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Eberhard Karls Universitt Tbingen

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					Eberhard Karls Universität Tübingen
Institut für Politikwissenschaft
Forschungsseminar zur Politikfeldanalyse/Kolloquium für Examenskandidaten
Dozent: Prof. Dr. Josef Schmid
Referent: Christian Kühn

                                       Expose zur Magisterarbeit:
                              Vetospieler in der deutschen Umweltpolitik
Am Fallbeispiel des Gesetzes zur steuerlichen Förderung des Partikelfilters für Dieselfahrzeuge


A) Einleitung und Fragestellung
Die geplante Arbeit beschäftigt sich mit Vetospieler in der deutschen Umweltpolitik am Beispiel
des Gesetzes zur steuerlichen Förderung des Partikelfilters für Dieselfahrzeuge. Die Zentrale
Fragestellung lautet dabei: Warum kam es trotz einer breiten öffentlichen Debatte um die
Feinstaubproblematik zu derartigen Verzögerungen in dem Policy-Prozess zur Einführung eines
Programms zur steuerlichen Förderung des Partikelfiltern für Dieselfahrzeuge? Warum benötigte
die Entwicklung, Umsetzung und der Beschluss für ein Förderprogramm einen Zeitraum von über
vier Jahren?
Die zentrale These der Arbeit lautet, dass es im Policy-Prozess Vetospieler bzw. Blockademächte
gegeben haben muss, die ein Interesse an einer Blockade bzw. Verzögerung des Förderprogramms
hatten. Fragen, die daran anschließen, sind: Gab es im Politikprozess Vetospieler? Wer kommt als
Vetospieler in Frage? Aufgrund welcher Interessen und Motive haben sich diese Akteure als
Vetospieler verhalten? Wie haben sich diese Vetospieler im politischen Handlungsprozess
ausgewirkt? Wann und wie konnte die Blockade dennoch überwunden werden? Kann allein das
Vetospielertheorem (Vgl. Tsebelis 2002) die Blockade erklären, oder gibt es noch andere
Erklärungsmöglichkeiten? Welche Schlussfolgerungen ergeben sich aus den Ergebnissen für die
Vetospielertheorie und für die politische Praxis im Bereich Luftreinhaltepolitik. Können darüber
hinaus für die Umweltpolitik in Deutschland Schlussfolgerungen abgeleitet werden?


B) Relevanz des Themas
Die zentrale klassische Frage der Umweltpolitikanalyse ist, welche Bedingungen erfolgreiche
Umweltpolitik ermöglichen, oder begünstigen oder behindern. An diese Frage knüpft diese Arbeit
an, in dem sie Fragt: Wo angesichts beachtlicher Erfolge in der Luftreinhaltepolitik der
vergangenen 20 Jahre und des weitgehenden Konsens über die Notwendigkeit von
Luftreinhaltemaßnahmen in der Gesellschaft die Blockadekräfte bei der Einführung des
Förderprogramms Dieselrussfilter lagen. Des Weiteren wird in dieser Arbeit der Versuch
unternommen, das Vetospielertheorem von Tsebelis (Vgl. Tsebelis 2002) am Fallbeispiel

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Förderprogramm-Dieselrussfilter zu testen. Fragen die sich daraus ergeben sind: Kann diese
relativ neue Theorie den Politikprozess zur Einführung des Programms erklären? Wo liegen die
Schwächen und Stärken der Vetospielertheorie? Darüber hinaus sollen Handlungsempfehlungen
für politische Akteure im Bereich Umweltpolitik abgeleitet werden, mit denen bei zukünftigen
umweltpolitischen Maßnahmen Blockaden früher erkannt und überwunden werden können.
Des Weiteren ist das Thema von einer hohen aktuellen gesundheits- und umweltpolitischen
Relevanz. Denn die Emission von Partikeln - vor allem feine und ultrafeine Partikel - wird von der
WHO als eine der größten Belastungen für die menschliche Gesundheit gewertet (Vgl. WHO
2005). Man kann davon ausgehen, dass pro Jahr durch Dieselpartikel ca. 8500 Menschen in
Deutschland an Lungenkrebs sterben (Vgl. UBA 2005b). Dieses gesundheitspolitische Problem
soll mit einer Vielzahl an politischen Maßnahmen eingedämmt werden (z.B. EU-RL, Grenzwerte,
22. BimschV, Kennzeichnungsverordnung, Euro -5 Pre-Norm, Steuerförderung Partikelfilter).
Laut UBA bleibt Feinstaub eine der bleibenden Herausforderungen für die Luftreinhaltung der
nächsten Jahren (Vgl. UBA 2005b). Diesem Sachverhalt muss sich aus meiner Sicht Policy-
Forschung im Bereich Umweltpolitik stellen und die Gesetzgebung in diesem Bereich in den
nächsten Jahren begleiten.


C) Forschungstand-Politikfeld
Die aktuelle politikwissenschaftliche Forschung zum Thema Luftreinhaltepolitik in der BRD ist
relativ gering. Es gibt praktisch keine aktuellen Studien zu diesem Thema. Deshalb wird in dieser
Arbeit vor allem die klassische Literatur zum Thema Umweltpolitik (Vgl. Jänicke 2003: 30-157)
herangezogen, um sich dem Thema Blockaden beim Förderprogramm Dieselrussfilter anzunähern.
Des Weiteren wird in dieser Arbeit Literatur aus angrenzenden Themenbereichen wie zum
Beispiel der Verkehrspolitik (Vgl. Walter 1996) verwendet. Allerdings gibt mittlerweile eine
große Anzahl an nicht politikwissenschaftlichen Studien und Gutachten zum Thema Feinstaub
(Vgl. UBA 2000; UBA 2003; Wichmann 2003; Haum/Petschow 2003; Lahl 2004; Lahl 2005;
Lahl/Steven 2005; SRU 2005; UBA 2005a). Diese werden in dieser Arbeit aufgearbeitet und der
Versuch unternommen, diese für eine politikwissenschaftliche Perspektive nutzbar zu machen.




D) Theorie
Zwei Konzepte aus der Policy-Forschung bilden den theoretischen Bezugsrahmen dieser Arbeit.
Bei diesen Konzepten handelt es sich zum einen um den Policy Cycle und zum anderen um das
Vetospielertheorem nach George Tsebelis.


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Die Betrachtung von Politik als eine sequentielle Abfolge von Phasen des politischen Prozesses ist
wohl eines der gängigsten Konzepte innerhalb der Politikfeldanalyse. Generell hat sich das Modell
des Policy Cycle in der Analyse politischer Prozesse durchgesetzt (Vgl. Schneider/Janning 2006;
Schubert/Bandelow 2003). Es gibt in der Literatur zur Umweltpolitik eine sehr große Anzahl an
Studien die den Policy Cycle als theoretische Grundlage herangezogen haben (Vgl. Jänicke 1999:
50ff), an diese Studien knüpft diese Arbeit an. Dabei soll der Fokus auf der Darstellung des Policy
Cycle als Problemverarbeitungsprozess liegen. Es geht in dieser Arbeit darum, dass Fallbeispiel
des Förderprogramms zum Dieselrussfilter in einer chronologisch-problemorientierten Perspektive
aufzuarbeiten und darzustellen. Der grundlegenden Text zu diesem Abschnitt bildet das zweite
Kapitel des Buches „Politikfeldanalyse“ aus dem Jahr 2006 von Schneider und Janning (Vgl.
Schneider/Janning 2006).
Die black box des Entscheidungsprozesses soll mittels des Vetospielertheorems (Vgl. Tsebelis
2002) beleuchtet werden. Das Vetospielertheorem versucht dabei den konkreten
Entscheidungsprozess auf der Grundlage rational nutzenmaximiert handelnder politischer Akteure
im Rahmen institutioneller Beschränkungen zu analysieren. Die zentrale Frage des
Vetospielertheorems lautet, unter welchen Bedingungen kommt es zu einer Änderung des Status
quo im Handeln der Akteure? Für das in dieser Arbeit untersuchte Fallbeispiel angepasst lautet
demnach die Frage: Unter welchen Bedingungen kommt es zu einer Umsetzung des
Förderprogramms Dieselrussfilter?
Bisher ist das Vetospielertheorem in der Politikfeldanalyse im Bereich Umweltpolitik in
Deutschland, aber auch in der internationalen Debatte, nicht angewendet worden. Allerdings
liegen einige brauchbare Studien zum Thema Vetospieler vor, die sich vor allem mit Wirtschafts-,
Arbeits-, Sozial- und Finanzpolitik beschäftigen (Hallerberg/Basinger 1998; Schmidt 2003;
Tsebelis/Chang 2002; Zohlhöfer 2001). Des Weiteren findet man Studien, die sich mit dem
Problem der Politikpositionsmessung, dem Föderalismus und der Transformationsprozesse in
jungen Demokratien aus dem Blickwinkel des Vetospielertheorems beschäftigen (Vgl. Croissant
2002). Für diese Arbeit ist von besonderer Bedeutung die Studie „Institutionen und Reformpolitik:
Drei Fallstudien zur Vetospieler-Theorie“ von Wolfgang Merkel aus dem Jahr 2003 (Vgl. Merkel
2003). In dieser Studie wird das Vetospielertheorem exemplarisch auf die BRD angewendet und
um einige theoretische Aspekte ergänzt. Merkel wendet in der Studie das Vetospielertheorem
anhand dreier Fallbeispiele auf konkrete Politikfelder bzw. Reformvorhaben an. Die vorliegende
Arbeit wird sich weitgehend an der Systematik und der Vorgehensweise der Studie von Merkel
orientieren.



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E) Variablen/Hypothesen

Tabelle 1: Variablen Vetospielertheorem:

Unabhängige Variable                                            Abhängige Variable
                                                                Verhalten Vetospieler 
Vetospieler
                                                               Umsetzung Förderprogramm
                                                                Dieselrussfilter
Anzahl der Vetospieler                    Anzahl
Kongruenz (politisch-                Parteiprogramme,
ideologisch)                         Experteninterviews
Kohäsion oder Homogenität            Experteninterviews
der Vetospieler
Lebensdauer Amtierende                      Jahre
Regierung
Politisch-ideologischer              Koalitionsverträge
Unterschied zur
Vorgängerregierung

Als abhängige Variable verwende ich in dieser Arbeit das Verhalten der Vetospieler, d.h. die
Entscheidung für oder gegen ein Veto im politischen Prozess, wird als abhängige Variable
verwendet. Für die unabhängige Variable bietet das Vetospielertheorem einige Anregungen
(Vetospielerdichte, Kongruenz der Vetospieler, Kohäsion der Vetospieler, Regierungsdauer und
Übereinstimmung der Meinungen der Vetospieler), diese sollen in der Arbeit erläutert und anhand
der Fallkonstellation geprüft und getestet werden.


F) Methode der Datenerhebung
Die empirische Untersuchung Arbeit bezieht stützt sich auf zwei Arten von Quellen. Zum einen
basiert sie auf einer Dokumentenanalyse von relevanten Pressetexten, Dokumenten aus dem
parlamentarischen Verfahren resp. der Gesetzgebung und von allgemein zugänglichen
schriftlichen Quellen, die systematisch gesichtet und ausgewertet werden sollen. Dabei werden die
Quellen nach zwei Gesichtspunkten ausgewertet: Erstens soll eine chronologische Darstellung des
Verlaufs des Politikprozesses um die Einführung des Förderprogramms-Dieselrussfilter
herausgearbeitet werden. Zweitens soll der Kreis der am Politikprozess beteiligten Akteure
ermittelt werden und erste Hinweise auf Interessenlagen, Interaktions- und Koalitionsstrukturen
der Vetospieler gewonnen werden.
Zweitens stützt sich die Untersuchung auf die Befragung von Experten aus dem Politikfeld der
Luftreinhaltepolitik. Als Experten werden dabei diejenigen verstanden, die selbst Teil des
Handlungsfeldes zur Einführung des Förderprogramms zum Dieselrussfilter waren und sind. Als
konkretes Erhebungsverfahren wird das offene leitfadenorientierte Experteninterview gewählt.

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Die Auswertung der Interviews orientiert sich weitgehend an der Methode von Meuser/Nagel
(Vgl. Bogner/Littig/Menz 2005).


G) Zu erwartende Ergebnisse
Als Ergebnisse sind zu erwarten, dass es im politischen Prozess um das Förderprogramm
Dieselrussfilter Vetospieler gab und diese sich auch entscheidenden Einfluss auf das Ergebnis und
den politischen Prozess ausgewirkt haben. Weitere zu erwartende Ergebnisse sind:
a) Die Vetospieler haben innerhalb des Politikprozesses ihre Präferenzen geändert.
b) Die Automobilindustrie und Teile der SPD-Fraktion sind ist als Vetospieler aufgetreten und
haben zur Verzögerung des Programms beigetragen.
c) Weitere Vetospieler hatten auch ein Interesse an einer Blockade (a. Parteienkonkurrenz
Endphase Regierung Schröder b. Bundesländer, Problem Finanzierung Bundesrat).
d) Erst die Verbindung der unterschiedlichen Blockadeinteressen der einzelnen Vetospieler
ermöglichte resp. begründet die Verzögerung bzw. zeitweilige Blockade der
Policy/Problemlösung.
e) Die Blockade löste sich erst auf, nachdem die Präferenzen der Vetospieler sich gewandelt
hatten (Automobilindustrie) und nachdem es mit der BTW 2005 zu einer neuen
Vetospielerkonstellation nach der BTW 2005 kam.
f) Die Problematisierung des Themas Feinstaub wurde zuerst durch Greenpeace und später
das Bündnis Kein Diesel vorangetrieben. In die öffentliche Aufmerksamkeit kam erst
zögerlich und angestoßen durch NGOs und parlamentarische Initiativen. Dies ist ein Grund
für die Verzögerung der Policy.




H) Disposition (Gliederung)
1.        Einführung
         Problemlage/Politisches Handeln angesichts neuer Erkenntnisse über die
          Gesundheitsgefährdung durch Fein- und Feinststäube
         Policy Reaktion auf ein Problem
1.1       Thematik und Zielsetzung
         Hypothesen
1.2       Theoretische Grundlagen
1.2.1     Policy Cycle
1.2.2     Vetospielertheorem
1.3       Rahmenbedingungen für die verkehrsbezogene Umweltpolitik in der BRD
1.3.1     Institutionelle Rahmenbedingungen
1.3.2     Akteure und ihre Interessen

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      
      Regierungskoalition, Fraktionen, BMU, BMVBS, Automobilindustrie, Experten,
      NGOs, EU
1.3.3 Nationale Gesetzgebung
     Umsetzung EU-RL zur Luftreinhaltung, 22. BiMSchV und andere Instrumente:
      Förderprogramm
1.3.4 Zusammenfassung

2.        Datenquellen und Methodik
2.1       Dokumente und deren Auswertung
2.2       Experteninterviews
2.2.1     Leitfaden für Experteninterviews
2.2.2     Durchführung der Experteninterviews
2.2.3     Auswertung der Experteninterviews

3.        Der Dieselrussßfilter aus dem Blickwinkel des „Policy Cycle“
3.1       Problemwahrnehmung und Agendasetting
3.2       Politikformulierung und Entscheidung
3.3       Implementation: Programmtypen und Vollzugsproblem
3.4       Zusammenfassung

4.        Der Dieselrußssfilter aus dem Blickwinkel des Vetospielertheorems
4.1       Spiel 1: Die Regierung Schröder
4.2       Spiel 2: Die Regierung Merkel
4.3       Zusammenfassung

5.    Der Dieselrußssfilter aus dem Blickwinkel des Policy Cycles und des
Vetospielertheorems
5.1   Erklärungswert des Policy-Cycle und des Vetospielertheorems im Vergleich
5.2   Der Versuch einer Synopse: Der Policy Cycle als verzeitlichte Form des
Vetospielertheorems
5.3   Zusammenfassung

6.     Zusammenfassung, Ergebnisse,Verallgemeinerbare Aussagen, Ausblick und
Handlungsempfehlungen für die politische Praxis
J) Literatur
Bogner, Alexander/Littig, Beate/Menz, Wolfgang (2005): Das Experteninterview. Theorie,
Methode, Anwendung, 2. Auflage, VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Croissant, Aurel (2002): Von der Transition zur defekten Demokratie. Demokratische
Entwicklung in den Philippinen, Südkorea und Thailand, Wiesbaden.
Hallerberg, Mark/Basinger, Scott (1998): Internationalization and Changes in Tax Policy in
OECD Countries: The Importance of Domestic Veto Players, in: Comperative Political
Studies 31: 321-352.
Haum, Rüdiger/Petschow, Ulrich (2003): Lead markets for environmental technologies: The case
of the particulate filter for Diesel passenger cars, Diskussionspapier des IÖW 59/03.
Jänicke, Martin (2003): Umweltpolitik, 30-157, in: Jänicke, Martin/Kunig, Philip/Stitzel,
Michael: Lern- und Arbeitsbuch Umweltpolitik. Politik, Recht und Management des
                                                6
Umweltschutzes in Staat und Unternehmen, 2., aktualisierte Auflage 2003, Hamburg.
Lahl, Uwe (2004): Verkehrsbeschränkungen als rechtlich zulässige Handlungsmöglichkeiten der
Luftreinhaltepolitik, Vortrag von Dr. habil. Uwe Lahl Ministerialdirektor BMU zur ADAC-
Fachtagung „Dicke Luft im Ballungsraum – Wege zur vernünftigen Umsetzung der EU-
Luftreinhalte-Richtlinien“ 19. November 2004, Berlin.
Lahl, Uwe (2005): Feinstaub – eine gesundheitspolitische Herausforderung, Vortrag von Dr.
habil. Uwe Lahl Ministerialdirektor BMU beim 46. Kongress der Deutschen Gesellschaft für
Pneumologie, 17. März 2005, Berlin.
Lahl, Uwe/Steven, Wilhelm (2005): Verkehrslenkung und –beschränkung. Rechtlich zulässige
Handlungsmöglichkeiten der Luftreinhaltepolitik, in: Internationales Verkehrswesen (57) 4/2005.
Merkel, Wolfgang (2003): Institutionen und Reformpolitik: Drei Fallstudien zur Vetospieler-
Theorie: 163-190, in: Egle, Christoph/Ostheim, Tobias/Zohlnhöfer, Reimunt (Hrsg.): Das Rot-
Grüne Projekt. Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998 – 2002, Wiesbaden: Westdeutscher
Verlag.
Schmidt, Manfred G. (2003): Vetospielertheorem und Politik des mittleren Weges, 198-202,
in: „Der Bürger im Staat“, Heft 4, 53. Jahrgang, 2003.
Schnieder, Volker/Janning, Frank (2006): Politikfeldanalyse. Akteure, Diskurse und Netzwerke
in der öffentlichen Politik, in: Hrsg. Benz, Arthur/Lütz, Susanne/Simonis, Georg:
Grundwissenpolitik Band 43, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
SRU (Sachverständigenrat für Umweltfragen) (2005): Feinstaub durch Straßenverkehr –
Bundespolitischer Handlungsbedarf, Stellungnahme Nr. 6, Mai 2005.
Tsebelis, George (2002): Veto Players. How Political Institutions Work, Princeton.
Tsebelis, George/Chang, Eric (2002): Veto Players and the Structure of Budgets in Advanced
Industrialized Countries, Los Angeles (Ms.).
UBA (2000): Feinstaub – Die Situation in Deutschland nach der EU-Tochter-Richtlinie, Bericht
über ein Symposium am 26. Und 27. Juni 2000, WaBoLu-Heft 2/00, Berlin, September 2000.
UBA (2003): Future Diesel. Abgasgesetzgebung PKW, leichte Nfz und Lkw – Fortschreibung der
Grenzwerte bei Dieselfahrzeugen, Umweltbundesamt, Berlin, Juli 2003.
UBA (2005a): Hintergrundpapier zum Thema Staub/Feinstaub (PM), Berlin, März 2005.
UBA (2005b): Jahresbericht 2005, Dessau.
Walter, Michael (1996): Verkehrspolitik in der Bundesrepublik Deutschland – Verselbständigung
und politische Steuerung, Dissertation zur Erlagung des akademischen Grades Dokter der
Sozialwissenschaften, Tübingen.
WHO (2005): WHO air quality guidelines global update 2005.


                                               7
http://www.euro.who.int/Document/E87950.pdf
Wichmann, Erich (2003): Abschätzung positiver gesundheitlicher Auswirkungen durch den
Einsatz von Partikelfiltern bei Dieselfahrzeugen in Deutschland, im Auftrag des
Umweltbundesamtes Berlin, 7. Juni 2003.
Zohlnhöfer, Reimut (2001): Die Wirtschaftspolitik der Ära Kohl. Eine Analyse der
Schlüsselentscheidungen in den Politikfeldern Finanzen, Arbeit und Entstaatlichung, 1982 –
1998, Opladen.




K) Experteninterview
Leitfaden für Experteninterview zum Thema Förderprogramm Dieselrussfilter

I.     Vorstellung
a)     Vorstellung Person Interviewer
b)     Grund des Interviews - Magisterarbeit über Luftreinhaltepolitik im Besonderen um das
Förderprogramm zur steuerlichen Förderung des Dieselrussfilters in Alt- und Neufahrzeuge.
c)     Ablauf des Interviews max. 30 min

II.    Informationen zur Organisation
a)     Informationen zur Organisation des Befragten und seiner Tätigkeit.
b)     Wie hat sich ihre Organisation am Politikprozess und in welcher Form beteiligt?
c)     Welches sind die Ziele die Ihre Organisation mit diesem Programm verwirklichen
will/waren?
d)     Welche politischen/wirtschaftlichen/ökonomischen/ökologischen Probleme sehen sie
mit diesem Programm verbunden?

III.  Informationen zum Politikprozess
a)    Warum brauchte es über vier Jahre, damit es zu einer steuerlichen Förderung kam?
b)    Haben unterschiedliche Sichtweisen der beteiligten Ressorts BMU (Luft, Umwelt)
BMVBS (Verkehr) den Entscheidungsprozess beeinflusst?
c)    Hat die Bundestagswahl 2005 (Problem der Diskontinuität) die Einführung des
Programms verzögert?
d)    Hat die föderale Struktur und die Föderalismusreform sich auf die Einführung des
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Programms ausgewirkt?
e)    Hat die lange Zeit ungelöste Frage der Kennzeichnungsverordnung (Einführung von
Emissions-Plaketten bei PKW) zu einer Verzögerung beigetragen?

IV.    Informationen zu den Akteuren
Zivilgesellschaft:
a)     Welche NGOs haben sich mit dem Thema auseinandergesetzt?
b)     Hat das Bündnis „Kein Diesel ohne Filter“ eine Rolle im Politikprozess gespielt?

Parteien/Regierung:
c)     Wie haben sich die Parteien zu der Einführung eines Förderprogramms verhalten?
(CDU/SPD/Grüne/FDP/Linkspartei)
d)     Gab es hinsichtlich der Einstellung zum Programm bei den Parteien Veränderungen
über die vier Jahre hinweg.
e)     Wie hat sich die Regierung Schröder positioniert? Welche Debatten gab es innerhalb
der Koalition zu diesem Thema?
f)     Wie hat sich die Regierung Merkel positioniert? Welche Debatten gab es innerhalb der
Koalition zu diesem Thema?
g)     Gab oder gibt es Konflikte zwischen den Koalitionspartnern über das Programm?
h)     Hat sich die Politik von Merkel gegenüber Schröder hinsichtlich der steuerlichen
Förderung des Dieselrussfilters gewandelt?


Bundesländer:
  i)     Welche Rolle haben die Länder gespielt? Gab es bei den Ländern unterschiedliche
         Meinungen hinsichtlich des Programms zur Einführung der steuerlichen
         Förderung?

V.     Informationen zum Förderprogramm
a)     Gab es auch andere Varianten die diskutiert wurden?
b)     Wo liegen die kritischen Punkte dieses Programms?
c)     Gab es auch alternative Optionen zum Förderprogramm-Dieselrussfilter?

VI.     Informationen zum Thema Blockadepolitik
a)      Man hat in den Medien immer wieder von Blockadepolitik gelesen, kann man von
einer blockierten Politik sprechen?
b)      Ist die Automobilindustrie als Blockademacht aufgetreten?

VII. Sonstiges
a)    Haben sie noch Material zum Thema Dieselrussfilter das sie mir zur Verfügung stellen
können?
b)    Haben sie noch Fragen oder wollen sie noch etwas zum Themenkomplex anmerken?




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