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CONFERENCIAS DEL DR SAPENA BRUGADA - DOC

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CONFERENCIAS DEL DR SAPENA BRUGADA - DOC Powered By Docstoc
					AJUSTES PARA QUE EL PODER JUDICIAL SOBREVIVA LA CRISIS DE INSTITUCIONALIDAD Por el Dr. Raúl Sapena Brugada Miembro del Instituto Paraguayo de Derecho Constitucional Exposición del 5 de agosto de 2005

He llamado ajustes a las reformas propuestas porque ellas consisten – en su mayoría -en desagregar y separar del “cuerpo tradicional” del Poder Judicial, funciones que recargan innecesariamente su trabajo, aumentan los conflictos entre poderes, y los tipos y focos de corrupción .En este trabajo solo se tratarán aquellos ajustes que requieren una reforma de la Constitución. Mi exposición abarca propuestas con las que no estoy de acuerdo. He tratado hacer la exposición mas amplia y objetiva posible. Llamo “cuerpo tradicional del Poder Judicial” a aquel que contiene las ramas Civil, Comercial, Penal, Laboral, Social, Rural del Menor y en general todo aquello a lo que se alude cuando se habla, en el lenguaje común de “justicia ordinaria”. La conciencia pública ha superado la hipertrofia de “lo político” que caracterizó la primera fase de la transición, dando más importancia a temas sociales, económicos y judiciales. Respecto de estos últimos basta con medir centímetros en la prensa escrita y minutos en la radio o la televisión.- En todo caso me parece indiscutible que para la mayoría de la población, los casos que se debaten en este “cuerpo tradicional de la justicia ordinaria” son mucho mas importantes que un conflicto electoral en Alto Paraguay, que en su oportunidad sobrepasó en tiempo a los cinco años del mandato impugnado y significó además, la oportunidad para que mas de cincuenta políticos hagan lobby en la Corte y aprovechen para tener un excesivo y continuo acceso a los Ministros.. En cuanto a la “crisis de institucionalidad” que también es un hecho notorio , puede respaldarse con el paradigma de la “gobernabilidad de la democracia” uno de cuyos escollos, siempre encontrados , es la “perdida de confianza del publico en la autoridad del gobierno ” (Huntington y otros )- . Como se recordará en una famosa reunión de la llamada Comisión Trilateral ( EE.UU. Europa y Japón) en 1973, se pidió un estudio a tres científicos políticos ( Huntington , Croizier y Watanuky ) . Dicho informe publicó con el nombre de “La crisis de la Democracia. Reporte sobre la Gobernabilidad de la Democracia) . (The Crisis of Democracy by Crozier, Huntington and Watanuki A Report for the Trilateral Commission. New York University Press, 1975) . Sobre el tema de la gobernabilidad (desde el enfoque de la “ingobernabilidad”) puede leerse una visión mas actual y completa en la nueva edición del Diccionario Político de Norberto Bobbio, Nicola Mateucci y Gianfranco Pasquino , voz “gobernabilidad”( Editorial Siglo XXI, año 2002). Una de las afirmaciones mas escandalosas de Huntington fue: “The vitality of democracy in the United States in the 1960s produced a substantial increase in governmental activity and a substantial decrease in governmental authority” lo que se acostumbra a referir como una proporción inversa entre democracia y gobernabilidad : a mayor democracia menor gobernabilidad . La versión de Bobbio sobre esta cita que trascribo textualmente con sus intervenciones por el mismo puestas entre paréntesis es : “La vitalidad de la democracia ( manifestada en el aumento de

participación política)generó problemas para la gobernabilidad en los años 70 ( derivado de la perdida de confianza del publico en la autoridad del gobierno” (Huntington) ( por la cita Norberto Bobbio , Ob.cit.) . Mas escandalosas aun resultaron las recetas de Huntington la primera de las cuales ( disminuir drásticamente la actividad gubernamental.) según Bobbio en el Diccionario que citamos fue la que dio origen a las recetas “neo liberales” de los años 90 y la segunda dice nada menos que : “reducir las expectativas de los grupos sociales ,desvaneciendo la ilusión de que en un u otro el estado intervendrá para salvar o sanear cualquier situación “ la cual se traduce en términos de políticos mas pragmáticos con la salvaje receta de “ aburrir al electorado para que deje gobernar a la fracción hegemónica”. Pobre Florentino! que celos sentiría si leyera estas fórmulas. Es difícil encontrar en Bobbio y sus colaboradores una negación de la existencia del fenómeno descrito por Huntington,.En realidad no conozco una autoridad conocida que la niegue como hecho pues los años sesenta en los EE.UU ( por rebote nuestros años 70) son notorios y claros . Pero la misma ( si nos sirve de consuelo) no nos obliga a aceptar la “gobernabilidad” como un valor supremo ni superior a los valores democráticos. Eso es harina de otro costal, aunque conozcamos los valores de Huntington su trabajo es objetivo, como sucedía con ese gran patriota y republicano florentino e italiano Nicolás Maquiavelo, cuando escribía su obra maestra El Príncipe.No puedo seguir hablando sobre este tema, no me da el tiempo, pero es fundamental que quienes estudiamos Derecho Constitucional en épocas de crisis como esta reflexionemos sobre los mismos y organicemos seminarios al respecto. A QUE SE DEDICAN LOS MINISTROS DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA?. En la mente de los consultores internacionales que visitan America Latina existe un principio que suena axiomático : La función propia de los jueces es la jurisdiccional y debe reservarse a ella, si es posible, la totalidad del tiempo disponible de los Ministros. Se refieren a otras funciones poco conocidas por la gente y que en el lenguaje de la Reforma se llaman funciones de GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL Y FUNCIONES DE ADMINISTRACION DEL PODER JUDICIAL. La Constitución paraguaya , acorde con lo que la Convención de Presidentes de Cortes de Tenerife (España) del año 2001 llamaba “sistema americano” atribuye claramente a la Corte Suprema de Justicia las funciones de lo que se llama el Gobierno del Poder Judicial : nombramiento de magistrados y funcionarios , superintencia disciplinaria , capacidad de “originar políticas” vigentes a lo interno del Poder Judicial por medio de acordadas y resoluciones que son , a lo interno del Poder Judicial y de todos los que usan sus mecanismos y funcionamientos, instrumentos normativos como las leyes y ordenanzas etc. .Tiene incluso poder reglamentario ( art 259 de la Constitución Nacional ,inc 2) Dictar su propio reglamento interno, por supuesto en todo aquello que la ley 609/5 pudo haber dejado de legislar. También está claro que en este aspecto se le confinó la atribución de nombrar magistrados a un terna envidada por el Consejo de la Magistratura y se le quitó la de declarar cesantes a los magistrados pasada al Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.

No existe la misma claridad respecto de la función de Administración del Poder Judicial, la cual se suele definir como la “administración de la administración de justicia”. El día de hoy, este menester implica administrar una unidad administrativa enorme, de dimensiones y recursos considerables.La Constitución habla del 3% mínimo del Poder Judicial y aunque no se haya llegado efectivamente al mismo, estamos hablando de un ente de proporciones muy grandes.. Es necesario aclarar que hasta la primera reunión instalada en abril de 1995 bajo la Presidencia del Dr, Paciello, ninguna corte se había reunido en la sala de acuerdos para tratar oficialmente temas administrativos. Pero estas funciones tampoco eran realizadas por una entidad externa como sucedía en Europa (salvo parte del patrimonio inmobiliario que hasta la creación de las tasas judiciales permanecíó en el Ministerio de Justicia y la justicia de paz que , de facto era considerada de incumbencia política del Poder Ejecutivo . Para ponerlo claramente : una vez adjudicados los recursos estos fueron siempre administrados por un cuerpo de funcionarios administrativos dependientes DEL PRESIDENTE DE LA CORTE SUPREMA teniendo como brazo derecho al Secretario General ( que adquiría , como recordaran, un gran poder). Este mismo sistema se utilizaba en casi todo el Río de la Plata, hasta la reforma constitucional de 1994 en la República Argentina. . Por supuesto no me refiero al presidencialismo, copiado el sistema de gobierno ejecutivo, que era una peculiaridad paraguaya. Eso en cuanto a la administración. En cuanto al Gobierno del Poder Judicial era compartido entre la Corte y el Ministerio de Justicia de acuerdo a normas constitucionales por todos conocidas. EL SISTEMA EUROPEO TRADICIONAL El sistema Europeo tradicional daba – y en algunos de ellos aún lo hace - el Gobierno y la Administración de los Poderes Judiciales que en ese continente no siempre son individualizados con ese nombre a los Ministerios de Justicia, por ello , cuando se pasó estas funciones a un Consejo de la Magistratura en la Constitución francesa de 1946, y luego en la Constitución italiana de 1948, se festejó un triunfo de la independencia del Poder Judicial porque en ellas participan jueces o al menos el Presidente de la Corte .Este modelo es fuertemente promocionado por los europeos. EL SISTEMA NORTEAMERICANO. Es idéntico al nuestro, salvo en la Corte Suprema Federal que tiene un sistema de autogobierno descentralizado pero autónomo en lo que respecta a la justicia federal. Sin embargo cuando se trata de países latinoamericano promocionan el sistema europeo de los Consejos de la Magistratura. Constaté esta posición en 1998, en una Conferencia de Presidentes de Corte organizada por el USIS. REACCION ANTE ESTA DOCTRINA EN EL PARAGUAY. Hasta donde tuve conocimiento la Corte se opuso a esta transferencia del Gobierno y la Administración al Consejo de la Magistratura, intensamente promocionada en sucesivas conferencias internacionales. Fundamentalmente para romper la tradicional dependencia del Poder Judicial y en segundo lugar

por razones de principio tomadas de la Constitución. El diseño del Gobierno electo para el Paraguay supones la coexistencia de tres poderes independientes llamados Legislativo, Ejecutivo y Judicial “en un sistema de independencia, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público. La dictadura está fuera de la ley.” (Artículo 3º de la Constitución). Cuando trata del Poder Judicial repite expresa y categóricamente su independencia. En efecto, el art.248 de la Constitución establece que “Queda garantizada la independencia del Poder Judicial. Sólo éste podrá conocer y decidir en actos de carácter contencioso. ………….. Los que atentasen contra la independencia del Poder Judicial y a de sus magistrados, quedarán inhabilitados para ejercer toda función pública por cinco años consecutivos, además de las penas que fije la ley.” El articulo siguiente recalca con detalles esta independencia y la hace posible : “Artículo 249. De la autarquía presupuestaria .El Poder Judicial goza de autarquía presupuestaria. En el Presupuesto General de la Nación se le asignará una cantidad no inferior al tres por ciento del presupuesto de la Administración Central. El presupuesto del Poder Judicial será aprobado por el Congreso, y la Contraloría General de la República verificará todos los gastos e inversiones”. En suma: Se elige, en principio, como sistema de Gobierno una democracia de tipo madinsoniano. Me refiero a la clasificación ya clásica de Robert Dahl quien divide las democracias en Madinsonianas, Populistas y Democracia de Poliarquía. Para limitarnos a nuestra referencia, la democracia “madinsoniana” según un resumen hecho por el propio Dahl (que citamos parcialmente) se basan en un axioma básico “la meta que debemos alcanzar, al menos en los EEUU es una republica no tiránica” y varios argumentos: 1) Ante la ausencia de restricciones y controles externos, un individuo determinado o grupo de individuos, se erigirá en tirano de los demás. 2) La acumulación de todos los poderes, legislativo, ejecutivo o judicial en las mismas manos, implica la eliminación de los controles externos 3)(En estas condiciones )una minoría ejercerá tiranía sobre la mayoría de individuos. 4)( En estas mismas condiciones) una MAYORIA DE INDIVIDUOS ejercerá una tiranía sobre una MINORIA DE INDIVIDUOS.” De allí surgió la teoría del CONTROL Y EQUILIBRIO entre las distintas ramas del Gobierno y las funciones de ce la Corte Suprema para proteger los derechos naturales de las personas.( Ver Robert Dahl Prefacio a la Teoría Democrática, Edit. Grupo Editor Latinoamericano, año 1956-) Dahl no cree que este sistema sea perfecto pues la considera demasiado empírica (agreguemos un por qué? A cada uno de sus argumentos y veremos que aunque empíricamente sean ciertos no hay una explicación teórica y en cuanto al “gobierno de la mayoría”( democracia populista) “puramente dogmático”. A su turno propone una DEMOCRACIA DE POLIARQUIA que debería “maximizar la democracia en la realidad y no en la teoría” . Como Vds. se darán cuenta enseguida las Constituciones “autoritarias” desde 1940 no tuvieron el menor empacho en incluir con variada redacción el principio Madinsoniano pues, al menos la primera parte del mismo les era conveniente. De los argumentos citados se desprende que para Madison que primero hay que dar al Gobierno el control de los ciudadanos y después crear los controles para que el Gobierno no sea

tiránico- no esta claro si es un orden cronológico o de importancia -siendo el Gobierno, ni cual sería el plazo.. El Gobierno era para Dahl parte de una “facción” no muy distinta a las “elites “ a las que aludía Gaetano Mosca, cuando decía que en toda sociedad, por desorganizada y primitiva que fuere sea encuentran siempre dos grupos de personas : “el de los Gobernantes y el del los Gobernados”. No es pues en absoluto en régimen “blando”. El propio Dahl parece pensar que en el fondo , lo que busca es un compromiso entre la elite que realmente gobernará y la mayoría que la elegirá.. Estas citas (como las de Huntington) son premeditadamente escogidas fuera de contexto para que sean más provocativas, porque tienen por objeto suscitar reflexiones en el futuro. Para que este sistema funcione el propio sentido común requiere que los tres poderes tengan la autonomía suficiente para poder enfrentarse a los demás poderes y a otros actores de gobernabilidad puramente fácticos , haciéndolo capaz de ejercer sus funciones de “equilibrio, coordinación y recíproco control”.En el caso del Poder Judicial, la constitución insiste en mas de un artículo en llamar a esta autonomía mínima INDEPENDENCIA .Se habla incluso, en el art.249 , de autarquía presupuestaria Como la lo anotamos, tanto los europeos como los norteamericanos ( de quienes copiamos el sistema) recomiendan para los países latinoamericanos pasar la administración a un Consejo de la Magistratura la administración del Poder Judicial . Por los motivos arriba expuestos, esta operación, tendría, en el Paraguay un signo exactamente contrario y más si se le agrega el Gobierno del Poder Judicial como en España. Este sistema es conflictivo aun entre Poderes Judiciales en América Latina , los cuales , en cambio , están de acuerdo sobre otros puntos que buscan el mismo objetivo : reforzar la independencia del Poder Judicial. Se pide : 1) Intangibilidad de los sueldos de los magistrados, 2)la efectividad del porcentaje de presupuesto mínimo asegurado 3) la inamovilidad de los Magistrados hasta la edad de 70 o 75 años 4) la carrera judicial , 5) la prohibición de ser enjuiciados por el contenido de sus fallos etc. . Desde que la primera Corte elegida conforme a la Constitución de 1992 ingresó al cargo, tuvimos consultores extranjeros, pero no llegué a conocer la prometida solución para el problema: un sistema que garantice la independencia del Poder Judicial y al mismo tiempo respete el tiempo de los Ministros para dedicarse a su función central. . Falta una solución de compromiso entre los principios de independencia del Poder Judicial y el de la dedicación a la función jurisdicción jurisdiccional y exhorto a que todos colaboremos sobre el tema. Es necesario que las busquemos. Pues , frente a este bloque de argumentos inalterables de la constitución , existe, sin ninguna duda, la realidad del tamaño desproporcio nadamente grande del Poder Judicial , el currículo exclusivamente jurídico de los Ministros y la conveniencia de una carrera judicial que llegue hasta la Corte Suprema de Justicia. Esto último hará que en un momento dado la misma esté compuesta en su mayoría por ex magistrados electos y formados para ejercer la función jurisdiccional y no para administrar un inmenso ente que goza de

autogobierno y posee una “cuasi autarquía” por efecto de los recursos propios que está autorizado a recaudar. OTRAS REFORMAS PROPUESTAS. Es mandato unánime de la opinión pública evitar la “contaminación política” del Poder Judicial. Parecen ser especialmente de fuentes de contaminación política :  El sistema de designación de magistrados y Ministros.  La judicialización de situaciones políticas llegadas generalmente a través de la función de revisión judicial de las leyes y de las resoluciones de la Justicia Electoral.  El resto de las situaciones de contaminación pertenecen por lo general a la ética judicial y a la superintendencia disciplinaria, incluido el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y en su caso de los Tribunales ordinarios de justicia penal. EL SISTEMA CONCENTRADO DE CONTROL CONSTITUCIONAL UBICADO EN LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Cuando nuestra constitución creó la sala Constitucional se pensó que el sistema elegido era el que los costarricenses llaman “sistema latinoamericano”. Una verdadera Corte Constitucional o Tribunal Constitucional, incrustada dentro de la Corte Suprema. Pero otros artículos de la constitución ( sobre todo el 260 ) y la Ley 609/95 se encargaron de demostrarnos que no se trataba de ese sistema. Se trata de una continuación del sistema anterior , sustituyendo el pleno por la sala ( en la mayoría de los casos) por la Sala Constitucional. Creo que es generalizada la decepción con respecto a los recursos y luego las acciones de inconstitucionalidad por varios motivos:  La falta de funciones preventivas (ANTES de la vigencia de la ley) crea una falta de estabilidad crónica de las leyes , pues , salvo las expropiaciones , pensiones y otras leyes que afectan a personas concretas , todas las demás no están en vigencia nunca, pues o pueden ser anuladas en cualquier momento por una acción de inconstitucionalidad ( así tenga cien años de aplicación) La falta del efecto erga omnes – subsanada en forma inestable y por la jurisprudencia pretoriana de la corte –  En cuanto a la impugnación de sentencias y resoluciones judiciales, el uso exagerado y chicanero de los recursos y ahora de las acciones.  La falta de carácter vinculante de los fallos. En más del 80% de las mismas son rechazadas luego de insumir un tiempo vital de los Ministros .El 20% restante, pocas veces implica realmente la aplicación del Derecho Constitucional de fondo y la temática procesal es repetitiva y tediosa. Y el tedio hace cometer errores. Lanzo algunas sugerencias, por supuesto imperfectas e insuficientes:  Crear un Tribunal Constitucional separado de la Corte que sea el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad de las leyes y otros instrumentos normativos y eventualmente de los

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recursos de amparo y demás garantías constitucionales. También se les debería conferir la facultad de entender en las contiendas de competencia entre el Poder Ejecutivo y los gobiernos departamentales y entre éstos y los municipios ( hoy perteneciente a la Corte por el art.259 inc.9)) Declarar inapelables los fallos de la Justicia electoral más allá de su propia tercera instancia. En suma volver al diseño que tenían en mente de varios proyectistas ( sobre todo de la primera ley electoral ) : un CUARTO PODER :EL PODER ELECTORAL . En cuanto la impugnación de sentencias y resoluciones judiciales similares suprimir las acciones de inconstitucionalidad y crear un sistema de recursos extraordinarios o de casación que concluyan en la Corte .. Si excluida la sala constitucional se mantiene el sistema de Salas, los recursos deben ir a la sala respectiva (civil, penal etc.) como la actual casación penal actual Mantener el Jurado de Enjuiciamiento, pero cambiando su constitución. Soy consciente de los defectos que en la práctica presenta, pero lo cierto es que cuando la función estaba a cargo de la Corte Suprema , en mas de cuarenta años que rondo por los Tribunales de un lado u otro del mostrador, solo se hicieron dos enjuiciamientos a través de la Corte Suprema de Justicia. Lo mismo con el Consejo de la Magistratura. No tengo ideas precisas sobre que cambio proponer en la composición del mismo y su funcionamiento. Espero la charla del Dr. Federico Callizo. Definitivamente hay que definir mejor el nombramiento de Ministros de Corte y Fiscal General. Lo mismo en cuanto al carácter vinculante o no de las ternas. Si la Constitución dice que se debe elegir de una terna significa claramente que está limitando la atribución del que elige. Pero en este país hay que ponerlo expresamente o se le da cualquier tipo de interpretación. o Estudien esta alternativa que podemos llamar “lista abierta”. Es decir cuando se envían candidatos para varios cargos ( por ejemplo , de jueces) el Consejo debería remitir, no una terna por cada uno, sino “por lo menos tres candidatos por cada cargo a llenar, en lista abierta que se suman a las otras reordenadas en orden alfabético . El Consejo remitirá además al Senado las carpetas completas de todos los candidatos presentados incluyendo a los no seleccionados “. Por supuesto sigue sin definirse que quiere decir “con acuerdo del Ejecutivo”( lo habilita a rechazar uno a uno todos los candidatos?. Descarto el tratamiento de veto porque me parece improcedente. De todos modos- es cierto - con el sistema actual el Senado tiene dos alternativas : 1) ser un vulgar pasa papeles entre el Consejo y el Presidente de la República o 2) Presionar políticamente al Poder Ejecutivo para lograr una solución consensuada. No tengo la respuesta. Salvo, claro, la de suprimir la intervención de uno de los dos Poderes, digamos el Poder Ejecutivo o , al contrario , invertir el rumbo de las ternas del Consejo, dando al Presidente la atribución que de facto ya ha recuperado , de nombrarlos previo acuerdo del Senado ( igual que antes pero con la intervención del

Consejo). Hay mucho que pensar y discutir sobre el tema, pero sin duda, hay que elegir uno de estos sistemas ..  Dejo en el tintero, numerosos otros aspectos, pero el corto tiempo que tenemos y el deseo de que Vds. Opinen sobre cada uno de estos puntos, me hace frenar y dejar el resto para el dialogo enriquecido por tan ilustradas opiniones presentes. Mi único deseo fue el de crear inquietudes y promover el diálogo. Gracias por escucharme.


				
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