_____ ______ ______ _______ _-OECD_ ____ ______ _______ _______ by malj

VIEWS: 17 PAGES: 17

									                                                                            ‫הכנסת‬
                                                                       ‫מרכז המחקר והמידע‬




        ‫בנייה ואיכות הסביבה במדינות ה-‪:OECD‬‬
            ‫כלים ליישום מדיניות סביבתית‬
                       ‫בענף הבניין‬




                  ‫מוגש לחה"כ רומן ברונפמן‬




                                                                  ‫הכנסת, מרכז המחקר והמידע‬
                                                                  ‫קריית בן-גוריון, ירושלים 91959‬
                                          ‫כתיבה: יהודה טרואן‬
                                                                  ‫09‬    ‫-‬   ‫946‬   ‫6596‬     ‫טל':‬
‫כ"ו באב התשס"ה‬                  ‫אישור7 שרון סופר, ראש תחום חברה‬   ‫09‬    ‫-‬   ‫946‬   ‫6956‬    ‫פקס:‬
‫31 באוגוסט 2005‬                ‫עריכה לשונית7 מערכת "דברי הכנסת"‬   ‫‪www.knesset.gov.il/mmm‬‬
                      ‫תוכן העניינים‬


         ‫0‬                                                                 ‫תקציר‬

         ‫6‬                                                                  ‫מבוא‬

         ‫6‬                                                              ‫חלק ראשון‬

          ‫1‬                                         ‫5. ענף הבניין ואיכות הסביבה‬

          ‫2‬                          ‫0. מגבלות ביישום מדיניות בנייה בת-קיימא‬



         ‫6‬       ‫חלק שני: אמצעים ליישום מדיניות סביבתית בענף הבניין‬

          ‫4‬                                                          ‫5. רגולציה‬

          ‫5‬                                                     ‫0. כלים כלכליים‬

          ‫5‬                                  ‫3.5. סובסידיות ופטור ממס‬

          ‫6‬                            ‫5.5. הלוואות בתנאים מועדפים‬

        ‫03‬                                         ‫1.5. מסים סביבתיים‬

        ‫33‬                                 ‫6. כלי אינפורמציה – תווי-איכות ירוקים‬

        ‫13‬                                        ‫4. כלי מדיניות בבניינים קיימים‬

        ‫13‬                                                 ‫3.1. רגולציה‬

        ‫23‬                                           ‫5.1. כלים כלכליים‬

        ‫23‬                                          ‫1.1. כלי אינפורמציה‬

        ‫23‬                                                     ‫1. הערות לסיכום‬

        ‫33‬                                                                ‫מקורות‬




‫עמוד 1 מתוך 61‬
                             ‫הכנסת‬
                       ‫מרכז המחקר והמידע‬
                                          ‫תקציר‬
 ‫מסמך זה בנושא בנייה בת-קיימא נכתב לבקשת חה"כ רומן ברונפמן, והוא סוקר את כלי המדיניות‬
 ‫המשמשים במדינות החברות בארגון ה-‪ OECD‬להגברת היעילות האנרגטית בבניינים. בעשורים‬
 ‫האחרונים ניכרת מגמה עקבית של עלייה בשיעור האנרגיה הנצרכת בבניינים בסך האנרגיה הנצרכת‬
 ‫במשקיהן של מדינות ה-‪ 8OECD‬על-פי הערכות, נתון זה היה לאחרונה בין %25 (ביפן) ל-%01‬
                                                                     ‫(באיחוד האירופי) .‬
 ‫יעילות אנרגטית פירושה שימוש מופחת באנרגיה כדי לעשות פעולה מסוימת (למשל מיזוג בית‬
 ‫לטמפרטורה של 25 מעלות)8 ככל שדרושה כמות אנרגיה קטנה יותר, כך נאמר שהיעילות האנרגטית‬
                                                                  ‫בפעולה זו גבוהה יותר.‬
 ‫ייעול אנרגטי פירושו צמצום הפער הקיים בין צריכת האנרגיה בפועל לבין צריכה נמוכה יותר‬
 ‫המתאפשרת בתנאים של יעילות אנרגטית, מתוך שימוש באמצעים טכנולוגיים או ארכיטקטוניים‬
 ‫שונים. ייעול אנרגטי משמעותו צמצום צריכת האנרגיה, וכך צמצום הפליטה של מזהמים ושל פחמן‬
 ‫דו-חמצני לאטמוספרה. עקב בעיות מבניות מיוחדות המאפיינות את ענף הבניין, דומה כי דרושה‬
 ‫מעורבות ממשלתית כדי לקדם הפצת מידע ולעודד שימוש בטכנולוגיות חדשות לייעול אנרגטי‬
                                                                            ‫בבניינים.‬

 ‫במסמך נסקרים שלושה סוגים של "כלי מדיניות" המשמשים במדינות ה-‪ OECD‬לקידום הייעול‬
                                                                 ‫האנרגטי בבניינים7‬

          ‫3. כלי רגולציה – כלים אלו נפוצים ברוב רובן של מדינות ה-‪ .OECD‬יתרונם של כלים‬
          ‫אלו הוא שהם מציבים סטנדרטים בסיסיים מחייבים ליעילות אנרגטית. חסרונם‬
          ‫הוא התנגדות של קבוצות אינטרס להצבת תקנים מחמירים, וכן הוצאות גבוהות‬
          ‫שרגולציה מצריכה – בייחוד כאשר משתמשים בתקנים תפקודיים (תקנים‬
          ‫הקובעים רמה מחייבת של יעילות אנרגטית) המצריכים בדיקות שטח יקרות‬
                                                                          ‫במיוחד.‬

          ‫5. כלים כלכליים – סובסידיות והלוואות בתנאים מועדפים שנועדו להוזיל הוצאות על‬
          ‫ייעול אנרגטי ומסים סביבתיים שמביאים לעלייה בעלות השימוש באנרגיה.‬
          ‫סובסידיות והלוואות עשויות לעודד צרכנים להשקיע באמצעים לייעול אנרגטי,‬
          ‫אולם הן מותנות בקיומם של מקורות מימון, עלותן גבוהה ויש בהן סכנה של בזבוז‬
          ‫משאבים על מי שהיו נוקטים צעדי ייעול אנרגטי גם בלא סיוע ממשלתי. מסים‬
          ‫סביבתיים אינם נתונים למגבלות האלה, אולם הניסיון מלמד שצפויים קשיים‬
                    ‫בהטלת מס בשיעור גבוה די הצורך לחולל את השינוי הסביבתי המבוקש.‬

          ‫1. כלי אינפורמציה כוללים תווי-איכות ירוקים למיניהם וסקרי שטח. אמצעים אלו‬
          ‫עשויים להגביר את המודעות לחשיבות היעילות האנרגטית של בניינים, וכן לסייע‬
          ‫לאותם לקוחות המבקשים לרכוש או לשכור נכסים בעלי מאפיינים סביבתיים‬
                                          ‫משופרים בקבלת המידע הנחוץ להם למטרה זו.‬




‫עמוד 2 מתוך 61‬
                                             ‫הכנסת‬
                                       ‫מרכז המחקר והמידע‬
                                                                                                    ‫מבוא‬
‫מסמך זה בנושא בנייה בת-קיימא נכתב לבקשת חה"כ רומן ברונפמן. במסמך נסקרים כלי המדיניות‬
‫המשמשים במדינות ה-‪ OECD‬שעניינם צמצום צריכת האנרגיה בבניינים. המסמך מבוסס על דוח מקיף‬
‫בנושא של ארגון ה-‪ OECD‬שפורסם בשנת 1005,1 והוא מחולק לשניים7 בחלק הראשון מובא חומר רקע‬
‫על ענף הבניין, וכן סקירה של מאפיינים ייחודיים אשר מקשים את יישומה של מדיניות סביבתית בענף‬
‫הבניין8 בחלק השני נסקרות שלוש קטגוריות של כלי מדיניות המשמשים לצמצום צריכת האנרגיה‬
‫בבניינים במדינות ה-‪ – OECD‬כלי רגולציה, מגוון כלים כלכליים (סובסידיות ופטורים ממס, הלוואות‬
                       ‫בתנאים מועדפים, מסים סביבתיים) וכלי אינפורמציה (תווי תקן וולונטריים).‬
      ‫בדרך כלל אפשר להבחין בין שני אפיקים מקבילים של מדיניות לצמצום צריכת האנרגיה בבניינים7‬

‫מדיניות שנועדה לשנות את דפוס השימוש באנרגיה (למשל להביא לצמצום השימוש במים‬                           ‫‪‬‬
                ‫חמים, ובעקבות זאת לצמצום כמות החשמל הדרושה לחימום דוד המים)8‬

‫מדיניות שנועדה להביא לייעול אנרגטי באמצעים טכנולוגיים או ארכיטקטוניים (למשל לעודד‬                    ‫‪‬‬
‫את התקנתם של קולטי שמש או לנצל נכונה תנאים טופוגרפיים כגון תנאי אור ואוויר לשם‬
                                                ‫2‬
                                                    ‫צמצום צריכת החשמל לתאורת הבית ולמיזוגו).‬
‫עיקרו של המסמך עוסק בכלי המדיניות שנועדו להביא לייעול אנרגטי באמצעים טכנולוגיים‬
‫וארכיטקטוניים. כמו כן, המסמך מטפל בכלי מדיניות שעשויים לצמצם את צריכת האנרגיה באמצעות‬
                                                                ‫שינוי דפוסי השימוש בה.‬
‫חשוב לציין כי המסמך עוסק בעיקר במדיניות הנוגעת לבניינים חדשים בעת בנייתם. עם זאת, בסוף‬
                                         ‫הדברים נזכרת גם המדיניות הנוגעת לבניינים קיימים.‬

                                                                                             ‫חלק ראשון‬

                                                                         ‫3‬
                                                                             ‫5. ענף הבניין ואיכות הסביבה‬
‫ענף הבניין הוא אחד הענפים הכלכליים הגדולים במדינות ה-‪ 2%-32% 7OECD‬מן התל"ג במדינות האלה‬
                 ‫מקורו בפעילות של ענף הבניין, והוא אף מספק %03-%2 מן התעסוקה הכללית בהן.‬
‫נוסף על היבטיו הכלכליים, לענף הבניין השלכות משמעותיות על איכות הסביבה, בין השאר בפליטת‬
‫פחמן דו-חמצני בגין צריכת אנרגיה במבנים, בייצור פסולת בניין4 ובזיהום תוך-מבני.5 משלושת‬
                 ‫התחומים האלה, המסמך להלן עוסק רובו ככולו בתחום הראשון – צריכת אנרגיה.‬




‫1 3002 ,‪( OECD, Environmentally Sustainable Buildings: Challenged and Policies‬להלן ‪ .)OECD‬כל האמור‬
                                                ‫במסמך מבוסס על פרסום זה של ה-‪ ,OECD‬אלא אם צוין אחרת.‬
‫2 מובן ששני האפיקים עשויים לפעול בו-בזמן8 מי שמבקש לחסוך בהוצאות על חימום מים בהחלט עשוי להתקין קולטי שמש‬
                                                                   ‫ובמקביל להפחית את השימוש במים חמים.‬
                                                                         ‫3 יחידה זו מבוססת על ‪ ,OECD‬פרק 5.‬
‫4 תעשיית הבניין מייצרת כמות נכבדה של פסולת. על-פי הערכות, חלקה של פסולת הבניין בסך הפסולת המוצקה הוא בין כ-‬
‫%03 בהערכות המינימום, שנוגעות לארה"ב, ל-%11 בהערכות המקסימום, הנוגעות לפסולת המוטמנת באוסטרליה.‬


‫עמוד 3 מתוך 61‬
                                                    ‫הכנסת‬
                                              ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫אנרגיה נצרכת במבנים לכמה מטרות, והמרכזיות שבהן7 הסקה,6 חימום מים, מיזוג אוויר, תאורה,‬
‫הפעלת מכשירי חשמל ובישול. על-פי הערכות, שיעור האנרגיה הנצרכת בבניינים היה לאחרונה -%25‬
‫%01 מסך האנרגיה הנצרכת במדינות ה-‪ 7,OCED‬ובעשורים האחרונים ניכרת מגמה עקבית של עלייה‬
‫בשיעור זה. חלק ניכר מן האנרגיה הנצרכת בבניינים מופקת משריפה של דלקים מאובנים, וזו גורמת הן‬
‫לפליטה של דו-תחמוצת הפחמן – גז שמיוחסות לו השלכות שליליות על הסביבה בגין חלקו ביצירת‬
   ‫"אפקט החממה" – הן לפליטה של מזהמים נוספים שהשפעתם על בריאות הציבור והסביבה שלילית.‬
‫ייעול אנרגטי, כלומר, צמצום כמות האנרגיה הנצרכת במהלך השימוש בבניין, עשוי להתאפשר הן בזכות‬
‫אמצעים טכנולוגיים (למשל חלונות מבודדים וחומרי בידוד במעטפת הבניין, מכשירי חשמל יעילים‬
‫וקולטי שמש) הן בזכות תכנון ארכיטקטוני מתאים של הבניין (למשל גודל החלונות וכיוונם, עובי‬
                                                            ‫הקירות ומאפייני החלל הפנימי).‬
‫במדינות שנבחנו נמצא כי יש פוטנציאל לא ממומש של ייעול אנרגטי בבניינים. כך למשל, על-פי הערכות,‬
‫באוסטרליה יש פוטנציאל של צמצום כמעט %53 מצריכת אנרגיה בבתי מגורים88 בהערכות בדבר‬
‫פוטנציאל הצמצום האנרגטי בארה"ב מדובר בחיסכון פוטנציאלי של %05 בצריכת האנרגיה בבניינים,‬
‫ובהערכות מסוימות אף למעלה מ-%01.9 פער זה בין היעילות האנרגטית הפוטנציאלית ליעילות בפועל‬
‫מכונה "פער היעילות האנרגטית" (‪ .)energy efficiency gap‬הפער נוצר, בין השאר, בשל נטייתם של‬
‫המשקיעים בבניית נכס שלא להשקיע באמצעים לייעול אנרגטי כדי לצמצם את עלויות הבנייה קצרות‬
‫הטווח, אף אם הדבר גורם לעלייה ניכרת בעלויות השימוש המצטברות לאורך השנים. אם כן, אפשר‬
  ‫להגדיר את המטרה המרכזית של כלי המדיניות שייסקרו בהמשך כצמצום "פער היעילות האנרגטית".‬

                                                                  ‫01‬
                                                                       ‫0. מגבלות ביישום בנייה בת-קיימא‬




‫לנתונים אלו אפשר לצרף נתונים ממחקרים שנערכו ביפן, בגרמניה ובארה"ב, שמהם עולה כי הובלה של חומרי בניין היא‬
‫המקור לשליש עד מחצית (במונחי משקל) מכלל תנועת הסחורות (‪ )commodity flow‬במדינות האלה. מקורה של פסולת‬
‫הבניין בשלושה סוגי פעילות7 הרס בניינים8 שיפוצים8 פסולת באתרי בנייה (למשל מחומרים עודפים ומאריזות). על-פי‬
  ‫נתונים מ-3663, %51 מפסולת הבניין בארה"ב מקורה בהרס בניינים, %11 משיפוצים ו-%5 בלבד מפסולת באתרי בנייה.‬
‫5 סביבת אוויר תוך-מבנית עלולה להזדהם מחומרי בניין (למשל צבעים ולקֹות). מחקרים מראים כי רמות הזיהום התוך-מבני‬
‫של מזהמים שונים גבוהות פי-1.0 – ולעתים פי-995 ויותר – מרמות הזיהום בחוץ. רמות זיהום גבוהות עלולות לגרום‬
‫לבעיות בריאותיות, ובהן גירוי בעיניים, באף ובגרון, כאבי ראש וסחרחורות. הנתונים מדאיגים במיוחד לנוכח ההערכות‬
                              ‫שרוב האנשים בארה"ב ובמדינות שונות באירופה שוהים כ-%99 מזמנם בתוך בניינים.‬
‫6 בארה"ב נמצא כי הסקה היא המטרה שלשמה משמש החלק הניכר ביותר בצריכת האנרגיה בבניינים8 כך גם באיחוד‬
‫האירופי, שבו האנרגיה הנצרכת להסקה היא %52 מסך האנרגיה הנצרכת במבנים מסחריים ו-%33 מסך האנרגיה‬
                                                                                   ‫הנצרכת במבנים למגורים.‬
‫7 חלקה של צריכת האנרגיה בבניינים בסך האנרגיה הנצרכת במשק מוערך בכ-%25 ביפן, קרוב ל-%01 בארה"ב ומעט מעל‬
                                                                             ‫%01 במדינות האיחוד האירופי.‬
‫8‬
  ‫‪Allen Consulting Group, “The Energy Efficiency Gap: Market Failures and Policy Options”, Report to the‬‬
‫‪Business Council for Sustainable Energy, the Australasian Energy Performance Contracting Association and‬‬
‫4002 ‪the Insulation Council of Australia and New Zealand, November‬‬
‫)5002 ‪(www.aepca.asn.au/documents/EnergyEfficiencyGapFinalReport.pdf, entry date: August 21st‬‬
‫9‬
  ‫‪Steven Nadel, Anna Shipley and R. Neal Elliott, “The Technical, Economic, and Achievable Potential for‬‬
‫‪Energy Efficiency in the United States: A Meta-Analysis of Recent Studies”, American Council for an‬‬
‫‪Energy-Efficient Economy, August 2004 (http://www.aceee.org/conf/04ss/rnemeta.pdf, entry date: August‬‬
‫)5002 ,‪25th‬‬
                                                                           ‫01 יחידה זו נסמכת על ‪ ,OECD‬פרק 1.‬


‫עמוד 4 מתוך 61‬
                                                    ‫הכנסת‬
                                              ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫קודם שניגש לתאר את כלי המדיניות, נתעכב על כמה ממאפייני היסוד של ענף הבניין אשר גורמים‬
                                                ‫לקשיים ביישומה של מדיניות סביבתית בענף.‬

‫תוחלת חיים ארוכה ועלות בנייה גבוהה11 – אחת ההשלכות של מאפיין זה היא שההשקעה‬                               ‫‪‬‬
‫בבניין – ובכלל זה השקעה באמצעים להגברת היעילות בצריכת האנרגיה – עשויה פעמים רבות‬
‫להחזיר את עצמה רק כעבור פרק זמן ממושך מאוד. צרכנים נוטים להשקיע רק כשיש סיכוי‬
‫שההשקעה תכוסה בטווח הקצר, ולכן יימנעו מהשקעה לייעול צריכת האנרגיה אם היא‬
                                   ‫21‬
                                        ‫עתידה להצדיק את עצמה מבחינה כלכלית רק בטווח הארוך.‬

‫השכרת מבנים31 – במבנים מושכרים צפויים קשיים מיוחדים בגיוס המשאבים לייעול צריכת‬                            ‫‪‬‬
‫האנרגיה של המבנה. הניסיון מלמד כי בעלי מבנים המשכירים את נכסיהם אינם מגלים נכונות‬
                                        ‫41‬
                                             ‫רבה להשקיע בייעול צריכת האנרגיה של הבניין המושכר.‬

‫המגוון והשונות של בניינים – ענף הבניין מתאפיין במגוון ובשונות ארכיטקטונית, ובניית מספר‬                    ‫‪‬‬
‫רב של מבנים על-פי תוכנית אחידה היא תופעה נדירה למדי. הגיוון מקשה מאוד לקבל נתונים‬
‫מהימנים על מאפייניהם הסביבתיים של רוב הבניינים. כמו בדיקות מעבדה של מודל מסוים‬
‫של מכונית שעל-פיו מיוצרים אלפי כלי רכב, גם דגם של בניין אשר מועתק פעמים רבות עשוי‬
‫להיבדק במעבדה כדי לספק נתונים מהימנים על מאפייני צריכת האנרגיה של כלל הבניינים‬
‫באותו הדגם. אך בבניינים "ייחודיים" – שהם רוב רובו של השוק – אין אפשרות של ממש‬
‫לערוך בדיקות ולהפיק נתונים מהימנים על כלל הבניינים, אלא רק בעלויות נכבדות ביותר של‬
‫בדיקה פרטנית בכל אתר ואתר. מכאן שעלויות הבדיקה של רמות היעילות האנרגטית בבניינים‬
                                               ‫והפיקוח עליהן הן בדרך כלל גבוהות למדי.‬

‫מחירו הגבוה של הנדל"ן – מספר הרכישות שצרכנים עושים בשוק זה מוגבל יחסית לשווקים‬                            ‫‪‬‬
‫אחרים, ולכן יכולתם של צרכנים "ללמוד בעקבות קנייה" מוגבלת אף היא. משום כך יש נטייה‬
                        ‫מוגברת לחוסר ידע וניסיון, בעיקר בקרב רוכשים של דירות פרטיות.‬

‫דומיננטיות של חברות בנייה קטנות – חלקן של חברות הבנייה הקטנות (שבהן מועסקים פחות‬                          ‫‪‬‬
                     ‫51‬
‫מעשרה עובדים) הוא %24 ביפן, %35 בארה"ב ו-%16 באיחוד האירופי. על-פי רוב, לחברות‬
‫בנייה קטנות אין משאבים הדרושים למחקר ולפיתוח, וקצב ההסתגלות שלהן לשיטות בנייה‬



‫11 משבע מדינות ה-‪ OECD‬שנבדקו, תוחלת החיים הממוצעת של בניינים היא בין מעט יותר מ-01 שנה (בארה"ב) ליותר מ-03‬
                                                                                               ‫שנה (בבריטניה).‬
‫21 כמו כן, תוחלת החיים הארוכה של בניינים פירושה פער בין שלבי התכנון והבנייה לבין השלב העתידי של הרס הבניין. פער‬
‫זה עשוי להסביר נטייה של קבלנים, של מתכננים ושל לקוחות להתעלם מהשלכות הבנייה בהווה על כמות הפסולת‬
‫העתידית מהריסת הבניין ועל האפשרות למחזר פסולת זו, שכן סוגיות אלו נתפסות כבעיות הרובצות לפתחם של‬
‫אחרים-אנונימיים, אי-שם, בעתיד הרחוק. נוסף על כך, פער הזמנים בין שלב הבנייה לשלב ההריסה פירושו שמדיניות‬
‫הננקטת היום להגדלת האפשרויות למחזור חומרי הבניין עלולה שלא להתאים לטכנולוגיות המחזור שיפעלו בעת הריסת‬
                                                                                                        ‫הבניין.‬
‫31 משבע מדינות ה-‪ OECD‬שבהן נבדק שיעור המבנים המושכרים, בשש מדינות שיעור המבנים המושכרים הוא בין %01 ל-‬
                                                            ‫%01, ובשביעית – גרמניה – שיעורם הוא %52 (עמ' 32).‬
‫41 יצוין בהקשר זה כי בעיה ייחודית עשויה להתעורר בבנייה של מבני ציבור7 כאשר הרשויות המקומיות הן שמתכננות‬
‫ומממנות את מבני הציבור שברשותן (למשל בתי-ספר) ואילו הממשלה מכסה את מחירי התפעול השותף, אין לרשויות‬
                                                       ‫אינטרס להשקיע השקעה נוספת בייעול האנרגטי של המבנה.‬
                           ‫51 הנתונים על יפן, על ארה"ב ועל האיחוד האירופי נכונים לשנים 3663, 0005 ו-1663 בהתאמה.‬


‫עמוד 5 מתוך 61‬
                                                         ‫הכנסת‬
                                                   ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫חדשות וידידותיות לסביבה נמוך לעומת קצב ההסתגלות של חברות גדולות.61 שכיחותן הרבה‬
‫של חברות בנייה קטנות הנוטות להירתע מטכנולוגיות חדשות עלולה להקשות את החדרתן של‬
                                          ‫טכנולוגיות ידידותיות לסביבה לענף הבנייה.‬
‫לסיכום, על רקע הקשיים הללו דומה כי נחוצה מעורבות ממשלתית כדי לקדם הפצת מידע על‬
                                    ‫טכנולוגיות חדשות בענף הבנייה ולעודד שימוש בהן.‬




                                       ‫חלק שני: אמצעים ליישום מדיניות סביבתית בענף הבניין‬
‫שלושה סוגי כלים משמשים ליישום מדיניות סביבתית בענף הבניין7 (3) רגולציה8 (5) כלים כלכליים‬
‫(כגון סבסוד, מיסוי, מענקי תמיכה והלוואות)8 (1) כלי אינפורמציה71 (כגון תווי-איכות לבנייה ירוקה).‬
 ‫להלן יידונו היתרונות והחסרונות הגלומים בכלים הללו כאמצעים להקטין את צריכת האנרגיה במבנים.‬
                                                 ‫במסמך ייבחנו ארבעה קריטריונים להערכת כלי המדיניות7‬

‫3. יעילות סביבתית (‪ – )Environmental effectiveness‬עד כמה הכלי תורם להשגת המטרות‬
                                         ‫שלשמן הוא נועד בתחום איכות הסביבה8‬

‫5. יעילות כלכלית (‪ – )Economic efficiency‬עד כמה הכלי תורם להשגת מטרותיו בעלות ישירה‬
                                                                       ‫מינימלית8‬

‫1. תמריץ לפיתוח וחדשנות טכנולוגית (‪ – )Incentives for innovation‬עד כמה הכלי תורם לעידוד‬
      ‫פיתוחן והפצתן של טכנולוגיות חדשות בעלות השפעה סביבתית ויעילות כלכלית מוגברת8‬

‫1. עלויות מינהלתיות (‪ – )Administrative costs‬כמה עולה לרשויות הציבוריות להפעיל את כלי‬
                                                                    ‫המדיניות הנדון.‬

‫במהלך הדברים ישולבו ממצאים של סקר שערך ארגון ה-‪ OECD‬ב-05 מדינות החברות בו (להלן7‬
‫סקר ה-‪ .)OECD‬בסקר נשאלו המדינות על המדיניות הסביבתית העכשווית שהן נוקטות בענף‬
                                                                                                    ‫81‬
                                                                                                         ‫הבניין.‬

                                                                                                    ‫5. רגולציה‬
‫התכלית המסורתית של רגולציה בענף הבנייה היא קביעת רמות בטיחות מחייבות להגנת הדיירים,‬
‫למשל תקן ליציבות הבניין או לחסינותו בפני אש. ואולם, בעקבות משברי הנפט בשנות ה-04 הרחיבו‬



‫61 מעניין בהקשר זה להביא ממצאים של סקר שנערך ביפן, שמהם עולה כי %03 מן הקבלנים הגדולים (שבנו 02 יחידות‬
‫ומעלה בשנה) הביעו נכונות לבנות בניינים בעלי יעילות אנרגטית גבוהה במיוחד, בעוד רק %05 מהקבלנים הקטנים (שבנו‬
                                                                      ‫עד חמש יחידות בשנה) הביעו נכונות לעשות זאת.‬
‫71 להרחבה ובכללה סקירה השוואתית מקיפה והמלצות בנושא ראה בדוח7 ועדת אולנדר, מדדים לתכנון ובנייה ירוקים,‬
                               ‫ירושלים 3005 (‪.)www.sviva.gov.il/Enviroment/Static/Binaries/Articals/bniya_2.pdf‬‬
‫81 המדינות הן אוסטרליה, איטליה, ארצות-הברית, בלגיה, בריטניה, גרמניה, דנמרק, הולנד, טורקיה, יוון, יפן, נורבגיה, ניו-‬
‫זילנד, פינלנד, צ'כיה, צרפת, קוריאה, קנדה, שבדיה ושווייץ. הממצאים נסקרים בתוך ‪ ,OECD‬פרק 1, ומפורטים‬
                                                                                   ‫בטבלאות נספחות בסוף הפרסום.‬


‫עמוד 6 מתוך 61‬
                                                       ‫הכנסת‬
                                                 ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫מדינות רבות את הרגולציה גם להיבטים של יעילות אנרגטית, ובכלל זה קביעת רמות בידוד מינימליות,‬
                                                      ‫ולעתים גם קביעת תקן אנרגטי למוצרי‬
‫המלצה7 הצהרה מראש על שינוי מדורג של התקנים‬                             ‫הסקה, קירור ותאורה.‬
‫עשויה לסייע בידי קובעי המדיניות למתן את ההתנגדות‬
                                                      ‫אפשר לאפיין שני סוגים של תקנים‬
‫של גורמי אינטרס ובכך לאפשר קביעת תקנים מחמירים‬
                                                      ‫המשמשים ברגולציה בתחום בנייה7 תקן‬
                                              ‫יותר.‬
                                                      ‫מרשמי (‪)technology-based standard‬‬
‫ותקן תפקודי (‪ .)performance-based standard‬באופן מסורתי רגולציה נעשתה באמצעות תקן מרשמי‬
‫– תקן המפרט הנחיות שיש למלא בדייקנות (למשל, הנחיות בדבר סוגי חומרי הבידוד ועוביים‬
‫המינימלי). התקן המרשמי נחשב מקובע למדי, משום שאינו מאפשר המרה של ההנחיות המפורטות בו‬
                                ‫בחלופות פרי פיתוחים טכנולוגיים חדשים שאינם מוכרים בתקן.‬
‫בשנים האחרונות מתרחב השימוש בתקן התפקודי – תקן הקובע רמת יעילות אנרגטית מחייבת, ובתוך‬
‫91‬
  ‫כך מאפשר חירות מרבית בתכנון, ובלבד שהמבנה יעמוד ברמת היעילות האנרגטית שנקבעה לו.‬
‫להבדיל מן התקן המרשמי, התקן התפקודי מאפשר גמישות רבה בתכנון, ועשוי לעודד פיתוח טכנולוגיות‬
‫חדשות לייעול אנרגטי של בניינים. חסרונו של התקן התפקודי הוא שהפיקוח על יישומו מצריך בדיקות‬
‫מעבדה מורכבות, ועלותן על-פי רוב גבוהה הרבה יותר מעלות הבדיקות הנדרשות לתקן המרשמי. יודגש‬
‫כי אין מניעה להשתמש בשני התקנים (התפקודי והמרשמי) במקביל; לעתים ניתנת אפשרות לבחור‬
                                                          ‫02‬
                                                               ‫באחד מן השניים, ואף לשלב מרכיבים משניהם.‬

‫השימוש ברגולציה לקביעת תקנים אנרגטיים בבניינים חדשים רווח מאוד במדינות ה-‪ 8OECD‬מ-05‬
‫המדינות שענו לסקר ה-‪ ,OECD‬ב-63 מדינות הופעלה רגולציה מעין זו. רגולציה נחשבת אמצעי אמין‬
‫במיוחד להשיג מטרות של יעילות אנרגטית, אולם מעט מאוד מחקרים אמפיריים נערכו לבחינת‬
‫ההשפעה הסביבתית של רגולציה בענף הבניין, והמסקנות בתחום זה אינן אחידות.12 עם זאת, מוסכם כי‬
                                                                    ‫לרגולציה יש כמה מגבלות7‬

‫התנגדותם של בעלי אינטרס לקביעתם של תקנים מחמירים עלולה להביא לקביעת תקנים‬                                  ‫‪‬‬
                                      ‫22‬
                                           ‫מקלים, לעתים אף יותר מן הסטנדרטים המקובלים בשוק8‬

‫חלק מן המשתנים המשפיעים על היעילות האנרגטית של מבנה – למשל אטימּות המעטפת‬                                  ‫‪‬‬
‫החיצונית של הבניין – אינם יכולים להימדד אלא בעלויות גבוהות מאוד. משום כך משתנים אלו‬
                                   ‫עלולים להישמט כליל מתקנות הבנייה, חרף חשיבותם.‬


‫91 על-פי ‪( OECD‬עמ' 13), בשנים האחרונות יושמה הגישה התפקודית באוסטרליה (3663), בארה"ב (3005), בבריטניה (3663),‬
                                                     ‫בגרמניה (5005), ביפן (5663), בניו-זילנד (3663) ובקנדה (1005).‬
‫02 בבריטניה אפשר להשתמש בכל אחד מסוגי התקנים, ואף לשלב מרכיבים משניהם. להרחבה ראה ‪ ,OECD‬עמ' 13.‬
‫בישראל הוצע בדצמבר 1005 תקן וולונטרי לציון אנרגטי של דירות מגורים (תקן ישראלי 5552), ובו אפשרות לבחור אם‬
‫לעמוד בתקן על-פי הגישה המרשמית או על-פי הגישה התפקודית. ד"ר אברהם ארביב, ראש מחלקת מחקר ופיתוח במשרד‬
                                                                  ‫התשתיות הלאומיות, מכתב, 05 בפברואר 2005.‬
‫12 כך, למשל, על-פי הערכות, הרגולציה בארה"ב בתחום הבנייה בשנות ה-05 לא השפיעה השפעה של ממש על דפוסי הפעולה‬
‫בתחום, ואילו מחקר שנערך בבריטניה בעקבות שינוי תקנות הבנייה ב-2663 העלה כי אכן הושג יעד שהוצב לשיפור של‬
‫%25 ביעילות אנרגטית. יש מקום לציין כי לנוכח הערכה רווחת שלפיה תקנות בנייה מיושמות בקפידה, דומה שמידת‬
                                                          ‫השפעתן על הסביבה תלויה בעיקר בדרגת החומרה שלהן.‬
‫22 כמן כן, התנגדו ת בעלי אינטרס עשויה להקשות את התאמתם של תקנים קיימים לפיתוחים טכנולוגיים חדשים, וכך עלולה‬
                                                                 ‫לעכב השקעה של יזמים במחקר ובפיתוח בתחום.‬


‫עמוד 7 מתוך 61‬
                                                       ‫הכנסת‬
                                                 ‫מרכז המחקר והמידע‬
                                                                                      ‫0. כלים כלכליים‬
‫מגוון כלים כלכליים משמשים במדינות ה-‪ ,OECD‬ובהם סובסידיות ופטור ממס, מענקים בתנאים‬
                                    ‫מועדפים ומסים סביבתיים. להלן סקירה של אמצעים אלו.‬

                                                                         ‫5.0. סובסידיות ופטור ממס‬
‫סובסידיות ופטור ממס על השימוש בטכנולוגיות לייעול אנרגטי קיימים בתשע מהמדינות שענו על סקר‬
‫ה-‪ .OECD‬דוגמאות להסדרים מעין אלו7 תמריצים הניתנים בקנדה לבניינים מסחריים חדשים העומדים‬
‫בתקן של ייעול צריכת האנרגיה8 תוכנית גרמנית לסבסוד ההתקנה של מערכות חימום יעילות בבניינים‬
          ‫חדשים או לשכלולן ובידודן של מערכות חימום קיימות בבתי מגורים ישנים (בבעלות פרטית).‬
‫מחקרים אמפיריים מצביעים על הצלחת הסובסידיות והפטור ממס בעידוד השימוש באמצעים לייעול‬
                      ‫42‬
                           ‫אנרגטי.32 עם זאת, לסובסידיות ולפטור ממס יש שלוש מגרעות מרכזיות לפחות7‬

‫א. הן יעילות בעיקר בדירות בבעלות אך לא בדירות מושכרות, שהרי כאמור בעלי נדל"ן‬
‫נוטים שלא להשקיע בדירות שהם משכירים, ולכן סביר שפלח הדירות המושכרות –‬
                       ‫אשר עשוי להיות גדול מאוד – לא יצא נשכר מהסדרים אלו8‬

‫ב. בשל מגבלות תקציב, הסובסידיות והפטור ממס לא יהיו גדולים די הצורך להיות‬
‫אפקטיביים. לפיכך ייתכן שמוטב לייעד כלים אלו למטרות מוגדרות היטב, כגון פטור‬
‫ממס בגין החדרה של טכנולוגיה זו או אחרת לשוק, אלא שבמקרה זה השפעת‬
                                 ‫הסובסידיה והפטור ממס תהיה מצומצמת למדי8‬

‫ג. בזבוז משאבים על "נוסעים חופשיים" (‪ ,)Free Riders‬כלומר, כל מי שהיו משקיעים‬
‫באמצעים לייעול אנרגטי גם בלא התמריץ שניתן לכך בסובסידיה או בפטור ממס.‬
‫שיעור גבוה של "נוסעים חופשיים" פירושו שחלק ניכר מן הייעול האנרגטי הנצפה היה‬
                               ‫52‬
                                    ‫מתרחש גם אלמלא הוענקה הסובסידיה או הפטור ממס.‬
          ‫אפשר לאפיין שלושה דגמים של תוכניות לסבסוד או לפטור ממס לעידוד התייעלות אנרגטית7‬

‫3. הטבה יחסית לרמת היעילות – גובה ההטבה נקבע ביחס לרמת היעילות המושגת‬
‫(יחסית ל-‪ – baseline‬רמת יעילות קבועה מראש)8 ככל שהיעילות המושגת גבוהה‬
‫יותר, כך ההטבה גבוהה יותר. יתרונו של דגם זה הוא הגמישות שהוא מקנה‬
‫למתכננים והתמריץ שהוא יוצר לפיתוח ולחדשנות טכנולוגית. חסרונו בכך שהוא‬




‫32 כאשר כלים אלו מכוונים לדירות קיימות שבבעלות שכבות בלתי מבוססות מבחינה כלכלית, הם עשויים להיות יעילים‬
‫במיוחד למימוש מטרות סביבתיות, משני טעמים7 בעלי הכנסה נמוכה זקוקים לסיוע בגיוס הון יותר מאחרים8‬
‫הפוטנציאל לייעול אנרגטי בדירות של בעלי הכנסה נמוכה נוטה להיות גבוהה מפוטנציאל הייעול במבנים שבבעלות‬
                                                                                        ‫השכבות המבוססות.‬
‫42 נוסף על הביקורת העקרונית שעשויה לעלות, שלפיה מתן הטבות למזהמים ה יא הפרה של עקרון אחריות המזהם לשלם‬
       ‫(‪ .)PPP – Polluter Pays Principle‬עיקרון זה, שארגון ה-‪ OECD‬קבע ב-5463, גוזר אי-מתן סובסידיות למזהמים.‬
‫52 ואכן, מחקרים מציינים כמה מקרים שבהם שיעור "הנוסעים החופשיים" היה ניכר, למשל %04-%02 "נוסעים חופשיים"‬
                                                     ‫בתוכנית שפעלה בנורבגיה ו-%55 בתוכנית שפעלה בארה"ב.‬


‫עמוד 8 מתוך 61‬
                                                     ‫הכנסת‬
                                               ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫עלול להצריך עלויות מינהלתיות גבוהות במיוחד לשם בדיקת רמות היעילות‬
                                   ‫האנרגטית והערכתן בכל אתר ואתר8‬

‫5. מענק מותנה תקן תפקודי – מתן ההטבה כמענק למי שעומד ברף מסוים שנקבע‬
‫בתקן תפקודי. דגם זה מאפשר גמישות ויוצר תמריץ לפיתוח ולחדשנות טכנולוגית,‬
‫אם כי פחות מן הדגם הראשון. גם העלויות המינהלתיות הכרוכות בו עתידות‬
                             ‫להיות גבוהות, אך נמוכות מאלה שבדגם הראשון8‬

‫1. מענק מותנה תקן מרשמי – מתן ההטבה כמענק למי שעומד בתקן המרשמי‬
‫שנקבע. דגם זה אינו מאפשר גמישות רבה, ואינו יוצר תמריץ לפיתוח ולחדשנות‬
                  ‫טכנולוגית. יתרונו הוא עלויות התפעול הנמוכות שהוא מצריך.‬
‫יצוין כי בדרך כלל העלויות המינהלתיות של סובסידיות ופטור ממס גבוהות מן‬
‫העלויות שמצריכה רגולציה.62 אלו ואלו מבוססים על אותן בדיקות שטח יקרות, אולם‬
‫במקרה של רגולציה השימוש בתשתית פיקוח קיימת (לתקני הבטיחות), אשר מאפשר‬
‫חיסכון בעלויות – זמין יותר. כמו כן, במקרה של רגולציה מתאפשרת גבייה פשוטה‬
‫וישירה, שבה נחסכות ההוצאות על המנגנון שמטפל בתשלום הסובסידיות או במתן‬
                                                                 ‫פטור ממס.‬

                                                                     ‫0.0. הלוואות בתנאים מועדפים‬
‫הלוואות בתנאים מועדפים (‪ )Premium Loans‬למימון ההשקעה בייעול אנרגטי ניתנות בשש מ-‬
‫05המדינות שענו על סקר ה-‪ .OECD‬ההיגיון הכלכלי בהלוואות מעין אלו עשוי להיות שהחזר ההלוואה‬
                                                 ‫ימומן מן החיסכון הצפוי בהוצאות על אנרגיה.‬

‫להלן כמה דוגמאות לתוכניות מעין אלה7 ביפן פועל מוסד ציבורי72 אשר מעניק הלוואות בתנאים‬
‫מועדפים למי שבונים או רוכשים בתים ודירות מגורים שתואמים את אחד התקנים ליעילות אנרגטית‬
‫לפי המלצת ממשלת יפן8 ככל שהתקן מחמיר יותר כך ההטבות נדיבות יותר.82 בגרמניה הממשלה‬
‫מעניקה הלוואות בריבית נמוכה למי שבונים או רוכשים בתי מגורים שבהם היעילות האנרגטית גבוהה‬
                    ‫במידה ניכרת מן התקן המחייב. גם בארה"ב ניתנות הלוואות ממשלתיות דומות.‬
‫הלוואה בתנאים מועדפים עשויה לאפשר לחסרי אמצעים לגייס את ההון הדרוש לבנייה ביעילות‬
 ‫אנרגטית גבוהה. לא ידוע על מחקרים אמפיריים שבדקו את יעילותן הסביבתית של תוכניות מעין אלה.‬
                 ‫בדרך כלל, הניתוח בנושא סובסידיות ופטור ממס תקף גם להלוואות בתנאים מועדפים7‬




‫62 למשל, בתוכנית שהופעלה בקנדה, שבה ניתנה הטבה ביחס לרמת היעילות (הדגם הראשון שלעיל), הוערך כי העלות‬
                                          ‫המינהלתית של כל בקשה שהוגשה היה בין 000,5 ל-002,5 דולר אמריקני.‬
‫72 את "החברה למתן הלוואות לבתים ביפן" ( ‪ )JHLC – Japan Housing Loan Corporation‬הקימה ממשלת יפן ב-0263,‬
‫ובשנות פעולתה היא העניקה הלוואות ליותר מ-53 מיליון קוני דירות ביפן. בעקבות משברי הנפט בשנות ה-04, בשנת 0563‬
               ‫החלה החברה לתת הלוואות בתנאים מועדפים למי שעומדים בתקן האנרגטי שממשלת יפן המליצה עליו.‬
                                                ‫82 "נדיבות" ההטבה מתבטאת הן בשיעור הריבית הן בגודל ההלוואה.‬


‫עמוד 9 מתוך 61‬
                                                    ‫הכנסת‬
                                              ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫שלושת הדגמים שהוצגו לעיל בהקשר של סובסידיות ופטור ממס – הטבה יחסית לרמת‬                                     ‫‪‬‬
‫היעילות, מענק מותנה תקן תפקודי ומענק מותנה תקן מרשמי – ניתנים ליישום מלא גם‬
                                                     ‫בהלוואה בתנאים מועדפים8‬

‫שתי המגרעות שנוגעות לסובסידיה ובפטור ממס – מגבלות תקציב ובזבוז משאבים על "נוסעים‬                            ‫‪‬‬
                       ‫חופשיים" – רלוונטיות באותה מידה גם להלוואה בתנאים מועדפים8‬

‫כמו רגולציה – ואף יותר ממנה סובסידיות ופטור ממס – גם הלוואות בתנאים מועדפים כרוכות‬                          ‫‪‬‬
‫בהוצאות מינהלתיות גבוהות במיוחד. נוסף על הפיקוח הטכנולוגי היקר שנדרש בכל אחד מן‬
‫המקרים הללו, בהלוואות ייתכן שיידרש פיקוח נוסף על איכות הבנייה אם הבניין משמש ערבות‬
                                                                           ‫להלוואה.‬

                                                                                      ‫6.0. מסים סביבתיים‬
‫מסים סביבתיים בתחום האנרגיה92 מביאים לעליית מחירים, ולכן צפוי שיעודדו צרכנים לצמצם את‬
‫צריכת האנרגיה, הן באמצעות ייעול אנרגטי של מבנים, הן באמצעות שינוי דפוסי השימוש באנרגיה.‬
                    ‫מסים סביבתיים מעין אלו03 נמצאו בחמש מ-05 המדינות שהשתתפו בסקר ה-‪.OECD‬‬
‫חיסרון אפשרי של מיסוי סביבתי הוא הקושי להטיל מסים ברמות גבוהות די הצורך להשגת המטרות‬
‫הסביבתיות שלשמן הם נועדו. ואכן, נמצא כי ניסיונות להטיל מסים סביבתיים נתקלים בהתנגדות‬
‫ובקשיים שונים8 בדרך כלל היעילות הסביבתית של המס נפגעת בשל פטורים נדיבים הניתנים לגורמים‬
                                                                        ‫13‬
                                                                             ‫שונים, רבים מהם במגזר התעשייתי.‬
                                                                     ‫למסים סביבתיים כמה יתרונות בולטים7‬

‫מיסוי סביבתי אינו מכתיב תקנים או אמצעים לייעול אנרגטי, וכך הוא מאפשר גמישות מרבית‬                           ‫‪‬‬
                                                                          ‫בתכנון8‬

                                   ‫מיסוי סביבתי יוצר תמריץ מתמשך לפיתוח טכנולוגיות חדשות8‬                   ‫‪‬‬

‫ההוצאות המינהלתיות הכרוכות במיסוי סביבתי נמוכות לעומת כל אותן חלופות (פיננסיות או‬                           ‫‪‬‬
                           ‫רגולטיביות) שבהן נדרש מנגנון לפיקוח על הבנייה בכל אתר ואתר.‬




                                                                                                                   ‫92‬
‫להרחבה על מיסוי סביבתי, ובכלל זה מסי אנרגיה, ראה מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מיסוי סביבתי7 סקירה‬
                                                                    ‫השוואתית, כתיבה7 יהודה טרואן, 6 ביוני 1005.‬
                                                                                                                   ‫03‬
‫למשל מס על צריכת חשמל או על גז בישול. מובן שמיסוי דלק לתחבורה או לתעשייה אינו אמור להשפיע על צריכת‬
‫האנרגיה במבנים, אם כי הוא עשוי להביא לייעול אנרגטי בתהליכי הייצור של חומרי בנייה, וכן בתהליך הבינוי, השיפוץ,‬
                                                                                  ‫ההריסה והמחזור של חומרי בניין.‬
                                                                                                                   ‫13‬
‫בנימוק של פגיעה צפויה של המיסוי בתחרותיות התעשייה בשווקים הבין-לאומיים. להרחבה על הקשיים המלווים הטלה‬
‫של מס סביבתי בתחום האנרגיה ראה מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הבעיות שעמן מתמודדות מדינות שהנהיגו‬
                                     ‫רפורמת מיסוי סביבתי בתחום האנרגיה, כתיבה7 יהודה טרואן, 15 בנובמבר 1005.‬
‫יצוין כי קיימים לפחות שני סוגים של מסים סביבתיים אשר עשויים לשמש לצמצום פסולת בניין7 מס הטמנה, אשר נועד‬
‫להפנים עלויות ולצמצם ממדי הטמנה, ומס מחצבים, אשר נועד להפנים עלויות של כריית חומרי גלם ובמקביל להגדיל‬
‫באופן יחסי את כדאיות השימוש בחומרים ממוחזרים. כמו מסים בתחום האנרגיה, הניסיון (בדנמרק ובהולנד) מלמד כי‬
             ‫קשה להטיל מסים אלו בשיעור גבוה די הצורך להשפיע על התנהגות צרכנית. להרחבה ראה ‪ ,OECD‬עמ' 533.‬


‫עמוד 01 מתוך 61‬
                                                       ‫הכנסת‬
                                                 ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫אמנם מוסכם שעליית המחירים בעקבות המיסוי יוצרת תמריץ לייעול אנרגטי, אך יש מחלוקת במחקר‬
‫בדבר מידת הייעול האנרגטי שמיסוי סביבתי עשוי להביא בבניינים. יצוין כי פרט למיסוי סביבתי בתחום‬
‫האנרגיה, יש אפשרות תיאורטית להטיל מס בנייה סביבתי. כך למשל אפשר לקבוע מס בנייה ששיעורו‬
  ‫23‬
       ‫יקטן ככל שהמבנה יעמוד בתקנים סביבתיים מחמירים יותר. לא ידוע על קיומם של מסים מסוג זה.‬



                                                           ‫6. כלי אינפורמציה – תווי-איכות ירוקים‬
‫כלי אינפורמציה נועדו לסייע לצרכנים לקבל מידע הדרוש להם כדי לרכוש או לשכור בניינים בצורה‬
    ‫מושכלת. כלי אינפורמציה עשויים לחולל שינוי בדפוסי ההתנהגות, ובלבד שמתקיימים שני תנאים7‬

           ‫3. קיים רצון בקרב צרכנים לרכוש או לשכור נכסים בעלי מאפיינים סביבתיים משופרים8‬

‫5. לצרכנים חסר מידע על מאפיינים סביבתיים של הנכסים שהם מעוניינים לרכוש או לשכור.‬
‫חוסר במידע שכיח בהקשר של יעילות אנרגטית, שכן על-פי רוב המתבונן אינו יכול להבחין‬
                                                              ‫במאפיינים אנרגטיים.‬

‫להלן יידונו תווי-איכות ירוקים (‪ 33.)Environmental Labeling‬בדרך כלל את תווי האיכות המשמשים‬
                                                            ‫במדינות ה-‪ OECD‬אפשר למיין לשלושה סוגים7‬

‫3. תו-איכות אנרגטי מחייב (‪ ,)Mandatory Energy Labeling‬אשר מטפל אך ורק בתחום‬
                                                                ‫האנרגיה8‬

‫5. תו-איכות ירוק וולונטרי (‪ ,)Voluntary Environmental Labeling‬אשר מטפל במגוון תחומים‬
                                                                        ‫"ירוקים"8‬

‫1. תו-איכות וולונטרי מקיף (‪ ,)Voluntary Comprehensive Labeling‬אשר מטפל בקשת רחבה‬
                                         ‫של נושאים, ובין השאר באיכות הסביבה.‬
‫בטבלה שלהלן מפורטים ההבדלים בין סוגי התווים, וכן שכיחות השימוש בהם ב-05 המדינות שענו על‬
                                                                           ‫סקר ה-‪.OECD‬‬


         ‫שלושה סוגים של תווי-איכות: מאפייניהם ושכיחות השימוש בהם במדינות ה-‪OECD‬‬

                                                                             ‫תו-איכות‬
    ‫תו-איכות וולונטרי מקיף‬                 ‫תו-איכות ירוק וולונטרי‬          ‫אנרגטי מחייב‬

          ‫בעיקר מבני מגורים‬                    ‫בעיקר מבני מסחר‬            ‫בעיקר מבני מגורים‬   ‫סוגי בניינים‬

              ‫1 מדינות**‬                          ‫4 מדינות**‬                   ‫3 מדינות‬         ‫שכיחות*‬




                                ‫23 להרחבה על כמה שאלות שעתידות להתעורר אם יוטל מס מעין זה ראה ‪ ,OECD‬עמ' 14.‬
        ‫33 בהמשך יידונו סקרי שטח (‪ ,)Audit Programs‬שאף הם סוג של כלי אינפורמציה, המשמש בעיקר בבניינים קיימים.‬


‫עמוד 11 מתוך 61‬
                                                     ‫הכנסת‬
                                               ‫מרכז המחקר והמידע‬
       ‫נוגע לקשת רחבה של תחומים‬     ‫‪‬‬    ‫נוגע לכמה תחומים סביבתיים‬       ‫‪‬‬                      ‫תחומי הטיפול‬
     ‫(למשל עמידות ברעידות אדמה,‬         ‫(למשל יעילות אנרגטית, שימוש‬
 ‫חסינות בפני אש ונוחות התחזוקה),‬          ‫בחומרים ממוחזרים ואיכות‬               ‫מוגבל ליעילות‬   ‫ורמת הפירוט‬
      ‫ובהם גם תחומים סביבתיים;‬                    ‫אוויר תוך-מבנית)8‬               ‫אנרגטית‬

              ‫רמת הפירוט נמוכה.‬     ‫‪‬‬                ‫רמת הפירוט גבוהה.‬   ‫‪‬‬

      ‫** הנתונים חלים על תוכניות וולונטריות בגיבוי ממשלתי.‬               ‫* ב-05 המדינות שהשתתפו בסקר ה-‪.OECD‬‬




‫דוגמה לתו-איכות אנרגטי מחייב היא תוכנית בריטית הפועלת מאז 3005, אשר מחייבת קבלנים להציג‬
‫לפני לקוחות פוטנציאליים את הנתונים האנרגטיים של בניינים חדשים. דוגמה נוספת היא תוכנית‬
‫ייחודית הפועלת בדנמרק, שלפיה בכל מכירה של נדל"ן – בין בניינים חדשים, בין קיימים43 – המוכרים‬
                                                                         ‫53‬
                                                                              ‫מחויבים להציג תו-איכות אנרגטי.‬

‫דוגמה לתו-איכות ירוק וולונטרי היא תוכנית בריטית הנקראת ‪ 36.BREEAM‬את התוכנית מפעיל המוסד‬
‫לחקר הבנייה בבריטניה (‪ ,)BRE‬והיא משמשת לבנייני משרדים, לסופרמרקטים, לבתי-ספר ולבנייני‬
‫מגורים. תשעה פרמטרים הנוגעים לתחומים סביבתיים שונים73 נבחנים במסגרת ה-‪,BREEAM‬‬
‫ומשקלולם מתקבל ציון כללי של הבניין. כאשר ציון זה עובר סף מינימלי, הבניין זוכה בתעודה רשמית‬
                                                ‫83‬
                                                     ‫ובה הציון שקיבל הבניין7 עובר, טוב, טוב-מאוד או מצוין.‬




‫43 יש השערה שבעיית חוסר המידע עלולה להחריף בבניינים קיימים, משום שהקונים נוטים פחות לבוא במגע עם מומחים‬
                                                                            ‫דוגמת מהנדסים, ארכיטקטים וקבלנים.‬
‫53 תוכנית זו עשויה לעודד בעלי בתים להשקיע בייעול אנרגטי7 הם יודעים שנתון זה לא ייעלם מעיני הרוכש בעת מכירת‬
‫הדירה, ולכן רבים הסיכויים שההשקעה בייעול תחזיר את עצמה בעת המכירה. להרחבה על התוכנית הדנית ראה ‪,OECD‬‬
                                                                                                         ‫עמ' 06.‬
‫63 ראשי תיבות של ‪( Building Research Establishment Environmental Assessment Method‬השיטה להערכה סביבתית‬
                                                                                         ‫של המוסד לחקר הבנייה).‬
‫73 תשעת הפרמטרים7 (3) ניהול8 (5) צריכת אנרגיה8 (1) בריאות (תוך-מבנית והשפעה על הסביבה החיצונית)8 (1) זיהום אוויר‬
‫ומים8 (2) תחבורה (מיקום המבנה, צורכי תחבורה והשלכות על פליטת דו-תחמוצת הפחמן)8 (3) שימוש בקרקעות8 (4)‬
                                              ‫אקולוגיה (הערך האקולוגי של האתר)8 (5) חומרי בניין8 (6) צריכת מים.‬
                                     ‫83 להרחבה על אודות ה-‪ BREEAM‬ראה ועדת אולנדר, ובעיקר עמ' 5, 53-33, 32-02.‬


‫עמוד 21 מתוך 61‬
                                                      ‫הכנסת‬
                                                ‫מרכז המחקר והמידע‬
   ‫דוגמה לתו-איכות וולונטרי מקיף‬                                           ‫המלצה‬
   ‫היא ה"מדד לביצועים של בנייני‬
                                             ‫הערכת הבניינים נעשית פעמים רבות באמצעות גוף שלישי‬
   ‫מגורים" ( ‪Housing Performance‬‬
                                             ‫שהממשלה מסמיכה להנפיק תעודות על-פי קריטריונים‬
   ‫‪ )Indication Scheme‬ביפן. המדד‬             ‫מוגדרים. פתיחת השוק לכמה גופי הערכה עשויה להגביר את‬
   ‫נועד לאפשר לצרכנים להשוות בין‬                   ‫התחרות ולהקטין את העלויות המינהלתיות של ההערכה.‬
   ‫בנייני מגורים לפי מגוון רחב של‬
   ‫ושאינם‬      ‫סביבתיים‬     ‫פרמטרים,‬
   ‫סביבתיים, ובין השאר עמידות ברעידות אדמה, צריכת אנרגיה, חסינות בפני אש, זיהום תוך-מבני, בידוד‬
                           ‫93‬
                                ‫אקוסטי, קלות התחזוקה, תאורה טבעית וידידותיות הבניין לדיירים מבוגרים.‬
     ‫תווי-איכות עשויים לעודד שימוש באמצעים לייעול אנרגטי שנזקפות להם "נקודות טובות" בתו. ככל‬
                                                                 ‫שהתו מקיף תחומים רבים יותר‬
                                                                 ‫ובפירוט רב יותר, כך אפשר‬
                             ‫המלצה‬                               ‫לשער כי צפוי תמריץ חזק יותר‬
‫לייעול אנרגטי. לכן, סביר להניח מבנים פרטיים נרכשים בידי לקוחות שהם לעתים קרובות חסרי ניסיון‬
‫כי ככל שהתו יוצר תמריץ רב וידע ברכישת דירות. במקרה זה ייתכן שתו-איכות וולונטרי מקיף‬
‫ביצועים יתאים ביותר לצורכי הצרכנים, שכן הוא סוקר מגוון רחב של תחומים‬         ‫לשיפור‬      ‫יותר‬
‫סביבתיים, כך קטנה מידת בעלי עניין ללקוח, ועם זאת מידת הפירוט בכל תחום מועטה והמידע‬
                                          ‫הידידותיות והנגישות שלו מוצג באופן פשוט ונגיש.‬
                                                                                    ‫למשתמש.‬
‫מבנים מסחריים, לעומת זאת, נרכשים על-פי רוב בידי "מומחים". לכן‬
‫אף שיש נתונים המעידים כי ייתכן שבמקרים אלו עדיף להשתמש בתו-איכות ירוק וולונטרי, אשר‬
‫בניינים שזכו בתווי-איכות מתרכז במספר מצומצם של תחומים סביבתיים שבהם המומחים‬
  ‫ירוקים מתאפיינים בסטנדרטים זקוקים לנתונים נוספים, ומידת הפירוט בכל אחד מן התחומים גבוהה.‬
                                                                 ‫סביבתיים גבוהים במיוחד, אי-‬
                                                                 ‫אפשר להצביע על קשר סיבתי‬
   ‫ברור בין התו לרמת הביצועים של הבניין,04 ונראה כי דרושים מחקרים נוספים בטרם יהיה אפשר לנסח‬
                                                      ‫מסקנות אמפיריות ברורות וחד-משמעיות.‬
   ‫העלויות המינהלתיות הכרוכות בתווי-איכות סביבתיים – אשר על-פי רוב מגולגלות לפתחו של הצרכן –‬
   ‫עשויות להיות גבוהות למדי8 כך, למשל, המחיר להערכת בניין משרדים פשוט בתוכנית ה-‪BREEAM‬‬
   ‫הוא בין 002,5 ל-000,1 ליש"ט. לעתים קרובות רמת הפירוט של תווי האיכות גבוהה מרמת הפירוט של‬
                   ‫התקן המשמש לרגולציה, ולכן התו מחייב בדיקות מקיפות, מעמיקות ויקרות יותר.‬

                                                                    ‫4. 5.4 כלי מדיניות בבניינים קיימים‬

                                                                                             ‫5.4. רגולציה‬


                                                                                  ‫93 להרחבה ראה ‪ ,OECD‬עמ' 44.‬
   ‫04 שהרי כשם שייתכן שהרצון לזכות בתו-האיכות הוא שהביא לביצועים גבוהים בבניינים, כך גם ייתכן שבעלי בניינים‬
                      ‫שממילא עמדו בסטנדרטים סביבתיים גבוהים נטו יותר מאחרים להגיש מועמדות לקבלת תו-איכות.‬


   ‫עמוד 31 מתוך 61‬
                                                      ‫הכנסת‬
                                                ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫רגולציה בתחום היעילות האנרגטית בבניינים קיימים נדירה מאוד, ובמדינות שהשתתפו בסקר היא‬
‫נמצאה רק בכמה מקומות בארה"ב. דומה כי רגולציה נרחבת יותר של תקנים אנרגטיים בבניינים‬
                                                ‫14‬
                                                     ‫חדשים, להבדיל מבניינים קיימים, נובעת מכמה גורמים7‬

‫העלויות המינהלתיות של הפיקוח על בנייה חדשה נוטות להיות נמוכות מהעלויות בבניינים‬                     ‫‪‬‬
‫קיימים, משום שבמקרה זה מנגנון קיים של פיקוח על תקני הבטיחות עשוי לשמש לפיקוח, והוא‬
‫אינו מצריך הקמת מנגנון מיוחד. זאת ועוד, מבחינה טכנית הפיקוח על יישום תקנים בבניין‬
                             ‫קיים מורכב ויקר יותר מן הפיקוח שמתאפשר במהלך הבנייה8‬

‫היעילות הכלכלית של יישום התקן (למשל התקנת חלונות מבודדים) גבוהה בבניינים חדשים‬                      ‫‪‬‬
‫יותר מבבניינים קיימים, משום שתוספת העלות השולית להתקנתו של אמצעי לייעול אנרגטי‬
‫(למשל התוספת לשדרוג חלון רגיל למבודד) במהלך הבנייה הראשונית נמוכה מתוספת העלות‬
‫שמתחייבת לשם החלפת הישן והתקנה של אמצעים חדשים במסגרת שיפוץ בבניין קיים (למשל‬
     ‫עלות החלפתו של חלון רגיל, שכבר שולם בעדו בעת הבנייה הראשונית, בחלון מבודד חדש).‬
‫נראה אפוא כי תקנות בנייה בהחלט עשויות לשמש בבנייה חדשה, אך השימוש בהן ישים פחות בשיפוצים‬
‫בבנייה קיימת, ולכן השפעתן הסביבתית על ענף הבניין כולו מוגבלת. חריגות בעניין זה הן תקנות‬
‫לשימור אנרגיה ‪ RECO‬שקיימות בכמה מדינות בארה"ב,24 אשר מחייבות יישום צעדי ייעול אנרגטי‬
‫פשוטים ובעלות נמוכה במהלך שיפוץ נכס או מכירתו. חריגה מעניינת נוספת היא רגולציה שקיימת‬
‫בבריטניה, אשר מכוונת להביא לייעול אנרגטי בבניינים קיימים וחדשים כאחד באמצעות חיוב חברות‬
                                        ‫34‬
                                             ‫האנרגיה לצמצם את כמות האנרגיה שהן מוכרות ללקוחותיהן.‬

                                                                                  ‫0.4. כלים כלכליים‬
‫כל הכלים הכלכליים שנסקרו עשויים לתרום לייעול צריכת האנרגיה בבניינים קיימים. עם זאת, יצוין כי‬
‫בעוד מיסוי סביבתי בתחום האנרגיה עשוי להיות מיסוי אוניברסלי, וכך עשוי להשפיע על צריכת‬
‫האנרגיה במגוון סוגי בניינים – חדשים וקיימים, פרטיים ומסחריים ובבעלות פרטית ומושכרים כאחד –‬
‫הרי שאר הכלים – סובסידיות, פטורים ממס והלוואות בתנאים מועדפים – ישימים בעיקר בנכסים‬
                          ‫שבשימוש בעליהם, וצפוי שיהיו יעילים פחות בכל הקשור בבניינים בשכירות.‬




                                                   ‫14 על ייחודיות הטיפול בבניינים קיימים ראה ‪ ,OECD‬עמ' 35.‬
     ‫24 ראשי תיבות של ‪ .Residential Energy Conservation Ordinances‬להרחבה על ה-‪ RECO‬ראה ‪ ,OECD‬עמ' 15-55.‬
‫34 החקיקה הבריטית (‪ )Utilities Act‬מחייבת את חברות האנרגיה לעמוד ביעדים לצמצום צריכת האנרגיה שהן מספקות‬
‫לציבור הלקוחות. כדי לעמוד ביעדים שקבעה הממשלה, חברות האנרגיה מחויבות להשקיע בייעול אנרגטי אצל‬
‫לקוחותיהן, אם כי אופן ההשקעה והיקפה נתונים לשיקול דעתן, זולת התניה ש-%02 מן ההשקעות לפחות תוזרמנה‬
                                                     ‫למשקי בית נמוכי הכנסה. להרחבה ראה ‪ ,OECD‬עמ' 25.‬


‫עמוד 41 מתוך 61‬
                                                     ‫הכנסת‬
                                               ‫מרכז המחקר והמידע‬
                                                                                  ‫6.4. כלי אינפורמציה‬
‫נוסף על התווים הירוקים מסוגים שונים שנסקרו לעיל, אשר עשויים להיות רלוונטיים לבניינים קיימים,‬
‫בחמש ממדינות ה-‪ OECD‬נעשו סקרי שטח, אשר נועדו לספק מידע וסיוע בתכנון האמצעים לייעול‬
‫צריכת אנרגיה בבניינים קיימים.44 התוכניות נעשו בעזרת כספים ממשלתיים, והן מכשירות סוקרים‬
‫שתפקידם לבקר באתר המיועד לשיפוץ, לערוך בו מדידות, לעשות תחשיבים ולנסח המלצות לצעדים‬
‫לייעול אנרגטי. מטבע הדברים, חיסרון אחד של תוכניות אלו הוא העלויות המינהלתיות הגבוהות של‬
‫הסקר, שבהן נושאים הלקוחות.54 מנגד, התוכניות פותרות בעיות המאפיינות טיפול בבניינים קיימים,‬
‫כמו העדר ידע וחוסר מגע עם "מומחים" שהיו עשויים לסייע בתכנון שיפוץ שישפר את היעילות‬
‫האנרגטית. ואכן, מחקרים מלמדים ששיפוצים שכללו סקר שטח מביאים לייעול אנרגטי הגבוה במידה‬
                                                ‫64‬
                                                     ‫ניכרת מן הייעול של שיפוצים שלא נעזרו בסקר שכזה.‬



                                                                                       ‫1. הערות לסיכום‬
‫כלי המדיניות שנסקרו עשויים להיות יעילים יותר כאשר הם משולבים ומתואמים אלה עם אלה. כך,‬
‫למשל, רצוי לנסות לצמצם את העלויות המינהלתיות על-ידי שילוב מנגנון הפיקוח לרגולציה הקיים‬
‫ממילא במנגנון הדרוש להנפקת תו תקן אנרגטי מחייב. כמו כן, שימוש מקביל בכלים כלכליים ובכלי‬
‫אינפורמציה עשוי ליצור "חבילה" שיש לה יתרונות על השימוש בכל כלי בנפרד. למשל, מיסוי סביבתי‬
‫ועליית מחירי האנרגיה לצרכן בעקבותיו עשויים להגביר את מודעות הצרכנים לחשיבות היעילות‬
‫האנרגטית בבניינים, וכך להגביר את השימוש בתווי-איכות ירוקים. דוגמה נוספת לשילוב כלים כלכליים‬
‫וכלי אינפורמציה היא "חבילה" הפועלת בהולנד לתיאום בין תוכנית לסקרי שטח לבין תוכנית להענקת‬
‫סובסידיות7 הסוקרים מציינים בסקר השטח את כל התחומים שבהם יש זכאות לסבסוד, ובמקביל‬
 ‫מוענקת סובסידיה מיוחדת למי שנוקטים פעולות לייעול אנרגטי על-פי מכלול ההמלצות שבסקר השטח.‬
‫יצוין כי לצד התועלת לסביבה מצמצום הפליטה של פחמן דו-חמצני ומזהמים אחרים לאטמוספרה,‬
‫ייעול אנרגטי עלול במקרים מסוימים להביא להחמרה של בעיות סביבתיות אחרות. כך, למשל, שיפור‬
‫האיטום של הבניין עשוי לתרום לייעול אנרגטי, אך במקביל עלול לגרום להחמרת הזיהום התוך-מבני‬
‫(הנגרם מצבעים, מלקות ומחומרי בניין רעילים)8 בניית קירות חיצוניים רחבים במיוחד עשויה לשפר את‬
‫הבידוד התרמי של הבניין, אך במקביל היא עלולה לגרום לגידול בכמות הפסולת שהבניין מייצר (בעת‬
‫הריסתו ואף לצורך בנייתו). לכן, ראוי שמדיניות לבנייה בת-קיימא תעוצב לאחר בחינה של מכלול‬
                                                              ‫הסוגיות הסביבתיות הכרוכות בה.‬




                                                              ‫44 ואלה הן7 ארה"ב, דנמרק, הולנד, נורבגיה וצ'כיה.‬
                  ‫54 פיילוט שנערך בבריטניה העלה כי העלויות גבוהות מדי, ולכן נפסלו שם תוכניות לעריכת סקרי שטח.‬
                                                               ‫64 להרחבה על סקרי שטח ראה ‪ ,OECD‬עמ' 26-36.‬


‫עמוד 51 מתוך 61‬
                                                   ‫הכנסת‬
                                             ‫מרכז המחקר והמידע‬
                                                                                          ‫מקורות‬

                                                                                    ‫דוחות ומאמרים‬

    ,5003         ‫ירושלים‬     ,‫ירוקים‬    ‫ובנייה‬      ‫לתכנון‬       ‫מדדים‬   ,‫אולנדר‬      ‫ועדת‬        
                         .www.sviva.gov.il/Enviroment/Static/Binaries/Articals/bniya_2.pdf

       Allen Consulting Group, “The Energy Efficiency Gap: Market Failures and
    Policy Options”, Report to the Business Council for Sustainable Energy, the
    Australasian Energy Performance Contracting Association and the Insulation
    Council         of      Australia   and       New          Zealand,   November        2004
    (www.aepca.asn.au/documents/EnergyEfficiencyGapFinalReport.pdf, entry date:
    August 21st 2005)

 OECD, Environmentally Sustainable Buildings: Challenged and Policies, 2003

       Steven Nadel, Anna Shipley and R. Neal Elliott, “The Technical, Economic, and
    Achievable Potential for Energy Efficiency in the United States: A Meta-Analysis
    of Recent Studies”, American Council for an Energy-Efficient Economy, August
    2004 (http://www.aceee.org/conf/04ss/rnemeta.pdf, entry date: August 25th 2005)


                                                                                     ‫מסמכי הכנסת‬

    ‫ מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הבעיות שעמן מתמודדות מדינות שהנהיגו רפורמת מיסוי‬
                           .5001 ‫סביבתי בתחום האנרגיה, כתיבה7 יהודה טרואן, 15 בנובמבר‬

    6 ,‫ מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מיסוי סביבתי7 סקירה השוואתית, כתיבה7 יהודה טרואן‬
                                                                                     .5001 ‫ביוני‬


                                                                              ‫מכתבים‬
    .5002 ‫ ד"ר אברהם ארביב, ראש מחלקת מחקר ופיתוח במשרד התשתיות הלאומיות, 05 בפברואר‬




16 ‫עמוד 61 מתוך‬
                                                 ‫הכנסת‬
                                           ‫מרכז המחקר והמידע‬

								
To top