts the coverage of Act 6 to the Federal Housing 
                       Administration’s annual mortgage insurance limits for Pennsylvania.  
                   − Provide the Department of Banking with enforcement authority, in addition to 
                       the existing authority of the Office of Attorney General.  
           • Amend Chapter 3 of the Mortgage Bankers and Brokers and Consumer Equity 
               Protection Act (MBBCEPA) to:  
                   − Create a new licensing category for individual mortgage loan solicitors.  
                   − Create a pre‐licensing education and certification requirement for mortgage 
                       brokers and loan solicitors.  
                   − Eliminate the “Builder” and “Real Estate Agent” licensing exceptions in Chapter 
                       3 and amend the “Employee” exception to account for loan solicitor licensing. 
           • Amend the Secondary Mortgage Loan Act (SMLA) to:  
                   − Strengthen its licensing and enforcement provisions to mirror the licensing and 
                       enforcement provisions in the MBBCEPA.  
                   − Create a new licensing category for individual mortgage loan solicitors.  
                   − Create a pre‐licensing education and certification requirement for mortgage 
                       brokers and loan solicitors. 
           • Amend Section 302.A (5) of the Department of Banking Code to allow the Department to 
               make public non‐depository consumer complaint and enforcement information about 
               specific entities.  
           • Amend the Pennsylvania Housing Finance Agency legislation to:  
                   − Require lenders to provide Act 91 foreclosure notices to create a tracking 
                   − Extend the agency’s temporary stay of foreclosures to include the agency’s 
                       administrative appeal.  
                   − Revise the Act 91 Notice to include more information.  
                   − Impose a requirement on lenders to provide loan reinstatement figures in a 
                       timely manner.  
Losing the American Dream:                                                                       March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania         Page 4
                        −    Tie attorney fees paid through HEMAP to the Fannie Mae guidelines on 
                             attorneys’ fees for Pennsylvania.  
                     −       Reduce the interest rate on a HEMAP loan to the Act 6 residential mortgage rate. 
             •     Amend the Appraiser Board legislation to:  
                        −    Include the Department of Banking and the Office of Attorney General on the 
                             Appraiser Board.  
                        −    Increase the State Board of Certified Real Estate Appraiser maximum civil 
                             penalty from $1,000 to $10,000 for each violation.  
                        −    Authorize the State Board to take disciplinary action against certified real estate 
                             appraisers whose rights to practice before any state or federal agency are 
                             suspended or revoked.  
                        −    Authorize the State Board to take disciplinary action against certified real estate 
                             appraisers who have been found by a civil court of competent jurisdiction to 
                             have performed a fraudulent appraisal. 
        ACTION STEP:   
        The Department of Banking, the Office of Financial Education, and the Pennsylvania 
        Housing Finance Agency will expand their consumer education operations.   
        A well‐informed consumer is less of a target for marketing inappropriate or high‐risk lending 
        products.  Some abusive lending tactics include: lending without regard to the borrower’s 
        ability to pay, falsifying information in connection with a loan application, hiding or 
        inadequately explaining fees, costs or rates being charged, inflating appraisals and preying on 
        vulnerable and desperate homeowners. The Department of Banking has taken the following 
        steps to address the risks that vulnerable consumers face in the marketplace: 
            • Expanding the activities of the Commonwealth’s Office of Financial Education, 
                 presently housed and funded by the Department of Banking, to develop or expand 
                 programs in schools, the workplace, and the community.  
            • Strengthening the network of counseling agencies established by the Pennsylvania 
                 Housing Finance Agency to insure coverage throughout the Commonwealth.  
            • Defining the network of agencies that can provide support to individuals who contact 
                 the Department of Banking Consumer Services helpline, 1‐800‐PA‐BANKS, to provide 
                 personal referrals to help vulnerable consumers find assistance with making appropriate 
                 financial decisions.  

Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                      Page 5
        ACTION STEP:  
        The Department of Banking will issue new policies, based on its statutory authority, that 
        will then be drafted as regulations and, with the support of the General Assembly, increase 
        the Department’s authority to oversee lenders in the marketplace. 
            • The Department of Banking will define dishonest, fraudulent, unfair/unethical and 
               illegal practices under the Mortgage Brokers and Secondary Mortgage Loan Acts to 
               make it clear to both industry representatives and consumers the practices that are 
               acceptable and those that will not be tolerated. However, some lenders in 
               Pennsylvania’s residential marketplace are not governed by state law as a result of 
               federal preemption and the lenders of nationally chartered banks, savings and loans and 
               credit unions, or their subsidiaries may not fall under state jurisdiction.   
        ACTION STEP:  
        The Department of Banking will institute a “best practices” program. 
            • The Department of Banking will develop a list of best practices for mortgage brokers, 
               lenders, and servicers and ask for voluntary compliance by the industry, including those 
               institutions that are not regulated by state law due to federal preemption. 
        ACTION STEP:   
        The Department of Banking recommends that the General Assembly study, with the 
        Department’s input, several other issues to stem the tide of residential mortgage foreclosures, 
            • Pre‐closing counseling for consumers of high cost, subprime loans.  The timing of the 
               counseling, cost of providing the counseling, and the availability and licensing of 
               counselors are all ingredients of an effective delivery system.   
            • An Emergency Fund for the Victims of Abusive Lending. The new fund could operate in 
               a similar fashion to the Real Estate Recovery Fund or other funds created to help 
               consumers harmed by the actions of licensed professionals.    
            • A comprehensive review of the mortgage foreclosure process in Pennsylvania. 
               Consumer groups and others have noted how the foreclosure process allows few 
               avenues for homeowners to try to save their homes. The process also puts much 
               pressure on the county sheriffs’ offices. 
            • A comprehensive review of the effectiveness of Chapter 5 of the Mortgage Bankers and 
               Brokers and Consumer Equity Protection Act.   
            • A requirement to be sure that recorded mortgages include the parties to the origination 
               of the loan, i.e. the mortgage broker, appraiser and originating lender. 

Losing the American Dream:                                                                         March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania           Page 6
        C O N T EX T                                                                                               
        It’s not a cliché: owning one’s own home is still the American dream. Pride and satisfaction 
        come from owning—rather than renting—a home.  Studies show that homeownership is good 
        for families and helps build more stable and safe neighborhoods.  Owning a home is like an 
        automatic savings account, with each payment building more equity in the owner’s future.  
        Additional financial benefits often accrue as well—mortgage interest and real estate property 
        tax provisions often reduce the owner’s overall tax bill, for example.   
        The good news is that the United States’ homeownership rate is close to 70 percent.1  But, for an 
        increasing number of families, the bad news is that achieving the American dream is actually 
        the first step on the road to living through the American nightmare of foreclosure and financial 
        ruin.  Unfortunately, Pennsylvania families are not exempt. 
        Home foreclosures in Pennsylvania—as in other 
        states across the nation—are at an all time high.            In 2003, compared to the 
        Despite the fact that Pennsylvania is the only state in 
                                                                     other 49 states, 
        the union to have a program specifically designed to 
        help homeowners in danger of losing their homes,2            Pennsylvania had the 9th 
        an estimated 55,000 homes have been sold at sheriff          highest foreclosure rate 
        sales across the Commonwealth during the past three          among prime loans and 
        years– a 14 percent increase.  In 2003, compared to the 
                                                                     the 4th highest foreclosure 
        other 49 states, Pennsylvania had the 9th highest 
        foreclosure rate among prime loans and the 4th               rate among so‐called 
        highest foreclosure rate among so‐called “subprime”          “subprime” loans. 
        loans. (An extensive discussion of “subprime” 
        lending follows in the report.) 
        Administered by the Pennsylvania Housing Finance Agency (PHFA), the Commonwealth’s 
        Homeowner’s Emergency Mortgage Assistance Program (HEMAP),3 has saved approximately 
        33,000 homes from foreclosure since its inception in 1984.  HEMAP received 5,413 applications 
        for assistance in 1995, a number that soared to 8,971 in 2002.4  Application volume remained 
        high in 2003 and is projected to continue to climb through 2004 and 2005. PHFA monitors 
        HEMAP applications for the following lending factors that may have caused or contributed to a 
        foreclosure; unusually high interest rate, inability to repay the loan at origination, interest rate 
        and closing costs increased from the time of the original commitment to actual loan closing, 
        numerous refinancings, the home mortgaged above the market value, an inflated appraisal for 
        the property, and unusually high closing costs. 

Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                      Page 7
        With growing concern over the alarming number of mortgage foreclosures and escalating 
        number of HEMAP applications, the Pennsylvania House of Representatives urged the 
        Commonwealth’s Secretary of Banking to study:  
             − residential lending practices in Pennsylvania, 
             − trends in foreclosures, and  
             − documented lending practices disadvantageous to consumers. 

        Passed on July 18, 2003, House Resolution 364 (199‐0) also encouraged the Secretary to provide 
        recommendations—either legislative or administrative—to the Chief Clerk and the Chair and 
        Minority Chair of the Commerce Committee of the House of Representatives. 
        The pages that follow detail the growing national foreclosure problem, Pennsylvania’s specific 
        characteristics, actions already taken by the Commonwealth to address the issue, and 
        recommendations for appropriate state action. 

Losing the American Dream:                                                                         March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania           Page 8
          T HE  E VOLV ING   M ORTGAGE  M A RK E T                                                                 
          A N D  “T RA DIT ION A L”   R ISKS                                                               
        The residential mortgage market has evolved dramatically over the last ten years.  It used to be 
        that local lenders made loans to borrowers who had good credit histories and—usually—
        substantial down payments; people who did not have good credit were not approved.  Thirty‐
        year, fixed‐rate mortgages were the norm, and most homeowners used only one mortgage to 
        purchase their homes.  Lenders typically owned and serviced mortgages in‐house and did not 
        sell them on the secondary market.5  Borrowers looked forward to a time when their mortgages 
        were paid off—they could have no mortgage at all or they could use their equity to “trade up” 
        to more expensive homes without dramatically increasing their payments. 
        And, while not tied directly to mortgage lending, it is important to also note that the use of 
        personal credit has evolved dramatically in recent years as well.  It used to be that when people 
        bought cars they would typically finance the purchase with personal consumer loans, secured 
        by the car’s title.  Credit card debt was unsecured.  Interest on car loans and credit cards was tax 
        Today’s mortgage market is quite different.  Almost anyone 
        can get a loan, regardless of credit history.  Borrowers with        Some “traditional” 
        bad credit are not turned away, rather they are offered              factors associated  
        “subprime” mortgages that include much higher interest 
        rates and higher fees.6  Adjustable rate mortgages7 and 
                                                                             with foreclosure 
        balloon mortgages8 are common.  Very few lenders that                include homeowner 
        originate loans today retain ownership; instead, they sell           unemployment, 
        them on the secondary market to Fannie Mae, Freddie Mac or 
                                                                             divorce, or an 
        large banks that own and service hundreds of thousands of 
        loans across the country (mostly outside of Pennsylvania).           unplanned emergency 
        And, homeowners have grown accustomed to using the                   with significant 
        equity in their homes like personal piggy banks—obtaining            financial consequence.
        second or even third or fourth mortgages to finance home 
        repairs, automobile purchases, pay off credit card debt, pay 
        taxes, secure lines of credit, or finance a new business.   
        In yesterday’s market, if a homeowner had financial difficulty that made him unable to pay all 
        his debts, he was often able to stop paying his unsecured debt, cut back on some unnecessary 
        living expenses, and, thus, afford his mortgage payment. His actions were not without 
        consequences, to be sure. His credit card privileges would have been terminated, he may have 
        had his car repossessed, and—eventually—he may have been forced to file bankruptcy.  But, in 
        all likelihood, his home would not be lost.  

Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                      Page 9
        In today’s market, however, his home is in jeopardy because it was probably used to secure the 
        car purchase (or, more likely, the purchase of more than one car), refinance the credit card debt, 
        and the like.  Financial difficulty for today’s homeowner is far more likely to result in home 
        foreclosure than in the past. 
        While certainly not an exhaustive list, the following are some “traditional” factors that could 
        cause financial difficulty serious enough to start a homeowner down the path to foreclosure: 
                • Unemployment and Underemployment. A period of unemployment, job loss, or 
                   reduction in overtime compensation can make it difficult or impossible for some 
                   homeowners to make their mortgage payments.  Too often, homeowners lack 
                   substantial savings to help them get through such a financial difficulty.  In 
                   Pennsylvania, job loss has been among the main reasons cited by people applying to 
                   HEMAP for assistance.  During the first 12 years of the program, HEMAP 
                   application volume paralleled the unemployment rate. However, around 1995 the 
                   pattern changed and applications increased even though the unemployment rate fell.   
                   This pattern continued until approximately 2003, when there was an increase in the 
                   unemployment rate and a corresponding increase in HEMAP volume.  In 2000, 53.3 
                   percent of all approved HEMAP applicants reported that “layoff‐loss of income” 
                   was the primary cause of their financial distress.  By 2003, that figure had risen to 
                   62.8 percent.  During the same period, the unemployment rate in Pennsylvania rose 
                   from 4.1 percent to 5.6 percent.  

Losing the American Dream:                                                                           March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania             Page 10
                   •    Divorce and Separation.  In the past, some Pennsylvania HEMAP applications were 
                        denied because the mortgagors’ financial difficulties were caused by divorce or 
                        separation.  From 1985‐1989,9 approximately five percent of all applications cited this 
                        reason.  While the HEMAP guideline has changed since then and comparable data 
                        isn’t easy to find, it is safe to assume that divorce and separation10 are still a 
                        significant reason why some couples end up unable to pay their mortgage. The old 
                        adage that it is cheaper for two people to live together, sharing expenses, than it is to 
                        maintain two separate households is true.11  Marital discord disrupts income and 
                        savings.  Attorney fees and child support are often part of the mix.  Trying to collect 
                        child support is often a major source of financial distress to the custodial parent; 
                        unpaid child support can be devastating to the family budget.12 
                   •    Unplanned Emergencies. Life is full of financial emergencies that can result in 
                        homeowners being unable to pay their mortgage(s) including: 
                        −    Medical Problems and Health Care Costs. Nationally, between 1997 and 2002 health 
                             care costs increased by 27 percent.13  Medical problems—especially if they result 
                             in the homeowner being unable to work—have a direct impact on mortgage(s).  
                             Of the 7,762 homeowners approved for HEMAP assistance for 2000‐2003, 40.3 
                             percent cited medical/healthcare costs and expenses as the reason for their 
                             financial difficulties. Numerous applications to HEMAP suggest that one or 
                             more of the homeowners have become disabled or been diagnosed with a life 
                             threatening illness.  Some may not have reasonable prospects of ever being able 
                             to pay their mortgage; some may not be able to recognize such prospects; and 
                             some prospects may be difficult to obtain or have significant time delay in 
                             providing benefits (such as filing for and receiving Social Security disability 
                        −    Home Repairs and Maintenance. Homeowners should prepare for the unexpected 
                             and save on a regular basis for the maintenance and repair of their home, but few 
                             do so.  This is particularly difficult for lower‐income homeowners who, even 
                             with careful stewardship of their resources, barely meet the rest of their living 
                             expenses.  HEMAP sees applications in which, for example, a roof repair, new 
                             furnace, air conditioning unit, plumbing, or electrical repair can have serious 
                             financial consequences for some homeowners, causing them to become 
                             delinquent in their mortgage.  They may be forced to take out a second or third 
                             mortgage to finance the cost of the home repair, which they can ill afford to do. 
                        −    Rising Home Expenses. A home purchase that is affordable at the outset may 
                             become unsustainable as a result of unexpected increases in costs without 
                             corresponding increases in income.  From 2000 through 2003, at least ten percent 
                             of the applicants for HEMAP assistance could not afford to pay their mortgage 

Losing the American Dream:                                                                                   March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                     Page 11
                             debt as well as other household expenses, based upon their household income. 
                             Examples of common expenses on the rise include Pennsylvania’s tax, for 
                             example, which experienced a 70 percent per capita increase between 1989 and 
                             1999, substantially greater than the national increase of 53 percent.14  Many 
                             homeowners—especially those who do not escrow for taxes—cannot afford the 
                             additional expense.  Faced with several years of delinquent taxes, some 
                             homeowners have refinanced their mortgages in an effort to save their homes, 
                             only to find that the new monthly mortgage payments may not be affordable. 
                             Home heating costs are another rising expense for homeowners; more than 
                             doubling between 1999 and 2003, with more increases projected.15   
                        −    Financial Distress Resulting from Homeowner’s Decisions. Many foreclosures result 
                             from decisions made by the homeowner.  One of the top three reasons for 
                             HEMAP application denial is that the applicant is not in financial distress 
                             because of circumstances beyond their control.16  Faulty decision making may 
                             include, but is certainly not limited to: quitting a job; spending the mortgage 
                             money on other purposes; mortgaging the home to finance a business venture 
                             that fails; refinancing the mortgage repeatedly to pay off credit card debt, or 
                             mismanaging money. 
                      A NOTE ABOUT FINANCIAL EDUCATION                                         
                          Some people argue that borrowers “get themselves into” financial distress 
                          by making poor choices, including choices associated with subprime 
                          mortgages.  One of the best ways to reduce foreclosures and abusive 
                          lending practices will be to have a financially educated population that 
                          can plan, budget, and save a nest egg to help get through unplanned 
                          emergencies.  An educated population will also be able to identify and 
                          avoid bad financial services. 
                          In April 2004, Governor Edward G. Rendell established both a Task Force 
                          for Working Families and the Commonwealth’s Office of Financial 
                          Education to augment a variety of existing services, such as PHFA’s 
                          expanded 70+ site homeownership counseling. 
                          The Office of Financial Education will create a clearinghouse of existing 
                          financial education materials and resources as well as work to improve 
                          financial education and counseling in Pennsylvania’s schools, 
                          communities, and workplaces. (See Appendix E for sample curriculum 

Losing the American Dream:                                                                                  March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                    Page 12
          T HE  S U BPR IM E  M ORTGAGE  M A RK E T                                                                
        So, clearly, even before the evolution of the mortgage and 
        financial market place, there were a number of factors that 
                                                                          Between 1993 and 1998, 
        could cause borrowers to lose their homes.  And common            subprime mortgage 
        sense suggests that the recent weak economy and the               lending increased 
        increased co‐mingling between personal and mortgage 
                                                                          eight‐fold, from $20 
        debt surely have important intersections with the increased 
        number of foreclosures, both in Pennsylvania and across           billion to $160 billion 
        the nation.  Yet there is no evidence that shows with any         nationally.   
        clarity that these two factors are the sole reasons for the 
        growth of the American nightmare. 
        Mixed with these factors has been a more explicit evolution of the mortgage marketplace, 
        during which lenders have begun to make loans to a much wider array of people than ever 
        before. Different constituencies use different terms to describe this evolution—calling it 
        everything from the more business‐oriented “risk‐based” to more consumer‐activist 
        “predatory” lending.   
        Before considering the matter further, it is important to be clear about the definitions and 
        terminology used in this report. 

        Subprime loans can be used to purchase a home, refinance an existing mortgage, or obtain a 
        second or third “home equity” mortgage.   
        The term subprime17 refers to the credit characteristics of borrowers—people with weak credit 
        histories including payment delinquencies, charge‐offs, judgments, prior foreclosure filings, 
        and bankruptcies; and/or they may have low credit scores, high debt‐to‐income ratios or 
        incomplete credit histories. Examples might include: 
                • Two or more 30‐day delinquencies in the last 12 months, or one or more 60‐day 
                    delinquencies in the last 24 months; 
                • Judgment, foreclosure, repossession, or charge‐off in the prior 24 months;  
                • Bankruptcy in the last five years; 
                • Relatively high default probability as evidenced by a credit bureau risk score 
                    (“FICO”) of 660 or below (depending on the product/collateral); and/or 
                • Debt‐to‐income ratio of 50 percent or greater or otherwise limited ability to cover 
                    family living expenses after deducting total monthly debts from monthly income.18 
Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                      Page 13
        To compensate for the added credit risk presented by these sorts of credit histories, lenders 
        charge much higher interest rates and fees on subprime loans than they do on typical—or 
        “prime”—mortgage loans.  An Economic Letter prepared for the Federal Reserve Bank of San 
        Francisco concluded that, during the period of 1998‐2001, the subprime mortgage rate exceeded 
        the prime mortgage rate by an average of 3.7 percentage points.19 
        An estimated 80 percent of the subprime market includes refinance and home equity 
        mortgages.  In most refinance cases, borrowers re‐mortgage for an amount greater than the 
        unpaid principal balance on the original mortgage, thereby taking “cash out” of the 
        transaction.20  According to a joint report issued by the U.S. Department of Housing and Urban 
        development (HUD) and the U.S. Treasury Department in 2000, “more than three out of every 
        four loans in the subprime mortgage market were first liens . . . The vast majority of these 
        subprime first lien mortgages – 82 percent – were used for refinancing as opposed to 
        purchasing a home.  Of these refinance loans, a majority, or 59 percent, were “cash out,” 
        meaning that borrowers used these loans for home improvement, for making other consumer 
        purchases or consolidating other forms of debt.”21 

        Subprime lending nationwide has grown tremendously in the past decade.  Between 1993 and 
        1998, subprime mortgage lending increased eight‐fold, from $20 billion to $160 billion 
        nationally.  In 1999, the subprime market share represented nearly 13 percent of all mortgage 
        originations, up from less than five percent in 1994.22  By 2003, the industry accounted for about 
        $330 billion.23   
        In Pennsylvania, it is estimated that 8.2 percent of all mortgages originated in 2003 were 
        subprime, which is somewhat lower than the national average of 10 percent of all originations. 
        The birth and growth of the subprime market can be attributed to three federal laws passed in 
        the 1980s: 
                • The Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act. 24  Enacted in 
                    1980, it deregulated mortgage loan interest rates by preempting states’ interest rate 
                    ceilings on first lien mortgage loans.  This allowed lenders to charge interest rates 
                    based not just upon the cost of money, but also to compensate for the higher risk of 
                    lending to subprime borrowers. 
                • The Alternative Mortgage Transaction Parity Act.25  State laws that restrict a 
                    number of features on variable‐rate mortgage loans, crucial to subprime lending 
                    products were preempted.  Specifically, the law allows non‐federally chartered 
                    “housing creditors” to originate loans with features such as variable interest rates, 
                    balloon payments, and negative amortization. 

Losing the American Dream:                                                                            March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania              Page 14
                   •    The Tax Reform Act of 1986. Although it ended the deductibility of interest paid on 
                        credit cards and auto loans, the Act permitted taxpayers to continue to deduct 
                        interest paid on mortgage loans secured by their residence or a second home.  This 
                        change created an incentive for homeowners to take out home equity loans or 
                        refinance their existing first mortgages and use the proceeds to pay off non‐
                        deductible consumer debt.26 
        Lenders created new mortgage products based on these provisions and aggressively marketed 
        the loans to people who wanted to pay off other debts and continue to deduct interest from 
        their taxes.  In fact, one result was that homeowners began to use equity loans for debt 
        repayment more often than for home improvement.  In 1988, 35 percent of home equity loans 
        were used to repay other debt, compared to 45 percent used to pay for home improvements.  By 
        1994, 68 percent of home equity loans were used to pay other debt, compared to 38 percent used 
        to fund home improvements.27 


        The primary source of information on mortgage lending is data reported under the Home 
        Mortgage Disclosure Act (HMDA) through which lenders report loan data to assist in 
        determining if financial institutions are serving the housing needs of their communities; to help 
        public officials in distributing public‐sector investments to attract private investments to areas 
        where it is needed; and to assist in identifying possible discriminatory lending practices. 
        In 2004, there were approximately 41.6 million loan records reported for calendar year 2003 
        from 8,121 specific banks, savings associations, credit unions, and other mortgage lending 
        The process of identifying “subprime lenders” is less than perfect.29  HMDA data does not 
        include information about interest rates, fees, loan terms, applicants’ credit histories, or credit 
        scores, thus making it impossible to identify loans as subprime.   
        Each year, the U.S. Department of Housing and Urban Development (HUD) uses a variety of 
        sources to prepare a nationwide list of HMDA‐reporting institutions for which subprime loans 
        make up a majority of their total lending.  It’s important to note, however, that loans made by 
        lenders designated as subprime are only an approximation of the number of subprime loans 
        actually made; some of the loans made by these lenders are prime loans and some of the loans 

Losing the American Dream:                                                                              March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                Page 15
        made by prime lenders are subprime loans.  There is no precise method for determining how 
        many loans there are in either of these categories.30 
        The face and shape of the subprime lending community has also been changing.  In the early 
        1990’s several lenders such as the Money Store and United Companies were known for 
        originating primarily subprime loans.  By the late 1990’s, those two companies and many others 
        filed bankruptcy or ceased operations because their portfolios of subprime loans were in default 
        and then sold to other larger lenders.  Other subprime lenders were purchased by mainstream 
        lenders that traditionally originated only prime loans in an effort to become a one‐stop 
        shopping source for mortgage financing.31   
        The HUD list of subprime lenders has grown from 51 lenders in 1993 to 183 lenders in 2002, 
        including well‐known names such as MBNA America, Key Bank USA, Chase Manhattan Bank 
        USA, Citifinancial Services, Inc., Wells Fargo Financial, and EMC Mortgage Corporation.32 

                   •    Higher Foreclosure Rates.  Subprime lending is designed to extend credit to 
                        borrowers who do not meet standard underwriting criteria.  It fills a necessary niche 
                        in today’s credit market, as long as it is provided responsibly and only to those 
                        unable to qualify for conventional loans.33 The higher costs must be reasonably 
                        related to the higher risk, and the borrower should be able to afford the mortgage 
                        Numerous studies have found a high correlation between the increased number of 
                        subprime loans and higher foreclosure rates.34 Harvard’s Joint Center for Housing 
                        Studies recently said: 
                             More than 10 studies of foreclosure activity in individual metropolitan areas 
                             draw remarkably consistent conclusions.  Even in periods of strong economic 
                             growth, there is a relatively high incidence of foreclosure among subprime loans 
                             in lower‐income and minority neighborhoods.35 
                        According to Mortgage Bankers Association of America (MBAA) data, subprime 
                        loan foreclosures represented 11.9 percent of the foreclosures in Pennsylvania in 
                        2003, compared to the prime market where only 0.85 percent of loans were in 
                        foreclosure.  This is an astounding 1,400 percent difference. 

Losing the American Dream:                                                                                March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                  Page 16
                   •    Higher Incidence of Abusive Lending Practices.  Several national and 
                        Pennsylvania‐specific studies have found that, while most subprime loans are not 
                        abusive, most abusive loans are subprime.36  There are several reasons for this.   
                        The subprime lending industry is less regulated and standardized than the prime 
                        market, providing greater opportunity for abuse.  The vast majority of subprime 
                        loans are made by non‐depository mortgage companies.  
                        Further, mortgage brokers are involved in subprime lending and their system of 
                        compensation encourages some brokers to provide borrowers with costly loans or 
                        loan terms because they believe they can get away with it.  While many borrowers 
                        believe that a mortgage broker has a legal duty to find them the best loan terms 
                        available, in reality, a broker has no fiduciary duty to the borrower.  As Eric Stern, 
                        Senior Vice President at the Center of Responsible Lending said in testimony before 
                        a Joint Congressional Hearing on subprime lending, “[r]ather than looking out for 
                        the borrower’s best interest, the broker is generally looking out for his or her own 
                        bottom line.”37 
                   •    Unequal Impact on Lower Income Borrowers, Minorities and the Elderly.  A HUD 
                        study analyzed approximately one million mortgages reported under HMDA in 
                        1998 and found that subprime lending has a disproportionate impact on low‐income 
                        and minority borrowers.   
                        −    Subprime loans are three times more likely in low‐income neighborhoods than in high‐
                             income neighborhoods. In low‐income neighborhoods, subprime loans represented 
                             26 percent of total loans made, compared to 11 percent in moderate income 
                             neighborhoods and seven percent in upper income neighborhoods. 
                        −    Subprime loans are five times more likely in African‐American neighborhoods than in 
                             white neighborhoods. In predominantly African‐American neighborhoods, 
                             subprime lending accounted for 51 percent of home loans made, compared to 
                             only nine percent in predominately white areas 
                        −    Homeowners in high‐income African‐American neighborhoods are six times as likely as 
                             homeowners in high‐income white neighborhoods to have subprime loans. Only six 
                             percent of homeowners in high‐income white neighborhoods held subprime 
                             loans, while 39 percent of homeowners in high‐income African‐American 
                             neighborhoods received subprime loans, which is more than twice the rate for 
                             homeowners in low‐income white neighborhoods, at 18 percent.38 

Losing the American Dream:                                                                                   March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                     Page 17
                        −       Elderly homeowners are targeted by some home equity lenders because they often have 
                                substantial equity and have limited fixed incomes that do not accommodate unexpected 
                                expenses, such as home repairs, increased taxes, medical expenses, and the like.  In 2000, 
                                Freddie Mac noted that the American Association of Retired Persons (AARP) 
                                found that borrowers 65 years of age or older were three times more likely to 
                                hold subprime mortgages than borrowers under 35.  As depicted on the 
                                following chart, the older one gets, the more likely it is that the mortgage they 
                                get will be subprime.39   

Losing the American Dream:                                                                                             March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                               Page 18
          A BUS IV E  L ENDING   P RACTICES                                                                        
        Growth of the subprime mortgage industry has enabled many people—who would otherwise 
        have been unable—to own their own homes. While it is crucial that consumers have reasonable 
        access to capital, such access must not be tainted by deceptive, unlawful, or other abusive 
        lending practices.  
        Certain aggressive, unscrupulous, and even fraudulent lending practices reportedly occur in the 
        subprime market more often than in the prime market.  This is especially true among some of 
        the most vulnerable consumers –lower income, elderly, and minority borrowers.40  Stepped‐up 
        enforcement by the Federal Trade Commission and the U.S. Department of Justice has 
        heightened the nation’s awareness of the problem.41   
        Mortgage borrowers should be able to answer questions about the loans that they are 
        considering. Questions such as: Whose idea was it to obtain this particular loan with these 
        particular terms?  Was the loan “sold” to them, either through direct phone or mail solicitation 
        or even in person?  Did they have a choice of loan terms, or was it presented as a “take it or 
        leave it” proposal?  What were the borrower’s circumstances at the time the loan was arranged?  
        Was the borrower in dire straits—in need of emergency home or automobile repairs, 
        experiencing high uncovered medical expenditures, behind in their unsecured credit card debt, 
        or possibly even facing mortgage foreclosure?  Are the terms of the financing understandable, 
        and are they the best terms available?  Is the loan able to be repaid?  Often uninformed 
        borrowers, desperate for mortgage financing, are “talked into” financing that is destined to fail, 
        rather than carefully choosing a loan on reasonable terms that they can afford. 
        Abusive lending practices usually involve some form of deception or fraud, the manipulation of 
        borrowers through aggressive sales tactics, or the taking advantage of a borrower’s situation or 
        their lack of understanding of the loan terms.  As highlighted in recent reports,42 some of these 
        practices include: 
                • Making a Loan Without Regard to the Borrower’s Ability to Repay. Loans that are 
                    based solely on the homeowner’s equity (what the house is worth) even when it is 
                    obvious that the borrower will be unable to afford the payments is a particularly 
                    egregious practice found by HUD.  In some cases, elderly people living on fixed 
                    incomes ended up having monthly payments that equaled or exceeded their 
                    monthly incomes.  Such loans quickly lead borrowers into default and foreclosure.43 

Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                      Page 19
                   •    Loan Flipping. Homeowners are encouraged to refinance their loan repeatedly over 
                        a relatively short period of time.  With each refinancing the borrower is charged 
                        points, fees, and costs that sometimes include prepayment penalties.  This causes the 
                        borrower’s debt to increase, eventually stripping equity from their home.  Many 
                        times the loan is refinanced in an effort to bring the homeowner current on an 
                        existing loan that is in default.  The new loan is even more unaffordable than the 
                        previous one. 
                   •    Excessive Fees and “Packing.” Subprime lending, because of the higher risk of loss, 
                        involves higher costs to lenders and results in higher costs to the borrower.  Higher 
                        interest rates and higher points are typical in the subprime market.  But the fees 
                        charged sometimes far exceed what would be expected or justified based upon 
                        economic reasons or the credit worthiness of the borrower.44  Prior to the passage of 
                        the Federal Homeownership Equity Protection Act (HOEPA) in 1994, interest rates 
                        as high as 17 or 18 percent were not uncommon with respect to some borrowers in 
                        the subprime market.45  Another abuse is the  practice of “packing” extras into the 
                        amount of the loan, such as the cost of credit life and/or disability insurance 
                        premiums, especially “single premium insurance,” which is payable in a lump sum 
                        at inception of the loan, rather than over time with each monthly payment. 
                   •    Aggressive and Deceptive Marketing.46  Some subprime lenders target certain 
                        borrowers and then use a combination of mail, phone solicitation, and even personal 
                        home visits to get them to take out a loan.  Most of these solicitations are legal and 
                        do not constitute overreaching—but some do.  Minority, low‐income, or elderly 
                        homeowners or people who are delinquent on their existing mortgages and in threat 
                        of foreclosure are particularly vulnerable to these tactics.  Some borrowers are told 
                        the combined principal and interest payment of the loan, but they may not be told 
                        (and do not know to ask) how much will be required to fund taxes, insurance, or 
                        primary mortgage insurance premiums.  Or, for example, tax estimates provided 
                        bear no relationship to reality. In some cases, borrowers purchasing a new home are 
                        told only about taxes for the lot, not the cost of the taxes on a new home built on the 
                        lot.  Some subprime lenders do not escrow for taxes and insurance.  Some loan 
                        solicitors know borrowers will have problems with the loans and are ready and 
                        willing to refinance the mortgage to include the unpaid taxes with, of course, 
                        additional fees. 

Losing the American Dream:                                                                                 March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                   Page 20
                   •    Home Improvement Scams. Unscrupulous home improvement contractors, 
                        working with mortgage brokers or as their agents, sometimes target homeowners for 
                        loans to finance home repairs that are not needed or overpriced.  The loan is 
                        frequently a subprime mortgage with high rates and fees and often solicited in the 
                        borrower’s residence through the use of deception or coercion.  The terms of the loan 
                        and price of the work change after work has progressed.   In some cases the 
                        contractor receives loan proceeds directly from the lender and the work is never 
                        started, or it is started but not completed.47  Homeowners targeted for abuse by 
                        home improvement contractors often start out with no mortgage at all or a market 
                        rate first mortgage that they can afford, but are encouraged to refinance to include 
                        the cost of the repairs.  The new loan ends up being a high cost loan that is not 
                   •    Prepayment Penalties. This is a penalty that comes due when a borrower pays off 
                        their loan early, typically upon refinancing the loan or upon the sale of the home.  
                        The penalty will usually exist during the first five years or so of the loan term and 
                        can involve as much as six to 12 months interest on the loan.  A $100,000 loan at 11 
                        percent interest, with a six‐month‐interest prepayment penalty, could have a penalty 
                        over $5,000.  A homeowner could try to refinance his mortgage (perhaps to obtain a 
                        better interest rate or to borrow additional funds) only to find he needs a large sum 
                        of money to complete the refinancing.  This sum would typically have to be 
                        refinanced into the new loan or be paid out of the homeowner’s equity. 
                        Many borrowers are unaware that their loans contain prepayment penalties.  Some 
                        loan originators fail to point it out or only do so at the closing table.  Others mislead 
                        borrowers into thinking that there is no prepayment penalty by simply telling them 
                        that they can refinance later at a lower rate.48   
                        Unfortunately, prepayment penalties are common in the subprime market.  While 
                        less than 2 percent of borrowers in the conventional or prime market contain 
                        prepayment penalties, nearly two‐thirds of the subprime loans made in the period 
                        2000‐2002 contained such provisions.49  The Federal Office of Thrift Supervision, in 
                        September of 2002, breathed new life into state laws that provide consumer 
                        protections against prepayment penalties and late charges by amending its 
                        regulations,50  which previously pre‐empted such state laws. 51  Pennsylvania has 
                        enacted legislation prohibiting prepayment penalties.52 

Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                      Page 21
                   •    Balloon Payments. A balloon payment mortgage requires the borrower to repay the 
                        mortgage in full at some time sooner than the full term of the mortgage.  For 
                        example, a mortgage that is amortized over 30 years (360 monthly payments of 
                        principal and interest) could have to be repaid in full after just five years.  
                        Approximately ten percent of subprime loans have balloon payment requirements.53  
                        A balloon payment mortgage may make sense for some borrowers—a borrower who 
                        expects to move and sell the residence prior to the loan “ballooning;” or one who 
                        expects to be able to obtain refinancing at the same or a better rate within the balloon 
                        term.  But for fixed‐income borrowers faced with increasing interest rates or 
                        borrowers with poor credit unable to repair it within the balloon term, this product 
                        can lead to an inability to obtain refinancing at an affordable rate when the balloon 
                        comes due, resulting in a loss of the home.   
                   •    Negative Amortization. In a negatively amortized loan, the borrower’s monthly 
                        mortgage payment does not cover all of the interest due, much less any principal.  
                        Each month the outstanding loan balance increases rather than decreases. Negatively 
                        amortized loans usually have a low monthly payment for several years that will 
                        increase with the passage of time.  They can be used to help people on limited 
                        incomes qualify for a mortgage, but if their income does not increase with the 
                        increasing loan payments, it will be unaffordable. 

Losing the American Dream:                                                                                  March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                    Page 22
        There were many signals to indicate expanding financial trouble for homeowners in 
        Pennsylvania over the past few years.  Sheriff’s offices around the Commonwealth indicated 
        that they were overwhelmed by the volume of foreclosures. The number of applications to 
        HEMAP was increasing. Bankruptcy rates were rising.  More owners were paying more than 30 
        percent of their income for housing costs than ever before.   
        But obtaining complete, accurate, and reliable data for a statewide study of foreclosures in 
        Pennsylvania was extremely difficult. Record keeping across Pennsylvania’s 67 counties is 
        widely divergent and, while statistics are kept on the number of foreclosure actions filed in the 
        counties, most do not differentiate between residential and commercial properties.  Nor do they 
        distinguish between owner‐occupied and rental properties.  Further, the fact that a foreclosure 
        action is filed does not always mean that the owner eventually lost the property.  Many owners 
        threatened with foreclosure bring the account current prior to a sheriff sale, work out a 
        forbearance agreement with the lender, or file bankruptcy in an effort to save their homes. 
        In an effort to more fully understand the issue, the Pennsylvania Department of Banking 
        retained The Reinvestment Fund (TRF), a Philadelphia‐based nonprofit development finance 
        corporation.  TRF assembled as much data as possible and was able to make certain 
        assumptions on a statewide basis.  The TRF study, Mortgage Foreclosure Filings in Pennsylvania, 
        can be found at TRF’s website, 
                • In 2003, Pennsylvania had the 9th highest foreclosure rate among prime loans, at 
                     0.85 percent.  The four highest foreclosure rates were Utah at 1.43 percent, Ohio at 
                     1.34 percent, South Carolina at 1.32 percent, and Indiana at 1.23 percent.  Slightly 
                     ahead of Pennsylvania was Mississippi at 0.89 percent and following Pennsylvania 
                     was Idaho at 0.84 percent.  
                • In the same year, Pennsylvania had the 4th highest foreclosure rate for subprime 
                     loans, at 11.94 percent.  The three highest subprime foreclosure rates were Ohio at 
                     15.15 percent, Indiana at 13.90 percent and Kentucky at 12.43 percent.  Following 
                     Pennsylvania were Mississippi at 11.58 percent, South Carolina at 11.44 percent and 
                     Michigan at 11.43 percent.  

Losing the American Dream:                                                                           March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania             Page 23
                   •    Statewide, Pennsylvania experienced an estimated 14 percent increase in sheriff 
                        sales in the last three years.  An estimated 55,163 homes have been sold at sheriff 
                        sales across the Commonwealth during this period.  During the same three‐year 
                        period, 26,652 households filed an application for HEMAP and 7,038 were approved.  
                        In 2002 and 2003, HEMAP experienced a record‐breaking application volume of over 
                        8,900 applications each year, compared to 1996 and 1997, when application volume 
                        averaged approximately 5,900 per year.  
                   •    Consumer bankruptcy filings in Pennsylvania have increased over 200 percent 
                        between 1990 and 2001.  

        While there clearly has been some amplification of the traditional factors that affect 
        foreclosures, they do not explain why Pennsylvania’s rate has grown so significantly and is so 
        much higher than other states.  The growth of the subprime mortgage market and the higher 
        risk of default and foreclosure associated with subprime loans is the primary reason for the 
        increase in loan defaults and foreclosures in Pennsylvania.   
                • Traditional Factors.  In 2003, 11.9 percent of subprime loans originated in 
                    Pennsylvania were in foreclosure.  This rate is at least three percentage points higher 
                    than can be explained by the traditional factors causing foreclosure.   Pennsylvania‐
                    specific consideration of several of the traditional factors which affect foreclosure 
                    rates include: 
                    − Loan‐to‐value ratios are increasing in Pennsylvania—76.9 percent in 2003, compared to 
                        the national average of 73.5 percent.  Yet more than half of the states in the nation 
                        had higher loan‐to value ratios.  A higher loan‐to‐value ratio increases the 
                        likelihood that a property will go to foreclosure. 
                    − Home prices are appreciating at a slower rate than the nation.  In 2000, the median 
                        home value in the nation was $119,600 and represented an 18 percent increase 
                        since 1990 (after adjusting for inflation).  In Pennsylvania, the median home 
                        value was $97,000 in 2000, just a 5.2 percent increase since 1990.  Slowly 
                        appreciating real estate markets tend to have higher foreclosure rates. 
                    − Pennsylvania has one of the highest homeownership rates in the nation.  In 2000, 71.3 
                        percent of all households owned their own homes versus 68 percent nationwide. 
                    − Unemployment in Pennsylvania is lower than the national rate and is increasing at a 
                        slower rate than most other states.  In 2003, it was 5.6 percent, compared to the 
                        national rate of six percent.  However, unemployment is still cited by 50‐60 
                        percent of the HEMAP applicants as the reason for their financial distress. 
Losing the American Dream:                                                                               March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                 Page 24
                   •    Subprime Mortgage Market.  A disproportionate number of subprime loans made 
                        in Pennsylvania went into foreclosure. 
                        −    60‐75 percent of all sampled loans in foreclosure were originated by subprime lenders. 
                        −    In 2002, 9.9 percent of all loans originated in Pennsylvania were made by subprime 
                        −    Subprime borrowers present a significantly greater risk of default and foreclosure than 
                             prime borrowers and consequently, subprime borrowers pay a higher price to borrow 
                        −    Every Pennsylvania county studied had a significantly higher percentage of subprime 
                             loans in foreclosure than prime originations. 
                        −    Berks, Allegheny, Lehigh, and Bucks counties had the highest shares of subprime 
                             foreclosures, each with more than 70 percent. 
                        −    Monroe, Philadelphia, and Allegheny Counties had the highest rates of subprime 
                        −    Foreclosures in Pennsylvania are typically concentrated in areas with lower than average 
                             housing values, lower than average family incomes, and higher than average number of 
                             minority households. 
                        −    There is a lack of financial education among borrowers ranging from understanding the 
                             economics of interest rates to the importance of paying bills on time. 
                        −    There is a lack of information among borrowers and communities about alternatives to 
                             high‐cost subprime loans. 
                        −    Increased consumer access to subprime mortgage products, which allows for lower down 
                             payments, lower savings balances, higher loan‐to‐value ratios, and lower credit scores, 
                             may make long‐term homeownership unsustainable. 
                   •    Additional Factors.  TRF reported several additional national and Pennsylvania 
                        factors as likely causes of Pennsylvania’s foreclosure rate being at least three 
                        percentage points higher than traditional factors explain. 
                        −    National Factors. Including the securitization of the residential mortgage market, 
                             a lack of financial education among borrowers, and a lack of information 
                             regarding alternatives to high‐cost loans. 

Losing the American Dream:                                                                                         March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                           Page 25
                        −    Pennsylvania Factors. Including the fact that regulations in Pennsylvania are not 
                             protecting homeowners as intended, abusive lending practices are growing, the 
                             cost of home ownership is rising, and the fact that consumer expenditures on 
                             health care costs have grown faster than incomes.  And, among the Pennsylvania 
                             factors, TRF documents specific abuses committed by brokers, contractors, 
                             builders and/or developers, appraisers, lenders and loan servicers that increase 
                             the likelihood of foreclosure for Pennsylvania consumers.  A sampling of the 
                             abusive practices documented by TRF are listed below: 
                                     o Refinancing low (or no) interest rate loans into higher rate loans; 
                                     o Misrepresenting critical loan terms (i.e. interest rate, fees, prepayment 
                                     o Failing to provide appropriate ECOA notices when the loan for which 
                                         an applicant actually applied is not the loan that they received. 
                                     o Charging ane collecting fees for services not performed; 
                                     o Including balloon mortgages when the borrower’s prospects for being 
                                         able to pay (or comprehend) the balloon are minimal; 
                                     o Falsifying bank statements, W‐2 forms, and employment verifications; 
                                     o Misrepresenting fake gifts as down payments; 
                                     o Representing a borrower’s mortgage payment as less than it actually 
                                     o Selling mortgage products that are inappropriate (or unsuitable) 
                                         given the minimal borrower’s unique circumstance in order to get the 
                                         borrower “qualified.” 
                                     o Posting payments made on‐time as though they were late to the 
                                         borrower’s account; 
                                     o Failing to respond to qualified written requests for an accounting on a 
                                     o Force‐placing property insurance on properties that have existing 
                                     o Charging fees not permitted (or justified); 
                                     o Failing to engage in proper loss mitigation strategies (which are likely 
                                         dictated by the investor or in the case of Federal Housing 
                                         Administration loans, HUD). 
                                     o Builders/home improvement contractors acting as (unlicensed) 
                                         mortgage brokers;  
                                     o Charging for work that was never performed. 
Losing the American Dream:                                                                                  March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                    Page 26
                                     o Falsely inflating the value of a property in order to give the 
                                         appearance later that concessions were made on the price of a home. 
                                     o Yielding to pressure from brokers/lenders/consumers to produce 
                                         inflated appraisal values in an effort to support larger loans; 
                                     o Voluntarily cooperating with builders/developers to estimate market‐
                                         inflated values in an effort to support higher sale prices. 

Losing the American Dream:                                                                               March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                 Page 27
          E FFO RTS  TO   C U R B  A BUS IV E  L ENDING   P RACTICES                                    
             • Home Ownership Equity Protection Act. On the federal level, the first and most 
               significant effort to address abusive lending practices was the 1994 enactment of the 
               Home Ownership Equity Protection Act (HOEPA),54 which created protections for 
               consumers who enter into so‐called “high cost” loans with interest rates or fees that 
               exceed specified triggers.  HOEPA is defined in Section 226.32 of Reg Z, to: 
               − Include both home equity and refinance loans on a person’s primary residence, 
                   but not home purchase/construction mortgages or home equity lines of credit 
                   (HELOC) loans. 
               − Trigger if the loan has either:   
                   o An Annual Percentage Rate (APR) of 8 percent (first lien loans) or 10 percent 
                        (junior lien loans) greater than a U.S. Treasury security which has a 
                        comparable maturity as of the 15th of the month prior to the month the loan 
                        application is received;55 or 
                   o The total of all points and fees payable at or prior to loan closing exceeds the 
                        greater of $510 or 8 percent of the total loan amount.56 
               − Include “total points and fees” such as: points, loan fees, origination fees, credit 
                   life/disability premiums, yield spread premiums, service released premiums, 
                   mortgage broker compensation, document preparation fees, and appraisal or title 
                   insurance costs (if performed by an affiliate of the lender). 
               − Require a special disclosure to the borrower at least three days prior to closing 
                   stating:  the APR, amount of borrower’s monthly payment, and the amount of 
                   any balloon payment.  Variable‐rate transactions must include a statement that 
                   the interest rate and payment may increase and provide the maximum payment 
                   that could be reached.  Refinancings must state the total amount borrowed and 
                   disclose any premiums or other charges for optional credit insurance. 
               − Limit prepayment penalties to the first five years of a HOEPA loan. They are 
                   only payable if the HOEPA loan is paid off with funds from another lender 
                   unaffiliated with the original HOEPA lender and if the borrower’s debts do not 
                   exceed 50 percent of their gross monthly income. 
               − Prohibit balloon payments that come due within the first five years of the loan, 
                   and prohibit negative amortization, where monthly mortgage payments are not 
                   sufficient to cover the principal and interest. 

Losing the American Dream:                                                                        March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania         Page 28
                        −    Prohibits lenders from engaging in a “pattern and practice” of extending loans 
                             that the lender knew the borrower could not afford based upon the borrower’s 
                   •    U.S. Department of Justice (DOJ) and the Federal Trade Commission (FTC).  The 
                        DOJ and FTC announced in January 1998 that they were stepping up enforcement 
                        efforts and pursuing investigations of “alleged abuses in the booming businesses of 
                        home‐equity and subprime mortgage lending.” This included investigations already 
                        in progress by the Civil Rights Division of the Justice Department involving 
                        borrowers being targeted for subprime loans because of their race or age, involving 
                        the underwriting, marketing and pricing of loans.57 
                   •    Interagency Guidance. On March 1, 1999, the Federal Deposit Insurance 
                        Corporation, the Federal Reserve Board (FRB), the Office of the Comptroller of the 
                        Currency (OCC), and the Office of Thrift Supervision (OTS) issued an Interagency 
                        Guidance on Subprime Lending (1999 Guidance).58  The guidelines outlined to banks 
                        and thrifts the inherent risks associated with subprime lending and some safeguards 
                        and controls that lenders are expected to have in place before engaging in subprime 
                        lending.  The guidelines provide that:  
                                       Institutions that originate or purchase subprime loans must take special 
                                       care to avoid violating fair lending and consumer protection laws and 
                                       regulations.  Higher fees and interest rates combined with compensation 
                                       incentives can foster predatory pricing or discriminatory “steering” of 
                                       borrowers to subprime products for reasons other than the borrower’s 
                                       underlying creditworthiness.  An adequate compliance management 
                                       program must identify, monitor and control the consumer protection 
                                       hazards associated with subprime lending. 59 
                        On January 31, 2001, the same agencies jointly issued an expanded Guidance (2001 
                        Guidance),60 more specifically defining a subprime loan, and expanding on the 
                        potential for predatory or abusive lending practices in the subprime market.61  As 
                        stated by the 2001 Guidance, subprime lending practices are designed to responsibly 
                        serve customers with special credit needs, but some forms of subprime lending may 
                        be abusive or predatory: 
                                       Some such lending practices appear to have been designed to transfer 
                                       wealth from the borrower to the lender/loan originator without 
                                       commensurate exchange of value.  This is sometimes accomplished when 
                                       the lender structures a loan to a borrower who has little or no ability to 
                                       repay the loan from sources other than the collateral pledged.  When the 
                                       default occurs, the lender forecloses or otherwise takes possession of the 
Losing the American Dream:                                                                                   March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                    Page 29
                                       borrower’s property (generally the borrower’s home or automobile).  In 
                                       other cases, the lender may use the threat of foreclosure/repossession to 
                                       induce duress upon the borrower for payment.  Typically, predatory 
                                       lending involves at least one, and perhaps all three, of the following 
                                       − Making unaffordable loans based on the assets of the borrower rather 
                                           than on the borrower’s ability to repay an obligation; 
                                       − Inducing a borrower to refinance a loan repeatedly in order to charge 
                                           high points and fees each time the loan is refinanced (“loan flipping”); 
                                       − Engaging in fraud or deception to conceal the true nature of the loan 
                                           obligation, or ancillary products, from an unsuspecting or 
                                           unsophisticated borrower. 
                                       Loans to borrowers who do not demonstrate the capacity to repay the 
                                       loan, as structured, from sources other than the collateral pledged are 
                                       generally considered unsafe and unsound.  Such lending practices should 
                                       be criticized in the Report of Examination as imprudent.  Further, 
                                       examiners should refer any loans with the aforementioned characteristics 
                                       to their Agency’s respective consumer compliance/fair lending specialists 
                                       for additional review.62 

                   •    Act 55. The Pennsylvania General Assembly approved Act 55 of 2001,63 which was 
                        signed into law on June 25, 2001, and was designed to address the problem of 
                        predatory lending, applies only to non‐purchase residential mortgages of less than 
                        $100,000 and which meet the rate and points criteria set forth in the federal HOEPA 
                        (i.e., “covered loans”).  Balloon payments are permitted if the loan becomes due and 
                        payable ten or more years from the date of the loan or if it is a residential bridge 
                        loan.  Act 55 also limits negative amortization, default interest rates, advance 
                        payments, and prepayment fees during the first five years of the loan.  If a 
                        prepayment penalty is provided the lender must also make available loans that do 
                        not have prepayment penalties.  The borrower who obtains a “covered loan” must 
                        be warned as to the potential consequences of obtaining the loan and advised to seek 
                        Like HOEPA, Act 55 prohibits lenders from engaging in a “pattern or practice” of 
                        making covered loans without regard to the consumer’s ability to repay the loan.  
                        Points cannot be charged where a covered loan is used to refinance an existing 
Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                     Page 30
                        covered loan.  It limits refinancing low interest rate loans with covered loans and 
                        places limitations on the financing of single premium credit insurance. The law also 
                        contains provisions regarding reporting covered loans to credit bureaus, verification 
                        of mortgage broker licenses, making covered loan proceeds available directly to 
                        home improvement contractors, and places enforcement responsibility with the 
                        Department of Banking.64  Act 55 also expressly preempted local ordinances from 
                        regulating lending practices.65 
                        It has been brought to the Department of Banking’s attention by consumer advocacy 
                        groups and the TRF Study that Act 55 is not effective in its original goal of 
                        preventing predatory lending abuses.  The Department already recognizes that the 
                        coverage of Act 55 is severely limited by the current monetary cap and its non‐
                        applicability to purchase money mortgages.  In order to foster a complete discussion 
                        on Act 55, the Department, as part of its recommendations, will lead a further 
                        dialogue by convening meetings with industry and consumer groups and the 
                        General Assembly regarding the overall effectiveness of Act 55’s current consumer 
                        protection provisions.  
                   •    Creation of the Commonwealth’s Office of Financial Education and the 
                        Governor’s Task Force for Working Families.  Executive Order 2004‐07 created each 
                        of these endeavors which are both located within the Department of Banking.  One 
                        of the goals of the Task Force was to improve financial education in Pennsylvania’s 
                        schools, communities and workplaces.  The Office of Financial Education will strive 
                        to meet the recommendations of the Task Force. 
                   •    Monroe County Foreclosure Study and Remediation Plan.  In the fall of 2003, a 
                        state task force was appointed by Governor Edward G. Rendell, chaired by the 
                        Secretary of Banking, to investigate certain abusive and unfair lending practices that 
                        had allegedly been occurring in connection with home sales and mortgage financing 
                        in Monroe County, Pennsylvania.  A Homeowner’s Helpline was created (See 
                        Appendix D of this Report for additional information). 
                   •    Funding for the Homeowner’s Emergency Mortgage Assistance Program.  As 
                        indicated in Appendix B of this Report, FY 2004‐05 was the first time since FY 1997‐
                        98 that the Governor proposed and the General Assembly approved a line‐item 
                        appropriation for the HEMAP program.  The amount appropriated was $5 million.  
                        Without that funding, HEMAP would not have been able to meet the increased 
                        demand being placed on the program. 

Losing the American Dream:                                                                                March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                 Page 31
                   •    PHFA’s Revamped and Refocused Counseling Efforts.  Historically, homeowners 
                        have received some assistance and advice from counseling agencies once they are 
                        already in default on their mortgage and are in the process of applying for HEMAP 
                        assistance.  For a number of years, PHFA also required and paid for pre‐settlement 
                        counseling for homebuyers in the Agency’s single family First‐Time Homebuyer 
                        Program, who were receiving special financial aid in the form of Closing Cost or 
                        Down Payment Assistance or reduced interest rates.  Within the past year, PHFA has 
                        revamped its counseling program.  Under the new program PHFA is sponsoring: 
                        −    Pre‐purchase counseling and homebuyer workshops designed to provide 
                             information to homebuyers before they sign the agreement of sale and begin to 
                             arrange financing. 
                        −    Training for all of the counseling agencies in its network concerning the various 
                             aspects of abusive lending practices.  It is the goal of the Agency to provide this 
                             training to all 70 counseling agencies with which it partners across the 
                   •    Fundamental Reorganization of the Department of Banking.  No matter how many 
                        new rules or programs are implemented to protect consumers, they will be 
                        ineffective without an infrastructure that will enable the Department to enforce 
                        them.  That is why the Department is in the process of reorganizing itself to 
                        dramatically enhance its enforcement capabilities. 
                        First, the Department has streamlined its structure to increase efficiency.  Rather than 
                        being divided into separate bureaus, both depository and non‐depository examiners 
                        now fall under the Bureau of Examinations.  Similarly, personnel in the 
                        Department’s Compliance Division, which is responsible for enforcing laws and 
                        regulations applicable to non‐depository entities, was merged into the Bureau of 
                        Supervision and Enforcement which formerly only handled enforcement matters for 
                        depository institutions.  All of these efforts have resulted in better enforcement 
                        through effective communication and increased efficiency. 
                        Second, the Department is enhancing its licensing process by increasing the scrutiny 
                        it applies to license applicants.  In the very near future, in accordance with applicable 
                        statutory authority, the Department will review new information on applicants to 
                        make judgments about the character, reputation, and fitness of an applicant 
                        including a review of résumés, references, credit reports, industry databases that 
                        report wrong‐doing, and many other sources.  To do this, the Department will add 
                        two management technicians to conduct initial screenings of applications and two 
                        investigators to conduct in‐depth investigations on applications of concern.  This 
                        increase in personnel will take the licensing division from nine personnel to 13.     
Losing the American Dream:                                                                                   March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                    Page 32
                        Third, the staff of the Consumer Services Division was recently increased from three 
                        to seven personnel.  This increase will allow the Department to promote awareness 
                        about the services it offers and to provide additional resources to consumers such as 
                        referring consumers directly to appropriate consumer credit counseling agencies, 
                        mediating complaints between consumers and businesses when appropriate, and 
                        providing links on the Department’s website as helpful resources for consumers.  In 
                        concert with this effort, the Department has added a new Consumer Group Relations 
                        Coordinator position to the Bureau of Licensing, Investigation, and Consumer 
                        Services.  The purpose of this position is to keep in close contact with consumer 
                        advocates so that consumer issues are detected early and acted upon quickly. 
                        Fourth, the Bureau of Examinations is adding 11 new examiners to its non‐depository 
                        program that is currently staffed by 12 examiners.  This nearly 100 percent increase 
                        in non‐depository examiners will robustly enhance the Department’s examination of 
                        non‐depository entities like mortgage bankers and brokers, check cashers, 
                        installment sellers, sales finance companies, and money transmitters.  In addition, 
                        the Department will strengthen its examination process and make examinations 
                        more substantive and meaningful.   
                        Fifth, the Department is creating a new Investigation Division that will conduct in‐
                        depth investigations on people or entities under the Department’s jurisdiction when 
                        there are concerns about consumers being harmed or the safety and soundness of a 
                        depository institution.  This division will consist of 11 new positions: the Chief of the 
                        Division who must have law enforcement experience in financial crimes, three senior 
                        examiners, two mid‐level examiners, two investigators, an intelligence analyst, a 
                        computer technician, and a data analyst.  The Investigation Division will have new 
                        offices in both the Philadelphia and Pittsburgh areas that will each house a three‐
                        person team consisting of a senior examiner as the leader, a mid‐level examiner, and 
                        an investigator.  The intelligence analyst will be responsible for creating an 
                        intelligence program using sophisticated data‐gathering software that is currently in 
                        use by federal government agencies with military and intelligence functions.  The 
                        Division will also be equipped with a mobile office that will facilitate seizing and 
                        copying records that are needed for an investigation.  The computer technician will 
                        be trained to seize evidence from computers and computer networks.  All of the new 
                        personnel will receive state‐of‐the‐art training from such sources as the Computer 
                        and Financial Investigations Division of the Federal Law Enforcement Training 
                        Center and the National White Collar Crime Center.  The Department expects 
                        Investigation Division personnel to work closely with federal, state, and local law 
                        enforcement agencies so that the Department’s administrative enforcement will be 
                        complemented in appropriate cases by vigorous criminal prosecution.   
                        As the Department implements these new initiatives, it will continue to innovate 
                        within its authority in order to protect consumers. 
Losing the American Dream:                                                                                  March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                   Page 33
        Several communities across the Commonwealth have been fighting to protect their residents 
        from the devastating effects of foreclosures. Urban, rural, and suburban communities have 
        organized to address abusive lending practices and excessive mortgage foreclosures.  Most are 
        ad hoc responses with little, if any, coordination between them. Funding usually comes from a 
        variety of public and private sources and is likely to be given on a one‐time basis. 
        Local responses range from consumer advocacy coalitions and task forces to law enforcement 
        initiatives to identify and prosecute unscrupulous lenders. Consumer advocacy groups often 
        take on the issue of predatory lending as one of their many charges and struggle to offer help to 
        homeowners.  Work includes, but is certainly not limited to, the effort to educate citizens about 
        ways to identify and protect themselves against abusive lending practices.  (See Appendix D.) 
        In addition, several newspaper series about the foreclosure issue have appeared in 
                 • In April 2001, the Pocono Record highlighted the foreclosure problems and suspected 
                     predatory lending in Monroe County with a three‐day series of articles by Matt 
                     Birkbeck entitled “A Price Too High.”  The series looked at the practices used by 
                     some local builders to lure homebuyers to the Poconos, many of whom purchased 
                     homes with over‐inflated appraisals and suspect lending practices.  The newspaper 
                     continued to follow the problems, with stories appearing almost weekly by Birkbeck 
                     and then by reporter David Pierce, about the many issues surrounding the increased 
                     rate of foreclosures in the Poconos. 
                 • A two‐part New York Times series, ʺA Home Too Far,” was published on the front 
                     page of the April 11 and 12, 2004 editions, detailing the home‐buying boom and 
                     subsequent skyrocketing foreclosure rates in the Poconos.  
                 • The Pittsburgh Post‐Gazette published a special report, “A Dream Foreclosed,” in June 
                     2004, a four‐part series detailing the foreclosure crisis in Allegheny County. 
                 • In July 2004, the Associated Press published a four‐day series on foreclosures called 
                     “Lost Homes, Lost Dreams.”  The series detailed the downside of homeownership 
                     expansion across Pennsylvania and looked in detail at the high rates of foreclosures 
                     in Monroe, Allegheny and Philadelphia counties, and noted an absence of state 
                     action and regulation of abusive lending practices.  
                 • The Allentown Morning Call published four stories in September and October 2004 
                     about the work of a local group, the Community Action Committee of the Lehigh 
                     Valley, to encourage the U.S. Attorney’s office to investigate and eventually file 
                     federal fraud charges in alleged predatory lending practices in the Lehigh Valley. 
Losing the American Dream:                                                                          March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania           Page 34
          R ECOMMENDAT IONS  FOR  P ENN S Y LVAN IA   A CTION                                           
          − Loan Interest and Protection Law (“Act 6”) 
                − Raise the Monetary Cap that Restricts the Coverage of Act 6. The Department of 
                   Banking believes that the current Act 6 monetary cap of $50,000, which was set in 
                   1974, no longer provides Pennsylvania consumers with effective protections for 
                   their residential mortgage loans.  According to the TRF Study, only 17.8 percent 
                   of homes were valued at $50,000 or less in 2000.  It is safe to say that this 
                   percentage has continued to fall in the last five years.  The Department believes 
                   tying the Act 6 monetary cap to the Federal Housing Administration’s (FHA) 
                   annual mortgage insurance limits, with a maximum amount limited to the 
                   amount applicable in Philadelphia, will potentially provide most consumers with 
                   the protections afforded by Act 6.  Based upon the current FHA limits, the cap 
                   would range from $172,632 to $237,500 for a one‐family home loan, depending 
                   on location.  
                − Provide the Department of Banking with Enforcement Authority Under Act 6.  
                   Currently, under Act 6, the Department is authorized to promulgate regulations, 
                   which can clarify the meaning of Act 6’s provisions, but cannot fine or issue any 
                   orders to enforce the law or any such regulations.  The only penalties under Act 6 
                   are criminal in nature, which, for the Department, must be pursued by the Office 
                   of the Attorney General (OAG) pursuant to the Commonwealth Attorneys Act 
                   (CAA).  This is likely due to the fact that when Act 6 was enacted in 1974, 
                   attorneys from OAG staffed the Department, and therefore, Department 
                   attorneys could undertake criminal prosecutions, since they were technically 
                   OAG personnel.  This changed in 1980 with the CAA, which established the 
                   elected Attorney General and provided for the separate Office of General 
                   Counsel to advise the Governor and each agency with attorneys assigned to each 
                   agency, but kept criminal enforcement for the Commonwealth housed within the 
                   OAG.  Thus, following the enactment of the CAA, the Department lost its 
                   enforcement ability under Act 6 since the enforcement provisions of Act 6 are 
                   criminal in nature.  Thus far, no amendments have been made to Act 6 that 
                   would replace this lost enforcement authority by providing the Department with 
                   civil money penalty and order authority, as has been done with other acts under 
                   the Department’s jurisdiction such as the Motor Vehicle Sales Finance Act.  This 
                   oversight should be corrected by providing the Department with fining and 
                   order authority to match the regulation authority already granted to the 
                   Department under Act 6, so that the agency clarifying Act 6’s provisions is also 
                   the agency enforcing Act 6.  

Losing the American Dream:                                                                        March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania         Page 35
             •     Mortgage Bankers and Brokers and Consumer Equity Protection Act (MBBCEPA) 
                        −    Licensing Individual Mortgage Loan Solicitors under Chapter 3 of MBBCEPA. 
                             Currently, employees of mortgage bankers, mortgage brokers and loan 
                             correspondents are exempt from individual licensure under Section 303(b)(11) of 
                             the MBBCEPA.  The Department of Banking believes that each individual that 
                             solicits, provides, or accepts mortgage loan applications or assists borrowers in 
                             completing mortgage applications should be required to obtain an individual 
                             license, in addition to the current requirement for entity licensure.  This would 
                             create more responsibility on the part of each individual mortgage solicitor, 
                             which should enhance the quality of brokering activity in Pennsylvania as well 
                             as the Department’s ability to regulate the mortgage brokering industry.   
                        −    Eliminate the “Builder” and “Real Estate” Licensing Exceptions and Amend the 
                             “Employee” Exception in the MBBCEPA. These licensing exceptions, appearing at 
                             Sections 303(b)(3) and (6) of the MBBCEPA, respectively, permit real estate 
                             brokers and builders, to the extent builders obtain mortgages for their own 
                             constructions or the sale of their own constructions, to engage in mortgage 
                             lending and brokering activities without a license.  As part of the Department of 
                             Banking’s experience with the foreclosure problem in Monroe County, it is 
                             apparent that the lack of regulation of these entities engaging in the mortgage 
                             loan business hampered the Department’s ability to enforce the laws of the 
                             Commonwealth against these entities and aid consumers that were allegedly 
                             harmed by the conduct of these entities.  Requiring these entities to obtain a 
                             license will place more responsibility upon these entities to abide by applicable 
                             mortgage lending and brokering laws and will enhance the Department’s ability 
                             to take action against unscrupulous realtors and builders in order to protect 
                             Concurrently with individual mortgage solicitor licensing, the Department 
                             believes that the “employee” exception from licensing in Section 303(b)(11) of the 
                             MBBCEPA should be amended to account for individual loan solicitor licensing.   
                        −    Create a Pre‐licensing Testing/Certification Requirement for Mortgage Brokers, Limited 
                             Mortgage Brokers and Individual Loan Solicitors under the MBBCEPA. Currently, 
                             licensees under the MBBCEPA are subject to a continuing education 
                             requirement; however, there is no requirement for any testing or certification 
                             prior to obtaining a license under the MBBCEPA.  The Department of Banking 
                             believes that a pre‐licensing testing/certification requirement would help to 
                             reduce abuses in the industry by ensuring that licensees have a basic 
                             understanding of the rules surrounding mortgage originations prior to their 
                             engaging in the mortgage loan business.   
Losing the American Dream:                                                                                     March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                      Page 36
             •     Secondary Mortgage Loan Act (SMLA) 
                        −    Amend the SMLA Provisions Regarding Licensing and Enforcement to Mirror Similar 
                             Provisions in the MBBCEPA. The SMLA governs the origination and brokering of 
                             secondary mortgage loans, including home equity loans that involve a second 
                             lien on a residence.  Thus, lenders and brokers that are “full service” will have 
                             licenses under both the MBBCEPA and SMLA in order to provide customers 
                             with the widest array of mortgage products.  The problem is that the licensing 
                             and enforcement provisions of the SMLA are markedly different than those 
                             under the MBBCEPA.  For example, in certain cases a company will only be 
                             required to register under the MBBCEPA as a “partially‐exempt entity,” but will 
                             have to obtain a full license under the SMLA.  In other cases, the Department of 
                             Banking is able to take enforcement action against a company’s MBBCEPA 
                             license, but because there are not similar enforcement provisions in the SMLA, 
                             the Department is unable to proceed against the SMLA license.  Based on these 
                             issues, the Department recommends that the licensing provisions and exceptions 
                             and enforcement authority under the SMLA be amended to mirror the similar 
                             provisions in the MBBCEPA.  This will aid the Department’s ability to protect 
                             consumers harmed by secondary mortgage licensees through enforcement of the 
                             SMLA and will provide uniformity between the two acts that will benefit the 
                        −    License Individual Mortgage Loan Solicitors under the SMLA. Similar to the 
                             Department of Banking’s recommendation regarding the MBBCEPA, the 
                             Department believes that each individual that solicits, provides, or accepts 
                             secondary mortgage loan applications or assists borrowers in completing 
                             secondary mortgage loan applications should be required to obtain an individual 
                             license under the SMLA, in addition to the current requirement for entity 
                             licensure.  This would create more responsibility on the part of each individual 
                             mortgage solicitor, which should enhance the quality of brokering activity in 
                             Pennsylvania as well as the Department’s ability to regulate the mortgage 
                             brokering industry.   
                        −    Create a Pre‐licensing Testing/Certification Requirement for Secondary Mortgage Loan 
                             Brokers, Broker’s Agents and Individual Loan Solicitors under the SMLA. Again, 
                             similar to the Department of Banking’s recommendation regarding the 
                             MBBCEPA, the Department believes that a pre‐licensing testing/certification 
                             requirement would help to reduce abuses in the industry by ensuring that 
                             licensees have a basic understanding of the rules surrounding secondary 
                             mortgage loan originations prior to their engaging in the secondary mortgage 
                             loan business. In addition to the pre‐licensing testing/certification, the 
                             Department believes that SMLA licensees should be subject to the same 
                             continuing education requirements as licensees under the MBBCEPA, which 
Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                     Page 37
                             would be accomplished by amending the licensing provisions and exceptions 
                             and enforcement authority under the SMLA to mirror the similar provisions in 
                             the MBBCEPA.  
             •     Department of Banking Code  
                        −    Amend Section 302.A(5) of the Department of Banking Code to Allow the Department to 
                             Share Licensee Consumer Complaint Information with the Public. Currently, Section 
                             302.A(5) of the Department of Banking Code only permits the Department to 
                             share with the public information related to whether a license is current, 
                             suspended, or revoked pursuant to a final order issued by the Department.  The 
                             Department believes that it would be of great benefit to consumers to be able to 
                             inquire as to whether a particular licensee that a consumer may be contemplating 
                             doing business with has been the subject of extensive consumer complaints or an 
                             enforcement proceeding.  This would not only provide a further incentive for 
                             licensees to follow all applicable laws, regulations, and policies regarding the 
                             conduct of the mortgage business, but would also encourage licensees to provide 
                             effective consumer services.    
             •     Homeowners Emergency Mortgage Assistance Act (“Act 91”)   
                   Suggested by PHFA for inclusion.  
                        −    Require Lenders to Submit Copies of Act 91 Notices to PHFA for the Purpose of Creating 
                             a Database for Collection and Analysis of Act 91 Foreclosure Notices. The Department 
                             considers the ability to locate foreclosure “hotspots” (areas where foreclosures 
                             suddenly spike above the accepted norm) an important part of foreclosure 
                             prevention.  In order to locate these hotspots in a timely manner, the Department 
                             of Banking and the PHFA propose that lenders be required to submit copies of 
                             all Act 91 notices to PHFA so that PHFA may create a central database for the 
                             collection and analysis of issued Act 91 notices.  By creating and analyzing such a 
                             database, the Department anticipates that early discovery of sudden spikes in 
                             foreclosures will enable state agencies to promptly investigate the causes and 
                             take steps to assist affected homeowners.   
                        −    Extend Temporary Stay to Include PHFA’s Internal Administrative Appeal. In Sections 
                             402‐C(b) and 403‐C(b)(6) changes are recommended to extend the temporary stay 
                             imposed by Act 91 when a person applies for HEMAP assistance to include any 
                             administrative appeal that may be filed.  Under Act 91, if a timely application is 
                             filed the lender must not proceed with foreclosure until PHFA renders its 
                             decision.  If an application is denied, the applicant has 15 days to request an 
                             appeal.  PHFA has a staff of three hearing examiners who hear appeals.  
                             Hearings are generally conducted by phone (although the applicant has a right to 

Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                     Page 38
                               an in‐person appeal) and are usually scheduled within 30 days from the date of 
                               the request.  Decisions are usually rendered within 30 to 60 days of the hearing. 
                           −   Create Revised Act 91 Notice—Predatory Lending.  In Section 403‐C(b)(1) changes 
                               are recommended to require lenders to include more information in the Act 91 
                               Notice which will help to better identify predatory lending situations.  The law 
                               would also be changed to allow PHFA to update the list of Consumer Credit 
                               Counseling Agencies on its website and include the website address in the 
                           −   Require Prompt Reinstatement Figures from Lenders.  In Section 405‐C a new 
                               Subsection (a.1) is recommended to require lenders to provide reinstatement 
                               figures to PHFA within 30 days of PHFA’s request or forfeit late fees, attorney 
                               fees, costs, and expenses.  PHFA has been finding it extremely difficult to obtain 
                               reinstatement figures from some lenders, which further prolongs the process to 
                               the detriment of the consumer. 
                           −   Limit on Attorney Fees Reimbursable Under HEMAP.  In Section 405‐C a new 
                               subsection (a.2) is recommended to limit attorney fees reimbursable by PHFA to 
                               no more than those allowed by Fannie Mae in connection with its lenders in 
                           −   Reduce Interest Rate on HEMAP loans. In Section 406‐C (5) the nine percent interest 
                               rate set by the law for repayment of the HEMAP loan should be removed.  
                               Instead, PHFA would establish the interest rate, which could not exceed the 
                               monthly rate for residential mortgages set by the Department pursuant to Act 6, 
                               which rate is currently set at seven percent. 
             •     Appraisers 
                   Suggested by the Department of State for inclusion. 
                           −   Include the Department of Banking and the Office of Attorney General on the State 
                               Board of Certified Real Estate Appraisers (Appraiser Board). 
                           −   Increase the Appraiser Board’s maximum civil penalty of $1,000 for each violation to 
                               $10,000 for each violation.  
                           −   Authorize the Appraiser Board to take disciplinary action against certified real estate 
                               appraisers who have their right to practice before any state or federal agency suspended or 

Losing the American Dream:                                                                                           March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                            Page 39
                        −    Authorize the Appraiser Board to take disciplinary action against certified real estate 
                             appraisers who have been found by a civil court of competent jurisdiction to have 
                             performed a fraudulent appraisal.  
          • Issue Statements of Policy and Regulations to Define Dishonest, Fraudulent, 
            Unfair/Unethical and Illegal Practices and Conduct under Section 313(a)(5) of the 
            MBBCEPA and Specify the Proper Conduct of Business under Section 16(1) of the 
            Secondary Mortgage Loan Act (SMLA) and Section 12 of the Consumer Discount 
            Company Act (CDCA). Under Section 313(a)(5) of the MBBCEPA, the Department of 
            Banking may take enforcement action against licensees who engage in “dishonest, 
            fraudulent or illegal practices or conduct in any business or unfair or unethical practices 
            or conduct in connection with the mortgage business.”  Under Section 310(a) of the 
            MBBCEPA, the Department may issue “rules and regulations and orders as may be 
            necessary for the proper conduct of [licensee] business . . . .”  Similarly, under Section 
            16(1) of the SMLA, the Department may issue “such general rules and regulations and 
            orders as may be necessary for insuring the proper conduct of the business . . . .”  
            Finally, since CDCA licensees may engage in the mortgage business under their CDCA 
            license, under Section 12 of the CDCA, the Department may issue “such rules and 
            regulations as may be necessary for the protection of the public [and] for insuring the 
            proper conduct of the business contemplated by [the CDCA] . . . .”   
            Pursuant to this statutory authority, the Department is in the process of developing 
            Statements of Policy under each act for immediate issuance that list and define unethical 
            or unfair practices that will be considered improper conduct for first and secondary 
            mortgage loan businesses.  This will provide an immediate response and guide the 
            regulated industry regarding the business practices that will not be tolerated in 
            Pennsylvania and allow the Department to more effectively protect Pennsylvania 
            consumers through enforcement of the MBBCEPA, SMLA, and CDCA.  Following the 
            issuance of the Statements of Policy, the Department will promulgate regulations 
            codifying the concepts contained in the Statements of Policy so that such concepts have 
            the force and effect of law under each act.          
             •     Develop a List of “Best Practices” for Mortgage Brokering, Lending and Servicing and 
                   Invite Voluntary Compliance by the Industry. The Department of Banking is in the 
                   process of formulating a list of what the Department views as “best practices” for the 
                   mortgage lending, brokering and serving industries.    This list, which will be developed 
                   with input from industry representatives and consumer advocates, will appear in a 
                   Secretary’s Letter to all licensees and will be posted on the Department’s website.  The 
                   letter will encourage voluntary compliance with these practices and state that those 
                   licensees that provide a letter to the Department stating their voluntary compliance with 

Losing the American Dream:                                                                                          March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                           Page 40
                   these practices will have their names placed on a list on the Department’s website so that 
                   consumers can see which lenders adhere to these “best practices.”  The Department has 
                   successfully employed a similar strategy with licensed check cashers regarding fees for 
                   government checks, which has resulted in voluntary compliance rate of approximately 
                   85 percent.    
             •     Continue to Emphasize Consumer Financial Education. The Commonwealth’s Office 
                   of Financial Education is currently housed within the Department and has been active in 
                   creating and fostering financial education programs for the citizens of the 
                   Commonwealth.  This important investment in consumer financial education should 
                   continue to be financially and administratively supported by the Department so that the 
                   Commonwealth’s citizens can be better informed regarding personal finances.   
          • Pre‐Closing Credit Counseling for Consumers. The Department of Banking believes 
            that, in addition to generalized financial education efforts, individual transactional 
            counseling is essential in the subprime market.  In most cases, if not all, by the time the 
            foreclosure process starts, the homeowner is already in serious financial distress and has 
            limited options.  Therefore, the Department recommends that individualized 
            transactional counseling for subprime borrowers prior to the purchase of the home be 
            studied by the General Assembly.  In transactional counseling, a counselor reviews the 
            specific proposed transaction/loan and ensures that the consumer is fully informed of 
            the associated risks. Most importantly, the counselor would examine the suitability of 
            the loan and transaction for the consumer.  Then, the homeowner can make an informed 
            decision as to whether or not he/she should proceed.  To implement a transactional‐
            based counseling scheme, many issues need to be addressed and thoroughly reviewed.  
            Some of these issues are set forth below.  
                             −    Timing. Ideally, counseling should occur before an agreement of sale is 
                                  executed so as to prevent possible contract penalties if the consumer is 
                                  unable to obtain appropriate financing.  But, such an approach may be 
                                  unrealistic given the fact that time is usually of the essence when purchasing 
                                  a home.  The other alternative is pre‐closing counseling.  Here, the consumer 
                                  would receive counseling prior to closing the loan and have the opportunity 
                                  to refuse the loan without penalty if it is determined the loan terms and 
                                  conditions are not suitable. 
                             −    Cost. Legislation would need to address reasonable counseling fees and 
                                  payment.  First time homebuyers in the subprime market may not have 
                                  sufficient excess funds to pay for counseling.  However, if the cost of 
                                  counseling is paid through the loan, the counselor is presented with a conflict 
Losing the American Dream:                                                                                   March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                    Page 41
                                  of interest.  Counselors may abuse their position by approving unsuitable 
                                  loans in order to get paid.     
                             −    Availability.  Prior to requiring mandatory transactional counseling, research 
                                  must be conducted to determine whether there exists a sufficient number of 
                                  qualified counselors throughout the state to serve the subprime market.  
                                  Associated with this issue is the manner of counseling.  Determining whether 
                                  face‐to‐face counseling should be required as opposed to counseling via 
                                  phone or internet is key to deciding if there are sufficient counselors.         
                             −    Liability.  Counselors or lenders may face added liability when 
                                  recommending or funding subprime loans.  Consumers may seek to hold 
                                  counselors liable if the consumer believes that they were not properly 
                                  advised.  Furthermore, lenders may decide not to make any loans that a 
                                  counselor recommended against for fear of being sued by the borrower if 
                                  there is a default.     
                             −    Licensing.  A comprehensive state licensing scheme may ameliorate concerns 
                                  about counselor abuses; however, prior to proposing any licensing 
                                  legislation, it must be established that there are a sufficient number of 
                                  potential licensees to serve the subprime market.  Any licensing scheme must 
                                  have a fair balance between consumer and industry interests.     
                   •    Emergency Fund for Victims of Abusive Lending. Similar in concept to the Real 
                        Estate Recovery Fund established under Section 801 of the Real Estate Licensing and 
                        Registration Act and available to consumers under Section 317 of the MBBCEPA, this 
                        fund would provide compensation for victims of demonstrable abusive lending 
                        practices.  In order to establish the fund, comprehensive legislation would be 
                        required detailing funding, administration, and the procedural structure for claims 
                        by consumers against the fund.  
                   •    Comprehensive Review of the Effectiveness of Chapter 5 of the Mortgage Bankers 
                        and Brokers and Consumer Equity Protection Act (Act 55).  Consumer groups and 
                        publications such as the TRF Study have questioned Act 55’s effectiveness in 
                        protecting consumers in the subprime market.  The Department of Banking is not 
                        aware of any research that quantifies the effectiveness of Act 55, and is therefore 
                        unable to comment on the overall effectiveness of Act 55 at this time.  However, the 
                        Department does recognize the limitations of coverage under Act 55 due to the 
                        current fixed monetary cap and the applicability to home equity loans only.   
                        Therefore, in order promote a complete review of the effectiveness of Act 55’s 
                        consumer protections, the Department will lead a further dialogue with industry 

Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                     Page 42
                        and consumer groups and the General Assembly to address whether further 
                        consumer protections are required under Act 55.   
                   •    Comprehensive Review of the Mortgage Foreclosure Process in Pennsylvania. The 
                        Department of Banking is also aware of dissatisfaction with the mortgage foreclosure 
                        process in Pennsylvania, particularly the aspects of court rules regarding foreclosure 
                        actions, remedies available to borrowers in foreclosure, and attorney fees.  These 
                        issues do not fall within the Department’s jurisdiction and are properly the 
                        jurisdiction of the judiciary and General Assembly.  Therefore, the Department will 
                        lead a further dialogue with industry and consumer groups and the General 
                        Assembly concerning consumer protections in the foreclosure process and whether 
                        any changes should be recommended with regard to the court rules regarding 
                        foreclosure actions, remedies available to borrowers in foreclosure, and permissible 
                        attorney fees in foreclosure actions.    
                   •    Requirement for Disclosures on Recorded Mortgages Which Identify the Parties 
                        to the Origination of the Loan, i.e., the Mortgage Broker, Appraiser and 
                        Originating Lender. The Department of Banking will engage in a dialogue with all 
                        interested parties as to the concept of disclosing the parties to the origination of 
                        mortgage loans to consumers in recorded mortgage documents.  This will enable the 
                        Commonwealth to better track foreclosure trends and the entities that have been 
                        involved in the origination of mortgage loans that ultimately end up in foreclosure.     

Losing the American Dream:                                                                                 March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                  Page 43
                  A NOTE ABOUT FEDERAL PREEMPTION                                                               
                           The United States has a “dual” banking system—meaning that both 
                           federal and state governments have some authority over specific types of 
                           financial institutions.  Some laws apply equally to both federally and state 
                           chartered institutions and some do not.   
                           Until recent federal rules were put in place, states regulated mortgage 
                           subsidiaries of federal banks.  Now, under federal law and regulation, all 
                           federally‐chartered banks and their subsidiaries are exempt from state 
                           licensing and consumer protection laws.  Additionally, out‐of‐state state 
                           banks with branches in Pennsylvania may avail themselves of the same 
                           preemption afforded to national banks.  
                           Preemption also exists on a more limited scale for Pennsylvania and non‐
                           Pennsylvania‐chartered banks with regard to interest rates and lending 
                           terms under both state and federal interstate banking laws.  Finally, under 
                           DIDMCA and the Parity Act, qualified non‐bank mortgage lenders may 
                           avail themselves of preemption of interest rates and certain fees on both 
                           fixed‐ and variable‐rate first mortgage loans, respectively.   
                           Given the current realities of the preemption landscape, the Pennsylvania 
                           Department of Banking recognizes that the recommendations proposed in 
                           this report will not apply to a significant portion of the state’s traditional 
                           mortgage industry.  However, given the evolution of the mortgage 
                           marketplace, there are increasing numbers of players and activities—such 
                           as loan packaging by mortgage brokers—that should be regulated by the 
                           Department to protect consumers.

Losing the American Dream:                                                                                         March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                          Page 44
        APPENDIX A:  
          H O U S E   R E S O L U T I O N   364                                                                     
                                                 PRINTERʹS NO. 2450 
                                 THE GENERAL ASSEMBLY OF PENNSYLVANIA 
                                                HOUSE RESOLUTION 
                                                No. 364 Session of 2003 
                                        BIRMELIN AND TIGUE, JULY 17, 2003 
                              REFERRED TO COMMITTEE ON RULES, JULY 17, 2003 
                                                    A RESOLUTION 
        1        Urging the Secretary of Banking to study residential lending 
        2        practices in Pennsylvania and to submit a report to the 
        3        General Assembly. 
        4                WHEREAS, The General Assembly has a compelling State interest 
        5        in protecting its citizens from losing their homes through 
        6        unscrupulous lending practices; and 
        7                WHEREAS, In 2001 the General Assembly amended the Mortgage 
        8        Bankers and Brokers and Consumer Equity Protection Act in order 
        9        to establish principles of lending and define unlawful 
        10       practices; and 
        11               WHEREAS, The General Assembly has established a Homeownerʹs 
        12       Emergency Mortgage Assistance Program to provide temporary 
        13       financial assistance to those citizens in danger of losing their 
        14       homes through foreclosure; and 
        15               WHEREAS, This program can be overwhelmed by demand for 
        16       financial assistance, necessitating infusion by the General 
        17       Assembly of additional appropriations; and 
        18               WHEREAS, The National Delinquency Survey performed by the 

Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                     Page 45
        1          Mortgage Bankers Association of America found that while in the 
        2          fourth quarter of 2002 only 0.79 percent of prime conventional loans in 
        3          Pennsylvania were in foreclosure, more than 12 percent of subprime 
        4          conventional loans were in foreclosure; and 
        5                  WHEREAS, This survey may give the first indication of an 
        6          alarming trend which could affect more homeowners and jeopardize 
        7          the financial solvency of the Homeownerʹs Emergency Mortgage 
        8          Assistance Program; and 
        9                  WHEREAS, It is the responsibility of our State government to 
        10         ensure that adequate information exists for public policymakers 
        11         to evaluate the effectiveness of regulatory and financial 
        12         assistance programs; therefore be it 
        13                 RESOLVED, That the House of Representatives urge the 
        14         Secretary of Banking to conduct a study of residential lending 
        15         practices in Pennsylvania, to identify trends in foreclosures 
        16         and to document lending practices which are disadvantageous to 
        17         Pennsylvania consumers; and be it further 
        18                 RESOLVED, That the Secretary of Banking be encouraged to 
        19         provide recommendations, either legislative or administrative, 
        20         in a written report to the Chief Clerk of the House of 
        21         Representatives and the chair and minority chair of the Commerce 
        22         Committee; and be it further 
        23                 RESOLVED, That the Secretary of Banking submit this report 
        24         within one year. 

Losing the American Dream:                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania     Page 46
        APPPENDIX B:  
          A N   O V E R V I E W   O F   HEMAP                                                               
        The Pennsylvania Housing Finance Agency (PHFA) administers the Homeowner’s Emergency 
        Mortgage Assistance Program (HEMAP) for the Commonwealth of Pennsylvania.  Program 
        requirements described below are prescribed by the HEMAP enabling legislation, Act 91, as 
        amended, and the Agency’s Guidelines.66 
        HEMAP was enacted on Dec. 23, 1983, when Gov. Richard Thornburgh signed H.B. 500 into 
        law, with broad support of the General Assembly, to create a program to assist Pennsylvanians 
        affected by massive economic downturn and layoffs, particularly in the steel and related 
        industries.  The legislative intent was to provide protection through temporary mortgage 
        assistance to homeowners facing foreclosure due to circumstances beyond their control.67   
        The original legislation allowed homeowners to have their mortgage arrearages brought current 
        and to receive up to 36 months of ongoing monthly mortgage assistance.  The program was 
        amended by the General Assembly in 1992 (H.B. 2344) to make minor changes in program 
        eligibility criteria.  The Program Guidelines were amended by PHFA in 1994 to clarify who is or 
        is not eligible for the program and also to make the Act 91 notice more explanatory.68  In 1998, 
        Gov. Tom Ridge signed H.B. 1426 into law, making significant changes in HEMAP, designed to 
        make it more self‐sufficient, thereby eliminating or reducing the need for regular state 
        appropriations. It also increased mandatory repayments by program participants to the 
        HEMAP fund and tightened the eligibility criteria, thus reducing the outlay of funds.69   
        Since its inception, HEMAP has received a total of $190,205,715 in state funding as follows:70 
           Fiscal Year       Amount                        Fiscal Year        Amount 
           1983‐84           $  ‐0‐ (a)                    1994‐95            $18,500,000 
           1984‐85           $25,750,000                   1995‐96            $18,000,000 
           1985‐86           $25,750.000                   1996‐97            $3,000,000 
           1986‐87           $25,750.000                   1997‐98            $10,000,000 
           1987‐88           $15,000,000                   1998‐99            $  ‐0‐ 
           1988‐89           $11,700,000                   1999‐2000          $  ‐0‐ 
           1989‐90           $10,000,000                   2000‐01            $  ‐0‐ 
           1990‐91           $6,500,000                    2001‐02            $  ‐0‐ 
           1991‐92           < returned $12,000,000 (b)    2002‐03            $  ‐0‐ 
           1992‐93           $  ‐0‐                        2003‐04            $6,710,715 (c) 
           1993‐94           $19,500,000                   2004‐05            $6,045,000 (d) 
Losing the American Dream:                                                                            March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania             Page 47
        From the beginning of the program through the end of December 2004, PHFA has loaned 
        approximately $346 million to save 33,719 households from foreclosure.  An amount in excess of 
        $186 million has been repaid to the HEMAP fund by homeowners who have been helped by the 
        program.  A total of 15,409 HEMAP loans have been repaid in full.  Funds received through 
        loan repayments are recycled in the HEMAP fund, enabling HEMAP to pay out much more 
        than has been appropriated because of loan repayments.   
        The HEMAP legislation requires that HEMAP not be funded from general PHFA reserves and 
        is dependent on sufficient current fund balances for continued program operation.  If sufficient 
        funding is not available, PHFA is required to publish an announcement of program suspension 
        in The Pennsylvania Bulletin.  The notice will allow lenders to stop sending the Act 91 notice and 
        will shut down the program until adequate funding is restored. 
        Disbursements from the HEMAP fund are not sent to the homeowner, but are sent directly to 
        mortgagees, tax offices, etc.  Disbursements are made to bring the respective account current 
        and, if the homeowner is approved for a “continuing loan,” monthly disbursements are made 
        for up to a maximum of 24 months of assistance (including arrearages).  Since 1990, the 
        following disbursements have been made on a calendar year basis.71 


Losing the American Dream:                                                                             March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania              Page 48
        HEMAP repayments rose steadily in the 1990’s going from $4.6 million in 1990 to $16.9 million 
        in calendar year 1999.  However, since 1999, repayments have become somewhat stagnant, 
        averaging approximately $14 million per calendar year, as depicted on the following chart.72 

        HEMAP provides temporary financial help to Pennsylvanians who are in threat of losing their 
        homes in foreclosure.  They must be at least 60 days delinquent in their mortgage payment due 
        to financial difficulties, such as the loss of a job or other reduction in income, medical 
        emergencies or other unforeseen circumstances.  To qualify, applicants must meet a variety of 
        requirements, the two primary ones being: 
                • The mortgage delinquency must be due to circumstances beyond their control; and 
                • There must be a reasonable likelihood that the applicant will be able to resume full 
                    mortgage payments within 24 months (which is the maximum term of assistance). 
        The law requires that lenders provide notice, called an “Act 91” notice, to homeowners in 
        Pennsylvania who are about to lose their home through foreclosure.  The only mortgages 
        exempted from this process are federally insured FHA loans and mortgages that are more than 
        24 months delinquent or with mortgage arrearages in excess of $60,000.  The form of the Act 91 
        Notice is prescribed by PHFA.73 
        When a homeowner becomes at least 60 days late on his or her mortgage payments and a lender 
        intends to foreclose, an Act 91 Notice must be sent to the homeowner.  This notice informs 
        homeowners of the extent of their mortgage delinquency and that HEMAP may provide 
        assistance.  The Notice provides them with the name, location, and telephone number of local 
        counseling agencies where they can apply for HEMAP assistance and explains the application 
Losing the American Dream:                                                                          March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania           Page 49
        Homeowners have 30 days to contact a HEMAP‐certified counseling agency and arrange an 
        appointment.  The counseling agency is responsible for gathering and submitting the required 
        applicant information to PHFA within 30 days of the initial appointment.  When a timely 
        application is filed, lenders are contacted and all foreclosure activity is temporarily stayed, until 
        PHFA renders a decision on the application. 
        Within 60 days of receiving the application from a counseling agency, PHFA must render a 
        decision. It has two options: 
           • Approval. Two kinds of mortgage assistance are available: 
                        − Lump sum payment (non‐continuing loan) – Homeowners who qualify 
                           under this provision are usually reemployed at the time PHFA reviews the 
                           application and can make their current monthly mortgage payments, but 
                           need assistance with arrearages only.  
                        − Lump sum payment with continuing assistance (continuing loan) ‐ These 
                           homeowners need help with arrearages as well as with making all or a 
                           portion of their ongoing monthly mortgage payments.  The law requires a 
                           minimum monthly homeowner contribution of $25 per mortgage being 
               In both instances: 
                        − Total mortgage assistance from HEMAP cannot exceed 24 months of 
                           mortgage payments (including arrearages.) 
                        − Outstanding arrearages owed to lenders are brought current, including any 
                           delinquent real estate taxes.  Payments are made by PHFA directly to 
                           lenders/tax collectors on behalf of homeowners. 
                        − The amount disbursed by PHFA is secured by a mortgage lien on the 
                           applicant’s home.   
                        − The HEMAP mortgage must be in at least third lien position. 
                        − No more than two mortgages held by a homeowner can be assisted by PHFA. 
           • Rejection.  The lender and the homeowner are notified if the application for assistance is 
               rejected and the foreclosure action may proceed.74 

Losing the American Dream:                                                                               March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                Page 50
        If assistance is provided, the HEMAP law requires a minimum repayment of $25 per month per 
        loan assisted.  Otherwise, the law does not require a regular amortized monthly payment (i.e. 
        one that covers both principal and interest) until the homeowner’s housing expenses 
        (mortgage[s], insurance, taxes, and utilities) drops below 40 percent of his net effective income 
        (gross income minus taxes).  Prior to 1998, this percentage was 35 percent.  When this occurs, a 
        repayment schedule is established and interest on the loan begins to accrue at nine percent.   
        Program participants are required to be reviewed on an annual basis to determine ongoing 
        eligibility for assistance or repayment status under the 40 percent test. 75   

Losing the American Dream:                                                                           March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania            Page 51
        APPENDIX   C:    
        To understand the impact of foreclosure both on homeowners and lenders, it is important to 
        understand the foreclosure process in Pennsylvania.  The residential mortgage foreclosure 
        process is governed by a combination of state law, rules of court, and local practices and 
        Act 6. Before a residential mortgagee can institute a mortgage foreclosure action, notice must be 
        given to the homeowner about the nature of the default, how to cure the default and the 
        consequences of failing to do so.   
        Act 6 of 197477 required the Department of Banking (Department) to promulgate a uniform 
        notice that must be sent to all residential borrowers who become delinquent in their mortgage 
        prior to foreclosure.  The Notice (commonly called the “Act 6 Notice”) was promulgated by the 
        Department and became effective on March 23, 1974, and appears at 10 Pa. Code § 7.4.   
        The Act 6 Notice informs the homeowner of the nature of the default,78 how to cure the default, 
        and how to contact the lender.  The notice also explains the consequences of not curing the 
        default, what other steps the homeowner can take to stop the foreclosure, and the earliest date 
        that a sheriff sale could be held.  The Notice must be sent at least 30 days prior to filing a 
        foreclosure complaint, and no action can be taken against the homeowner during the 30‐day 
        From Act 6 and the Act 6 Notice, the homeowner has the right to cure the default up to one 
        hour prior to the sheriff sale.79  Prior to Act 6, a lender could technically accelerate the loan 
        balance, and the homeowner would be unable to cure the default without paying off the entire 
        loan balance.  In addition to establishing a homeowner’s “right to cure” the mortgage default, 
        Act 6 also contains other important consumer protections.  It prohibits prepayment penalties,80 
        requires that only “reasonable attorney fees” can be charged in connection with a foreclosure 
        action,81 and prohibits the use of confession of judgment in residential foreclosures.82 
        A major limitation of Act 6, however, is that it is limited in coverage to mortgage loans which 
        are less than $50,000 a limit that has not been increased since 1974.83  Given the fact that the 
        median value of an owner‐occupied home in Pennsylvania in 2000 was $97,000,84  the 
        protections of Act 6 no longer cover the average homeowner in Pennsylvania. 
        Act 91.  As originally enacted in 1983, Act 91 required a new notice, in addition to the Act 6 
        notice, to be sent to all residential homeowners (regardless of the amount of the mortgage).  The 
        Act 91 Notice was designed to inform homeowners of the existence of HEMAP and the process 
        for applying to PHFA for a loan to bring their delinquent mortgage(s) current.  The Act 91 
Losing the American Dream:                                                                           March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania            Page 52
        Notice was to be sent when the homeowner was at least 60 days delinquent in the mortgage and 
        contains information needed by the homeowner to apply for HEMAP.  Originally, it was not 
        clear whether the Act 6 Notice and the Act 91 Notice could be sent together, or had to be sent in 
        separate envelopes.85  Most lenders, as a collection tactic, would send the Act 6 notice first at a 
        point when the homeowner was at least 30 days delinquent and then followed up with the Act 
        91 Notice when the homeowner became 60 days delinquent.   
        The 1998 legislation changed the notice requirements.  First, it directed PHFA to revise the Act 
        91 Notice to make it a “Combined Notice,” which would also include the notice requirements of 
        Act 6.  Second, the law provided that the sending of the new Combined Act 91 Notice would be 
        in lieu of any other notice required by law (i.e. the Act 6 Notice).  In other words, a lender must 
        now send only one notice, the new revised Combined Act 91 Notice, prior to instituting 
        foreclosure proceedings.  The new notice explains the HEMAP program and the rights of the 
        homeowner to bring the mortgage current prior to foreclosure.  Of course, mortgages that are 
        ineligible for HEMAP assistance (i.e. FHA insured first mortgages)86 would continue to receive 
        the old Act 6 Notice if the mortgages are under $50,000.87 
        If a homeowner applies to HEMAP in a timely fashion (i.e. within 33 days of the postmark date 
        of the Act 91 Notice), the lender cannot foreclose on the homeowner until HEMAP makes a 
        decision on the application.  The counseling agency that takes the application must forward it 
        within 30 days of when the application is first received, and HEMAP must make a decision 
        within 60 days of receipt of application. 
        If the homeowner does not apply for HEMAP or if the application is denied, the mortgagee is 
        free to proceed with foreclosure. 
        HUD Notice. Section 106(c)(5) of the Housing and Urban Development Act of 1968 (12 U.S.C. § 
        1701x(c)(5)) requires all HUD‐approved mortgagees to notify delinquent mortgagors of the 
        availability of homeownership counseling provided by both the mortgagees and by nonprofit 
        organizations which are approved by HUD.  The provision applies to all mortgage loans on 
        residential properties in the lender’s portfolio, whether conventional, governmentally insured, 
        or governmentally guaranteed. 
        Court of Common Pleas.  Generally, the Court of Common Pleas of the county in which the 
        property is located is where the lender would file its mortgage foreclosure action. 88 
        Federal District Court. Holders of certain federally‐related mortgage loans, however, can 
        choose to foreclose in federal district court instead of a local court of common pleas.  Such loans 
        would include those owned by Fannie Mae, Freddie Mac, and Rural Housing Services (formerly 
        the Farmers Home Administration). Loans insured by federal agencies would still be foreclosed 

Losing the American Dream:                                                                            March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania             Page 53
        on in state court and not federal court (i.e. those insured by HUD or the Veteran’s 
        P L E A D I N G S   A N D   P R O C E S S  89 
        Complaint. A foreclosure action is started by the filing of a complaint.  The complaint must be 
        in writing and filed in the prothonotary’s office of the county, which is, the clerk of the civil 
        division of the Court of Common Pleas.  The complaint details the nature of the mortgage 
        default (i.e. the amount of the mortgage payments that are outstanding at that point, plus any 
        late charges,90 home inspection fees,91 title inspection fees92 and attorney fees.93  The complaint 
        will usually also recite the fact that the requisite notice(s) have been sent (i.e. Act 6 Notice, Act 
        91 Notice, or combined notice, unless for some reason notice is not required).  The complaint 
        will also contain a copy of the legal description for the property, a copy of the mortgage, and 
        the note.   
        Service of the Complaint. The complaint must be personally served on all owners of the 
        property (either by the sheriff of the county or some other independent process server).  The 
        sheriff has 30 days to serve the complaint.  In the event the owners of the property cannot be 
        found, then a reasonable investigation must be made to try and locate the homeowner(s).  If the 
        homeowner still cannot be found, then a motion must be presented to the court asking for 
        “substituted service” of the complaint.  Substituted service involves publishing notice in the 
        local and legal paper of the fact that the foreclosure action has been filed, posting the property 
        with a copy of the complaint, and/or sending a copy of the complaint by regular and certified 
        mail to the last know address of the homeowner.  This adds to the cost involved because of 
        additional attorney fees and publication costs. 
        Answer to Complaint.  The complaint itself has on its face a notice that tells the defendant(s) 
        that they have to file an answer to the complaint within 20 days of the date that the complaint is 
        served upon them.  In reality, the Pennsylvania Rules of Court require the plaintiff to provide 
        the defendant with a “Ten‐day Notice” that gives the defendant an additional ten days to file an 
        answer to the complaint before a default judgment can be entered against the defendant.  A 
        homeowner who is served with a foreclosure complaint is thus faced with two alternatives:  1) 
        file an answer or some other type of responsive pleading94 within the 20 plus ten days provided, 
        or 2) have a default judgment entered against the defendant(s). 
        Default Judgment. The majority of foreclosure actions that are brought by lenders against 
        residential homeowners in Pennsylvania result in a default judgment being entered against the 
        homeowners.  The primary reasons for this are that homeowners do not typically contest the 
        fact that they are behind in their mortgage.  Also, they usually do not have the financial ability 
        to hire an attorney to represent them in those cases where they contest the amount that they are 
        behind or the amounts that are being sought to be recovered (the fees being charged, etc.) in the 
        foreclosure action. 

Losing the American Dream:                                                                              March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania               Page 54
        Execution on Judgment/Scheduling Sheriff Sale. If an answer or other responsive pleading is 
        not filed within the required timeframes, the lender will file a “Praecipe for Entry of a Default 
        Judgment” in the foreclosure action and for the “Issuance of a Writ of Execution.”  The 
        prothonatory enters the default judgment and issues the writ.  The writ is delivered to the 
        sheriff’s office, and the sheriff’s office schedules the property for a sheriff sale.  In the larger 
        counties in Pennsylvania, sheriff sales are held on a monthly basis and usually will be 
        scheduled for sale within 60‐90 days of when the property is listed.  Some of the smaller 
        counties, however, hold sheriff sales only every three or four months. 
        Notice of the Sheriff Sale. In addition to posting the mortgaged premises with the notice of 
        sale, each mortgagor and each junior lien holder must be served with the notice.  Service of the 
        notice must be completed no later than 30 days prior to the date of the sheriff sale.  The notice of 
        sale must also be advertised once a week for three consecutive weeks prior to the date of the 
        sheriff sale in both a newspaper of general circulation and the legal newspaper for the county. 
        The Sheriff’s Sale. On a typical sheriff sale day in the more populated counties, there are 
        hundreds of properties listed for sale.  Those in attendance represent a wide variety of people, 
        some of whom are fully aware of the process and what will occur (i.e. courthouse personnel, 
        attorneys representing the lenders, and experienced bidders) and some who have no 
        understanding of the process, but who are there thinking that they can get a bargain‐priced 
        home.  Sometimes homeowners who are losing their home show up thinking there might be 
        something they can do to save their home from foreclosure.  The bidding will usually begin 
        with the lender’s attorney bidding an amount equal to the sum of the sheriff’s costs and fees 
        involved in the case.  If there are no other bidders, than the lender will acquire title to the 
        property for what appears to be only a nominal amount.  In reality, the lender is already out the 
        unpaid balance of its mortgage, accrued interest, late charges, escrow advances, attorney fees 
        and costs, etc. and must attempt to recoup these amounts, plus the sheriff’s costs and fees, from 
        a resale of the property.  If there are one or more third party bidders attempting to acquire the 
        property, the lender’s next bid will usually be for the full “upset price” of the property (i.e. an 
        amount that will compensate the lender in full for the amount of the debt and all of its related 
        costs and expenses). 95  This bid will usually be a surprise to the uninformed bidders, who 
        mistakenly believe that they had a chance of acquiring the property for a nominal amount 
        representing the sheriff’s costs and fees.  Once the full “upset price” bid is made by the lender, 
        bidding usually ends, unless the property is clearly worth more than the upset price, in which 
        case bidding may continue among several third party bidders on an auction basis with the 
        highest bidder acquiring the title.  If the sale produces an amount which exceeds the upset 
        price, sheriff’s costs and fees, municipal liens, taxes, etc., there may even be an amount left over 
        that will be payable to the former homeowner. 
        The Sheriff’s Deed. Upon completion of the sheriff sale, in most counties, the sheriff will 
        prepare and record a deed, conveying the title to the purchaser, either the lender or a third 
        party bidder.  However, the process is far from uniform.  In some counties, the sheriff prepares 
        the deed and forwards it to the attorney who filed the foreclosure action for him or her to 
Losing the American Dream:                                                                             March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania              Page 55
        record.96  Some counties ask the attorney on the writ to prepare the sheriff’s deed and deliver it 
        to the sheriff’s office for the sheriff to record.  In some counties it can take up to six months after 
        the sheriff sale for the sheriff’s deed to be recorded.  In the meantime, it is impossible for the 
        lender to deed the property to a potential buyer.97 
        Removal from the Property (Ejectment). At the conclusion of the sheriff sale, in many cases, the 
        home is still occupied by the mortgagor.  In Pennsylvania this necessitates the filing of a new 
        action in “Ejectment.”98  A complaint must be filed and served upon the defendant, which takes 
        between 20‐30 days.  The defendant has 20 days to file a response.  If no response is filed, then 
        the plaintiff must send a ten‐day notice to the defendant.  If after ten days a response is not 
        filed, then judgment may be entered for possession.  A “Writ of Possession” is issued by the 
        prothonotary and delivered to the sheriff. The sheriff has 30 days to serve the writ of possession 
        on the defendant.  After service of the writ, the occupants are given 20 days to vacate the 
        premises.  If the premises are still occupied after 20 days, the sheriff’s office is notified and a 
        date is scheduled to have the occupants removed, which usually takes between 30‐90 days.  On 
        the day of eviction, the plaintiff must arrange to move the remaining belongings to storage and 
        change the locks.  
        Typical Timeline. To summarize, a sheriff sale in Pennsylvania in an uncontested foreclosure, 
        where the homeowner offers no defense to the foreclosure action, does not file an application to 
        HEMAP and does not file bankruptcy to stay the foreclosure,  would take place between 253‐
        401 days from the sending of the initial notice of default, as follows: 
               • 90 days – The Act 91 Notice is sent when the homeowner is at least 60 days 
                   delinquent.  Most lenders wait until the homeowner is at least three full months past 
                   due before they send the notice. (If it is an FHA loan or is otherwise ineligible for 
                   HEMAP assistance, the Act 6 Notice would be sent instead, which would reduce the 
                   timeframe to 60 days) 
               • 33 days – The period of time that the homeowner has to meet with a counseling 
                   agency to file a HEMAP application. 
               • 10‐15 days – If a timely application is not filed with PHFA for HEMAP assistance, 
                   the account is referred to a foreclosure attorney to prepare and file a complaint. 
               • 30 days –Complaint filed and served upon defendant(s). 
               • 30‐45 days – Defendant has an opportunity to file a responsive pleading, and if none 
                   is filed, a default judgment is entered. 
               • 60‐90 days – The sheriff sale is scheduled. 

Losing the American Dream:                                                                                March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                 Page 56
             HEMAP. If a homeowner applies to HEMAP for mortgage assistance, it can add 120 
             days to the foreclosure process.  Once the homeowner has received the Act 91 Notice, 
             they have 30 days to conduct a face‐to‐ face meeting with a consumer credit counseling 
             agency to prepare an application for HEMAP.  If the application is filed in a timely 
             manner, the lender must stay all action against the homeowner until PHFA makes an 
             initial decision on the application.  The counseling agency has 30 days to acquire all of 
             the requisite information and forward a complete application to PHFA.  PHFA then has 
             60 days to make a decision on the application.  If approved, HEMAP will bring the 
             account(s) current.  If denied, the lender is free to proceed with foreclosure. 
             Response to the Complaint, Counter‐Claims, Preliminary Objections, etc. If the 
             homeowner contests the foreclosure action by filing an answer to the complaint, 
             preliminary objections to the complaint, or a counterclaim against the lender 99 this will 
             significantly increase the time it will take to conclude the foreclosure.  It will also add 
             considerably to the attorney fees incurred by the lender to prosecute a “contested” 
             foreclosure.  As a practical matter, a contested foreclosure can add months or years to 
             the foreclosure process. 
             Petitions to Open Judgment, or other Pre or Post Sheriff Sale Petitions or Actions. In 
             many cases, a homeowner will obtain legal counsel after the foreclosure judgment is 
             entered against them or even later (i.e. after the sheriff sale has occurred).  They do this 
             by filing a motion with the court to open the foreclosure judgment in order to offer a 
             defense to the proceeding.  Perhaps the requisite notices were not provided, the 
             complaint was not properly served, or some other defense could have been proffered, 
             had the homeowner been represented by counsel.  In any event, a motion is filed to open 
             the judgment and undo the sheriff sale.  Sometimes the matters raised in the motion are 
             completely legitimate and the judgment should be opened and/or the sheriff sale 
             undone.  In other cases, the motion is filed to interject delay in the process.  In either 
             event, such a motion will add several months to the process, since an answer must be 
             filed to the motion, a hearing will be scheduled, briefs filed, etc.  As noted above, if the 
             homeowner does not vacate the premises prior to the sheriff sale, a separate post‐sheriff 
             sale action must be filed in ejectment to have the occupant evicted from the premises.  
             An ejectment action will usually add at least four months to the process. 
             Bankruptcy.  The event most likely to delay the foreclosure process is the filing of one or 
             more petitions in bankruptcy.  In dealing with homeowners who are at risk of losing 
             their home in foreclosure a common comment that they make is that once their home is 
             scheduled for a sheriff sale and notice of that fact has been published, their mailboxes 
             become filled with letters from attorneys who specialize in bankruptcy and say they 
             have the solution to the homeowners’ problems.  Unfortunately, homeowners are not 
Losing the American Dream:                                                                           March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania            Page 57
                   always counseled as to the full effect of bankruptcy and the fact that a secured lien, like a 
                   mortgage, will survive the bankruptcy.  While the bankruptcy will delay a sheriff sale, it 
                   will not ultimately cure the homeowners’ problem, unless they are able to cure the 
                   mortgage arrearages in the bankruptcy.  Lenders encounter some homeowners who file 
                   repeated bankruptcies in order to delay the inevitable sheriff sale.   For example, a 
                   husband and wife own the property and an individual Chapter 7 bankruptcy is filed for 
                   the husband.  Subsequently a Chapter 7 bankruptcy is filed for the wife.  Then they also 
                   file a Chapter 13 bankruptcy, either individually or jointly.  In too many cases, a feasible 
                   Chapter 13 plan is not possible, and the homeowners fall behind in their Plan payments 
                   and the Bankruptcy is dismissed.  However, a few days before the next scheduled sheriff 
                   sale a new petition in bankruptcy is filed and the process is repeated. Eventually, the 
                   lender is able to get an order from the bankruptcy court barring the homeowner from 
                   filing any more bankruptcy petitions so the lender is able to complete the foreclosure.  
                   The use, and unfortunately abuse, of the bankruptcy process adds immensely to the 
                   delay in the foreclosure process.  
                   Continuing the Sheriff Sale.   Sheriff’s sale may sometimes have to be continued to a 
                   later date.  It could be that the homeowner reached a forbearance agreement with the 
                   lender, a motion is filed to open the judgment, or a bankruptcy is filed.  Regardless of 
                   the reason, a foreclosure sale can be continued for up to 100 days without having to 
                   readvertise (and hence pay the additional advertising expense). 

Losing the American Dream:                                                                                 March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                  Page 58
        APPENDIX D:  
         SOME LOCAL EFFORTS TO CURB ABUSIVE                                                                         
        LENDING PRACTICES IN PENNSYLVANIA                                                                           
        Despite the challenges, there have been several initiatives and actions by Commonwealth 
        communities to curb abusive lending practices.  Some state and federal actions are noted. They 
        • Philadelphia Sheriff John D. Green’s Mortgage Foreclosure Moratorium. After record 
            numbers of homes in Philadelphia were listed for foreclosure sales in early 2004, Sheriff 
            John Green initiated a moratorium on all foreclosure sales for March 2004, the first time such 
            action occurred in 20 years.  Homeowners in Philadelphia, said Green, needed more time to 
            try to save their properties, and he agreed to work with advocates from the Philadelphia 
            Unemployment Project to help homeowners find assistance.  It is not clear the action 
            precipitated a change in the high number of foreclosures in Philadelphia, but it did increase 
            public awareness of the problem. 
            Although it was unclear what was causing the high numbers of foreclosures, an analysis by 
            Community Legal Services found that about a third of the houses up for Sheriff’s sale in 
            Philadelphia in March 2004 had questionable lending issues and most were subprime loans 
            with higher interest rates and fees. 
            Green’s office organized a 2003 task force to have both experts and activists identify barriers 
            to borrowers in default to see if they were eligible for financial or legal assistance and help 
            with mortgage foreclosure workouts.  He also posted detailed information on his web site, 
  , offering tips and options for homeowners in trouble and 
            including a list and contact information for 22 HUD‐approved housing counselors in 
            Early in 2005, Green scheduled a series of four forums to seek input and develop strategies 
            to help protect home equity for Philadelphians.  The Philadelphia forums were open to 
            homeowners, groups, or organizations interested in talking about the effects of predatory 
            lending, how foreclosures impact property values, fraud and scams targeting homeowners, 
            financial literacy and budget counseling, and investments in Sheriff’s sale properties. 
        • Pittsburgh Anti‐Predatory Lending Initiative. The Anti‐Predatory Lending Initiative 
            (APLI) was organized in 2002 by the Pittsburgh Community Reinvestment Group (PCRG), 
            (, local political officials, and area financial institutions, to help define 
            and publicize the root causes of predatory lending and the resulting foreclosure crisis in 
            Allegheny County.  PCRG is a coalition of 23 community organizations working on issues of 
            community reinvestment and neighborhood development.  PCRG has formed partnerships 

Losing the American Dream:                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                     Page 59
             with 15 local financial institutions, as well as Fannie Mae and the City of Pittsburgh, to drive 
             capital resources to redeveloping neighborhoods. 
             The APLI is a network of legal, financial, and consumer credit counseling agencies.  The 
             initiative works to both educate the public and help those victimized by abusive lending 
             practices through direct lender negotiations.  The initiative also conducts research and 
             gathers information on mortgage lending activities.  The APLI regularly holds financial 
             literacy workshops for area residents and human service providers.  The initiative has 
             partnered with Fannie Mae to offer a conventional refinance product to pay off predatory 
             loans and move homeowners back into high‐quality, low‐cost financing. 
             Recent PCRG lending studies have defined a growing proportion of subprime lending and a 
             decrease in market share of traditional lending institutions. A neighborhood study released 
             by PCRG in April 2004, Disparities in Lending: A Study of Sub‐Prime Lenders in Pittsburgh and 
             Allegheny County, found that the type of mortgage credit a borrower utilizes is largely 
             impacted by his or her race and income. The study found that 49 percent of borrowers living 
             in predominantly African American census tracts and 45 percent of borrowers living in low‐
             income census tracts received mortgage financing through a subprime lender. 
        •    Monroe County Foreclosure Study and Remediation Plan. Monroe County homeowners, 
             many of whom moved from New York and New Jersey to purchase affordable housing, had 
             complained of foul play in solicitation and lending practices that ultimately led to very high 
             rates of foreclosures. In fall 2003, a state task force was appointed by Governor Edward G. 
             Rendell and chaired by the Secretary of Banking to investigate the problem. In August 2004, 
             the task force released its report, which included a detailed study of foreclosures in the area 
             and a plan of action. (See for more information.) 
             A study by The Reinvestment Fund (“TRF”) confirmed an increased rate of mortgage 
             foreclosure filings in Monroe County that outpaced housing development in the county and 
             the rate of foreclosure filings across the state. The number of foreclosures tripled in Monroe 
             County from 1995 through 2003. In 1995, 388 foreclosures were filed; by 2003, that number 
             had increased to 940 filings. From 2000 to 2003, according to the TRF report, 2,745 families 
             were faced with foreclosure filings, and an estimated 42 percent of them were forced to 
             leave their homes. 
             In response, the Commonwealth initiated a Monroe County action plan with three goals: to 
             help families stay in their homes, to prosecute wrongdoers, and to prevent this situation 
             from happening again.  
             A new, toll‐free Monroe County Homeowners Helpline was set‐up, where homeowners 
             could discuss their situation with caseworkers and work on a new negotiated mortgage 
             agreement with their lenders.  A second, more formal mediation process at which a panel of 
             state officials reviews cases and recommends actions is underway. Other avenues of help 
Losing the American Dream:                                                                              March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania               Page 60
             include free financial education counseling and access to educational forums, access to 
             CareerLink services, and a partnership with the schools to offer financial literacy programs. 
             Results include calls by more than 300 people to the Homeowners Helpline (1‐888‐4PA‐
             0456). More than 70 cases have been resolved, and caseworkers have helped 17 families 
             work out a deal with their lenders to help restructure mortgages. In fall 2004, eight 
             homeowner forums, attended by more than 125 people, and seven free financial 
             management workshops, attended by more than 130 people, were held in different locations 
             throughout the county. Individual homeowners met with housing and financial 
             management counseling agencies to find out information on budgeting, credit and debt, and 
             delinquency counseling and pre‐purchase questions. 
             The Department of Banking is aggressively pursuing leads and building cases to take 
             administrative action in Monroe County. The Office of the Attorney General has filed three 
             lawsuits seeking $21.4 million in restitution, penalties, and the Commonwealth’s costs from 
             46 builders/developers, mortgage brokers, and appraisers in connection with the complaints 
             of 278 consumers.  
        •    South Central Assembly for Effective Governance Predatory Lending Task Force. The 
             South Central Assembly for Effective Governance,, an 
             eight‐county Central Pennsylvania regional nonprofit organization working with local 
             governments to foster planned growth, first hosted a workshop on predatory lending in 
             2001, and followed up by convening a regional Task Force to study it. Task Force members 
             included area banks, municipal community development officials, housing counseling 
             agencies, housing and redevelopment authority staff, attorneys, human relations 
             professionals, and others, including representatives of both the federal and state 
             In 2002, the Task Force set out to document the impact of subprime and predatory lending 
             on foreclosure filings in Adams, Cumberland, Dauphin, Franklin, Lancaster, Lebanon, 
             Perry, and York counties. It commissioned a study from the Association of Community 
             Organizations for Reform Now (ACORN), a project of the American Institute for Social 
             The 2003 release of the study found that predatory lending is a real and growing problem 
             through the region, existing in urban, rural, and suburban communities. Foreclosure filings 
             increased 112 percent, from 1,744 to 3,703 in the region from 1997 to 2002, and nearly half of 
             the increase in foreclosure filings came from subprime lenders. Subprime lenders were 
             found to make a larger share of loans to low and moderate‐income borrowers, and 
             minorities were more likely to receive a loan from a subprime‐lender than whites. In 
             addition, three out of four borrowers surveyed, or 71.4 percent, said that loan terms were 
             different at closing than what they had been led to expect. 
Losing the American Dream:                                                                            March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania             Page 61
             Actions taken by the Task Force to fight predatory lending include: the establishment of an 
             Assembly Predatory Lending Solutions Hotline (1‐866‐551‐0239) for information and 
             referrals; a public awareness campaign, including the distribution of posters and flyers; 
             assistance to victims including referrals to counseling agencies and training of area 
             attorneys and housing counselors; advocating for progressive anti‐predatory lending 
             legislation at all levels; promoting ongoing research to better identify, map, and coordinate 
             response to predatory lending; and providing public speakers and presentations to better 
             inform service clubs, councils of churches and other local groups. 
        •    Federal Fraud Charges in Predatory Lending Practices in the Lehigh Valley. The 
             Community Action Committee of the Lehigh Valley (CACLV),, began 
             investigating problems in minority home sales in Allentown in the late 1990s. After failing 
             to get action at any level of government, in 2001, CACLV was able to demonstrate to the 
             Federal Bureau of Investigations and the United States Attorney, Eastern District, that the 
             case was worthy of attention. By this time, U.S. Attorney Patrick Meehan, Eastern District of 
             Pennsylvania, had established a special unit to investigate predatory lending practices such 
             as mortgage and property flipping. This action resulted in: 
                 − The October 2004 filing of federal fraud charges alleging a former Allentown real 
                     estate broker and mortgage agent were involved in a predatory lending scheme and 
                     inaccurate property assessments that involved hundreds of Allentown properties 
                     and at least $1.5 million in sales. The scheme, said Meehan, involved properties 
                     bought and sold between 1998 and 2003 in Hispanic neighborhoods in downtown 
                     Allentown. The U.S. Attorney’s office is continuing its investigation and hopes to 
                     identify more individuals involved with the scheme, including appraisers. 
                 − A 24‐hour hotline, 1‐800‐755‐1563, run by CACLV with encouragement from U.S. 
                     Attorney Meehan’s office, for questions and complaints about home buying. It 
                     includes information in both English and Spanish and allows people to report 
                     deceptive tactics that they believe lenders are using to get them to sign mortgages 
                     they cannot afford. Bilingual counselors return calls, give advice on where to get 
                     help, and refer possible crimes to authorities to investigate. 
                 − CACLV hiring an attorney to represent the estimated 200 victims of predatory 
                     lending and work to try to refinance the mortgages with lenders. The attorney also 
                     works with families facing foreclosures to try to stop the foreclosure, if possible. 
        •    Federal Civil Lawsuit Alleging Racketeering and Fraud in York County Development. 
             Homeowners in the 200‐home Barwood Estates development in Dover Township were 
             offered low‐cost loans through HUD and FHA. Many were problem loans, possibly forcing 
             them into foreclosure. The developer, sales manager, settlement attorney, and loan officer 
             who marketed the houses, pleaded guilty to conspiracy charges to defraud HUD and FHA 
             in 2003. The lender, First Horizon Home Loan Corp., also filed a federal civil suit against the 
Losing the American Dream:                                                                              March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania               Page 62
             developer and others in the case, alleging that the mortgages were issued for significantly 
             more than the property was worth, and subsequently worked with other Barwood 
             borrowers to reduce their mortgage balances by more than $1.3 million. According to HUD, 
             more than 36 Barwood families lost their homes to foreclosure after paying up to $40,000 
             more than fair market value. 
             The Housing Council of York and the South Central Assembly hosted a 2003 public meeting 
             for Barwood residents to share stories about their concerns of struggling to pay high‐cost 
             loans and losing their homes to foreclosure. Homeowners were referred to the Pennsylvania 
             Human Relations Commission and the state Attorney General’s Bureau of Consumer 
             An August 2004 civil lawsuit filed by a group of Barwood homeowners charged a 
             developer, group of lenders, appraisers, closing agents, title agents, and an attorney with 
             conspiring to defraud and, in some cases, racketeering. The goal of the lawsuit is to keep 
             people from losing their homes and try to restore financial losses to those homeowners who 
             were allegedly defrauded. 
        •    Pennsylvania Human Relations Commission Order in Reverse Redlining Case in 
             Philadelphia.  The Pennsylvania Human Relations Commission (PHRC) recently held 
             public hearings on complaints that homeowners were targeted for predatory loans because 
             of their race. After investigations on a pattern and practice basis, the PHRC found that a 
             Philadelphia licensed mortgage broker and his firm did target a group of African‐Americans 
             based on their race and the racial composition of their neighborhood. In December 2004, the 
             PHRC announced a combined award of $909,752 to the ten homeowners in the case. 
             Reverse redlining is race‐based predatory lending, or the practice of extending credit on 
             unfair terms to specific geographic areas due to the race of its residents. The PHRC reverse 
             redlining finding, a violation of the federal Fair Housing Act, was the first time the 
             application of this theory has been applied to a mortgage broker in both the Commonwealth 
             and the U.S. The commission’s decision is available at, under 
             the year 2004 and the case name, Taylor et al. v. McGlawn & McGlawn. 
             The PHRC is continuing to discuss policy and guidelines on predatory lending and, in 
             December 2004, invited various government agencies and community groups to address the 
             commissioners about the organization’s concerns and/or best practices in the Philadelphia 
             area. An assistant U.S. attorney from the Eastern District discussed that office’s decision to 
             make fighting predatory lending a priority, and its goals of prosecution, education, and 
             remediation. A housing advocacy organization representative talked about the proliferation 
             of loans in the Philadelphia area with terms and conditions that would increase the 
             likelihood of default by the homeowner and some key recommendations to prevent the 
             spread of predatory lending, including increasing consumer protections in HOEPA, 
             strengthening enforcement action, and heightening consumer education. 
Losing the American Dream:                                                                            March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania             Page 63
        •    Formation of the Pennsylvania Coalition for Responsible Lending.  A coalition of 
             community and consumer groups from around the Commonwealth joined together in 2004 
             to advocate for the passage of a strong state consumer protection law to curtail the worst 
             abusive lending practices in Pennsylvania.  The Coalition is also interested in helping to 
             reform other possible predatory financial services such as payday lending and refund 
             anticipation loans. 

Losing the American Dream:                                                                          March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania           Page 64
        APPENDIX E:  
          C O R E   C U R R I C U L U M   E L E M E N T S   F O R   P R E ‐P U R C H A S E                   
          H O M E O W N E R S H I P   E D U C A T I O N   A N D   C O U N S E L I N G 100                     
        1. The Home‐Buying Process 
                           • The goal of home ownership and the importance of education 
                           • The benefits of home ownership 
                           • Pros and cons of owning and renting 
                           • Readiness for home ownership 
                           • Steps and time frame in the home‐buying process 
        2. Life‐Long Money Management 
                           • Spending styles and conditions of household’s finances 
                           • Importance of developing a budget 
                           • Availability and features of different types of credit 
                           • Importance of credit history 
                           • Costs and tax benefits of home ownership 
        3. Financing a Home 
                           • Products offered by the home mortgage industry 
                           • Nature of the financing process and key players 
                           • Understanding terminology and language of mortgage terms 
                           • How to select the right mortgage and how to shop for financing   
        4. Qualifying for a Mortgage 
                           • Qualifications in terms of capacity, capital, credit and collateral 
                           • Calculation of qualifying ratios 
                           • Understanding credit scoring and automated underwriting 
        5. Shopping for a Home 
                           • Legal aspects of home ownership and fair housing 
                           • Understanding the role of real estate professionals and real estate 
                           • How to look for and select a home, including home inspections 
                           • How to make an offer, contingencies, and negotiations           
        6. The Loan Application Process 
                           • Applying for a mortgage 
                           • The process of approval 
                           • Loan denial 
Losing the American Dream:                                                                             March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania              Page 65
        7. The Closing Process 
                          • Preparing for a closing, closing costs and documents 
                          • The role and selection of the closing agent 
        8. Life as a Home Owner 
                          • Financial planning for sustaining home ownership 
                          • Building, preserving, and accessing home equity 
                          • Income tax and real estate tax deductions 
        9. Getting to Know and Taking Care of a Home 
                          • Maintenance and inspection schedules 
                          • Do‐it‐yourself repairs 
                          • Dealing with contractors and tradespersons used for repairs and 
                          • Energy conservation   
        10. How to Prevent Foreclosure 
                          • How to manage the household budget and prioritize debts 
                          • Proactive communications with lender/servicer 
                          • Resources for home owners in default (loss mitigation) 
                          • The foreclosure process 

Losing the American Dream:                                                                     March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania      Page 66
        1 According to the U.S. Census Bureau, the homeownership rate for the United States for the second quarter of 2004 
            was 69.2 percent. 
        2 On July 17, 2004, the North Carolina General Assembly created a Home Protection Pilot Program patterned after 
           HEMAP.  However, it is a much more limited program and only available to homeowners who have become 
           unemployed.  Session Law 2004‐124 (HB 1414, Part XX‐A). 
        3 HEMAP was created by the Act 91 of 1983 (P.L. 385).  The provisions of the law can be found at 35 P.S. §§ 1680.103 
           and 1680.401c–410c.  Administrative Guidelines for the program can be found at 12 Pa. Code § 31.201 et seq. 
        4 Application volume dipped slightly in 2003, when 8,944 applications were received.  It is projected that 2004 will be 
           at the same level as 2003. 
        5  While the Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) and the Federal Home Loan Mortgage Corporation 
            (Freddie Mac), two of the primary secondary market purchasers of mortgage loans, existed in 1983, they were still 
            in their early stages of development.  Fannie Mae was created by Congress in 1968 and Freddie Mac in 1970. 
        6 The subprime lending market is explained in more detail starting on page 13. 
        7  An adjustable rate mortgage is one where the interest rate is subject to periodic change based upon some standard 
            market indicator such as the prime interest rate. 
        8  A balloon mortgage is one where the entire balance of the mortgage will come due at some point less than the full 
            term of the mortgage (i.e. a loan that is amortized over a 30‐year term, with a 5‐year balloon).  Hopefully, when 
            the loan “balloons’ the homeowner will be able to refinance the loan on the same or better terms, but that is a 
            function of the mortgage market and the borrower’s credit rating at the time. 
        9  Somewhere around 1990, PHFA decided to stop using marital discord as a reason for rejecting a HEMAP 
            application, since in many cases it was clear that the applicant was not the cause of the marital disharmony and in 
            other cases fault was impossible to determine. 
        10   According to the U.S. Census Bureau, Vital Statistics, Pennsylvania’s divorce rate has ranged from 3.2 percent to 3.4 
              percent since 1990. 
        11    “Getting Married Pays,” The Wall Street Journal (Feb. 12, 1999).  This is an article by Dwight R. Lee and Richard B 
               McKenzie, authors of “Getting Rich in America: 8 Simple Rules for Building a Fortune and a Satisfying Life,” 
               Harper Business (1999). 
        12   The Federal Office of Child Support in the Preliminary Statistics for 2003, reports that $100 billion in accumulated 
              unpaid support (up from $92 billion in 2002) is due to 18 million children in the United States.  The child support 
              agency collection rate was 50 percent, which is down from 68 percent in 2002.  Although Pennsylvania’s 
              enforcement rate for child support is one of the highest in the nation at 73 percent, concomitantly, in 27 percent of 
              the cases, support is not being paid when due. 
        13   U.S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics, Consumer Expenditures, 1997‐2002. 
        14   “Pennsylvania’s Property Taxes– Too High?” Issues PA (2002).  The spiraling real estate tax problem was recently 
              addressed in Pennsylvania with the passage of the Homeowner Tax Relief Act (Act 72 of 2004), signed into law on 
              July 5, 2004.   
        15    According to the Energy Information Administration of the U.S. Department of Energy, residential heating costs 
               are projected to average more than $1,000 this heating season, an increase of $133 to $270 over last winter.  
               Heating oil users will experience the largest increase (28 percent), but natural gas and propane users will also see 
               large increases as well, 15 percent and 21 percent, respectively.  See 
        16   35 P.S. § 1680.404c(a)(4) states that an applicant for HEMAP assistance must be suffering financial hardship due to 
              circumstances beyond their control. 

Losing the American Dream:                                                                                                     March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                                      Page 67
        17 Subprime lending is also referred to as “B‐C‐or D” lending or “non‐conforming” lending.  On the other hand, credit 
            to “prime” borrowers with good credit histories, is referred to as “A” credit.  “A” mortgage loans are those that 
            conform to the secondary market standards for purchase by the government sponsored entities (“GSEs”), Fannie 
            Mae and Freddie Mac (although the GSEs have started to purchase or are considering purchasing “A minus” 
        18 “Expanded Guidance for Subprime Lending Programs”, issued jointly by the Office of the Comptroller of the 
            Currency, Board of Governors of the Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation and Office 
            of Thrift Supervision, Jan. 31, 2001. 
        19 FRBSF Economic Letter 2001‐38 (Dec. 28, 2001).  
        20 “Subprime Markets, the Role of GSEs, and Risk‐Based Pricing”, Temkin, Johnson and Levy, prepared for the U.S. 
            Department of Housing and Urban Development, Office of Policy Development and Research, March 2002. 
        21 U.S. Department of Housing and Urban Development/U.S. Department of the Treasury, “Curbing Predatory Home 
            Mortgage Lending” (June 20, 2000, at 31) (the “HUD‐Treasury Report”). 
        22  United States Department of Housing and Urban Development, “Unequal Burden: Income and Racial Disparities 
             in Subprime Lending in America” (April 2000); HUD‐Treasury Report, Ibid. note 21. 
        23 “Managing Your Money‐ Subprime Loan Market Grows Despite Troubles,” USA Today (December 7, 2004) 
        24 See Section 501 of DIDMCA (P.L. 96‐221, 12 U.S.C. § 1735f‐7a), which provides that “[t]he provisions of the 
            constitution or the laws of any State expressly limiting the rate or amount of interest, discount points, finance 
            charges, or other charges which may be charged, taken, received, or reserved shall not apply to any loan, 
            mortgage, credit sale, or advance” that is secured by a first lien on residential real property. 
        25Title VIII of the Garn‐St. Germain Depository Institutions Act of 1982 (P.L. 97‐320, 12 U.S.C § 3801 et seq.). 
        26 National Mortgage News (May 19, 2001). 
        27 Mansfield, Cathy Lesser, “The Road to Subprime ‘Hell’ Was Paved with Good Congressional Intentions:  Usury 
            Deregulation and the Subprime Home Equity Market,” 51 South Carolina Law Review 473 (Spring 2000). 
        28  For this and additional detailed information about HMDA and the requirements of Reg C see the Federal Financial 
             Institutions Examination Council (FFIEC) website at 
        29 On Feb. 2 and June 21, 2002, the Federal Reserve Board published changes to Reg C, which will make it possible for 
            the first time to identify some loans as subprime rather than simply as loans made by subprime lenders. The 
            changes include reporting the amount by which high interest rate loans exceed the market and identifying loans 
            whose rates and/or fees make them subject to the Home Ownership and Equity Protection Act (HOEPA).  
            However, these reporting requirements did not go into effect until Jan. 1, 2004 and HMDA data for 2004 will not 
            become available until mid 2005.  Reg C and the recent revisions are available at 
        30 “Borrowing Trouble?  IV: Subprime Mortgage Refinance Lending in Greater Boston, 2000‐2002,” Jim Campen, 
            Mauricio Gaston Institute for Latino Community Development and Public Policy, University of 
            Massachusetts/Boston, February 2004. 
        31 “Subprime Markets, the Role of GSEs, and Risk‐Based Pricing.,” U.S. Department of Housing and Urban 
            Development, Office of Policy Development and Research, prepared by Kenneth Temkin, Jennifer E.H. Johnson 
            and Diane Levy of the Urban Institute, March 2002. 
        32 For the complete HUD list of subprime lenders and manufactured housing lenders, go to 

Losing the American Dream:                                                                                                  March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                                   Page 68
        33 Studies by Fannie Mae and Freddie Mac, however, suggest that up to one‐third to one‐half of the subprime 
             borrowers could have qualified for conventional loans.  Freddie Mac, “Automated Underwriting: Making 
             Mortgage Lending Simpler and Fairer for American Families” (September 1996); Fannie Mae Foundation, 
             “Financial Services in Distressed Communities” (August 2001). 
        34 See, e.g., “Consumer Protection:  Federal and State Agencies Face Challenges in Combating Predatory Lending,” 
            Government Accounting Office (GAO‐04‐280 (January 2004). 
        35 Joint Center for Housing Studies, Harvard University “Credit, Capital and Communities:  The Implications of the 
             Changing Mortgage Banking Industry for Community Based Organizations” (March 9, 2004, at 33‐34). 
        36 See e.g. Testimony of Eric Stein, Senior Vice President, Center for Responsible Lending, before a Joint U.S. House 
            Subcommittee Hearing entitled “Subprime Lending:  Defining the Market and Its Customers” (March 30, 2004) 
            (Eric Stein Testimony); ʺSubprime Foreclosures:  The Smoking Gun of Predatory Lending?ʺ, Harold L. Bunce, 
            Debbie Gruenstein, Christopher E. Herbert, and Randall M. Scheessele 
   ; “Predatory Lending in South Central Pennsylvania:  A 
            Review of Rising Foreclosure Filings and the Relationship to Predatory Lending,” prepared by ACORN Fair 
            Housing for the South Central Assembly for Effective Governance (Dec. 3, 2003), available on the South Central 
            Assembly’s website at 
        37 Eric Stein Testimony, ibid. note 36. 
        38 U.S. Department of Housing and Urban Development, “Unequal Burden:  Income & Racial Disparities in Subprime 
            Lending in America” (2000) at 
        39 AARP “Subprime Mortgage Lending and Older Borrowers,” http// 
        40 See, e.g., Anastasia Hendrix, “Oakland Widow:  They Stole My House,” S.F. Examiner (April 13, 1997, at A‐1); Kay 
            Stewart & David Heath, “High‐Cost Loans Trap Those Least Able to Afford It,” Louisville Courier‐Journal (Feb. 
            16, 1997, at 16‐17). 
        41  See complaint filed in FTC v. Capital City Mortgage Corp., No 1:98‐CVV‐00237 (D.D.C), filed Jan. 29, 1998, and the 
             Complaint filed in U.S. v. Long Beach Mortgage, Civ. No. 96‐61559DT (CWX) (C.D Cal.), filed Sept. 5, 1996.  The 
             Department of Justice announced a settlement with Long Beach shortly after filing the complaint addressing 
             allegations that the company discriminated against the elderly, African‐Americans, Latinos, and women by 
             charging higher rates than were offered to other similarly‐qualified borrowers.  
        42 See HUD‐Treasury Report, ibid. note 24; The Reinvestment Fund, “Predatory Lending: Developing an Approach to 
            Identify and Understand Predatory Lending” (April 2001); Daniel S. Ehrenberg, “If the Loan Don’t Fit, Don’t Take 
            It:  Applying the Suitability Doctrine to the Mortgage Industry to Eliminate Predatory Lending,” 10 Journal of 
            Affordable Housing & Community Development Law, 117 (Winter 2001); James H. Carr and Lopa Kolluri, 
            “Predatory Lending: An Overview”  (Fannie Mae Foundation 2001). 
        43 HUD‐Treasury Report, ibid. note 21, at 22. 
        44 HUD‐Treasury Report, ibid. note 21, at 21‐22; see also Fannie Mae and Freddie Mac studies that suggest that up to 
            one‐third to one‐half of subprime borrowers could have qualified for conventional loans at conventional rates at 
            note 70. 
        45 As described in more detail in the “Efforts to Curb Abusive Lending Practices” section , HOEPA requires 
            additional disclosures that are triggered with respect to “high cost” loans. 
        46 Many of these abuses are detailed in the HUD‐Treasury Report at note 21, the Reinvestment Fund Study of 
            Predatory Lending at note 42, and the South Central Assembly Study at note 36. 
        47 See, e.g., complaint filed in Newton v. United Consumer Finance Corp., Civ. No. 97‐CV‐5400 (E.D. Pa.), filed Sept. 
            2, 1997, which was a class action suit on behalf of low‐income borrowers who paid fees and charges of up to 50 
            percent of the cost of the home improvements; see also complaint filed in Harris v. Green Tree Financial Corp., 
            Civ. No. 97‐CV‐1128 (E.D. Pa. ), filed Feb. 14, 1997, which was a class action suit challenging deceptive home 

Losing the American Dream:                                                                                                March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                                 Page 69
             improvement loan contracts; and Stuart L. Ditzen, “From Home Loans to Lawsuits,” Philadelphia Inquirer (Dec. 
             17, 1997, at B1).  
        48 For a good discussion of prepayment penalties and their effect on borrowers, see the South Central Assembly 
            Study at note 36. 
        49 John Farris and Christopher A. Richardson of the Center for Responsible Lending, “The Geography of Subprime 
             Mortgage Prepayment Penalty Patterns,” Fannie Mae Foundation Housing Policy Debate, Volume 15, Issue 3 
        50 67 Fed. Reg. 60542 (Sept. 26, 2002). 
        51 12 C.F.R. § 506.34 (prepayment penalty) and 12 C.F.R. § 560.33 (late charges). 
        52  See 41 P.S. § 405.  See also the discussion of Act 6 in Appendix C. 
        53 HUD‐Treasury Report, ibid. note 21, at 96. 
        54 15 U.S.C. § 1602 (aa) et seq.; see also implementing regulations at 12 C.F.R. § 226.32, which amended Reg Z (Truth 
            in Lending). 
        55 The Federal Reserve publishes yields on Treasury securities in a report called H‐15, which can be found at 
        56 HOEPA originally set the dollar amount at $400, but allows the Federal Reserve to adjust that figure annually 
            based upon annual changes in the Consumer Price Index.  15 U.S.C. § 1602 (aa)(3) and 12 C.F.R. § 226.32(a)(1)(ii).  
            On Aug. 16, 2004, the figure was set at $510 for 2005.  69 Fed. Reg. 50298 (Aug. 16, 2004).  
        57 John R. Wilke, “Justice, FTC, Probe Lenders, Allege Abuses,” The Wall Street Journal (Jan. 30, 1998, at A3). 
        58 Interagency Guidance on Subprime Lending, March 1, 1999. 
        59 Ibid., p. 5. 
        60 Expanded Guidance for Subprime Lending Programs, Jan. 31, 2001, 
        61 See discussions of abusive lending practices beginning on page 19. 
        62 Ibid., pp. 10‐11. 
        63 63 P.S. §456.101 et seq. 
        64 For a complete description of the law, see E. Robert Levy, “Pennsylvania’s New Consumer Equity Protection Law 
            Amending the Mortgage Bankers and Brokers Act and Other Amendments Pursuant to Senate Bill No. 377,” (July 
            2001) at‐ 
        65 Affected by this preemption provision was a Philadelphia City Council ordinance that had been approved on April 
            9, 2001.  The Philadelphia ordinance labeled as “predatory” any residential mortgage loan under $150,000, which 
            involved: fraudulent or deceptive acts or practices, loan flipping, balloon payments, negative amortization, 
            excessive points and fees, increased interest upon default, prepayment penalties, mandatory arbitration, 
            financing credit insurance premiums, lending without loan counseling, and lending without regard to ability to 
            repay.  See; see also, Michelle W. Lewis, 
            “Perspectives on Predatory Lending:  The Philadelphia Experience” Journal of Affordable Housing (Vol.12, No. 4, 
            Summer 2003).  A similar ordinance was introduced on April 17, 2001 in Pittsburgh City Council 
        66 The provisions of Act 91 can be found at 35 P.S. § 1680.401c et seq.; and the Guidelines at 12 Pa. Code § 31.201 et 
        67 The Preamble to Act 91 provided as follows:  
         “(a) Findings.—The General Assembly finds that: 

Losing the American Dream:                                                                                                  March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                                   Page 70
              (1)  The Commonwealth is in a severe recession and that the sharp downturn in economic activity has driven 
              large numbers of workers into unemployment and has reduced the incomes of many others; 
              (2)  As a result of these adverse economic conditions, the capacity of many homeowners to continue to make 
              mortgage payments has deteriorated and may further deteriorate in the months ahead, leading to the possibility 
              of widespread mortgage foreclosures and distress sales of homes; 
              (3) Many of these homeowners could retain their homes if they received temporary financial assistance until 
              economic conditions improve; and 
              (4) A program is needed to prevent similar emergencies in the future. 
        (b)  Purpose. – It is the purpose of this act to establish a program which will, through emergency mortgage assistance 
             payments, prevent widespread mortgage foreclosures and distress sales of homes which result from default 
             caused by circumstances beyond a homeowner’s control.” 
        68   24 Pa.B. 3224 (July 2, 1994). 
        69   Act 160 of 1998 (P.L. 364). 
        70     (a)  The originating legislation did not contain an appropriation for HEMAP.  The law originally devised a 
                funding stream for HEMAP similar to the Neighborhood Assistance Program administered by the Department of 
                Community and Economic Development.  See 12 Pa. Code § 135.1 et seq.  Only approximately $100,000 was 
                donated in return for tax credits. (b)  In Fiscal Year 1991‐92 the State withdrew $12 million from the HEMAP fund 
                and required the fund to account on a current operating budget basis.  (c)  In Fiscal Year 2003‐4 HEMAP did not 
                receive a General Fund appropriation, but it did receive $6,710,715 in TANF funds allocated by the Department of 
                Welfare.  (d)  In Fiscal Year 2004‐5, HEMAP received a General Fund appropriation of $5,000,000 and additional 
                TANF funds in the amount of $1,045,000. 
        71   Disbursements reached a high of $30.2 million in 1994, but had leveled off at approximately $18 million in the years 
              1996 ‐1998.  Legislative changes enacted in 1998, which restricted the HEMAP loan amount to $60,000, reduced 
              the months of assistance from 36 to 24 months, required the HEMAP loan to be in at least third lien position and 
              limited the number of mortgages which could be assisted to no more than two, resulted in a gradual reduction in 
              disbursements to a low of $11.5 million in 2001.  Disbursements increased to $13.9 million in 2002 and $14.7 in 
              2003.  Disbursements for 2004 increased dramatically to $21.7 million. 
        72     Repayments for 2004 amounted to $16 million, due in large part to a high level of payoffs and refinancing. 
        73    The Act 91 Notice is prescribed by the program guidelines, 12 Pa. Code § 31.203, and is set forth in Appendix A of 
               the guidelines.  
        74    HEMAP has an appeal process required by law, which does not delay the foreclosure but affords homeowners an 
               opportunity to clear up misunderstandings or provide new information.  If overturned on appeal, an applicant 
               may be awarded a HEMAP loan and the foreclosure may be halted. 
        75    The amount a homeowner must contribute monthly in the case of continuing assistance is governed by the same 40 
               percent test. 
        76     This will contain only a brief description.  For a more thorough description including forms used in many of the 
               various county offices in Pennsylvania see “Fundamentals of Mortgage Foreclosure,” published by the 
               Pennsylvania Bar Institute (PBI No. 2003‐3468).   
        77   Known as the “Loan Interest and Protection Law,” Act 6 of 1974 (P.L. 13, 41 P.S. § 101 et seq.), hails back to a time 
              when state law could establish loan interest rates for all lenders doing business within their jurisdiction.  That 
              scenario was dramatically changed in 1980 when Congress removed federal interest rate ceilings and preempted 
              state usury laws on first lien mortgages with passage of DIDMCA (see 12 U.S.C. § 1735f‐7a).  The Department of 
              Banking still sets a maximum mortgage interest rate for residential mortgages, which is published on a monthly 
              basis in the Pa. Bulletin (See, e.g., 35 Pa.B. 1344, where the maximum rate of interest was set at seven percent for 
              March 2005).   

Losing the American Dream:                                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                                     Page 71
        78 Most times there is a monetary default, however, other non‐monetary defaults are also possible.  For example, the 
            standard Uniform Fannie Mae/Freddie Mac Residential Mortgage Instrument also lists the storage of hazardous 
            substances on the mortgaged premises as a breach of the mortgage.  
        79 41 P.S. § 404(a). 
        80 41 P.S. § 405.  Prepayment penalties were fairly common in mortgages entered into during the 1980’s when 
            mortgage interest rates rose to the 15‐18 percent range.  Lenders expected rates to drop and consequently that the 
            homeowner would refinance their mortgage rates when rates got to more acceptable levels.  Prepayment 
            penalties were designed to protect lenders from an early turnover of these loans and to make the loans more 
            marketable on the secondary market. 
        81 41 P.S. § 406.  However, the law did not define the term “reasonable,” except to say that prior to the filing of a 
            foreclosure action or during the 30‐day stay of proceedings after the notice is sent the most that could be charged 
            for attorney fees was the sum of $50. 
        82 41 P.S. § 407.  Confession of Judgment was a practice that evolved from English common law whereby the 
            mortgagor had preauthorized the mortgagee to enter (i.e. confess) judgment against the mortgagor in the event of 
            a default without having to file a foreclosure action.   
        83 One of the changes made to the HEMAP legislation in 1998 was that the Act 91 Notice was to be redrafted by the 
            Agency to include the disclosure requirements of Act 6.  PHFA promulgated a new Act 91 Notice on June 5, 1999 
            (29 Pa.B. 2859).  Since HEMAP is not limited as to the dollar amount of the mortgage, it appears that, at least as 
            the notice requirement is concerned, the dollar amount of the mortgage is no longer limited. 
        84 U.S. Census Bureau. 
        85 This issue was later temporarily resolved with the 1994 amendments to the program guidelines (24 Pa.B. 3224).  It 
            required that the Act 6 Notice and the Act 91 Notice be sent in separate envelopes. 
        86 Mortgages insured by the Federal Housing Administration under Title II of the National Housing Act (12 U.S.C. § 
            1707‐1715z‐18) are ineligible for HEMAP assistance.  35 P.S. § 1680.401c(3). 
        87 FHA insured mortgages over $50,000 do not have to receive any legislatively prescribed notices.  Most mortgage 
            forms, however, do prescribe some sort of prior written notice to the mortgagee prior to foreclosure. 
        88 42 Pa.C.S. § 931 grants exclusive jurisdiction over actions in foreclosure to the Court of Common Pleas. 
        89 The Pennsylvania Rules of Civil Procedure govern the process and procedure for the filing of foreclosure actions.   
        90  Typically, the mortgage document provides that if a mortgage payment is not paid when due and within 15‐30 
             days of the due date, a late charge will accrue at a certain rate, usually five percent of the amount of the mortgage 
        91 If a mortgage is owned by a federally related entity (i.e. Fannie Mae, Freddie Mac, or Rural Housing Services), such 
             entities’ servicing guidelines require that the servicer of the mortgage must have the property inspected at a point 
             in time when the mortgage is 60 days delinquent and must have a monthly inspection thereafter.  The purpose of 
             the inspection is to see if the property is still occupied and whether the property is being properly maintained.  
             The cost of such inspection is borne by the homeowner. 
        92 Before a lender commences a mortgage foreclosure action, a title inspection must be performed to make sure that 
            all owners of the property are included as defendants, and also to discover all of the lien holders on the property. 
            All lien holders and other persons who may have an interest in the property must be notified of the eventual 
            sheriff sale of the property.  Pa.R.C.P. 3129.1 et seq. 
        93 Usually, the attorney fees set forth in the complaint are a percentage of the amount of the outstanding mortgage.  
            The mortgage document will typically set attorney fees at five percent of the amount of the mortgage in the event 
            the mortgage goes into default.  In reality, however, this may or may not be the amount that the lender will pay 
            the attorney for completing the foreclosure action.  Usually, attorneys charge lenders a flat fee in the event the 

Losing the American Dream:                                                                                                   March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                                    Page 72
              foreclosure is uncontested (i.e. an answer is not filed to the complaint; a default judgment is entered; and the case 
              proceeds to sheriff sale without additional legal services needed to be rendered.).  In a contested matter, the 
              attorney will usually charge for services rendered on a per hour basis. 
        94 A homeowner can file an answer to the complaint or preliminary objections to the complaint raising, for example, 
            irregularities in the notices, service, etc. 
        95 If the property is not worth the amount that is needed to totally compensate the lender, many lenders will 
             authorize their attorney to only bid up to the fair market value of the property or some percentage of it.  That way 
             the property gets sold to a third party and the lender receives an equivalent value of what it would have received 
             had it purchased the property, incurred holding costs until the property could be resold, costs of resale, etc.  As a 
             rule, lenders do not want to own foreclosed properties because is usually results in further losses.  It is almost 
             always to the lender’s advantage if the property is sold to a third party bidder for a reasonable price. 
        96 The attorney representing the lender in the foreclosure action is usually called the attorney on the writ. 
        97  In some counties, it can also take up to six months following the sheriff sale of a property to a third party 
             purchaser for the sheriff to forward the proceeds of the sale to the lender. 
        98 See Pa.R.C.P. 1051 et seq. 
        99 Counterclaims are usually not permissible unless they arise out of facts or circumstances arising out of the 
            origination of the mortgage (see, e.g., Chrysler First Business Corporation v. Gourniak, 411 Superior Ct. 601 
            (1992)).  However, many courts of common pleas will allow counterclaims to be litigated. 
        100   Adapted from Alan Mallach, “Home Ownership Education and Counseling: Issues in Research and Definition,” 
               Federal Reserve Bank of Philadelphia, available at 

Losing the American Dream:                                                                                                    March 2005
A Report on Residential Mortgage Foreclosures and Abusive Lending Practices in Pennsylvania                                     Page 73

To top