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Zanardi

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									                      Seminario di studi
           Gruppo parlamentare Partito Democratico
                    Il federalismo fiscale
           Camera dei Deputati, Roma 4 luglio 2008




  Finanziamento e perequazione delle
Regioni e degli Enti locali: problemi aperti


                        Alberto Zanardi
   Università di Bologna ed Econpubblica-Università Bocconi
Lo status quo: la redistribuzione interregionale
   Residui fiscali pro-capite - Pubblica amministrazione 2002-05, euro correnti)

                                     2002        2003         2004         2005
   Piemonte                            -1474        -1546        -1167          -927
   Valle d’Aosta                        4144         3474         4092          3564
   Lombardia                           -4558        -5379        -4247         -3769
   Trentino A.A.                        1314         1314         1825          1866
   Veneto                              -2446        -3213        -2288         -2218
   Friuli-Venezia Giulia                -513          386         -692           -28
   Liguria                              1170         1105          770           744
   Emilia-Romagna                      -2956        -3644        -2504         -2317
   Toscana                             -1165        -1158        -1020          -934
   Umbria                                999         1689         1215          1309
   Marche                               -705         -832         -567          -462
   Lazio                                -311         -246        -1227         -1505
   Abruzzo                               471          404          410           515
   Molise                               1849         1538         2441          2704
   Campania                             1655         1471         1437          1511
   Puglia                               1370         1724         1630          1703
   Basilicata                           2623         2428         2018          2503
   Calabria                             3363         2959         2916          3001
   Sicilia                              2597         2324         2484          2561
   Sardegna                             3031         2562         2846          3057
   Fonte: ns elaborazioni sui CPT
Lo status quo: la redistribuzione interregionale
                          Fiscal residua (General government)
                          per-capita % deviation from avg value

                                       470 a 590   (3)
                                       310 a 470   (4)
                                       180 a 310   (4)
                                       -60 a 180   (5)
                                      -620 a -60   (4)
       Il dibattito sul federalismo fiscale
Nel corso del 2007/2008 ripresa del dibattito sull’attuazione del
federalismo fiscale ed in particolare dell’art. 119 Cost.

Due le proposte più articolate:
 • Ddl delega del governo Prodi (A.C. 3100 XV leg.)
 • Ddl presentato dal Consiglio regionale della Lombardia
     (A.C. 2844 XV leg., A.S. 316 XVI leg.)

Altre proposte:
•    Il Documento sui principi del federalismo della Conferenza delle
     Regioni e delle Province autonome,
•    la proposta Astrid,
•    quella della Fondazione Di Vittorio
•    quella dello Svimez (Quaderno n. 12 dicembre 2007)

Tra le varie proposte molti punti in comune ma anche molti
    elementi di contrasto
   Il Titolo V: un difficile punto di partenza

Perplessità su:
    impropria collocazione di alcune materie tra le
     competenze legislative regionali concorrenti o
     esclusive
    troppo ampia estensione dell’area della legislazione
     concorrente Stato-Regioni
    eccesso di devoluzione di funzione amministrative
     agli Enti locali
    equiparazione costituzionale tra tutti gli Enti territoriali
    ambiguità nei meccanismi di perequazione territoriali
     (fabbisogni? capacità fiscale? perequazione completa
     o incompleta?)
    non inclusione dei trasferimenti (non di natura
     perequativa) tra gli strumenti ammessi per il
     finanziamento degli enti decentrati
    Ddl “Prodi”: considerazioni generali

Una proposta che:
•   riordina ma non rivoluziona gli assetti attuali
•   consente qualche livello di differenziazione delle risorse
    finanziarie tra territori
•   sposa un approccio lievemente regione-centrico
•   tenta di mantenere nelle mani del Tesoro la capacità di
    governo a livello macrofinanziario
•   assegna qualche spazio di autonomia tributaria aggiuntiva
    a Regioni ed Enti locali
•   afferma il superamento della spesa storica e il riferimento
    ai fabbisogni standard
•   cerca di distinguere tra (la razionalizzazione) della
    situazione attuale (cioè a funzioni pubbliche date nella loro
    ripartizione tra Stato, Regioni e Comuni) e regole di
    finanziamento della (eventuale) devoluzione futura delle
    funzioni di spesa
     Ddl “Prodi”: considerazioni generali

Una proposta che:
 nasce in isolamento rispetto al Codice delle
    autonomie (funzioni fondamentali degli Enti locali)
 nasce dalla giustapposizione di testi di origini
    diverse (incongruenze, non uniformità nella
    terminologia, ripetizioni inutili, alcuni errori
    materiali)
 nasce senza un adeguato supporto conoscitivo,
    quantitativo (quali le risorse in gioco?)
      Ddl “Prodi”: principi generali

•   Maggiore autonomia fiscale e maggiore
    responsabilizzazione

•   Partecipazione al risanamento e rispetto
    delle compatibilità finanziarie

•   Perequazione e tutela dei livelli essenziali
    delle prestazioni
•   Superamento della spesa storica e il
    riferimento ai fabbisogni standard
   Ddl “Prodi”: coordinamento della finanza
                   pubblica
Obiettivo: stabilità e certezza delle risorse in cambio di
pieno e stringente coinvolgimento delle Autonomie
nella tenuta negli equilibri finanziari
Prerequisito: armonizzazione delle regole di redazione
dei bilanci
Gli interventi della manovra annuale che hanno
ricadute sulla finanza regionale e locale (oggi nella LF)
vanno collocati in un ddl (collegato alla manovra di
bilancio) concordato tra Stato e Autonomie.
Questo ddl, presentato e approvato in anticipo rispetto
alla LF, fisserà gli obiettivi di comparto distintamente
per ciascun livello di governo (saldi e pressione
fiscale)
  Ddl “Prodi”: coordinamento della finanza
                  pubblica
In tal modo:
      si decongestiona la sessione di esame parlamentare
       del bilancio dello Stato
      si garantisce agli Enti territoriali margini temporali
       adeguati per poter formulare i propri bilanci
Sanzioni commisurate allo scostamento tra obietitvi e
risultati
Possibilità per le Regioni, con l’accordo dei rispettivi enti
locali, di adattare ad essi le regole di disciplina fiscale della
legge nazionale
Dal federalismo fiscale non dovrà derivare un aumento
della spesa pubblica ma il suo contenimento
Ddl “Prodi”: finanziamento e perequazione delle Rso

  Differenti tipologie di funzioni regionali per valenza
  redistributiva e pertanto per modalità di
  finanziamento/perequazione

  1) spese relative alle materie che rientrano nella tutela
  costituzionale dei «livelli essenziali» delle prestazioni (art.
  117, comma 2, lettera m)
  Per queste materie finanziamento integrale dei
  fabbisogni standard: il finanziamento di ciascuna Regione
  dovrebbe essere garantito dalla sua «dotazione fiscale»
  misurata con riferimento ad alcuni tributi propri derivati più
  eventuali trasferimenti perequativi verticali tali da colmare
  integralmente il divario tra fabbisogni standard e capacità
  fiscale
Ddl “Prodi”: finanziamento e perequazione delle Rso

  2) spese con cui le Regioni, in materie su cui hanno
  competenza legislativa concorrente ed esclusiva,
  trasferiscono risorse ai Comuni e con queste risorse,
  insieme a risorse proprie, i Comuni forniscono servizi
  pubblici a favore dei propri cittadini
  Alcuni di questi servizi potrebbero rientrare nel novero
  funzioni fondamentali dei Comuni (art. 117 comma 2)
  lettera p)

  Per questa fattispecie la riforma prevede la garanzia
  finanziaria da parte dello Stato del finanziamento
  integrale di queste funzioni fondamentali (mediante
  l’attribuzione di tributi erariali e di trasferimenti perequativi)
Ddl “Prodi”: finanziamento e perequazione delle Rso
  Tuttavia questa garanzia si realizza secondo un doppio
  binario:

  - per i Comuni “grandi” attribuzione delle risorse
  direttamente dallo Stato in capo ai Comuni → rimando

  - per i Comuni “piccoli” intermediazione delle Regioni: le
  risorse corrispondenti al finanziamento delle funzioni
  fondamentali svolte da questi Comuni su materie di
  competenza legislativa regionale vengono attribuite dallo
  Stato alla Regione e poi da queste ai Comuni

  Obbligatorietà di quest’ultimo passaggio di risorse: lo Stato
  verifica ed eventualmente si sostituisce alla Regione (art.
  120 Cost.)
Ddl “Prodi”: finanziamento e perequazione delle Rso
  3) spese regionali che hanno una portata equitativa minore
  (spese “autonome”) e dove quindi minori sono le esigenze
  per un’offerta uniforme di servizi sul territorio nazionale Per
  queste funzioni la riforma prevede un fondo perequativo
  ispirato al meccanismo della perequazione della capacità
  fiscale

  4) spese regionali che fanno riferimento a interventi speciali
  attivati per finalità specifiche. Interventi riferibili all’art. 119,
  comma 5 Cost (promuovere lo sviluppo economico, la
  coesione e la solidarietà sociale, rimuovere gli squilibri
  economici e sociali, favorire l’effettivo esercizio dei diritti
  della persona, ecc.)
  Il finanziamento di questi interventi si realizza mediante
  specifici trasferimenti di settore, eventualmente vincolati
  nella destinazione di spesa
Ddl “Prodi”: finanziamento e perequazione delle Rso
  A partire da questa differenziazione delle funzioni regionali, il
     fondo perequativo a favore delle Rso è in realtà costituito
     da 2 fondi perequativi distinti:

  a) il primo basato sul criterio del finanziamento integrale dei
     fabbisogni standard di spesa
     E’ alimentato dalla fiscalità generale
     Eroga dei trasferimenti a favore di ciascuna Regione di
     ammontare tale da finanziare integralmente i divari tra i
     fabbisogni standard sulle spese di tipo 1) e 2) e il gettito
     garantito in ciascuna Regione da una serie di imposte
     erariali devolute che sono assegnate al finanziamento di
     queste funzioni (Irap, compartecipazione regionale all’Iva,
     compartecipazione regionale all’Irpef, ecc., considerate a
     base e aliquota standard)
Ddl “Prodi”: finanziamento e perequazione delle Rso
  b) il secondo basato sul criterio della perequazione della
    capacità fiscale (trasferimenti che, indipendentemente dai
    fabbisogni di spesa, annullano, o quantomeno riducono, le
    differenze tra Regioni nelle dotazioni fiscali misurate sui tributi
    dedicati al finanziamento di determinate spese)
    E’ finanziato con una quota della compartecipazione (o
    dell’addizionale) regionale all’Irpef fissata in misura tale da
    coprire nell’anno iniziale il finanziamento delle spese
    regionali di tipo 3)

    E’ asimmetrico e incompleto:
       • solo le Regioni con minore capacità fiscale (sotto il
       gettito medio pro-capite nazionale) partecipano alla
       ripartizione del fondo perequativo (mentre nessuna
       perequazione tra le Regioni con maggiore capacità)
       • i trasferimenti perequativi sono tali da ridurre, e non
       annullare, le differenze di gettito per abitante rispetto alla
       media nazionale
Ddl “Prodi”: finanziamento e perequazione delle Rso
  Alcune osservazioni:
    che senso ha l’equiparazione in termini di tutela
   perequativa tra funzioni su cui sono riconosciuti «livelli
   essenziali» e funzioni fondamentali dei Comuni ? Perché
   distinzione tra funzioni fondamentali dei Comuni e
   funzioni non fondamentali ? Dove è regolato il
   finanziamento delle funzioni non fondamentali dei
   Comuni piccoli?
    l’affiancamento di 2 fondi perequativi dedicati a funzioni
   differenti implica che le imposte regionali rilevanti per la
   perequazione siano segmentate
    il riferimento di fabbisogno rilevante per il primo fondo
   perequativo è a regime il fabbisogno standard. Necessità
   di una transizione graduale dai valori della spesa
   osservata oggi (la spesa storica) ai fabbisogni standard
   (la cui lunghezza non è specificata dal ddl)
    Ddl “Prodi”: finanziamento dei Comuni
I Comuni si finanziano attraverso:
    tributi devoluti dallo Stato ai Comuni
    tributi devoluti dalle Regioni ai Comuni (su materie
     diverse da quelle delle imposte erariali)
    tributi propri che i Comuni decideranno di istituire sulla
     base di una legge statale (con applicazione subordinata
     all’entrata in vigore di una legge regionale o, in
     mancanza, alla delibera di un singolo Comune)
    tributi propri che i Comuni decideranno di istituire sulla
     base di una legge regionale
    compartecipazioni ed addizionali/sovrimposte su tributi
     erariali
    compartecipazioni ed addizionali/sovrimposte
     eventualmente su tributi regionali
    trasferimenti perequativi statali
    trasferimenti perequativi regionali
        Irpef: un’imposta condivisa

Ruolo primario assegnato nella finanza locale
all’Irpef, che rimane un tributo erariale ma sempre più
“condiviso” tra diversi livelli di governo
 1) perché è l’imposta più importante del nostro
       sistema tributario
 2) perché interessa una vastissima platea di
       contribuenti
                  Irpef Arlecchino



       Irpef erariale
                                 Addizionale regionale
                                   (o sovraimposta)



Compartecipazione provinciale    Addizionale comunale
Compartecipazione regionale        (o sovraimposta)
             Compartecipazione
                  comunale
Compartecipazione comunale
       Sistema tributario: problemi di
      coordinamento intergovernativo

Crescenti problemi coordinamento tra i
diversi livelli di governo in termini di:
 •   autonomia tra governo centrale e governi
     regionale/locale nelle loro sfere decisionali
 •   equità orizzontale
 •   redistribuzione verticale
 •   semplificazione degli adempimenti per
     contribuenti, sostituti d’imposta e
     amministrazione
Ddl “Prodi”: perequazione dei Comuni grandi

I Comuni possono ricevere trasferimenti perequativi:
• dallo Stato
• dalla Regione (non disciplinati dal ddl delega)

Il fondo perequativo statale, alimentato dalla fiscalità
generale, è basato sul criterio del finanziamento dei
fabbisogni standard: i trasferimenti a ciascun Comune
sono tali da colmare il divario tra la spesa corrente
standardizzata di quel Comune (al netto degli interessi)
e il gettito standardizzato dei tributi comunali di
applicazione generale ( Ici, Tosap, Tarsu, addizionale
comunale Irpef, ecc.
Ddl “Prodi”: perequazione dei Comuni grandi
Tuttavia, diversamente dalle Regioni sui “livelli essenziali”,
la perequazione non è integrale: la dotazione fiscale
standard di ciascun Comune è pari soltanto ad una quota
(non < 90%) dei rispettivi gettiti
La spesa corrente standardizzata è determinata sulla base
di una quota pro-capite uniforme corretta per le diversità di
bisogni (ampiezza demografica, caratteristiche territoriali,
caratteristiche sociali e produttive)
Ruolo delle Regione nella finanza comunale:
   riparto del totale delle risorse perequative assegnate
    dallo Stato ai Comuni e alle Province incluse nel
    territorio regionale secondo parametri definiti dalle
    Regione stessa
   finanziamento delle funzioni fondamentali dei Comuni
    “piccoli”
   ripartizione degli obiettivi del PSI a livello infra-
    regionale
    Ddl “Prodi”: alcuni aspetti da completare
Nel Ddl mancano (o sono soltanto abbozzati) alcuni blocchi
fondamentali del sistema delle relazioni finanziarie
intergovernative:
     la questione centrale dei rapporti Regioni-Comuni è stata risolta
      sul piano del realismo ma certamente non in modo sistematico
     manca una regolamentazione adeguata degli aspetti dinamici
      del sistema di finanziamento e perequazione di Regioni ed Enti
      locali: cosa succede dopo il primo anno di applicazione? Come
      verranno modificati i parametri fondamentali (fabbisogni
      standard, aliquote di equilibrio, ecc.)?
     sono soltanto richiamate le possibilità di federalismo
      differenziato (art. 116, comma 3 Cost.) e manca la riforma del
      finanziamento delle RSS
     la disciplina del sistema di finanziamento/perequazione degli
      Enti locali rimane soltanto abbozzata, con un grado di dettaglio
      assai inferiore a quanto previsto per le Regioni
     manca la previsione di un organo tecnico che sviluppi le stime
      relative alla finanza decentrata, sul lato della spesa e dei tributi,e
      proponga periodiche revisioni nelle formule
                Ddl “lombardo”

Tre principi fondamentali

•   forte decentramento tributario
•   minore portata perequativa
•   maggiore trasparenza nei flussi redistributivi
    interregionali
                     Ddl “lombardo”
Forte decentramento di alcune imposte fondamentali

In particolare per le Regioni:
 • una compartecipazione regionale all’Iva in misura non inferiore
     all’80% commisurata al gettito riscosso nel territorio regionale
 • totale assegnazione alle Regioni del gettito delle accise,
     dell’imposta sui tabacchi, di quella sui giochi, e dell’imposta
     sostitutiva sulle forme pensionistiche complementari su base
     regionale
 • istituzione di un’Imposta regionale sul reddito personale da
     intendersi (a quanto sembra) come una riserva d’aliquota, da
     «scavare» nell’Irpef erariale attuale, non inferiore al 15 punti di
     aliquota, inizialmente uniforme per tutte le Regioni (modello
     svedese?)
 • accise, imposta sui tabacchi, imposta sui giochi
                     Ddl “lombardo”
Per i Comuni
 • istituzione di un’Imposta locale sui redditi fondiari,
      proporzionale ma con possibilità di variazione di aliquota, con
      contestuale esclusione dei redditi fondiari dall’Irpef e
      dall’Imposta regionale sul reddito personale

In totale 164 miliardi di euro aggiuntivi

Sono tanti o sono pochi? Dipende
                    Ddl “lombardo”
Tanti se confrontati con i circa 70 miliardi necessari al complesso
delle Autonomie locali per la piena attuazione della devoluzione di
funzioni prevista dal Titolo V

Forse non così tanti se si tiene conto:
 • perequazione orizzontale tra Regioni ricche e Regioni
    povere (guidata da un comitato tecnico formato dai
    rappresentanti delle sole Regioni finanziatrici). La ripartizione
    del fondo tra Regioni dovrebbe tener conto delle differenze tra
    Regioni nell’evasione fiscale e nel costo della vita
 • perequazione infra-regionale degli Enti locali (Comuni e
    Province) inclusi nel proprio territorio gestita dalle Regioni
 • perequazione (apparentemente) integrale dei livelli
    essenziali delle prestazioni. Ma livelli essenziali come livelli
    “minimi”.
                      Ddl “lombardo”
Perequazione “debole” sul resto delle spese regionali
riduzione delle differenze regionali nelle capacità fiscali per abitante
soltanto in misura significativamente limitata, per non oltre il 50%.

Al di là della dimensione in sé cambia l’ispirazione di fondo
dell’allocazione della materia fiscale:
le risorse fiscali, pur raccolte attraverso imposte nazionali, appartengono
innanzitutto ai territori, indipendentemente dalle funzioni effettivamente
svolte a livello decentrato, e non sono assegnate dal centro in relazione
alle necessità di finanziamento delle competenze di spesa e alle
compatibilità macrofinanziarie complessive

Rischi 1) di insufficiente finanziamento dello Stato con conseguente
disavanzi dei conti pubblici nazionali, aumento della pressione fiscale
complessiva; 2) di non perequazione delle risorse decentrate eccedenti le
esigenze di finanziamento delle spese di Regioni e Comuni (sistema di
finanziamento irrazionale analogo a quello delle RSS)

Quale aggancio tra le due iniziative “lombarde” (federalismo «ordinario»
da un lato e «differenziato» dall’altro)?
La proposta Svimez “Regioni meridionali”


Finanziamento integrale da parte dello Stato delle
funzioni attribuite alle Regioni e Enti territoriali (enfasi
sul criterio del fabbisogno)

Nessuna applicazione della perequazione secondo il
criterio della capacità fiscale (minore capacità fiscale
come mero criterio di accesso al fondo perequativo).
            Una sintesi: i problemi aperti

•   “Titolarità” delle grandi imposte erariali
•   Portata della perequazione regionale/comunale
•   Caratteristica orizzontale/verticale del sistema dei trasferimenti
    perequativi regionali
•   Fabbisogni standard vs spesa storica
•   Livello di governo decentrato destinatario delle risorse statali e
    ruolo delle Regioni nel coordinamento della finanza locale
•   Riforma delle modalità di finanziamento delle Regioni a statuto
    speciale e regolamentazione del federalismo differenziato
•   Transizione dal sistema attuale di finanziamento degli Enti
    decentrati a quello riformato e sua manutenzione nel tempo
•   Ruolo critico delle informazioni statistiche
FINE PRESENTAZIONE

								
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