Proyecto DITIAS Asociación Latinoamericana de Integración Diagnóstico del Transporte Internacional by liuhongmei

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									Asociación Latinoamericana de Integración




    Diagnóstico del Transporte Internacional y su
      Infraestructura en América del Sur (DITIAS)
          Transporte Carretero (Mercosur y Chile)




Elaborado por Néstor Hugo Luraschi




                                  Montevideo, setiembre de 2000
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


Tabla de contenido

* Presentación                                                                      7

I. Introducción                                                                     9
    Ia.   Estructura y contenido del estudio                                        9
    Ib.   Papel y ventajas del transporte carretero en el Cono Sur                 10
    Ic.   El transporte carretero en otras regiones                                13

II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero                           15
    IIa. Producción de los países del Cono Sur                                     15
    IIb. Transporte carretero frente a superficie y población y su participación en el
         P.B.I.                                                                    16
    IIc. Caracterización de la carga                                               16
    IId. Estructura de la cadena logística                                         17
    IIe. Principales características de los flujos comerciales intrarregionales e
         internacionales de los países del Cono Sur, canalizados por el modo
         carretero                                                             17
          (1) Principales características                                          17
          (2) Evolución histórica                                                  18
          (3) Proyecciones disponibles.                                            19
          (4) Volúmenes de tráfico subregionales                                   20
    IIf. Identificación de los corredores fundamentales                            23
          (1) Corredor SAN PABLO (Brasil) – BUENOS AIRES (Argentina)               23
          (2) Corredor BUENOS AIRES (Argentina) – VALPARAÍSO (Chile)               25
          (3) Corredor SAN PABLO (Brasil) – MONTEVIDEO (Uruguay)                   27
          (4) Corredor PARANAGUÁ (Brasil) – ASUNCIÓN (Paraguay)                    29
          (5) Corredor MONTEVIDEO (Uruguay) – BUENOS AIRES (Argentina) 31
          (6) Corredor BUENOS AIRES (Argentina) - SANTA CRUZ (Bolivia)             33
          (7) Corredor RÍO DE JANEIRO (Brasil) – VALPARAÍSO (Chile)                35
          (8) Corredor BUENOS AIRES (Argentina) – ASUNCIÓN (Paraguay)              37
          (9) Corredor VALPARAÍSO (Chile) – LA PAZ (Bolivia)                       39
          (10) Corredor SAN PABLO (Brasil) – LA PAZ (Bolivia)                      41
          (11) Corredor VALPARAÍSO (Chile) – LIMA (Perú)                           43
          (12) Corredor VALPARAÍSO (Chile) – ASUNCIÓN (Paraguay)                   45
    IIg. Diez conclusiones a tener en cuenta                                       47
    IIh. Sistema de transbordo de mercancías en los distintos pasos de frontera    48

                                                             Tabla de contenido     3
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
III. La infraestructura subregional de transporte carretero                      51
    IIIa. Red actual de transporte carretero                                     52
    IIIb. Características de la red                                              53
    IIIc. Terminales Internacionales                                             53
    IIId. Proyectos de infraestructura                                           57
    IIIe. Identificación de los Pasos de Frontera                                58
    IIIf. Areas de control en fronteras: Descripción y funcionamiento            59
    IIIg. Restricciones al transporte                                            62
          (1) De la actitud del Estado                                           62
          (2) De las normas aplicables                                           62
          (3) De la operatividad del transporte carretero                        63
          (4) De la operación de transporte carretero                            63

IV. Estructura empresarial y laboral                                             65
    IVa. Estructura empresarial                                                  65
    IVb. Formación profesional específica y de los distintos niveles jerárquicos
         empresariales                                                       66
    IVc. Propiedad sustancial y control efectivo                                 67
    IVd. Costes empresariales                                                    67
    IVe. Movimientos gremiales empresariales                                     68
    IVf. Estructura sindical                                                     69
    IVg. Marco legal y de negociación                                            69
    IVh. Nivel de profesionalización del trabajador                              70
    IVi. Características técnicas del parque de vehículos                        71

V. Aspectos jurídicos e institucionales                                          73
    Va. Mecanismos de acceso al mercado del transporte carretero vigentes en los
        países del Cono Sur                                                  73
    Vb. Exigencias para instalar una empresa de transporte carretero             74
    Vc. Limitación a la concesión de permisos                                    74
    Vd. El contrato de transporte y la responsabilidad de las empresas de transporte
         por carretera                                                           75
    Ve. Nivel de conocimiento y cumplimiento del marco jurídico                  77
    Vf.   Apoyo gubernamental al sector transporte: subsidios y exenciones       77
    Vg. Tratamiento impositivo                                                   78
          (1) Respecto a la imposición a la renta                                79
          (2) Respecto a la imposición al capital                                79
          (3) Respecto a la imposición indirecta al consumo (IVA):               80


4    Tabla de contenido
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
          (4) Respecto a la imposición en materia de seguridad social:                  80
    Vh. Normas sobre competencia, seguridad vial y concesiones y privatizaciones
                                                                             80
    Vi.   Seguridad y riesgo económico                                                  81
    Vj.   Seguridad y riesgo político                                                   81
    Vk. Seguro y transporte carretero en la subregión                                   82
    Vl.   Acuerdos binacionales,         plurilaterales   y   subregionales:   grado    de
          cumplimiento                                                                  84
          (1) Tratado de Derecho Comercial Internacional de Montevideo de 1889          85
          (2) Tratado de Derecho Comercial Internacional de Montevideo de1940           85
          (3) Código de Bustamante                                                      86
          (4) Acuerdo de Alcance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre
              (A.T.I.T.)                                                      86
          (5) Acuerdo de Alcance Parcial para la Facilitación de Comercio entre la
              República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del
              Paraguay y la República Oriental del Uruguay. (Acuerdo de Recife) 88
          (6) Acuerdo de Alcance Parcial sobre el Contrato de Transporte Internacional
               y las Normas sobre Responsabilidad Civil del Porteador Terrestre.
               (C.R.T.)                                                            88
          (7) Acuerdo de Alcance Parcial sobre Reglamentación Básica Unificada de
              Tránsito                                                        90
          (8) Acuerdo de Alcance Parcial sobre el Transporte de Mercancías Peligrosas
                                                                                  90
          (9) Acuerdo Tripartito No. 1                                                  91
          (10) Normativa MERCOSUR                                                       91
          (11) Resoluciones de la Comisión para el Seguimiento del A.T.I.T. (Art.16) 95
          (12) Resoluciones de la Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte
               de los Países del Cono Sur                                         96
          (13) Prácticas Operativas                                                     97

VI. Conclusiones y recomendaciones                                                      99
    VIa. Resumen ejecutivo general                                                      99
    VIb. Recomendaciones e implementación de acciones para la mejora de la
         competitividad del sector.                                   101
          (1) En el ámbito empresarial: modificar la actitud y la concepción
              empresarial del sector.                                   101
          (2) En el ámbito sectorial: reformular la oferta de servicios de transporte
              carretero en la subregión.                                         101
          (3) En el ámbito estatal                                                     103

VII. Bibliografía y fuentes de información                                             109


                                                                 Tabla de contenido      5
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


*    Presentación
La liberalización de los mercados de la región y la eliminación, en materia de
transporte, de una serie de medidas proteccionistas, no han sido elementos suficientes
para agilizar la fluidez del comercio regional, restando eficacia a esas políticas
aperturistas. En tal sentido, aún existen obstáculos de infraestructura, operativos y
jurídicos, entre otros, que repercuten en forma importante en la competitividad de
nuestros productos en los mercados regionales y mundiales.
En tal sentido, se hace imperioso buscar soluciones conjuntas a estos problemas,
desarrollando y manteniendo la infraestructura física de la región y buscando una
imprescindible coordinación que permita priorizar las inversiones sobre la base de la
identificación de los principales corredores de comercio internacional, mejorando
además la gestión y uso de dicha infraestructura.
Asimismo, es necesario propender a la articulación más estrecha de los sistemas de
transporte, avanzando en la creación de un mercado, creciente e integrado de estos
servicios, en el que las empresas puedan participar en igualdad de condiciones,
reduciendo trámites y exigencias que actualmente obstaculizan la necesaria agilidad y
flexibilidad de la oferta de transporte.
Por otra parte, se hace imprescindible impulsar una creciente compatibilización de las
políticas y reglamentos, así como racionalizar y armonizar los procedimientos utilizados
por los países de la región para las operaciones de comercio y de transporte, con el fin
de optimizar la movilización de mercancías y personas entre los países de América del
Sur y reducir los costos actuales.
En consecuencia, una acción concertada entre los países de América del Sur, creará
mejores perspectivas para alcanzar los objetivos globales y sectoriales que los gobiernos
se han propuesto, teniendo en cuenta que las nuevas realidades del transporte
internacional exigen una concepción global del sistema, abarcando todos los modos y
formas de prestación de estos servicios.
El presente trabajo, es uno de los aportes que la Asociación Latinoamericana de
Integración – ALADI - , presenta a la consideración de los Señores Ministros bajo el
nombre “Proyecto DITIAS”, deseándose destacar muy especialmente el invalorable
apoyo de la Corporación Andina de Fomento (CAF), del Fondo Pérez Guerrero (PNUD)
y la eficiente colaboración técnica de la ALAF, la CAN, la CEPAL, y el INTAL, para
obtener los objetivos inicialmente determinados.




                                                           Juan Francisco Rojas Penso
                                                        Secretario General de la ALADI




                                                                   * Presentación       7
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


I. Introducción
La tercerización de la producción es un fenómeno innegable y ya consolidado.
Inicialmente tuvo su origen en el aprovechamiento de las ventajas laborales de algunos
países, pero en la actualidad, a través del desarrollo de métodos de construcción
unitaria, ya se consolidó también en la producción de aquellos bienes complejos y de
alta tecnología.
Hoy día predomina la elaboración de componentes específicos de una manufactura, con
un diseño y una tecnología básica y en donde el volumen total del producto es el
resultado del montaje final de todas las partes.
Muchas de las etapas de producción están ubicadas en lugares distintos, permitiendo a
los países en desarrollo entrar en las cadenas globales de industrialización sin necesidad
de tener un gran mercado local para los productos finales o una gran capacidad
tecnológica propia.
En ese contexto, es indiscutible que el transporte resulta esencial, estratégico.
El Glosario de Términos de Transporte del Departamento de Transporte de los Estados
Unidos de América, en su Edición del año 1995, define al transporte como un sistema
coordinado compuesto por una o varias modalidades que sirven un propósito común: la
movilización de personas, bienes o ambos.
Y seguidamente, define a la modalidad como una forma específica de viajes, por
ejemplo viajar por autobús, y a la modalidad de transporte como una categoría de
sistemas de transporte peculiarizada por las características comunes de tecnología, áreas
de derecho de paso y el tipo de operación.
En los próximos numerales se analizará la estructura y contenido del presente
diagnóstico, determinándose esquemáticamente el desarrollo que abarca y los objetivos
principales del mismo.
Posteriormente se considera el papel del transporte internacional carretero, en términos
generales y respecto a la subregión tratada, las ventajas del mismo respecto a otros
modos y una breve consideración de ese modo de transporte en otras regiones del
mundo.


Ia.   Estructura y contenido del estudio
Este trabajo diagnosticará la situación actual del transporte internacional por carretera y
su posible evolución, respecto a la subregión de América del Sur conformada por los
Estados Parte del MERCOSUR y Chile.
Centra su atención en los principales corredores de transporte por carretera y en sus
aspectos operativos, institucionales, jurídicos, administrativos, de infraestructura,
sociopolíticos y ambientales. A la vez, determinará un marco apropiado para la
integración de los modos de transporte, sea a través de sistemas combinados, sea a
través de su coexistencia armoniosa, y todo ello teniendo en cuenta las aptitudes
actuales y potenciales de cada uno de esos modos y las posibilidades reales de
aplicarlas.
El objetivo principal es poner a disposición de los gobiernos de la región, un
instrumento concreto, de carácter orientador, que pueda propiciar la coordinación y

                                                                      I. Introducción    9
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
adopción de políticas de transporte con una visión regional, facilitando la toma de
aquellas decisiones en materia de identificación, y financiamiento de proyectos y
medidas por las que se pueda intentar el desarrollo de una red de transporte regional y
contribuir así, en definitiva, al desarrollo sostenible de un verdadero sistema integrado
de transporte para el Continente.
Nuestros países, en general verdaderas fuentes de materias primas para el sector
manufacturero de las naciones industrializadas, parecen no haberse percatado de la
verdadera revolución que se viene implementado en las cadenas de producción y
distribución.
Si bien durante los últimos quince años y debido al abastecimiento de manufacturas,
mientras la producción mundial se incrementó en un 50% aproximadamente, el
comercio global se duplicó, la reacción de nuestros países ante una constante y
sostenida demanda de transporte aún se encuentra en vías de ejecución.
Todos los factores que han influido en esta verdadera revolución en los patrones de
producción y distribución, son complejos e interactuantes.
Por un lado, el desarrollo de las tecnologías de producción permitió adaptar las
instalaciones fabriles para producir en pequeña escala y reducir los productos de
inventario a las cantidades mínimas indispensables, mientras que el desarrollo de las
tecnologías de la información permitió la centralización del almacenaje.
Por otro lado, una mayor rapidez y confiabilidad del transporte propició el desarrollo de
servicios de distribución “just in time”. El transporte y el almacenaje hoy día forman
parte del proceso de producción propiamente dicho, incluso hasta los productos finales
en los puestos de venta al consumidor.
En ese orden de ideas, se recogió y procesó toda la información vinculada al sector en la
zona tratada; posteriormente se procedió a desarrollar su análisis crítico para así
determinar cuáles son los flujos comerciales más importantes de la subregión y,
consecuentemente, los corredores de transporte de mayor demanda y tráfico de la
misma. Y finalmente, se estudió la situación actual de dichos corredores desde todo
punto de vista, y con ello se identificó una serie importante de conclusiones y
recomendaciones.


Ib.    Papel y ventajas del transporte carretero en el Cono Sur
Concluida la II Guerra Mundial e impuestas y consolidadas las reglas del libre mercado
en el comercio internacional, se inició en el mundo un proceso de transformación
cualitativa en todo lo que tiene relación con las relaciones económicas y de intercambio
comercial.
Muy rápidamente nacieron bloques regionales de integración económica y comercial y
simultáneamente se produjeron las primeras evidencias de una verdadera globalización
de la economía y el comercio. La competencia estaba planteada y, por lo tanto, para
prevalecer, se impuso producir mejor a un menor costo, sin que con ello se propiciara
desempleo.
La alternativa fue muy clara: se buscó imponer un ajuste de los costos de producción, no
en la cadena principal, sino en las fases indirectas, fundamentalmente en aquella
inherente a toda la operativa de los servicios de comercio exterior.
De esta forma, se comienzan a desarrollar nuevas técnicas empresariales, entre ellas, la
tercerización en el gerenciamiento logístico, motivo éste principal de la profunda


10    I.   Introducción
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
reducción de costos y mejora de la calidad que se ha dado en los últimos años de
producción.
Mediante esta tercerización en el gerenciamiento logístico, se puso de manifiesto la
capacidad de unir, a través de equipos de alta tecnología, el proceso interno de
información de una empresa con el de sus proveedores externos. De esta forma, estos
últimos se benefician de esta especialización en las funciones de gerenciamiento
logístico, logrando incrementar notablemente los rendimientos de economías de escala
en almacenaje y en el manejo de inventarios y consolidación de carga.
En el corto plazo, entonces, profundas innovaciones para disminuir radicalmente los
costos de trámites administrativos, almacenamientos y manipuleos de las cargas, habían
logrado consolidarse e imponerse; con las que, paralelamente, se introdujeron
trascendentes innovaciones tecnológicas en todo lo que hace al transporte de bienes,
dado que las actividades de transporte y su respectiva infraestructura, constituyen el
eslabón fundamental que une físicamente, en una cadena de producción, al productor
con el consumidor.
El transporte proporciona un servicio “horizontal”, es decir, un servicio que beneficia o
perjudica al conjunto de la economía, tanto en lo relativo a la producción de bienes
como de servicios, según sufra o no sufra trastornos de importancia. Es una actividad
secundaria en el proceso de producción, cuyos ciclos siguen a los de la economía
general y los amplifican, dado que el crecimiento del P.B.I. de un país, siempre
originará un incremento más que proporcional de la demanda de transportes. En
consecuencia, toda modificación y/o innovación que se introduzca en la “producción de
los transportes” necesariamente tendrá una gran incidencia sobre el PBI y sobre el
empleo.
El realizar una transacción comercial internacional implica más que un acuerdo entre
vendedor y comprador; es necesario cumplir con determinadas exigencias
documentales, realizar un conjunto de trámites tanto en el país importador como en el
exportador, establecer contactos con bancos, aseguradoras, transportistas, agentes de
aduana, etc., con lo que cualquier intento de transportar, necesariamente abarca un
esfuerzo multidisciplinario en el que participan diversas entidades, supuestamente en
forma coordinada y planificada y tiene incidencia innegable sobre toda la cadena de
producción de un país y/o de una región.
El Cono Sur de América del Sur no es la excepción a todas las afirmaciones que
anteceden: muy por el contrario, se estima que el transporte carretero de la subregión ha
sido el sistema que más debió transformar su concepción general, reformulando
drásticamente su rol y su protagonismo en los intercambios comerciales de estos países.
El transporte carretero de la zona es un elemento trascendente para la consolidación del
desarrollo socio económico de los países que la forman, máxime si se tiene presente que
en ella no existe prácticamente fin social alguno de intercambio físico que no suponga la
intervención de una operación de transporte carretero, aún en la actual era de las
telecomunicaciones.
Ahora bien; desde esa incidencia protagónica, el transporte por carretera del Cono Sur
abarca una gran variedad de actividades que, con frecuencia, tienen poco en común. En
puridad, este modo de transporte comprende, en esta región, tres grandes grupos, cada
uno de los cuales sigue su propia lógica económica y reglamentaria: el transporte de
personas urbano que se encuentra fuera del contexto del presente estudio, el transporte
de personas interurbano y el transporte de cargas.



                                                                   I. Introducción    11
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
El transporte de personas interurbano por carretera de esta subregión es una actividad
que comprende varios tipos de transporte.
En primer término, comprende servicios regulares de transporte de pasajeros por
carretera, es decir, un servicio accesible a todos, por una ruta especificada y con arreglo
a un horario y una tarifa determinada, pudiendo los viajeros acceder al vehículo y
dejarlo, en paradas prefijadas. Este tipo de servicio es reglamentado de una manera
rigurosa y en ocasiones, funcionan sujetos a un servicio público o en régimen de
concesión.
En segundo término, comprende servicios de enlace, es decir, servicios organizados
para transportar en viajes repetidos de ida y vuelta, desde un mismo punto de partida a
un mismo punto de llegada, a grupos de pasajeros previamente constituidos.
Y en tercer término, comprende servicios ocasionales, es decir, aquél núcleo de
servicios que por sus características no pueden considerarse ni regulares ni de enlace.
Tanto los servicios de enlace como los ocasionales, son servicios que se efectúan como
actividades puramente mercantiles, aunque cabe indicar que en el tráfico internacional
de la región, a menudo se proporcionan dentro de un cierto marco reglamentario
tipificado por acuerdos bilaterales que establecen tarifas y restricciones cuantitativas y
dividen al tráfico entre los estados involucrados.
Resulta importante tener en cuenta que para este modo de transporte en particular, el de
personas interurbano por carretera, últimamente el Banco Mundial ha concentrado sus
esfuerzos para intentar obtener una importante reducción de los obstáculos a la oferta
informal y en la elaboración de programas de subvenciones efectivas para el "servicio
social" del transporte público, mediante la definición de obligaciones y el
establecimiento de disposiciones de compensación contractual fiscalmente sostenibles.
Esta tendencia, muy importante de tener presente en el momento de elaborar un
diagnóstico respecto a este sector, teóricamente se encuentra fundamentada en una
reducción de los precios, una baja de los salarios, una caída de los beneficios y un
incremento del empleo, pero en la realidad, se ha traducido en una importante baja en la
calidad del servicio ofrecido, un aumento del número de compañías de transporte no
profesionales, un fuerte crecimiento de los chárter, los viajes organizados y las
operaciones especiales y un gran descenso del tráfico de líneas regulares.
Y concretando ahora el análisis al transporte carretero de la subregión, MERCOSUR y
Chile, éste muestra una importante y progresiva segmentación del mercado en tres
grandes categorías de operadores.
Por un lado se encuentran los simples transportistas, cuyas funciones se limitan al
acarreo de carga y sus servicios ocasionalmente pueden llegar a incluir la carga y
descarga del camión, pero no más allá de eso.
Estas empresas suelen tener servicios de comercialización muy precarios y su oferta está
disponible tanto para consumidores finales como para otras empresas de transporte que
las contratan según sus necesidades.
Por otro lado se encuentran las empresas medianas y grandes del sector, las que además
de ofrecer servicios de transporte a sus clientes, llegan a organizar el transporte para
ellos subcontratando a otras empresas y llegando a efectuar aquellas operaciones
aledañas al transporte en sí mismo, como la recepción de la carga en almacén y la
tramitación de los distintos procedimientos administrativos aplicables.
Estas empresas suelen mantener relaciones de medio y largo plazo con sus clientes, ya
sea mediante relaciones informales habituales o a través de relaciones contractuales.

12   I.   Introducción
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Dentro de esta categoría se encuentran también empresas especializadas en el rubro del
producto que tratan, presentando sus servicios una marcada orientación al producto ya
sea en cuanto a equipos de transporte, carga, descarga y almacenamiento, como en el
caso de los productos refrigerados, ya sea en la gestión y programación de sus servicios,
los que diseñan y adaptan periódicamente con sus clientes habituales.
Y por otro lado, se encuentran las empresas que ofrecen servicios de transporte
intermodal mediante subcontratación.
Suelen ser empresas grandes en capital y desarrollan negocios de largo plazo mediante
contratos con sus clientes, ofreciendo, además del transporte en sí mismo, una gama
completa de servicios que van desde el empaque al almacenamiento y
acondicionamiento del producto, e incluso su distribución final con entrega en el
negocio del mercado de destino.
En términos generales se puede afirmar que el transporte de mercancías por carretera
del MERCOSUR y Chile está muy atomizado y su configuración básica se caracteriza
por una multitud de empresas pequeñas, familiares y un gran número de autónomos.


Ic.   El transporte carretero en otras regiones
La Comunidad Europea, que tiene como semejanza con nuestro Continente a la
diversidad de países que contiene, siempre reconoció la importancia de una estructura
integrada de transporte, donde una de las tareas prioritarias es la elaboración de una
política común de transporte.
Sin embargo, fue recién a partir del año 1985 que la Comunidad estuvo en condiciones
de preparar el advenimiento de un mercado único y comenzó a disminuir y eliminar las
restricciones nacionales a los operadores de transporte de otros Estados Miembros.
El Tratado de Mastricht de 1992, reconoció formalmente la importancia estratégica de
las redes transeuropeas de transporte y marcó dos tareas prioritarias: garantizar la
interconexión de las redes nacionales y mejorar el acceso a dichas redes.
Por su parte, la Comisión Europea elaboró el Plan Director de la Red Vial transeuropea
con un horizonte programático de diez años, en el que cada país miembro decide el
trazado exacto y el ritmo con que cada obra debe materializarse. La responsabilidad de
la planificación es de los países; la orientación, coordinación y apoyo político para
facilitar la integración de las redes, lo aporta la Comunidad.
El objetivo principal de la política comunitaria de transporte consiste en lograr una
doble integración: por un lado, de modos, para con ello formar sistemas integrados de
transporte; por otro lado, de redes nacionales, para de esta forma consolidar una
estructura coherente.
De esta forma, se propicia la óptima utilización de las capacidades existentes y la
integración de todas las redes en un tronco común coherente y que proporciona
movilidad segura y sostenible.
Otro buen ejemplo a considerar es el de América del Norte, la cual tiene como
semejanza con nuestra región las grandes distancias que la caracterizan.
La planificación en el sector sigue un ordenamiento general y de coordinación entre los
modos.
A tal efecto se han creado algunos sistemas, tales como el Sistema Nacional de
Carreteras o el Plan Nacional de Aeropuertos, los cuales son sólo una base a partir de la
que se desarrollan verdaderos planes de transporte.

                                                                   I. Introducción    13
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
En 1991, el gobierno de Estados Unidos de América, adoptó la intermodalidad como
principio guía para la planificación del transporte y de sus inversiones, aprobando una
norma de transporte terrestre conocida como “ISTEA”.
Esta norma constituye un verdadero “hito” en cuanto a la redefinición del rol federal en
el transporte carretero, dado que propició la creación de verdaderas asociaciones entre
los gobiernos federal, estatal y local, junto con el sector privado.
El rol federal consiste en asignar fondos y especificar planes y guías para inversiones.
El rol de los gobiernos estatales y locales consiste en elaborar proyectos específicos de
inversión para el uso de los fondos federales y locales.
El rol del sector privado consiste en propiciar inversiones en facilidades para el uso de
sus propias empresas o de aquellas que controlan por medio de arrendamientos o
concesiones.
En base a esta estructura, los Estados Unidos de América han construido una
concepción moderna del transporte, como sistema integral, enfatizando en la
complementariedad de los modos y procurando la optimización de las características de
cada uno y del conjunto en un todo integrado.
Entre los factores que consolidaron el intermodalismo en Estados Unidos de América,
se encuentran el incremento del comercio con Asia, que produjo un aumento de la
demanda de transporte desde el pacífico a los centros de consumo de la costa este, la
adaptación de los modos a las distancias a cubrir y del contenedor como unidad de
transporte y el desarrollo de nuevas técnicas de transferencia de carga, de empresas de
logística, de las telecomunicaciones y de las relaciones contractuales entre los distintos
modos de transporte.




14   I.   Introducción
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


II. Flujos comerciales canalizados por el modo
    carretero

Para el exacto cumplimiento del objetivo principal del presente trabajo, es imperioso
analizar los flujos comerciales que se canalizan por el modo de transporte bajo estudio,
así como sus características más relevantes.
En ese orden de ideas, en el presente capítulo se identifican las principales
características de la producción de la zona y los volúmenes de movimentación, tanto de
cargas como de personas, entre los países que la integran, durante los años 1996 a 1998
inclusive.
Posteriormente se determinan los principales corredores de comercio y transporte
internacional de la subregión y, en una segunda instancia, las características más
salientes de dichos corredores.


IIa. Producción de los países del Cono Sur
El perfil socio económico de la zona tratada presenta un conjunto de peculiaridades.
En primer lugar, la subregión está inmersa en la consolidación de un conjunto de
reformas estructurales de corte liberal, que inducen un proceso de apertura de las
economías con cambios sustantivos en los vínculos entre los países que la integran.
En segundo lugar, la distribución de la población en la zona presenta una gran
concentración demográfica en la costa atlántica.
El altiplano boliviano, el norte de Chile y el norte de Paraguay, presentan una densidad
poblacional muy baja, consecuencia de las características climáticas o limitaciones de
acceso al mar y de un menor grado de desarrollo económico relativo.
En tercer lugar, también la distribución del P.B.I. presenta una importante
concentración.
Argentina y Brasil, particularmente en el entorno del eje “Río de Janeiro – Buenos
Aires”, concentran el 91% del P.B.I. de la subregión, mientras que los restantes países,
esto es Chile, Paraguay y Uruguay, representan un 9% del mismo.
Al considerarse los porcentajes de participación del comercio exterior de cada país de la
zona en el P.B.I., se puede inferir que Chile resulta ser el país más abierto al exterior, al
tiempo que Argentina y Brasil resultan ser los países más cerrados al mundo.
En cuarto lugar, los índices de producción de la zona también tienen sus
particularidades propias. La producción de la subregión en los últimos 5 años alcanzó
promedialmente el 1,86% de la producción total de los países integrantes de la O.M.C,
es decir U$S 90.876.000.
Dicha producción, durante los últimos cinco años, básica y tradicionalmente se ha
estructurado con un 33% de soja, un 13,3% de miel y todos sus derivados, un 11,5% de
alimentos de origen animal, un 9,2% de café, un 7,8% de productos industrializados, un
6,3% de azúcar, un 5,8% de oleaginosos, un 5,3% de carnes, un 4,7% de trigo y un
3,1% de productos de vestimenta.
Y en quinto lugar:


                             II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero     15
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
a) El P.B.I. de los países que la forman está estructurado en función a un 22% de
   manufacturas, un 19% de servicios comunitarios, sociales y personales, un 13% de
   servicios financieros, comerciales y de seguros, un 12% de agricultura, un 11% de
   comercio, un 9% de transporte, un 7%, de construcción, un 5% de electricidad, agua
   y gas y un 2% de minería.
b) El parque industrial de los países que la integran está totalmente diversificado y
   alcanzó una producción de U$S 246.760.000.000 durante 1999.
c) El comercio de la subregión registró importantes niveles de generación durante los
   últimos cinco años, habiéndose superado la barrera de los U$S 40.000.000.000
   promedialmente en ese período. Al considerarse los porcentajes de participación en
   el comercio intra zona, se concluye que Paraguay y Uruguay son los países que
   tienen una mayor dependencia con el mismo, al tiempo que Brasil es el país que
   registra la menor.


IIb. Transporte carretero frente a superficie y población y su
     participación en el P.B.I.
El MERCOSUR y Chile conforman una subregión que tiene una superficie territorial
conjunta de 12.700.000 kilómetros cuadrados, una población total de 225:755.000 de
habitantes, un P.B.I. total de 1.117.188 millones de dólares durante el año 1998, un
P.B.I. per cápita promedio de U$S 4.949 y una inflación promedio del 6,6% durante
1998.
La distribución del P.B.I. zonal registra los siguientes índices: Brasil participa con un
64%, Argentina con un 27%, Chile con un 7%, Uruguay con el 2% y Paraguay con un
1%.
En este contexto, el transporte como un todo representa un 7,8 % del P.B.I. de la zona; y
dentro de ese 7,8% global, el transporte carretero participa en un 31,44 % de los
términos de intercambio, esto es, considerando la cantidad de toneladas transportadas
por ese medio y el valor FOB de las mismas.
Dicho de otra forma; el transporte por carretera es el modo de transporte que,
proporcionalmente, participa más activamente en las relaciones de intercambio
comercial de los países que integran la subregión tratada.


IIc. Caracterización de la carga
Pacíficamente puede tipificarse la carga de la subregión como conformada por
productos masivos y productos restantes.
La carga formada por productos masivos, a su vez, se caracteriza por grandes
volúmenes físicos y bajo valor comercial; y si bien representa la gran mayoría del
tonelaje de comercio de la subregión (73%), en términos monetarios no resulta ser
representativa de la magnitud del intercambio comercial total que se registra entre los
países involucrados (41%).
Para este tipo de carga, el transporte resulta tener una incidencia notoria en su precio
final y el modo de mayor utilización para su traslado es el marítimo y el terrestre
carretero, en ese orden.
Por su parte, la carga formada por productos restantes, se caracteriza por volúmenes
físicos contenedorizables y de fuerte valor agregado, representando, en términos


16   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
monetarios, una cuota bastante significativa del intercambio comercial total de la zona
(59%).
Para este tipo de carga el transporte resulta un factor más en la cadena de producción y
el modo de mayor utilización para su traslado es el marítimo y, en menor escala, el
aéreo.


IId. Estructura de la cadena logística
a) En los últimos cincuenta años, la logística ha sido un concepto estratégico de trabajo
   que, en esa concepción, logró introducirse en el ámbito empresarial y, como
   consecuencia de ello, modificar sustancialmente su definición tradicional, su
   contenido y su alcance.
b) La logística actual ya no es un instrumento que trata el simple flujo de materiales.
   Hoy día la logística obra como el elemento regulador del desconcierto generado por
   las transformaciones y distintas evoluciones que han tenido en los últimos veinte
   años los diferentes modos de transporte.
c) La logística considera, de forma sistemática, todas las actividades que se relacionan
   directa o indirectamente con los flujos físicos y de información.
d) Es un conjunto de operaciones físicas realizadas con las mercaderías, antes y
   después de un proceso de transformación, junto con los procesos de tratamiento y
   transmisión de la información relativa a dichas operaciones físicas, esto es, el
   transporte entre otras.
e) La base fundamental de la logística es aumentar la calidad de la prestación, la
   satisfacción del cliente, la competitividad y la reducción de costos.
f) Tecnología, calidad y coordinación óptima de recursos y actividades, son los
   desafíos que ineludiblemente deben cumplirse para alcanzar el objetivo.
g) Se estima, que salvo algunas escasas excepciones, la estructura de la cadena
   logística de la subregión dista mucho de los parámetros ilustrados precedentemente
   como habituales en el comercio y el transporte internacional que se desarrolla entre
   los países industrializados; realidad que no hace más que justificar plenamente la
   necesidad del presente trabajo.


IIe. Principales características de los flujos comerciales
     intrarregionales e internacionales de los países del Cono
     Sur, canalizados por el modo carretero
El desarrollo de la presente sección muestra una primera instancia en la que se detallan
esquemáticamente las principales características de los flujos comerciales canalizados
por el modo carretero, para posteriormente hacer referencia a la evolución histórica de
los mismos, sus proyecciones disponibles, sus volúmenes de tráfico y culminar el citado
desarrollo con la identificación de los principales corredores de la subregión.
(1)   Principales características
a) Los flujos comerciales de la subregión son sumamente heterogéneos.
b) La demanda es totalmente desequilibrada, no sostenida y dominada por tráficos muy
   acentuados, zafrales, sin frecuencias ni regularidad.


                           II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   17
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
c) En el intercambio comercial de los países de la zona con terceros países, predomina
   la venta FOB y la compra CIF. En el intercambio comercial entre los países de la
   zona, la situación no es homogénea; mientras Brasil generalmente “impone” su
   venta y/o compra CIF, el resto de los países de la zona negocian sus intercambios
   comerciales de acuerdo a las circunstancias que imperan en ese momento y para esa
   transacción.
d) En el período comprendido entre 1996 y 1998, el intercambio comercial total
   intrazona movilizó un promedio aproximado a las 20.750.000 toneladas por año,
   mientras que en su intercambio intrazona por carretera se moviliza un promedio de
   6.500.000 toneladas anuales.
e) La composición tradicional de los intercambios comerciales de la zona, se
   constituye por un 63% de productos primarios (abundantes en toneladas y escasos
   en valor agregado) y por un 37% de productos manufacturados (escasos en
   toneladas y abundantes en valor agregado). Los productos con alto valor agregado
   preferentemente se movilizan en dirección norte-sur-norte, al tiempo que los
   productos abundantes en tonelaje se movilizan preferentemente en dirección este-
   oeste-este.
f) La República Argentina es el país que intercambia el mayor volumen de comercio
   en términos físicos (toneladas), mientras que la República Federativa del Brasil es el
   país que intercambia mayor volumen de comercio en términos de valor agregado.
g) El mayor volumen de intercambio de la subregión, tanto en términos físicos como
   de valor agregado, se registra entre Argentina y Brasil.
h) Para Argentina el mayor socio comercial es Brasil y luego Chile. Para Brasil el
   principal socio es Argentina y luego Chile. Para Chile, Paraguay y Uruguay, sus
   principales socios son Argentina y Brasil.
i) Los volúmenes de cargas involucrados en los intercambios comerciales de la
   subregión, preferente y comparativamente son transportados por el modo marítimo
   que moviliza el 49%, seguido por el modo carretero en un 31 %, el fluvial en un
   15%, el ferroviario 3% y el aéreo 2%.
j) La existencia de uno de los modos de transporte condiciona fuertemente la
   viabilidad de los otros, fundamentalmente por el costo de implantación y
   mantenimiento de las infraestructuras. Además, en el transporte carretero proliferan
   los fletes en lastre, dado que no resulta fácil acceder a fletes de retorno y que las
   flotas habilitadas al transporte internacional, tienen características que condicionan
   su rendimiento y producción (diversidad de equipos, fuerte antigüedad e inadecuada
   oferta de relación peso-potencia).
(2)   Evolución histórica
Históricamente, los flujos comerciales de la región, tanto los interiores como los de ésta
con el resto del mundo, se han caracterizado por materializarse a través de tráficos muy
acentuados. En ese sentido puede indicarse que los tráficos de productos de fuerte valor
agregado, tradicionalmente han mostrado una orientación norte-sur para los países que
tienen acceso al mar por la Hidrovía y una orientación este-oeste para la República
Federativa del Brasil. Por su parte, los tráficos de materias primas hacia sus destinos de
ventas, tradicionalmente han tenido un sentido directamente inverso al anterior.




18    II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
(3)   Proyecciones disponibles.
La viabilidad de una utilización racional de los modos de transporte, propendiendo
hacia una concepción intermodal y/o multimodal, está directamente vinculada con un
cambio de actitud de los Estados de la zona respecto a todo lo que tiene relación con la
infraestructura y las inversiones destinadas a la misma, y de los operadores respecto a la
oferta de servicios de transporte que ofrecen a la demanda que se les presenta.
Y todo ello sin perjuicio de las adecuaciones que deberían implementarse en el ámbito
jurídico-institucional, no sólo para permitir los referidos cambios de actitud, sino
también para implementarlos y fomentarlos adecuadamente a la mayor brevedad
posible.




                            II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   19
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur (DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)

(4)       Volúmenes de tráfico subregionales
INTERCAMBIO COMERCIAL 1996 – 1997 – 1998 EN TONELADAS EXPORTADAS E IMPORTADAS
Origen/Destino       ARGENTINA           BRASIL          PARAGUAY       URUGUAY            CHILE          BOLIVIA          PERÚ
ARGENTINA     1996                      2.787.794           366.300        583.802        1.318.133         722.097        17.387
                                        1.004.178           233.284        349.699          463.089          66.201           870
              1997                      3.182.544           402.930        614.192        1.451.107         762.827        17.984
                                        1.378.792           244.530        359.839          484.434          68.499           937
              1998                      3.642.763           420.076        663.113        1.488.972         801.080        19.783
                                        1.773.842           252.346        392.991          507.822          72.147         1.122
BRASIL        1996     1.623.474                            638.509        527.554          482.892         172.789         8.340
                       2.572.347                            987.907        919.148          178.813          23.870           904
              1997     1.713.467                            675.136        558.931          530.180         183.342         8.670
                       2.722.202                          1.098.793        969.146          185.776          24.891         1.010
              1998     1.783.945                            728.183        617.138          555.689         198.847         9.230
                       2.980.497                          1.212.140      1.086.872          202.007          26.621         1.095
PARAGUAY      1996       192.180          365.173                              972           24.150              83            21
                         390.800          120.918                            6.388           36.800              20            10
              1997       211.310          383.436                            1.191           26.565              96            27
                         429.782          128.639                            6.929           40.480              27            14
              1998       222.074          405.732                            1.280           27.893             117            32
                         441.689          112.560                            7.320           42.504              32            18
URUGUAY       1996       458.628          989.468           32.837                           30.972           3.677           488
                         509.532          548.653           19.183                           27.630             939           227
              1997       487.904        1.093.894           35.563                           32.238           3.823           537
                         548.488          619.233           21.469                           29.455             978           282
              1998       514.320        1.138.543           38.017                           35.821           4.190           693
                         591.617          662.870           23.212                           32.070           1.072           312
CHILE         1996       483.293          201.432           34.902         26.204                           134.858        86.892
                         983.997          518.523           22.837         30.107                            69.851        22.493
              1997       507.495          211.536           36.197         28.626                           142.949        91.528
                       1.007.452          533.118           24.671         33.993                            74.100        23.845
              1998       533.596          227.030           39.558         30.870                           150.953        96.833
                       1.102.850          583.838           26.362         36.843                            78.690        24.993
BOLIVIA       1996        37.050           16.800               86          1.350           52.414
                         433.200          135.700               48          4.400          144.625
              1997        39.755           18.400               91          1.485           66.540
                         446.544          149.700               51          4.830          146.856
              1998        41.242           19.450              100          1.560           72.727
                         451.399          157.000               55          5.150          149.583
PERÚ          1996           580              728              710             69           16.250
                          15.040            6.795            1.603            865           81.490
              1997           823              764              756             74           17.845
                          16.840            7.190            1.685            908           89.670
              1998         1.008              817              830             83           18.735
                          18.250            7.604            1.782            950           94.153



20       II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur (DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


INTERCAMBIO COMERCIAL 1996 – 1997 – 1998 EN DOLARES FOB - EXPORTADOS E IMPORTADOS
Origen/Destino     ARGENTINA         BRASIL          PARAGUAY          URUGUAY              CHILE           BOLIVIA         PERÚ
ARGENTINA   1996                   1.820.500.000     185.600.000       350.625.000      575.600.000           3.820.000     105.000
                                   1.760.000.000     430.300.000       187.187.000      260.000.000            265.000        4.500
            1997                   2.002.550.000     204.150.000       404.800.000      632.400.000           4.202.000     117.000
                                   1.940.700.000     471.150.000       214.865.000      286.000.000            279.000        4.870
            1998                   2.060.700.000     213.350.000        421.667.00      661.800.000           4.410.000     123.000
                                   1.990.000.000     495.300.000       226.696.000      296.800.000            292.000        5.230
BRASIL      1996   1.840.200.000                     643.600.000       406.500.000      385.600.000          1.037.000       50.400
                   1.550.850.000                     280.250.000       427.300.000      320.000.000            107.600        4.070
            1997   2.021.000.000                     670.850.000       435.500.000      423.500.000          1.143.000       55.400
                   1.805.000.000                     286.250.000       491.460.000      352.000.000            118.300        4.480
            1998   2.102.000.000                     640.100.000       440.300.000      404.000.000          1.195.600       58.200
                   1.970.000.000                     205.650.000       518.200.000      336.600.000            124.200        4.675
PARAGUAY    1996      64.282.000    221.400.000                         25.300.000       13.350.000                400          105
                     200.150.000    626.200.000                         31.100.000       35.850.000                100           50
            1997      75.208.000    250.745.000                         13.500.000       17.700.000                465          117
                     220.160.000    728.200.000                         33.750.000       33.700.000                116           63
            1998      78.370.000    178.900.000                         14.200.000       20.250.000                488          122
                     231.700.000    590.000.000                         36.300.000       17.900.000                121           67
URUGUAY     1996     193.700.000    441.200.000       29.750.000                         22.440.000             18.500        2.500
                     361.100.000    315.250.000       12.800.000                         38.900.000              4.700        1.150
            1997     232.150.000    534.350.000       35.560.000                         25.710.000             20.350        2.820
                     415.000.000    400.000.000       11.650.000                         44.730.000              5.200        1.300
            1998     243.000.000    504.500.000       33.200.000                         28.490.000             21.400        3.000
                     425.700.000    395.150.000       10.900.000                         46.960.000              5.480        1.375
CHILE       1996     215.500.000    315.600.000       33.200.000        30.600.000                             810.000      522.000
                     610.500.000    367.000.000       35.200.000        24.250.000                             315.000      103.500
            1997     237.000.000    324.800.000       31.800.000        31.630.000                             895.000      581.000
                     671.500.000    414.300.000       29.600.000        26.600.000                             342.000      111.000
            1998     244.900.000    286.750.000       29.500.000        29.750.000                             939.000      611.000
                     705.100.000    365.700.000       30.700.000        28.450.000                             360.000      116.500
BOLIVIA     1996         166.800         84.000              400             6.100           236.000
                       2.600.000        816.000              225            19.800           725.000
            1997         183.400         92.400              452             6.720           261.000
                       2.835.000        895.000              247            21.820           794.000
            1998         192.500         97.000              475             7.100           274.500
                       2.975.000        940.000              260            22.950           832.000
PERÚ        1996           2.600          3.300            3.200               315            80.000
                          80.000         35.000            7.200             4.325           410.000
            1997           2.870          3.700            3.600               360            87.500
                          89.500         37.900            8.000             4.800           443.000
            1998           3.050          3.880            3.800               370            91.350
                          93.000         39.900            8.560             5.100           465.000




                                                                                      II.       Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   21
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur (DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)

TRAFICO SUBREGIONAL: NÚMERO DE VEHÍCULOS INGRESADOS Y EGRESADOS - 1996 – 1997 – 1998
ARGENTINA                1996                  s/información          s/información
                         1997                  s/información          s/información
                         1998                  s/información          s/información
BRASIL                   1996                  s/información          s/información
                         1997                  s/información          s/información
                         1998                  s/información          s/información
PARAGUAY                 1996                  s/información          s/información
                         1997                  s/información          s/información
                         1998                  s/información          s/información
URUGUAY                  1996                  s/información          s/información
                         1997                  s/información          s/información
                         1998                  s/información          s/información
CHILE                    1996                  520.689                523.982
                         1997                  555.110                564.442
                         1998                  602.947                629.412
BOLIVIA                  1996                  s/información          s/información
                         1997                  s/información          s/información
                         1998                  s/información          s/información
PERÚ                     1996                  s/información          s/información
                         1997                  s/información          s/información
                         1998                  s/información          s/información

TRAFICO SUBREGIONAL EN CANTIDAD DE PERSONAS - 1996 – 1997 – 1998
Origen/Destino            ARGENTINA           BRASIL           PARAGUAY               URUGUAY    CHILE          BOLIVIA         PERÚ
ARGENTINA       1996                           116.764          823.142                 54.955   298.174                            9.303
                1997                           163.489          723.736                 58.458   358.444                            8.313
                1998                           214.796          565.499                 58.111   431.765                            6.677
BRASIL          1996            124.222                                                          326.445
                1997            170.250                                                389.842
                1998            211.945                                                445.231
PARAGUAY        1996            644.695                                                          286.098
                1997            600.823                                                          337.225
                1998            468.464                                                          394.339
URUGUAY         1996            191.000        137.000           11.000                            4.000
                1997            234.000         63.000           11.000                            4.000
                1998            265.000         71.000           11.000                            4.000
CHILE           1996            297.379        291.987          255.100                 65.870                    288.444       387.559
                1997            398.948        389.644          301.009                 63.966                    310.774       392.056
                1998            536.157        489.993          388.883                 57.440                    368.567       429.663
BOLIVIA         1996                                                                             313.220
                1997                                                                             389.123
                1998                                                                             404.112
PERÚ            1996              9.845                                                          401.003
                1997             11.768                                                          466.783
                1998              6.794                                                          483.751




22       II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


IIf.   Identificación de los corredores fundamentales
En función del contenido del Cuadro Resumen que antecede y su resultado,
seguidamente se determinan, por su orden de importancia, los principales corredores de
la subregión.
(1)    Corredor SAN PABLO (Brasil) – BUENOS AIRES (Argentina)




Itinerario


San Pablo – Curitiba – Porto Alegre – Santa María – Uruguayana – Paso de Los Libres
– Zárate – Buenos Aires.
Este itinerario habitual, en el territorio de la República Federativa del Brasil suele tener,
como variante alternativa válida, las ciudades de Florianópolis o Vacaría en lugar de la
ciudad de Santa María.




                             II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero     23
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Argentina y
Brasil en ambos sentidos, movilizó un promedio de 1.900.000 toneladas anuales,
canalizándose la mayor parte por este corredor.


Particularidades


     1. Corredor de tráfico bilateral.
     2. Orientación Norte – Sur y viceversa.
     3. Comunica el mayor centro industrial del Continente, con la ciudad capital y
        puerto de ultramar de mayor número de habitantes de la subregión.
     4. Presenta el mayor estrangulamiento físico al comercio y transporte internacional
        por carretera de la subregión; el Paso de Frontera Uruguayana – Paso de Los
        Libres.
     5. Presenta el mayor número de transbordos de cargas en las operaciones de
        transporte (67%).
     6. Presenta el mayor registro de “tiempos muertos” (promedio de cinco días de
        espera).
     7. Presenta un importante número de viajes de retorno en lastre (37%)
     8. Sobre el valor de los fletes, tienen importante incidencia los costos de los
        servicios adicionales prestados (agentes aduaneros, peajes, etc.) y “no prestados”
        (un 17% promedio).
     9. En orientación norte – sur, la carga transportada es de alto valor agregado; en
        orientación sur – norte es de bajo valor agregado.




24    II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


(2)   Corredor BUENOS AIRES (Argentina) – VALPARAÍSO (Chile)




Itinerario


Buenos Aires – Mercedes – Mendoza – Las Cuevas – Caracoles – Santiago –
Valparaíso.


Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Argentina y
Chile en ambos sentidos, movilizó un promedio de 865.000 toneladas anuales,
canalizándose la mayor parte por este corredor.




                          II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   25
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Particularidades


1. Corredor de tráfico bilateral.
2. Orientación Este – Oeste y viceversa.
3. Es un corredor interoceánico.
4. Comunica la ciudad capital y puerto de ultramar de mayor número de habitantes de
   la subregión, con el puerto de ultramar que registra los mayores movimientos en la
   costa del océano pacífico.
5. Durante los meses de invierno (junio-julio-agosto), presenta importantes
   estrangulamientos derivados de factores climáticos (nevadas), sin que hasta el
   momento se hayan adoptado decisiones que solucionen esos inconvenientes en
   forma radical.
6. Presenta un número de transbordos de cierta magnitud. (23%).
7. Presenta importante registro de “tiempos muertos” (promedio 2 días).
8. Presenta un importante registro de viajes de retorno en lastre (42%).
9. Los mayores volúmenes de carga se registran en la orientación este-oeste. Son
   abundantes en tonelaje y proporcionalmente escasos en valor agregado.




26   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


(3)   Corredor SAN PABLO (Brasil) – MONTEVIDEO (Uruguay)




Itinerario


San Pablo – Curitiba – Florianópolis – Porto Alegre – Pelotas – Río Grande – Chuí –
Chuy – Montevideo.


Desde la ciudad de Porto Alegre en adelante, este itinerario habitual posee dos claras
alternativas válidas que bien pueden tipificarse como subcorredores.
La primera es Pelotas – Río Branco – Minas – Montevideo.
La segunda es Santa María – Livramento – Rivera – Montevideo.




                          II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   27
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Brasil y
Uruguay en ambos sentidos, movilizó un promedio de 815.000 toneladas anuales,
canalizándose la mayor parte por este corredor.


Particularidades


1. Corredor de tráfico bilateral.
2. Orientación Norte-Sur y viceversa.
3. Comunica al mayor centro industrial de la subregión con una ciudad capital que es
   puerto de ultramar.
4. Presenta importantes niveles de estrangulamientos derivados de las operaciones de
   controles que se realizan en los pasos de frontera que involucra.
5. Registra un importante número de transbordos de cargas en las operaciones de
   transporte (57%)
6. Proporcionalmente, presenta importantes registro de “tiempos muertos” (promedio
   de un día).
7. Registra un importante número de viajes de retorno en lastre (44%).
8. Sobre el valor de los fletes, tienen importante incidencia los costos de los servicios
   adicionales prestados (agentes aduaneros, peajes, etc.) y no prestados (un 17%
   promedio).
9. Los mayores volúmenes de carga, se registran en la orientación norte-sur; y en
   ambos sentidos se registra cierta paridad entre el valor agregado y el tonelaje de la
   carga transportada.




28   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


(4)   Corredor PARANAGUÁ (Brasil) – ASUNCIÓN (Paraguay)




Itinerario


Paranaguá – Curitiba – Foz de Iguazú – Ciudad del Este – Asunción.


Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Brasil y
Paraguay en ambos sentidos, movilizó un promedio de 572.000 toneladas anuales,
canalizándose la mayor parte por este corredor.




                          II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   29
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


Particularidades


1. Corredor de tráfico bilateral.
2. Orientación Este – Oeste y viceversa.
3. Comunica uno de los puertos de ultramar de la costa atlántica que registra los
   mayores índices de movimentación, con una ciudad capital ubicada en el centro de
   una región eminentemente agrícola y que, a su vez, es un puerto fluvio – marítimo.
4. Los niveles de tránsito que registra este corredor se caracterizan por ser zafrales y no
   uniformes.
5. Presenta un escaso registro de transbordos ( 5%).
6. Presenta un importante registro de “tiempos muertos” (promedio un día).
7. Presenta un importante registro de viajes de retorno en lastre (38%).
8. Los mayores volúmenes de carga se registran en la orientación oeste-este y se
   caracterizan por ser abundantes en tonelaje y proporcionalmente escasos en valor
   agregado.




30   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


(5)   Corredor MONTEVIDEO (Uruguay) – BUENOS AIRES (Argentina)




Itinerario
Montevideo – Fray Bentos – Puerto Unzué – Zárate – Buenos Aires.


Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Argentina y
Uruguay en ambos sentidos, movilizó un promedio de 542.000 toneladas anuales,
canalizándose la mayor parte por este corredor.




                          II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   31
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


Particularidades


1. Corredor de tráfico bilateral.
2. Orientación noreste-suroeste y viceversa.
3. Comunica la ciudad capital y puerto de ultramar de mayor número de habitantes de
   la subregión, con una ciudad capital que es puerto de ultramar.
4. No registra operaciones de transbordos.
5. Presenta algunos síntomas de estrangulamiento físico en el paso de frontera Puerto
   Unzué – Fray Bentos, derivados de la falta de coordinación en los criterios y
   exigencias de los controles que se realizan en el mismo por los organismos
   intervinientes (aduana, transporte, fito y zoo sanitarios, migración)
6. Registra índices de viajes de retorno en lastre (28%).
7. Sobre el valor de los fletes, tienen importante incidencia los costos de los servicios
   adicionales prestados (agentes aduaneros, peajes, etc.) y no prestados (un 17%
   promedio).
8. Los volúmenes de carga se encuentran relativamente nivelados en ambos sentidos y
   también se registra cierta paridad entre el valor agregado y el tonelaje de la carga
   transportada.




32   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


(6)   Corredor BUENOS AIRES (Argentina) - SANTA CRUZ (Bolivia)




Itinerario
Buenos Aires – Zárate – San Francisco – Salta – Pocitos – Yacuiba – Santa Cruz.


Este itinerario habitual suele tener, como variante alternativa válida en el Paso de
Frontera utilizado, al paso habilitado entre las ciudades de Aguas Blancas y Bermejo en
sustitución del habilitado entre las ciudades de Pocitos-Yacuiba.


Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Argentina y
Bolivia en ambos sentidos, movilizó un promedio de 400.000 toneladas anuales,
canalizándose la mayor parte por este corredor.




                           II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   33
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


Particularidades


1. Corredor de tráfico bilateral.
2. Orientación Sur – Norte y viceversa.
3. Comunica la ciudad capital y puerto de ultramar de mayor número de habitantes de
   la subregión, con la ciudad ubicada en el centro de una de las zonas de mayor
   producción agrícola de la subregión.
4. En las épocas de mayor intercambio comercial, presenta algunos síntomas de
   estrangulamiento físico al transporte internacional por carretera en los Pasos de
   Frontera habilitados, derivados de los controles fronterizos que se efectúan.
5. No registra índices importantes de transbordos.
6. Presenta registros de “tiempos muertos” en frontera, de cierta magnitud. (promedio
   de seis horas).
7. En orientación sur - norte la carga transportada es de alto valor agregado; en
   orientación norte - sur es de alto tonelaje y bajo valor agregado.




34   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


(7)   Corredor RÍO DE JANEIRO (Brasil) – VALPARAÍSO (Chile)




Itinerario


Río de Janeiro – Santos – San Pablo – Curitiba – Santa María – Uruguayana – Paso de
Los Libres – Santa Fe – San Francisco – Río Cuarto – Mercedes – Mendoza – Las
Cuevas – Caracoles – Santiago – Valparaíso.


Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Brasil y Chile
en ambos sentidos, movilizó un promedio de 370.000 toneladas anuales, canalizándose
la mayor parte por este corredor.




                           II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   35
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


Particularidades


1. Corredor de tráfico bilateral en tránsito por un tercer país.
2. Orientación Noreste – Suroeste y viceversa.
3. Es un corredor interoceánico.
4. Es el corredor de mayor extensión de la subregión.
5. En su itinerario, es el corredor que relaciona la mayor cantidad de ciudades.
6. Comunica una de las ciudades de mayor cantidad de habitantes de la subregión que
   es el mayor polo turístico de la misma, con el puerto de ultramar que registra los
   mayores movimientos en la costa del océano pacífico.
7. Durante los meses de invierno (junio-julio-agosto) presenta importantes
   estrangulamientos derivados de las incidencias climáticas (nieve), sin que hasta el
   momento se hayan adoptado decisiones que solucionen esos inconvenientes en
   forma radical.
8. Y durante todo el año presenta el mayor estrangulamiento físico al comercio y
   transporte internacional por carretera de la subregión; el Paso de Frontera
   Uruguayana – Paso de Los Libres.
9. Presenta el mayor número de transbordos de cargas en las operaciones de transporte
   (74%).
10. Presenta el mayor registro de “tiempos muertos” (promedio de cinco días de espera)
11. Registra un importante número de viajes de retorno en lastre (40%).
12. Sobre el valor de los fletes, tienen importante incidencia los costos de los servicios
    adicionales prestados (agentes aduaneros, peajes, etc.) y no prestados (un 17%
    promedio).
13. Los mayores volúmenes de carga, se registran en la orientación noreste-suroeste.
14. En el tráfico desde el noreste hacia el suroeste, predomina la carga con abundante
    valor agregado; al tiempo que en el tráfico inverso predomina la carga con
    abundante tonelaje.




36   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


(8)   Corredor BUENOS AIRES (Argentina) – ASUNCIÓN (Paraguay)




Itinerario


Buenos Aires – Zárate – Santa Fé – Resistencia – Clorinda – Puerto Falcón – Asunción.


Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Argentina y
Paraguay en ambos sentidos, movilizó un promedio de 300.000 toneladas anuales,
canalizándose la mayor parte por este corredor.




                          II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   37
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


Particularidades


1. Corredor de tráfico bilateral.
2. Orientación sur-norte y viceversa.
3. Comunica la ciudad capital y puerto de ultramar de mayor número de habitantes de
   la subregión, con una ciudad capital ubicada en el centro de una región
   eminentemente agrícola y que, a su vez, es un puerto fluvio – marítimo.
4. Presenta importantes síntomas de estrangulamiento físico en los pasos de frontera
   involucrados, derivados de la falta de coordinación en los criterios y exigencias de
   los controles que se realizan en el mismo por los organismos intervinientes (aduana,
   transporte, fito y zoo sanitarios, migración).
5. Registra muy escasas operaciones de transbordos.
6. Presenta ciertos índices de viajes de retorno en lastre (23%).
7. Sobre el valor de los fletes, tienen importante incidencia los costos de los servicios
   adicionales prestados (agentes aduaneros, peajes, etc.) y no prestados (un 17%
   promedio).
8. El mayor volumen de carga se transporta desde el sur hacia el norte.
9. En esa orientación existe cierta equiparación entre los volúmenes de carga con valor
   agregado y abundante tonelaje, mientras que en la orientación norte-sur predomina
   netamente la carga de abundante tonelaje y escaso valor agregado.




38   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


(9)   Corredor VALPARAÍSO (Chile) – LA PAZ (Bolivia)




Itinerario


Valparaíso – Antofagasta – Iquique – Arica – Tambo Quemado – La Paz.


Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Bolivia y
Chile en ambos sentidos, movilizó un promedio de 110.000 toneladas anuales,
canalizándose la mayor parte por este corredor.




                          II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   39
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


Particularidades


1. Corredor de tráfico bilateral.
2. Orientación suroeste-noreste y viceversa.
3. Comunica a uno de los puertos de ultramar de mayor movimentación de cargas
   sobre el Océano Pacífico, con una ciudad capital de un país mediterráneo que se
   encuentra ubicada a 3.600 metros de altura sobre el nivel del mar.
4. No registra índices de transbordos.
5. Registra índices de tiempos muertos en frontera (seis horas promedio).
6. No registra índices de viajes de retorno en lastre.
7. El mayor volumen de carga se transporta desde el suroeste hacia el noreste. En esa
   orientación existe una neta primacía de la carga de alto valor agregado, al tiempo
   que en el sentido contrario predomina netamente la carga de abundante tonelaje y
   escaso valor agregado.




40   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


(10) Corredor SAN PABLO (Brasil) – LA PAZ (Bolivia)




Itinerario


San Pablo – Ourinhos – Campo Grande – Corumbá – Santa Cruz – Cochabamba – La
Paz.


Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Bolivia y
Brasil en ambos sentidos, movilizó un promedio de 100.000 toneladas anuales,
canalizándose la mayor parte por este corredor.




                          II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   41
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


Particularidades


1. Corredor de tráfico bilateral.
2. Orientación este-oeste y viceversa.
3. Comunica el mayor centro industrial de la subregión con una ciudad capital de un
   país mediterráneo que se encuentra ubicada a 3.600 metros de altura sobre el nivel
   del mar.
4. Registra un importante número de transbordos de cargas en las operaciones de
   transporte (69%)
5. Registra índices de tiempos muertos en frontera (promedio un día).
6. No registra índices de viajes de retorno en lastre.
7. En la orientación este-oeste predominan las cargas de valor agregado, mientras que
   en el otro sentido predominan las cargas de abundante tonelaje.




42   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


(11)      Corredor VALPARAÍSO (Chile) – LIMA (Perú)




Itinerario


Valparaíso – Antofagasta – Iquique – Arica – Concordia – Tacna – Ilo – Matarani -
Lima.


Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Chile y Perú
en ambos sentidos, movilizó un promedio de 60.000 toneladas anuales, canalizándose la
mayor parte por este corredor.




                           II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   43
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Particularidades


1. Corredor de tráfico bilateral.
2. Orientación norte-sur y viceversa.
3. Comunica a uno de los puertos de ultramar de mayor movimentación de cargas
   sobre el océano pacífico, con una ciudad capital de importante cantidad de
   habitantes.
4. No registra índices de transbordos.
5. Registra índices de tiempos muertos en frontera (promedio seis horas).
6. No registra índices de viajes de retorno en lastre.
7. El mayor volumen de carga se transporta desde el sur hacia el norte. En esa
   orientación existe cierta equiparación entre los volúmenes de carga con valor
   agregado y abundante tonelaje, mientras que en la orientación norte-sur predomina
   netamente la carga de abundante tonelaje y escaso valor agregado.




44   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


(12) Corredor VALPARAÍSO (Chile) – ASUNCIÓN (Paraguay)




Itinerario


Valparaíso – Santiago – Caracoles – Las Cuevas – Mendoza – Mercedes – Río Cuarto –
San Francisco – Santa Fé – Resistencia – Clorinda – Puerto Falcón – Asunción.


Tráfico


Durante los años 1996, 1997 y 1998, el flujo comercial por carretera entre Chile y
Paraguay en ambos sentidos, movilizó un promedio de 40.000 toneladas anuales,
canalizándose la mayor parte por este corredor.




                         II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   45
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Particularidades


1. Corredor de tráfico bilateral en tránsito por un tercer país.
2. Orientación suroeste-noreste y viceversa.
3. Comunica a uno de los puertos de ultramar de mayor movimentación de cargas
   sobre el océano pacífico, con una ciudad capital ubicada en el centro de una región
   eminentemente agrícola y que, a su vez, es un puerto fluvio – marítimo.
4. No registra índices de transbordos.
5. Registra índices de tiempos muertos en frontera (un día promedio).
6. No registra índices de viajes de retorno en lastre.
7. El mayor volumen de carga se transporta desde el suroeste hacia el noreste. En esa
   orientación existe una neta primacía de la carga de alto valor agregado, al tiempo
   que en el sentido contrario predomina netamente la carga de abundante tonelaje y
   escaso valor agregado.




46   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


IIg. Diez conclusiones a tener en cuenta




1. De un total de doce corredores identificados, ocho (66,66%) son con orientación
   norte-sur en ambos sentidos y cuatro (33,33%) con orientación este-oeste en ambos
   sentidos.

2. De los ocho corredores norte-sur en ambos sentidos, seis (75%) son con tráfico
   bilateral y dos (25%) con tráfico en tránsito por un tercer país.

3. De los cuatro corredores este-oeste en ambos sentidos, cuatro (100%) son con
   tráfico bilateral.

4. De los doce corredores identificados, dos (16,66%) son interoceánicos.

5. De los doce corredores identificados, siete (58,33%) comunican a un puerto con una
   ciudad.



                          II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   47
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
6. De los doce corredores identificados, siete (58,33%) comunican a un puerto con
   otro puerto.

7. En la gran mayoría de los corredores, prevalece el transporte de materias primas sin
   elaborar sobre el transporte de productos manufacturados.

8. Existen registros de tiempos muertos en todos los corredores. Dichos registros
   tienen diferentes magnitudes, pero todos ellos tienen su origen en los controles de
   frontera que se practican en los distintos pasos habilitados al transporte
   internacional.

9. Los viajes de retorno en lastre se materializan en casi todos los corredores; la
   excepción se pone de manifiesto en aquellos que tienen su origen y/o destino en la
   República Federativa del Brasil y/o en la República de Chile.

10. El gran número de operaciones de transbordos se concentran en los corredores que
    tienen su origen y/o destino en la República Federativa del Brasil.


IIh. Sistema de transbordo de mercancías en los distintos
     pasos de frontera
El transbordo es la operación por la que se traslada una mercadería de una unidad de
transporte a otra. Se ha detectado que el transbordo puede revestir tres formas, traslado
manual de un vehículo a otro, cambio de unidades tractoras y/o traslado de un
contenedor desde un vehículo a otro; y teniéndose en cuenta el motivo por el que se
llega a realizar una operación de esta naturaleza, puede llegarse a distinguir entre:
 Transbordo normativo, que ocurre cuanto un gobierno obliga a que se realice.
 Transbordo preventivo, que ocurre cuando los transportistas de un determinado país
    prefieren no prestar servicios en otro.
 Transbordo coactivo, que se produce a causa de una amenaza directa y explícita de
    transportistas del país receptor a los transportistas extranjeros.
 Transbordo operativo, que se produce cuando las empresas de transporte lo
    encuentran más ventajoso que el transporte directo y esta situación es conocida y
    admitida por los clientes.
 Transbordo comercial, que se produce por la generalización de vender FOB, lo que
    obliga a un cambio de transportista en frontera.
 Transbordo aduanero, que es el derivado de la escasa e incorrecta utilización de los
    documentos existentes que materializan una declaración de tránsito aduanero
    internacional (MIC/DTA), así como de los procedimientos aduaneros que obligan a
    descargas para nacionalizar la mercadería en el primer puesto fronterizo.
En lo que hace a la subregión objeto de este trabajo, actualmente las operaciones de
transbordo en frontera tienen un significativo desarrollo en el transporte internacional
carretero que tiene como su punto de origen y/o destino a la República Federativa del
Brasil. En estos casos predomina la figura del transbordo operativo cuando se trata de
importaciones brasileñas y la del transbordo comercial cuando se trata de exportaciones.
Por sus dimensiones geográficas y por su importante parque industrial, el transporte
carretero de cargas en la República Federativa del Brasil, básicamente es realizado o por
un transportista profesional poseedor de una numerosa y moderna flota de equipos y con
una infraestructura que le permite ser uno de los pocos transportistas de la subregión
que ha comenzado a desempeñarse como un proveedor de logística, o por un
transportista autónomo, conocido como fletero, que en forma individual o en conjunto

48   II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
con otros de su misma naturaleza, emergen al mercado ofreciendo sus servicios de
transporte. En este contexto entonces, el transporte internacional que tiene como origen
o destino a la República Federativa del Brasil, en un 82% promedial de sus operaciones,
ha incorporado al transbordo como un sistema, con lo que:
a) Se evita asumir el costo de los tiempos muertos que tienen los equipos de transporte
   internacional cuando deben enfrentar el inadecuado funcionamiento general de la
   mayoría de los pasos de frontera de la zona.
b) Se obtienen un mayor margen de rendimiento en el flete general, por cuanto el
   tramo nacional, realizado por un fletero contratado a tales efectos, tiene un costo
   mucho más reducido que si se cumple con un equipo habilitado para el transporte
   internacional.
c) Y se obtiene una importante reducción en los costos generales de la operación, al
   proporcionarse un servicio de almacenaje en depósitos fronterizos que en el 92% de
   los casos resultan ser propiedad de las propias empresas de transporte.
Respecto a las operaciones de transporte carretero entre el resto de los países de la
subregión, no registran importantes cantidades de transbordos y en la generalidad de los
casos que se dan, predomina la figura del transbordo operativo y aduanero.




                           II. Flujos comerciales canalizados por el modo carretero   49
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


III. La infraestructura subregional de transporte
     carretero

Como resultado de la apertura comercial y el resurgimiento de los esquemas de
integración económica, en el curso de la década de los años noventa las exportaciones
latinoamericanas han aumentado a un ritmo dos veces superior al crecimiento de las
exportaciones mundiales.
Esta expansión está imponiendo crecientes presiones a la infraestructura física en
general y a la de transporte en particular.
Después de muchos años de no inversión en el mantenimiento de lo existente, la
infraestructura de transporte requiere fuertes inversiones para evitar estrangulamientos
al comercio internacional del Continente y elevados costos de transporte que
contrarresten las ganancias en competitividad derivadas de la reducción de aranceles y
barreras no arancelarias.
A comienzos de los años noventa se hicieron evidentes las agudas deficiencias en los
servicios de infraestructura en todo el Continente. La falta de cobertura, baja calidad e
ineficiencias en la entrega de los servicios de agua potable y saneamiento,
comunicaciones, energía y transporte, requieren, según recientes estimaciones del
Banco Mundial, inversiones anuales del orden de los sesenta mil millones de dólares, es
decir, equivalentes al 4% del PBI regional. Solamente para rehabilitar la red vial y
ampliar el sistema de transporte, las inversiones estimadas ascienden a quince mil
millones de dólares anuales hasta el año 2005.
En este contexto, se sabe que tradicionalmente los proyectos de inversión en transporte
han sido financiados por el sector público, recurriendo típicamente a una combinación
de préstamos de organismos internacionales de desarrollo, recursos propios y
transferencias internas del sector y, en ciertas ocasiones, también mediante la deuda
interna por la vía de la colocación de Bonos del Tesoro.
Pero más recientemente, con las reformas macroeconómicas y estructurales que se han
consolidado en todos los países del Continente, que ponen creciente énfasis en la
economía de mercado, en la mayor participación del sector privado en la asignación de
los recursos escasos de inversión y en la producción orientada hacia las exportaciones,
el rol del sector público en la economía, no sólo desde una perspectiva de su eficiencia y
desempeño, sino también considerando sus interrelaciones con el sector privado, ha
variado sustancialmente.
Como resultado de ello, la presencia del Estado en la economía ha disminuido en los
sectores productivos y comerciales primero, y ahora, en el aprovisionamiento de los
servicios de infraestructura. Hoy día el sector privado está presente en las actividades
económicas y en el financiamiento, desarrollo y operación de la infraestructura, con una
creciente participación del capital extranjero generado en el proceso de privatización.
En términos generales podemos afirmar que el sistema de transportes de América del
Sur puede visualizarse como un conjunto de corredores de transporte que, con algunas
excepciones, se inician en los principales puertos del Continente (Río de Janeiro,
Santos, Montevideo, Buenos Aires, Valparaíso, Callao) penetrando gradualmente al
interior.



                        III.   La infraestructura subregional de transporte carretero   51
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Esta particular configuración se explica en los patrones históricos de asentamiento de la
época colonial y en la concentración geográfica de las actividades productoras de bienes
de exportación, preferentemente agrícolas y mineros.


IIIa. Red actual de transporte carretero
Con la diversificación de la producción y el proceso de industrialización posterior a la II
Guerra Mundial, la red de carreteras del Continente Sudamericano se desarrolló a ritmo
de vértigo, compitiendo con las líneas ferroviarias e interconectando los crecientes
centros urbano-industriales.
Como resultado de las políticas de transporte nacionales, las carreteras se desarrollaron
en desmedro del transporte ferroviario y fluvial, al punto de que los sistemas nacionales
actuales de carreteras de los países de América del Sur, resultan ser el modo de
transporte dominante, tanto para pasajeros como para carga.
En las últimas tres décadas, países como Argentina y Brasil han triplicado la extensión
de su red vial y en la casi totalidad de los restantes países del Continente, los kilómetros
de carreteras pavimentadas se han duplicado.
Sin embargo, esta notable expansión de las carreteras no significó una mejora de la red
total de transporte de la región. Por un lado, porque las inversiones materializadas
siempre se concentraron en las carreteras más transitadas; y por otro lado, porque las
interconexiones de carreteras entre los países se desarrollaron y desarrollan
descoordinadamente y se limitan a implementar pasos fronterizos destinados a atender
las necesidades mínimas de comunicación.
Examinando las interconexiones de la red existente, puede observarse que las mismas se
limitan a facilitar, de algún modo, los intercambios comerciales mínimos, son escasas y
en general son precarias.
La conformación de la red carretera actual de la subregión, compuesta por un total de
320.000 kilómetros pavimentados aproximadamente, responde a orientaciones
históricas de corte nacional dirigidas fundamentalmente a la atención de mercados fuera
de la región.
Por otra parte, la rapidez de los cambios en la demanda no ha permitido alcanzar una
respuesta adecuada. Una aguda escasez de recursos, una importante ausencia de
planificación y desarrollo de las políticas de mantenimiento e importantes deficiencias
operativas en su extensión que provocan grandes estrangulamientos, trajo aparejado un
notorio deterioro de las redes de carreteras de la zona.
Hoy por hoy, la actual red de la subregión sufre directamente las consecuencias de la
ausencia de conciencia respecto a que facilitación e inversión resultan ser dos piezas
trascendentes de toda estrategia que pretenda un desarrollo equilibrado y eficaz de la
misma; y que ambas necesariamente deben avanzar juntas y coordinadamente.
Puede afirmarse que la red de la zona carece de los tres elementos esenciales que
permiten su articulación eficiente.
Carece de directivas y normas comunes que defina un modelo de su desarrollo
sostenible.
Carece de la necesaria consolidación de los elementos que propician un desarrollo
adecuado de la intermodalidad, para así aprovechar las ventajas que ofrece cada modo y
obtener economías en el transporte.


52   III. La infraestructura subregional de transporte carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Y carece del financiamiento necesario para implementar los proyectos a través de
organismos de crédito, internacionales o regionales y de las atracciones necesarias para
llamar a atención de los inversores privados.


IIIb. Características de la red


                    Composición de la red vial de la subregión

                               ARGENTINA    BRASIL      PARAGUAY    URUGUAY    CHILE    BOLIVIA
 Total de carreteras (kms)     211.369      1:650.000   25.861      52.000     79.523   42.828
 Pavimentadas (kms)            57.070       148.700     2.330       11.960     11.143   1.713
 No pavimentadas (kms)         154.299      1:501.300   23.531      40.040     68.380   41.115
 Densidad (kms/1000 Kms²) 21%               18%         8%          68%        15%      2%


De esta composición y de la información disponible, puede afirmarse que la red de
transporte por carretera de la subregión tiene las siguientes características:
a) En promedio, la misma se encuentra pavimentada en un 14,33% de su extensión de
   acuerdo al siguiente detalle: Argentina 27%, Brasil 9%, Paraguay 9%, Uruguay
   23%, Chile 14% y Bolivia 4%. La pavimentación parece haberse destinado
   preferentemente a las rutas principales de cada red nacional; se carece del mismo en
   las rutas provinciales y rurales.
b) Ese porcentaje de pavimentación, está, a su vez, fraccionado en tramos con
   pavimento superior, esto es hormigón y/o capa asfáltica, en un 31%; con pavimento
   medio, es decir, bitúmen y/o imprimación reforzada, en un 42%; y con pavimento
   inferior, tosca y/o suelo, en un 27%.
c) En términos generales, las carreteras que conforman la red resultan ser transitables
   durante todo el año. No obstante, y preferentemente durante los meses de invierno
   (junio-julio-agosto), ciertos tramos de la red presentan importantes dificultades de
   tránsito (falta de paso por la nieve y por inundaciones).
d) En términos generales, las carreteras de la red soportan tránsitos intensos en buena
   forma. En términos particulares y fundamentalmente en los puntos de interconexión
   fronteriza (pasos de frontera), ciertas carreteras presentan importantes
   congestionamientos.
e) El 72% de las carreteras de la red, tienen calzadas, dos carriles, carecen de
   problemas de capacidad y poseen un adecuado nivel de mantenimiento.


IIIc. Terminales Internacionales
En términos generales, se estima que la subregión debe tratar de incrementar la cantidad
y calidad de las terminales internacionales de transporte por carretera.
Pueden distinguirse claramente tres niveles a saber:
1. Existe un grupo de países que carecen de este tipo de terminales y, por ende, de una
   unidad física en la que coordinada e integralmente se prestan servicios para facilitar
   una operación de transporte internacional por carretera.


                             III.   La infraestructura subregional de transporte carretero       53
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
2. Existe otro grupo de países en los que si bien existen físicamente recintos o
   terminales en las que se pueden cargar y descargar mercaderías, sin embargo en
   ellas no se obtiene la prestación de servicios aduaneros habilitados y, menos aún,
   servicios inherentes a una operación de transporte y/o comercio internacional
   (informáticos, financieros, de despacho, etc., etc.), con lo que los servicios que se
   prestan no son los más adecuados y debería tenderse hacia el mejoramiento
   inmediato de los mismos.
3. Y existe otro grupo de países en los que la situación es diferente, en los que si bien
   encontramos terminales que todavía pueden mejorarse institucional y físicamente,
   no puede desconocerse el aporte que las mismas otorgan al comercio internacional
   de la subregión.
Tales son los casos de Paraguay y Brasil.
La República de Paraguay posee diez terminales de administración privada, las cuales
se encuentran ubicadas de acuerdo al siguiente detalle:
1. Ciudad del Este.
2. Ciudad del Este II.
3. Salto del Guairá.
4. Salto del Guairá II.
5. Asunción I.
6. Asunción II.
7. Falcón.
8. Encarnación.
9. Villeta.
10.Pedro J. Caballero.
Por su parte, la República Federativa del Brasil posee más de un centenar de Terminales
de Carga por todo su territorio.
En un caso, estas terminales son centros totalmente privados en las que el poder público
no tiene incidencia alguna.
En otros casos, lo más importantes a los efectos de este trabajo, es que existe una
verdadera red de “Estaciones Aduaneras Interiores”, comúnmente conocidas como
“puerto seco” y bajo la sigla EADI.
Las EADI, setenta y cinco en total, son terminales aduaneras de uso público, situadas en
zonas secundarias pero adyacentes a áreas de producción o de consumo, destinadas a
prestaciones, por terceros, de servicios públicos de movimentación y almacenaje de
mercaderías bajo control aduanero. Estos servicios pueden ser delegados a personas
jurídicas de derecho privado que tengan como objeto social principal, el almacenaje, la
guarda y/o el transporte de mercaderías, materializándose esta delegación a través de un
permiso de servicio público previamente licitado.
Pero lo más importante, es que estas EADI también ejecutan todos los servicios
aduaneros a cargo de la Secretaría da Receita Federal, inclusive los procesamientos de
despachos aduaneros de importación y exportación y sin perjuicio de que la gran
mayoría tiene instalaciones en las que se puede acondicionar, reacondicionar y cargar
todo tipo de mercaderías importadas al amparo del régimen especial de “entreposto
aduaneiro”.

54    III. La infraestructura subregional de transporte carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
La ubicación y estado actual de funcionamiento de las setenta y cinco EADI de Brasil
responden al siguiente detalle:


A.-    En funcionamiento:


1.    Anápolis                      Estado de Goiás.
2.    Corumbá                       Estado de Matogrosso do Sul.
3.    Manaus                        Estado de Amazonas.
4.    Recife.                       Estado de Pernambuco.
5.    Salvador                      Estado de Bahía.
6.    Salvador II.                  Estado de Bahía.
7.    Grandel                       Estado de Minas Gerais.
8.    Juiz de Fora                  Estado de Minas Gerais.
9.    Varginha                      Estado de Minas Gerais.
10. Uberlándia                      Estado de Minas Gerais.
11. Uberaba                         Estado de Minas Gerais.
12. Vitória I                       Estado de Espírito Santo.
13. Vitória II                      Estado de Espírito Santo.
14. Vitória III.                    Estado de Espírito Santo.
15. Vitória IV                      Estado de Espírito Santo.
16. Vitória V                       Estado de Espírito Santo.
17. Río de Janeiro                  Estado de Río de Janeiro.
18. Bauru                           Estado de Sao Paulo.
19. Campina                         Estado de Sao Paulo.
20. Franca                          Estado de Sao Paulo.
21. Guaruja                         Estado de Sao Paulo.
22. Guarulhos                       Estado de Sao Paulo.
23. Ribeiráo Preto                  Estado de Sao Paulo.
24. Santo André                     Estado de Sao Paulo.
25. Santos I                        Estado de Sao Paulo.
26. Santos II.                      Estado de Sao Paulo.
27. Santos III.                     Estado de Sao Paulo.
28. Santos IV                       Estado de Sao Paulo.
29. Santos V                        Estado de Sao Paulo.
30. Sáo Bernardo de Campo           Estado de Sao Paulo.
31. Sáo José dos Campos .           Estado de Sao Paulo.
32. Sao Paulo I                     Estado de Sao Paulo.

                      III.   La infraestructura subregional de transporte carretero   55
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
33. Sao Paulo II                        Estado de Sao Paulo.
34. Sao Paulo III                       Estado de Sao Paulo.
35. Sao Paulo IV                        Estado de Sao Paulo.
36. Sao Paulo V                         Estado de Sao Paulo.
37. Sao Paulo VI                        Estado de Sao Paulo.
38. Sáo Sebastiáo                       Estado de Sao Paulo.
39. Sorocaba                            Estado de Sao Paulo.
40. Curitiba                            Estado de Paraná.
41. Foz Do Iguacu                       Estado de Paraná.
42. Maringá                             Estado de Paraná.
43. Paranaguá                           Estado de Paraná.
44. Itajaí                              Estado de Santa Catarina.
45. Itajaí II                           Estado de Santa Catarina.
46. Caxias do Sul                       Estado de Río Grande do Sul.
47. Novo Hamburgo                       Estado de Río Grande do Sul.
48. Porto Alegre                        Estado de Río Grande do Sul.


B.-    En funcionamiento, pero aún sin servicios aduaneros:


1.    Santana                           Estado de Amapá.
2.    Belém                             Estado de Pará.
3.    Pocos de Caldas                   Estado de Minas Gerais.
4.    Nova Iguacu                       Estado de Río de Janeiro.
5.    Resende                           Estado de Río de Janeiro.
6.    Campinas                          Estado de Sao Paulo.
7.    Jundiaí                           Estado de Sao Paulo.
8.    Limeira                           Estado de Sao Paulo.
9.    Sáo José do Río Preto             Estado de Sao Paulo.
10. Taubaté                             Estado de Sao Paulo.
11. Baruerí                             Estado de Sao Paulo.
12. Guarulhos II                        Estado de Sao Paulo.
13. Piracicaba                          Estado de Sao Paulo.
14. Cascavel                            Estado de Paraná.


C.-    Ya licitadas, pero aún no en funcionamiento:




56    III. La infraestructura subregional de transporte carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
1.    Curitiba II                      Estado de Paraná.
2.    Dionisio Cerqueira               Estado de Paraná.
3.    Paranagua II                     Estado de Paraná.
4.    San Francisco do Sul             Estado de Paraná.


D.-    En proceso de licitación:


1.    Sao Paulo                        Estado de Sao Paulo.
2.    Londrina                         Estado de Paraná.
3.    Río Grande                       Estado de Río Grande do Sul.


E.-    A ser licitadas próximamente:


1. Cuiaba                              Estado de Mato Grosso.
2. Ponta Porá                          Estado de Mato Grosso do Sul.
3. Sáo Luis                            Estado de Maranháo.
4. Teresina                            Estado de Piauí.
5. Maracanau                           Estado de Ceará.
6. Río de Janeiro II                   Estado de Río de Janeiro.
Se estima que la construcción estratégica de Terminales Interiores de Cargas, que
cuenten con los servicios que prestan las Estaciones Aduaneras Interiores de la
República Federativa del Brasil, puede transformarse en una herramienta idónea para
desarticular los pasos de frontera de la subregión como un elemento que obstaculiza el
intercambio comercial carretero de la zona, por lo que se sugiere comenzar a considerar
la posibilidad de implementar un sistema regional de Terminales Interiores de Cargas
del MERCOSUR, como forma de optimizar recursos y medios para poder competir en
mejor forma, en el comercio internacional.


IIId. Proyectos de infraestructura
La Conferencia de Ministros de Transportes, Comunicaciones y Obras Públicas de
América del Sur, para la subregión analizada y entre otros proyectos tendientes al
mejoramiento y mantención de obras ya existentes, identificó a los siguientes proyectos
de infraestructura como prioritarios para la integración de nuestro Continente:
a) Túnel de baja altura férreo-vial Cristo Redentor.
b) Construcción de un tramo de 60 kilómetros entre Luján de Cuyo y Potrerillos.
c) Construcción de un puente de dos carriles y de sus accesos entre Misión La Paz –
   Pozo Hondo.
d) Construcción de un puente entre Buenos Aires (RA) y Colonia (ROU).
e) Construcción de un tramo de 592 kms. entre Paylon y Puerto Suárez en la carretera
   que une Cochabamba con Santa Cruz.

                        III.   La infraestructura subregional de transporte carretero   57
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
f) Construcción de un tramo de 493 kms. entre San Javier y San Matias, en la carretera
   que une a esta última con Santa Cruz y que vincula a Bolivia con Brasil.
g) Construcción de un tramo de 905 kms. entre La Paz y Guayaramerin, en la carretera
   que une a estas ciudades con Brasil hacia el este y con Matarani, Ilo y Arica hacia el
   oeste.
h) Construcción de dos Terminales Integrales de Cargas ferroviarias-carreteras (en
   Santa Cruz y Cochabamba).
i) Conclusión de la carretera Mariscal Estigarribia – Pozo Hondo.
j) Sustitución de puentes fusibles en los corredores internacionales de Uruguay.
La citada Conferencia de Ministros, encomendó que el Inventario de Proyectos
Prioritarios al que nos remitimos íntegramente en esta temática, fuera presentado ante
los distintos órganos internacionales de financiación, a los efectos de propiciar que éstos
consideren, como factor favorable, la contribución de cada proyecto de infraestructura a
la continuidad de los corredores interregionales, así como a la homogeneidad de las
redes de infraestructura sobre las cuales se sustenta.
Asimismo, se entiende positivo mencionar la firme tendencia actual a utilizar el
hormigón en la pavimentación de las carreteras de la subregión.
Según recientes estudios efectuados, los costos de pavimentación con hormigón son
equivalentes a los del asfalto. Sin embargo existe una gran diferencia a favor del
hormigón en lo que hace a los gastos de mantenimiento, dado que mientras la vida útil
del asfalto sin mantenimiento se sitúa entre dos o tres años, la del hormigón se ubica en
los diez, mientras que la duración integral del pavimento a largo plazo es de doce años
en el caso del asfalto y de veinte en el caso del hormigón.
Y a todo ello se agregan además importantes circunstancias que incrementan los
márgenes de seguridad vial. Según las conclusiones determinadas recientemente, entre
otras circunstancias la distancia de frenado en las carreteras de hormigón es menor que
en las de asfalto y el reflejo de la luz vehicular en un 30% superior.
De todas formas, se confirme o no esta tendencia actual, lo que debe puntualizarse es
que la subregión debe encarar proyectos viales y logísticos conjuntos, armónicos y
uniformes, para lograr que la red que une a los países, esté debidamente preparada de
ambos lados de las fronteras como para poder recibir los mismos volúmenes de tráfico y
de carga y los mismos equipos de transporte.


IIIe. Identificación de los Pasos de Frontera
La subregión analizada cuenta con treinta y un Pasos de Frontera habilitados al
transporte internacional por carretera con suficiente movimiento como para ser
computados en forma expresa.
Los mismos, en una ordenación alfabética, responden al siguiente detalle:
Aceguá - Aceguá.                                     Entre Brasil y Uruguay.
Artigas – Quaraí.                                    Entre Uruguay y Brasil
Barra do Quaraí – Bella Unión.                       Entre Brasil y Uruguay.
Bernardo de Irigoyen – Dionisio Cerqueira. Entre Argentina y Brasil.
Buenos Aires – Colonia.                              Entre Argentina y Uruguay.
Cáceres - Fortuna.                                   Entre Bolivia y Brasil.

58   III. La infraestructura subregional de transporte carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Cardenal Samore (Bariloche-Entre Lagos).             Entre Argentina y Chile.
Ciudad del Este - Foz do Iguacu.                     Entre Paraguay y Brasil.
Clorinda – Puerto Falcón.                            Entre Argentina y Paraguay.
Colón - Paysandú.                                    Entre Argentina y Uruguay.
Complejo Brasiléia.                                  Entre Brasil y Bolivia.
Complejo Cristo Redentor.                            Entre Argentina y Chile.
Concordia – Salto.                                   Entre Argentina y Uruguay.
Corumbá - Posto Esdras.                              Entre Bolivia y Brasil.
Chuí – Chuy.                                         Entre Brasil y Uruguay.
Dorotea (Río Turbio-Puerto Natales).                 Entre Argentina y Chile.
Encarnación – Posadas.                               Entre Paraguay y Argentina.
Foz do Iguacu – Puerto Iguazú.                       Entre Brasil y Argentina.
Guairá - Salto de Guairá.                            Entre Brasil y Paraguay.
Guajará-Mirín.                                       Entre Brasil y Bolivia.
Infante Rivarola.                                    Entre Paraguay y Bolivia.
Integración Austral (Isla Grande)                    Entre Argentina y Chile.
Paso de los Libres – Uruguaiana.                     Entre Argentina y Brasil.
Pehuenche (Malargue-Maule).                          Entre Argentina y Chile.
Puerto Unzué - Fray Bentos.                          Entre Argentina y Uruguay.
Jaguarao – Río Branco.                               Entre Brasil y Uruguay.
Pedro J.Caballero - Ponto Porá.                      Entre Paraguay y Brasil.
San Sebastián (Isla Grande).                         Entre Argentina y Chile.
Santana do Livramento – Rivera.                      Entre Brasil y Uruguay.
Santo Tomé – Sao Borja.                              Entre Argentina y Brasil.
Sargento Rodríguez.                                  Entre Paraguay y Bolivia.


IIIf. Areas de control                    en       fronteras:       Descripción          y
      funcionamiento
Fronterizo es lo que está enfrente de otra cosa.
En toda materia que se analice, las áreas fronterizas son, por definición, objetos
complejos porque vinculan entidades diversas, hecho éste que evidentemente arroja
consecuencias directas tanto sobre la extensión del campo (conjunto de normas acotadas
por la temática fronteriza y regulatorias del tránsito y transporte) como de la
estructuración del mismo (diversidad de órdenes jurídicos, esquemas organizacionales e
institucionales y diversidad de fuentes normativas implicadas).
En el campo del Derecho Internacional Público o de la geopolítica, la frontera nos ubica
en el extremo de un Estado, o más genéricamente, de un centro de poder independiente
y territorial, de cara a lo propio de otro Estado. Esta es una primera complejidad formal
o externa.

                         III.   La infraestructura subregional de transporte carretero   59
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
La frontera, por lo tanto, enfrenta órdenes jurídicos y configuraciones institucionales
distintas, susceptibles de regulaciones contradictorias. Precisamente éste es un segundo
nivel de complejidad, complejidad superabundante para gestores, operadores y
administradores.
Las áreas fronterizas además, en tanto dan lugar a un adensamiento en la interacción de
las sociedades vinculadas, generan un orden de relaciones, en materia de tránsito,
transporte e intercambios comerciales, que se constituyen en soporte de una normativa
intersticial entre los dos o más órdenes jurídicos cerrados nacionales vinculados. Las
Aduanas han sido creadas universalmente para registrar, en el tráfico internacional, las
mercancías que se importan o exportan y para recaudar los derechos que adeuden. Se
constituyen en uno de los ejes medulares del engranaje que, conjuntamente con otras
instituciones y servicios, impulsan el motor del comercio exterior de las naciones. Este
es un tercer nivel de complejidad.
Los diagnósticos disponibles, tanto a nivel técnico como político, coinciden en que en la
subregión se percibe una notable distorsión entre las normas que promueven la
facilitación fronteriza y su aplicación.
A las ya importantes restricciones derivadas de los problemas de infraestructura, tanto
respecto a su discontinuidad como a su estado de conservación, debe agregarse que las
actividades dirigidas al desarrollo de la facilitación del tránsito y transporte chocan con
debilidades y descoordinaciones institucionales mucho más de facto que jurídicas.
En ese sentido se han detectado situaciones comunes a todos los pasos de frontera de la
subregión a saber:
a) Desconocimiento de la existencia, contenido y preeminencia de las decisiones
   internacionalmente válidas y aplicación de normativas o exigencias nacionales
   contradictorias.
b) Desatención de servicios a las zonas de frontera que obstaculizan notoriamente la
   calidad y seguridad de las tramitaciones.
c) Falta de fluidez en la comunicación entre los órganos nacionales competentes y la
   Aduana, o más genéricamente, de la Autoridad de los Pasos de Frontera, relativa a la
   situación en materia de permisos, requisitos a cumplir y/o de integración de flotas
   por parte de operadores, lo que imposibilita la realización de operaciones.
d) Incumplimiento en frontera de las normas aduaneras vigentes que tienden a facilitar
   el tránsito de personas y el comercio internacional de la subregión, lo que se
   manifiesta en ausencia de infraestructura y equipos adecuados, duplicación de
   controles con criterios de trabajo y de control diferentes, ausencia de armonización
   de días y horarios de actividad con un fuerte peso restrictivo de la fluidez comercial,
   adoptándose actitudes diferentes según se trate de importaciones o exportaciones
   desde el punto de vista del funcionario que lo aplica, carencia de información
   actualizada y permanente sobre empresas, vehículos y seguros a contratar,
   desconocimiento de documentos únicos y uniformes y requerimiento de documentos
   que exige la ley nacional, y desconocimiento de precintos aduaneros oportunamente
   homologados.
e) Servicios de control fronterizo extremadamente lentos y engorrosos, apoyados
   fundamentalmente, en métodos tradicionales de tramitación que implican una gran
   cantidad de documentos y formularios comerciales procesados manualmente, todo
   lo cual, además de estar en desacuerdo con las exigencias del comercio internacional
   actual, es propicio para arbitrariedades, abusos e irregularidades de diferente índole,
   por parte de funcionarios actuantes.

60   III. La infraestructura subregional de transporte carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
f) Específicamente en el transporte de personas por carretera se destaca el tono de la
   intervención de las autoridades migratorias y de policía, que literalmente acosan en
   frontera y parte del trayecto, al pasajero y/o turista que viaja en empresas de
   transporte internacionales habilitadas, mediante la exigencia, además del documento
   de identificación, de certificados de vacuna, pasajes de regreso, apertura de todo el
   equipaje, etc., lo que, generalmente, genera confusión y angustia al pasajero.
Todas las circunstancias precedentes, y algunas otras, entorpecen el flujo ágil y expedito
de mercancías y sin lugar a dudas constituyen un factor adicional de disuación a la
inversión extranjera de la cual carecen los países de la región.
Últimamente se ha desarrollado cierta actitud favorable a la introducción y expansión
del uso de sistemas automatizados de control y procesamiento, los cuales si bien han
traído cambios en las operaciones de control fronterizo, fundamentalmente en el área
aduanera, resultan ser mecanismos muy variados, que van desde un sistema de
administración interna hasta módulos para el control de cargas importadas y exportadas
o para la recolección de datos estadísticos nacionales de comercio exterior.
Esta variada gama de sistemas automatizados utilizados en el control fronterizo de la
subregión, no se ha traducido hasta el momento en un correcto desarrollo de los
controles informáticos de gestión, a lo cual debe agregarse la prácticamente inexistente
utilización de los controles a posteriori, facetas éstas de la intervención administrativa,
que sin duda alguna permiten la verdadera simplificación para el usuario y una
importante mejora del control por parte de la autoridad.
Se puede decir que las normas jurídico-administrativas aplicables al comercio y
transporte, tanto al bilateral como al de tránsito de la subregión tratada, están
sectorializadas y puntualizadas, esto es, son tratadas por instancias técnicas y
desarrolladas en función de los problemas o necesidades que se van presentando en el
sector de actividad, ya sea respecto a la administración del transporte, al control
sanitario o fitosanitario, al nivel de protección arancelarias, a la construcción o
mejoramiento de infraestructura, a la cooperación entre aduanas, etc..
Los avances entonces, si es que se registran, resultan ser paralelos, de cada una de estas
materias, no contándose con un mecanismo común de coordinación y,
consecuentemente, no pudiéndose acceder a una visión transversal de la situación.
En concreto, entonces, las áreas de control fronterizo de la subregión, en su gran
mayoría, se caracterizan por sus recintos inadecuados, escasos en dimensión como para
albergar el número de vehículos que demanda su atención, con reducidos niveles de
seguridad y servicios complementarios rudimentarios y de baja calidad, no estando
previsto para lo inmediato la realización de obras importantes como para modificar, en
forma sustancial, la actual situación.
En puridad, se trata de áreas de control en las que la burocracia, con el “factor humano”
como su brazo ejecutor, es la que verdaderamente determina cuáles, cómo, cuándo y de
qué forma se realizan los intercambios comerciales, aún por encima de tratados,
convenios, leyes y reglamentos.
En teoría, la zona tratada tiene mecanismos para facilitar el comercio entre los países
que la componen.
Si se efectuare un minucioso relevamiento de toda la normativa escrita y suscripta, se
llegaría a la conclusión de que muy poco no ha sido incluido en ella.
En la práctica, no siempre esos instrumentos funcionan. Resulta común y habitual la
aparición de verdaderas medidas para-arancelarias.


                        III.   La infraestructura subregional de transporte carretero   61
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Por ejemplo; es común en la zona que un certificado de origen de las mercaderías,
expedido por entidades acreditadas, no sea aceptado por los funcionarios aduaneros de
frontera. Un borrón o la falta de un número de fax, ya alcanza para anular un certificado
de origen y, como consecuencia de ello, impedir que físicamente se materialice un
intercambio comercial.
El artículo 18 del octavo protocolo adicional de normas de origen del MERCOSUR,
dice que en los casos de dudas en relación con la autenticidad o veracidad del
certificado, se debe pedir información adicional con el objeto de resolver el problema. Y
agrega que “el Estado Parte importador no detendrá el trámite de la importación”.
Otro ejemplo; es común que ante la inminencia de la materialización de un intercambio
comercial importante, surjan huelgas de funcionarios de las áreas de control del país
importador, las cuales provocan inmediatamente la interrupción de la operación de
comercio y la aglomeración de los equipos de transporte que fueron contratados para la
realización de aquella.


IIIg. Restricciones al transporte
Para una adecuada y correcta consideración de las actuales restricciones al transporte
carretero de la subregión, se debe enfocar la misma de una perspectiva por la que se
pueda acceder a las restricciones derivadas de la actitud del Estado, de las normas que
se aplican y de la propia operatividad y operación que generalmente posee dicho
transporte.
(1)   De la actitud del Estado
Para la mayoría de los funcionarios estatales que cumplen funciones vinculadas a los
aspectos principales del transporte (institucionales, operativos, administrativos, de
control, etc.), la tarea que desempeñan son un fin en sí mismo y en función a esta
actitud, realizan su trabajo.
Pero además, los Estados cumplen su tarea en forma fragmentada, sin coordinación ni
colaboración, prescindiendo muchas veces del ámbito general en el que desarrollan su
trabajo, modificando normas vigentes sin saberlo, acordando reglamentaciones que
vulneran las ya existentes, repitiendo registros, requisitos, documentos y controles, todo
lo cual no sólo entorpece la facilitación del comercio y del transporte, sino que además
favorece la proliferación de actores intermedios, que, sin aportar algo sustantivo a los
servicios de comercio exterior, presionan sobre el costo final del producto y/o los
márgenes de rentabilidad de los actores principales (productores, transportistas, etc.), al
cobrar cantidades de dinero importantes por su mera intermediación.
(2)   De las normas aplicables
La actual situación imperante se transforma en una verdadera restricción para –
arancelaria.
Por un lado, las autoridades no agotan sus esfuerzos para cumplir y hacer cumplir
efectiva y eficientemente toda la normativa vigente en materia de transporte, lo cual se
transforma en engorrosas tramitaciones que la mayoría de las veces deben culminarse en
pagos extraordinarios para no demorar más la solución.
Por otro lado, se han constatado importantes dicotomías entre la normativa nacional y la
internacional, lo cual inevitablemente se traduce en una no menos importante dicotomía
respecto a las acciones que aquellas normas imponen a los funcionarios responsables de
ejecutarlas.

62    III. La infraestructura subregional de transporte carretero
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Algunos ejemplos que reflejan la ausencia de armonía que existe entre las normas
nacionales e internacionales que en un mismo país regulan el transporte son: los pesos y
dimensiones de los vehículos, la señalización de los mismos, los requisitos de seguridad
que deben cumplir, la duración de la jornada de conducción, las exigencias migratorias,
la tornaguía y la visa consular.
(3)   De la operatividad del transporte carretero
El transporte carretero de la subregión tratada carece de principios generales uniformes
respecto a su operatividad.
El leasing, el intercambio de tracción entre los operadores, los mecanismos que eviten
viajes en lastre, la utilización de fleteros, los servicios de alta temporada, los servicios
de circuitos cerrados, etc., parecen ser en realidad problemas insalvables para las
autoridades y operadores de la subregión y llegado el momento de formular un
inventario de la situación actual del sistema, esta carencia inevitablemente se traduce en
una importante restricción al comercio internacional de los países involucrados.
(4)   De la operación de transporte carretero
La operación de transporte carretero del MERCOSUR y Chile debe soportar una
importante cantidad de restricciones.
En primer lugar y respecto a los controles en fronteras y en las aduanas interiores, los
mismos no son uniformes ni simultáneos, están estructurados en base a una atención de
días hábiles e inhábiles y horarios reducidos y no coincidentes, y se materializan con
distintos criterios de exigencias y de control, lo cual se traduce en la utilización de
métodos de trabajo totalmente diferentes.
En este contexto, el control que se realiza a la operación de transporte internacional de
la subregión, se transforma en una engorrosa tramitación burocrática que no sólo
provoca una excesiva inactividad de los equipos de transporte, sino además, costos
adicionales injustificados al amparo del instituto de la habilitación extraordinaria.
En segundo lugar y respecto a los controles durante la operación de transporte, en los
últimos años y en las carreteras de los principales corredores de tráfico, se han impuesto
nuevas prácticas de control que complican la operación.
En ese sentido, han proliferado los controles de documentación en cada cruce de
provincia y/o estado, se ha impuesto el control de varias balanzas durante un mismo
itinerario y se ha desarrollado el control imprevisto a los vehículos de transporte por
parte de funcionarios policiales de rutas; y todo ello en un contexto en el que la
inseguridad aumenta día a día, por cuanto cada vez son más numerosos los asaltos en
ruta a las unidades que transportan cargas o personas en forma cotidiana.
Y en tercer lugar, como una muestra fidedigna de la ausencia de conciencia y actitud
respecto a la integración regional y todo lo que ella implica, hoy día el transporte por
carretera de la subregión tiene un costo adicional inesperado: la sumatoria de peajes que
existen sobre las rutas de los principales corredores de comercialización, costo
adicional, por otra parte, que es finalmente trasladado al consumidor y, en consecuencia,
encarece el comercio internacional de la subregión.




                        III.    La infraestructura subregional de transporte carretero   63
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


IV. Estructura empresarial y laboral
En el presente Capítulo se analizará la situación actual de la estructura empresarial y
laboral del transporte carretero de la subregión, enfatizándose la consideración respecto
a aquellos puntos que inciden directa, positiva y/o negativamente en el comercio
internacional de la subregión y, por ende, en el transporte internacional de la misma.


IVa. Estructura empresarial
La subregión posee una empresa de transporte de cargas por carretera típica. Se
caracteriza por tratarse de un emprendimiento familiar, poseedor de muchos esfuerzos y
sacrificios, pero también, de escasa profesionalidad, sin un correcto gerenciamiento, y
sin aplicación y conocimiento de los actuales principios logísticos que permiten la
prestación de un servicio eficiente e integral de transporte por carretera.
Por su parte, el transporte carretero de personas, si bien posee empresas que presentan
rasgos empresariales más firmes, debe indicarse que los mismos básicamente se
sustentan en la naturaleza del servicio que prestan, servicio público, más que en virtudes
implícitas en una correcta gestión de administración.
En este contexto, el sistema de transporte de cargas por carretera de la subregión ampara
a:
a) El agente de cargas: actividad generalmente desarrollada por personas con una
   estructura administrativa mínima, que buscan negocios de transporte, y los hacen
   viables por su conocimiento del mercado y de las normativas administrativas y
   aduaneras.
b) Los fleteros: utilizan su o sus camiones de manera de realizar el traslado físico de
   las mercaderías, desentendiéndose de la búsqueda de mercados y de la coordinación
   en el movimiento de las mismas con los trámites administrativos o aduaneros.
   Tampoco entienden de riesgos comerciales.
c) La empresa de transporte internacional: estructura escasa en número, que además de
   tener una flota propia cuenta con una organización administrativa destinada a dar
   servicios a los clientes, dispone de representaciones en los puntos de frontera y en
   los polos de cargas, continuamente busca nuevos mercados de fletes y contrata
   también de manera habitual, fleteros para integrarlos a sus programas de transporte,
   ya sea por unidades completas o para que traccionen sus unidades de arrastre. Lo
   más importante aquí, es todo lo que se agrega como logística al traslado de las
   mercaderías.
Si bien estos tres estadios pueden ser tan válidos como necesarios en las funciones del
transporte, el mayor peligro para el sistema radica en la confusión de las funciones, esto
es, que ellos, por medios indirectos (permisos ocasionales, por ejemplo), pueden
acceder a la prestación de un mismo servicio sin cumplir con las mismas exigencias y
condiciones que éste implica.




                                                IV. Estructura empresarial y laboral   65
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
IVb. Formación profesional específica y de los distintos niveles
     jerárquicos empresariales
Los nuevos requerimientos impuestos por los permanentes cambios, parecen no ser
debidamente atendidos por las empresas ocupadas, en principio, por la racionalización
de sus estructuras como adaptación eficiente en el menor tiempo posible.
El panorama se ha transformado en forma radical, en particular en el orden de la
economía y dentro de ésta, en el orden comercial. La contaminación ambiental, las
condiciones de seguridad del tránsito, el ordenamiento territorial, el multimodalismo, la
logística empresarial, etc., son temas no incorporados a la formación profesional
específica del sector, y menos aún, a los niveles jerárquicos empresariales del mismo en
la subregión.
La capacitación profesional propia y de su personal, debe ser considerada como una
sólida inversión, ya que son ellos los primeros y directos beneficiarios al mejorar la
condición de sus operaciones con el aporte de nuevos conocimientos, y por la aplicación
de técnicas actualizadas que le permitan lograr una mayor competitividad.
Los cambios tecnológicos y las nuevas estrategias de producción y comercialización
que caracterizan los diferentes enfoques a los que debe adaptarse la actividad
económica, demanda de capacitación permanente y actualizada, con el objeto de
identificar y adoptar el perfil de empresa que verdaderamente se necesita. Ello se
obtiene mediante programas de capacitación convenientemente seleccionados, esto es,
debidamente evaluados, adaptados a las necesidades y requerimientos del momento, y
con un adecuado nivel académico y práctico.
En el contexto económico general de la subregión, es necesario que el costo de la
unidad de tráfico sea el menor posible para que los fletes no se lleven todo el esfuerzo.
Para que dicho costo al reducirse se optimice, es necesario actuar firmemente para hacer
efectiva la participación de los modos de transporte que más convenga, de forma tal que
cada uno de ellos aporte “racionalmente” y al menor precio para la sociedad,
compatibilizando los intereses del usuario y del prestador.
Esta optimización hoy día sólo se logra con la incorporación de conceptos y prácticas
vinculadas directamente a los planes de transporte, los programas de transporte y la
planificación estratégica del transporte, conceptos actualmente poco conocidos en el
sector de la zona.
Los pocos profesionales que se desenvuelven en el ámbito del transporte de la
subregión, se han formado sectorialmente y son ellos, en definitiva, los que asesoran al
empresariado desde su propia óptica, es decir, según sea el sector en el que desarrollan
sus actividades, lo que los conduce a una suerte de deformación modal porque, en
general, todas las soluciones a las que arriban pasan por el modo de transporte que
manejan o más conocen y ello no siempre resulta ser lo más racional y favorable.
Se impone que el sector empresarial y sus niveles jerárquicos más importantes,
adquieran la capacidad necesaria y suficiente para definir y ejecutar políticas de
transporte orientadas al usuario, cargador o pasajero y para desempeñarse en empresas
productivas y de servicios.
Proyectar, evaluar, seleccionar, dirigir operaciones de transporte de acuerdo con el
requerimiento de cada tráfico, deben ser actitudes firmes y adquiridas que permitan
asegurar la operación de transporte desde todo punto de vista, inclusive, claro está,
desde la perspectiva del transportista por carretera.


66   IV. Estructura empresarial y laboral
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
IVc. Propiedad sustancial y control efectivo
El Acuerdo de Alcance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre, norma básica
que regula las operaciones de transporte carretero entre los países de la subregión,
indica en el numeral 4 de su Artículo 19 que empresa, es “todo transportador autorizado
por su país de origen para realizar tráfico internacional terrestre, en los términos del
presente Acuerdo; el término transportador comprende toda persona natural o jurídica
incluyendo cooperativas o similares, que ofrecen servicios de transporte a título
oneroso”; y seguidamente, en el numeral 8 de ese mismo artículo, indica que transporte
de carga es “el realizado por empresas autorizadas en los términos del presente
Acuerdo, para trasladar cargas en forma regular u ocasional, entre dos o más países”.
Posteriormente el Artículo 22 del citado Acuerdo dicta disposiciones fundamentales
sobre el tema que no ocupa en el presente título.
En efecto, el numeral 1 de este artículo señala que “Los países signatarios sólo
otorgarán permisos originarios a las empresas constituidas de acuerdo con su propia
legislación y con domicilio real en su territorio”; y el numeral 3 dispone que “Más de la
mitad del capital social y el efectivo control de la empresa, estarán en manos de
ciudadanos naturales o naturalizados del país signatario que otorga el permiso
originario”.


IVd. Costes empresariales
Los componentes básicos del precio de una operación de transporte internacional
terrestre de la subregión son:
i)     Tiempo de producción.- Se forma de la incidencia que ejerce la combinación de
       los gastos implícitos en todas aquellas actividades derivadas del trabajo
       específico del dueño de la carga (horarios, etc.), de la documentación que debe
       utilizarse para materializar la operación de comercio internacional, de las
       exigencias aduaneras que deben cumplirse y de lo que significa cruzar una
       frontera.
ii)    Capacidad de carga.- Está compuesto por los márgenes de rentabilidad que el
       peso, volumen, embalaje y estiba de la carga permita realizar.
iii)   Kilómetros.- Este componente se forma con los márgenes derivados del
       rendimiento de combustible, tiempo de la operación y desgaste del equipo
       utilizado.
iv)    Coste empresarial.- Está constituido por todos aquellos gastos derivados del
       mantenimiento de una estructura empresarial, esto es, impuestos, retribuciones,
       capacitación, gastos de producción (comunicaciones, seguros, peajes,
       representantes, etc.), amortización y reinversión.
En la actualidad y dentro del transporte por carretera de la subregión, se estima que el
coste empresarial, como uno de los componentes del precio de una operación de
transporte, tiene una enorme incidencia.
Por un lado, los elementos que dan forma a este componente del precio, varían en forma
sustancial de un país a otro. La carga impositiva, la retribución del trabajador, los
intereses de la amortización y las ofertas crediticias que propician una reinversión en el
sector, suelen ser muy diferentes y, en consecuencia, suelen dar lugar a resultados muy
distintos.



                                                IV. Estructura empresarial y laboral   67
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Por otro lado, y aunque los tratados y las voluntades gubernamentales suelen manifestar
lo contrario, la tendencia mayoritaria real del entorno económico de los países de la
subregión parece propiciar el desarrollo de la figura del transportista individual,
originándose así operaciones basadas en la informalidad y, muchas veces, en la
ilegalidad.
Ha llegado la hora de adoptar una resolución firme respecto a la profesionalidad de la
prestación de las operaciones de transporte internacional por carretera, esto es, impulsar
el estudio e identificación de todas aquellas medidas por las que, constituir una empresa
de transporte por carretera, no signifique una pesada carga burocrática y pecuniaria.


IVe. Movimientos gremiales empresariales
Tradicionalmente, varios países de la subregión se caracterizaron por favorecer la
concurrencia y algunos, hasta la participación, de los operadores privados, a las distintas
reuniones que, sobre transporte, se realizaban en la década de los años 70 y 80.
Con la suscripción del Tratado de Asunción, el auge, la importancia y la periodicidad de
las reuniones de los subgrupos de trabajo creados, desplazaron en algo las reuniones
sectoriales tradicionales y, de esta forma, sumado a la firme actitud inicial que el
MERCOSUR es un proceso de integración monitoreado por los gobiernos, provocó que
el sector privado, con alguna excepción digna de mencionar especialmente, se viera
repentina y totalmente relegado de una cuota de participación que le permitía “estar” y
ser primer espectador de las negociaciones que, en su materia, realizaban las
delegaciones oficiales.
En mérito a ello, una firme y rápida respuesta no se hizo esperar y luego de algunas
deliberaciones, el sector gremial empresarial logró acceder al lugar que
tradicionalmente poseía.
En efecto, mientras las participaciones anteriores se realizaban “acompañando” a las
delegaciones oficiales, hoy día el operador privado de transporte comparece ante las
reuniones de los subgrupos al amparo de una entidad gremial empresarial subregional.
Claros ejemplos de ello son; el Consejo Superior Empresarial del MERCOSUR, que
reúne a las gremiales más representativas del transporte de cargas por carretera de los
países de la subregión y el Foro de Empresarios de Transporte de Personas por
Carretera, que nuclea a las empresas de transporte regular y de turismo, nacional e
internacional, de personas por carretera de la zona.
De esta forma, la pérdida de un espacio individualmente alcanzado, hizo recapacitar a
las gremiales empresariales nacionales de los distintos países de la subregión, y como
consecuencia de ello, mediante un esfuerzo corporativo, hoy día han logrado acceder a
una instancia caracterizada por una importante presencia gremial empresarial.
De todos modos, se entiende que esta respuesta es sólo el principio.
De aquí en más, las instancias gremiales empresariales regionales deben profundizar su
acercamiento y accionar corporativo, esto es, deben comenzar a analizar la posibilidad
de incorporar en el análisis, la incidencia altamente negativa del ineficiente
aprovechamiento de recursos y esfuerzos que hoy los caracteriza.
La posibilidad de crear gestiones logísticas comunes, alianzas comerciales estratégicas,
centrales de manejos de cargas y compras comunes, pueden ser alternativas ciertas de
rápida concreción, para lograr un mejor rendimiento en el corto plazo.



68   IV. Estructura empresarial y laboral
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
IVf. Estructura sindical
El tema de la estructura sindical del transporte carretero de la subregión tiene directa
vinculación con la estructura empresarial que oportunamente se identificó para el sector.
En aquella oportunidad, se tuvo presente que la estructura empresarial dominante es la
del agente de cargas y del fletero, esto es, personas físicas y/o empresas unipersonales o
familiares que desarrollan su actividad con una estructura mínima en todos sus aspectos
y que basan su participación no en asumir riesgos comerciales, sino en el conocimiento
práctico del mercado y en ofrecer un precio que no contempla costos importantes de
aportes previsionales y/o de impuestos legales. En este entorno, es lógico suponer que la
estructura sindical no es de importancia por cuanto, o bien el conductor es el propio
dueño del medio de transporte, o bien es un familiar directo del dueño, o se trata de un
trabajador independiente cuyo rédito está directamente involucrado con el rendimiento
del vehículo que conduce.
Ahora bien, también, se tuvo presente que la estructura empresarial del transporte
carretero de la subregión cuenta, aunque en menor medida, con empresas de transporte
internacional, esto es, estructuras que además de tener una flota propia de vehículos,
cuenta con una organización administrativa destinada a dar servicios, dispone de
representaciones, y agrega una importante cuota de logística al traslado físico simple de
mercaderías. En este entorno la estructura sindical es diametralmente opuesta a la
anterior, dado que no sólo existe y es importante, sino que además ejerce una influencia
considerable en las relaciones laborales implícitas en la actividad.
En concreto, la estructura sindical de la subregión si bien no es numerosa, la actividad
que despliega es importante en la relación laboral que la tiene como protagonista.


IVg. Marco legal y de negociación
En los países de la subregión, en términos generales y a pesar de ciertos matices,
prevalece un sistema legal laboral para el sector que contempla y enmarca un sistema de
negociación colectiva caracterizado por:
i)     la ultra actividad de los convenios colectivos celebrados y homologados, lo cual
       determina que una vez vencidos en el tiempo de vigencia de cada uno de ellos,
       las condiciones generales del mismo permanecen vigentes hasta tanto sea
       suscrito un nuevo convenio
ii)    la excesiva centralización que ellos contienen
iii)   y por la limitación de los contenidos negociables, ya que las partes no pueden
       negociar aspectos no contemplados en la legislación aplicable.
Por contraposición, el sistema de negociación colectiva laboral que se aplica en los
países industrializados con economía de mercado, se caracteriza por contribuir a
propiciar la participación y autonomía en convenios colectivos, transformándose así
ellos mismos en el instrumento idóneo para resolver los naturales conflictos de las
relaciones laborales, y por facilitar la gestión de las mismas a través de una
determinación consensuada de las relaciones de trabajo.
Durante el año 1999, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del
Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo, único organismo internacional
intergubernamental de integración tripartita, organizó el primer y hasta el momento
único Coloquio para considerar los problemas sociales y laborales que plantea la nueva
tecnología, la desreglamentación y la privatización del transporte.

                                                IV. Estructura empresarial y laboral   69
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
En dicho evento, donde si bien hubo representantes de los gobiernos, trabajadores y
empresarios de los países de la subregión, fue inobjetable la preeminencia de
representantes de los países industrializados. Mientras que el Grupo Empleador
manifestó su pretensión de reducir a su mínima expresión la intervención del Estado en
los aspectos laborales de la industria del transporte y propiciar, impulsar y favorecer
todo mecanismo que consagre la negociación de las relaciones laborales atendiendo al
modo de transporte, y/o al país y la región, y/o a los diferentes estamentos productivos
dentro de una misma empresa (talleres, administrativos, etc.), el Grupo Trabajador
manifestó su pretensión de que se reconozca que la privatización y desreglamentación
están destrozando los sistemas de transporte de los países en vías de desarrollo y
provocando una aguda reducción del trabajo profesional y corporizado en esa industria,
favoreciendo así la proliferación del trabajo por cuenta propia e informal.
Planteado así el actual panorama y la más firme tendencia en esta materia, si bien se
entiende necesario una reformulación armónica de las actuales relaciones laborales de la
subregión en materia de transporte por carretera, también se entiende de extrema
importancia que esa tarea se aborde mediante un intento común y equilibrado.
Es claro que la tendencia indica que la cadena de producción está superando el “justo a
tiempo” y está entrando en “el flujo productivo directo” del productor al consumidor. Y
también es claro que confirmada y consolidada esta transición, los países
industrializados habrán ingresado totalmente en la producción a escala y con ello,
habrán reducido sus costos de producción en un 40%. En otras palabras, habrán
consolidado su posición comercial en el mercado mundial.
Con el objeto de consolidar dicha transición, una flexibilización total de la industria del
transporte resulta indispensable a los fines del mundo industrializado; y en ese contexto,
las trabas más firmes que una desregulación irrestricta debe enfrentar, son las derivadas
de la normativa laboral vigente y aplicable en la industria del transporte.
La tercerización, sobre todo de ciertos aspectos operativos de la industria del transporte,
aparece hoy día como el mecanismo por el que rápidamente se superan aquellas trabas
laborales, por cuanto se propicia el trabajo por cuenta propia en detrimento del trabajo
profesional.
En consecuencia, se impone una reformulación de la legislación laboral de los países de
la zona para su transporte internacional por carretera; pero se entiende que la misma
debe encararse intentando un justo equilibrio entre los aspectos sustancialmente
estratégicos del transporte por carretera para la subregión y las actuales tendencias
universales en esta temática; y todo ello, necesariamente materializado en un intento
común y coordinado.


IVh. Nivel de profesionalización del trabajador
La consideración y análisis de este tema tiene directa relación con el tipo de transporte
por carretera que se trate.
Si se trata el transporte carretero de carga, teniendo presente las precisiones
oportunamente anotadas cuando se consideró la estructura empresarial y sindical del
sector, se puede afirmar que el nivel de profesionalización del trabajador no es adecuado
y el que tiene, en la generalidad de los casos lo alcanza en el mismo acto de la operación
de transporte. La figura típica del conductor de un camión de la subregión, se
caracteriza por reunir una serie importante de requisitos en su capacidad física por los
que accede al documento que lo habilita a conducir y por adquirir el resto del
conocimiento que implica su actividad en el mismo momento que la va desarrollando,

70   IV. Estructura empresarial y laboral
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
con lo que, en la mayoría de los casos, se pueden identificar buenos conductores de
camiones pero no buenos operadores logísticos.
Si en cambio se trata el transporte carretero de personas la situación es distinta. En estos
casos, la figura típica de la subregión sobrepasa la calidad de mero conductor de
ómnibus y alcanza un nivel profesional importante. El trabajador típico del transporte
carretero de personas de la subregión tiene un nivel psico-físico y cultural importante y
tiene un nivel profesional adecuado a la prestación que cumple. Lo más importante es
que en la mayoría de los casos, ese nivel de profesionalización no se alcanza durante el
ejercicio de la actividad sino que se enriquece con ella, esto es, que en la generalidad de
los casos el trabajador ingresa al mercado de trabajo con un nivel adecuado de
profesionalización y lo va incrementando con la experiencia que adquiere en su trabajo
habitual.


IVi. Características técnicas del parque de vehículos
Como en la sección anterior, también en ésta tenemos que distinguir entre transporte de
carga y de personas al analizar en términos generales las características predominantes
del parque de vehículos existente en la subregión.
El transporte carretero de cargas de la zona posee un parque de vehículos caracterizado
por su diversidad, antigüedad, y a veces, inadecuada relación peso-potencia y
conformación. Estas características predominantes probablemente se deban a la
estructura empresarial que domina en este sector (trabajador independiente), pero lo
cierto es que en la generalidad de los casos puede afirmarse que la flota de camiones
existente en la subregión no responde a las necesidades y requerimientos de su comercio
y no tiene, al menos en una instancia inmediata, buenas perspectivas.
Por su parte, el transporte carretero de personas de la subregión posee un parque de
vehículos adecuado a los términos de la demanda subregional de estos servicios. El
nivel de antigüedad de los vehículos es escaso, el confort que brindan es bueno y, por
sobre todo lo demás, la seguridad que ofrecen cumple con los requerimientos
imprescindibles para la clase de operación que realizan. Como factor no muy positivo
puede indicarse que, en función a la red de carreteras de la subregión, el tipo y modelo
de ómnibus que últimamente se han presentado al mercado no parecen ser los más
adecuados. Sin embargo esta tendencia parece corregirse, al incorporarse a las flotas,
como vehículos de última generación, un tipo de unidad que cumple estrictamente con
toda la normativa de la Unión Europea, fundamentalmente aquella que tiene relación
con la seguridad vial.




                                                 IV. Estructura empresarial y laboral    71
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


V. Aspectos jurídicos e institucionales
Analizados los flujos comerciales y determinados los corredores de transporte
internacional por carretera de la subregión, relevada la actual situación de la
infraestructura y su adaptabilidad a la demanda que se presenta y consideradas las
estructuras empresariales y laborales del sector y sus niveles de profesionalidad,
corresponde ahora analizar los aspectos jurídicos institucionales del transporte
internacional por carretera para completar eficientemente el estado de situación
necesario para determinar conclusiones y recomendaciones.


Va. Mecanismos de acceso al mercado del                                    transporte
    carretero vigentes en los países del Cono Sur
De la conjunción de las disposiciones legales vigentes, puede afirmarse que para
acceder al mercado de servicios de transporte carretero de la subregión, se requiere:
i)     ser una empresa constituida de acuerdo a las normas del país del que es
       originaria y con domicilio real en el mismo;
ii)    cuyo control efectivo se encuentre en poder de ciudadanos naturales o
       naturalizados de ese país;
iii)   que sea propietaria de por lo menos cuatro vehículos que totalicen ochenta
       toneladas de capacidad de transporte;
iv)    y que obtenga de las autoridades competentes del país en la que está constituida,
       el permiso originario que la habilite a realizar operaciones de transporte
       internacional por carretera (documento de idoneidad);
v)     y de las autoridades competentes del o de los países de destino, el permiso
       complementario pertinente.
Sin perjuicio de lo que antecede, se estima importante enfatizar en una situación
particular que hoy día se registra en las condiciones de acceso al mercado de transporte
internacional por carretera de la subregión y que se ha transformado en una asimetría
más que trascendente como para no mencionarla específicamente.
Hasta comienzo de la década de los años 90, el transporte internacional carretera de la
subregión se realizó al amparo de un sistema de cuotas o cupos de capacidad de
transporte (estática y dinámica) previamente acordada por los países y con un régimen
de admisión porcentual de participación de fleteros de las banderas involucradas en
aquellas operaciones.
Simultáneamente con la eliminación de las cuotas o cupos, la tendencia de negociación
mayoritaria mostró una consolidación de la profesionalización del transporte carretero
y, por ende, provocó la eliminación simultánea de la participación de los fleteros.
Ahora bien; en forma concomitante a la tendencia antedicha, apareció una clara
diferencia de redacción en los términos y por ende, en el alcance del artículo 31 del
Acuerdo de Alcance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre.
En efecto, mientras la versión en idioma español del numeral 1 del Artículo 31 del
Acuerdo citado dice que “Los vehículos y sus equipos, utilizados como flota habilitada
por las empresas autorizadas para realizar el transporte internacional a que se refiere el
presente Acuerdo, podrán ser de su propiedad o tomados en arrendamiento mercantil

                                             V. Aspectos jurídicos e institucionales   73
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
(leasing), teniendo estos últimos el mismo carácter que los primeros para todos los
efectos”, la versión en idioma portugués del mismo numeral y artículo dice que “Los
vehículos y sus equipos, utilizados como flota habilitada por las empresas para realizar
el transporte internacional a que se refiere el presente Acuerdo, podrá ser de su
propiedad o tomados en arrendamiento mercantil, leasing, teniendo estos últimos el
mismo carácter que los primeros para todos los efectos”.
Si bien no es el objeto de este trabajo manifestar opinión en divergencias entre las
autoridades sectoriales de los Estados de la subregión, lo cierto es que la ausencia del
paréntesis en la versión portuguesa de la norma aludida, hoy día habilita a los fleteros de
bandera brasileña a participar en operaciones de transporte internacional por carretera
de la zona, generándose así una significativa asimetría que, en una visión regional y
complementaria del transporte, debería tratar de superarse a la mayor brevedad.


Vb. Exigencias para instalar una empresa de transporte
    carretero
El ya citado Acuerdo de Alcance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre,
determina en el numeral 4 de su Artículo 19 que empresa, es “todo transportador
autorizado por su país de origen para realizar tráfico internacional terrestre, en los
términos del presente Acuerdo; el término transportador comprende toda persona
natural o jurídica incluyendo cooperativas o similares, que ofrecen servicios de
transporte a título oneroso”; y en el numeral 8, que transporte de carga es “el realizado
por empresas autorizadas en los términos del presente Acuerdo, para trasladar cargas en
forma regular u ocasional, entre dos o más países”.
Seguidamente, el Artículo 22 dispone que “Los países signatarios sólo otorgarán
permisos originarios a las empresas constituidas de acuerdo con su propia legislación y
con domicilio real en su territorio”; y el numeral 3 dispone que “Más de la mitad del
capital social y el efectivo control de la empresa, estarán en manos de ciudadanos
naturales o naturalizados del país signatario que otorga el permiso originario”.
De esta forma, el A.T.I.T. consagra el principio de la profesionalización del transporte
mediante la prestación del servicio por una empresa y, en cuanto a ésta, se remite a las
leyes nacionales vigentes en cada país y determina la propiedad y control efectivo de
más de la mitad de su capital por parte de ciudadanos naturales o naturalizados.
Salvo ciertas diferencias en procedimientos y requisitos, es decir no de sustancia, puede
afirmarse que en la zona puede constituirse una empresa uni o pluripersonal con la sola
voluntad del o de los involucrados en el intento.
En el primer caso, la empresa unipersonal se constituye y reconoce cuando su titular se
encuentra inscripto como tal en los organismos nacionales impositivos y previsionales
del país que es natural; mientras que en el caso de empresas pluripersonales, personas
jurídicas y/o cooperativas, su constitución se canaliza mediante la materialización de un
contrato societario que, luego de ser inscripto y publicado debidamente, habilita a la
persona jurídica a ser titular de derechos y obligaciones toda vez que ya haya cumplido,
como tal, con los requisitos de inscripción en los organismos impositivos y
previsionales.


Vc. Limitación a la concesión de permisos
De acuerdo a las disposiciones del Acuerdo de Alcance Parcial sobre Transporte
Internacional Terrestre, la concesión de permisos tiene tres clases de limitaciones bien

74   V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
definidas: en cuanto a las exigencias para ser otorgados, en cuanto a los términos de
validez de dichos permisos y en cuanto a las condiciones bajo las cuales los mismos se
otorgan.
El numeral 1 del Artículo 22 del citado Acuerdo dice que “Los países signatarios sólo
otorgarán permisos originarios a las empresas constituidas de acuerdo con su propia
legislación y con domicilio real en su territorio”.
El numeral 3 de ese mismo artículo, indica que “más de la mitad del capital social y el
efectivo control de la empresa, estarán en manos de ciudadanos naturales o
naturalizados del país signatarios que otorga el permiso originario”.
Por su parte, el numeral 1 del Artículo 25 del A.T.I.T. indica que “los permisos
originarios deberán ser otorgados con una vigencia prorrogable por períodos iguales. A
su vez el permiso complementario será otorgado en iguales términos, por lo que este
último mantendrá su vigencia mientras el país que otorgó el permiso originario no
comunique su caducidad vía télex o facsímil”.
Y el numeral 2 de este mismo artículo, establece que “en el documento de idoneidad se
consignará el período de vigencia del permiso originario y su prórroga en los términos
descriptos precedentemente. Para la renovación del permiso complementario, no será
necesario un nuevo documento de idoneidad”.
Finalmente el Artículo 24 del A.T.I.T., establece que “a los fines de requerir el permiso
complementario, la empresa deberá presentar al Organismo Nacional Competente del
otro país signatario, en un plazo de 60 (sesenta) días a partir de la fecha de expedición
del documento de idoneidad que acredita el permiso originario, conjuntamente con la
solicitud de permiso complementario según formulario del Apéndice 2, únicamente los
siguientes documentos: a) documento de idoneidad bilingüe que acredite el permiso
originario; y b) prueba de la designación, en el territorio del país en que se solicita el
permiso complementario, de un representante legal con plenos poderes para representar
a la empresa en todos los actos administrativos y judiciales en que ésta debe intervenir
en la jurisdicción del país...”


Vd. El contrato de transporte y la responsabilidad de las
    empresas de transporte por carretera
Como todo contrato, el de transporte implica un acuerdo de voluntades que presupone la
presencia de por lo menos dos sujetos llamados “parte”, entre los que se traba la
relación jurídica que el contrato crea. En esencia, es una convención por la que se puede
producir una obligación y regular, modificar o extinguir una relación jurídica; es
entonces, un contrato de naturaleza consensual, es decir, que produce efectos desde que
las partes manifiestan su consentimiento y no, como lo establece el C.R.T., desde el
momento en que las mercancías quedan bajo la custodia del porteador para su
transporte.
El contrato de transporte instrumenta una relación derivada de un acuerdo para efectuar
el traslado de mercancías de un lugar a otro, a cambio del pago de una contraprestación,
entre por lo menos dos partes que, al vincularse jurídicamente, producen obligaciones y
modifican y/o extinguen relaciones jurídicas. En consecuencia, además de su naturaleza
consensual, el contrato de transporte de mercancías por carretera es un contrato bilateral
y oneroso, cuya obligación principal es una obligación de resultado.
Si bien el C.R.T. no exige la forma escrita como prueba de la existencia y validez del
contrato de transporte por carretera, sin embargo y a pesar de que éste puede probarse

                                             V. Aspectos jurídicos e institucionales   75
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
por cualquier medio de prueba, la forma escrita es la que se verifica usualmente y la
carta de porte o conocimiento de transporte, es el instrumento probatorio utilizado por
excelencia.
El C.R.T. no es una excepción a la ya antigua y famosa tendencia que propende a
confundir el contrato con el documento. Un contrato es una convención establecida
entre las partes que así lo requieran. Un documento, en cambio, por su carácter de
permanencia, cumple no sólo con la función de manifestación de la voluntad, sino
también, con la función de constatación de la manifestación misma.
El documento no sólo sirve para formar el contrato, sino también para formar un objeto
del cual podrá deducirse posteriormente, la existencia de un negocio, de un contrato.
Pero nunca debe confundirse la declaración, es decir el contrato, que es un acto, con el
documento, que es un objeto. Para la forma importa el acto, el escribir, mientras que
para la prueba importa el objeto, lo escrito.
El documento típico, como va dicho, es el conocimiento o carta de porte. Este
constituye prueba de los términos del contrato de transporte y recibo de las mercancías
por parte del transportista. Puede ser emitido en forma negociable o no negociable. Es
negociable cuando por su intermedio se puede transferir el título de las mercancías u
ofrecerlas en garantía al acreedor durante su transporte, de forma que la posesión del
conocimiento implica la posesión de las mercancías y el transportista debe hacer entrega
de éstas a quien le presente el conocimiento de embarque correspondiente. Es no
negociable cuando se emite con expresa disposición de que las mercancías deben ser
entregadas directamente a una persona determinada.
En lo que tiene que ver con el tema de la responsabilidad del transportista por carretera
y contrariamente a lo que disponen todas las normas en esta materia para los demás
modos de transporte y lo que determina el precitado CRT, en los hechos la misma es
ilimitada.
Desde el punto de vista del transportista, se entiende que éste es un factor altamente
negativo para el desarrollo del modo dentro de la zona tratada, dado que provoca
inestabilidad jurídica e incremento en los márgenes de riesgo que implica. Las empresas
de transporte por carretera están obligadas a contratar seguros por responsabilidad civil
respecto a los pasajeros transportados (subsector transporte de personas) y respecto a la
carga transportada (subsector transporte de carga), por lo que parece ser injusto que se
encuentren obligados a contratar seguros específicos pero soportar una responsabilidad
totalmente ilimitada.
Cualquier persona puede acceder a un servicio de transporte por carretera; el
transportista, por el sólo hecho de brindar el servicio, se encuentra sujeto a la
responsabilidad contractual objetiva. Su obligación es de resultado; por tanto cualquier
alteración a la misma lo obliga a resarcir por el daño causado y en forma totalmente
ilimitada. El régimen resarcitorio en materia de daños causados en la ejecución del
contrato de transporte por carretera, está condicionado a la naturaleza y función de este
servicio.
Desde el punto de vista de la mayoría de los juristas civilistas de los países de la
subregión, un proyecto que pretenda limitar la responsabilidad del transportista deroga
el principio esencial de la reparación integral del daño sufrido por las víctimas. Téngase
presente que aún en los casos en que se implantó el seguro obligatorio (Alemania, Suiza
e Italia), o se consagró un sistema de responsabilidad objetivo con seguro obligatorio y
acción directa (Venezuela y España) o en los que se fue todavía más allá e implantaron
un régimen de indemnización automática (Suecia y Francia), siempre, al mismo tiempo,
se mantuvo incólume el principio del resarcimiento total del daño.

76   V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
De la contraposición de los puntos de vista precedentes, parece ser más que
controvertible la situación.
Sin perjuicio de ello, se entiende oportuno señalar que, en términos generales, todas las
personas son iguales ante la ley, por lo que quien se precie de valer más o de que sus
cargas valen más, tiene la libertad absoluta de contratar un seguro que lo indemnice por
los daños que pueda sufrir en exceso de la responsabilidad contractual limitada del
transportista. De esta forma se alcanzaría un razonable y justo equilibrio en dicha
relación contractual.


Ve. Nivel de conocimiento y cumplimiento del marco jurídico
Se estima que la falta de conocimiento y el incumplimiento de las normas, son dos de
las características del marco jurídico del transporte carretero de la subregión.
En lo que tiene relación con el conocimiento, el marco jurídico del transporte todo ha
sido objeto tradicional de especialización y manejo profesional de un grupo selecto y
reducido de personas, las que a través de su actividad, pudieron acceder a importantes
niveles de información como para dominar el tema, pero, sin embargo y
lamentablemente, no pudieron propiciar la tarea de fomento, análisis e investigación en
el estudio del mismo, como para favorecerlo y asegurarlo.
Además, los potenciales receptores de dicho conocimiento, no estuvieron ni están en
condiciones de recibirlo, a veces por falta de interés, escaséz de tiempo o ausencia de
disposición.
En lo que tiene que ver con el cumplimiento de las normas el panorama es similar.
Tanto el Estado como los operadores tienden a “enfrentar” al cumplimiento del marco
jurídico del transporte carretero en lugar de “incorporarse” al mismo.
Es imprescindible que tanto los funcionarios como los transportistas, comprendan que el
marco jurídico del transporte es nada más ni nada menos que las reglas de juego al
amparo de las cuales la actividad puede y debe desarrollarse y que, como consecuencia
de ello, no cabe más alternativa que cumplirlo en todos sus términos.
De lograrse este nivel de comprensión, muchas trabas hoy identificadas, con razón,
como innecesarias y meramente burocráticas, podrían sortearse con facilidad y por ende
tenderían a desaparecer muy rápidamente.
Se estima que en la medida que el conocimiento se propague el cumplimiento se
fortalecerá, por lo que se entiende que una de las tareas inmediatas a desarrollar,
consiste en identificar un procedimiento adecuado por el que se asegure una difusión
correcta y eficiente del marco jurídico del transporte carretero para todos los niveles de
la sociedad.


Vf. Apoyo gubernamental al sector transporte: subsidios y
    exenciones
En términos generales, la política de construcción de carreteras que han implementado
los gobiernos de la subregión durante los últimos veinte años, bien puede identificarse
como uno de los grandes apoyos recibidos por el sector. La política de infraestructura
vial carretera de la subregión, aunque con defectos, en lo que tiene relación con el
mantenimiento, ha propiciado un rápido desarrollo del transporte carretero y, en muchos
casos, hasta una irracional utilización del mismo.


                                             V. Aspectos jurídicos e institucionales   77
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
En términos particulares nuevamente surge la diferenciación entre el tipo de transporte
carretero que se considera.
Si analizamos el transporte carretero de personas, teniendo presente la naturaleza de
servicio público que el mismo reviste en la subregión, es claro que la prestación tiene un
fuerte componente social cuyo costo se asume por la tarifa o precio de la misma. En los
últimos años hay ciertos matices en la citada naturaleza jurídica de este tipo de
transporte, dado que países como Argentina y Chile han propiciado cierta
desregulación. Pero en la generalidad de los casos, el transporte carretero de personas de
la subregión puede caracterizarse por ser considerado y operado como un servicio
público con un alto componente social de su prestación y, por ende, con una importante
presencia de subsidios en su precio.
Si analizamos el transporte carretero de cargas, la situación es diferente a la anterior. En
este tipo de prestación, las exenciones y/o subsidios directos son escasos en la
subregión.


Vg. Tratamiento impositivo
La estructura tributaria del MERCOSUR se caracteriza por algunas particularidades
llamativas.
En primer lugar, en lo que tiene que ver con la estructura de la región respecto al resto
del mundo, la misma se caracteriza por tener los mayores índices de imposición en las
áreas de consumo, donde se registra el 37,5% de la recaudación total, de los salarios
(aportes personales y patronales) donde asciende al 25,2%, y del comercio exterior que
alcanza al 10,4% de la recaudación.
La presión tributaria total del MERCOSUR sobre su P.B.I. es de un 20,6% en términos
generales y se distribuye de la siguiente forma: 25,7% en Argentina, 23,1% en Brasil,
9,6% en Paraguay y 24% en Uruguay.




Incidencia impositiva sobre los aspectos de mayor importancia para el
                      transporte de la subregión

                              ARGENTINA    BRASIL   PARAGUAY     URUGUAY     CHILE    PERU
Sobre circulación productos         21 %     40 %        10 %        23 %      18 %   18 %
Sobre renta/ganancia                35 %     34 %        30 %        30 %      15 %   30 %
Cargas laborales                    33 %     75 %       16,5 %     18,65 %   2,30 %    9%




En segundo término, en lo que tiene que ver con la estructura tributaria del
MERCOSUR en su consideración interna, la misma se caracteriza por una gran cantidad
de asimetrías, a saber:




78    V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
(1)   Respecto a la imposición a la renta
En Uruguay no existe impuesto a las rentas de las personas físicas. En Argentina, Brasil
y Paraguay existe aunque sus mínimos no imponibles son distintos; en Argentina de
U$S 4.000 y en Brasil y Paraguay de U$S 2.000.
Uruguay optó por la proporcionalidad, Brasil y Paraguay optaron por la progresividad y
Argentina adoptó la progresividad en materia de renta de las personas físicas y la
proporcionalidad en materia de imposición a las rentas de las personas jurídicas.
De los países que gravan la renta de las personas físicas, Argentina y Paraguay no tienen
excepciones importantes al principio de la territorialidad. Brasil, en cambio adopta para
los residentes permanentes (12 meses o más de residencia) un criterio de renta universal
gravando las rentas locales y además, las rentas generadas en el exterior.
En Uruguay, con excepción de las sociedades anónimas, en comandita por acciones al
portador y sucursales de empresas extranjeras, las sociedades sólo tributan impuesto a la
renta por sus rentas de carácter empresario, entendiéndose por tales aquellas que
provienen de la conjunción de capital y trabajo aplicados a la intermediación en la
circulación de bienes o en el trabajo ajeno.
Argentina (5 años), Brasil (4 años) y Uruguay (3 años) prevén el arrastre de pérdidas
fiscales de ejercicios anteriores. Paraguay no lo prevé.
En materia de retenciones se destaca la postura de Uruguay, el cual no grava los
intereses por colocaciones de sujetos del exterior, las rentas inmobiliarias de sujetos del
exterior, ninguna renta de capital de sujetos del exterior sin sucursal en el país y ninguna
operación financiera off-shore realizada a través de entidades del país.
(2)   Respecto a la imposición al capital
Brasil no tiene un impuesto al patrimonio o a los activos en general y Paraguay sólo lo
tiene para las personas jurídicas. Argentina tiene un sistema de imposición a los activos
y Uruguay tiene un tributo muy mal estructurado por cuanto está a mitad de camino de
la tendencia a la imposición sobre activos.
Los países que gravan a las personas físicas por su capital no empresario, que son
Argentina y Uruguay, tienen impuesto muy diferentes. Mientras que Argentina grava
sólo activos en forma proporcional, abandona el principio de territorialidad, tiene tasa
baja (1%) y un mínimo imponible alto (U$S 100.000). Uruguay admite a las personas
físicas la deducción de pasivos bancarios, adopta la progresividad, mantiene el principio
de territorialidad por el que sólo grava bienes situados, colocados o económicamente
utilizados en el país, tiene una tasa relativamente alta (3%) y tiene un mínimo imponible
más bien bajo. (U$S 25.000).
En el caso de las personas jurídicas, el país que abandona el principio de territorialidad
es Paraguay.
Argentina, Brasil y Uruguay, tienen impuesto específicos a la transferencia de
inmuebles, siendo la alícuota mayor la de Uruguay (4%).
Argentina y Brasil tienen impuestos progresivos a las herencias. No lo tienen Paraguay
y Uruguay.
Argentina y Brasil tienen impuestos a la transferencia de títulos valores; Paraguay y
Uruguay no.
Paraguay y Uruguay tienen un impuesto a la constitución y aumento del capital de las
sociedades anónimas.

                                              V. Aspectos jurídicos e institucionales    79
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Argentina tiene un impuesto sobre los débitos bancarios (0,3%), Uruguay sobre los
activos rentables de los bancos (2%) y Brasil sobre los créditos bancarios (0,41% al
1,80%).
(3)   Respecto a la imposición indirecta al consumo (IVA):
El sistema político federal imperante en Brasil y Argentina, es un factor de distorsión en
materia de las alícuotas del impuesto (Brasil) porque varían según el Estado y el
Municipio y en materia de superposición (Argentina) porque conviven dos impuestos
generales al consumo disímiles, el IVA y el Impuesto Provincial a los Ingresos Brutos.
En Uruguay no existe superposición de potestades tributarias en materia de imposición
al consumo.
En Paraguay existe una multiplicidad de impuestos sobre el valor pleno.
Excepto en Uruguay, en los restantes países se desconsidera el concepto de exportación
de servicios, que implica tratar a los servicios prestados en el país a sujetos del exterior
de manera similar a las exportaciones de bienes, desgravándolos y permitiendo al
prestador de los servicios recuperar el impuesto facturado por proveedores o pagado en
la importación.
Las alícuotas registran importantes diferencias.
Mientras Uruguay y Argentina desgravan los transportes asociados a exportaciones, en
Brasil y Paraguay se los grava.
Mientras Brasil desgrava operaciones que típicamente son gravables para los restantes
países (enajenación de establecimiento comercial, venta de bienes de activo fijo, etc.),
en sentido inverso, algunos servicios financieros son alcanzados por el impuesto
mientras están exentos del mismo en Uruguay y Argentina.
(4)   Respecto a la imposición en materia de seguridad social:
Los montos de las alícuotas son totalmente diferentes; Argentina 49%, Brasil 43,2%,
Paraguay 25% y Uruguay 44,5%.
Si cotejamos la aportación patronal con la personal, mientras en Argentina, Brasil y
Paraguay el aporte patronal supera el doble del aporte personal, en Uruguay el nivel es
muy parejo.


Vh. Normas sobre competencia, seguridad vial y concesiones
    y privatizaciones
En materia de seguridad vial, sin perjuicio de las particularidades de cada país
integrante de la subregión, puede afirmarse que existe una buena situación, aunque
perfectible. Nuevamente en este tema la completa implementación de las normas surge
como un importante escollo para lograr una mejor situación. De todas las normas
elaboradas y suscriptas por los países de la subregión con respecto a esta temática, sólo
el A.T.I.T. se aplica íntegramente; las restantes normas, entre las que se destaca la
Reglamentación Básica Unificada de Tránsito, no han logrado alcanzar una aplicación
irrestricta y, por lo tanto, no han logrado alcanzar su objetivo. Por esta razón, se pueden
detectar importantes asimetrías en lo que tiene relación con la iluminación y
señalización de los vehículos y más recientemente se han podido constatar diferencias
de criterios significativas en cuanto a los elementos de seguridad de cada vehículo y su
correcta ubicación en los mismos (por ejemplo, paragolpes).


80    V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Y en lo que tiene que ver con la privatización y concesión y su consecuencia directa
(peaje, por ejemplo), se trata de figuras financieras generalmente utilizadas alegando
razones de equidad (usuario pagador, transferencia interterritorial e intergeneracional) y
de eficiencia (reducción del gasto público, diversificación financiera).
El equilibrio financiero es una condicionante legal de partida para el concesionario con
la que se pretende estimularlo para que invierta y concurra a la convocatoria. Pero se
estima que la Administración concedente también debe velar por los intereses de sus
administrados tratando de evitar desequilibrios excesivos a favor de una de las partes
involucradas.
En su afán de reducir el costo país y en consecuencia el gasto del Estado, la mayoría de
los Estados de la subregión han desarrollado intensos planes de concesiones,
tercerizaciones y privatizaciones. Sin entrar en la consideración de fondo sobre la
procedencia o no de estos mecanismos financieros, en el presente trabajo se considera
importante puntualizar que no se ha tomado conciencia debida del impacto que los
mismos provocan sobre los servicios de transporte por carretera y sobre otras
concesiones y privatizaciones ya existentes.
Una vez analizados los corredores identificados precedentemente, pudo determinarse
una media de tres peajes con clara y firme tendencia hacia un aumento sostenido, con lo
que de seguirse el actual ritmo, sin medidas que analicen debidamente el impacto a
producirse, en un término de pocos años se duplicará la media determinada en
corredores carreteros de no más de mil kilómetros de extensión.
Que se separen las actividades de concesión en financiación, construcción y
conservación-explotación, que sean estas actividades susceptibles de ser adjudicadas a
distintos agentes mediante transferencias sucesivas, o que se exija al concesionario
umbrales mínimos de calidad que de no ser cumplidos origen penalizaciones
económicas o provoquen el rescate anticipado de la concesión, han sido algunos de los
mecanismos recientemente utilizados en la Unión Europea para evitar, justamente, un
impacto negativo de nuevas privatizaciones y concesiones sobre las ya existentes o
sobre los intereses de los usuarios.


Vi.   Seguridad y riesgo económico
En el actual contexto de la subregión, se estima que desde la perspectiva del transporte
carretero la seguridad y el riesgo económico es preocupante.
A la llamativa inseguridad jurídica institucional derivada del MERCOSUR y de los
Acuerdos de Asociación de éste con Bolivia y Chile, en la que predomina la ausencia de
un sistema comunitario de incorporación de las normas a los órdenes jurídicos internos
de cada Estado Parte, debe agregarse la no menos llamativa ausencia de preocupación
de las autoridades del sector por identificar e implementar una verdadera política
racional y subregional de transporte; con lo que, si a esta situación se le adiciona la
“desordenada” evolución que experimentan las negociaciones que en materia de
transporte se vienen desarrollando simultáneamente en varios foros de integración,
fácilmente puede concluirse en el preocupante nivel de inseguridad y de riesgo
económico que lamentablemente hoy día caracteriza al sector en la subregión.


Vj.   Seguridad y riesgo político
No muy distinto es el panorama en el aspecto político.


                                             V. Aspectos jurídicos e institucionales   81
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
A lo dicho en la sección que antecede, que tiene su incidencia indirecta innegable en el
aspecto político, para delimitar claramente este último también deben considerarse
ciertas particulares actuales inherentes a la prestación de servicios de transporte por
carretera.
Tal es el caso, en primer lugar, de las consecuencias negativas que derivan de los
atentados que en la subregión sufren a diario las unidades de transporte, resultando ser
cada vez más “normal” que los vehículos que transitan por zonas pobladas sean
atacados a pedradas con fines intimidatorios.
Pero además, en segundo lugar debe considerarse la inseguridad producida por la
importante cantidad de robos que se están registrando en las carreteras de la red de la
zona, donde esporádicos atracos se han transformado en cotidianos asaltos que, al día de
hoy, incluyen hasta el propio vehículo destinado a la operación de transporte.
Y por si todo lo anterior fuera poco, también debe considerarse la inestabilidad generada
por la proliferación de la prestación ilegal de servicios de transporte por carretera, tanto
de cargas como de pasajeros, donde operadores totalmente al margen de la ley, logran
ofrecer e introducir al mercado su prestación con todas las consecuencias negativas
derivadas de ello.


Vk. Seguro y transporte carretero en la subregión
Desde el mismo nacimiento del derecho internacional público convencional, que ordena
los servicios de transporte por carretera en el ámbito del MERCOSUR y Chile, rige la
obligación de contratar seguros para cubrir la responsabilidad extracontractual de los
transportistas, esto es, la que surge de los daños causados a terceros.
En virtud de las disposiciones contenidas en el Acuerdo sobre Transporte Internacional
Terrestre (ATIT), las empresas de transporte internacional por carretera se encuentran
obligadas a asegurar la responsabilidad emergente del contrato de transporte y la
responsabilidad civil extracontractual.
En el caso del transporte de cargas por carretera, no es necesario que las mercancías se
encuentren aseguradas por el transportista, basta con que este cubra su responsabilidad
civil contractual y extracontractual, de tal modo que la contratación de un seguro de
daños contra la carga, queda librado a la decisión del importador o exportador.
Ahora bien: esta aparentemente “ordenada” situación en materia de pólizas que cubren
los riesgos implícitos en toda operación de transporte por carretera, comienza a
demostrar importantes fisuras cuando la temática se analiza desde una perspectiva
menos específica.
En ese sentido, teniendo en cuenta que los mismos Estados adheridos al ATIT también
suscribieron el Acuerdo sobre el Contrato de Transporte y la Responsabilidad Civil del
Porteador en el Transporte Internacional de Mercaderías por Carretera (CRT), surgen
tres situaciones trascendentes que merecen ser consideradas y, a nuestro juicio,
subsanadas.
En primer lugar, se debe tener presente que el CRT dispone, en su artículo 2, apartado 1,
que el mismo se aplica a todo contrato de transporte internacional de mercaderías por
carretera siempre que el transportista asuma la custodia de la carga o deba entregarla en
el territorio de un país signatario.
La redacción del artículo es muy poco clara, aún cuando la inclusión de la conjunción
“y” permite establecer que al menos son dos los elementos que determinan la aplicación


82   V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
del acuerdo: el lugar en que el transportista toma la custodia de la carga y el de su
entrega al destinatario.
Pero así planteada la situación, resulta innegable que la falta de cualquiera de estos dos
elementos impide la aplicación del mismo y, como consecuencia de ello entonces, el
régimen de limitación de responsabilidad del transportista que rige el transporte
internacional por carretera de la subregión no está uniformemente determinado, dado
que no todos los países del MERCOSUR y Chile han incorporado el CRT a su régimen
jurídico nacional.
En segundo lugar, y como una derivación no menos importante de la internalización de
los convenios, no menos preocupante deja de ser la situación de inestabilidad en el caso
de lo que dispone el ya citado apartado 1 del artículo 2 del CRT.
En virtud de su contenido, la limitación de responsabilidad del transportista no rige para
los contratos de transporte en los que el transportista asume la custodia de la carga o
deba entregarla en territorio de la República Oriental del Uruguay, por ejemplo, ya que
si bien éste es un país signatario del convenio, el mismo aún no se internalizó en su
orden jurídico y por tanto no es ley aplicable en el territorio nacional de dicho país.
Esto implica que cuando la carga debe ser entregada en territorio de Uruguay, rige la
legislación de este país, de tal modo que la cobertura mínima del seguro debe sujetarse a
lo dispuesto para la responsabilidad civil del transportista por carretera en las normas
jurídicas nacionales.
En cambio, cuando la carga es tomada en Uruguay pero el contrato se ejecuta en otro
país, la responsabilidad civil legal a tener en cuenta será la normada en la legislación de
éste último.
En concreto, entonces, toda vez que una operación de transporte de carga por carretera
implique que el transportista asume la custodia de la misma en Uruguay, no es
aplicable el CRT y, en consecuencia, el transportista no tiene su responsabilidad
limitada.
Y en tercer lugar, también debe analizarse los regímenes de exención de responsabilidad
creados por los distintos cuerpos normativos, dado que difieren marcadamente entre sí.
Esta situación influye directamente en el seguro ya que, según el caso, aumenta o
disminuye la probabilidad de siniestros.
El ATIT impuso una importante innovación en materia de seguros, ya que acuerda
validez a los que son contratados con empresas del país de origen del transportista para
cubrir siniestros acaecidos en el territorio de otros países, siempre que existan convenios
para la liquidación y pago de los siniestros entre empresas aseguradoras del país de
origen y del país transitado y que los correspondientes contratos de seguros guarden
conformidad con las leyes de esos países, es decir, que el contenido, los efectos y demás
aspectos del contrato de seguro, se encuentran comprendidos en el derecho nacional
aplicable.
Ahora bien; como no existe uniformidad legislativa en los países de la subregión
respecto de las normas que son inderogables por la voluntad de las partes, es necesario
tomar especial cuidado con lo que disponen las pólizas únicas aprobadas para utilizar en
este tipo de seguros, cuyas cláusulas, en algunos casos, pueden resultar nulas según sea
el derecho que las rige.
Por ejemplo, la cláusula 4.1.a de las condiciones generales para el seguro de
responsabilidad civil del transportista por carretera en viaje internacional (daños
causados a personas o cosas transportadas o no, a excepción de la carga transportada),

                                             V. Aspectos jurídicos e institucionales    83
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
en cuanto contiene un supuesto de cobertura de culpa grave del asegurado, sería nula
para el Código Civil del Paraguay, y por el contrario, sería válida para la ley nacional
Argentina.
En conclusión entonces, respecto a toda la temática inherente al seguro de las
operaciones de transporte por carretera de la subregión, si bien los logros y avances
alcanzados son importantes, se espera que los gobiernos y las partes involucradas
persistan en todos aquellos estudios que permitan uniformizar totalmente la normativa
que rige la misma para la zona analizada.


Vl.   Acuerdos binacionales, plurilaterales y subregionales:
      grado de cumplimiento
Para analizar correctamente la temática de este apartado, es necesario previamente
formular algunos comentarios sobre la situación actual imperante respecto a los
mecanismos de internalización de los convenios internacionales en los órdenes jurídicos
de los Estados de la subregión considerada.
El dinamismo de las actuales relaciones comerciales internacionales, ha provocado que
el tradicional sistema de ratificación de los convenios internacionales sectoriales por
una ley nacional, resulte ser totalmente insuficiente.
A su amparo y aplicación, cuando finalmente el convenio internacional se transforma en
ley nacional, su contenido y alcance ha sido superado y/o modificado por la realidad.
En respuesta a esta situación, una parte de la doctrina del derecho internacional público
y privado, ha elaborado la teoría de los acuerdos de segunda generación, es decir,
acuerdos que, contestes con el objetivo y alcance de un Tratado Internacional
debidamente ratificado e incorporado al orden jurídico nacional, se consideran
aprobados e internalizados a través de una declaración expresa del Poder Ejecutivo en
ese sentido (decreto y/o resolución) y una publicación en los órganos oficiales de
divulgación de ese mismo país.
Un ejemplo claro es el Tratado de Montevideo de 1980 por el que se creó ALADI
(Tratado de primera generación), y los acuerdos de alcance parcial que se suscriben a su
amparo (Tratado de segunda generación).
Esta teoría, si bien pone a disposición de los Estados un mecanismo idóneo para superar
las inseguridades jurídicas provocadas por el método tradicional, no es unánimemente
aceptada, e incluso es firmemente rechazada por la doctrina tradicional y por la casi
totalidad de la jurisprudencia de los Estados de la subregión en estudio; por lo que no
sólo el fin intentado por sus creadores no se ha cumplido, sino que los contratos de
segunda generación se han transformado en un elemento que, a su manera, profundizan
la inestabilidad jurídica existente.
Al considerarse los acuerdos existentes y trabajar respecto a su grado de cumplimiento,
siempre surgirá esta cuestión.
Ella no puede ni debe pasar inadvertida, dado que incide notoriamente en la
conformación definitiva del marco jurídico existente y aplicable y propicia situaciones
como la de que, por ejemplo, una autoridad administrativa de un país competente en
materia de transporte, aplica una norma (la de segunda generación) y una autoridad
judicial de ese mismo país, que debe resolver un conflicto en el que se encuentra
involucrado un transportista por carretera, aplica otra (la de primera generación).



84    V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Por otra parte, seguidamente quedará claramente demostrado la diversidad de normas,
tanto en su jerarquía como en su contenido, que hoy día deben ser evaluadas y
consideradas para saber al amparo de cuál debe regularse, según sea el intérprete, una
operación de transporte internacional de cargas por carretera de la subregión.
En ese sentido, se estima conveniente que en el ámbito de la Conferencia de Ministros
de América del Sur, se considere la posibilidad de propiciar la creación de un ámbito
que tenga por cometido la identificación y elaboración de un cuerpo normativo
interdisciplinario, tipo código, que sin presentar problemas en cuanto a su aplicabilidad,
surja como la disposición básica para regular inobjetablemente aquellas operaciones en
todos los Estados de la subregión.
(1)   Tratado de Derecho Comercial Internacional de Montevideo de 1889
Tratado Internacional de primera generación.
Constituye derecho internacional privado positivo vigente con incidencia fundamental
en la regulación de derecho internacional privado de transporte terrestre entre
Argentina, Paraguay y Uruguay y Bolivia.
Esto quiere decir que si bien las normas de Derecho Internacional Privado del Tratado
no desplazan las normas de Derecho Internacional Privado de fuente interna de cada
uno de los Estados Parte, aquellas se vuelven de aplicación obligatoria cuando las
relaciones y/o cuestiones tienen conexión con dos o más de aquellos Estados Parte.
Si bien no reglamenta específicamente al contrato de transporte terrestre, establece
principios en materia civil que, por la vía de la interpretación analógica, se aplican al
contrato de transporte y en consecuencia, determina que este contrato se rige y juzga por
las leyes y tribunales del país en que está domiciliada la empresa con la cual se contrató
la operación de transporte.
Por lo expuesto, una cuestión que se suscite a raíz de un contrato de transporte terrestre
por carretera entre personas físicas o jurídicas domiciliadas en Bolivia por un lado y en
Argentina, Paraguay y/o Uruguay por otro, no tiene una regulación expresa y una
decisión judicial respecto a la misma; podrá inclinarse por la aplicación analógica, con
lo que se aplicará la ley del domicilio de la empresa operadora, o bien remitirse a la
aplicación de normas de derecho internacional privado de fuente interna.
(2)   Tratado de Derecho Comercial Internacional de Montevideo de1940
Tratado Internacional de primera generación.
Constituye derecho internacional privado positivo vigente, con incidencia fundamental
en la regulación de derecho internacional privado de transporte terrestre por carretera
entre Argentina, Paraguay y Uruguay.
Esto quiere decir que si bien las normas de Derecho Internacional Privado del Tratado
no desplazan las normas de Derecho Internacional Privado de fuente interna de cada
uno de los Estados Parte, aquellas se vuelven de aplicación obligatoria cuando las
relaciones y/o cuestiones tienen conexión con dos o más de aquellos Estados
Signatarios.
El Artículo 14 del Tratado establece que el contrato de transporte de mercaderías que
debe ejecutarse en varios Estados, se rige en cuanto a su forma, a sus efectos y a la
naturaleza de las obligaciones de los contratantes, por la ley del lugar de su celebración.
Se consagra así el principio de internacionalidad del contrato de transporte.



                                             V. Aspectos jurídicos e institucionales    85
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Seguidamente el Artículo 16 dispone que el contrato de transporte de personas por los
territorios de varios Estados, celebrado por una sola empresa o por servicios
acumulativos, se rige por la ley del Estado del destino del pasajero.
Por su parte el Artículo 15 reputa como único el contrato de transporte internacional por
servicios acumulativos, cuando se celebra mediante la expedición de carta de porte
única y directa, aunque el transporte se realice mediante la intervención de empresas de
diferentes Estados.
Y finalmente, el ya citado Artículo 16 agrega que la acción fundada en el transporte
internacional por servicios acumulativos, podrá ser intentada, a elección del actor.
(3)   Código de Bustamante
Tratado internacional de primera generación.
Constituye derecho internacional privado positivo vigente con incidencia en la
regulación de derecho internacional privado de transporte terrestre por carretera entre
Brasil, Bolivia y Chile.
Esto quiere decir que si bien las normas de Derecho Internacional Privado del Tratado
no desplazan las normas de Derecho Internacional Privado de fuente interna de cada
uno de los Estados Signatarios, aquellas se vuelven de aplicación obligatoria cuando las
relaciones y/o cuestiones tienen conexión con dos o más de aquellos Estados.
El Artículo 259 establece que en los casos de transporte terrestre internacional por
carretera de cargas, no hay más que un contrato regido por la ley que le corresponde,
según su naturaleza.
De modo que este artículo, implica una remisión directa del contrato de transporte
internacional al régimen de los contratos civiles y, en consecuencia, se le aplicará en
primer término la ley personal común a los contratantes y en su defecto, la del lugar de
la celebración del contrato.
Respecto al contrato de transporte terrestre internacional por carretera de personas, el
Artículo 185 establece que en estos contratos, de adhesión, se presume aceptada, a falta
de voluntad expresa o tácita, la ley del que los ofrece o prepara.
Y finalmente el Artículo 260 del Código, establece que los plazos y formalidades para
el ejercicio de acciones surgidas del contrato de transporte terrestre por carretera
internacional y no previstos en el mismo, se rigen por la ley del lugar en que se
produzcan los hechos que las originen.
(4)   Acuerdo de Alcance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre
      (A.T.I.T.)
Tratado Internacional de segunda generación.
Es una norma pacíficamente aplicada por los órganos administrativos con competencia
en el transporte por carretera de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y
Uruguay; no alcanzando igual grado de reconocimiento, cumplimiento y aplicación en
el ámbito jurídico legal de los mismos.
Instituye una norma jurídica respecto a los aspectos administrativos del transporte
carretero, común para la subregión, en la que se reflejan los principios generales y
esenciales para desarrollar un servicio de transporte internacional, en una estructura
conformada por cuatro capítulos y cuatro anexos.



86    V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
En el Capítulo I – Disposiciones Generales -, se determina el ámbito de aplicación de la
norma (artículo 1), estableciendo que la misma sólo se aplica a las operaciones de
transporte internacional terrestre, efectuadas entre los países signatarios.
Asimismo, este Capítulo establece los principios generales en base a los cuales la norma
pretende desarrollar el transporte en la subregión: a) la empresarización de la prestación
del servicio de transporte (artículos 2 y 3), esto es, una prestación ejercida por una
unidad de dinero y trabajo haciendo de ello su trabajo habitual; b) la territorialidad de la
ley como cuerpo legal subsidiario del A.T.I.T. para los aspectos tributarios, impositivos
y aduaneros inherentes a la operación de transporte (artículos 4, 11 y 34); c) la
reciprocidad (artículo 5) y d) la flexibilidad (artículos 5 y 14), ambos como medios para
optimizar los diferentes aspectos de la operación de transporte; e) el reconocimiento de
la validez de los documentos emitidos por un país signatario en todos los restantes
(artículo 9); f) y finalmente, la preeminencia técnica del A.T.I.T., no la jurídica (artículo
18). Todos estos principios poseen un alcance muy bien definido por la propia norma a
través de un conjunto de reglas fundamentales que regulan la operación de transporte
internacional.
En ese sentido, el A.T.I.T. sólo establece tráficos bilaterales directos entre dos países o
en tránsito por un tercero y prohíbe el transporte entre dos puntos de un mismo país
efectuado por empresas de otro; establece un régimen de tránsito aduanero
internacional; e impone la obligación de contratar seguros por las responsabilidades
contractuales y extracontractuales emergentes de toda operación de transporte
internacional terrestre.
Un aspecto muy positivo de esta norma, a ser considerado debidamente, es el
mecanismo instituido en su artículo 16, por el que una Comisión, específicamente
convocada a esos efectos, tiene facultades de seguimiento, interpretación y hasta de
sugerir modificaciones al contenido y alcance de las normas del A.T.I.T., con decisiones
que resultan ser vinculantes para las partes signatarias del Tratado.
En el Capítulo II – Transporte Internacional por Carretera -, se establecen una serie de
definiciones de las que se deducen que el A.T.I.T. consagra una operación de transporte
por carretera regular y permanente, de cargas o de personas, con dos excepciones
específicas, el transporte propio y el transporte ocasional; que conceptualiza al
transporte internacional por carretera como un servicio de interés público, no desde el
punto de vista de su prestación sino porque el establecimiento de ese servicio requiere
de un previo acuerdo gubernamental (artículo 20) y su implementación debe cumplir
exigencias, términos y condiciones establecidas a texto expreso; y que establece
taxativamente cuáles son las condiciones para acceder a una habilitación para efectuar
transporte internacional por carretera (propiedad de vehículos, posibilidad de
arrendarlos, posibilidad de contratar fleteros y cumplimiento de normas de seguridad
vial).
Los dos restantes Capítulos, el III y el IV, regulan el transporte internacional de
mercancías por ferrocarril y establece las disposiciones finales del Acuerdo.
En lo que tiene que ver con los Anexos, el Anexo I – Aspectos Aduaneros – establece
un régimen aduanero especial, el de tránsito aduanero internacional, bajo el cual las
mercancías sujetas a control aduanero son las que se transportan desde la jurisdicción de
un recinto aduanero ubicado en un país hacia la jurisdicción de otro recinto aduanero
ubicado en otro país, en una misma operación de transporte que cruza una o varias
fronteras y en vehículos lacrados o precintados. Las mercancías así transportadas, se
consideran bajo el régimen que establece el Anexo, esto es, gozando de una suspensión
del pago de los gravámenes a la importación o a la exportación eventualmente exigibles.

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Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Por su parte, el Anexo II – Aspectos Migratorios -, básicamente instituye un sistema
especial para los tripulantes del medio de transporte, por el que gozan de una estada
legal particular y específica en los países signatarios del acuerdo; el Anexo III –
Aspectos de Seguros -, reglamenta la obligación prescrita por el artículo 13 del cuerpo
principal y establece los montos mínimos de las coberturas, la obligación del control
fronterizo sobre los certificados de cobertura que cada asegurador debe emitir a los
asegurados y el mecanismo por el que se instrumenta este Anexo (convenios mutuos
entre entidades aseguradoras); y el Anexo IV – Infracciones y Sanciones -, identifica las
infracciones básicas de toda operación de transporte internacional terrestre y establece
las sanciones que a cada una de ellas corresponde, categorizándolas en gravísimas,
graves, medianas y leves.
(5)   Acuerdo de Alcance Parcial para la Facilitación de Comercio entre la
      República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República
      del Paraguay y la República Oriental del Uruguay. (Acuerdo de
      Recife)
Tratado de segunda generación.
Norma que establece las medidas técnicas y operativas que regulan los controles
integrados en frontera entre sus países signatarios.
Es un cuerpo normativo en el que mediante un correcto y prolijo compendiado, se
materializa una división de once capítulos en los que se abarca toda la temática implícita
en las operaciones de control fronterizo.
A manera de síntesis, puede afirmarse que si el Acuerdo de Recife se aplicara
totalmente en los Pasos de Frontera de la zona, la mayoría de los problemas cotidianos
que en ellos se registran desaparecerían en forma inmediata.
Dicho de otra forma, el Acuerdo de Recife es uno de los más claros exponentes de que
si bien existe una norma para solucionar los problemas de las fronteras, ella no ha
logrado ser implementada correctamente y, por ende, no ha logrado cumplir con el
objetivo que la motivó.
(6) Acuerdo de Alcance Parcial sobre el Contrato de Transporte
    Internacional y las Normas sobre Responsabilidad Civil del
    Porteador Terrestre. (C.R.T.)
Tratado de segunda generación
Es una norma pacíficamente reconocida por los órganos administrativos con
competencia en el transporte por carretera de Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y
Uruguay.
Sin embargo no alcanza igual grado de aceptación en el ámbito judicial de los mismos
con todo lo que ello trae aparejado y algunos países, como por ejemplo Uruguay, aún no
lo han internalizado en su orden jurídico nacional, ni siquiera como tratado de segunda
generación.
Las relaciones privadas internacionales en materia de transporte, se solucionan por la
vía del método de los conflictos de leyes y de jurisdicciones o por medio del método
directo o sustantivo, esto es, o por aquél método por el que rige la ley del domicilio o
por aquél método que rige independientemente del país que se trate.
En la subregión y en materia de transporte, afortunadamente la opción metodológica ha
sido uniforme; se optó por el método sustantivo o directo.


88    V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Pero si bien la regulación sustantiva puede resultar más conveniente, es importante tener
presente que ella no es suficiente por sí sola, dado que no puede cubrir toda la
casuística, todos los fenómenos jurídicos internacionales y no puede amoldarse
rápidamente a los cambios.
Por ello es que se debe mantener, en materia de transporte por carretera de la subregión,
el método de conflictos de leyes (ley del domicilio) como un recurso subsidiario válido
para llenar las lagunas eventuales que se presenten.
Ahora bien; el C.R.T. es un acuerdo de alcance parcial que si bien NO ha sido
internalizado aún por todos los Estados Partes, resulta sustancial para consolidar
definitivamente la seguridad jurídica del sistema de transporte regional.
En la primera parte del acuerdo (Capítulos I y II) se regula lo inherente al contrato de
transporte de mercancías por carretera y se establecen las definiciones fundamentales y
todo lo que tiene relación con la formalización y ejecución del mismo.
Dentro de las definiciones consagradas, las más trascendentes son las que se ocupan del
contrato en sí mismo y de las personas que intervienen o pueden intervenir en el
transporte. El C.R.T. no define el contrato en sí mismo, sino que se limita a establecer
sus elementos característicos y su objeto principal: es aquél en virtud del cual el
porteador se obliga, contra el pago de un flete, a ejecutar o hacer ejecutar un transporte
de mercancías desde el territorio de un estado al territorio de otro, utilizando vehículos
de transporte por carretera en todo o parte del recorrido.
El propio convenio identifica a las partes del contrato de transporte: a) el porteador, que
es la persona natural o jurídica que por sí o por medio de otra que actúe en su nombre,
celebra un contrato de transporte internacional de mercancías por carretera; b) el
remitente, que es la persona natural o jurídica que por sí o por medio de otra que actúe
en su nombre o por su cuenta, celebra con el porteador un contrato de transporte
internacional de mercancías por carretera, o toda persona que por sí o por medio de otra
que actúe en su nombre o por su cuenta, entregue efectivamente las mercancías al
porteador; c) el destinatario, que es la persona natural o jurídica a quien se le envían las
mercancías; d) y el consignatario, que es la persona natural o jurídica facultada para
recibir la mercancías.
Respecto a la formalización y ejecución del contrato de transporte, el C.R.T. no exige la
forma escrita como condición de existencia y validez, por lo que éste puede ser
acreditado por cualquier medio de prueba. Sin embargo, teniendo en cuenta lo que
dispone el Acuerdo 1.76 (XVI) de las reuniones de Ministros de Obras Públicas y
Transporte de los Países del Cono Sur, el documento típico en una operación
internacional de transporte de mercancías es el conocimiento o carta de porte. Este
documento constituye prueba del contrato y formaliza, en un formulario, el contrato de
transporte; pero el contrato de transporte en sí mismo, que puede o no asumir forma
escrita, lo forman las disposiciones del C.R.T., por lo que su ejecución deberá efectuarse
tal y como lo determinan los artículos comprendidos entre el 5 y el 14 del mismo.
En la segunda parte del Acuerdo (Capítulos III a VIII) se regula la responsabilidad del
porteador estableciéndose su ámbito, sus límites y sus exoneraciones; y seguidamente se
establecen los mecanismos de vigencia, duración, adhesión y denuncia del convenio.
En este sentido, si bien el instrumento habla de ratificación y de adhesión, téngase
presente que a pesar de ser éstos dos institutos que identifican momentos distintos en la
“vida” de un tratado, son, sin embargo, términos equivalentes en cuanto a los efectos
jurídicos que producen, ya que ambos son actos de un Estado en el que hace constar su
consentimiento en obligarse en el ámbito internacional, mediante un tratado.


                                              V. Aspectos jurídicos e institucionales    89
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
(7)   Acuerdo de Alcance Parcial sobre Reglamentación Básica Unificada
      de Tránsito
Tratado de segunda generación.
Es una norma pacíficamente reconocida por los órganos administrativos con
competencia en el transporte por carretera de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Paraguay, Perú y Uruguay.
Sin embargo no alcanza igual grado de aceptación en el ámbito judicial de los mismos y
no se tiene la certeza jurídica de que actualmente forme parte del derecho positivo
nacional vigente y aplicable, de todos los países signatarios del mismo.
Esta reglamentación tiene por objeto fundamental el favorecer la seguridad de la
circulación internacional por carretera, caminos y calles, uniformizando las normas
básicas de tránsito en los respectivos países signatarios.
En sus once Capítulos se abarca toda la temática sustancial inherente al tránsito
vehicular internacional, comenzándose por formular una serie más que trascendente de
definiciones que con anterioridad a este acuerdo nunca se habían podido acordar, y
estableciéndose en las Disposiciones Generales, no una supremacía de esta norma sobre
la nacional de la materia, sino la obligación de complementariedad y compatibilización
entre ambas.
Seguidamente establece las reglas generales de circulación, donde se regula la ubicación
en la calzada, las velocidades, las preferencias de paso, los giros, el estacionamiento, los
cruces de vías férreas, el transporte de cargas y el movimiento de peatones; para
continuar determinando una serie de artículos vinculados con los conductores, los
vehículos y la señalización vial.
Actualmente esta norma es un claro ejemplo de lo que parece ser una conducta común
en la región: se identifica una necesidad, se materializa una norma para atenderla, pero
nunca se logra ponerla en práctica.
Precedentemente se han mencionado las dificultades existentes por los distintos
métodos y criterios que rigen en cada Estado de la subregión, respecto al tránsito y la
circulación vehicular internacional por la red de carreteras de la zona.
Sin embargo, una norma uniforme, que brinda el marco necesario para compatibilizar
dichos métodos y criterios y que ha sido elaborada y aprobada por todas las autoridades
de transporte de la subregión, no logra alcanzar un estado de aplicación total e
inmediata.
(8)   Acuerdo de Alcance Parcial sobre el Transporte de Mercancías
      Peligrosas
Tratado de segunda generación.
Es una norma pacíficamente reconocida por los órganos administrativos con
competencia en el transporte por carretera de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Paraguay, Perú y Uruguay.
Sin embargo, si cuando dichas autoridades acuerden e implementen su aplicación esta
norma no alcanza igual grado de aceptación en el ámbito judicial de aquellos países, se
originará una situación de extrema gravedad, dado que la misma tiene por objeto el
poner a disposición un marco jurídico operativo que prevenga y otorgue seguridad a las
operaciones de transporte por carretera de mercancías peligrosas.



90    V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Se trata de un complejo cuerpo normativo, por el que los países adheridos al A.T.I.T.
dieron cumplimiento al compromiso oportunamente asumido respecto a la seguridad en
el transporte internacional de mercancías por carretera.
Su alta especificidad, preferentemente vinculada a los aspectos de seguridad en una
operación de transporte, no justifica más que dejar la constancia expresa de su enorme
trascendencia para este tipo de transporte en la subregión, fundamentalmente como un
instrumento idóneo para “asegurar” las operaciones de transporte de mercancías
peligrosas.
(9)   Acuerdo Tripartito No. 1
Tratado de primera generación.
Es una norma pacíficamente reconocida por los órganos judiciales y administrativos con
competencia en el transporte por carretera de Argentina, Brasil y Uruguay.
Suscrito al amparo del Protocolo No. 14 sobre Transporte Terrestre del Programa de
Integración y Cooperación Económica entre los Gobiernos de Argentina y Brasil y
ratificado por Uruguay mediante la Declaración Tripartita No.1 del 06 de abril de 1988
e internalizado en los órdenes jurídicos nacionales de estos tres Estados mediante el
mecanismo de intercambio de notas reversales, tiene por objeto implantar todas las
medidas tendientes a lograr un transporte terrestre trilateral eficiente, que simplifique las
operaciones y controles e incremente las opciones para los usuarios.
Consta de una parte inicial general, conformada por siete artículos (convenio marco) y
de una parte específica integrada por cinco anexos.
Cada uno de estos anexos tiene relación con: a) el establecimiento de la póliza única de
seguro de responsabilidad civil del transportista terrestre en viaje internacional por
daños causados a personas o cosas transportadas o no excepto la carga, b) normas y
procedimientos de inspección fitosanitaria para el comercio de productos vegetales; c)
el manifiesto único internacional de cargas por carretera y por ferrovías; d) el
formulario único de conocimiento – carta de porte – TIF; y e) el reconocimiento de la
facultad del país transitado a participar en los tráficos entre terceros países.
Respecto al contenido de este último anexo, reconocer esta facultad significa que los
transportistas de bandera uruguaya, por ejemplo, pueden participar en los tráficos
bilaterales entre Argentina y Brasil, toda vez que la operación de tránsito del operador
uruguayo transite por territorio de Uruguay.
Dicho de otra forma, Argentina y Brasil reconocen a Uruguay el derecho a tener una
“justa compensación” por el uso de su infraestructura en los tráficos bilaterales entre
aquellos países, reconocimiento por otra parte expresamente consagrado en el A.T.I.T..
Técnicamente se puede afirmar que se trata de un mecanismo de compensación que se
le reconoce a un país al que se le utilizan sus carreteras e infraestructura de transporte,
por parte de operadores de otros países en los tráficos de transporte internacional
terrestre.
Se entiende que este acuerdo es la manifestación más avanzada de integración en
materia de transporte por carretera que tiene, en la actualidad, la subregión analizada.
(10) Normativa MERCOSUR
En el presente literal, se considerarán las principales normas generadas en los ámbitos
de negociación del sistema de negociación vinculadas con el transporte carretero de la
subregión.


                                              V. Aspectos jurídicos e institucionales     91
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
10.1 Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del MERCOSUR
El Acuerdo-marco que regula la liberalización del comercio de servicios en el ámbito
del MERCOSUR (Protocolo de Montevideo) fue aprobado como Decisión CMC 13/97.
A.-    Con relación al Acuerdo en sí, el mismo está basado en el modelo de Acuerdo
General sobre Comercio de Servicios (GATT-OMC), con especial ajuste a las
condiciones establecidas en su Artículo V. Es decir, que para ser válidos, los acuerdos-
marco regionales deben contar con los siguientes requisitos:
a) cobertura de todos los sectores de servicios
b) reglas y principios de aplicación general
c) disposiciones específicas para asumir los compromisos de liberalización.
d) un mecanismo de liberalización basado en listas positivas por sectores.
B.-     Con relación a las disposiciones relacionadas a la no discriminación, tanto la
no discriminación entre los Estados Parte como la extensión del trato nacional a
proveedores y servicios de los mismos, el Protocolo también se basa en el modelo
GATT-OMC pero, a diferencia de éste, no permite el recurso de exención a la cláusula
de la nación más favorecida.
C.-    Con respecto al Programa de Liberalización, el proyecto establece:
a) un plazo de diez años a partir de la entrada en vigor del Protocolo, para la
   conclusión de la fase de implementación del programa de liberalización, el cual
   implica la eliminación de las barreras al comercio de servicios intrazona.
b) ruedas anuales de negociación en base a listas de compromisos específicos de cada
   Estado Parte, con vistas a incorporar progresivamente los nuevos sectores de
   servicios al Programa de Liberalización y profundizar el nivel de los compromisos
   específicos.
c) una lista de compromisos específicos positiva de sectores en la que cada Estado
   Parte asume compromisos a través de específicas limitaciones y condiciones
   relativas al acceso al mercado y al tratamiento nacional que ella consolida.
d) y la posibilidad de que cada Estado Parte pueda especificar también, en la lista de
   compromisos específicos, obligaciones relativas a compromisos adicionales a
   aquellos que se relacionan con el acceso al mercado y al tratamiento nacional.
Se indica expresamente que:
a) la aplicación del protocolo no afectará inicialmente los derechos y obligaciones
   provenientes de la aplicación de los acuerdos multilaterales firmados entre los
   Estados Parte del MERCOSUR antes de la entrada en vigencia del mismo, en la
   medida en que tales acuerdos tiendan a la armonización y al control de las
   condiciones de competencia entre las empresas de transporte, observando como
   prioridad básica la liberalización intra MERCOSUR del sector.
b) las disposiciones del protocolo no se aplicarán temporariamente a cada uno de los
   acuerdos bilaterales sobre transporte en vigor o firmados antes de la entrada en
   vigencia del mismo.
c) y que cada uno de los acuerdos multilaterales y bilaterales mencionados
   precedentemente mantendrán su vigencia y serán complementados por los
   correspondiente compromisos específicos emergentes del programa de
   liberalización.


92    V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
En términos generales se entiende que el Protocolo Marco sobre el Comercio de
Servicios del MERCOSUR conforma un cuerpo normativo positivo, que pone a
disposición de los Estados Parte y sus miembros asociados un marco jurídico único para
desarrollar aquél tipo de comercio.
En términos particulares se entiende que todas las negociaciones técnicas del
MERCOSUR inherentes a servicios, deben adoptar el Protocolo Marco como “su hoja
de ruta”, por cuanto inevitablemente será una norma cuya jerarquía la hará prevalecer
ante las restantes y, en consecuencia, tendrán que resolverse y adoptarse temas
urticantes (acceso al mercado, prestación del servicio, nación más favorecida, etc.) al
amparo de sus disposiciones.
En el año 1998, se incluyeron varios Anexos al Protocolo de Montevideo, los cuales
fueron aprobados como Decisión CMC 9/98, la cual se encuentra en vías de
internalización en el orden jurídico de cada Estado Parte mediante ratificación
parlamentaria. En los mismos se establecen disposiciones específicas sectoriales
respecto al movimiento de personas físicas proveedoras de servicios, a los servicios
financieros, de transporte terrestre, por agua, de transporte aéreo y se aprueban las listas
de compromisos específicos iniciales de los Estados Parte con relación a estos sectores.
10.2 Protocolo sobre Jurisdicción Internacional en materia contractual
Norma que se encuentra en vías de internalización en el orden jurídico de cada Estado
Parte, mediante ratificación parlamentaria.
Se trata de un protocolo que tiene como objetivo sustancial el adoptar reglas comunes
sobre jurisdicción internacional en materia contractual para promover el desarrollo de
las relaciones económicas entre el sector privado de los Estados Parte.
En la medida que en materia de negocios internacionales, la contratación es la expresión
jurídica del comercio que tienen lugar con motivo del proceso de integración, esta
norma esta en condiciones de otorgar un marco de seguridad jurídica por el que se
garanticen justas soluciones y la necesaria armonía internacional de las decisiones
judiciales y arbitrales vinculadas a la contratación en el marco del Tratado de Asunción.
Sin duda que será un aporte significativo a las relaciones comerciales y de transporte
internacional por carretera una vez que alcance su implementación y aplicación efectiva.
Sin embargo y teniendo fundamentalmente presente que es una norma aprobada en abril
de 1994 y que aún no se aplica, se estima más efectivo optar por la creación de un
Tribunal Supranacional y, por lo tanto, provocando el nacimiento de un derecho
comunitario para la subregión.
10.3 Resolución No. 58/94 del G.M.C.. – Principios Generales de Acceso a la
      Profesión de Transportista y su Ejecicio en el Ambito del MERCOSUR
Norma de aplicación administrativa permanente en los Estados Parte del MERCOSUR.
Su internalización mediante los mecanismos nacionales a disposición de los Poderes
Ejecutivos de cada Estado, no permite asegurar totalmente que la misma pueda ser
considerada pacíficamente como integrante efectiva de los órdenes jurídicos nacionales
de cada uno de ellos.
Es un cuerpo legal que consagra las reglas básicas de acceso al mercado de transporte
carretero.
Entre sus disposiciones queda claramente consagrado el principio de la empresarización
del transportista, al exigirse que éste acredite una capacidad mínima compuesta por la


                                              V. Aspectos jurídicos e institucionales    93
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
propiedad sobre cuatro equipos de transporte y sobre una infraestructura formada por
oficinas, medios de comunicación y representantes legales en los restantes países.
Y en lo que hace relación a todo lo vinculado con las autorizaciones y sus renovaciones,
consagra una remisión total y expresa a lo dispuesto por el A.T.I.T. en esa materia.
10.4 Resolución No. 117/94 del G.M.C.. - Norma sobre operaciones aduaneras
      para el transporte de correspondencia y encomiendas en ómnibus de
      pasajeros de línea regular en viajes internacionales
Si bien es una Resolución del Grupo Mercado Común, uno de los órganos de decisión
del MERCOSUR, esta norma emerge como un claro ejemplo de la inapropiada
coordinación interna del proceso de integración y, aún hoy día, no ha alcanzado su
aplicabilidad.
Una vez elaborada y aprobada por el Subgrupo de Trabajo No. 5 – Transporte e
Infraestructura – del MERCOSUR con la presencia de funcionarios y representantes de
las distintas Direcciones de Aduanas de la subregión, el Grupo Mercado Común
sometió el proyecto en cuestión a la consideración del Comité Técnico No. 2 – Asuntos
Aduaneros – de la Comisión de Comercio.
En el Sub Comité Técnico de Procedimientos Aduaneros, fueron detectadas una serie de
carencias y observaciones que, lejos de ser subsanadas, propiciaron que la Resolución
nunca lograra ser implementada.
La Resolución es un adecuado cuerpo normativo que contempla las aún actuales
necesidades de las operaciones aduaneras para el transporte de correspondencia y
encomiendas en ómnibus de pasajeros de línea regular en viajes internacionales.
El que no surja de la norma en qué consiste el régimen especial de despacho que
consagra, el que no consagre un documento simplificado para el despacho, el que no
establezca claramente el responsable del desaduanamiento y el que sea imprecisa en
cuanto a si debe haber un contenedor para cada origen y destino o si el mismo sirve para
todo el trayecto, son temas importantes pero no insalvables.
El contenido y alcance de la norma, así como todos los beneficios implícitos en su
procedimiento, bien justifican un último esfuerzo para subsanar estas dificultades y
poder alcanzar la implementación inmediata de esta Resolución.
10.5 Facilitación Fronteriza
En una apretada síntesis no taxativa, seguidamente se menciona la mayoría de las
resoluciones y/o decisiones emanadas de los órganos resolutivos del MERCOSUR en
materia de facilitación fronteriza:
a) Resolución 02/91 del Grupo Mercado Común. Controles integrados en Fronteras en
   los Puntos Habilitados al transporte internacional.
b) Resolución 03/91 del Grupo Mercado Común. Atención permanente de las Aduanas
   de Frontera.
c) Resolución 04/91 del Grupo Mercado Común. Utilización del Formulario
   MIC/DTA – Manifiesto Internacional de Carga-Declaración de Tránsito Aduanero
   Internacional.
d) Resolución 06/91 del Grupo Mercado Común. Validez de lacres para operaciones de
   tránsito aduanero.
e) Decisión 05/93 del Consejo Mercado Común.-Acuerdo de Recife.


94   V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
f) Decisión 16/94 del Consejo Mercado Común.- Despacho Aduanero de Mercadería
   para el MERCOSUR.
g) Decisión 17/94 del Consejo Mercado Común.- Normas sobre valoración aduanera
   de mercadería.
h) Decisión 25/94 del Consejo Mercado Común.-Código Aduanero.
i) Resolución 117/94 del Grupo Mercado Común.- Transporte de Encomiendas y
   Correspondencia en Ómnibus de Líneas Regulares de Transporte Internacional por
   Carretera.
j) Resolución 58/96 del Grupo Mercado Común.-Tarjeta de Entrada-Salida (TES) de
   personas en los Pasos de Frontera Habilitados al Transporte Internacional por
   Carretera.
Se afirma sin temor a equívocos, que si todas estas normas lograran ser aplicadas en
forma irrestricta en todos los Pasos de Frontera de la subregión, éstos automáticamente
dejarían de ser el actual estrangulamiento al comercio y transporte carretero.
Queda demostrado que el problema de la facilitación fronteriza en la subregión no es un
problema de normas sino de aplicación de las mismas.
La facilitación fronteriza del MERCOSUR y Chile es un problema social y cultural. En
ese sentido debería trabajarse.
(11) Resoluciones de la Comisión para el Seguimiento del A.T.I.T. (Art.16)
Como va dicho, el Artículo 16 del A.T.I.T. instituye un mecanismo permanente para el
seguimiento, interpretación y, eventualmente, modificación del contenido y alcance de
dicha norma. Puede afirmarse pacíficamente, por ejemplo, que en el ámbito de esta
Comisión germinó el actual texto del A.T.I.T.
Hasta el momento, la Comisión ha sido convocada en seis oportunidades.
Teniendo presente el objetivo del presente trabajo, interesa enfatizar respecto a las dos
últimas reuniones, dado que la Comisión fue expresamente convocada en 1995 y 1997
para analizar la situación planteada por la interpretación que la República Federativa del
Brasil comenzó a dar al Numeral 1 del Artículo 31 del A.T.I.T., en base a una diferencia
de redacción, una vez que se resolvió eliminar la participación de fleteros en las
operaciones de transporte internacional por carretera de la subregión.
El tema es medular y urticante, por cuanto provoca una gran asimetría nada más ni nada
menos que una de la reglas básica del acceso al mercado de transporte por carretera de
la subregión.
Hoy en día el tema no se ha superado.
Por las dimensiones de la República Federativa del Brasil, las empresas de transporte de
cargas de aquél país acceden a operaciones nacionales dotadas de todas las
características de las operaciones internacionales pero sin frontera. En consecuencia, el
potencial empresarial profesional de aquél país, cubre, con sus equipos e infraestructura,
preferentemente la demanda de su mercado interno y atiende la demanda regional
mediante la subcontratación de fleteros, individuales o corporizados, con todo lo que
esto implica, sobre todo en materia de precio.
En este contexto, por la versión e interpretación que posee el Numeral 1 del Artículo 31
del A.T.I.T. en idioma español, la participación de fleteros en operaciones de transporte
internacional no está permitida, por cuanto los vehículos deben ser propiedad de la
empresa o tomados en arrendamiento mercantil (leasing); mientras que por la versión e

                                             V. Aspectos jurídicos e institucionales   95
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
interpretación del texto del artículo en idioma portugués, dicha participación estaría
permitida al amparo de un simple contrato de arrendamiento.
Este es uno de los desafíos más grandes que tiene la Comisión del Artículo 16 del
A.T.I.T. por superar, aunque a juzgar por la trascendencia del tema y la necesidad de su
solución, bueno sería que el ámbito de negociación fuera instalado en una instancia
política superior.
(12) Resoluciones de la Reunión de Ministros de Obras Públicas y
     Transporte de los Países del Cono Sur
La Reunión de Ministros de Obras Públicas y Transporte de los Países del Cono Sur
(Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay), es un foro
institucionalmente autónomo de otros procesos de integración, salvo las vinculaciones
operacionales con el Grupo Andino a partir del año 1991 y las actividades de asistencia
técnica de la ALADI intensificadas desde el año 1989.
Ha sido el instrumento de integración regional de mayor permanencia que, sin perjuicio
de períodos de baja en la frecuencia de sus reuniones, ha generado un verdadero acervo
de casi dos centenas de acuerdos y resoluciones en una abundante gama de áreas
temáticas vinculadas al transporte, abarcando desde simplificaciones documentarias
hasta obras jurídicas mayores como el Convenio sobre Transporte Internacional
Terrestre o el Convenio sobre el Contrato de Transporte y la Responsabilidad Civil de
Porteador en el Transporte Internacional de Mercancías por Carretera.
Los Acuerdos emanados de este foro, cuya gestación está basada en el consenso,
generalmente formulan recomendaciones o solicitudes de acción o decisión de las
autoridades de los países participantes en determinadas áreas de gobierno, entre las que
suelen estar las autoridades responsables del transporte y de las obras públicas. Estos
Acuerdos también suelen dar indicaciones dirigidas a su Mesa de Turno, con el objeto
de encomendar tareas cuya evolución permite avanzar hacia las mencionadas
recomendaciones o solicitudes.
Cuando estos Acuerdos no son incorporados a las normas jurídicas o reglamentarias
nacionales o no toman la forma de acuerdos internacionales, lo que ocurre en la mayoría
de los casos, les falta el carácter de obligatorios y asumen la condición de mandatos de
buena fe o compromisos de cumplimiento voluntario coordinado.
Del Inventario de Acuerdos de este Foro, a los efectos de cumplir con el objetivo del
presente capítulo, seguidamente se mencionan aquellos acuerdos que actualmente se
aplican a las operaciones de transporte internacional por carretera de la subregión:
a) Acuerdo 1.28 (IX).- Fijación de Tarifas Aplicables en las Líneas Regulares de
   Transporte Internacional de Pasajeros por vía Terrestre.
b) Acuerdo 1.29 (IX).- Envíos de Correspondencia y Encomiendas en Líneas
   Regulares de Transporte Internacional.
c) Acuerdo 1.45 (XII).- Viajes de Refuerzos de Transporte Internacional Terrestre de
   Pasajeros.
d) Acuerdo 1.67 (XVI).- Póliza única de Seguro de Responsabilidad Civil del
   Transportador por Carretera en Viaje Internacional – Daños a la Carga
   Transportada-.
e) Acuerdo 1.70 (XVI).- Habilitación Genérica de Vehículos de Pasajeros.
f) Acuerdo 1.75 (XVI).- Certificado de Seguro Bilingüe.


96   V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
g) Acuerdo 1.78 (XVII).- Identificación de Equipajes con el Pasajero y el Número de
   Asiento Correspondiente.
h) Acuerdo 1.84 (XVII).- Certificado de Seguro Bilingüe (Carga).
i) Acuerdo 1.94 (XVIII).- Eliminación de las Exigencias de Inscripción Aduanera de
   Vehículos Afectados al Transporte Internacional Terrestre.
j) Acuerdo 1.97 (XVIII).- Aprobación del Manifiesto Internacional de Carga /
   Declaración de Tránsito Aduanero (MIC/DTA).
k) Acuerdo 1.106 (XIX).- Uniformidad de las Reglamentaciones para el Transporte por
   Carretera de Productos Peligrosos y Sustancias Utilizadas en la Elaboración de
   Drogas y Narcóticos.
l) Acuerdo 1.109 (XIX).- Aceptación por un País de los Precintos Aduaneros
   Colocados en Otro País Miembro.
Esta docena de acuerdos no han sido incorporados a los nuevos cuerpos normativos
implícitos en los actuales procesos de negociación en materia de transporte por carretera
(MERCOSUR, ACE 35 y ACE 36), con lo que desde su incorporación, de hecho o de
derecho, a la regulación de las operaciones de transporte por carretera de la subregión,
que oportunamente se materializó, forman un cuerpo normativo vigente y aplicable a las
mismas.
(13) Prácticas Operativas
Se considera “prácticas operativas”, todos aquellos procedimientos que, sin estar
específicamente determinados en los diferentes marcos regulatorios generales, o que
aún estándolo, no lo están con suficiente precisión como para atender los objetivos
principales del transporte, han sido, son y seguirán siendo objeto de acuerdos puntuales
bi o multilaterales, al amparo de la facultad consagrada en el artículo 14 del ATIT.
Estas prácticas, que años atrás llegaron a contemplar aspectos tributarios, de tránsito y
de seguridad, hoy día, casi en su totalidad, tienen por objeto la formulación de medidas
sobre la operación del transporte, fundamentalmente respecto a la atención fronteriza en
los Pasos Habilitados al Transporte Internacional por Carretera; y todo ello sin perjuicio
de siempre reconocerse la necesidad de alcanzar rápidamente una fórmula única,
armonizada y que tienda a flexibilidad las normas nacionales sobre aquella temática
que, en forma transitoria, se enfrenta por este mecanismo.
Teniendo en cuenta el objetivo principal del presente trabajo, seguidamente se
mencionan ejemplos concretos del contenido “típico” que durante todos estos años han
caracterizado a estas “prácticas operativas” y que, de alguna forma, la mayoría de ellos
pueden llegar a tipificarse como la materia de una posible consideración de alcance
subregional:
a) Mecanismo para el establecimiento de líneas internacionales regulares.
b) Aspectos técnicos y operacionales de líneas de transporte de personas por carretera
   ya existentes.
c) Negociación para la determinación de los cupos, estáticos y dinámicos, de capacidad
   de transporte por bandera, respecto a cargas generales y refrigeradas.
d) Condiciones básicas para propender a la eliminación de los cupos de capacidad de
   transporte.
e) Racionalización de los procedimientos administrativos previstos en el A.T.I.T..


                                             V. Aspectos jurídicos e institucionales   97
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
f) Eliminación del cobro de tasas por servicios efectivamente no prestados en las
   operaciones de transporte por carretera.
g) Armonización de las exigencias mínimas establecidas para la inspección técnica
   vehicular y para los exámenes psicofísicos de los conductores.
h) Intercambio de tracción entre empresas permisionadas.
i) Reemplazo de vehículos por fallas mecánicas en operaciones de transporte regular
   de personas por carretera.
j) Utilización de sistemas de radiocomunicación en los servicios de transporte
   carretero.
k) Promoción de la reciprocidad efectiva en el tratamiento tributario a las empresas
   habilitadas.
l) Control y desaliento de las operaciones de transbordo en frontera.
m) Habilitación de nuevos pasos de frontera.
n) Viajes de retorno en lastre.
o) Evitar la doble tributación por un mismo hecho generador.




98   V. Aspectos jurídicos e institucionales
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


VI. Conclusiones y recomendaciones
En el presente capítulo, luego de un breve resumen ejecutivo general, se detallarán las
conclusiones y recomendaciones sugeridas por el consultor en los ámbitos empresarial,
sectorial y estatal.


VIa. Resumen ejecutivo general
Ya no es secreto: el comercio internacional es un buen negocio.
Mediante su manejo racional, el comercio ha demostrado tener una gran capacidad para
generar riqueza, empleo y bienestar, a través de su intangible sistema distributivo.
Para países en fase de desarrollo, como los de nuestro continente sudamericano, el
participar con éxito en el contexto del comercio internacional actual debería ser la
máxima premisa a alcanzar. Lamentablemente, y muy a pesar de ciertos esfuerzos
individuales y aún corporativos que se vienen realizando por los países sudamericanos,
la región como tal no ha logrado alcanzar el nivel de concientización necesario como
para dar el paso cualitativo que se impone.
La “parcelización” mental es nuestra consigna de vida.
Mientras en el mundo todo tiene que ver con todo, todo tiende a complementarse con
todo, nuestros países, nuestras sociedades, nuestros habitantes, continúan produciendo,
trabajando, estudiando, analizando, invirtiendo, deseando, sacrificando, etc., y también
transportando, cada uno por su cuenta.
Cada esfuerzo o actividad es un fin en sí mismo. No se ha entendido que se trata de
sumar y no de dividir; sumando ganamos todos, dividiendo perdemos todos. Es así de
sencillo.
Quizás o sin quizás, esta es la diferencia entre una sociedad “desarrollada” y una
sociedad en vías de serlo.
Y claro está; el transporte no es la excepción. Quizás hasta sea el ejemplo más claro de
este contexto.
Mientras en el mundo el transporte es altamente racionalizado y sustentable (costo-
tiempo), con importantes niveles de seguridad vial e institucional, totalmente
profesionalizado mediante la empresarización de la prestación y con una operación
regida por la multimodalidad, en nuestro Continente, y por ende en la subregión tratada,
el transporte carretero es irracional y no sustentable, tiene significativos desniveles de
inseguridad en todos los aspectos y la operación aún se rige por la intermodalidad, con
todo lo que ello implica.
Dicho de otra forma, las actuales tendencias del transporte se encuentran estrechamente
vinculadas al desarrollo y a la evolución de los profundos cambios ocurridos en el
comercio internacional de mercancías y de servicios.
La liberalización del comercio y el libre flujo de capitales, la tercerización de la
producción y la globalización de las economías, hoy implican cadenas globales de
producción y distribución con incorporación de tecnologías de última generación, con
las que se produce en pequeña escala y se reducen costos de stock y de distribución,
lográndose servicios de calidad total en todas las fases de la cadena de distribución
física internacional.

                                            VI.    Conclusiones y recomendaciones      99
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
En términos económicos-comerciales generales y de transporte en particular, los países
sudamericanos hasta el momento no han generado una respuesta eficiente para
insertarse con éxito en los grandes flujos del comercio internacional.
Por un lado, la ubicación de los puertos de ultramar, de los centros de producción y de
los conglomerados de consumo en la subregión analizada, hace que el tiempo y los
costos implícitos en la distribución física de bienes, se transformen en elementos
sustanciales para la determinación de la competitividad del comercio de la zona.
Por otro lado, las actitudes y las restricciones que caracterizan a la gestión de
distribución de la subregión, entorpecen y encarecen el intercambio comercial y, por
ende, lo transforman en inviable, en no competitivo, para el escenario comercial
mundial.
No hay un sistema de distribución “de la zona”, ni siquiera existe cierta inquietud en
tratar de determinarlo. No hay una forma de transportar por la que todos, en conjunto,
coordinadamente, utilicen más y mejor los recursos de que disponen.
La demanda de transporte de la subregión debe optar entre no transportar o hacerlo
ineficientemente y trasladar el “costo-agregado” al precio final del producto.
Mientras esta opción no tenga otra alternativa, será muy difícil, por no decir imposible,
que la producción de los países de la subregión pueda incorporarse a los grandes flujos
comerciales de intercambio que existen en el mundo.
O eliminamos nuestro “costo-agregado” o no seremos actores de este gran negocio que
es el comercio internacional.
La zona en estudio tiene flujos comerciales heterogéneos, de demanda desequilibrada y
no sostenida, en los que predomina el intercambio comercial de abundante tonelaje y
bajo valor agregado, con ventas FOB y compras CIF.
Respecto a sus corredores, en la subregión predominan los de orientación norte-sur y
viceversa, que siempre tienen a un puerto en por lo menos una de sus cabeceras y que
fundamentalmente son de tráfico bilateral, con importantes registros de retornos en
lastre, de operaciones de transbordos y de tiempos muertos en sus “tradicionales”
cuellos de botella (pasos de frontera).
El “sistema de transporte” que actualmente se ofrece en la subregión, está caracterizado
por una utilización irracional de los modos, dado que la existencia de uno condiciona la
viabilidad de otro por los costos de implantación y de mantenimiento de las
infraestructuras; por una notoria ausencia de seguridad jurídica en todas y cada una de
sus prestaciones; por una flota de equipos con fuertes condicionamientos en su
rendimiento y productividad relativa; y por una infraestructura con importantes
carencias en todos sus aspectos (operativo, institucional y físico).
Con relación a la estructura empresarial predominante en la zona, en la generalidad de
los casos se trata de un emprendimiento familiar, que se esfuerza por enfrentar un
engorroso sistema administrativo burocratizado y costoso, sobrellevar las consecuencias
de una pesada carga tributaria y fiscal y disimular la ausencia de un sistema crediticio
acorde a sus requerimientos y que le permita capacitarse, planificar e incorporar a su
gestión todos los adelantos tecnológicos hoy día existentes.
Aún así, en todo este contexto desfavorable en el que la subregión tiene una evidente e
inadecuada estructura logística para su comercio intra y extra zona, el transporte alcanza
a tener una incidencia del 7,8% en el Producto Bruto Interno de la misma y, dentro de
este porcentaje total, el 31,44% le corresponde al transporte por carretera.


100 VI. Conclusiones y recomendaciones
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
El comercio es un buen negocio y el transporte el mejor medio para materializarlo y
obtener sus beneficios implícitos.
Es hora de que nuestros países inviertan dinero, trabajo y esfuerzo en lo que más y
mejor rédito produce y que lo hagan en conjunto, de una forma racional, coordinada y
utilizando eficientemente los recursos escasos disponibles.


VIb. Recomendaciones e implementación de acciones para la
     mejora de la competitividad del sector.
A continuación se determinan las recomendaciones más importantes y directamente
vinculadas con las conclusiones que acabamos de considerar. Con el objeto de que se
análisis sea lo más claro posible, se decidió su presentación desde las siguientes
perspectivas: en el ámbito empresarial, en el ámbito sectorial y en el ámbito estatal
(1)   En el ámbito empresarial: modificar la actitud y la concepción
      empresarial del sector.
Producción adecuada y entrega integrada; esta es la actual demanda permanente para el
transporte carretero de la subregión. En consecuencia, éste debe modificar rápidamente
su capacidad de respuesta impulsando una radical modificación de su concepción
empresarial.
Adaptar flotas de entrega, reestructurar métodos y sistemas de distribución y optimizar
la comunicación de los vehículos mediante la incorporación de mecanismos
informáticos en los mismos, es el gran desafío inmediato que el sector debe enfrentar,
individual y/o corporativamente, incorporando nuevos elementos de gestión a su
concepción tradicional de empresa de transporte.
Y todo ello, con una firme concepción de complementación eficiente, no de
competencia excluyente, con el resto de los modos de transporte, de forma tal que la
mayor rentabilidad de una empresa de transporte por carretera no derive de fletes
abundantes en cantidad de kilómetros, sino de una mejor utilización y rendimiento de
los equipos de transporte que ella posee, asumiendo y preparándose para una inevitable
complementariedad.
Se impone incorporar los conceptos de alianzas estratégicas y la diversificación de
producción en la actual mentalidad empresarial de la subregión.
(2)   En el ámbito sectorial: reformular la oferta de servicios de transporte
      carretero en la subregión.
Se observa una clara tendencia de la demanda del sector comercio hacia la
reestructuración del transporte, exigiéndole cada vez más una “especialización” de la
prestación, en el sentido de requerirle una mejor gestión de servicios tanto del transporte
en sí mismo, como de sus anexos (almacenamiento, desaduanamiento, distribución y
entregas justo a tiempo).
La globalización trajo de la mano casi inmediatamente la aplicación de una
administración más científica en el largo proceso de transportar y distribuir la carga.
Progresivamente, el sector productivo ha venido incorporando cada vez más tecnología,
lo que hace que el productor esté cada vez más involucrado en la producción de la
mercadería y menos en la distribución de la misma.




                                            VI.    Conclusiones y recomendaciones      101
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Esta tarea, ha sido derivada sostenidamente hacia las empresas embarcadoras
especializadas, que hoy día han alcanzado un formidable nivel de sofisticación y
eficiencia.
Precisamente ellas, actuando en nombre del comprador, toman la carga en la planta de
producción y la entregan en cualquier punto del mundo con total seguridad y “just in
time”, prestando un servicio integral que se conoce como “puerta a puerta”.
Se ocupan del embalaje de la carga, de su diseño, contratan el medio de transporte, los
seguros, emiten los documentos, hacen los transbordos necesarios, almacenan,
consolidan o desconsolidan la carga y llegan con ella a la puerta del comprador. Más
aún, la informática y el “know how” han llevado a estos transportadores o más
correctamente, proveedores de logística, a extender sus servicios al cliente y, en
consecuencia, no es de extrañar que actualmente lleguen incluso a comprar productos o
mercaderías por su cuenta, contando para ello con una extensa red de oficinas propias
en todo el mundo que buscan esa mercadería, la encuentran, la compran y la envían
“just in time”.
Actualmente, las grandes empresas productoras de autos, juguetes o computadoras,
están tendiendo a tercerizar la exportación de sus productos o importación de sus
materias primas, contratando los servicios de estas empresas transportistas, ahora
proveedoras de logística; y cuando, por ejemplo, un importador compra una partida de
autos en cierto país, exigiendo que un farol determinado se encuentre en el lado
izquierdo del paragolpes delantero, para con ello cumplir con una norma nacional, este
trabajo es realizado por la transportadora en sus propios depósitos, horas antes de
realizar la entrega.
Esta es la realidad existente en las relaciones cotidianas entre el productor y el
“forwarder”; hoy día quien entrega un producto es el transportador proveedor de
logística, por lo que no es extraño que se asegure que el desarrollo del comercio
internacional tiene como apoyo básico a la logística del transporte.
Sin la logística del transporte, hoy día no es posible la movimentación eficiente de las
cargas entre todos los puntos del mundo, desde la planta de producción hasta el cliente.
Y si bien los medios de transporte cumplen un segmento muy significativo de esta
cadena logística, el valor agregado de los servicios que se prestan desde el momento que
el producto sale de la planta productora hasta llegar al destino final, va mucho más allá
de los valores implícitos en un simple traslado de un producto de un punto a otro y
representa uno de los fenómenos modernos de nuestro tiempo, llamado logística; una
prestación eficiente que nuclea a la ciencia, la tecnología, la informática y lo que
conocemos como el “know how”, todo ello aplicado al manejo de la carga, con el objeto
de hacerla llegar segura y “just in time”.
Esta es, a nuestro juicio, la tendencia inmediata hacia la que hay que apuntar en el
transporte por carretera de la región: un verdadero compromiso integral de eficiencia.
Incluso debería propiciarse la incorporación a esta tendencia, de aquellos actores
profesionales, como los despachantes de aduana por ejemplo, naturalmente meros
intermediarios, para que modifiquen el antiguo concepto de la exclusiva tramitación de
operaciones ante los organismos involucrados en el comercio exterior, revaloricen su
actividad y se transformen en verdaderos asesores de comercio exterior en condiciones
de ofrecerse como una herramienta válida y eficiente para el importador, exportador y/o
transportista.
La antigua empresa despachadora de cargas o la tradicional empresa de transporte de
personas, debe adoptar inmediatamente todas aquellas medidas que le permitan


102 VI. Conclusiones y recomendaciones
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
transformarse en una empresa proveedora de servicios integrales de transporte, servicios
que son prestados mediante un sistema conocido como “logística global del transporte”.
(3)   En el ámbito estatal
1. Otorgar seguridad institucional y jurídica a la subregión
Ha quedado en evidencia la ausencia de seguridad institucional y jurídica que posee la
subregión.
Atendiendo al análisis de los acuerdos bi o multilaterales aplicables, total o
parcialmente, a toda la temática del transporte por carretera de la región, puede
afirmarse que para la preservación de la paz en el derecho y seguridad en las
transacciones, es necesario pensar en un acuerdo que permita solucionar los conflictos
de convenciones, es decir, un acuerdo por el que se determine cuándo una norma
desplaza a la anterior, cuándo una norma especial desplaza a la general y cuándo
debemos defender el efecto útil de los tratados en atención al bien tutelado, y por el que,
simultáneamente, se asegure totalmente la aplicabilidad irrestricta de los acuerdos
convenidos.
Asimismo, el propio mecanismo de integración de la zona, el MERCOSUR, y sus
acuerdos de asociación, poseen un alto nivel de inseguridad jurídica-institucional.
El MERCOSUR es un Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica
identificado con el No. 18, cuyo instrumento jurídico principal, el Tratado de Asunción,
es un tratado provisional y temporal, es decir, un instrumento para la constitución de un
mercado común, nó uno constitutivo de un mercado común, y con una duración
totalmente indefinida. La escuálida e insuficiente estructura institucional conformada,
no llega a cubrir los requisitos mínimos exigibles para conducir un proceso de
formación acelerada de un mercado común. Pero además, existe una superposición de
dos mecanismos similares, de dos instrumentos estrechamente vinculados entre sí (el
Tratado de Asunción y el Tratado Bilateral Argentino-Brasileño), que no impide que el
comercio de dos cancele al comercio de cuatro; existe más de una modalidad nacional
de incorporación de las normas del MERCOSUR a los órdenes jurídicos internos; y el
sistema carece de un adecuado y moderno sistema de salvaguardas que sustituya con
éxito la negociación política actual para solucionar problemas comerciales. Todo lo cual
hace que el MERCOSUR posea como característica principal el alto grado de
incumplimiento que hoy tiene.
El propio MERCOSUR ha generado un incumplimiento generalizado colectivo porque:
a)      En las relaciones económicas que genera, cada Estado Parte sigue actuando
unilateralmente.
b)      Es un mecanismo intergubernamental, con lo que sus decisiones requieren de
ratificaciones internas de cada Estado Parte. Ante la disparidad de sistemas internos de
ratificaciones, se forma un estado jurídico de total incertidumbre a punto tal que muy
pocos actores están al tanto de lo qué y en qué Estado se aplica.
c)      No se ha avanzado en el programa de eliminación de restricciones no
arancelarias y, por el contrario, se han implementado nuevas y novedosas trabas directas
o indirectas al libre intercambio. Por ejemplo, el 26 de abril de 2000 una decisión de un
órgano judicial impidió que se materializara un intercambio comercial en la región.
(Ante la importación de arroz desde Argentina y Uruguay, el Tribunal Regional Federal
de la 4ª Región de Porto Alegre resolvió suspender la misma “hasta que sean tomadas
las medidas que garanticen el equilibrio comercial entre Brasil y los países del
MERCOSUR”.).

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d)      Imperan las fluctuaciones radicales de los tipos de cambio, la inestabilidad de las
políticas internas y el dirigismo macroeconómico antagónico (mientras la política
monetaria y cambiaria de Argentina apuesta a la globalización, Brasil financia su
crecimiento a partir del ahorro interno aislándose del resto del mundo).
e)      Se ha desarrollado como un conjunto de realidades desconcertantes, confusas,
heterodoxas y desprendidas de bases jurídicas adecuadas, en el que resultan evidentes
distintos afanes por integrarse.
f)     Hay importantes incongruencias en temas fundamentales; mientras el comercio
de bienes parte del libre comercio entre los miembros y de preferencias respecto a
terceros, el comercio de servicios carece de preferencia entre los socios, con lo que el
proceso de apertura es respecto al mundo y no a la zona de integración.
El MERCOSUR actual no supone una integración basada en vínculos jurídicos o
económicos-comerciales, sino que se trata de una integración basada en relaciones de
poder.
El MERCOSUR debería privilegiar la inmediata obtención de una mínima
compatibilización de las políticas macroeconómicas en general y de las políticas
cambiarias y de comercio exterior en particular, para posteriormente poder determinar
claramente las reglas básicas de acceso a los mercados, de libre competencia en
igualdad de condiciones y de objetivos sociales a cumplir. El sistema de integración no
puede continuar basándose en la sustitución de importaciones y/o en largos períodos de
reserva de mercados como factores de inducción de nuevas inversiones. Debe intentar
consolidarse mediante una mínima convergencia de las políticas de cada Estado Parte
vinculadas directamente al proceso de formación de los costos y de los precios.
Por otra parte, esa consolidación bien podría materializarse también mediante la
creación de un Tribunal Arbitral Supranacional. A través de la supranacionalidad, y por
intermedio del órgano antedicho, se estará asegurando la inmediata aplicación de las
decisiones del MERCOSUR en cada Estado Parte, aún cuando ellas impliquen una
modificación de las normas jurídicas nacionales y, de forma indirecta, se estará en
condiciones de superar la actual situación por la que distintos órganos de un mismo
Estado aplican normas diferentes a una misma situación.


2. Implementar una política regional de transporte por carretera
El transporte no existe ni se desarrolla en sí mismo, sino como resultado de situaciones
de los sectores primario y secundario.
Por ello es que resulta cada día más trascendente el correcto diseño y aplicación de
políticas de transporte y la adecuada atribución de la incidencia de las instituciones del
transporte en toda estructura gubernamental de un país y de un grupo de ellos, aún más,
cuando se pretende llevar adelante una extensión de los ámbitos económicos a mayores
espacios físicos.
Se entiende que actualmente resulta imperioso establecer una política regional de
transporte que dé soporte al intercambio comercial de la zona, contemplando
necesariamente:
a) Un reordenamiento de las reglas que identifican el acceso a los mercados de la
   industria de los servicios de transporte de la región, mediante la implementación de
   una verdadera competencia profesional en igualdad de condiciones y la exigencia de
   ciertos rangos de solidez moral, financiera e idoneidad fiscal.


104 VI. Conclusiones y recomendaciones
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
b) La total eliminación de las asimetrías institucionales (fiscales, impositivas, legales y
   laborales) y comerciales, asegurando un mercado sostenible con igualdad de
   oportunidades y de rendimiento para los operadores de la zona.
c) Una eficiente gestión de los Estados por la que se asegure un estricto control
   antimonopolista para mantener una competencia viable; un constante monitoreo del
   sistema de transporte carretero de la zona para evitar la intermediación innecesaria y
   las prácticas desleales e ilegales en el sector; la identificación de objetivos de
   accesibilidad a los tráficos de transporte para obtener una distribución racional de
   los fondos presupuestarios que ellos le destinan al transporte; y el fiel cumplimiento
   de todos aquellos convenios y/o acuerdos vigentes por parte de todos sus
   funcionarios vinculados al transporte.
d) La implementación de principios básicos de gestión, tanto en la faz institucional,
   como el de idéntico tratamiento para todos los modos de transporte, cuanto en la faz
   comercial, como el de fijación de precios para asegurar la aplicación irrestricta de
   los mismos de una manera comparable en todo el mercado.
e) La creación de las condiciones para que la logística, es decir, el análisis integrado de
   la gestión activa de la cadena global de suministros de una empresa desde la fuente
   de los mismos hasta la entrega del producto, responda ahora a la incorporación de
   Internet en el mercado de las comunicaciones, como oportunamente respondió a los
   métodos JIT para administrar las existencias.
f) La inmediata incorporación al sistema del C.R.T., es decir, del contrato de
   transporte y las reglas que limitan la responsabilidad civil contractual del
   transportista por carretera.
g) La modificación de las actuales condiciones de financiación del sector. Hoy día la
   financiación se presenta como un auténtico problema, no sólo por no estar muy
   difundidos sistemas modernos como el leasing o estarlo en base a criterios y reglas
   muy diferentes, sino también por la poca capacidad de endeudamiento de las
   empresas de transportes, lo cual unido a un crédito disponible caracterizado por altas
   tasas de interés, hace que, en definitiva, la actual financiación se transforme en un
   incremento de precio para el sector.
h) La eliminación de la doble imposición por un mismo hecho generador.
i) Normas que aseguren una correcta y uniforme armonización de los pesos y las
   dimensiones de los vehículos habilitados para realizar operaciones de transporte
   internacional por carretera.
j)   Normas que aseguren la total fluidez de las operaciones de transporte en la zona y
     armonicen las disposiciones inherentes a la seguridad en el tránsito, las inspecciones
     técnicas, los límites de velocidad y el señalamiento de carreteras y vehículos.
3. Reformular el marco jurídico laboral del transporte por carretera
La reformulación del marco jurídico laboral del transporte por carretera de la subregión,
y por ende, del sistema de negociación colectiva, constituye uno de los pilares
fundamentales de la optimización de los recursos del sector en la región tratada.
Para que funcionen las reglas del mercado sirviendo de garantía para la estabilidad de
precios, debe contemplarse la posibilidad de ajustar el costo laboral total; y para ello,
parecería ineludible alcanzar una flexibilidad equilibrada, no incondicional, de la
relación laboral en todos sus aspectos frente a las necesidades cambiantes del mercado,
tanto el interno como el regional o mundial.


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Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
Para estar en condiciones de intentar alcanzar esa flexibilidad equilibrada e equitativa,
una de las particularidades del derecho del trabajo es la descentralización, es decir,
aquella característica por la que se tiende a “privatizar” la fuente de las obligaciones,
trasladándolas del poder público, a través de leyes o decretos, hacia la generación de
normas por los propios actores sociales.
Se entiende que una correcta política laboral del transporte carretero que apunte al
bienestar social, debe propender a la generación de puestos de trabajo estables, lo cual
implica que se promueva la subsistencia de las relaciones de trabajo, a cambio de
posibilitar y facilitar la constante variación de costos laborales, en función a las también
cambiantes circunstancias del mercado.
En consecuencia, se entiende necesario y positivo que los Estados de la subregión
reformulen y armonicen el marco jurídico laboral vigente en materia de transporte por
carretera, para lo cual es necesario que se analice la posibilidad de determinarlo
contemplando por lo menos los siguientes aspectos:
Que garantice la plena libertad de las partes para elegir y acordar el nivel y el ámbito de
negociación colectiva. Deben ser las propias partes involucradas las que determinen si
desean suscribir convenios colectivos por actividad, por sector o por empresa y qué
plazo de vigencia y caducidad tendrán esos convenios colectivos.
Que instrumente los mecanismos por los que se evite la perdurabilidad indefinida de los
convenios colectivos, es decir, se anule la llamada ultra actividad de los convenios de
trabajo más allá de sus plazos de vigencia; y, concomitantemente, se garantice una
transición no traumática entre el régimen vigente y el que se intente implementar.
Que habilite la posibilidad de que los convenios establezcan normas convencionales con
relación a temas sustanciales de la relación laboral, es decir, respecto a las formas de
contratación, las remuneraciones, las vacaciones, las jornadas de trabajo y descanso, las
suspensiones, e incluso el régimen de extinción del contrato de trabajo.
4.- Modificar la estructura tributaria del sector
Se impone encarar una sustancial modificación de la estructura tributaria del transporte
carretero de la subregión en base principalmente a:
a)      Reducir la presión tributaria directa e indirecta que hoy soporta el sector. El
problema de la distorsión en el comercio internacional al abrirse las fronteras de los
Estados que constituyen una zona de libre comercio o una unión aduanera, debe ser
analizado considerando como dato primario fundamental la presión tributaria global. Si
ésta, concebida como el conjunto de tributos de un país y su relación con PBI, es más
elevada en un país de la zona que en otro, como los impuestos constituyen siempre un
gravamen sobre el costo o una reducción en los réditos, es evidente que el primero se
encuentra, desde un punto de vista tributario, en mejores condiciones productivas que el
segundo y, por lo tanto, se verificarán inevitablemente importantes fenómenos de
distorsión.
b)      Armonizar inmediatamente la tributación interna indirecta de los Estados de la
subregión. En este sentido es esencial que los Estados prohiban expresamente las
discriminaciones fiscales. Si el bien o servicio “A” producido en el interior, paga $ 10
de impuesto, el mismo bien o servicio producido en el exterior no puede pagar más de $
10, La prohibición antedicha, además de inmediata, debe ser extendida a las
discriminaciones indirectas que se verifican cuando se tasan más sensiblemente del
término medio general, bienes o servicios que en el país no se producen. Pero además,
no menos esencial resulta que los Estados de la subregión adopten un principio de
tributación uniforme respecto de los bienes y servicios que circulan de un país a otro,

106 VI. Conclusiones y recomendaciones
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)
siendo necesario, en este sentido, adoptar el principio de tributación en el país de
destino, es decir, no gravar las ventas efectuadas en el extranjero (territorialidad),
reembolsar todos los impuestos pagados internamente en las diversas fases del circuito
económico previas a la exportación (no exportar impuestos) e imponer una
compensación en el país importador equivalente a los diversos impuestos que los
productos o servicios nacionales semejantes han abonado en etapas anteriores (no
discriminación en perjuicio del producto o servicio nacional).
El sistema de imposición al valor agregado (plurifásico no acumulativo) es el que
permite implementar a la perfección las medidas anteriores, por cuanto permite la
descarga íntegra del impuesto que ha percutido en las etapas precedentes a la
exportación. De mantenerse impuestos monofásicos, estos deberían percutir sobre el
último productor o en cualquier fase comercial posterior, pero nunca en etapas de
producción intermedia.
Naturalmente que estas medidas anotadas no garantizan totalmente, a consumidores y
productores de los países de la subregión, un tratamiento uniforme entre sí, porque la
carga que cada uno soporta depende, en definitiva, de la que cada país decide imponer.
Sin embargo, tal como está dada la actual coyuntura comercial en general y del
transporte por carretera en particular, resulta muy conveniente uniformizar
inmediatamente las tasas de los impuestos indirectos.
c)      Uniformizar la tributación directa. Si bien puede resultar utópico pretender que
los Estados de la zona uniformicen la tributación directa a corto plazo, no por ello deja
de resultar esencial que, tratándose de profundizar la integración e intentado
implementar un sistema de transporte para la región, los Estados ya comiencen a
trabajar teniendo presente que no pudiéndose proceder a reembolsos y derechos de
compensación, es decir, estando muy lejos del sistema de tributación en el país de
origen con deducción en el país de destino del impuesto pagado en el país de origen que
elimina totalmente las fronteras fiscales, y en consecuencia tampoco a la armonización
del sistema de imposición a las sociedades, resulta oportuno propiciar que el gravamen
total sobre éstas, en cuanto a las rentas, sea el más similar posible en todos los Estados
de la subregión.
5.- Transformar el rol y funcionamiento de los Pasos de Frontera de la subregión
En esta temática se propone encarar una acción enérgica desde varias perspectivas a
saber.
En primer lugar y partiendo de la circunstancia de que el desarrollo regional es un
instrumento potenciador de la integración fronteriza, se estima altamente conveniente la
formulación de políticas y programas de ordenación y desarrollo territorial, enfocados
binacional o multilateralmente, “federando” esfuerzos o capacidades. La finalidad de
tales acciones y/o programas, es la puesta en valor de las oportunidades que las áreas
fronterizas poseen, identificando sus vocaciones y potencialidades.
La gran mayoría de los pasos de frontera tienen un entorno caracterizado por
actividades de sobrevivencia con algo de ilegalidad y un alto grado de informalidad y de
implantación caótica (contrabando, comercio informal, servicio informal,
intermediación inventada, etc.) y desarrollos urbanísticos y habitacionales carenciados,
por lo cual es importante considerar la posibilidad de encarar acciones enfocadas como
planes de desarrollo, económico y social, de carácter local, compartiendo entre los
países involucrados tanto una institucionalidad de gestión como la disposición a
solventar las acciones de fortalecimiento a los actores locales.



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En segundo lugar, teniendo en cuenta que la actuación no coordinada, la falta de
uniformidad en criterios, procedimientos y métodos, la falta de conocimiento y
capacitación adecuada de los funcionarios y la ausencia de comunicación entre los
centros de decisión y los pasos fronterizos, genera una profunda debilidad institucional
y es una de las amenazas más serias para la integración subregional y la fluidez del
comercio y del transporte internacional por carretera, se impone adoptar una firme
decisión respecto a fortalecer agresivamente todas las acciones en el marco del Plan de
Acción para la Facilitación del Transporte y el Comercio en los Países de la Región
(UNCTAD/ALADI), procurando la efectiva integración e implementación de los
Comités Nacionales y encomendándole, urgentemente, un minucioso relevamiento de la
normativa suscripta y aprobada y no aplicada en la subregión, con el objeto de asegurar
su inmediata aplicación irrestricta en todos y cada uno de los pasos de frontera
habilitados al transporte internacional por carretera.
El ámbito natural para propiciar esa decisión es la Conferencia de Ministros de América
del Sur, sin perjuicio de los otros foros y el trabajo con las propias autoridades
nacionales.
Y en tercer lugar, se propone adoptar una firme decisión respecto a que en un plazo
breve y perentorio, estén funcionando en la subregión pasos de frontera en los cuales los
problemas y las carencias actuales que padecen sus instalaciones se hayan eliminado
totalmente, dotándolos de las edificaciones, infraestructura y servicios necesarios para
su eficiente funcionamiento, y propiciando que funcionen como una verdadera red
informática en la que todos los Estados manejen la misma información.
Además, en esa misma idea, es preciso que los organismos nacionales de control y los
de planificación de transporte, se conviertan de organizaciones burocráticas
centralizadas, en organismos descentralizados eminentemente operativos con el
personal adecuado, tanto en número como en calidad.
La intervención administrativa debe dar espacio a flujos directos y continuos en base a
operaciones modales, intermodales y/o multimodales. Para ello es necesario que los
controles se desplacen del lugar de movimiento al lugar en que se inmovilizan las
operaciones, es decir, hacia los centros de transferencia, transbordo u origen y destino
del transporte. Este desplazamiento debería acompañar el establecimiento y operación
de servicios de información que anticipen el conocimiento de las autoridades y
suministren los datos de los controles a posteriori de los tráficos, así como los de los
registros estadísticos.
El desarrollo de sistemas de intercambio electrónico de datos, que emitan documentos
electrónicos y que unan los puntos de cruce de las fronteras con los centros de
transferencia u origen y destino, deberían formalizarse a la mayor brevedad posible
mediante una correcta elección de metodología, estándares y modelos factibles de
implementación regional.




108 VI. Conclusiones y recomendaciones
Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur
(DITIAS) Transporte Carretero (Mercosur y Chile)


VII. Bibliografía y fuentes de información
1.   Anuario Estadístico. Ministerio de Transporte y Obras Públicas de Uruguay. 1996-
     1997-1998.
2.   Boletín “FAL”. CEPAL. 1993.
3.   Corredores Interregionales de Transporte de América del Sur. ALADI. 1993.
4.   Elaboración de propuestas para la facilitación de las condiciones en los pasos de
     frontera. ALADI. 1997.
5.   El Seguro en el Transporte Internacional por Carretera en el Cono Sur. Dr. Jorge
     Marchesi. 1996.
6.   El transporte multimodal. ALADI. 1995.
7.   Estadística Anual. Dirección Nacional de Comercio del Uruguay.     1997-1998
8.   Estadísticas de la Cámara de Transporte Internacional de Cargas de Uruguay. 1996-
     1997-1998.
9.   Estudio de Integración Regional en el Transporte de Carga. OEA. 1997.
10. Glosario de Términos de Transporte. Departamento de Transporte de EE.UU. 1995.
11. Indice de Libertad Económica. Banco Interamericano de Desarrollo. 1995.
12. Informe Quinquenal Económico y Comercial. Banco Mundial. 1996.
13. Información estadística de la Cámara de Transporte Internacional por Carretera del
    Paraguay. 1997-1998.
14. Información Estadística. ALADI. 1996-1997-1998.
15. Información y Estadísticas. Gazeta Mercantil Latinoamericana. 1998.
16. Intercambios Comerciales. GEIPOT. 1997.
17. La Infraestructura de Transporte en América Latina. Sr. Arturo Vera. 1997.
18. La Negociación Colectiva Laboral. Dr. Raúl Pastoriza. 1997.
19. Los Canales de Comercialización y la Competitividad de las Exportaciones
    Latinoamericanas. CEPAL. 1996.
20. Marco Normativo del Transporte Terrestre por Carretera. Dr. Ricardo
    Gorosito.1997.
21. Memoria Anual. Servicio Nacional de Aduanas de Chile. 1998.
22. Principales acciones de los procesos de integración en el campo del transporte. Sr.
    Tancredi Acerenza. 1998.




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