CARTA
RESPONSABILITĂŢII
FISCALE
Fundaţia Horia Rusu lansează Carta Responsabilităţii Fiscale şi
propune: referendum pentru orice taxă, cheltuieli bugetare după o
formulă fixă şi transparentă, deficit de maxim 3% din PIB
Carta Responsabilităţii Fiscale
Capitolul IX
Carta Responsabilităţii Fiscale
Orice proiect de reformare a Constituţiei ar putea fi considerat incomplet, dacă nu ar include o
secţiune în care să fie precizate limitele intervenţiei guvernamentale în economie prin intermediul
celui mai influent instrument de politică economică: politica fiscală.
În România, datoria publică a crescut cu peste 100% într-un interval de numai doi ani, reprezentând,
în martie 2011, circa 40% din PIB. Au fost luate decizii fiscale neinspirate, mai ales în condiţii de
recesiune economică (creşterea taxei pe valoarea adăugată sau introducerea unui impozit minim,
responsabil de falimentarea sau închiderea unui număr ridicat de firme mici şi mijlocii).
State europene precum Grecia, Portugalia, Spania sau Irlanda sunt ameninţate de faliment. Plafonul
legal al datoriei publice în SUA a crescut recent, în scopul evitării intrării în incapacitate de plată.
Evoluţiile fiscale recente ne îndreptăţesc să considerăm necesară o reconsiderare a relaţiei dintre
puterea de impozitare a statului şi capacitatea şi dorinţa contribuabilului de a plăti impozite şi
taxe. De asemenea, este nevoie de implicarea mai activă a cetăţenilor în procesul de constituire
a resurselor bugetare ale statului şi de stabilirea unor limite privind cheltuielile
guvernamentale şi deficitul bugetar.
Dezbaterile organizate în cadrul proiectului demarat de Fundaţia Horia Rusu au identificat
următoarele obiective privind reformarea politicii fiscale:
implicarea mai activă a cetăţenilor în procesul de constituire a resurselor statului provenind
din impozite şi taxe;
reducerea sectorului guvernamental;
creşterea responsabilităţii guvernamentale în gestionarea resurselor financiare;
reducerea riscurilor asociate unei gestionări defectuoase a resurselor bugetare, atât la nivelul
administraţiei publice centrale, cât şi la nivelul administraţiilor publice locale.
Aceste obiective pot fi atinse prin intermediul următorului set de măsuri:
ARTICOLUL 74, ALINEATUL 2 DIN CONSTITUŢIA ROMÂNIEI TREBUIE MODIFICAT
În forma sa actuală, acest articol nu permite implicarea contribuabililor în procesul de constituire a
resurselor statului provenind din impozite şi taxe:
Nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter
internaţional, amnistia şi graţierea.
Considerăm necesară eliminarea prevederii privind imposibilitatea iniţiativei cetăţenilor cu privire la
problemele de ordin fiscal şi introducerea unui nou articol, prin care să fie prevăzută explicit
consultarea cetăţenilor, prin referendum, în acest gen de probleme, având următoarea formulare:
Organele administraţiei publice centrale şi locale trebuie să obţină în avans, prin referendum
1
Carta Responsabilităţii Fiscale
general sau local, aprobarea alegătorilor pentru orice impozit sau taxă generală sau locală,
modificare a ratei de impozitare, extindere a unui impozit sau taxe care expiră, precum şi
pentru orice altă modificare a politicii fiscale, care poate genera o creştere a veniturilor fiscale.
Pentru impozitele şi taxele generale şi locale existente la data aprobării Constituţiei, cu excepţia
celor care nu pot fi abrogate deoarece sunt incluse în tratatele încheiate de România cu
Uniunea Europeană, este necesară aprobarea prin referendum general sau local, care va fi
organizat într-un termen de maxim un an de la data aprobării Constituţiei. Impozitele şi taxele
generale şi locale care nu vor fi aprobate prin referendum vor fi abrogate în cel mult doi ani de
la data referendumului.
Această nouă dispoziţie are în vedere o aliniere a sistemului fiscal din România la cerinţele
principiilor unei fiscalităţi nearbitrare1: impozitarea trebuie să fie acceptată de contribuabili, iar
povara fiscală a impozitelor şi taxelor trebuie să fie împărţită în mod echitabil şi prin intermediul
unor standarde sau reguli bine definite. Iată ce spunea economistul şi filosoful Adam Smith, unul
dintre principalii „părinţi” ai ştiinţei economice şi ai liberalismului clasic:
Orice impozit trebuie să fie astfel conceput încât să scoată şi să înstrăineze din buzunarele
populaţiei cât mai puţin posibil, peste atât cât poate aduce în tezaurul public al statului. Un impozit
poate fie să scoată din buzunarele populaţiei, fie să facă să rămână afară din buzunarele populaţiei
mult mai mult decât aduce el în tezaurul public, în următoarele patru cazuri: mai întâi, perceperea
lui poate cere un mare număr de funcţionari, ale căror salarii pot absorbi cea mai mare parte din
totalitatea impozitului şi ale căror gratificaţii pot constitui un adaos de impozit asupra populaţiei. În
al doilea rând, impozitul poate frâna activitatea economică a contribuabililor şi-i poate descuraja
de la ocupaţiile lor în anumite ramuri de afaceri, care pot asigura existenţă şi ocupaţie pentru o
mare parte a populaţiei.[...] În al treilea rând, prin amenzi şi alte penalităţi pe care le suportă acei
nefericiţi contribuabili ce încearcă fără succes să se sustragă de la plată, aceştia pot fi adesea
ruinaţi şi, astfel, să se pună capăt beneficiului pe care societatea l-ar putea obţine din utilizarea
capitalurilor acestor contribuabili. Un impozit nejudicios îndeamnă la fraudă; iar penalităţile
asupra fraudei se măresc proporţional cu tendinţa de evaziune. Legea, contrar tuturor principiilor
elementare de justiţie, mai întâi creează tentaţia şi apoi pedepseşte pe cei ce se supun ei.[...] În al
patrulea rând, prin faptul că expune populaţia la vizitele frecvente şi la cercetările odioase ale
funcţionarilor fiscului, impozitul o poate expune la stânjeniri cu totul inutile, la vexaţiuni şi
împilări.[...] În unul sau altul din aceste patru cazuri impozitele sunt adesea mult mai păgubitoare
pentru populaţie decât profitabile pentru suveran.2
Evoluţiile fiscale înregistrate în ultimii ani în România3 par a reuni toate cele patru caracteristici ale
unui sistem fiscal neproductiv prezentate de Smith mai sus, îndreptăţindu-ne să considerăm absolut
necesară regândirea strategiei fiscale.
În plus, prevederi prin intermediul cărora este limitată puterea de impozitare a administraţiilor
publice a comunităţilor pot fi regăsite în constituţiile unor ţări europene, precum şi în unele constituţii
statale din Statele Unite ale Americii. De exemplu, constituţia Finlandei face necesară aprobarea, prin
majoritate parlamentară calificată de două treimi, a oricărei creşteri a impozitelor, pe o perioadă mai
mare de un an4. În multe dintre cantoanele Elveţiei este necesară aprobarea prin referendum a
1 Charles Adams, For Good and Evil: The Impact of Taxes on the Course of Civilization, 2nd edition, Plymouth: Madison Books,
2001, pp. 287-91.
2 Adam Smith, Avuţia naţiunilor: Cercetare asupra naturii şi cauzelor ei, traducere din limba engleză de Al. Hallunga, Chişinău:
Universitas, 1992, pp. 243-44.
3 Sunt de remarcat aici îndeosebi creşterea fiscalităţii în condiţii de recesiune, prin introducerea impozitului minim şi majorarea cotei
de TVA, precum şi adevăratul război mediatic îndreptat împotriva evazioniştilor. Departe de noi dorinţa de a apăra această
categorie; nu putem însă să nu constatăm faptul că mărirea fiscalităţii reprezintă unul dintre principalii factori determinanţi ai
creşterii fenomenului evazionist.
4 În plus, aprobarea oricărei măsuri care poate restrânge dreptul de proprietate privată necesită o majoritate de 80%.
2
Carta Responsabilităţii Fiscale
introducerii unor noi impozite, iar în SUA există prevederi de limitare a cheltuielilor bugetare sau a
veniturilor fiscale într-un număr de 29 de state dintre cele 50.
Cel mai convingător argument, în sprijinul introducerii unor instrumente de democraţie directă în
privinţa politicii fiscale, constă în faptul că iniţiativele legislative care se bucură de sprijinul explicit
al populaţiei permit realizarea unor politici publice care pot corela mult mai bine preţurile pe care
cetăţenii le plătesc pentru bunurile şi serviciile publice furnizate de adminstraţiile publice,
reprezentate de taxe şi impozite, cu beneficiile obţinute – relaţia lui Wicksell. O serie de studii
privind impactul referendumurilor şi iniţiativelor cetăţeneşti cu privire la politicile economice,
confirmă ipoteza conform căreia relaţia lui Wicksell poate fi regăsită mai curând în democraţiile
directe, decât în cele reprezentative. Potrivit acestor studii, cheltuielile, veniturile şi datoriile publice
sunt semnificativ mai mici în jurisdicţii cu democraţie directă, decât în cele cu democraţie
reprezentativă5.
Pentru a preveni creşterea excesivă a Statului, Carta Responsabilităţii Fiscale oferă ca soluţie
limitarea cheltuielilor guvernamentale. Însă, în virtutea responsabilizării clasei politice, este de dorit
ca această măsură să nu devină jocul discreţionar al Puterii, ci să fie fundamentată pe o formulă de
calcul anterior stabilită. În acest scop, considerăm necesară corelarea creşterii cheltuielilor
guvernamentale cu dinamica preţurilor şi cu rata de creştere demografică, propunând introducerea
următorului articol:
Modificarea maximă anuală a cheltuielilor bugetului de stat este egală cu suma dintre rata
anuală anticipată a inflaţiei şi modificarea procentuală a populaţiei.
Modificarea anuală maximă a cheltuielilor bugetelor locale este egală cu suma dintre rata
anuală anticipată a inflaţiei şi modificarea procentuală a populaţiei locale.
Prin intermediul acestei limitări, cheltuielile bugetare anuale suplimentare vor reflecta exclusiv
creşterea preţurilor şi sporul demografic. Corelarea cheltuielilor bugetare nominale cu rata inflaţiei
este necesară în scopul menţinerii nivelului real al acestora; în plus, orice variaţie a populaţiei trebuie
să fie reflectată în creşterea sau, după caz, reducerea cheltuielilor publice. O formulă de calcul este
mai avantajoasă decât un procent arbitrar stabilit, nu doar pentru că elimină puterea discreţionară din
sfera politicului, dar şi pentru că cetăţenii contribuabilii vor avea ei înşişi instrumentele necesare
pentru a calcula dinainte cheltuielile bugetare maxime pe care Statul le poate înregistra. În paralel cu
responsabilizarea clasei politice, din această măsură derivă şi respectul faţă de contribuabil. Mai mult
decât atât, oferă transparenţă sistemului fiscal, o virtute ignorată până în prezent.
Creşterea cheltuielilor guvernamentale se poate efectua fie pe seama generaţiei prezente, prin
intermediul creşterii impozitelor actuale, fie pe seama generaţiilor viitoare, atunci când este finaţată
prin deficit bugetar. În ambele cazuri, creşterea cheltuielilor înseamnă impozite suplimentare plătite
de sectorul privat. În cuvintele lui Henry Hazlitt:
Pentru tot ceea ce obţinem, în afara darurilor naturii, trebuie să plătim cumva. Lumea este plină
de aşa-zişi economişti care au o mulţime de scheme de obţinere a unor bunuri pe degeaba. Ei
susţin că guvernul poate să tot cheltuiască fără a apela la vreun impozit, că poate continua să
acumuleze datorii fără să le plătească vreodată, întrucât „ne îndatorăm faţă de noi înşine”....
[A]stfel de vise frumoase din trecut au fost întotdeauna spulberate de o incapacitate naţională de
plată sau de o inflaţie galopantă. Realitatea este că toate cheltuielile publice ajung, în cele din
urmă, să fie acoperite din veniturile obţinute prin impozite, că inflaţia însăşi este doar o formă
incorectă, insidioasă de impozitare.... [M]ai devreme sau mai târziu, fiecare dolar utilizat pentru
5 Lars P. Feld, Gebhard Kirchgässner, „The Role of Direct Democracy in the European Union”, CESIFO Working Paper No. 1083,
February 2003, p. 14.
3
Carta Responsabilităţii Fiscale
cheltuieli publice trebuie obţinut prin perceperea unui impozit.6
Considerăm că este necesară o reformă fiscală profundă şi o restructurare a cheltuielilor bugetare,
crizele fiscale prin care trec o serie de state în prezent aducând argumente suplimentare în sprijinul
acestei afirmaţii. Unul dintre pilonii viitoarei reforme ar trebui să fie o limitare, prin intermediul
Constituţiei, a cheltuielilor bugetare, în lipsa căreia vom asista în continuare la creşterea necontrolată
a acestora şi, implicit, a impozitelor, cu consecinţe negative asupra economisirii, consumului şi
investiţiilor private.
Urmărind evoluţia unor indicatori economici, în intervalul 2002–2010, putem constata faptul că rata
de creştere a cheltuielilor guvernamentale a fost de peste 3,6 ori mai mare decât rata maximă,
calculată pe baza formulei propuse de noi. Astfel, cheltuielile bugetului general consolidat au crescut
cu peste 298% în intervalul de timp analizat, iar ponderea acestora în PIB a crescut cu aproape 6
puncte procentuale7, în timp ce creşterea maximă pe care formula respectivă ar fi permis-o ar fi fost
de circa 82%. Deşi analizele contrafactuale nu pot fi privite fără o doză de scepticism, putem
considera că limitarea, prin intermediul Constituţiei, a cheltuielilor bugetare (atât la nivelul
administraţiei publice locale, cât şi la nivelul administraţiilor locale) va crea stimulentele necesare
unei mai bune administrări a resurselor financiare ale statului şi, prin economiile suplimentare
generate în sectorul privat, va determina creşterea numărului de locuri de muncă şi a ratelor de
creştere economică, fără a pune în pericol stabilitatea financiară a statului8.
Indicator 2002 2010
Indicele preţurilor de consum [1990=100] 184.162,1 349.450,21
Rata inflaţiei [an de referinţă: 2002, %] 89,75
Populaţia stabilă [mil. persoane] 21,68 20,10
Rata de creştere demografică [an de -7,29
referinţă: 2002, %]
Rata CRF [rata inflaţiei + rata de creştere 82,46
demografică, %]
Produsul intern brut [mld. RON, preţuri 151,26 513,64
curente]
Cheltuielile bugetului general consolidat 50,2 199,9
[mld. RON, preţuri curente]
Ponderea cheltuielilor bugetului general 33,19 38,91
consolidat în PIB [%]
Rata de creştere a cheltuielilor bugetului 298,2
general consolidat [%]
Surse: Institutul Naţional de Statistică, Banca Naţională a României, Consiliul Fiscal, calcule proprii.
Deficitul bugetar şi datoria publică
Puterea unui guvern de a se împrumuta reprezintă puterea de a crea active curente, fiind generat, însă,
6 Henry Hazlitt, Economia într-o lecţie, Libertas Publishing, 2008, pp. 19-20. Versiunea online: www.ecol.ro.
7 Conform datelor Eurostat – sensibil diferite de informaţiile oferite de Institutul Naţional de Statistică –, în 2010, ponderea
cheltuielilor guvernamentale în PIB a fost 40,8%.
8 Considerăm că principala problemă cu care se confruntă sectorul public din România în prezent nu este insuficienţa resurselor
financiare aflate la dispoziţia sa, ci gestionarea defectuoasă a acestora, alături de fenomenul corupţiei generalizate.
4
Carta Responsabilităţii Fiscale
în acest mod un transfer al obligaţiilor de plată în responsabilitatea unor guverne viitoare9. Principala
problemă pe care o generează deficitul bugetar şi, astfel, datoria publică este, în aceste condiţii, de
ordin moral: transferăm o parte din plăţile aferente serviciilor publice actuale asupra generaţiilor
viitoare, fără acordul acestora. Astfel, prin introducerea unor prevederi constituţionale privind
limitarea deficitului bugetar şi, prin urmare, a datoriei publice, încercăm, prin proiectul pe care vi-l
propunem spre dezbatere, să protejăm generaţiile viitoare de lipsa de disciplină fiscală din prezent.
Deficitele bugetare generează, în plus, o serie de efecte economice negative. Creditarea sectorului
guvernamental, în scopul acoperirii deficitului bugetar, determină reducerea fondurilor financiare
disponibile, creşterea ratelor dobânzii şi, astfel, reducerea investiţiilor private, prin efectul de
evicţiune (crowding-out). Cheltuielile şi investiţiile publice finanţate prin intermediul deficitului
bugetar reduc, prin urmare, cheltuielile şi investiţiile efectuate de sectorul privat. Deoarece
prosperitatea economică este creată de sectorul privat (acesta reprezentând „locomotiva economiei”,
conform lui Milton Friedman), reducerea investiţiilor şi a cheltuielilor private, efect al finanţării
deficitului bugetar, va determina reducerea stocului de capital, punînd astfel în conflict interesele
generaţiilor viitoare, obligate să plătească atât pentru investiţii publice utile efectuate în prezent, cât
şi pentru erorile de politică fiscală comise de guvernele actuale, cu interesele generaţiilor prezente.
Nu în ultimul rând, deficitele bugetare pot produce o serie de costuri sociale ridicate, prin intermediul
unor canale care nu sunt pur economice10. De exemplu, este posibil ca deficitele mari şi un nivel
ridicat al datoriei publice să genereze o incertitudine extrem de dăunătoare privind cursul politicilor
guvernamentale, sau presiuni politice pentru promovarea unor politici indezirabile, cum ar fi
recurgerea la măsuri protecţioniste sau chiar declanşarea unor adevărate războaie comerciale.
Având în vedere aceste consideraţii, propunem adoptarea următorului articol:
Este permisă programarea unui buget de stat deficitar, până la o limită maximă de 3% din
produsul intern brut anticipat, exclusiv pentru anii pentru care se anticipează o creştere
economică negativă, sau în situaţii de forţă majoră (război, calamităţi naturale).
Limita pe care o propunem pentru deficitul bugetar, de 3% din PIB, reflectă unul dintre criteriile de
convergenţă nominală incluse în Tratatul privind Uniunea Europeană (articolul 126, alineatul 1). În
plus, considerăm că deficitul bugetar poate fi permis doar în condiţii de recesiune, în scopul
stimulării economiei11, sau în situaţii de forţă majoră specificate în mod explicit.
Studiu de caz: Taxpayer Bill of Rights (TABOR)
„Încetiniţi creşterea guvernului!” este sloganul sub care, începînd din 1988, Douglas Bruce, un
proprietar de afaceri imobiliare din Colorado a derulat o campanie de responsabilizare fiscală şi de
limitare a cheltuielilor şi veniturilor bugetare. Iniţiativa sa a fost adoptată în urma unui referendum,
cu 53% din voturi, devenind amendament constituţional în anul 1992 şi intrând în vigoare în anul
fiscal 1994.
TABOR are trei componente principale. În primul rând, orice măsură de ordin fiscal care ar avea ca
9 Geoffrey Brennan, James M. Buchanan, The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution, Liberty Fund, 2000.
10 Romer, D., „What Are the Costs of Excessive Deficits?”, NBER Macroeconomic Annual, 1988, p. 97.
11 Deşi nu există un consens printre economişti cu privire la necesitatea programării unor bugete deficitare în condiţii de recesiune,
vom accepta punctul de vedere conform căruia majorarea cheltuielilor bugetare poate stimula temporar economia şi poate ajuta
astfel la depăşirea mai rapidă a crizelor economice.
5
Carta Responsabilităţii Fiscale
efect creşterea impozitelor, atât la nivel statal, cât şi la nivel local trebuie să fie aprobată prin
referendum. În al doilea rând, limitările în vigoare ale cheltuielilor şi veniturilor bugetare, aprobate
prin referendum în 1977 şi 1991, nu vor putea fi atenuate fără aprobarea alegătorilor. În al treilea
rând, TABOR reprezintă cel mai sever amendament constituţional privind limitarea guvernului:
creşterea cheltuielilor bugetare este limitată la suma dintre rata inflaţiei şi rata de creştere
demografică, orice sumă colectată în plus peste această limită fiind rambursată contribuabililor.
După adoptarea TABOR, toate propunerile de creştere a impozitelor la nivel statal din anii 1990 au
fost respinse prin referendum (de menţionat însă faptul că, la nivel local, o serie de creşteri ale taxelor
şi impozitelor locale au fost aprobate). Între 1997 şi 2001, statul Colorado a rambursat
contribuabililor 3,2 miliarde USD12. În tabelul 9.1 sunt prezentate comparativ o serie de efecte
economice ale adoptării TABOR, fiind luate ca referinţe perioadele 1983-1992 (perioadă anterioară
adoptării TABOR) şi 1993-2002:
Indicator Pre-TABOR (1983-1992) TABOR (1993-2002)
Rata de creştere a populaţiei 10,4% 25,3%
Rata inflaţiei 29,7% 37,3%
Limita TABOR (rata de creştere a populaţiei + 40,10% 62,6%
rata inflaţiei)
Rata de creştere a veniturilor fiscale 104,7% 61,3%
Rata de creştere a veniturilor fiscale per locuitor 85,3% 28,7%
Rata de creştere a cheltuielilor bugetare 89,8% 63,8%
Rata de creştere a cheltuielilor bugetare per locuitor 71,9% 30,8%
Rata de creştere a venitului personal per locuitor 59,2% 65,3%
Creşterea ocupării forţei de muncă 18,1% (248.000) 34,6% (586.000)
Sectorul guvernamental 21,1% (+50.000) 20,0% (59.600)
Sectorul privat 17,5% (198.000) 37,7% (526.400)
Sursa: Fred Holden, „A Decade of TABOR – Ten Years After: Analysis of the Taxpayer's Bill of Rights”,
Independence Institute, www.independenceinstitute.org.
Sintetizând datele disponibile, principalele efecte economice ale adoptării TABOR, pentru
intervalul de timp analizat, au fost următoarele:
veniturile fiscale şi cheltuielile guvernamentale au continuat să crească, dar într-un ritm mult
mai redus (cu 41,5% în cazul veniturilor, respectiv cu 28.9% în cel al cheltuielilor) decât
ratele de creştere anterioare. Evoluţii similare, mai pronunţate, au fost înregistrate în cazul
veniturilor fiscale per locuitor (reducere de 66,4%) şi al cheltuielilor bugetare per locuitor
(reducere de 57,2%);
fără a reduce sectorul guvernamental la proporţii nerealiste şi arbitrar alese, TABOR a corelat
creşterea acestuia cu creşterea reală a cererii de servicii publice. În acelaşi timp, rata de
12 Michael J. New, „U.S. State Tax and Expenditure Limitations: A Comparative Political Analysis”, State Politics & Policy Quaterly
2010 10: 25, http://spa.sagepub.com/content/10/1/25.
6
Carta Responsabilităţii Fiscale
creştere a venitului personal a crescut, deşi nu într-o proporţie semnificativă comparativ cu
ceilalţi indicatori (10,3%);
între anii 1993-2002, o familie medie din Colorado a economisit în jur de 16.700 USD
datorită reducerii ratei de creştere a impozitelor, economii care au avut un aport însemnat la
creşterea numărului de locuri de muncă oferite de sectorul privat;
rata de creştere a ocupării forţei de muncă a crescut cu peste 91%, de la 18,1% la 34,6%,
creştere datorată exclusiv sectorului privat. Evoluţiile din piaţa muncii demonstrează faptul că
sectorul privat contribuie într-o măsură mult mai mare decât cel guvernamental la crearea de
prosperitate şi de noi locuri de muncă.
7