Docstoc

Casualty Aversion Implications for Policy Makers and Senior

Document Sample
Casualty Aversion Implications for Policy Makers and Senior Powered By Docstoc
					DISTRIBUTION A:
Approved for public release; distribution is unlimited.
                                                                     Aerospace Power Journal - Summer 2000




  Casualty Aversion
  Implications for Policy Makers
  and Senior Military Officers
  MAJ CHARLES K. HYDE, USAF


    Editorial Abstract: In this article, both a survey of casualty-aversion studies and an analysis of the
    American casualty-awareness syndrome, Major Hyde argues for a clear recognition of what drives ca­
    sualty consciousness on the part of political and military decision makers and the civilian populace
    at large. Involving more than reaction to alarming numbers or pictures, this consciousness is part of
    a calculation of perceived benefits as portrayed in our democratic process. More importantly, the au­
    thor addresses the negative implication that unwarranted casualty aversion potentially has on opera­
    tional planning and execution. In essence, casualty aversion leads to casualty displacement because
    those who should take on the casualty burden fundamental to their mission and professional ethos
    shift that obligation to others who have inherited a more vulnerable situation.




 T
            HE  EVENTS  OF  the  last  one  hun­
            dred  years  have  witnessed  dramatic
            changes in American foreign policy
            and, in particular, the use of force in
  support of national objectives. From a sleep­
  ing  giant  with  overt  isolationist  tendencies
  prior to World War II, the United States has
  evolved  at  the  beginning  of  the  twenty-first
  century  into  the  world’s  only  superpower.
  The  transition  from  a  body  politic  wedded
  to the  charge  of  George  Washington’s  fare-
  well address that we should avoid “entangling
  alliances”  to  a  recognized  superpower  with
  global interests and responsibilities has been
  marked  by  the  commitment  of  the  United
  States to stand up for its values and principles
  with military might. This might, in combina­
  tion  with  other  elements  of  national  power,
  defeated Nazism and Japanese hegemony in
  World  War  II  and  hastened  the  end  of  the
  cold  war,  which  saw  the  collapse  of  Soviet-
  dominated  communism  and  global  bipolar
  confrontation.
      The  end  of  the  cold  war,  however,  un­
  leashed  an  uncertain  world  that  has  not  de­
  veloped  into  a  new  world  order  or  seen  the
  end of conflicts. Challenges to the interests of

                                                                                                             17
18   AEROSPACE POWER JOURNAL            SUMMER 2000


the United States and free people around the             casualty-free victory as the price of supporting
world  remain,  and  the  United  States  is  cur­       any military intervention abroad” is a myth.4
rently positioned as the only nation with the               If  true,  the  TISS  findings  have  significant
global capabilities and power to provide lead­           implications.  Does  a  casualty-aversion  syn­
ership for an uncertain future. As stated in A           drome exist? If so, what are the implications
National  Security  Strategy  for  a  New  Century,      for  policy  makers  and  senior  military  com­
“Our  nation’s  challenge—and  our  responsi­            manders? In the broadest sense, these are the
bility—is to sustain that role by harnessing the         issues  examined  in  this  article.  TISS  data  is
forces of global integration for the benefit of          consistent  with  research  that  sheds  light  on
our  own  people  and  people  around  the               the casualty-aversion issue. By examining the
world.”1 In  order  to  meet  these  challenges          existing  body  of  research,  this  article  argues
and remain the “world’s most powerful force              that policy makers and senior military leaders
for peace, prosperity and the universal values           have misinterpreted the public’s casualty tol­
of  democracy  and  freedom”  that  the  presi­          erance and that their incorrect view of casu­
dent’s strategy champions,2 the United States            alty  aversion  adversely  affects  national  secu­
has to show leadership in an anarchical world            rity and military operations.
by acting like a great power.
   Since the fall of the Berlin Wall and the de­
mise  of  global  communism,  many  countries               Casualties and Public Opinion
have  challenged  the  ability  of  the  United              Do our civilian and military leaders have a
States to maintain its position as world leader.         sound case for believing that public opinion
Conventional  wisdom  has  it  that  the  United         is linked to the number of casualties suffered
States  is  unwilling  to  commit  the  military         in a military operation? Several RAND studies
power required to influence events, settle dis­          have  examined  this  issue  by  consolidating
putes,  and  act  as  the  force  for  democracy,        available  research  and  drawing  conclusions
peace,  and  economic  freedom  that  our  na­           based on the data. The first significant report,
tional  strategy  promulgates.  The  perception          published  in  1985,  used  Korea  and  Vietnam
among our enemies and allies alike is that the           as case studies.5 The overall decline of public
American  public  is  unwilling  to  commit  to          support  over  time  in  Korea  and  Vietnam
any  military  operation  in  which  one  can  ex­       shows  that  public  support  in  both  wars  “be­
pect  even  a  minimal  number  of  casualties.          haved in a remarkably similar manner: Every
Furthermore,  they  believe  that  once  an              time U.S. casualties went up by a factor of ten,
enemy engages the United States, it can force            support  in  both  wars  decreased  by  approxi­
the latter to withdraw from its commitments              mately  15  percent.”6 Likewise,  comparing
when American casualties mount. Because of               public support for Vietnam with the cumula­
our casualty aversion, in the eyes of the world,         tive  costs  of  the  war  leads  to  the  conclusion
we are becoming “a sawdust superpower.”3                 one  would  hope  for  in  a  civilized  society:
   In  light  of  the  changing  environment  in         “The  most  significant  costs  to  the  American
which  military  and  security  policy  is  con­         people  were  the  number  of  American  boys
ducted,  the  Triangle  Institute  for  Strategic        killed and wounded in Vietnam.”7 Finally, an­
Studies (TISS) recently conducted a study on             alyzing  monthly  casualty  rates  indicates  “a
civil-military  relations.  As  part  of  that  study,   strong negative correlation (–.68) was shown
several scholars studied casualty aversion and           to  exist  between  monthly  casualty  rates  and
concluded  that  the  American  public  is  far          president Truman’s popularity in the Korean
more tolerant of potential casualties than are           War.”8 In  a  companion  finding,  President
policy makers or senior military officers. In a          Lyndon  Johnson’s  popularity  was  negatively
Washington  Post article,  two  of  the  principal       correlated to the monthly number of Ameri­
TISS  researchers  stated  that  the  common             cans  killed  in  action  and  the  number  of
belief  that  the  American  public  demands  “a         bombing sorties over Vietnam.9
                                                                                CASUALTY AVERSION        19


    The  research  documented  in  the  1985                Schwarz  contends  that  the  public  became
RAND  study  concluded  that  the  public  was          “disillusioned”  with  America’s  participation
sensitive to casualties and gradually withdrew          in Korea and Vietnam and regretted the de­
its  support  of  military  operations  in  Korea       cision to intervene but actually rejected with­
and Vietnam, based on the cumulative num­               drawal in favor of escalation of the conflicts.
ber  of  casualities.  The  study  made  a  signifi­    He states that “there was, however, very little
cant contextual point of the limited-war envi­          movement  in  the  percentage  of  Americans
ronment in which these conflicts took place.            polled who wished the United States to with-
Analysis of the data by RAND researchers led            draw  from  the  conflict.  In  fact,  a  growing
to the conclusion that “the public tends to be          number  of  Americans  favored  escalation  of
unwilling to tolerate anything more than min­           the  conflicts  to  bring  them  to  a  quick—and
imal  costs  in  limited  war  situations.”10 From      victorious—end.”14 Backing up this assertion
this perspective, it is easy to discern the roots       was selective polling data showing that a major­
of a casualty-aversion syndrome. Were this the          ity  of  Americans  supported  escalation  over
only  research,  it  would  be  difficult  to  refute   withdrawal  in  Korea  and  Vietnam  and  pre­
the common belief among our policy makers,              ferred escalation of US war aims in the Gulf, in­
senior  military  leaders,  allies,  and  enemies       cluding  the  removal  of  Saddam  from  power.
that casualty aversion is the Achilles’ heel of         Rather  than  fitting  the  American  casualty-
the United States. The study, however, did not          aversion  perception,  this  data  implies  the
address several key variables: the reasons un­          opposite.
derlying the support for relatively high casual-            In  1996  Eric  Larson  completed  a  compre­
ties for a significant length of time, the impact       hensive RAND study that attempted to explain
of public disapproval on alternative courses of         the  disparity  among  research  studies  con­
action,  and  the  impact  of  other  variables  that   ducted up to that year.15 He examined the re­
could have influenced public opinion.                   sults of public-opinion polls taken from World
    Another RAND study by Benjamin Schwarz              War II through the military intervention in So­
in 1994 dealt with the question of alternative          malia,  seeking  to  determine  if  other  variables
courses  of  action  that  the  public  may  have       accounted for the differences in support docu­
supported in the Korean, Vietnam, and Gulf              mented in US military interventions. The con­
Wars.11 This  report  analyzed  the  earlier            ventional wisdom, alluded to earlier, is that the
study’s conclusion that the American public is          American public has changed since World War
casualty-averse  and  postulated  that  the  per­       II and will no longer accept interventions that
ceived casualty aversion affected regional de­          produce casualties. A perceived corollary is that
terrence strategies. If adversaries believe they        Americans will demand immediate withdrawal
can  defeat  America  or  force  it  to  withdraw       when casualties mount during operations. Lar­
from  a  military  intervention  by  imposing  ca­      son  investigated  these  issues  by  developing  a
sualties on US forces, “then they are unlikely          model  explaining  public  support  for  military
to be deterred by U.S. threats to intervene.”12         interventions in terms of a broader context.
This  fear  emerged  prior  to  the  Gulf  War,             Larson’s  model  weighs  the  dynamics  of
when Saddam Hussein remained undeterred                 public support within a simple calculation of
and boasted to the US ambassador to Iraq on             ends  and  means.  In  this  model,  the  public
25  July  1990  “about  Iraq’s  readiness  to  fight    bases  support  for  an  intervention  on  a  ra­
any  foe  over  honor,  ‘regardless  of  the  cost,’    tional consideration of five factors:
while  America,  unable  to  stomach  ‘10,000              · Perceived benefits of the intervention.
dead in one battle’ was incapable of pursuing
a major war to a successful conclusion.”13 Sad-            · Prospects for success.
dam was wrong, but his perception of Ameri­                · Prospective and actual costs.
can casualty aversion hurt our ability to deter
Iraqi aggression.                                          · Changing expectations. 
20    AEROSPACE POWER JOURNAL           SUMMER 2000


     ·	 Leadership  and  cueing  from  political        time as casualties mount in a particular oper­
       leaders.16                                       ation. As the RAND study states,
                                                           Less  well  understood,  however,  is  the  fact  that
This  simple  calculus  captures  the  many  vari­         the importance of casualties to support has var­
ables that interact to produce public support.             ied  greatly  across  operations;  when  important
Using this approach means that “support can                interests and principles have been at stake, the
be thought of as a constant rebalancing of the             public has been willing to tolerate rather high
                                                           casualties. In short, when we take into account
benefits and prospects for success against the             the  importance  of  the  perceived  benefits,  the
likely and actual costs—and a determination                evidence of a recent decline in the willingness
of whether the outcome is judged worth the                 of  the  public  to  tolerate  casualties  appears
costs.”17                                                  rather thin.20
    This  model  of  ends  and  means  is  embed­
ded within the concept of a “democratic con­               One sees World War II as a departure point
                                                        with  regard  to  casualty  aversion  because  of
versation.”  The  argument,  supported  by  re-
                                                        the  extremely  high  levels  of  support  despite
search,  states  that  “political  leaders  lead  the
                                                        enormous losses (table 1).
democratic  conversation,  the  political  dis­
course  .  .  .  is  observed  and  reported  by  the
                                                                         Table 1
media,  [and]  as  members  of  the  public  are            US Personnel Killed in Action (KIA)
exposed  to  these  messages,  attitudes  change
in  a  predictable  fashion.”18 This  does  not                    Conflict              Total KIA
imply  that  society  is  a  pawn  in  the  hands  of
                                                                   World War II            291,557
wily politicians but that the public takes cues                    Korea                    33,651
from  credible  political  leaders  who  have  a                   Vietnam                  47,364
similar  worldview  or  political  ideology.  “In                  Grenada                      16
short, individuals ultimately choose which ar­                     Panama                       24
                                                                   Persian Gulf                293
guments are most credible but use a shortcut
that  reduces  their  information-gathering
costs.”19 The  implication  is  that  public  casu­     Source: Figures taken from Karl W. Eikenberry, “Take No Casu­
                                                        alties,” Parameters 26, no. 2 (Summer 1996): 113.
alty aversion does not drive support for mili­
tary  interventions.  The  public  is  able  to  ra­    In light of the casualty figures, World War II
tionally discern the merits of each individual          appears to be an exception—in some way dif­
case and make an informed determination of              ferent  from  the  limited  conflicts  of  the  cold
support,  based  on  expectations,  benefits,           war and recent interventions characterized by
prospects, and costs.                                   a  decline  in  support  as  costs  increased.  In
    Using  this  conceptual  framework,  Larson         fact,  one  can  attribute  the  nearly  consistent
determined that the American public has not             public support despite dramatically rising ca­
become more casualty-averse since World War             sualties  in  1944  and  1945  to  the  increasing
II. Indeed, Americans have always had a high            prospects for victory, based on battlefield ac­
regard for human life, but they balance that            complishments in Europe and the Pacific, an­
regard within a continuous cost-benefit analy­          ticipated benefits of unconditional surrender,
sis which ultimately determines support. It is          and  near-unanimous  political  support  from
only  logical  that  increasing  costs  in  terms  of   both parties. “In short, as the costs increased,
casualties will result in a decline in public sup-      these  costs  were  compensated  by  increasing
port  unless  an  increase  in  the  benefits  or       war aims and prospects for success.”21
prospects for success offsets that cost. This ex-           Likewise,  polling  data  from  Korea  and
plains  the  differences  in  support  for  various     Vietnam supports the assertion that the pub­
interventions since World War II and also ex-           lic  weighed  the  merits  of  each  intervention,
plains  the  general  decrease  in  support  over       using a cost-benefit analysis. Both wars started
                                                                                       CASUALTY AVERSION    21




Heroic efforts undertaken during World War II reflect a cost-benefit analysis by the American public.

with  a  significant  level  of  support,  based  on         perceived  benefit  of  containing  communism
the  important  US  interest  of  “containing                and improving relations with China, and the
communist expansion,” and both “contained                    dramatic  division  among  political  leaders  all
the risk of a dramatic increase in costs if there            led to decreasing support for the war. Casual-
were to be an expansion of the war to involve                ties,  although  important,  were  not  the  sole
China or Russia.”22 In Korea, support increased              determinant  of  public  support,  suggesting  a
as the prospects for success rose after Inchon,              potential problem with conventional wisdom
the  potential  benefit  including  a  unified               which  asserts  that  the  American  public  will
peninsula.  Conversely,  after  the  Chinese  in­            demand  immediate  withdrawal  when  casual-
tervention,  support  declined,  based  on  dim­             ties rise. 
ming  prospects  for  gains  beyond  the  status                 In both Korea and Vietnam, America con­
quo.  As  a  stalemate  developed,  political  op­           tinued the struggle long after support for the
position  increased,  and  public  support  de­              interventions had declined below 50 percent.
clined.  The  RAND  study  of  1996  noted  that             There  was  no  consensus  or  immediate  with­
although casualty costs were important in de­                drawal  or  escalation  to  victory.  What  hap­
clining  support,  “their  influence  cannot  be             pened?  In  essence,  the  American  public
untangled from these other factors.”23                       weighed the ends and means and supported a
   Support for the Vietnam conflict also mir­                policy  of  negotiated  settlement  and  orderly
rors the ends-and-means calculus reflected in                withdrawal.  Larson  points  out  that  only  a
the Korean War. Dwindling prospects for suc­                 minority  of  the  populace  supported  the  ex­
cess  as  the  war  continued,  a  decrease  in  the         treme  positions  of  immediate  withdrawal  or
22    AEROSPACE POWER JOURNAL               SUMMER 2000


escalation,  “while  pluralities  or  majorities             tional  Security  Strategy. The  public  has  consis­
(‘the  Silent  Majority’)  occupied  a  centrist             tently operated within the realm of an ends-
position.”24                                                 and-means  evaluation  with  significant  cues
   If Korea and Vietnam fit within the frame-                from  political  leaders  who  frame  the  public
work  of  ends  and  means,  as  well  as  demo­             debate. 
cratic conversation about support for military
interventions,  then  Somalia  becomes  the
chief evidence of those who proclaim that the                             The Casualty Myth
public,  swayed  by  Cable  News  Network                       If  the  public  is  not  casualty-averse,  as  the
(CNN),  will  cut  and  run  at  the  first  sign  of        evidence suggests, the focus turns to the mis­
blood. Analyzing the “CNN effect” is beyond                  interpretation of this fact by our national se­
the scope of this article, but detailed research             curity  leadership.  The  TISS  study  provides
indicates that rather than setting the agenda,               strong evidence that policy makers and senior
CNN reports responded to the actions of the                  military  leaders  believe  that  the  American
White  House,  Congress,  and  the  State  De-               public is casualty-averse and will not tolerate
partment25 in a manner consistent with dem­                  deaths except when vital interests are at stake.
ocratic conversation.                                        The study reached this conclusion by posing
   Common perception has it that the death                   three  plausible  intervention  scenarios  (de-
of 18 US soldiers in Somalia in October 1993                 fending  Taiwan  against  a  Chinese  invasion,
caused the public to demand immediate with­                  preventing  Iraq  from  acquiring  weapons  of
drawal from that country. This view misses the               mass  destruction,  and  stabilizing  a  demo­
fact that support had already collapsed before               cratic  government  in  the  Congo)  to  senior
the firefight in Mogadishu, with only 40 per-                military  officers,  influential  civilian  leaders,
cent of the public supporting the operation.26               and the general public and by asking them to
Changing expectations caused by the shift in                 consider  how  many  American  deaths  would
mission focus from popular humanitarian ob­                  be  acceptable  to  complete  each  mission
jectives to nation building and warlord hunt­                (table 2).
ing,  combined  with  congressional  “cues”
against  the  operation  (both  houses  of  Con­                                Table 2

gress  passed  nonbinding  resolutions  calling                       Number of Deaths Acceptable

on  the  president  to  articulate  his  objectives
and exit strategy in September 1993)27 had al­               Mission     Military Elite Civilian Elite   Mass Public
ready doomed the intervention. Larson states
that                                                         Congo           284             484             6,861
                                                             Iraq          6,016          19,045            29,853
     Somalia  represents  another  case  in  which  the      Taiwan       17,425          17,554            20,172
     historical  record  suggests  a  more  sensible  and
                                                             Source: Peter D. Feaver and Christopher Gelpi, “A Look at Ca­
     subtle response to increasing casualties and de­        sualty Aversion: How Many Deaths Are Acceptable? A Surpris­
     clining support: A plurality or majority has typ­       ing Answer,” Washington Post, 7 November 1999, B3.
     ically  rejected  both  extreme  options  of  escala­
     tion  and  immediate  withdrawal  and  has                 As  the  authors  point  out,  one  must  inter­
     remained unwilling to withdraw until a negoti­          pret these averages in general terms and must
     ated  settlement  and  orderly  withdrawal—in­
                                                             realize that they do not necessarily reflect the
     cluding  the  return  of  U.S.  servicemen—could
     be concluded.28
                                                             actual  casualties  the  public  will  accept  once
                                                             real soldiers start dying. But the “sheer num­
   Thus,  recent  research  supports  the  con­              bers” and “dramatic differences” between the
tention  that  the  public  does  not  demand                groups  are  significant.29 More  importantly,
bloodless  interventions  as  the  starting  point           they are consistent with the previous research
for securing national interests and exercising               that  explained  public  support  in  terms  of
world  leadership,  as  articulated  in  our  Na­            ends and means and the democratic conver-
                                                                                CASUALTY AVERSION        23


sation.  The  Taiwan  case  is  a  holdover  from        efits and prospects are not as great. The data
the  cold  war  and  represents  deep-rooted             shows that the public would tolerate roughly
American  sentiment  for  the  Nationalist  Chi­         only  one-third  to  one-fourth  as  many  deaths
nese  and  the  “long-standing  commitment  to           as compared to the Taiwan and Iraq averages.
defend  Taiwan.”30 Many  Americans  associate            But we must not miss the point that the pub­
defending Taiwan with resisting communism                lic was willing to accept over sixty-eight hundred
and  defending  democracy—links  that  go                deaths to  accomplish  the  mission.  The  re-
back to the cold war and World War II, which             searchers  stated  that  “the  public’s  estimates
the  public  considers  very  important,  if  not        for  the  mission  to  restore  democracy  in  the
vital,  national  interests.  It  is  not  surprising,   Congo  were  much  lower,  but  were  nonethe­
therefore, to find consensus on the costs that           less substantial. In fact, they were many times
all  three  groups  are  willing  to  accept  to  ac­    higher  than  the  actual  casualties  suffered  by
complish the mission.                                    the U.S. military in all post–Cold War military
    The Iraq and Congo cases are examples of             actions  combined.”32 The  cumulative  weight
post-cold-war interventions which have sparked           of evidence provided by TISS research is con­
the contention that the American public is ca­           sistent with past public opinion on the role of
sualty-averse.  The  Iraq  case  is  significant  be-    casualties  in  prospective  or  actual  conflicts
cause  it  demonstrates  the  effectiveness  of          and supports the contention that policy mak­
leadership  and  cueing  from  public  leaders.          ers and senior military leaders have attributed
According to the poll, civilian elites claim will­       to  the  public  an  aversion  to  casualties  that
ingness  to  accept  over  three  times  as  many        does not, in fact, exist. The number of deaths
deaths  as  do  military  elites.  The  democratic-      that the public indicated it would accept was,
conversation model predicts that broad-based             in all cases, more than those specified by civil­
support  from  civilian  leaders  will  influence        ian and military elites. The magnitude of the
public opinion. The extremely large number               disparity, as mentioned earlier, has implications
of deaths that the public indicated it would             for national security and military operations.
be willing  to  accept  is  consistent  with  the
democratic-conversation concept—despite the
fact  that  the  reported  results  from  TISS  did         Implications for Policy Makers
not imply a direct link between civilian lead­              Our current national security strategy calls
ers and the public. Feaver and Gelpi postulate           for  both  engagement  in  the  international
that  the  public’s  willingness  to  accept  more       arena  and  the  use  of  economic,  diplomatic,
casualties in Iraq than Taiwan “may reflect lin­         informational,  and  military  instruments  of
gering  traces  of  successful  Bush-Clinton  ef­        national power to shape an environment with
forts to demonize Saddam Hussein combined                multiple  centers  of  regional  power.33 In  the
with  Clinton’s  attempts  to  pursue  a  concilia­      absence  of  cold-war-type  threats  to  our  na­
tory policy toward China.”31 This rationale is           tional existence, engagement is an attempt by
also  consistent  with  the  premise  that  cues         our  civilian  leadership  to  prevent  the  devel­
from  public  leaders  influence  and  aid  the          opment  of  pariah  states,  such  as  Germany
public.  The  fact  that  right-center  and  left-       and  Japan  after  World  War  I,  and  to  reduce
center ideologues from the general public re­            the potential for a multifaceted conflict with
ceived  similar  anti-Saddam  cues  from  Bush           a  nuclear-armed  power.  These  goals  are
and Clinton supports the role of leadership in           threatened, however, not by a lack of national
the ends-and-means model.                                resources,  but  by  the  casualty-aversion  myth
    The Congo scenario arguably encompasses              working among our policy makers and senior
the  least  vital  interests  of  the  three  prospec­   military leaders. 
tive interventions. Likewise, it remains consis­            The  perception  among  civilian  elites—
tent with RAND research predicting that the              the policy  makers  who  determine  national
public will tolerate fewer casualties if the ben­        strategy—that  the  public  is  casualty-averse
24   AEROSPACE POWER JOURNAL              SUMMER 2000


hinders  coercive  diplomacy  and  limits  mili­           though it may be needed to defend legitimate
tary options in support of our national strat­             U.S. interests—because of concern that pub­
egy. In fact, James Nathan argues in “The Rise             lic support may decline or collapse once the
and  Decline  of  Coercive  Statecraft”  that              United  States  is  deeply  committed.”37 This
Clausewitz has been turned “on his head” and               fear of casualties among our political leaders
that  the  “current  policy  theory  reverses  the         encourages  renegade  world  leaders  to  take
Clausewitzian insistence of the supremacy of               risks, based on the potential that their actions
policy  over  any  autonomous  logic  attendant            will skirt under the threshold of US interests
to arms.”34 Nathan contends that policy mak­               that  would  elicit  a  response.  If  they  are  suc­
ers  have  surrendered  to  the  [Caspar]  Wein­           cessful,  engagement  is  weakened,  and  other
berger  Doctrine  and  [Colin]  Powell  restric­           rogue  groups  will  likely  test  US  resolve  in
tions on the use of force and that the military            areas  closer  to  vital  interests.  This  does  not
has an effective veto over policy options that             imply that the United States must respond to
fall  short  of  vital  interests.  This  flies  in  the   every disturbance in world harmony but that
face  of  a  security  strategy  that  champions           the  decision  to  respond  should  be  based
engagement at a level significantly below vital            upon  our  national  security  strategy  and  not
interests  in  order  to  shape  the  international        upon our need to dispel the myth of casualty
environment.  The  effort  to  shape  the  envi­           aversion.
ronment specifically calls for military actions
to prevent challenges to vital interests in the
first place. 
                                                                       Implications for
    Nathan contends that the unwillingness of                      Senior Military Leaders
our  policy  makers  to  use  force  to  back  up             As noted earlier from the TISS study, senior
diplomacy enfeebles such efforts: “Without a               military leaders exhibit an intolerance for ca­
credible capability to use moderate force, fate            sualties that far exceeds the intolerance level
rather  than  statecraft  determines  the  fu­             of  the  public  and  policy  makers  in  typical
ture.”35 When tyrants see that our statecraft is           post-cold-war  interventions.  Potentially,  this
weak due to the lack of a “big stick,” they re-            has widespread implications for military plan­
main  undeterred.  In  1994  a  Serbian  official          ning  and  the  military  ethos.  The  Goldwater-
commented on the potential introduction of                 Nichols  Department  of  Defense  Reorganiza­
peacekeepers into Bosnia by saying, “Clinton               tion Act codified joint war fighting and gave
has his own problems. . . . He can’t afford to             immense  responsibility  to  senior  military
have  even  a  few  soldiers  killed  in  Bosnia.”36       leaders, especially the war-fighting command­
Statements or actions by our political leaders             ers  in  chief  (CINC).  Such  responsibility,  if
that demonstrate an unfounded casualty aver­               tainted by a belief that military action must be
sion based on the myth of a weak-kneed pub­                casualty free, can have the unintended conse­
lic weaken coercive diplomacy and embolden                 quence  of  shifting  the  burden  of  risk  to  the
future  adversaries.  As  a  result,  deterrence           people  our  military  mission  says  we  should
crumbles, and we must use military forces to               protect.
contain  the  Saddam  Husseins  and  Slobodan                 Of course, legitimate reasons exist for mil­
Milosevics  of  the  world  who  refuse  to  heed          itary leaders to tolerate or accept fewer casu­
diplomatic warnings.                                       alties than would the public or political lead­
    A  potentially  worse  scenario  than  our  in-        ers.  As  Feaver  and  Gelpi  point  out,  it  is
ability  to  deter  enemies  is  the  potential  for       entirely  rational  for  “military  officers  to  give
policy makers to abandon military force when               lower  casualty  estimates  for  nontraditional
we need it. As Mark Lorell and Charles Kelley              missions”  when  “they  do  not  believe  those
comment,  “In  the  future,  a  President  may             missions  are  vital  to  the  national  interest.”38
elect to delay or forgo direct U.S. military in­           Military  leaders  adhere  to  the  principle  of
tervention  in  a  Third  World  conflict—even             economy  of  force  and  do  not  want  to  fritter
                                                                               CASUALTY AVERSION        25


away limited assets on missions that might de-         mates of the situation, and provide courses of
tract  from  the  ultimate  mission  of  defeating     action to the National Command Authorities,
vital threats to national security. The danger,        all  of  which  are  affected  by  these  legacies.
as  mentioned  earlier,  is  that  military  leaders
will  trump  civilian  policy  and,  in  a  bout  of
self-interest,  “deter”  missions  that  are  essen­
tial building blocks in the national strategy of
                                                       Military leaders adhere to the principle
engagement.                                            of economy of force and do not want to
    It  is  also  true  that  military  commanders     fritter away limited assets on missions
care  about  their  troops  and  do  not  want  to     that might detract from the ultimate
waste lives. The conviction that fewer casual-         mission of defeating vital threats to 
ties are warranted may indicate that there are         national security.
better  ways  to  fight  than  the  World  War  I
practice of frontal attacks. Most people agree
that  we  should  maximize  effective  planning        Casualty  aversion  on  the  part  of  senior  offi­
and asymmetric strategies, which apply Amer­           cers,  or  the  erroneous  perception  that  the
ican  technological  strengths  to  enemy  weak­       public  demands  casualty-free  interventions,
nesses,  to  dislocate,  confuse,  and  defeat  an     can produce a self-limiting filter or paradigm
enemy39 but that we should not use them as a           through which all plans must pass. One won­
panacea because of a mistaken belief that the          ders  whether  Inchon  would  be  possible
mission  must  be  risk  free.  As  one  author        today—would the plan be found “not accept-
stated, “Reduced casualties have always been           able” due to excessive risk? 
a goal of a good commander. Yet stating this              A  potentially  greater  threat  posed  by  ex­
as  an  absolute  requirement  that  can  be  ful­     cessive casualty aversion is the destruction of
filled by our advanced technology simply ig­           the military ethos. Feaver and Gelpi highlight
nores the true nature of mankind and war.”40           the  views  of  Donald  Snider,  a  retired  Army
The  argument  is  not  that  commanders               colonel and West Point professor, who argues
should  avoid  unnecessary  casualties—duty            that the military ethic “is built on the principles
demands  no  less.  The  issue  is  the  impact  of    of self-sacrifice and mission accomplishment.
excessive  casualty  aversion  on  planning  and       Troops  are  supposed  to  be  willing  to  die  so
the military ethos.                                    that civilians do not have to.”43 Charles Dun-
    Deliberate  planning  at  the  theater  strate­    lap agrees: “Uniformed professionals need to
gic  and  operational  levels  of  war  is  the  do-   ask themselves whether the military’s altruis­
main of the war-fighting CINCs. If, as this ar­        tic ethos, axiomatic to its organizational cul­
ticle  argues,  senior  military  leaders  are         ture, is being replaced by an occupationalism
casualty-averse  or  erroneously  believe  that        that  places—perhaps  unconsciously—undue
the  American  public  will  not  accept  losses,      weight  on  self-preservation  over  mission  ac­
this process can be skewed and produce plans           complishment.”44 One  can  best  see  the  de-
that fall short of their intended purpose. The         grading impact of casualty aversion in exces­
Vietnam  legacy  for  senior  officers  entails  a     sive force protection, which shifts mission risk
belief  that  American  lives  “were  needlessly       from the US military to others.
lost”  and  a  determination  “to  avoid  putting         The ongoing operations in Kosovo provide
military  personnel  at  risk  unless  absolutely      an insightful case study on the impact of casu­
necessary.”41 The  Gulf  War  corollary  states        alty aversion on mission accomplishment and
that the American public will not tolerate fu­         the  military  ethic.  In  a  positive  example,  Lt
ture  operations  which  promise  more  than  a        Col  Bruce  Gandy,  a  Marine  battalion  com­
“handful  of  casualties.”42 Geographic  CINCs         mander, wrote an article in the Marine Corps
and their senior staff officers produce theater        Gazette describing his unit’s successful opera­
engagement  plans,  write  commanders’  esti­          tions  in  Kosovo.  His  unit  filled  the  vacuum
26   AEROSPACE POWER JOURNAL            SUMMER 2000


left by retreating Serbian forces and provided          zation  (NATO)  policy  makers  and  have
security  for  the  local  population.  He  de-         shifted  the  risk  to  our  NATO  allies  and  the
scribed  the  mission  by  saying,  “Although  we       people  of  Kosovo.  If  presence  in  one  sector
minimized risk wherever we could, we quickly            declines,  all  of  the  adjacent  areas  are  in
realized  force  protection  cannot  be  para-          greater danger, and the people in those sec­
mount.  First  and  foremost  is  the  mission.         tors  are  at  greater  risk  for  reprisals.  Even  if
Marines  must  always  answer  the  call  to  arms      civilian  deaths  do  not  increase,  the  greatest
no matter what the cost.”45                             casualty  is  the  military  ethos—the  warrior
    The  Marine  Corps  accomplished  the  mis­         ethic of service before self, willingness to sac­
sion  by  decentralizing  operations  and  giving       rifice  for  the  society  we  protect,  and  the  re­
companies  control  of  individual  sectors.            sponsibility  to  minimize  risk  to  those  whom
Companies  lived  in  the  areas  for  which  they      we  protect.  Excessive  casualty  aversion  by
were  responsible,  and  the  company  com­             senior military leaders does not accurately re­
mander acted as the police chief and civil ad­          flect the view of the American public and, in-
ministrator.  These  decentralized  operations          stead of protecting the force, may actually be
quickly  gained  the  trust  of  the  local  popula­    sowing the seeds of its destruction.
tion,  but  they  were  not  without  risks.  Gandy
states,  “Decentralization  while  projecting  a
visible  presence  is  not  without  risk.  Marines                       Conclusion
are taught to seize the initiative. In peace en­            The cold war is over, and the world is still
forcement  operations,  this  means  exposing           a dangerous  place.  American  national  secu­
our Marines and sailors to danger.”46                   rity  interests  are  no  longer  defined  by  the
    In  contrast  to  the  mission-focused  ap­         bipolar confrontation with the Soviet Union,
proach  of  the  Marine  Corps,  the  follow-on         and  the  threats  to  our  national  security  are
Army  forces  are  plagued  by  excessive  force        more subtle and hard to describe. As the only
protection and casualty aversion run amuck.             remaining  superpower,  the  United  States
In  an  attempt  to  drive  the  casualty  rate  to     has embarked on the path of engagement—
zero,  the  US  military  is  building  an  isolated,   exercising active, decisive leadership in world
multi-million-dollar  compound  to  provide  a          economics and diplomacy to make the world
comfortable,  secure  environment.  Allied  sol­        a  more  prosperous  and  democratic  entity.
diers  who  still  live  among  the  people,  as        By  engaging  on  many  levels  on  which  our
marines did previously, ridicule the American           interests are less than vital, our strategy seeks
compound,  calling  it  “Disneyland.”47 In  its         to preserve our vital interests and status as a
mission  statement,  the  brigade  responsible          superpower.
for one-fourth of Kosovo lists its foremost ob­             In  a  world  without  a  governing  authority,
jective as “self-protection” while other “peace-        however, our ability to engage and resist those
keeping tasks, such as maintaining ‘a safe and          who do not share our vision of freedom and
secure environment’ and . . . building a civil          prosperity depends on the instrument of mil­
society receive lesser priority.”48 It is not sur­      itary power. At present, the United States has
prising that the brigade lists self-protection as       the most powerful armed forces the world has
its  first  objective,  given  the  fact  that  the     ever  seen;  but  dictators,  terrorists,  and  allies
Army’s  European  Command  “holds  that  its            challenge  our  status  as  a  superpower,  based
primary  objective  is  ‘To  Protect  and  Take         on the perception that a casualty-averse pub­
Care of the Force.’ ”49                                 lic limits our ability to wield military power.
    The compound in Kosovo is not the issue.                Research shows that the public is not an
The  problem  is  that  casualty-averse  military       irrational  mass  calling  for  immediate  with­
leaders  have  determined  that  risk  avoidance        drawal from military interventions at the first
takes  precedence  over  the  mission  given  by        news  reports  showing  American  deaths.  In-
American and North Atlantic Treaty Organi­              stead,  the  public  weighs  the  expected  and
                                                                                                            CASUALTY AVERSION                 27


actual  costs  with  the  benefits  and  prospects                          their own aversion to casualties and threaten
for success and makes a decision with the aid                               our status as a superpower. Casualty aversion
of cues from political leaders. Public support                              on  the  part  of  civilian  leaders  renders  coer­
is  not  all-encompassing  but  can  be  counted                            cive  diplomacy  ineffective  and  undermines
on  when  civilian  leadership  adequately                                  deterrence.  Casualty  aversion  on  the  part  of
frames the debate in terms of a positive ends-                              senior  military  leaders  becomes  a  filter  that
and-means calculation. The conventional wis­                                limits  bold  options  and  aggressive  plans  and
dom  that  the  public  is  casualty-averse  is                             insidiously  destroys  the  military  ethos.  The
wrong, but civilian policy makers and military                              misinterpretation  of  public  casualty  aversion
elites  still  act  on  the  mistaken  assumption                           by  policy  makers  and  senior  military  leaders
that the public will no longer accept the risks                             hurts our foreign policy and military credibil­
of military action.                                                         ity. A casualty-aversion myth “is hardly sound
    By attributing casualty aversion to the pub­                            footing  for  American  foreign  policy”50 and
lic,  civilian  and  military  elites  have  masked                         military operations. ■

Notes

     1. Executive Office of the President, A National Security Strat­           27. Ibid.
egy for a New Century (Washington, D.C.: The White House, 1998),                28. Larson, Casualties and Consensus, 72.
iii.                                                                            29. Feaver and Gelpi, B3.
     2. Ibid.                                                                   30. Ibid.
     3. Mark J. Conversino, “Sawdust Superpower: Perceptions of                 31. Ibid.
U.S.  Casualty  Tolerance  in  the  Post–Gulf  War  Era,”  Strategic  Re-       32. Ibid.
view, Winter 1997, 22.                                                          33. A National Security Strategy, 1.
     4. Peter D. Feaver and Christopher Gelpi, “A Look at Casu­                 34. James Nathan, “The Rise and Decline of Coercive State-
alty  Aversion:  How  Many  Deaths  Are  Acceptable?  A  Surprising         craft,” US Naval Institute Proceedings, October 1995, 61–62.
Answer,” Washington Post, 7 November 1999, B3.
                                                                                35. Ibid., 64.
     5. Mark Lorell and Charles Kelley Jr., with Deborah Hensler,
                                                                                36. Roger  Thurow,  “Serbs  Bet  That  West  Won’t  Risk  the
Casualties, Public Opinion, and Presidential Policy during the Vietnam
War, R-3060-AF (Santa Monica, Calif.: RAND, March 1985), 1–92.              Thing  They  Fear:  Ground  Troops,”  Wall  Street  Journal, 21  April
     6. Ibid., 21.                                                          1994, A10. Quoted in Nathan, 63.
     7. Ibid.                                                                   37. Lorell and Kelley, iii.
     8. Ibid., 23.                                                              38. Feaver and Gelpi, B3.
     9. Ibid.                                                                   39. For  an  excellent  discussion  of  asymmetric  airpower
     10. Ibid., vii.                                                        strategies, see Ronald R. Fogleman, “Advantage USA: Air Power
     11. Benjamin  C.  Schwarz,  Casualties,  Public  Opinion,  &  U.S.     and Asymmetric Force Strategy,” Air Power History 42, no. 2 (Sum­
Military Intervention, MR-431-A/AF (Santa Monica, Calif.: RAND,             mer 1996): 5–13.
1994), 1–27.                                                                    40. Conversino, 21.
     12. Ibid., 4.                                                              41. Charles  J.  Dunlap  Jr.,  “Organizational  Change  and  the
     13. Conversino, 17.                                                    New Technologies of War” (paper presented at the Joint Services
     14. Ibid., ix.                                                         Conference  on  Professional  Ethics,  Washington,  D.C.,  January
     15. Eric V. Larson, Casualties and Consensus: The Historical Role      1998),  9;  on-line,  Internet,  7  January  2000,  available  from
of Casualties in Domestic Support for U.S. Military Operations, MR-726-     http://www.usafa.af.mil/jscope/JSCOPE98/Dunlap98.htm.
RC (Santa Monica, Calif.: RAND, 1996), 1–126.                                   42. Conversino, 21.
     16. Ibid., 10–12; and Eric V. Larson, “Ends and Means in the               43. Feaver and Gelpi, B3.
Democratic Conversation: Understanding the Role of Casualties                   44. Dunlap, 10.
in Support of U.S. Military Operations” (PhD diss., RAND Grad­
                                                                                45. Bruce A. Gandy, “Force Protection and Mission Accom­
uate School, 1996), 320.
                                                                            plishment,” Marine Corps Gazette 83, no. 11 (November 1999): 44.
     17. Larson, Casualties and Consensus, 12.
     18. Larson, “Ends and Means,” 267.                                         46. Ibid., 45.
     19. Larson, Casualties and Consensus, 75.                                  47. Jeffrey Smith, “A GI’s Home Is His Fortress: High-Security,
     20. Ibid., 49.                                                         High-Comfort U.S. Base in Kosovo Stirs Controversy,” Washington
     21. Larson, “Ends and Means,” 167.                                     Post, 5 October 1999, A11.
     22. Larson, Casualties and Consensus, 24.                                  48. Ibid.
     23. Ibid., 23.                                                             49. Jonathan Foreman, “The Casualty Myth,” National Review,
     24. Ibid., 65.                                                         3 May 1999, 40.
     25. Larson, “Ends and Means,” 245–51.                                      50. Feaver and Gelpi, B3.
     26. Ibid., 248.

				
DOCUMENT INFO