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UNA JUSTICIA EFICIENTE PARA EL URUGUAY (DOC)

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UNA JUSTICIA EFICIENTE PARA EL URUGUAY (DOC) Powered By Docstoc
					  UNA JUSTICIA MÁS
 EFICIENTE PARA LA
REPÚBLICA ORIENTAL
   DEL URUGUAY




            Dr. Edgardo Ettlin




        1
        UNA JUSTICIA MÁS EFICIENTE PARA LA REPÚBLICA
                  ORIENTAL DEL URUGUAY

                    A MORE EFFICIENT JUSTICE FOR URUGUAY


                UMA JUSTIÇA MAIS EFICIENTE PARA O URUGUAI




                                               EDGARDO ETTLIN
       Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 5º Turno-Poder Judicial-República Oriental del Uruguay
                                            edgardoettlin@yahoo.com.ar



     RESUMEN:
      Los procesos judiciales eficientes y de calidad consolidan un modelo
verdaderamente democrático de país poniéndose al servicio de los intereses de los
ciudadanos, garantizando la satisfacción de los derechos y contribuyendo al desarrollo de
los negocios e inversiones. La Justicia debería constituirse en el Uruguay como un tema
estratégico y de Política de Estado. Lograr que los procesos sean eficientes debería ser un
objetivo a perseguir mediante Programas alentados por voluntades legislativas y
gubernamentales.
     PALABRAS CLAVE:
     Justicia, Proceso, Eficiencia, Eficacia, Desarrollo
     ABSTRACT:
      Judicial efficient and quality proceedings consolidate a really democratic model of
country putting them to the service of the interests of the citizens, guaranteeing the
satisfaction of rights and contributing to business and investments development. Justice
should be constituted in Uruguay as a strategic topic and a State policy. To ensure that
the processes are efficient should be an objective to be achieved through Programs
encouraged by legislative and governmental wills.
     KEY WORDS:
     Justice, Proceeding, Efficiency, Efficacy, Development
     RESUMO:
      Os processos judiciais eficientes e de qualidade consolidam um modelo de país
verdadeiramente democrático, servindo aos interesses dos cidadãos, garantindo a
satisfação dos direitos e contribuindo ao desenvolvimento dos negócios e investimentos.
A Justiça deve-se constituir no Uruguai como uma questão estratégica e política do

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Estado. Assegurar que os processos sejam eficientes deve ser um objetivo a ser alcançado
através de programas incentivados pela legislação e os desejos do governo.
      PALAVRAS-CHAVE:
      Justiça, Processo, Eficiência, Eficácia, Desenvolvimento



      SUMARIO:
UNA JUSTICIA MÁS EFICIENTE PARA LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY .............
  I. Generalidades ..........................................................................................................................
  II. La cuestión sobre la Justicia Eficiente en el Uruguay ........................................................
  III. De los principales factores que comprometen la eficiencia de los procesos
    judiciales en el Uruguay .........................................................................................................
      1. Los llamados “Tiempos Procesales” ................................................................................................
           A) Juicios Civiles y Comerciales ...................................................................................................................
           B) Procesos Laborales ....................................................................................................................................
           C) Procesos de Familia y Adolescentes .........................................................................................................
           D) Procesos Aduaneros ..................................................................................................................................
           E) Procesos Penales........................................................................................................................................
           F) Procesos Contencioso Administrativos .....................................................................................................
      2. Mayores presiones de trabajo en los Juzgados por más cantidades de asuntos y nuevos
         procedimientos .................................................................................................................................
      3. Factores Económicos, Humanos y Tecnológicos .............................................................................
  IV. El papel de los Recursos Económicos, de la Tecnología y del Funcionariado en
    la conformación de los procesos judiciales eficientes ..........................................................
  V. Esfuerzos realizados para que el Uruguay disponga de procesos eficientes ....................
  VI. Discusión ...............................................................................................................................
  VII. Hacia un modelo de Justicia y de procesos eficientes. Una escala de Principios ..........
      1. Accesibilidad (Accesibilidad a la Jurisdicción) ................................................................................
      2. Transparencia ...................................................................................................................................
      3. Autoridad (o Principio de Autoridad) ...............................................................................................
      4. Celeridad...........................................................................................................................................
      5. Ejecutabilidad (Eficacia) ..................................................................................................................
  VIII. Contribuciones posibles de los procesos judiciales eficientes al desarrollo
    nacional ....................................................................................................................................
  IX. Conclusiones .........................................................................................................................
  Bibliografía ..................................................................................................................................




      I. GENERALIDADES


                                                                                3
      Administrar Justicia es uno de los cometidos esenciales o primarios del Estado
porque en principio no se concibe si no es ejercida por el Estado mismo (1). En un Estado
de Derecho que propenda a la obtención de la Felicidad y desee garantir a sus habitantes
Bienestar y Seguridad (en el Uruguay, principio orientado por el art. 7º de la
Constitución) es necesario proveer mecanismos y condiciones que a todo nivel resuelvan
y minimicen las situaciones de insatisfacción de los diversos intereses, porque esta
insatisfacción significa Inseguridad, valor contrario a la idea de “orden institucional”.
Una Administración de Justicia que funciona apuntala a todo Estado como proyecto
independiente, soberano e íntegro.
      La Administración de Justicia se realiza en su faz práctica a través de la tramitación
de los diferentes Procesos Judiciales o Jurisdiccionales en los diversos tribunales del
Poder Judicial. En el Uruguay existen algunos órganos que desempeñan también
actividad jurisdiccional, como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Corte
Electoral (estos dos por fuera del sistema de Separación de Poderes), la Justicia Militar
(en el Ministerio de Defensa Nacional, en estos momentos en proceso de incorporación al
Poder Judicial por los arts. 27 a 31 de la Ley No. 18.650) y la Justicia administrativa
aduanera (a nivel de la Dirección Nacional de Aduanas).
      Los Procesos judiciales intentan satisfacer variados conflictos de intereses que
involucran bienes y valores tan preciados para los individuos como la Propiedad, la
Libertad, la Vida y la Seguridad. En su dilucidación se encuentra comprometido
entretanto el bienestar y la tranquilidad de las personas. En estos Procesos (llamados
comúnmente “juicios” o “litigios”) la Justicia se pone en Acción (en hebreo la palabra
“‫“- ”משׁפט‬Mishpat”- traduce esta idea dinámica de la “Justicia en Acción”) con el fin de
obtener una Solución a través de la investigación y obtención de la Verdad. No
entraremos en las discusiones epistemológicas sobre el tema de si el Proceso busca
simplemente resolver un conflicto o si procura hacer la Justicia a través de la
determinación de la Verdad. Lo cierto es que la Historia ha demostrado el carácter útil y
productivo del “litigio” o el “juicio”, que surge a la vida social como un mecanismo
pacífico rituálico y ordenado de solución de conflictos o de controversias.
      El ritual o tracto del litigio se presenta bajo una sucesión de etapas o pasos
predeterminados que fueron consolidando la experiencia, la práctica, y que fueron
pautando o influyendo en la adopción de reglas fijas o “normas procesales y de
procedimiento”, que en su devenir se traducen y desarrollan en el Tiempo. Pero mientras
estas etapas o pasos se van verificando pueden pasar no días, sino meses y hasta años; se
advierte así que el Tiempo pasa a constituir una preocupación y una tensión

   1
      BARBAGELATA Aníbal L., “Teoría del Estado”; Montevideo, 1976, Fundación de Cultura
Universitaria, ps. 131-132.
     SAYAGUÉS LASO Enrique, “Tratado de Derecho Administrativo”, 4ª Edición puesta al día 1974
por el Dr. Daniel H. Martins; Montevideo, 1974, Fundación de Cultura Universitaria, ps. 55-56.
     JELLINEK Georg, “Teoría General del Estado”; Buenos Aires, 1973, Editorial Albatros, ps. 175,
190-192.
      Experiencias de Justicia privada en sustitución de la institucional, como la Santa Vehme
principalmente entre los siglos XIII a XV en el Sacro Imperio Romano Germánico, evidenció justamente
la debilidad política de ese Imperio como organización.
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independiente porque impone una dimensión de distancia entre la insatisfacción y la
decisión, que puede eventualmente acoger la pretensión pero que no siempre querrá
ampararla en forma favorable (sea total o parcialmente), y puede que hasta la deniegue
luego de todo un transcurso de dispendios y esfuerzos.
      Las demoras de este mecanismo pueden comprometer la eficacia de la satisfacción
de los intereses. En el ínterin de los procesos o de los juicios puede desaparecer la
persona o las personas mismas que se demandan (por fallecimiento, viaje u
ocultamiento), o puede desaparecer el patrimonio de los demandados o sus fuentes de
ingresos (por insolvencia, fraude, simulación o las razones que fuere) con el riesgo que
después no hayan bienes como garantía de los acreedores (artículo 2372 del Código
Civil) para cobrar. Si el valor comprometido que se quiere satisfacer o está en juego es la
Libertad (caso típico de los procesos penales), el tiempo puede agravar el horror o los
padecimientos del procesado en las cárceles y no hay forma de recuperar o de indemnizar
el tiempo que se perdió durante el juicio, especialmente si el imputado o acusado es
absuelto o se le clausura el proceso por sobreseimiento (falta de pruebas). Cuando lo
reclamado son los créditos alimentarios (para un hijo, un concubino o un cónyuge, o los
laborales), la privación de los mismos se hace más gravosa para el reclamante mientras el
tiempo pasa, siempre con el riesgo de que entretanto desaparezcan los bienes de los
demandados o de que éstos se insolventen o dejen su empleo según su caso aun con una
sentencia favorable. Del lado de quienes son demandantes, demandados o llevados a
juicio, todo proceso y el tiempo que demora imponen estrés y ansiedad, por esa
sensación de inseguridad que mientras tanto toda situación irresuelta ocasiona.
     El desideratum de los procesos y de los litigios sería lograr en el menor tiempo
posible satisfacer o resolver los derechos en conflicto, y que las decisiones puedan en su
caso y de corresponder, ejecutarse con efectividad. El Tiempo hace siempre a la eficacia
de la Justicia, pero no se trata solamente del Tiempo. Para lograr la eficacia, los
mecanismos procesales deben ser eficientes.
      Los procesos eficientes y de calidad hacen al prestigio de un modelo
verdaderamente democrático de país poniéndose al servicio de los intereses de los
ciudadanos, alentando la satisfacción de los derechos y contribuyendo al desarrollo de los
negocios e inversiones. Tomando como Norte estas ideas la Justicia debería constituirse
en la República Oriental del Uruguay como un tema estratégico y de Política de Estado;
la preocupación por los procesos eficientes debería ser un Objetivo a desarrollarse
mediante consecuentes Programas y Voluntades legislativas y gubernamentales.
      ¿Cómo inciden los procesos judiciales, tal cual se vienen desarrollando, en la
seguridad y bienestar nacionales? ¿Cómo repercute esta situación en la ciudadanía? Se
trata de confrontar las impresiones de los ciudadanos (vinculados o no al Derecho) con
los datos de la realidad, entender qué está sucediendo en los procesos judiciales de
nuestro país, averiguar con qué infraestructura y medios cuenta el Sistema de Justicia, y
si éste en la forma que funciona actualmente brinda bienestar y seguridad a sus
habitantes. Debemos observar si en las circunstancias y con los medios que se dispone
puede el sistema de Justicia contribuir al bienestar y al desarrollo nacional. En su caso,
sería necesario abordar cómo podría contribuir a la solución de esa cuestión una
concepción de un “proceso eficiente”, sobre qué bases o principios podría constituirse un
lineamiento o modelo de “Justicia eficaz” que pueda contribuir eficazmente a ofrecer
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mayores garantías de satisfacción a los ciudadanos. De corresponder, podríamos inquirir
bajo qué principios podríamos operar, qué alternativas o estrategias pueden adoptarse o
desarrollarse para solucionar los problemas de demora y deficiencia de la Justicia, qué
políticas deben determinarse o qué debe adaptarse para realizar tal objetivo, que pueda
ser aplicable y viable dentro de las especiales problemáticas y características de la
Justicia Penal y de Menores, de la Justicia la Civil, Comercial, Aduanera, Laboral o de
Familia, todo con el propósito de lograr colmar las expectativas y derechos que debe
garantizar el sistema Judicial.. En su caso, podemos recomendar y formular ciertas
propuestas.
    Este trabajo pretende ser un aporte a un debate todavía abierto (quizá aún no tratado
como se debería) y más amplio, sobre el problema del funcionamiento de la Justicia en el
Uruguay y sobre cómo podrían mejorarse en nuestro país los procesos judiciales.

     II. LA CUESTIÓN SOBRE LA JUSTICIA EFICIENTE EN EL URUGUAY
     Es común y forma parte de las conversaciones cotidianas de los ciudadanos, la
afirmación de que el Sistema de Justicia funciona en forma deficiente o que es lento en la
República Oriental del Uruguay. Así, suele escucharse o decirse que nuestro Poder
Judicial y sus tribunales son inoperantes, que dejan que desear o que no colman las
expectativas de la gente.
       Esto nos impone tener presente la realidad bajo la cual se está discutiendo la
temática en el Uruguay. Se percibe un cierto sentimiento social de descreimiento en la
Justicia, en cuanto no se confía en que ésta resolverá a satisfacción los problemas y
conflictos sometidos a su consideración. Asimismo se pone en tela de entredicho su
aptitud para solucionar los problemas que ocasiona la delincuencia. Debemos
preguntarnos si los justiciables (como usuarios o sufrientes del sistema) confían en sus
operadores y Magistrados, si estas inquietudes se encuentran motivadas y en su caso
cuáles son las razones que fundamentan estos pareceres. Asimismo, sería de interés
confrontar estas opiniones con la versión de los operadores jurídicos (Abogados,
Escribanos, Procuradores, Peritos, Rematadores, Contadores), y de las autoridades
judiciales y administrativas al respecto.
      ¿Si hay demoras en los procesos judiciales, qué factores inciden? ¿Son ellas
plausibles? Cómo funcionan los procesos judiciales civiles y penales y cuánto duran esos
procesos promedialmente hace menester determinar por qué razones se producen
demoras, y si éstas son o no razonables. Se dice que la solución a los problemas de
Justicia en el Uruguay se lograría con la modificación de sus Leyes y Códigos, pero una
vez que se consigue la voluntad política para sancionar e implementar esas reformas
(cuando se logra) y para ponerlas en práctica, la realidad posterior podría mostrar
resultados decepcionantes o frustrantes. La duración de los procesos judiciales puede
deberse a la propia índole de los mecanismos legales, pero también puede depender de
los elementos materiales y humanos con que cuenta el Poder Judicial y de su propia
burocracia. Es necesario analizar qué infraestructura, qué recursos (materiales y
humanos) y qué presupuesto posee el Poder Judicial en nuestro país para atender los
asuntos a su conocimiento, si son estos medios suficientes, qué mecanismos de control y
de gestión de calidad los orientan, cómo influye el andamiaje burocrático en los tiempos
de la Justicia.
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      Señala GUDIÑO que los conceptos de “Justicia” y “Eficiencia” se asociaron
convirtiéndose en los ejes conductores de la Economía del Bienestar, que motivaron a
crear un proceso de reasociación entre la Justicia y la Eficiencia, adquiriéndose el
concepto como un aspecto de la Igualdad como Justicia distributiva. Es por ello que un
sector de la teoría jurídica abrió sus puertas a la consideración del concepto de Eficiencia.
Algunos seguidores están de acuerdo en postular que la producción del Derecho, tanto
legislativa como jurisdiccionalmente, deben orientar sus decisiones hacia la consecución
de la eficiencia (2).
      Si bien los guarismos no son altos para nuestro criterio, Uruguay es en
Latinoamérica el país cuyos habitantes poseen el más alto índice de confianza en sus
Autoridades, con el Índice de Confianza Institucional más alto y el segundo lugar en el
Índice de menor Percepción de Corrupción luego de Chile. Uruguay también tiene el
segundo mayor Índice de Efectividad Legal-Judicial después de Chile (3). En el Índice de
Percepción de Transparencia del año 2009, el Uruguay se encuentra entre los “más
transparentes, con el número 25 a nivel mundial y ocupando junto a Chile el primer
puesto en Latinoamérica” (4). Globalmente un 53 % de los uruguayos confía en su Poder
Judicial, de acuerdo a una mediación al año 2006 (existe una baja respecto a un 59 % de
apoyo general que había 1996), aunque es bajo el porcentaje de “mucha confiabilidad”
en el Poder Judicial (decrece de un 19 % en 1996 a un 16% en 2006) (5).
      Un reciente estudio dirigido en el año 2006 por Santiago PEREIRA CAMPOS
sobre los Procesos Civiles en el Uruguay luego de la reforma de los mismos en 1989 por
el Código General del Proceso (6) ha concluido que “Los operadores jurídicos son
contestes en destacar la eficacia del nuevo régimen procesal [se refiere al sistema del
Código General del Proceso, en vigencia en nuestro país desde fines de 1989], que ha
significado una notable mejora del servicio de justicia…”. Ha resultado un avance sin
duda importante respecto al anterior sistema del Código de Procedimiento Civil (7).



   2
      GUDIÑO Juan Pablo, “La seguridad jurídica. Un componente de la sustentabilidad”, en
“http://huespedes.cica.es/aliens/gimadus/11/seguridad.htm” (consultado el 11.6.2010).
   3
     AGUIAR César A., “Cambios Sociales y Culturales. Hacia el 2020”; 2009, Cámara de Industrias
(presentación en Power Point), en “www.ciu.com.uy/downloads/Presentacion_Soc_Cesar-Aguiar.ppt”
(Consultado el 22.4.2010).
   4
                  “http://www.uruguaytransparente.org.uy/pdf/informe_percepcion_corrupcion_2009.pdf”
(Consultado el 27.4.2010). En el Índice de “Transparencia Internacional” de 2010, Uruguay figura en el
puesto No. 24, en tanto Chile se posiciona en el No. 21.
   5
     El autor agradece al Sociólogo Ignacio Zuasnabar, Director General del Servicios de Equipos Mori,
por el aporte de la presentación en Power Point del “Estudio Mundial en Valores en Uruguay: 1996-2006.
Informe Final”.
   6
      PEREIRA CAMPOS Santiago, “El Proceso Civil Ordinario por Audiencias. La experiencia
uruguaya en la reforma procesal civil”; Montevideo, 2007, CEJA-JSCA, RUEDA, ABADI & PEREIRA,
Editorial y Librería Jurídica Amalio M. Fernández, p. 117.
   7
     INSTITUTO DE CIENCIAS SOCIALES-INSTITUTO DE DERECHO PROCESAL, “Diagnóstico
de la Justicia en el Uruguay (Informe Preliminar de Investigación)”; Montevideo, 1990, Facultad de
Derecho y Ciencia Sociales, Segunda Serie No. 12, ps. 41-54 y 140.
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      Sin embargo el panorama no parece tan optimista. Un estudio encomendado por el
Colegio de Abogados del Uruguay de 2009 recoge la preocupación general de los
Abogados de que seguimos poseyendo “…un sistema judicial burocrático, excesivamente
lento e ineficaz en muchos aspectos…”; y la mayoría cree que “funciona mal o regular y
que los casos llevan mucho tiempo” (8). Como dijera la Dra. María Elena MARTÍNEZ, la
Justicia en nuestro país sigue siendo lenta para las expectativas de los ciudadanos ( 9).
GALINDO, estudiando la percepción ciudadana de la Justicia en Latinoamérica y
ofreciendo datos de “Latinobarómetro”, menciona que en el Uruguay ha decrecido el
porcentaje de confianza en su Poder Judicial, que para nuestro país ubica en un 43 %
aunque es el segundo más alto de la región luego de Costa Rica ( 10). MOREIRA entiende
siguiendo a Henry TRUJILLO que la opinión pública es sensible a la Justicia cuando el
tema de la Seguridad aumenta en los medios masivos de comunicación, y que cuando
aparecen señales de deterioro en la imagen del Poder Judicial, éstas parecen acotadas al
desempeño de los Jueces en el control de la criminalidad (11). Todo el panorama descrito
mostraría que existe una “sensación térmica” de pérdida de crédito de los ciudadanos
respecto a la Justicia y al Poder Judicial en general.
      Precisaremos desde ya que en el Uruguay no sólo el Poder Judicial tramita
cuestiones de litigios jurisdiccionales. Existen otros órganos en nuestro ordenamiento
constitucional competentes para impartir Justicia en ciertas materias, como por ejemplo
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (que dirime sobre la adecuación a Derecho
de los actos administrativos) y la Corte Electoral (en materia de contencioso electoral y
delitos electorales), estos dos órganos de carácter autónomo por fuera del sistema de
Separación de Poderes (arts. 307 a 328 de la Constitución, más normas concordantes y
complementarias), la llamada “justicia aduanera” (asuntos que se dirimen
administrativamente por la Dirección Nacional de Aduana en infracciones menores a 350
Unidades Reajustables - art. 257 Ley No. 13.318 en la redacción del art. 156 de la Ley
No. 16.320-). Pero como referencia a los efectos de nuestro trabajo, tomaremos
básicamente al Poder Judicial y a los procesos que se tramitan en su ámbito.
     Vemos que en el Uruguay los procesos judiciales “civiles” (en sentido amplio,
incluyendo en esta acepción amplia no sólo los civiles en sentido estricto sino los
comerciales, familia, aduaneros, laborales, contencioso administrativos y de niños y


  8
     INTER CONSULT Grupo Consultor, “Estudio sobre situación socio económica y profesional de los
Abogados. Informe Resumen”; Montevideo, Octubre de 2009, Colegio de Abogados del Uruguay, ps. 7-8.
   9
      Diario “El País”, 3.10.2009, “Esa Justicia cansada”. Tomamos la versión electrónica de
“http://www.elpais.com.uy/suple/quepasa/09/10/03/quepasa_445411.asp” (consultado el 8.6.2010).
   10
      GALINDO Pedro, “Percepción pública sobre los sistemas de Justicia para las Américas”, en
“http://www.derechoecuador.com/index.php?option.com_content&task=view&id=2214&Itemid=426”
(consultado el 9.6.2010).
       También PEREIRA CAMPOS, “El proceso…” cit., p. 60.
       Datos recogidos muestran un decrecimiento de la confianza en el Poder Judicial de un 52 % en
1995 a un 37 % en el año 2003; al respecto v. “Vinculación del Poder Judicial con la Sociedad”, en
PODER JUDICIAL-SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, “Centenario de la Suprema Corte de Justicia
1907-2007”; 2007, Montevideo, CEJU-SCJ, ps. 349-350.
   11
      MOREIRA Constanza, “Pensando en la Justicia”, en “La República”, 12.4.2010, p. 24.
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adolescentes) y penales son y siguen siendo considerados largos y tortuosos. Las
dificultades para acceder al sistema judicial, la hoy considerada ineficiente y burocrática
administración de justicia uruguaya, ocasionan malestar e insatisfacción a los ciudadanos
por la falta de confianza y de certidumbre que ello genera, cuestionando cómo podrán
lograr en el tiempo la resolución de bienes tan preciados de su vida.
      En el ámbito de la Justicia Penal, en la década 1990-2000 fue manida la frase “Los
Jueces no ponen presos a los delincuentes” hasta que la opinión pública se apercibió en
los comienzos del siglo XXI de que las cárceles uruguayas se encuentran sobresaturadas
de reclusos, pero en su momento aquello generó la sensación de que la Justicia Penal era
inoperante y que “los delincuentes estaban afuera y los buenos tenían que vivir
encerrados en las rejas de sus hogares”, sensación de desprotección que creemos no
obstante lo expuesto, todavía se mantiene en nuestra población. Esta problemática
también se advierte en cuanto a los Niños y Adolescentes en conflicto con la Ley; la
gente cree que el sistema judicial “deja que los menores infractores anden en la calle y
no hace nada contra ellos”. Se ha dicho que la ineficiencia judicial en lo penal y en la
“delincuencia juvenil” ha hecho preferir arriesgarse a los ciudadanos a ejercer la justicia
por propia mano bajo el slogan de “que quede uno menos”, sabiendo por otra parte que
después de todo las cárceles no asegurarán la a los delincuentes (12).
      Ante todas estas inquietudes suelen los ciudadanos no sentirse protegidos por el
sistema judicial. Algunos directamente prefieren no litigar y “aguantarse”, porque la
tramitación de los litigios con el tiempo y dinero que implica desestimula el ejercicio de
ese derecho ciudadano. Otros prefieren no denunciar los delitos (especialmente cuando
son robados o asaltados) dando por descontado que nada harán las Autoridades. Por tanto
esta situación sume a la población en la Inseguridad, totalmente incompatible con los
Fines estatales de Seguridad y Bienestar.
      Señala Alicia CASTRO que en el Uruguay de nuestros días parece advertirse un
cierto desajuste entre las aspiraciones que la sociedad en su conjunto tiene acerca de su
sistema judicial y las que éste puede satisfacer en realidad; cuando se advierte esta
tensión, el desencanto y la crítica ameritan buscar respuestas tendientes a reacomodar la
relación del sistema judicial con su conjunto (13).
      En otro aspecto y por lo contrario, resolver en la forma más rápida posible los
conflictos sin mengua de la calidad de las decisiones o garantías es fijar Seguridad. Una
Administración de Justicia más rápida y eficiente proporciona, desde el punto de vista
estratégico-político, confianza a sus ciudadanos en cuanto les brinda estabilidad y
protección, asegura tranquilidad a los inversores y solidifica el desarrollo económico.
       Se impone en este estado definir qué debe considerarse un “Proceso Eficiente”.
     Podríamos en una aproximación personal definir como “Proceso Eficiente” a un
“Mecanismo accesible y transparente para la solución de controversias y de conflictos
de intereses que en el menor tiempo, con la mayor economía de esfuerzos y celeridad


  12
     “Legítima Defensa” (Editorial), en Diario “El País” del 26.6.2010; Montevideo, p. A5.
  13
     CASTRO Alicia, “Los Jueces en la mira”, en “Revista Judicatura” No. 44; Montevideo, Mayo
2006, p. 70.
                                              9
razonable, pueda definir una Decisión o Solución que sea ejecutable con total eficacia,
para hacer realidad los derechos sustanciales”. En esta proposición, “Eficiencia” y
“eficacia” son conceptos de difícil distinción y no se entiende uno sin el otro.
     La idea de “Proceso Eficiente” nos ubica en el concepto de “Eficiencia”, esto es el
poder obtener el mejor resultado en la consecución del objetivo con el mínimo posible de
recursos (14). También debemos ligar la idea de “Proceso Eficiente” al concepto de “un
Proceso al servicio de la gente”.
     El proceso será “Eficaz” cuando logre otorgar el bien de la vida o el castigo
adecuado conforme a los objetivos perseguidos y esperados. Veremos en el Capítulo VIII
Sección “E” que la “eficacia” del proceso está relacionada con su “Ejecutabilidad”.
     Se dice que los bienes involucrados en los litigios judiciales (procesos civiles no
penales) comportan el 25 % del PBI uruguayo (15), por lo que debería ser prioritaria una
preocupación por que el Sistema de Justicia funcione correctamente. En cuanto al Estado
republicano, la Justicia es el baluarte de la institucionalidad democrática y por ende debe
dar la idea de que “el sistema funciona”. El Estado Social de Derecho exige que se
definan mecanismos eficaces de acceso a la Justicia, de manera tal que cualquier persona
que sienta lesionado un bien o un derecho jurídicamente tutelado, pueda acudir al Estado
para evitar el daño, obtener una reparación y sancionar a los responsables sin que se
produzca demora. Es necesario, si percibimos que existe en la gente cierta “sensación
térmica” de falencias en la Administración de Justicia uruguaya, ver qué está sucediendo
y eventualmente plantear soluciones idóneas.
      En el Uruguay los procesos judiciales civiles (en sentido amplio, comprendiendo
además de los asuntos civiles “sensu stricto” -demandas por cobro de pesos, problemas
contractuales y litigios por daños y perjuicios-, los conflictos comerciales, laborales, de
familia, contencioso administrativos y aduaneros) y penales suelen ser tachados o
criticados como largos y tortuosos. También se critica que los procesos judiciales son
disfuncionales, ineficientes, “que no sirven”. Las dificultades para acceder a un tribunal y
para comprender cómo funciona el sistema judicial, la ineficiente y burocrática
administración de justicia, las demoras no razonables, ocasionan malestar e insatisfacción
a los ciudadanos por la falta de confianza y de certidumbre que ello genera, lo que les
motiva a cuestionar cómo podrá lograrse en el tiempo la resolución de bienes tan
preciados de la Existencia (vida, libertad, economía, satisfacción moral) sometidos a la
decisión de la Justicia. Ante esta inquietud suelen los ciudadanos no sentirse protegidos
por el Sistema de Justicia y frecuentemente albergan (no exentos de cierto fundamento de
razón) dudas sobre su eficiencia y efectividad. Por tanto esta situación sume a la
población y a los agentes de la vida nacional en la incertidumbre e inseguridad, al no
poder percibir a la Justicia uruguaya como un factor que brinde tranquilidad y bienestar.




  14
      ARANGO DURÁN Arturo (s/f), “Eficacia y eficiencia del sistema de seguridad pública”; México
D.F., s/f, ICESI (Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad a.c.)”, s/e, p. 2.
   15
       SALABERRY Elena-ETTLIN Edgardo-RODRÍGUEZ DA SILVEIRA Ricardo, “Gestión de
Calidad en los tribunales”, en “Tribuna del Abogado” No. 163; Montevideo, junio/julio 2009, p. 10.
                                               10
      La preocupación por lograr la mayor celeridad y eficiencia en los procesos
judiciales es una preocupación de larga data en nuestro país. A los efectos de este estudio
y a modo de ejemplo destacaremos algunos episodios o hitos.
      El Informe de la Comisión Revisora del Proyecto de Código de Procedimiento Civil
(1878) ya daba en su momento cuenta de la necesidad de la “aceleración” o “abreviación
de los pleitos”. Se intentó dentro de la mentalidad de su época simplificar mecanismos y
abreviar etapas procesales, aunque se optó por un sistema principalmente escrito. La
oralidad en aquellos tiempos no era bien vista y era considerada más bien como
enlentecedora de los trámites, al punto que para la declaración de testigos se tomó como
positivo instaurar un sistema de recepción “mixto”, “aunque sin emplear el moroso
procedimiento de los comparendos y audiencias verbales de las partes y sus testigos
mientras éstos se van examinando separada y sucesivamente por el Juez de la causa, al
que se impide atender otros asuntos”. También había preocupación por “los
inconvenientes que causa la paralización de los procesos por el deficiente personal de la
Magistratura”.
      Las urgencias de la vida real en los procesos enseñaron y fueron más rápidas que la
llegada de las reformas legislativas. Desde 1883 se hicieron variados ajustes parciales al
Código de Procedimiento Civil de 1878, destacando la llamada “Primera Ley de
Abreviación de Juicios” No. 9.594 de 1936 y recordando al Decreto-Ley No. 10.344 y a
la Ley No. 10.418 que intentaron reemplazar la legislación procesal civil existente. Así
llegamos hasta 1945 en que se formula el “Proyecto Couture” de 1945 (16) que nunca fue
aprobado pero que sirvió de base para el futuro Código General del Proceso. El numen
regulador de todas esas iniciativas era la necesidad de superar la lentitud, las dilaciones,
la ineficiencia y la ineficacia de la Justicia. Se suceden otros Proyectos y Anteproyectos
(son hitos en el ínterin la sanción de la “Segunda Ley de Abreviación de Juicios” No.
13.355 en 1965, y la Ley No. 15.750 -“Ley Orgánica de la Judicatura y Organización de
los Tribunales”-, que derogó al Decreto-Ley No. 15.464 de 1983 quien a su vez había
derogado al Código de Organización de los Tribunales de 1933) hasta la redacción,
siguiendo al “Proyecto Couture” y al Anteproyecto de Código Procesal Civil Modelo
para Iberoamérica, de lo que fue el Código General del Proceso, aprobado y vigente
desde el 20.11.1989 para la República Oriental del Uruguay (Leyes Nos. 15.982 y
16.053). La reforma procesal civil oriental apuntó básicamente a: 1) Consagrar un
modelo de proceso globalizado y simplificado, a través de un sistema de audiencias como
eje central y principal apuesta; 2) Establecer la perentoriedad de los plazos para plantear
distintos actos procesales; 3) Minimizar el carácter suspensivo de los recursos y de los
problemas conexos (incidentes), proclamando como principio su carácter no suspensivo
(y para algunos recursos, el llamado “efecto diferido” que posterga hasta la apelación de
la sentencia la interposición de los agravios); 4) Ampliar el elenco de facultades y
poderes de los Jueces para dirigir los procesos; 5) establecer como principio la publicidad
del proceso (17).


  16
     COUTURE, Eduardo J., “Proyecto de Código de Procedimiento Civil”; Montevideo, s/e, 1945.
  17
      Al respecto v. CÁMARA DE SENADORES, “Código General del Proceso. Antecedentes y
discusión en la Comisión de Constitución y Legislación del Senado y en la Cámara de Senadores”;
Montevideo, 1988, ps. 7-37.
                                              11
      La consagración de un “proceso global” motivó críticas de algunos sectores, como
los abogados laboralistas y sindicatos quienes criticaron que ese procedimiento del
C.G.P. perjudicaba los intereses y enlentecía la satisfacción de los reclamos de los
trabajadores, lográndose en el 2009 la aprobación de una Ley especial para los procesos
laborales No. 18.572.
       Paralelamente a las críticas que desde las Cátedras y especialistas, operadores y
usuarios de Derecho arreciaban contra las falencias del sistema procesal nacional.
Durante los primeros tiempos del Código General del Proceso aparece en 1990 el primer
estudio científico serio sobre el funcionamiento del sistema judicial del Uruguay, el
“Diagnóstico de la Justicia en el Uruguay (Informe Preliminar de Investigación)”, donde
se trata la situación de una Justicia nacional que necesitaría grandes cambios. En 2007
aparece el estudio dirigido y coordinado por el Prof. Dr. Santiago PEREIRA CAMPOS
“El Proceso Civil Ordinario por Audiencias. La experiencia uruguaya en la reforma
procesal civil”, que ofrece un auspicioso y optimista panorama judicial en cuanto
resultados en la baja de los tiempos de duración de los procesos. No obstante, la Suprema
Corte de Justicia tomó preocupación en 2009 por la dilación que vienen sufriendo los
litigios civiles especialmente en las primeras instancias (etapa desde la demanda hasta la
sentencia), lo que mostraría que los efectos positivos de la reforma procesal en cuanto a
tiempos y eficiencia fueron decayendo con el tiempo.
       En materia penal, el Proceso Penal fue reformado en 1980 a través del Decreto-Ley
No. 15.032, pero diferentes falencias y disfunciones de este sistema, principalmente
relacionadas con la demora de los juicios penales, el alto número de procesados y
reclusos que en ocasiones pasan años sin sentencia y la necesidad de sustituir un sistema
inquisitivo por otro acusatorio, consecuenciaron en la aprobación de la Ley No. 16.893
(el llamado “Proyecto Peri Valdez”) que fue postergado en su entrada en vigencia “sine
die”. Actualmente se encuentra pendiente como necesidad la reforma procesal penal, a
pesar de que existen variados proyectos a estudio.
      Un antiguo proverbio persa decía que “Más vale una Justicia mala temprana que
una buena Justicia tardía”. Una justicia celera hace no sólo a los tiempos sino a la
calidad del sistema judicial o de resolución de conflictos. Una Administración de Justicia
más rápida y eficiente proporciona, desde el punto de vista estratégico y del
cumplimiento de los Fines, Objetivos y Políticas de Estado, Bienes positivos a sus
ciudadanos en cuanto les brinda estabilidad y Seguridad, ofrece Tranquilidad a los
inversores y solidifica el Desarrollo económico. Resolver y en su caso analizar y
encontrar procedimientos para solucionar en la forma más rápida posible los conflictos y
combatir las infracciones sin mengua de la calidad de las decisiones o garantías es fijar
Seguridad a los ciudadanos y a las empresas. La Eficiencia de la Justicia es entonces un
importante bien estratégico a cuidar porque concierne a los objetivos y políticas de
seguridad, bienestar y desarrollo nacional, y debería así priorizarse en las acciones de
Estado. En cuanto al Estado Republicano, la Justicia es el baluarte de la institucionalidad
democrática y por ende debe dar la idea de que “El Sistema funciona”. Es necesario, en
caso de constatarse falencias y disfunciones en la Administración de Justicia uruguaya,
ver y delinear qué modelos, principios, objetivos y políticas podrían trazarse y
desarrollarse para lograr colmar las expectativas de bienestar y seguridad y facilitar una
mejor respuesta del sistema judicial a los ciudadanos.

                                            12
      Por tanto, esta investigación podría contribuir no solamente a destacar el papel y la
importancia de disponer de procesos eficientes como elementos de desarrollo y de
bienestar nacional. Permitiría también comprender qué está sucediendo y cuál es el
panorama del funcionamiento de la Justicia en el Uruguay, analizar si ésta está
funcionando en forma eficiente o si colma las expectativas de los ciudadanos y de los
agentes motores de la Economía nacional, y en su eventualidad podría servir para
delinear o proponer alternativas para optimizar el trámite de los procedimientos
existentes o en su caso mejorar el funcionamiento de la Administración de Justicia, a
efectos de que éstos sean no sólo eficientes sino eficaces.
      Cómo funcionan los procesos judiciales civiles y penales y cuánto duran esos
procesos promedialmente impone determinar si están funcionando en forma eficiente,
qué importancia tendría en casos de deficiencia las dilaciones de los trámites judiciales, y
si éstas se encuentran o no justificadas. La duración de los procesos judiciales puede
deberse a la propia índole de los mecanismos legales, de la complejidad de cada asunto y
de los diversos intereses en juego, pero también puede depender de los elementos
materiales y humanos con que cuenta el Poder Judicial o de la propia burocracia. Es
necesario analizar en ese último particular qué infraestructura, qué recursos (materiales y
humanos) y qué presupuesto posee el Poder Judicial para atender los asuntos a su
conocimiento, si son estos medios suficientes, qué mecanismos de control y de gestión de
calidad los orientan, cómo influye el andamiaje burocrático en los tiempos de la Justicia.
No debe descartarse estudiar si en su caso sería aconsejable un “Plan B” a través de
medios alternativos más rápidos y efectivos a los judiciales para resolver los conflictos, y
si éste sería también aplicable a la Justicia Penal y de Menores, no sólo a la Civil,
Comercial, Laboral o de Familia.

    III. DE LOS PRINCIPALES FACTORES QUE COMPROMETEN LA
EFICIENCIA DE LOS PROCESOS JUDICIALES EN EL URUGUAY
           1. Los llamados “Tiempos Procesales”
        Hemos referido en los Capítulos anteriores que los tiempos y el Tiempo
   importan mucho en la eficiencia y en la eficacia de la Justicia, a tal punto que un
   antiguo proverbio persa decía que “Más vale una Justicia mala temprana que una
   buena Justicia tardía”. Se dice que el Tiempo es ante todo, Justicia (18), porque
   corresponde abreviar la incertidumbre asegurando así el resultado de hacer la decisión
   ejecutable.
         Los procesos judiciales están sujetos a un mecanismo preordenado por la Ley
   (principio establecido en el art. 18 de la Constitución) por etapas, que establecen los
   pasos y ritualidades necesarios para la dilucidación de todo asunto a conocimiento de
   la Justicia.
           La duración de los procesos es una suma de dos clases de tiempos.
        El transcurso de las etapas predeterminadas por la Ley para cada tipo de asunto
   constituye lo que podríamos llamar “el Tiempo Puro del proceso”, que coincide con


  18
       V. Nota 106.
                                             13
 las que establecen las normas de los Códigos (por ejemplo, 30 días para contestar la
 demanda, 120 días para realizar el sumario en el proceso penal). Este “Tiempo Puro”
 es la suma de todos los tiempos legalmente previstos para cada etapa. Pero no todas
 estas etapas tienen un tiempo asignado expresamente, caso de las Audiencias o
 Comparendos que por lo general no tienen un tiempo específico para su convocatoria
 ni para su duración, salvo que el Legislador lo determine como en el Amparo, en que
 la Audiencia debe realizarse dentro de los tres días de presentada la demanda (art. 6º
 Ley No. 16.011), en el proceso laboral (art. 9º Ley No. 18.572) o la audiencia inicial
 del detenido que debe verificarse dentro de las veinticuatro horas (arts. 16 de la
 Constitución y 118 del Código de Procedimiento Penal). La tramitación de recursos y
 de incidentes con sus etapas incrementa estos “Tiempos Puros”.
      Pero entre cada una de esas etapas existen una serie de actos procesales y
 administrativos que amplían la demora del litigio pero que son necesarios para el
 cumplimiento y desarrollo del mismo, que son dados en llamarse “los Tiempos
 Muertos o indeterminados del proceso”. En estos “Tiempos Muertos” es donde se
 producen las mayores demoras y podemos mencionar como ejemplos de ellos:
         a) Tiempos de comunicación (notificaciones);
         b) Tiempos entre convocatoria y fecha de audiencias;
         c) tiempos de diligenciamiento probatorio.
       Las notificaciones a domicilio suelen demorarse unos quince días promedio en
 Montevideo, y de una a dos semanas en el Interior dependiendo de los casos y de las
 efectividades de cada Oficina judicial. El Programa de Fortalecimiento del Sistema
 Judicial Uruguayo (PRO.FO.S.J.U.) estima que estas dilaciones importan una tercera
 parte del tiempo total de duración de un proceso. Se espera que las notificaciones
 electrónicas a un domicilio por casilla de Email denominado “domicilio electrónico”
 (Ley No. 18.237 y Acordadas Nos. 7637, 7644 y 7648 de la Suprema Corte de
 Justicia) disminuyan la duración de los litigios por lo menos en ese tercio ( 19), pero
 sólo el futuro dirá cuán efectivas serán las notificaciones electrónicas, y cómo y
 cuánto incidirán en la disminución tanto de las demoras de las comunicaciones como
 de las duraciones de los procesos. Si se trata de comunicaciones al extranjero, la
 prolongación en los tiempos de las mismas dependen de factores más complejos,
 como si existen o no Tratados entre nuestro país y el país donde se hará la diligencia,
 qué requerimientos se precisan para esas comunicaciones, cómo son las distancias y
 qué acceso o qué receptividad a la cooperación hay en el sistema judicial del país
 requerido.
       Los tiempos de dilación entre la fecha de convocatoria y la efectiva realización
 de las audiencias dependen de los distintos tribunales. Las citaciones penales o en los
 procesos de Violencia Doméstica por lo general tienen las dilaciones mínimas
 conforme a circunstancias y a la naturaleza de los diferentes asuntos porque la
 urgencia de esas instrucciones así lo amerita. Las dilaciones más acentuadas en las
 comunicaciones se ven en los Juzgados en materia de Familia, Civil y Contencioso


19
     Datos de manejo usual en los ámbitos judiciales, no confirmados estadísticamente.
                                                  14
Administrativo de Montevideo, y en algunos Juzgados del Interior con competencia
variada no especializada o parcialmente especializada. En algunos Departamentos
adyacentes a Montevideo y en Montevideo mismo, el suscrito en su labor judicial
conoció tribunales que convocaban a audiencias para dentro de seis u ocho meses, e
inclusive para dentro de más de un año. Esta tendencia ha decrecido en forma notoria
a raíz de intervenciones administrativas de la Suprema Corte de Justicia sobre algunos
tribunales.
      Otro tiempo de dilación en los litigios se observa en el diligenciamiento de la
prueba, particularmente en los pedidos de informes a empresas u organismos públicos
o privados, y en la elaboración de peritajes. En estas diligencias existe buena parte de
las demoras. Un Taller de Intercambio sobre Duración de los Procesos Civiles (año
2009) recomendó a los Jueces: a) establecer y ordenar plazos para responder las
comunicaciones; b) imponer cargas a las partes para colaborar con los
diligenciamientos o trámite de esas pruebas; c) procurar el cumplimiento de los
informes y peritajes para antes de próximas audiencias.
      También existen “tiempos muertos” debidos a la inactividad de los Juzgados
durante los llamados “Días Inhábiles” como las Ferias judiciales, los días feriados
(Carnaval, Semana de Turismo, fechas patrias), y los días inhábiles de fines de
semana (sábados y domingos). Debe tenerse en cuenta que en los procesos cuyos
términos o plazos son menores a quince (15) días no se computan los días inhábiles, y
en los mayores a quince días no se computan las Ferias judiciales y Semana de
Turismo (arts. 92 a 96 del Código General del Proceso, arts. 86 y 87 del Código del
Proceso Penal). En las Ferias judiciales (art. 86 de la Ley No. 15.750 en su actual
redacción) Mayor (del 24 de diciembre al 31 de enero del año siguiente) y Menor (del
1º al 15 de Julio) se pierden 53 días donde los procesos no tienen casi actividad; a
pesar de que una vieja Acordada de 1896 establece que las Ferias Judiciales son
tiempo para la ordenación y preparación administrativa del resto del año, en la
práctica se utilizan para gozar Licencias y la actividad de los litigios en ellas es casi
nula (salvo casos de urgencia que aprecia discrecionalmente el Juez o cuando hay
detenidos). Si a estas Ferias judiciales les sumamos los días feriados (Carnaval,
Semana de Turismo, fechas patrias dependiendo según los años si algunos caen o no
en sábados o domingos) más los restantes sábados y domingos del año, tenemos que
entre 155 a 158 días del año los procesos judiciales no tienen movimiento en el
Uruguay, lo que representa un 42,47 % a 43,29 % de los 365 días del año. Si a estos
días ociosos todavía le agregamos lo que se pierde por paralizaciones en paros y
huelgas judiciales, los días o tiempos de inactividad pasan a ser aún mayores.
      En fin, un juicio o caso judicial dura tanto como la suma de sus “tiempos puros”
y sus “tiempos muertos”. No podemos dar ni atrever los tiempos de duración
probables de los litigios entre estos tiempos “puros” y “muertos”, porque dependen de
las complejidades o problemas de cada caso concreto y de cada tipo de
procedimiento. Pueden durar lo que necesiten durar, o tener dilatorias imprevistas. Lo
cierto es que las duraciones de los litigios no coinciden con la paciencia de las
personas, y eso provoca situaciones de descontento y desconfianza.
     La Muerte de las personas físicas o la desaparición o extinción de las sociedades
o personas jurídicas que ocurre durante el tracto procesal ocasiona trastornos a la
                                         15
 prosecución de los procesos. En algunos casos deberá emplazarse a los sucesores
 (familiares o herederos), o habrá que ver cómo podrá seguirse los trámites contra las
 empresas o los sucesores empresariales, si es que existen. Si no pueden encontrarse
 continuadores de las personas físicas o jurídicas extintas o desaparecidas durante el
 proceso, éste podrá eventualmente seguirse a través de representaciones por
 Defensores de Ausentes pero sin posibilidades de eficacia; en los restantes casos los
 trámites carecerán virtualmente de sentido u objeto.
         A su vez, las demoras de un proceso pueden depender de otros factores, como:
         a) la complejidad de la materia;
         b) la actividad procesal de las partes interesadas;
         c) el comportamiento y diligencia de las autoridades judiciales.
      Cada tipo de proceso de acuerdo a su fuero (materia) y particularidades tiene sus
 respectivos tiempos de duración y sus respectivos grados de eficiencia. Como son
 múltiples los tipos de juicios y en algunos casos existen sistemas especiales
 procesales (o sea de mecánica de los juicios), el panorama se presenta muy
 heterogéneo.
       No todas las demoras e ineficiencias son imputables a los tribunales. Se ha
 relevado el papel de los Abogados en la dilación de los procesos quienes según su
 interés obstaculizan mediante recursos o subterfugios legales las actuaciones, solicitan
 prórrogas o no colaboran con el diligenciamiento de medios probatorios, artes
 llamados vulgarmente “chicanas” (20). Los Jueces no siempre se ponen firmes para
 aplicar cuando lo amerite las sanciones que correspondan (arts. 148 a 150 de la Ley
 No. 15.750).
       Existen en el Uruguay unos 220 (doscientos veinte) diferentes tipos de procesos
 judiciales. Imposible sería y causaría un tedio apreciable ver qué pasa en qué pasa en
 cada uno de esos procesos. Trataremos de repasar los más significativos y
 representativos a los efectos de nuestro trabajo.
            A) Juicios Civiles y Comerciales
             Comprende todos los conflictos de carácter patrimonial derivados de la
       actividad privada de las personas físicas o jurídicas sobre los cuales se pretende
       una condena a dar, hacer o no hacer (daños y perjuicios, problemas contractuales,
       cobro de pesos en general), que no corresponda específicamente a otro fuero o
       materia. Incluimos en esta categoría por su similitud los procesos de
       indemnización patrimonial contra el Estado (llamados “contencioso de reparación
       patrimonial”) que se tramitan ante Juzgados especializados No Civiles (llamados
       “de lo Contencioso Administrativo”). Básicamente se rigen por el Código General
       del Proceso (Ley No. 15.982, modificada por la Ley No. 16.699 y otras normas
       concordantes, en vigencia desde el 20.11.1989 conforme a la Ley No. 16.053), con
       las especialidades de la Ley No. 15.881 para los Juzgados de lo Contencioso
       Administrativo. Entre esas etapas pueden existir múltiples actos intermedios


20
     INTERCONSULT, “Estudio…” cit., p. 7.
                                             16
       (excepciones o defensas, citaciones de terceros, recursos) y hay procesos
       preparatorios (intimaciones, reconocimientos de firmas) que no siempre
       desembocan en juicios.
              El modelo tipo de estos litigios es el llamado “juicio ordinario” que en
       resumen está estructurado en base a los siguientes actos: a) demanda; b)
       contestación (eventualmente también “excepciones” –planteamiento de problemas
       formales que obstan al proceso-, contrademanda o reconvención, citaciones “en
       garantía” o llamados de terceros al proceso); c) audiencia preliminar (ratificación
       de escritos, eventual conciliación, ordenación formal del debate); d) audiencia
       complementaria (para diligenciamiento de prueba); e) sentencia. En el entremedio
       o durante cualquiera de estas etapas pueden interponerse recursos o suscitarse
       “incidentes” (cuestiones conexas a ir resolviendo durante el litigio) que sin
       perjuicio de que en principio no tienen efecto suspensivo o no suspenden el
       proceso salvo que pongan final al pleito (arts. 251, 252, 320 y 322 del Código
       General del Proceso), pueden complicarlo, causar dilaciones y obstar a la decisión
       final.
             Existe otro tipo de trámites de ejecuciones en dinero o cobros “ejecutivos”,
       que se inician con una resolución de despacho de condena (monitorios) y luego se
       sigue todo un mecanismo de ejecución; admiten posibilidad de excepción o
       defensa (arts. 354 y siguientes, más 377 y siguientes del C.G.P.). En los Juzgados
       Civiles son aproximadamente el 52 % de los asuntos entrados ( 21), que no siempre
       terminan en una sentencia salvo el decreto inicial que queda Firme (en ese
       particular, quedan “con fuerza de sentencia definitiva”), pero las Ejecuciones de
       esos procesos (o sea, para lograr el cobro efectivo) pueden demorarse entre uno a
       cinco años promedialmente. En el transcurso, los bienes pueden depreciarse,
       degradarse o sufrir un aumento o acumulación de sus cargas fiscales, lo que
       disminuye las posibilidades de obtener un buen cobro con la ejecución.
             Para computar el tiempo estimativo de duración de los procesos no
       tomaremos en cuenta cuestiones o etapas llamadas “preparatorias” (intimaciones,
       obtención de prueba previa, medidas cautelares). Éstas ocasionan una adición
       extra de tiempo. Tendremos en consideración los tiempos de los litigios desde la
       presentación de la demanda.
             PEREIRA CAMPOS señala que podría estimarse una duración promedio de
       14,3 meses para los juicios ordinarios y unos 3,3 meses para los juicios monitorios
       en la primera instancia (desde la demanda hasta la sentencia o resolución según el
       caso) (22). Empero, los datos oficiales del Poder Judicial arrojan otros resultados.
       Una información del Departamento de Estadísticas del Poder Judicial revela que
       los procesos de 1° instancia concluidos por sentencia definitiva en el año 2007
       registraron una duración promedio de 26,3 meses y una duración mediana de 22


  21
                                  Al                        respecto,                    v.
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/INFORME.P
DF”, p. 8 (consultado el 15.6.2010).
   22
      PEREIRA CAMPOS, “El proceso…” cit., ps. 63-65.
                                            17
       meses; en el año 2008 la duración promedio fue de unos 24,9 meses, mientras que
       la duración mediana desciende a 18,9 meses. Se registra un mínimo de 3 días
       (correspondiente a una acción de amparo), y un máximo de 172,4 meses”, y a su
       vez vemos que existen diferencias apreciables de duración de los procesos entre
       los diferentes Juzgados Civiles (23). Acorde a una información periodística, los
       procesos comunes revelan demoras de 24,9 meses “en promedio…, según datos
       oficiales” (24). En segunda instancia o ante los Tribunales de Apelaciones, las
       demoras están estimadas entre unos 4,7 y 7,5 meses en segunda instancia,
       registrándose una baja a 2007 entre 2,3 a 5,8 meses y en 2008 entre 3,8 a 6,3
       meses promedio (25); debe tenerse presente que en estas etapas por lo general no se
       instruye prueba y que los expedientes cada vez más se deciden en estudio
       simultáneo y mediante decisión anticipada por los Ministros de los Tribunales
       (arts. 200 y 204 del Código General del Proceso), tendencia que también se
       advierte en los Tribunales de Apelaciones de otros fueros o materias. No contamos
       el tiempo de las etapas previas que pueden según los casos encontrarse antes de
       una demanda (conciliación, intimaciones, diligencias previas) que también llevan
       su trámite y dilación en su cumplimiento; si las adicionáramos, tenemos que el
       juicio dura más aún. En cuanto a la casación (etapa eventual del proceso ante la
       Suprema Corte de Justicia contra decisiones de los Tribunales de Apelaciones que
       modifican la decisión de primera instancia en todo o parte o que la confirman con
       discordias de los Ministros de los Tribunales), PEREIRA entiende que se ha
       reducido su duración a “aproximadamente un año, con una clara tendencia a la
       baja” (26). En realidad, el número promedio que se maneja para las demoras en
       Casación es de diez a quince meses, de acuerdo a una compulsa hecha en el año
       2008 por este autor en forma randomizada sobre unos 53 expedientes judiciales
       civiles que tuvieron Casación. Advertimos que posteriormente a 2008 hubo una
       tendencia a la disminución de los plazos para dictar sentencia de Casación entre
       ocho meses a catorce meses, que puede bajar para casos de problemáticas
       relativamente simples o ya tratadas por la Suprema Corte de Justicia.
            Pero hay procesos que por su complejidad pueden demorar años y hasta
       décadas, generando voluminosos expedientes de lectura tediosa; existen




  23
         Puede observarse al respecto la información disponible en Internet, en
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/INFORME.P
DF” (consultado el 12.6.2010).
   24
      Este dato periodístico es preocupante, porque mostraría que veinte años después de la reforma
procesal civil (1989-2009) el promedio de duración de los litigios en primera instancia no es muy
diferente al del antiguo Código de Procedimiento Civil que se consideró obsoleto e ineficiente. Al
respecto, v. VARIOS AUTORES, “Diagnóstico…”, cit., p. 45.
   25
      PEREIRA CAMPOS , “El proceso…” cit., p. 63-65. “El País”, “Esa Justicia…” cit.. En otro
informe, este promedio habría bajado a uno 5,2 a 6,6 meses para los Tribunales Civiles
(“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/INFORME+
TRIBUNALES+2007_0.PDF” (consultado el 12.6.2010). V Nota 23.
   26
      PEREIRA CAMPOS, “El proceso…” cit., p. 118.
                                                18
       actualmente en el Poder Judicial un 10 % de procesos que poseen más de cinco
       años (27).
             En materia civil y comercial, la situación descripta preocupa porque la
       actividad judicial está regulada de tal manera que el incumplimiento de los plazos
       marcados para cada hito del proceso puede suponer que las entidades vean
       esfumarse sus posibilidades de recuperar siquiera parte de la deuda, lo que hace
       necesario no perder de vista este requisito fundamental para que los expedientes
       puedan seguir su curso (28).
            Es de destacar que en el Uruguay se ha reformado el Proceso Concursal en
       el año 2008 por las Leyes Nos. 18.387 y 18.411, relativas a ejecuciones colectivas
       de deudores. El tiempo dirá si esta transformación ha hecho a estos procesos más
       rápidos y eficientes; por ahora la evaluación es prematura. Pueden estos trámites
       durar mucho más tiempo que los tiempos señalados para los procesos ordinarios, y
       pueden importar escaso resultado económico para los acreedores que quienes
       quizá no lleguen a cobrar su crédito.
             B) Procesos Laborales
             La Justicia Laboral resuelve en el Uruguay los conflictos individuales de
       trabajo entre operarios y patronos (los conflictos colectivos y sindicales a
       conocimiento de la Justicia se dirimen por la Justicia Civil, no la Laboral, en base
       a la interpretación de los arts. 106 de la Ley No. 12.803 y 68 de la Ley No.
       15.750). Hasta no hace mucho se regían los litigios de trabajo por el Código
       General del Proceso (que había derogado el procedimiento especial laboral del
       Decreto-Ley No. 14.188), y se reformaron por un procedimiento más breve en el
       2009 a través de la Ley No. 18.572 (que básicamente reduce en buena parte los
       plazos para los actos procesales y limita las defensas o recursos en ciertos casos,
       estableciendo procesos más abreviados y uno diferencial para casos de menor
       cuantía). En los procesos laborales, que tratan asuntos relativos a personas
       vulnerables cuyos créditos son considerados alimentarios como los trabajadores,
       una duración promedio de dichos litigios importa unos 16,2 meses en primera
       instancia (29) y unos 4,7 en los Tribunales de Apelaciones (30). Precedido de un
       nutrido debate en la búsqueda de soluciones más celeras y eficientes para los



  27
       “El País”, “Esa Justicia…” cit..
  28
       CRUZ-ESTADAO Ricardo, “Código de Banca. Gestión eficiente de los procesos judiciales”, en
“CincoDías.com”, 25.10.2010, en “http://www.cincodias.com/articulo/empresas/Gestion-eficiente-
procesos-judiciales/20100524cdscdiemp_26/cdsemp/” (consultado el 11.6.2010).
    29
         “El País”, “Esa Justicia…”, cit.. También coincide la información oficial, en
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/DURACI%D
3N+DE+PROCESOS+LETRADOS+LABORAL+MVD+2008_0.PDF” (consultado el 12.6.2010).
    30
                                                                                              V.
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/DURACION
+DE+PROCESOS+CONCLUIDOS+POR+SENTENCIATRIBUNALES+AP.+2008_0.PDF” (consultado
el 12.6.2010).
                                              19
             juicios laborales (31), la Ley No. 18.572 ha intentado sensibilizarse estableciendo
             un proceso más abreviado para lograr eliminar las actitudes procesales dilatorias y
             de atender la eficacia y cumplimiento de las sentencias judiciales ( 32), si bien ha
             sido muy criticado porque algunas normas establecen claras desigualdades a los
             demandados, lo que ha motivado demandas y defensas de inconstitucionalidad
             ante la Suprema Corte de Justicia, que en la práctica han trasuntado en la
             paralización de esos procesos (33).
                  C) Procesos de Familia y de Adolescentes
                   Los procesos de Familia conciernen a todos aquellos procesos vinculados a
             la institución familiar legitima o de hecho, como también en cuestiones sucesorias
             y asuntos relativos al estado capacidad y adopción o ausencia, sin perjuicio de lo
             que les asignan otras leyes especiales (art. 69 Ley No. 15.750, Leyes Nos. 17.514,
             17.823, 18.590, 18.620). Básicamente están previstos en el Código General del
             Proceso y en el Código de la Niñez y Adolescencia (éste Ley No. 17.823), más
             normas complementarias. Tienen una duración promedio acorde a su complejidad.
             En los “Juzgados de Familia Especializados” (Montevideo) se tratan asuntos de
             Violencia Doméstica y de protección a derechos vulnerados de niños y
             adolescentes con carácter de urgencia (Ley No. 17.514 y Código de la Niñez y
             Adolescencia).
                  Un caso de tenencia y pensiones sin oposiciones suele en nuestro país durar
             entre tres a cinco meses. Un proceso sucesorio estaría en el mismo entorno.
             Complicaciones debidas a oposiciones y problemas especiales prolongan el tiempo


   31
     V. ETTLIN Edgardo, “Apuntes por una justicia laboral más celera en la República Oriental del
Uruguay”,      en      “http://www.rau.edu.uy/universidad/inst_derecho_del_trabajo/etlinmonitorio.htm”
(consultado el 10.6.2010) , y “Una propuesta para agilitar los tiempos procesales en los litigios de
trabajo: El proceso laboral como un proceso urgente, de estructura monitoria”, en “Derecho Laboral”
Tomo XLVIII No. 220; Montevideo, Octubre-Diciembre 2005; ps. 801-816.
         V. “República Oriental del Uruguay. Cámara de Representantes. Secretaría Comisión de
        32

Legislación y Trabajo, Anexo I al Repartido No. 1608”; Montevideo, setiembre de 2009, p. 2.
          Increíblemente y contra lo que se plantea en los Antecedentes de la Ley No. 18.572 que tachaba
al proceso del C.G.P. como un proceso ineficiente para el fuero laboral, un artículo en el extranjero habló
loas del proceso judicial laboral uruguayo con el sistema del C.G.P. anterior a la reforma y llegó a esta
aseveración: “Una opinión es unánime entre los expertos: la Justicia del Trabajo del Uruguay es
eficiente”. V. NOGUEIRA Bárbara (2007), “Uruguay. Búsqueda del perfeccionamiento en el área
laboral”, en “Revista ALJT (Asociación Latinoamericana de Jueces del Trabajo)”, Año 1, número 2,
2007, ps. 17 a 23.
    33
       La sentencia No. 137/2010 de la Suprema Corte de Justicia de fecha 21.6.2010, constituyendo un
“leading case” en la materia, declaró la Inconstitucionalidad de los arts. 14 inc. 1º (que determina
consecuencias diferentes en caso de inasistencia a la audiencia según el ausente fuera actor o demandado)
y 17 inc. 2º (que obliga al demandado a depositar la mitad del monto de la condena como requisito previo
para apelar) de la Ley No. 18.572. Asimismo la sentencia No. 221/2010 de la S.C.J. declaró
inconstitucional el trámite de presentación de demanda hasta el llamado a audiencia y los efectos de la
incomparencia a la audiencia, en el proceso laboral de menor cuantía (arts. 21 y 22 inc. 2º de la Ley No.
18.572).
                                                    20
        de dilucidación. Particiones (o repartos, en sentido vulgar) de herencias pueden
        durar años según la complejidad, y hemos visto particiones sucesorias de hasta
        décadas. En ellos se ventilan procesos alimentarios, de situación de niños y
        adolescentes, cuya problemática no puede esperar. En los procesos contra la
        Violencia Doméstica (Ley No. 17.514), la duración varía conforme a los
        requerimientos y complejidad de cada caso. Pueden archivarse en unos tres a cinco
        meses, o durar más tiempo si la situación requiere audiencias evaluatorias o
        revisiones (34). Los Tribunales de Apelaciones demoran entre 5,5 a 5,8 meses (35).
             Los procesos de Adolescentes en infracción o conflicto con la Ley se
        tramitan ante Justicia Especializada de Adolescentes. Teóricamente no deberían
        sobrepasar los sesenta días (art. 76 Ley No. 17.823).
             D) Procesos Aduaneros
             Se tramitan por los arts. 245 y siguientes de la Ley No. 13.318, en casos de
        defraudación y diferencia aduaneras, y contrabando.
               En materia aduanera se estima que estos procesos (datos disponibles entre
        1998 a 2003) duran aproximada y promedialmente entre 1 a 4 (uno a cuatro) años
        (36). Reencontrarse con la mercadería por el denunciado en caso de ser absuelto o
        clausurarse los procesos en su contra, o que los denunciantes puedan cobrar sobre
        el producto de la venta o remate las mercaderías en infracción cual es su derecho,
        puede ser un trámite largo y tortuoso. El trámite de las apelaciones ante los
        Tribunales de Alzada es el mismo que para la Justicia Civil, porque los Tribunales
        de Apelaciones en lo Civil atienden las segundas instancias aduaneras.
             E) Procesos Penales
             En los procesos penales (materia encargada de determinar responsabilidades
        personas indiciadas o acusadas de haber cometido delitos o faltas, regulados
        básicamente por el Código del Proceso Penal, Decreto-Ley No. 15.032) podemos
        ver que los procesos duran en su mayoría, por tratarse de cuestiones relativamente



   34
       No hay datos estadísticos sobre la duración promedial de estos procesos de Familia Violencia
Doméstica.                           Al                         respecto                           v.
“http://www.poderjudicial.gub.uy/servlet/page?_pageid=56&_dad=portal30&_schema=PORTAL30&_ty
pe=site&_fsiteid=34&_fid=17323&_fnavbarid=1&_fnavbarsiteid=34&_fedit=0&_fmode=2&_fdisplaym
ode=1&_fcalledfrom=1&_fdisplayurl”,                                                                y
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/INFORME+
VIOLENCIA+DOM%C9STICA+A%D1O+2008.PDF” (consultado el 12.6.2010).
    35
                        V.                     sobre                  el                  particular,
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/DURACION
+DE+PROCESOS+CONCLUIDOS+POR+SENTENCIATRIBUNALES+AP.+2008_0.PDF” (consultado
el 12.6.2010.
    36
                                                A                                         propósito,
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/DURACION
+DE+LOS+PROCESOS+CONCLUIDOS+CON+SENTENCIA+DEFINITI%85.PDF” (consultado el
12.6.2010).
                                                 21
        simples (delitos contra la propiedad), unos 13 a 14 meses (37). En el año 2007 el
        33% de los procesos tuvo una duración inferior a los 7 meses, un 38% de los
        procesos más de 7 meses y menos de 13 y el restante 29% más de 13 meses y
        menos de 21,9 meses (38). Las mayores demoras se advierten en las etapas de
        investigación e instructorias (presumario y sumario). Saber si uno será o no
        procesado (presumario) puede tener un promedio de siete meses (39). La Suprema
        Corte de Justicia intentó limitar el tiempo de duración de los presumarios (etapa
        previa al procesamiento, destinada a la obtención de los elementos probatorios de
        convicción suficientes) a un año (40), porque el sumario está limitado a 120 días si
        bien pueden pedirse tantas prórrogas como autorice la Suprema Corte de Justicia
        (art. 136 del Código del Proceso Penal). Uruguay es el país con un importante
        porcentaje de procesados esperando sentencia de condena (41), habiéndose
        constatado a 2008 un 63,35 % de reclusos sin sentencia. Los trámites en los
        Tribunales de Apelaciones penales duran unos 5 a 5,6 meses (42). El número de
        Reclusos ha aumentado de 2.244 en 1989 a 7.214 en el 2007 (o sea, un 321,44%)
        y estaríamos según el Inspector Mayor DE LOS SANTOS en el entorno de 9.000
        para el año 2010 (43), ubicando al Uruguay como el país de mayor tasa de
        prisionalización de la región. El colapso virtual del sistema carcelario uruguayo es
        de manejo público; los políticos no se han puesto de acuerdo todavía si más
        cárceles, o si la liberación o una amnistía de presos (en ese supuesto habrá que
        determinar para quiénes), serían soluciones. Hasta el momento el Uruguay no ha
        podido lograr una reforma en serio de su Código de Proceso Penal luego del
        fracasado intento de la Ley No. 16.893, que se había impulsado justamente bajo la




   37
       “El País”, “Esa Justicia…” cit.. V. nota siguiente.
   38
                          Puede                    consultarse               al                  respecto
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/DURACI%D
3N+DE+PROCESOS+PENALES+EN+TODO+EL+PAIS+EN+2007.PDF” (consultado el 12.6.2010).
    39
           V. el “Reporte de Uruguay” para el Centro de Justicia de las Américas, en
“http://www.cejamericas.org/reporte/pdf3/Uruguay.pdf”, p. 14 (consultado el 12.6.2010).
    40
       Acordada 7543 y Circular 58/2005 de la Dirección General de los Servicios Administrativos de la
Suprema Corte de Justicia.
    41
           Datos      del     Ministerio     del     Interior  de     Uruguay.      Al    respecto       v.
“http://cejamericas.org/reporte/muetra_pais3.php?idioma=espanol&pais=URUGUAY&tireport=REPOR
TE4&seccion=PPENAL07” (consultado el 10.6.2010).
    42
       No se instruye ni tramita instrucción de prueba por lo general en la segunda instancia penal. V.
“http://www.poderjudicial.gub.uy/pls/portal30/docs/FOLDER/PJUDICIAL/ES/ESOJ/DS02/DURACION
+DE+PROCESOS+CONCLUIDOS+POR+SENTENCIATRIBUNALES+AP.+2008_0.PDF” (consultado
el 12.6.2010).
    43
       DE LOS SANTOS Roberto, “Situación Carcelaria y Criminalidad”; Montevideo, Centro de Altos
Estudios Nacionales (C.AL.E.N), 28.4.2010 (presentación en Power Point).
       Para la situación de superpoblación de las cárceles se ha intentado acudir también a la Justicia; al
respecto v. GUERRA PÉREZ Walter, “Amparo para tutelar derechos fundamentales violados en
cárceles del Uruguay”, en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal” No. 2/2008, ps. 219-235.
                                                    22
             necesidad de corregir estas inequidades (44). Es materia pendiente en nuestro país y
             para muchos casos el juzgamiento penal en un plazo razonable (art. 7º inc. 1º num.
             5º del Pacto de San José de Costa Rica –ratificado por el art. 15 de la Ley No.
             15.737-), lo que quedó en evidencia internacionalmente cuando el Comité
             Interamericano de Derechos Humanos observó severamente al Uruguay con
             motivo de un caso concreto (45). El co
                  F) Procesos Contencioso Administrativos (contencioso de anulación)
                   La impugnación de los actos administrativos se ha vuelto un Calvario para
             los justiciables. Sólo la vía administrativa puede demorar de acuerdo a diferentes
             situaciones entre 150 a 250 días como mínimo (46), y después si la Administración
             no revisa su acto (lo que no suele ocurrir), recién ahí debe promoverse una
             Demanda de Nulidad ante un único y sobrecargado Tribunal de lo Contencioso
             Administrativo regulado por el un ya obsoleto procedimiento ( 47). Así, la decisión
             final sobre la controversia de cualquier Acto Administrativo (desde una multa de
             tránsito hasta una destitución o una Licitación por millones de Dólares) puede
             demorar entre dos a cinco años. Si luego de ese tiempo el acto se anula, no
             siempre sabemos cómo podrá componerse la situación porque ya el daño está
             hecho. Quedará el derecho de pedir una indemnización en dinero, pero eso no
             arregla las cosas. En la reforma constitucional de 1996-1997 se intentó a través de
             una modificación del art. 312 de la Constitución dar a la persona la posibilidad de
             reclamar a la Justicia común por los daños y perjuicios directamente sin esperar la
             declaración de nulidad del acto administrativo, pero fue peor el remedio de la
             enfermedad porque no quedó claro si había que esperar que la Administración
             diera la última palabra sobre el acto (eso es, que quedara definitivo) o si puede uno
             reclamar directamente sin pedir a la Administración la revisión (48), y esa
             discusión entorpece el trámite. Y ni se hablará si la Justicia ordinaria otorga una
             indemnización por daño como si el acto hubiera sido ilícito o desviado y después
             el Tribunal de lo Contencioso Administrativo confirma al acto o sea, lo declara
             indirectamente lícito.




   44
     PREZA RESTUCCIA Dardo, “Comentarios al nuevo Código del Proceso Penal uruguayo. Ley No.
16.893”; Montevideo, 1998, Ingrasuni Ltda.., ps. 12-14, 137-139.
     BERMÚDEZ Víctor Hugo, “La oralidad y el proceso penal”, en “Revista Uruguaya de Derecho
Procesal” No. 3/95, ps. 277-286.
         V. “INFORME No. 86/09, CASO 12.553 FONDO JORGE, JOSÉ Y DANTE PEIRANO BASSO
        45

REPÚBLICA         ORIENTAL        DEL       URUGUAY         6     de      agosto     de      2009”,     en
“http://www.cidh.org/annualrep/2009sp/uruguay12553.sp.htm” (consultado el 10.6.2010).
   46
      “Tiempos puros” de los arts. 5º y 6º de la Ley No. 15.869, en la redacción del art. 41 de la Ley No.
17.292.
   47
      Arts. 309 y siguientes de la Constitución, Decreto-Ley No. 15.524, Ley No. 15.869 más normas
concordantes y modificativas.
   48
        Por estar fuera del objeto de nuestro trabajo no reproduciremos ni reproduciremos
bibliográficamente la frondosa polémica jurisprudencial y doctrinaria al respecto.
                                                   23
        2. Mayores presiones de trabajo en los Juzgados por más cantidades de
   asuntos y nuevos procedimientos
        La constatación de mayor número de asuntos a conocimiento de los Juzgados
   puede deberse:
         a) A cuestiones coyunturales (tiempos de crisis económicas, por ejemplo);
         b) A la superposición de asuntos antiguos y nuevos;
         c) A la asignación de nuevas competencias y responsabilidades a los tribunales.
         A nivel global de los Juzgados se ha observado, luego del “pico” de elevación de
   los volúmenes de asuntos iniciados en niveles previos al año 2002, un incremento a
   partir del ejercicio 2006 en los asuntos entrados al Poder Judicial donde el salto más
   grande último registrado se observa en el año 2008. Entre 2000 y 2008 los Juicios
   aumentaron aproximadamente casi un 24 %; pero entre 2008 y 2009, el volumen de
   asuntos disminuyó en un 2,4 %, registrándose un -5,4 % de descenso en Montevideo y
   manteniéndose la cantidad relativamente estable en el Interior (aunque no hubo
   descensos en todos los casos registrándose aumentos de trabajo en materia laboral,
   concursal, contencioso administrativo y adolescentes para Montevideo, y en materia
   civil en sentido amplio en el Interior) (49).
        En la Suprema Corte de Justicia las acciones de Inconstitucionalidad de las
   Leyes (arts. 253 y ss. de la Constitución más 508 y ss. del C.G.P.), antes ínfima
   minoría, proliferaron en los últimos años. Constituyen en el 2008 el 59,6% del trabajo
   actual que ingresó a la Corte (50).
         Un factor que incide negativamente en la eficiencia del Poder Judicial es cada
   vez mayor “judicialización” de las problemáticas sociales de la ciudadanía. En los
   primeros años del siglo XXI el sistema político y la sociedad civil han cargado al
   Poder Judicial con la responsabilidad de dilucidar conflictos de marcado carácter
   social y de base cultural que más bien requerirían prontas y preventivas soluciones
   político administrativas, como la Violencia Doméstica y la minoridad infractora (que
   ya hemos visto), las crisis de los bancos y del sistema económico, las cuestiones de
   corrupción y hasta los conflictos y acusaciones entre los políticos (51).
         Nuevos procesos instaurados por el Legislador suman más trabajo,
   complicaciones y tensiones a los tribunales. Normalmente no se estudia si éstos están
   capacitados, si tienen recursos o si tienen el personal con el perfil suficiente para
   atenderlos o absorberlos. En este sentido se observa en el Uruguay más voluntarismo
   e improvisación que planificación. Tampoco se estudia cómo cada proceso nuevo
   cargará y en qué grado a los diferentes Juzgados del país (generalmente toda reforma
   o asignación de nuevas competencias perjudica más al Interior que a Montevideo). El
   Poder Judicial se ha visto así como el recurso “bueno, bonito y barato” de siempre al
   cual echarle mano cada vez que el sistema político necesita hacer ver a la población

  49
      PODER JUDICIAL-SUPREMA CORTE DE JUSTICIA (2009), “Anuario Estadístico 2008”;
Montevideo, Agosto de 2009, ps. 15-16; “Anuario Estadístico 2009”, p. 6.
  50
     PODER JUDICIAL…, “Anuario…” cit., p. 20.
  51
     CASTRO, “Los Jueces…” cit., p. 71. “El País”, “Esa Justicia…” cit..
                                           24
   que se está preocupando por algún problema social: el mecanismo más sencillo y
   “económico” es “que resuelvan esas cuestiones los Jueces”; por supuesto sin
   asignaciones presupuestales ni recursos correspondientes (a contrapelo del art. 86 inc.
   2º de la Constitución), todo por lo general con la sobrecarga de trabajo del caso y sin
   justa retribución (contra el art. 54 de la Constitución). Así ha sucedido por ejemplo
   con la Ley de Violencia Doméstica (No. 17.514), con los problemas de la Niñez y
   Adolescencia (Ley No. 17.823, Código de la Niñez y de la Adolescencia), con la
   aceleración de los procesos laborales (Leyes Nos. 17.940 y 18.572), y los conflictos
   sobre Relaciones de Consumo (Ley No. 18.507). Esto presiona a muchas Sedes
   Judiciales al límite o excediendo sus capacidades de trabajo, principalmente a
   aquellas del Interior que deben atender variados fueros (Juzgados llamados
   vulgarmente “de demás materias” o “multimateria”), generando atrasos y colapsos en
   ocasiones, lo que atenta contra la eficiencia y eficacia de la Justicia especialmente
   fuera de Montevideo.
         Cada conflicto en masa o social que se asigna solucionar al Poder Judicial
   debería plantear dudas sobre si la solución debería solo pasar por el abordaje judicial,
   si aquel Poder está capacitado o si tiene los recursos necesarios para absorberlo, o si
   la solución es idónea para todo el país y no sólo para Montevideo, aunque advertimos
   que esos temas no suelen preocupar al Legislador. Agregar vinos nuevos a odres
   viejos y cansados se traduce a mediano plazo en procesos más lentos e ineficientes.
   La burocracia y la lentitud, por otra aparte, siempre vuelven por sus fueros porque no
   siempre la primera está adaptada o capacitada, o con voluntad suficiente, para admitir
   y asumir los nuevos desafíos que se le imponen, en ocasiones en forma poco consulta.
         ALVARADO VELLOSO nos informa que ha crecido desmesuradamente el
   índice de litigiosidad civil y penal, motivado por la “justiciabilidad” de casos
   “claramente no justiciables” (52), a lo que le agregaríamos la política legislativa
   nacional de cargar cada vez más al abordaje judicial con cuestiones que deberían en
   realidad ser previamente objeto de políticas administrativas y de concientización
   social, como la violencia doméstica, las cuestiones sobre relaciones de consumo, la
   minoridad en riesgo, el medio ambiente.
        Una sobrecarga en la maquinaria de los tribunales con nuevos juicios, nuevas
   audiencias y procedimientos colaterales da por resultado un sistema poco práctico e
   incapaz de funcionar; es según FLEMING, como un avestruz que tiene alas pero no
   puede volar o como un hermoso modelo a escala que nunca pudo despegar (53).
         3. Factores Económicos, Humanos y Tecnológicos
       El factor tecnológico y humano incide en la demora y eficiencia o deficiencia de
   los procesos porque es el motor intelectual y operativo de estos últimos. Por su
   importancia lo analizaremos en un Capítulo siguiente y aparte.




  52
     ALVARADO VELLOSO Adolfo, “El garantismo judicial”, en “Revista de Derecho y Tribunales”
No. 13; Montevideo, junio 2010, Editorial y Librería Jurídica Amalio M. Fernández-RCE, p. 29.
  53
     FLEMING Macklin, “El precio de la Justicia Perfecta”; México D.F., 1983, EDAMEX, p. 15.
                                             25
   IV. EL PAPEL DE LOS RECURSOS ECONÓMICOS, DE LA
TECNOLOGÍA Y DEL FUNCIONARIADO EN LA CONFORMACIÓN DE LOS
PROCESOS JUDICIALES EFICIENTES
      El Poder Judicial recibe o ha recibido según las épocas entre el 1,3 y 1,5 por ciento
del Presupuesto Nacional (54), de lo cual un 81 % es destinado a sueldos, el 13 % a gastos
y el 6 % a inversiones (55). O sea, se trata de un presupuesto relativamente bajo en
comparación con el resto de América Latina, quizá el más bajo ( 56), y que incide en la
eficiencia de la Justicia porque el presupuesto judicial es mucho más que la
determinación de la retribución de Magistrados (Jueces), técnicos y funcionarios; una
asignación presupuestaria magra afecta la organización de los tribunales y los medios con
que éstos cuentan para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (57).
      De acuerdo a información obtenida por nosotros directamente de la División
Recursos Humanos del Poder Judicial, contaba el Uruguay al 3.6.2010 con 487 Jueces
(más 2 miembros Jueces militares), 2.599 Funcionarios Administrativos, 271 Defensores
de oficio, 375 Auxiliares y unos 734 funcionarios calificados entre Profesionales
Auxiliares, Técnicos y Directores. En una población prevista para 2010 de 3.356.584
habitantes (58), tenemos que existe un Juez por cada 6.893 habitantes que se encuentra
adecuado, pero no es un dato positivo porque la asignación de Jueces por competencia y
por materia o fuero no está uniformemente distribuida en los diferentes Departamentos de
nuestro país. En 2004 Montevideo tenía más Jueces Letrados por habitante frente a los
restantes Departamentos, y Canelones era el que tenía menos Jueces Letrados por
habitante (59); no ha mejorado mayormente hasta ahora (60). Esto permitirá ver que según
el lugar y asignación de competencia que corresponda, un Juez puede tener mayor
presión de trabajo que un par suyo de otro Departamento.
      El funcionariado también se encuentra desigualmente repartido en el territorio
nacional de acuerdo a requerimientos de Juzgados (conforme a las necesidades de sus
respectivas competencias) y de coyunturas de ingresos, aunque podemos decir que los
criterios para determinar cuál es el número de funcionarios necesarios deseable para cada
tribunal no siempre están claros; el número de funcionarios para cada tribunal se
establece empíricamente y en ocasiones, deben proveerse funcionarios para cubrir
deficiencias o malos rendimientos de funcionarios ya existentes.

   54
      MOREIRA Constanza, “Pensando en la Justicia”, en “La República”; Montevideo, 12.4.2010.
   55
      “El País”, “Esa Justicia…” cit..
   56
      Podemos establecer esta comparación con los porcentajes dados para otros Poderes Judiciales de
Latinoamérica en CORREA SUTIL Jorge, “Acceso a la Justicia y Reformas Judiciales en América
Latina. ¿Alguna esperanza de qué mayor igualdad?”, en “http://islandia.law.yale.edu/sela/jcorrs.pdf”, p.
5 (consultado el 12.6.2010).
   57
      CASTRO Alicia, “Los Jueces…” cit., p. 71, Nota 7.
   58
      “http://es.wikipedia.org/wiki/Uruguay - 437k” (consultado el 18.6.2010).
   59
      ETTLIN, “Apuntes…” cit..
   60
      En el año 2009 Canelones fue el Departamento con menor número de Jueces por habitante (0,9 cada
10.000), y los que tienen más Jueces por habitante son Flores y Río Negro (2 cada 10.000). Montevideo
tuvo en 2009 1,06 Jueces cada 10.000 habitantes (Fuente, PODER JUDICIAL-SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA, “Anuario Estadístico 2009”, p. 14).
                                                  26
     Es cierto que una mayor presión de trabajo sobre la Justicia puede demandar más
funcionarios y Jueces, aunque estos incrementos suelen ser coyunturales y no existen
elementos serios que indiquen que por el momento se precisaría más personal, salvo en el
caso de reformas procesales estructurales como podría ser en el supuesto de que se
aprobara una reforma del Código del Proceso Penal.
      Recientes datos difundidos por el Diario “El País” de octubre de 2009 revelan cifras
y datos preocupantes: el promedio etario de los funcionarios judiciales es de 45 años, son
de los funcionarios peor pagados del Presupuesto Nacional (lo que opinamos contribuye
al desestímulo, a la falta de incentivo y a la pérdida de la mística que antes tenía el
funcionario judicial), y unos 800 de ellos estarían con problemas psiquiátricos (o sea, un
22,86 % del funcionariado total en números relativos) (61), aunque debemos decir que no
existen elementos serios que muestren que ese elevado porcentaje de enfermedad esté
provocado por exceso o “stress” de trabajo. Todavía hoy percibimos que no se premia el
rendimiento, salvo una “prima por asistencia” que en realidad no es sino un aumento de
sueldo “perlado”. Sin duda, este perfil funcionarial ocasiona un severo “handicap” a la
eficiencia de los procesos judiciales. Los sistemas de Calificaciones (cuyo último
Antecedente normativo es la Acordada No. 7525) de los funcionarios administrativos a
nuestro criterio son escasamente objetivos y carecen de rigor técnico, por lo que no
siempre se sabe si los que ascienden en la carrera administrativa funcional del Poder
Judicial son los mejores o si realmente lo merecen.
     No sabemos qué eficiencia ni qué garantía de eficiencia y de eficacia puede dar un
Poder Judicial en estas condiciones.
      Mentalidades burocratistas e incapacidades en la función conspiran para las
demoras, los trámites indebidos e innecesarios, e incluso cierta negligencia ocasiona
traspapelamientos. Los usuarios del Poder Judicial suelen quejarse del maltrato recibido
por los funcionarios y mandos medios (actuarios, secretarios) (62).
      El equipamiento tecnológico actual del Poder Judicial es actualmente digno e
idóneo, y se está implementando un Sistema de Gestión Judicial informático de última
generación para todo el país a través del Programa de Fortalecimiento del Sistema de
Justicia Uruguayo (PRO.FO.S.J.U.). En cuanto a logística e implementos, no hay
reservas a apuntar.
      No obstante estar distribuidos equitativamente los recursos materiales (presupuesto,
tecnología e insumos), las Estadísticas en cuanto a las duraciones de los procesos ofrecen
resultados totalmente asimétricos y disímiles entre los diversos tribunales (63). El autor
planteó en el Taller de Intercambio sobre Duración de los Procesos Civiles (2009) que las
disimilitudes en las duraciones de los procesos, que se revela diferente para cada Juzgado
y cada Oficina, es explicable por el heterogéneo rendimiento del personal judicial en cada
repartición, por lo que en el Uruguay la celeridad y la eficiencia de los procesos no

   61
      “El País, “Esa Justicia…”, cit.. Los comentarios entre paréntesis son nuestros.
   62
      Un Buzón de Quejas dispuesto por el suscrito hace años en un Juzgado del país (no diremos lugar ni
clase de Juzgado) recogió el primer día de instalado… ¡15 quejas! La experiencia tuvo que discontinuarse
dado la resistencia y la falta de costumbre que tenía la Oficina con ese tipo de gestiones.
   63
      V. Nota 23.
                                                  27
estaría dependiendo del equipamiento o del factor tecnológico o presupuestal, sino del
rendimiento humano. Porque lo cierto es que no todos los Jueces ni todos los
funcionarios tienen el mismo rendimiento en el trabajo.
      El Poder Judicial intenta mejorar el nivel y rendimiento de los Jueces, para lo cual
ha dispuesto un riguroso proceso de selección a través de la Escuela Judicial en la órbita
del Centro de Estudios Judiciales, y se ha establecido un sistema de monitoreo para
calificación y recomendación de ascensos cuyo último régimen está diseñado por la
Acordada No. 7542. Esto no estaría bastando para evitar críticas a la labor judicial, que
algunos usuarios consideran cada vez más pobre y menos técnica, aparte de recordar que
los justiciables y profesionales se han quejado de que suelen ser maltratados por los
Jueces (64).
      Principalmente, entendemos que los problemas de rendimiento, de las excesivas
duraciones de los procesos y de las ineficiencias radicarían en que no se está procediendo
al Pleno Empleo de los Factores (Tecnología, Recursos Económicos, Recursos Humanos)
que dispone el Poder Judicial. Estas ideas son recogidas en un trabajo elaborado por
nosotros en coautoría con SALABERRY y RODRÍGUEZ DA SILVEIRA ( 65). Creemos
que a pesar de las carencias económicas y tecnológicas (recursos que en el Uruguay
suelen ser escasos y no siempre son operados óptimamente), el Factor Humano puede
hacer la diferencia para llegar y lograr una actividad judicial eficiente. Sobre el tema
volveremos más adelante (66).

   V. ESFUERZOS REALIZADOS PARA QUE EL URUGUAY DISPONGA DE
PROCESOS EFICIENTES
      En la necesidad de lograr procesos eficientes las reformas o modificaciones
legislativas se hacen importantes. En el Uruguay, el comienzo de la reforma procesal
comienza desde que hubo consenso en que el modelo vigente hasta el momento se
encontraba exhaustivamente obsoleto y defectuoso, y de que se había “…llegado a un
grado de ineficiencia jamás conocido” (67). La política de Reforma procesal en el
Uruguay impulsada en la segunda mitad del siglo XX, que comenzó por los procesos
civiles, en una búsqueda de mayores resultados apuntó a simplificar etapas, abreviar los
términos o plazos de aquéllas y disminuir los recursos admisibles. Sin embargo, la
problemática y la situación planteada en el Uruguay nos demuestra que todavía no hemos
dado en los distintos procesos judiciales con un mecanismo con vocación de eficiencia.


   64
      INTERCONSULT, “Estudio…” cit., p. 7.
   65
       SALABERRY-ETTLIN-RODRÍGUEZ DA SILVEIRA, “Gestión de calidad…” cit., p. 11.
   66
      V. Capítulos VII y VIII.
   67
       CÁMARA DE SENADORES, “Código General del Proceso. Antecedentes y discusión en la
Comisión de Constitución y Legislación del Senado y en la Cámara de Senadores”; Montevideo, 1988, p.
9.
      VESCOVI señaló que la desconfianza en la Justicia es un elemento fundamental del deterioro
judicial y de peligro para el sistema democrático, de ahí la necesidad de una reforma procesal. Al respecto
v. VESCOVI Enrique, “La reforma de la Justicia en Uruguay”, en “Revista Uruguaya de Derecho
Procesal” No. 1/90; Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, p. 23 nota 15. Ello sigue vigente.
                                                    28
Por supuesto, las soluciones dependen de las especialidades y particularidades de cada
tipo de procesos dentro de las realidades en que se aplican, y como todo producto
humano que día a día se prueba con la evolución y los cambios de la sociedad, siempre
precisaría periódicamente revisiones y ajustes.
     Recordando a ANDRIGHI en lo que es trasladable para nuestra realidad, nos consta
que en el Uruguay todos los Magistrados están preocupados con los rumores sobre el
Poder Judicial como institución y sobre la calidad del servicio que presta a la comunidad,
y que las mejoras tecnológicas y la modernización no son suficientes para evitar la
morosidad de los procesos, lo que tampoco ha sido ajeno a los Abogados del Foro
nacional porque también ellos son responsables de la Administración de Justicia (68).
      Lograr la eficiencia procesal es un desafío cotidiano que requiere estrategias,
políticas y monitoreos alertas y sincrónicos, pero por supuesto también necesita
voluntades humanas, políticas y judiciales dispuestas porque sin ellas no existirán
propuestas ni soluciones. BARBOSA MOREIRA muestra la contracara del reformismo
procesal. Según él la mayoría de los países no están conformes con sus sistemas de
Justicia y encaran esfuerzos destinados a abreviar los procesos principalmente, pero en la
práctica es difícil saber si se logra el objetivo, lo que puede llevar a decepciones y
malestares porque no siempre se constata estas posibles mejorías ( 69). Ya no es posible
concebir un modelo procesal que quiera ser eficiente con vocación de perennidad, sin una
crítica y observación de cómo realmente funciona.
      FLEMING nos previene que “el ideal de la perfectibilidad” tiene aspectos de difícil
solución y que el noble ideal constantemente ha generado resultados que podrían
describirse como un “pandemonium”. Puede correrse el riesgo de intentar más de lo que
se debe y terminar haciendo menos de lo que se debería (70). Por tanto, todo cambio que
se desee en la Administración de Justicia debe ser planificado y realista, adecuado a las
diferentes problemáticas y ajustado a los medios materiales y humanos de que se dispone.
      Todo proyecto o modelo de Justicia y de procesos eficientes debe pensarse para el
país en forma global. A su vez, todo plan de mejora a tales efectos debe tomar en cuenta
las realidades y las necesidades de las distintas regiones de nuestra República. Lo
decimos porque suele desde la Capital (desde donde suelen partir todas las iniciativas y
programas para el resto del territorio nacional) encararse en el Uruguay ambiciosas ideas
quizá aplicables para Montevideo, pero que no contemplan usualmente las situaciones
especiales de los diferentes Departamentos. Lo que trasunta en resultados disímiles,
observándose que los medios e implementos para el Interior llegan después que a
Montevideo.



  68
       ANDRIGHI Fátima Nancy, “A Democratizaçao da Justiça”, en “Revista Uruguaya de Derecho
Procesal” No. 3/98; Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, ps. 224-225.
       INTERCONSULT, “Estudio…” cit., ps. 6-8.
    69
       BARBOSA MOREIRA José Carlos, “La significación social de las reformas procesales”, en
“Revista Uruguaya de Derecho Procesal” No. 4/2004; Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria,
ps. 343-346.
    70
       FLEMING, “El precio…” cit., ps. 11-14.
                                               29
      En los países emergentes como los latinoamericanos y por supuesto en el Uruguay,
la idea de implementar sistemas judiciales eficientes suele tropezar con el problema de la
asignación de recursos o de inversiones presupuestales acordes. Generalmente el tema de
“recursos” suele en estos casos verse como un “gasto” y no como una “inversión”. Pero
también suele no ser percibido por la opinión pública y política la importancia de una
asignación presupuestal idónea para que la Justicia funcione, lo que quizá explique cómo
el Legislador “judicializa” o comete cargando al Poder Judicial el abordaje de cada vez
más problemáticas sin preocuparse de la implementación de recursos acordes.
      VARGAS VIANCOS señala al respecto que la búsqueda de la eficiencia (que está
en la base de la noción de políticas públicas) está íntimamente relacionada con la idea de
la escasez. Dado que los recursos de que disponemos no son suficientes para satisfacer
todas nuestras necesidades debemos por una parte priorizar aquellas necesidades o
preferencias (lo que importa decir que algunas simplemente no podrán ser satisfechas), y
por la otra tenemos que utilizar de la mejor manera posible los recursos disponibles para
poder cubrir el máximo de necesidades, evitando su desperdicio. La idea de eficiencia
apela entonces inmediatamente a la toma de decisiones, a la necesidad de optar entre
cursos de acción distintos a partir de ciertas premisas. Lo anterior, que hoy nos parece tan
natural y obvio, choca frontalmente con la concepción que tradicionalmente se ha tenido
sobre la Justicia porque generalmente la concebimos como un tema de principios, de
valores de carácter trascendente, que deben ser cumplidos sin ningún tipo de
consideración externa ni transacción, con prescindencia de los sacrificios y costos. No
cabría entonces, en este caso, hacer cálculos de oportunidad ni de costos; lo único que
debería hacerse es cumplir con ella como un imperativo (71).
      MARTÍNEZ PARDO indica, lo que es aplicable para el Uruguay, que hay que
distinguir entre normas procesales y reglas de gestión, lo que son las normas procesales y
lo que son las pautas de tramitación de esas normas procesales. Las normas de gestión de
la tramitación son normas instrumentales, útiles o herramientas que hacen posible
cumplir las disposiciones legales procesales. En ocasiones por una inadecuada gestión de
las normas procesales se producen vulneraciones de los principios procesales y por ende
de las garantías de los ciudadanos. Por ende, la gestión procesal ha de ser un instrumento
imprescindible para que las oficinas judiciales puedan llevar a cabo en plazo el
cumplimiento de los trámites procesales, ya que es un principio constitucional el
principio de celeridad. Las normas de gestión de los procedimientos deben cumplir
escrupulosamente las normas procesales establecidas en las leyes procesales. El correcto
cumplimiento de una norma procesal pero el mal cumplimiento de una norma de gestión
puede ocasionar demoras injustificadas. El autor citado recuerda que la oficina judicial
reclama cuanto antes un funcionamiento más racional y moderno. Aspectos que están
regularizados en cualquier administración pública, como el horario, la atención al
público, el registro, el archivo de documentos, siguen siendo en la Administración de
Justicia una fuente inagotable de conflictos. Hay que reformar la Justicia para conseguir


  71
          VARGAS        VIANCOS       Juan   Enrique,   “Eficiencia en   la    Justicia”,   en
“http://www.cejamericas.org/sistemas-
judiciales/tema_central.php?revista=6&idioma=espanol&secc=77&TemaNiv2=77”     (consultado   el
11.6.2010).
                                             30
que sirva al público con estándares de calidad aceptables. Debe considerarse la Justicia
como un servicio público, lo que lleva consigo la necesaria evaluación de su
funcionamiento, del grado de eficacia y eficiencia de su gestión. Se entenderá por
“Eficacia” la adecuación de los resultados a los objetivos perseguidos y esperados por los
ciudadanos; y por “Eficiencia” la proporcionalidad entre los recursos de toda índole que
el sistema judicial consume y los resultados que produce. Hay que saber lo que cuesta la
Administración de Justicia para, a la vista de los resultados y percepciones que genera,
valorar si la gestión que se realiza es la más adecuada. Respecto a la eficiencia, es
evidente que el aumento y modernización de los medios materiales y el incremento de
recursos humanos en la administración de justicia en los últimos años no ha dado los
resultados pretendidos. Más Jueces, más órganos judiciales, más personal y mejores
medios materiales no han servido para hacer disminuir de forma sensible el número de
asuntos pendientes. En esos términos se puede hablar de una disminución en la eficiencia
de la Justicia. Para valorar la eficacia tenemos que tener en cuenta además la rapidez en
obtener los resultados del sistema judicial y si estos resultados coinciden con la
pretensión deducida ante los Juzgados. En cuanto a las dilaciones podríamos tener más
asuntos sin resolver y sin embargo podríamos encontrar una justificación eficiente en
términos de productividad o costes porque los retrasos provienen del “desproporcionado
número de asuntos” que llegan a los Tribunales. Y por el contrario podríamos tener un
sistema sin dilaciones en la tramitación de los asuntos, que sin embargo resulte caro y
despilfarrador por el mal uso que hace de los recursos asignados (72).
    En nuestro país se ha encarado ingentes esfuerzos para lograr este ideal del Pleno
Empleo de los Factores citando por ejemplo (v. también Cap. VII):
      1) Perfeccionamiento de instrumentos legales y procesales. Un hito ha sido la
sanción del Código General del Proceso (recordando antecedentes en las “Leyes de
Abreviación de Juicios” Nos. 9.496 y 13.355), y debería serlo actualmente la
modificación de los Procesos Laborales (Ley No. 18.572) aunque deberán establecerse
ciertos ajustes, y el futuro diseño de los Procesos Penales (actualmente a estudio). Esto
obviamente requiere el concurso de voluntades entre políticos y Legisladores, pero
también precisa del compromiso de la Suprema Corte de Justicia y de los Magistrados
Judiciales más los Recursos Presupuestales y logísticos idóneos para instrumentar y
mantener con éxito toda reforma;
      2) Implementación de reformas administrativas y en los sistemas de gestión. Ya
hemos mencionado al Programa de Fortalecimiento del Sistema Judicial Uruguayo
(PRO.FO.S.J.U.), pero también tenemos a los Servicios de Jurisprudencia y de
Informática. También se implementaron avances en el acceso a la publicidad de la
Justicia como la Base de de Fallos judiciales Jaime Zudáñez y el sistema de consultas de
expedientes por Internet;
     3) Reformas en la tramitación de los Expedientes, estando actualmente abocado el
Poder Judicial a la implementación del Expediente y de las Notificaciones telemáticos;



  72
      MARTÍNEZ PARDO Vicente José, “La nueva Oficina Judicial”, en “Revista Internauta de Práctica
Jurídica”, num. 25, año 2010, ps. 4-6 (consultado el 11.6.2010).
                                               31
     4) Selección y capacitación permanente de los cuadros de Magistrados, de
profesionales y de administrativos del Poder Judicial (a través del Centro de Estudios
Judiciales y de la División de Coordinación, Capacitación y Apoyo Actuarial) ( 73).
      El “Plan Estratégico 2005-2009” del Poder Judicial complementado con Planes
Operativos Anuales (74) incluyó como compromisos de gestión centrales acordados entre
la Suprema Corte de Justicia y las Asociaciones Gremiales de Funcionarios Judiciales los
siguientes principios:
               a) Abreviación de los Procesos;
               b) Adecuación de los Recursos Humanos a las necesidades del Servicio;
               c) Mejora de gestión en oficinas.
     En la implementación de este plan ha sido capital el uso y mejoramiento de las
herramientas informáticas, paralelamente a la capacitación de los funcionarios en los
nuevos sistemas.
      Actualmente están todos los tribunales del país desde la Suprema Corte de Justicia
hasta la Justicia de Paz Departamental integrados a la RENAJU (Red Nacional Judicial)
con la nueva tecnología informática diseñada en el Proyecto. Se encuentran además en la
Red las Defensorías Públicas que hasta no hace mucho, no poseían ninguna herramienta
informática para su trabajo.
      A partir del uso de Internet se hizo posible el desarrollo en el año 2006 del sistema
de consultas de expedientes jurisdiccionales “on line” por parte de cualquier usuario
desde cualquier Ordenador y desde cualquier parte, evitando la concurrencia de los
interesados a la oficina judicial, que permite averiguar el estado de un expediente de
cualquier tribunal que posea sistema de gestión. Ya hemos hablado de la Notificación
Electrónica, puesta en funcionamiento en el año 2009 que se espera permitirá reducir
“tiempos muertos” en los procesos. La puesta en Internet prevista a partir del mes de
setiembre de 2009 de la Base de Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia y de los
Tribunales de Apelaciones se encuentra a disposición de los Magistrados y usuarios
habilitados (por ahora no es de consulta pública). La conectividad que requiere el nuevo
Sistema de Gestión de Tribunales está siendo desarrollada a nivel del el Programa de
Fortalecimiento del Sistema Judicial Uruguayo (PRO.FO.S.J.U.), orientado a llegar al
expediente electrónico (75).
     CHEDIAK destaca importantes esfuerzos que ha realizado el Poder Judicial en
consolidar proyectos de Centros de Justicia, algunos concretados y otros en construcción,
como el “Palacio de los Tribunales”, el “Centro de Justicia de Familia”, el “Centro de

   73
      SALABERRY-ETTLIN-RODRÍGUEZ DA SILVEIRA, “Gestión de calidad…” cit., p. 11.
   PODER JUDICIAL-SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, “El Poder Judicial del Presente”, y “El
Poder Judicial del Siglo XXI”, en “Centenario de la Suprema Corte de Justicia 1907-2007”; Montevideo,
2007, CEJU-SCJ, ps. 124-144 y 415-420.
   74
            Este        “Plan      Estratégico       2005-2009”        puede        apreciarse     en
“http://www.cejamericas.org/doc/documentos/Documento%20sobre%20ponencia%20Poder%20Judicial
%20del%20Uruguay.pdf” (consultado el 10.6.2010).
   75
      V. nota anterior.
                                                 32
Justicia Penal” y el Proyecto “Nueva Morgue Judicial y Laboratorio de Toxicología” para
el Departamento de Montevideo (76). También se ha propuesto la Suprema Corte de
Justicia encarar en serio una disminución en los tiempos de los procesos y en exigir
esfuerzos y responsabilidades a los Magistrados, ya que se entiende que es uno de los
aspectos que impactan con más fuerza en la visión de la opinión pública sobre el Poder
Judicial (77).
       En el ámbito legislativo, desde el Código General del Proceso (1989) y salvo
retoques normativos parciales, no ha llegado hasta ahora una reforma procesal integral en
el sistema procesal civil y de familia (salvo en este último caso las Leyes sobre Violencia
Doméstica y las normas procesales sobre procesos de minoridad y adolescencia,
concubinato y opción de sexo; Leyes Nos. 17.823, 18.246, 18.590 y 18.620). Ya dijimos
que la Ley No. 18.572 reforma el sistema laboral creando procedimientos más abreviados
y autónomos si bien con normas de dudosa constitucionalidad. La Ley No. 17.940 sobre
“fuero sindical” también organiza un proceso semejante al Amparo (Ley No. 16.011)
para la protección de las libertades sindicales. En cuanto a acceso a la información de
datos personales, los arts. 37 a 45 de la Ley No. 18.331 estableció una “acción de habeas
data” con características especiales.
     En el momento de la reforma civil en sentido amplio que se intentó como Global
(con el Código General del Proceso para litigios civiles propiamente dichos, comerciales,
familia y laborales) se apostó a que la Conciliación en Audiencia podría acelerar los
procesos o minimizar la duración de la mayoría. En Montevideo se crearon inclusive
Juzgados de Paz especializados en Conciliaciones, y Centros de Mediación para
pequeños problemas vecinales. El tiempo ha mostrado cierta efectividad de este tipo de
procedimientos, ya que ha ayudado a resolver el 30 % de los conflictos (78).
      Para lograr un acceso mejor y una más rápida dilucidación de procesos de menor
cuantía y por cuestiones de consumo, la Ley No. 18.507 instaura un proceso brevísimo
ante la Justicia de Paz que es inapelable. No conocemos los supuestos éxitos de estos
nuevos procedimientos.
      La tendencia de las últimas legislaturas, rompiendo el sistema hegemónico y
globalizado del Código General del Proceso, tienden actualmente a la diversificación y a
la autonomía de los diferentes procesos, heterogeneidad que entendemos no contribuye a
la optimización del sistema judicial ni a procesos eficientes. No dudamos empero, que el
Legislador de acuerdo a sus criterios de política debe entender si la eficiencia de los
procesos debe basarse en la contemplación de las características especiales que cada tipo



  76
      CHEDIAK Jorge, “Estado y Justicia”, en “Espacio Abierto. Revista del CIEJ-AFJU. Justicia y
Estado” No. 12; Montevideo, Mayo de 2010, ps. 16-18.
   77
      BENECH Javier, “Preocupada por la duración de los procesos no penales, la Suprema Corte de
Justicia resolvió iniciar un sumario a dos magistrados”, en “Semanario Búsqueda, 1º.7.2010, p. 16.
   78
      PODER JUDICIAL…, “Anuario…” cit., p. 73.
   V. “Equipo de trabajo país Uruguay. Plan de Acción para mejorar la transparencia y rendición de
cuentas en el sector judicial-Uruguay”; Montevideo, julio de 2010, Programa del Instituto del Banco
Mundial para los poderes judiciales de Brasil, Chile, Costa Rica, Paraguay y Uruguay”, ps. 7-8.
                                                33
de intereses que se busca tutelar, o si esta eficiencia pasaría a través de la adaptación de
los diferentes procesos a un modelo único.
      Otra solución que se ha intentado en diversas épocas y mientras las reformas
legislativas no llegan, ha sido aumentar el número de Juzgados y de Tribunales. Este tipo
de “reformas”, que COUTURE ha criticado como “empírica” porque entiende no apunta
a los métodos ni a la manera de cómo se hace la Justicia (79), suelen ser positivas para un
corto plazo, pero del mismo modo que el fluir del agua va llenando las celdas de las
cubetas de hielo, con el tiempo los asuntos van sobrecargando los “nuevos” y los “viejos”
tribunales y a mediano o mediato término otra vez comienzan los problemas.
      Uruguay no ha avanzado mayormente en el ideal de especializar los tribunales,
salvo en Montevideo y en las áreas más urbanizadas del Interior (especializaciones
parciales). Es necesaria la especialización total de los tribunales por fueros o materias
(principio del art. 22.4 del C.G:P.) como también la de Jueces “que sepan de lo suyo” y
no “que tengan que saber de todo”. Debería abolirse la política de Juzgados
“multimateria”.
       En los últimos tiempos se ha priorizado el ingreso de Magistrados a través de los
Cursos en nivel de Postgrado del Centro de Estudios Judiciales (art. 79 inc. 2º de la Ley
No. 15.750 más normas concordantes) y de funcionarios a través de Concursos Abiertos
(arts. 413 y 425 de la Ley No. 18.362).
      Se ha cuestionado si ante los problemas de ineficiencia de los procesos judiciales y
ante la ineficacia de la Justicia estatal, debería estudiarse en su caso y si no sería
aconsejable un “Plan B” que no pase por el Estado y su burocracia, a través de medios
alternativos privados más rápidos y efectivos a los judiciales para resolver los conflictos.
Las crisis del Poder Judicial, especialmente en épocas de conflictos gremiales o paros
prolongados que paralizan el sistema en ocasiones hasta por meses, reflota cada tanto la
idea de impulsar, caso de Colegios profesionales como el Colegio de Abogados de
Rocha, procesos extrajudiciales de conciliación, de arbitraje o de composición de
controversias por privados. El Código General del Proceso con el interés de alentar a los
inversores y operadores económicos ha destinado un importante número de normas a
regular los Procesos Arbitrales; nada menos que el 6,20 % de la normativa del C.G.P.
está dedicada a ello (80).
      Diremos que salvo para los asuntos comerciales y mercantiles en que se pacte
expresamente el Arbitraje o Tribunales Conciliatorios, en los demás casos de conflictos
privados la ciudadanía, los usuarios y los profesionales siguen apostando al sistema
judicial estatal. Obviamente no pueden existir procesos penales privados.
     Replantear los procesos para que funcionen en forma eficiente debería ser parte de
una gran Política de Estado. FESSLER nos recuerda que debe existir una necesaria

   79
      COUTURE Eduardo J., “Las Garantías Constitucionales del Proceso Civil”, en “Estudios de
Derecho Procesal Civil (Volumen 1)”, en “Obras” T. II; Montevideo, 2010, La Ley Uruguay, p. 67.
   80
      AMARANTE Andrea-JENSEN Mónica-ETTLIN Edgardo, “Incidencia de la Globalización y del
Neoliberalismo en el Derecho Laboral Latinoamericano (con especial referencia a los países del Río de
la Plata)”, en “XXVIIas. Jornadas de Derecho Laboral”; Buenos Aires, 26, 26 y 27 de octubre de 2001,
La Ley, p. 242.
                                                 34
Unidad entre la Reforma del Estado y Reforma Judicial, conectando con las propuestas
de transformación democrática y de gestión del Estado. En los proyectos de reforma de
los Poderes Judiciales se define una visión de la función y del funcionamiento del aparato
estatal (81).
      A criterio del autor, el Poder Judicial debería en la búsqueda de la eficiencia de sus
procesos judiciales desarrollar Programas y Sistemas de Control de Calidad debidamente
certificados, cual ya viene siendo experimentado en Poderes Judiciales y tribunales del
extranjero (82).
     Consideramos que no es necesario que la actividad administrativa del Poder Judicial
sea confiada a un “Ministerio de Justicia” (a nivel del Poder Ejecutivo). La Suprema
Corte de Justicia ha desconcentrado con éxito las tareas administrativas en su Secretaría
Letrada (con sus Prosecretarías Letrada y Administrativa), en la Dirección General de los
Servicios Administrativos y en una Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

        VI. DISCUSIÓN
      De la información del Capítulo IV y balanceando los números, podríamos estimar
como “números optimistas” que un proceso que demanda una primera instancia y
segunda instancia (apelación) “civil” (procesos civiles propiamente dichos, comerciales,
de Familia y asuntos laborales) podría demorar entre dos a tres años o tres años y medio,
y un proceso penal podría demorarse aproximadamente un año y medio a dos años, en
promedio. Un proceso aduanero podría llevar estimativamente entre un año y medio a
tres años. Esto, si hablamos de procesos sin complicaciones (depende de la temática, los
problemas procesales u operativos, los conflictos, o los recursos que puedan plantearse).
Si le tenemos que agregar la Casación Civil y Penal, habría que agregarle al proceso un
año más. Entonces podemos establecer (siempre con promedios estimativos) que un
proceso demora de un año y medio a dos años en primera instancia. Si se apela la
sentencia, un total de tres años a tres años y medio. Si llega a Casación, una sumatoria de
cuatro años a cuatro años y medio. Estos tiempos pueden acrecentarse de acuerdo al caso.
Esto no coincide con los tiempos de las personas o de las empresas.
      Si contraponemos lo que sucede en cuanto a los problemas de demoras y de
eficiencia de los procesos judiciales uruguayos con lo que ocurre en otros países del orbe,
podremos concluir en un balance superficial y provisional que nuestro país no está tan
mal parado. No hay fuentes de datos completas ni confiables que estudien a nivel
comparado cuánto duran promedialmente los distintos procesos en los diferentes países
del orbe (83); en ocasiones estos datos surgen informalmente de los coloquios entre


   81
       FESSLER Daniel, “La necesaria Unidad entre Reforma del Estado y Reforma Judicial”, en
“Espacio Abierto…” cit., ps. 25-27.
   82
      ETTLIN-SALABERRY-RODRÍGUEZ DA SILVEIRA, “Gestión de calidad…” cit., ps. 9 y ss..
   83
       A nivel del sistema penal latinoamericano puede consultarse el muy interesante trabajo
MARCHISIO ADRIÁN, “La duración del proceso penal en la República Argentina”, en
“http://www.mpf.gov.ar/Institucional/CoordinacionI/Documentos/Plazos%20de%20duracion%20del%20
proceso%20penal.pdf” (consultado el 27.6.2010). En los procesos laborales de Centroamérica, véase el
informe           del              Observatorio           de              Justicia          Laboral
                                                35
Jueces, Fiscales y Abogados de distintas partes del mundo en encuentros internacionales.
Pero los datos parciales disponibles nos afirman en el concepto de que hemos logrado en
el Uruguay algunos avances, y que a nivel de América Latina no estamos “tan mal”.
     Sin embargo, como en muchos otros fenómenos de la vida, todas las comparaciones
son odiosas. La idea no es mirarnos ni medirnos en función de lo que pasa en otros
Estados para determinar si estamos mejor o peor que ellos, o si nuestros litigios duran
más o menos que en otros países, sino analizar cómo podemos competir contra nuestros
propios defectos y establecer qué podemos hacer para mejorar nuestro sistema judicial.
     El gran busilis de todas estas cuestiones es que nadie ha podido dar con un modelo
de Sistema y de Administración de Justicia eficiente y perfecta. Sea cual sea el que se
diseñe, todo lo que se intente, siempre se tendrá la sensación de que no estaremos
contemplando las expectativas de la gente.
      Como hemos visto, se ha visto una casi directa relación entre la duración de los
procesos y la eficiencia de los mismos. Por tanto se ha intentado solucionar la situación
intentando abreviarlos.
    Hemos visto que las principales reformas procesales en Uruguay han intentado (las
normas que se citan son ejemplificativas y no pretenden la enumeración exhaustiva):
      a) Consagrar la perentoriedad de los plazos o términos para realizar los diferentes
actos procesales. Una vez que finalizan dichos plazos, no hay posibilidad de volver atrás;
es lo que se conoce como principio de preclusión. Es una de las principales reformas del
Código de Proceso Penal y del Código General del Proceso, dentro de lo que se ha
mantenido toda reforma posterior;
     b) Determinar el tiempo máximo en el cual se debe convocar y realizar las
audiencias. Característico de los procesos abreviadísimos como el Amparo (art. 6º de la
Ley No. 16.011), en los procesos contra adolescentes en conflicto con la Ley (art. 76
num. 2. de la Ley No. 17.823), la Ley No. 17.940 sobre fuero sindical y la Ley de
Procedimientos de Consumo, y art. 9º Ley No. 18.572 sobre Proceso Laboral No. 18.572;
     c) Establecer determinados términos para la realización de diversas etapas
procesales, como en el caso del Presumario y Sumario del proceso penal (v. art. 76 de la
Ley No. 17.823; v. Cap. IV Sec. “A” Ap. 5);
     d) Preceptuar que las instancias de los procesos no pueden insumir más de cierto
tiempo determinado;
    e) Limitar las oportunidades para deducir los recursos (en los procesos sumarios
como el ejecutivo y de ejecución, es muy claro -arts. 373.3 y 393 del C.G.P.-);
      f) Consagrar como principio el carácter no suspensivo (efecto devolutivo) o diferido
(se anuncia la apelación, pero la fundamentación se difiere para después de la sentencia)
para los recursos, siendo la suspensión del litigio la excepción (arts. 251, 252 y 315 del
C.G.P., arts. 132 y 254 del C.P.P.);


(“http://www.observatoriojusticialaboral.org/modules.php?name=Categorias&cat_id=9”, consultado el
27.6.23010), en comparación con los datos dados para los procesos laborales en nuestro país en el
Capítulo IV Sección “A” Apartado 2. de nuestro trabajo.
                                               36
     g) Habilitar mayores facultades a la Justicia a imponer condenaciones procesales (a
pagar los gastos del litigio en forma parcial –“costas” y “costos”), y a poder imponer
sanciones a los que obstaculicen la Justicia o tengan un proceder dilatorio (arts. 5º, 21, 24
nums. 10 y 11., 56 a 61, 393 del C.G.P.; arts. 148 a 150 y 152 de la Ley No. 15.750).
     Estas propuestas son importantes, pero no bastan.
      Establecer términos máximos para lograr la culminación de etapas procesales o de
las instancias no plantea problemas cuando se trata de casos simples. Cuando la
complejidad o naturaleza del asunto lo amerita, cuando el volumen de litigios atosiga y
abarrota los tribunales, condicionar el tiempo de duración de un proceso a un límite de
tiempo puede traer riesgos de incumplimientos (y de resignarse a convivir con ellos), de
mala calidad del trabajo, de constreñir y reducir derechos y garantías, con los
consiguientes importantes problemas de indefensión y de injusticias porque la limitación
del tiempo incide en la profundidad de la instrucción probatoria; la sentencia debe ser un
producto de la Verdad que surja de toda la prueba, cuya obtención no siempre se puede
conseguir en un término limitado. Por eso se suele permitir por la Legislación la
posibilidad de prórrogas previo pedido a la Suprema Corte de Justicia (caso de plazos
para dictar sentencia o para los sumarios o presumarios; art. 206 C.G.P.) aunque eso
puede ocasionar un efecto secundario: apadrinar con ello una no querida rutina de
permisividad burocrática que incida en extensiones de duración no siempre justificables.
      ¿Cuánto debe ser el tiempo de duración “razonable” o “plausible” de un proceso?
Las normas nos hablan de que la duración de un proceso debe ser “razonable” (art 8.1 del
Pacto de San José, art. 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art.
11.4 C.G.P., etc.), pero no nos dan una idea de qué tiempos deben ser considerados “los
razonables”. Obviamente que este “tiempo de razonabilidad” no puede determinarse
porque depende de las características y de la complejidad de cada caso concreto. El
Tiempo es un Valor en un proceso eficiente, pero no es un valor absoluto porque por sí
solo no garantiza la bondad, ni la eficiencia ni la eficacia de una decisión. En el Uruguay
hemos visto en los primeros tiempos de puesta en vigencia del Código General del
Proceso procesos tramitados y decididos en tiempo récord; recordamos un caso de
Divorcio que en Tacuarembó se sentenció en menos de tres horas (entre la presentación
de la demanda y la decisión judicial definitiva), pero estamos hablando de casos de
escasa complejidad donde ya hay un previo acuerdo de las partes en divorciarse. No
obstante, no sabemos qué tan bien ni con qué eficacia se cumplieron luego ciertas
decisiones que se resolvieron conexas a ese divorcio, como el tema de las pensiones y las
visitas de los hijos. En otro orden, no se puede forzar los tiempos procesales; el
apresuramiento puede no hacer apreciar correctamente las aristas y la complejidad
particular de cada situación litigiosa, donde las posiciones pueden estar muy encontradas
y en donde en un mismo asunto hay varias cuestiones que resolver, lo que incidirá en una
decisión infeliz o incorrecta. Ciertas decisiones que se toman en estados de emergencia o
en situaciones de urgencia, como embargos u otras medidas cautelares, pueden ocasionar
grandes males, de ahí que el propio Legislador suele exigir a quien las pide en estos
supuestos la prestación de garantía o contracautela (art. 311.3, 313 num. 5º y 314.2 num.
3º del C.G.P.), o puede ameritar la condena en daños y perjuicios más los gastos
procesales (arts. 56 a 61 y 198 C.G.P., art. 688 del Código Civil).


                                             37
      Sabemos que la mora judicial o las dilaciones judiciales conspiran contra la
eficiencia de los procesos y contra la eficacia de sus decisiones, pero solucionar la
situación por la abreviación de los tiempos nos puede hacer caer en otros conflictos. Por
ejemplo, la celeridad no siempre es amiga de la calidad. ¿Cuál debe ser el precio de una
más rápida Justicia? ¿Debemos restringir y sacrificar tiempos de contradicción y de
garantías para lograr esta celeridad? ¿Debemos afectar la calidad de las sentencias y
resoluciones judiciales? ¿El Tiempo debe sobrepujar a la Búsqueda de la Verdad
Material? ¿Debemos exigir que los elementos humanos se sobrecarguen hasta el
cansancio, aumentándoles su responsabilidad y exponiéndolos a un mayor riesgo de que
cometan errores? Toda solución de política judicial que se adopte en esta materia tiene
sus peligros colaterales.
      TRUJILLO enseña que la velocidad de los cambios hace difícil encontrar un
modelo claro que explique cómo y por qué se dan las transformaciones y hacia donde
van. Es posible describir ciertos desafíos que enfrenta o va enfrentar seguramente, el
sistema jurídico. Es fácil observar problemas concretos que causan dolores de cabeza a
los operadores del sistema judicial: hacinamiento carcelario, teoría de la imprevisión en
crisis financiera, regulación de contratos ubicados bajo jurisdicciones extranjeras,
estimación del daño ambiental, el trabajo y la inversión. Los desafíos del sistema jurídico
y judicial se resumen según este autor en dos principales: la Heterogeneidad y la
Opacidad. La Heterogeneidad se da en una sociedad atravesada por las diferencias y la
Opacidad ocurre a través de procesos de escape de la jurisdicción oficial, que escapan a
la regulación jurídica pública. Esta opacidad es una amenaza a la calidad democrática.
Como respuesta para ello sólo puede especularse, pero la respuesta estaría en mantener la
autonomía del Derecho, conservando la capacidad de decidir sobre conflictos de derechos
de forma pública y con argumentos racionales; la fuerza del Derecho deberá basarse en la
fuerza de los argumentos, más que en la capacidad coactiva de un Estado debilitado. Un
sistema jurídico potente y democratizado puede servir para promover intereses colectivos
con bajo poder inicial, a lo cual podría ayudar también el propio sistema jurídico
internacional (84).
      Debemos introducir en este estado otro elemento que hace a la eficiencia del
proceso: su Ejecutabilidad, o sea que la decisión sea obedecida y acatada con eficacia y
que pueda asegurar material y tácticamente el derecho con bienes de la vida. La
eficiencia de un Proceso combina el Tiempo con la Ejecutabilidad, y este último factor
hace a su eficacia.
      Un elemento que no suele tomarse en consideración es que no a todos les sirve una
Justicia eficiente y ágil. Esto se explica porque los litigios son conflictos de intereses y no
necesariamente de valores. Según la conveniencia y por cuestiones de estrategia, algunas
partes no desean que se solucione sino que se mantenga la situación de conflicto para
mantener un “status quo” o para ubicarse en una posición favorable. No falta quienes
especulen con los tiempos procesales para entretanto ir acumulando reservas económicas
por si llega a sobrevenir lo peor “financiándose” a través del litigio. La dilación suele ser

  84
     TRUJILLO Henry, “Derecho y Sociedad: Desafíos en el contexto de la Segunda Modernidad”, en
“Espacio Abierto, Revista del CIEJ-AFJU. Justicia y Estado”, No. 12; Montevideo, mayo 2010, ps. 11,
13-14.
                                                38
provocada para desestimular a la contraparte, para obligarle a agotar sus recursos
económicos o espirituales, o para forzarle a una transacción favorable. En materia penal,
toda dilatación que se pueda hacer a la investigación posterga la posibilidad de una
eventual prisión o sometimiento a un procesamiento, complica la instrucción y dificulta
al Estado una resolución preventiva o punitiva.
      Pese a que disponemos de instrumentos y herramientas de información, no hemos
podido informar a los ciudadanos sobre cómo poder ejercitar ni cómo se ventilan sus
derechos ante la Administración de Justicia. Les resulta algo tan complejo, tan
incomprensible, como la escucha de una Misa en Latín donde saben que algo está
pasando pero no saben de qué se trata ni qué es lo que está sucediendo, necesitando una
“traducción” y explicación permanente que no siempre les conforma ni la comprenden.
Los Abogados, acostumbrados a que “así funciona el sistema”, se las ven “en figurillas”
para intentar explicar o hacer entender a sus clientes lo que está aconteciendo en el juicio.
La gente no quiere ni ve bien los tecnicismos ni los formalismos, no comprende por qué
un artilugio jurídico les deniega o posterga sus derechos, ni entiende sus por qués ni su
supuesta razonabilidad.
      Se plantea como propuesta para lograr más eficientes procesos y una mejor Justicia,
la necesidad y el derecho de que los ciudadanos participen en medir y evaluar los
resultados e impactos del sistema, mediante el seguimiento, evaluación y control (85). Se
ha dicho así también que es necesario incorporar a la política judicial la elaboración y
desarrollo de programas encaminados a difundir entre ciudadanos e instituciones el
conocimiento básico de la organización y funcionamiento del sistema judicial. Una
posibilidad sería usar la Enseñanza para lograr esa difusión. También se ha blandido el
derecho de la población a recibir información, a conocer y a ejercer control sobre la
forma en que ejercen sus funciones sus jueces, a conocer las razones que fundamentan las
decisiones (86). Una forma de hacer más comprensible el proceso a las personas sería que
las sentencias no fueran tan técnicas sino más sencillas (claras), concisas y concretas sin
desmedro de que sean completas (como para los procedimientos de Adolescentes en
conflicto con la Ley, art. 76 num. 11 inc. 2º del Código de la Niñez y Adolescencia, Ley
No. 17.823, y como recomendaba Francisco GAMARRA) (87), pero se plantea en
contrario que eso empobrece y disminuye la calidad de los pronunciamientos judiciales.
Deberíamos en ese caso preguntarnos si los Jueces hacen las sentencias para la Posteridad
en vez de para las personas.
     COUTURE observaba que “Lo que no anda bien en la justicia civil de estos países
es, ante todo, la manera de hacerla”; achacaba las carencias del Derecho Procesal al

   85
        “Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública”, en
“http://www.clad.org/documentos/declaraciones/carta-iberoamericana-de-participacion-ciudadana”
(consultado el 27.6.2010).
    86
       PODER JUDICIAL-SUPREMA CORTE DE JUSTICIA (2007), “Vinculación del Poder Judicial
con la Sociedad” y “El Poder Judicial del Siglo XII”, en “Centenario de la Suprema Corte de Justicia
1907-2007”, ps. 331-338 y 420.
    87
       GAMARRA Francisco, “La Vocación Judicial”; Montevideo, 1987, Edición especial dispuesta por
la Suprema Corte de Justicia en homenaje al Dr. Francisco Gamarra, Maestro de Jueces, en el año de su
fallecimiento, p. 23.
                                                 39
“problema de sus leyes” para “acercar el problema de la justicia hacia su solución”, por
lo que las reformas debían comprender no sólo las leyes procesales sino las orgánicas de
la Judicatura que determina la condición política, moral, social y económica de los
hombres “que tienen en sus manos esa cosa casi sagrada que es la justicia” (88).
      ¿Más Magistrados Judiciales y Fiscales, más funcionarios, más recursos
económicos y más tecnología realmente ayudan a que los procesos y litigios judiciales
sean más eficientes? La respuesta superficial y en una etapa inmediata puede ser
afirmativa, pero la realidad muestra que a mediano y largo plazo el sistema vuelve a
enlentecerse. En los procesos civiles uruguayos implantados luego de la entrada en
vigencia del Código General del Proceso esto es palmario al punto que motivó las quejas
de los usuarios y operadores, tema que actualmente el Poder Judicial se ha abocado a
tratar. ¿Es que la Burocracia siempre está volviendo por sus fueros? En estas condiciones
no habrá reformas que funcionen ni eficiencia. No se demostrará que más personal,
mayores recursos y mejores retribuciones salariales sean necesarios para una Justicia más
eficiente si no los trasuntamos en una contrapartida de ofrecer mejores resultados a los
usuarios y a los justiciables.
       Al respecto, bien se ha dicho que:
                                       “Jueces, actuarios y funcionarios han olvidado lo
que el tiempo supone para los sufridos clientes de los estrados. Aunque sabemos que
estos compañeros están muy mal pagados. Será justicia que se les oiga. Pero atención:
esas mejoras esperan la debida correspondencia, y serán poco estimulados a brindarlas
ante un mal servicio, Y ya sabe que nadie paga más de lo que entiende que valen las
cosas…. Y los servicios. Aun es tiempo de entenderlo” (89).
     Creemos que no puede plantearse un sano debate ni elaborarse propuestas sobre
cómo lograr procesos más eficientes si no tenemos un concepto claro: El Horizonte de
una más eficiente Justicia es la ciudadanía, su bienestar y su seguridad. No podemos
olvidarnos que la Justicia está para su servicio. El Sistema de Justicia está para las
personas (comprendemos por tal a los individuos, a las empresas, a las organizaciones
que componen la sociedad civil), no puede funcionar desconectado de sus intereses o
inquietudes. No es el mundo privado de los Jueces, funcionarios o Abogados.
       VANDERBILT decía que:
                                “Creo que los retrasos injustificados pueden eliminarse
de la justicia, si nos esforzamos en tener continuamente presente que los tribunales
existen para servir al Estado y a los litigantes, y no a los jueces y los abogados." (90).
    La capacitación permanente y obligatoria, tanto de Jueces como de funcionarios, se
ha evidenciado como un instrumento apto para lograr mejores resultados en la




  88
     COUTURE, “Las Garantías…” cit., p. 73.
  89
     “Ahora que es tiempo”, Editorial de Revista “Anales del Foro”, 1984 Nos. 63 y 64, p. 322.
  90
     Citado por VARGAS VIANCOS, “Eficiencia…” cit..
                                                  40
Administración de Justicia. Pero como bien se destaca, no garantiza un 100 % de
efectividad “porque no se puede soslayar el factor humano” (91).
      Obviamente, el tema de lograr procesos eficientes no va de la mano solamente con
la reforma del sistema judicial. Confiar la eficiencia y la mejoría de los litigios solamente
a reformas o ajustes legislativos, presupuestales y tecnológicos sería una ingenuidad si no
atendemos a la calidad, a la capacidad de trabajo y al compromiso de sus operadores,
porque ellos son los que hacen funcionar a los sistemas procesales. Para que la Eficiencia
y la Eficacia sean Bienes o Valores de los procesos, sus operadores y articuladores
también deben estar imbuidos y ser vigilantes de estos mismos bienes o valores. Las
ideas en tal sentido quizá no escasean, aunque sí los resultados que las pueden volver
operativas. La reforma procesal es un continente que debe rellenarse por sus operadores
con un contenido de Valores y de Principios. No hay sistema ni cambio estructural que
funcionen si no existe un compromiso personal.
      Nos atrevemos a decir que para que un proceso sea eficiente no son necesarias
reformas o mejoras legislativas ni disciplinamiento administrativo. Los mecanismos de
solución de conflictos pueden funcionar bien y en forma eficiente como están, cuando
existe un compromiso y una voluntad humana (no exentos de esfuerzo, dedicación y
sacrificio) para hacerlos funcionar en forma celera y efectiva.
     Un documento del Banco Mundial revela que las reformas legislativas por sí solas
no terminan con el problema de las demoras ni logran la eficiencia. Pocas leyes de
abreviación lograron cumplir su objetivo, salvo cuando los Jueces se empeñaron en
reducir los retrasos y tomar iniciativas en este sentido. El compromiso humano, es pues
esencial. Cuando los operadores y los Abogados se oponen o no se adaptan a los
cambios, toda reforma fracasa. Por tanto, todo programa de cambio debe involucrar a
todos los directamente interesados en la Justicia (92).
      Todo cambio debe vincular en primer término a los Jueces que deben entender y
comprometer su contribución al Orden y a la Seguridad del Estado, pero debemos
reconocer que otros protagonistas deben involucrarse, como los funcionarios judiciales,
los profesionales de Derecho y los propios justiciables o administrados.
     En países como el nuestro en donde los recursos no son suficientes, lo que suele
conspirar con el ideal de que los factores económico, tecnológico y humano puedan
emplearse plenamente, los ideales de eficacia y eficiencia para el sistema judicial se
consiguen con un espíritu humano que no escatime esfuerzos ni voluntades para lograr,
día a día, una Justicia a la medida de las necesidades del Hombre. Tal fatiga exige
compromiso, vocación y espíritu de sacrificio de los Jueces que se obligan a “dar de sí sin
pensar en sí” en vigilia y atención constante, porque se les ha confiado para todo
momento la Seguridad y el Bienestar de las personas-justiciables (art. 23 de la
Constitución), y la Justicia es en principio una tarea para el beneficio de los más y de los
demás. Quienes componen la Justicia no deben perder de vista que deben ser eficientes


      “Equipo….” cit., p. 27.
     91
92
    BANCO MUNDIAL Notas PREM Sector Público; DICIEMBRE DE 1999, NÚMERO 34, “Reducir
las     demoras     judiciales:  cinco    enseñanzas     de     los     Estados      Unidos”, en
“http://www1.worldbank.org/prem/premnotes/es/notes34es.pdf” (consultado el 27.6.2010).
                                              41
siempre, en la prosperidad o ante las crisis, cuando arrecie el trabajo o cuando se
impongan por el Legislador o las circunstancias nuevos desafíos. Si ellos como
individuos son eficientes y eficaces, el sistema judicial será eficiente y eficaz. Citando a
PICÓ I JUNOY, el Magistrado que se precisa en estas circunstancias para garantizar un
proceso eficiente es alguien que vela en la tutela de los intereses discutidos; el sistema
judicial más eficaz es el de un Juez comprometido con la obtención de la solución más
justa posible de los conflictos, por eso el Estado debe poner a su servicio todos los
medios necesarios para que pueda alcanzar su fin de eficiencia y eficacia (93).
      En cuanto al Poder Judicial, el esfuerzo por mejorar la Administración de Justicia
involucra el esfuerzo, vocación y dedicación de todos sus miembros, sea Jueces o
funcionarios. Creemos entonces que, con o sin apoyo político, presupuestario o logístico,
los Funcionarios Judiciales (Magistrados, administrativos o técnico-profesionales) se
siguen debiendo como Servidores Públicos a la ciudadanía, porque ejercen un verdadero
ministerio y se deben a la función dignificándola con un desempeño militante y con alto
sentido de la responsabilidad, no siendo lícito supeditar el rendimiento o su vocación al
incentivo económico (art. 59 de la Constitución). Para que un proceso funcione en
forma eficiente, los Magistrados y Funcionarios Judiciales deben ser eficientes; se trata
de una cuestión ética y de principios, sin supeditación a contrapartidas retribucionales lo
que no significa que no deba reconocerse a los Jueces y Funcionarios el derecho a una
Justa Remuneración (art. 54 de la Constitución) por su elevada tarea.
      En las Oficinas Judiciales los Magistrados, Actuarios, Secretarios y Funcionarios
deben funcionar armónicamente, con espíritu de colaboración, de equipo y de cuerpo.
Actualmente tenemos los recursos materiales mal que bien para desarrollar el trabajo
judicial, pero si falla el ánimo humano, si no hay voluntad para que las cosas funcionen y
los problemas se solucionen, si se carece de compromiso de servicio, imperarán el
burocratismo, la lentitud y la insatisfacción de los derechos.
      Y el interés por un proceso eficiente también debe comprometer a todos los usuarios
del servicio de justicia, profesionales o no. La Ley procesal insiste en imponer a los
Jueces la responsabilidad por la pronta y eficiente administración de Justicia (arts. 1º a
11, 24 y 25.2 del Código General del Proceso más normas concordantes), pero si ese
poder-deber no es acompañado ni es colaborado por los intereses de los Abogados y de
sus justiciables, nada se conseguirá. Una Justicia más eficiente no deja de involucrar a los
Abogados, que son operadores y componentes fundamentales en los litigios. Ellos tienen
su cuota parte de responsabilidad y de lealtad (arts. 5º, 24 nums. 10 y 11, 25.2 más 26 del
C.G.P.) para con ello. Quizá a fuerza de soportar y saber que los litigios son lentos, los
Profesionales Letrados se han acostumbrado a ello. En ocasiones los Abogados se
sorprenden cuando los procesos se encaminan en forma ágil y no siempre pueden
absorberlo, lo cual no deja de ser contradictorio cuando por otro lado, se quejan de la
lentitud y de las demoras judiciales. En otra perspectiva, no olvidemos que en los litigios
se manejan intereses, por lo que la eficiencia y la eficacia de un proceso no son siempre
valores a cuidar como fines en sí mismos por los Abogados o sus clientes; a algunos, la


  93
      PICÓ I JUNOY Joan, “El derecho procesal entre el garantismo y la eficacia: un debate mal
planteado”, en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal” No. 3/2003, ps. 399 y 408.
                                              42
ineficiencia y las demoras de los Sistemas de Justicia les convendrá, principalmente para
sustraerse a sus consecuencias o a eventuales condenas.
      En resumen: para que el proceso sea eficiente y cumpla con su objeto de desarrollo
nacional y de felicidad de los habitantes se necesita Trabajo y Ética por sobre estructuras,
reformas y presupuestos. No significa lo dicho que un andamiaje normativo institucional
o mejoras en recursos no sean necesarios, sino que no debe apostarse todo el éxito del
sistema de justicia a éstos. El Uruguay posee poderosos instrumentos jurídicos y una
tecnología suficiente como para que los procesos se tramiten en forma ágil y correcta; no
siempre se encuentran disponibles personas con capacidad, entrega y visión para hacerlos
funcionar.

   VII. HACIA UN MODELO DE JUSTICIA Y DE PROCESOS EFICIENTES.
UNA ESCALA DE PRINCIPIOS
      El panorama expuesto en los Capítulos anteriores demuestra que el propio sistema,
los usuarios (o los que padecen, profesionales o no) del mismo y los ciudadanos todos,
continúan demandando aún hoy una Administración de Justicia más eficiente, que sólo se
puede lograr a través de procesos eficientes. Estos “procesos eficientes” deben reunir el
concurso de tres Factores: Normas Procesales, infraestructura humana y logística, más
recursos suficientes. En los Capítulos anteriores hemos ligado la idea de “eficiencia” en
los procesos con el pleno empleo de los recursos existentes (normativos, económicos,
tecnológicos, humanos) para lograr en el menor tiempo posible, el máximo resultado de
“eficacia” en la ejecutabilidad de las decisiones judiciales y la mejor satisfacción de los
derechos. Y también hemos puesto en consideración la importancia del Espíritu Humano
en el éxito del funcionamiento de la Justicia. Hemos afirmado que el ingrediente
fundamental del éxito de un proceso, más que reformas legislativas, presupuestales y
logísticas, es el factor humano que lo hace funcionar.
      ¿Cómo puede conseguirse que los procesos sean eficientes? Al respecto no existen
recetas, ni bastan reformas y recursos. Para lograrlo, el éxito se consigue mediante un
Compromiso de Trabajo con un proceso consustanciado con ciertos Valores.
      Por ende, no presentaremos en este trabajo un diseño determinado de proceso civil o
penal como modelo de eficiencia, sino un entramado de Principios que deben
fundamentar y que simplemente observándolos garantizarán el éxito de cualquier sistema
o reforma de Justicia. En realidad, no hay fórmulas que digan qué mecanismo de proceso
es el mejor ni el que garantizará el máximo resultado. Todo modelo procesal que pueda
diseñarse o se quiera proyectar no funcionará si no tiene un claro basamento de Valores y
de Personas imbuidas de sólidos principios. Son éstos los que hacen a la eficiencia y
eficacia del proceso, y no la estructura del proceso en sí. Este factor humano logrará su
objetivo de eficiencia y de eficacia en los procesos judiciales si tiene muy claro bajo qué
Principios y Valores trabajará.
     En el “Plan Estratégico 2005-2009” (94) el Poder Judicial uruguayo marcó como
Visión un compromiso con la necesidad de lograr un trabajo eficiente indicando Pautas y

  94
    V. PODER JUDICIAL DE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY, “Documento para la
Ponencia           sobre          Proyecto         Jurisdiccional”,        en
                                             43
Valores muy importantes a tener en cuenta, porque constituyen la base de lo que debe ser
un proceso de calidad. La misión del Poder Judicial debe confundir sus orientaciones y
principios con un modelo de actuación procedimental acorde. Tomando entonces como
inspiración el documento citado “mutatis mutandi” podríamos considerar que un Proceso
Eficiente debe ser: 1) Accesible a toda la población en forma igualitaria; 2) Orientado a
mejorar la eficiencia y calidad de su gestión, con procesos en tiempo razonable; 3)
Orientado a la excelencia de sus servicios; 4) Fortalecido mediante la búsqueda
permanente de la excelencia de sus recursos humanos; 5) Asistido en forma con servicios
de apoyo, la aplicación de tecnología a su gestión, y con independencia presupuestal; 6)
Manteniendo una comunicación fluida con la sociedad, generando y difundiendo una
imagen compatible con los valores Institucionales”. Sus principales Valores serán: a)
Honestidad; b) Independencia; c) Imparcialidad; d) Transparencia; e) Respeto; f)
Excelencia.
     En nuestro concepto, la Administración de Justicia a través de Procesos Eficientes
debe tener como referentes los siguientes Principios:
               i)     Accesibilidad (a la jurisdicción);
               ii)    Transparencia;
               iii)   Autoridad;
               iv)    Celeridad;
               v)     Ejecutabilidad (Eficacia).
     Cualquier sistema procesal que se comprometa con estos Principios o Valores
tendrá garantida su eficiencia, su seguridad y su eficacia sin necesidad de grandes
reformas.
      Si los repasamos, veremos que son también Principios Fundamentales de rango
constitucional de todo proceso que aspire a ser protector y realizador de los individuos
(95).
         1. Accesibilidad (Accesibilidad a la Jurisdicción)
         Los arts. 8º y 25 del Pacto de San José de Costa Rica (ratificado por el art. 15 de
   la Ley No. 15.737) y el art. 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
   Políticos (ratificado por Ley No. 13.751) establecen que toda persona tiene derecho a
   un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo, dentro de un plazo
   razonable. A su vez, el art. 11.1 del Código General del Proceso expresa que
   “Cualquier persona tiene derecho a acudir ante los tribunales, a plantear un
   problema jurídico concreto u oponerse a la solución reclamada y a ejercer todos los
   actos procesales concernientes a la defensa de una u otra posición procesal y el
   tribunal tiene el deber de proveer sobre sus peticiones”. Se trata nada menos que el


“http://www.cejamericas.org/doc/documentos/Documento%20sobre%20ponencia%20Poder%20Judicial
%20del%20Uruguay.pdf” (consultado el 10.6.2010).
   95
      Recomendamos “mutatis mutandi” las ideas de VESCOVI Enrique, “Principios constitucionales del
proceso”, en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal” No. 3/89; Montevideo, Fundación de Cultura
Universitaria, ps. 298-308.
                                                44
   derecho al debido proceso o a la Acción. Desde los tiempos clásicos la Justicia, que
   se materializa a través de la posibilidad de la Acción, ha sido la garantía de protección
   a la Propiedad, la Libertad y al funcionamiento de los mecanismos del Mercado (96).
         La Acción, el derecho a pedir lo que es nuestro o se nos debe (“Acción es el
   medio legal de pedir judicialmente lo que es nuestro o se nos debe”, antiguo art. 240
   del Código de Procedimiento Civil), es una especie del derecho general de Petición
   para ante cualesquiera organismos de la República (art. 30 de la Constitución).
   Normas concordantes de este derecho son el art. 14 del Pacto Internacional de
   Derechos Civiles y Políticos (ratificado por Ley No. 13.751), y el art. 10 de la
   Declaración Internacional de Derechos Humanos. El poder de accionar debe ser un
   derecho y no algo accesible solo a quienes tengan recursos económicos. En lo posible
   el acceso necesita ser del más bajo costo posible; debe propenderse a la gratuidad
   masiva de todos los litigios, o en su caso, a que las cargas tributarias sean mínimas o
   se concedan beneficios de exoneración o de auxiliatoria amplios. Esto implica que
   todo ciudadano tiene derecho a un Acceso ágil y con la menor cantidad de
   interferencias a un proceso Judicial, garantías que deben reforzarse especialmente a
   aquellas personas estructural y socialmente más vulnerables y de menores recursos. A
   su vez, todos deben tener su Defensor personal (particular o de oficio -proporcionado
   gratuitamente por el Estado si el justiciable no puede costearse uno-). Estos principios
   están asentados en documentos modernos de gran prestigio si bien no constituyen
   derecho positivo aunque pueden tomarse como recomendaciones, como la “Carta de
   Derechos de las personas ante la justicia en el espacio judicial iberoamericano”
   (Cancún 2002), la “Declaración sobre los principios fundamentales de Justicia para
   las Víctimas de Delitos y de Abuso de Poder” (97) y las “Reglas de Brasilia sobre
   Acceso a la Justicia de las personas en condiciones de vulnerabilidad” (acogidas estas
   últimas por la Acordada de la Suprema Corte de Justicia No. 7647). El Acceso a la
   Justicia es un bien de primera magnitud al reconocerse que cualquier causa de
   restricción (por razones económicas, limitando recursos sin justificación) sería una
   violación del principio de igualdad de las personas ante la Ley (98).
         Otra forma de hacer accesible la Justicia a la ciudadanía es acercarle los
   tribunales, evitando los centralismos burocráticos. El Código General del Proceso
   recomienda la división de la Justicia en forma territorial y por zonas o regiones,
   preconizando la movilidad de la actuación de los tribunales (arts. 22.1 y 22.2 del
   C.G.P.).
        Pero no basta tener la posibilidad de acceder a un proceso judicial para plantear
   las pretensiones. Los organismos judiciales competentes tienen el deber y la
   obligación de dar una respuesta al interés o pretensión, sea positiva o negativa, o

  96
      MARINONI Luiz Guilherme, “El Derecho Fundamental de Acción en la Constitución Brasileña”,
en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal” No. 1/2007, p. 11.
   97
      Organización de las Naciones Unidas, 29.11.1985.
   98
      VESCOVI Enrique (Director) & als., “Código General del Proceso. Concordado, anotado y
concordado”, Tomo 1; Montevideo, 1992, Editorial Ábaco, ps. 222-223. La Acordada No. 7414 de la
Suprema Corte de Justicia estable un criterio económicamente flexible para el acceso a la Defensa
gratuita, que garantiza también el Poder Judicial.
                                               45
   parcialmente contemplativa. El ciudadano tiene el derecho de recibir esa respuesta,
   sea favorable o desfavorable, y debe estar garantido de medios o de recursos para que
   la reciba.
         El Derecho a Acceder a la Justicia o a la Acción supone la prohibición a los
   Jueces de denegar una respuesta a las pretensiones (art. 15 del C.G.P.), la prohibición
   al legislador de excluir de la apreciación del Poder Judicial cualquier amenaza o
   lesión a cualquier derecho, y la imposibilidad de vedar el ejercicio de una acción y la
   viabilidad de obtener una efectiva tutela de un derecho material (99).
         2. Transparencia
        El principio de Transparencia que debe regir a los procesos eficientes hace más
   que a la mera Publicidad de los procesos, y engloba a nuestro entender los Principios
   de Igualdad, Contradicción, Publicidad, de Buena Fe y de Lealtad Procesal.
         El principio de Igualdad de las partes en los Procesos es una especie del género
   “igualdad de las personas ante la Ley” (arts. 8º, 72 y 332 de la Constitución
   Nacional). Ello significa que estructuralmente todos tenemos ante el proceso las
   mismas oportunidades, cargas y obligaciones. En su caso y a favor de quienes se
   encuentran más vulnerables y desprotegidos en la conceptuación social, la Ley y la
   Justicia deben nivelar mediante un refuerzo su derecho de acuerdo al criterio de
   distribución aristotélica de equiparar promoviendo a los desiguales. El Juez es el
   garante y baluarte de la Igualdad de todos los individuos ante el proceso (arts. 4º,
   350.2 a 350. 5 del Código General del Proceso y art. 23 de la Constitución Nacional).
   El Ministerio Público también puede desempeñar un control y rol importante
   coadyuvante (art. 3º del Decreto-Ley No. 15.365).
         El derecho de Contradicción (o de debida contradicción) importa la posibilidad
   de tener conocimiento y de poder contrarrestar los actos o decisiones perjudiciales al
   interés o derecho de la parte involucrada. Es un refuerzo del derecho de igualdad de
   las partes, expresado en el latinazgo “audiatur altera pars” (“sea oída la otra parte”).
   Este derecho de Contradicción importa previo a decidir, que sea oído el justiciable
   aunque sea por un acto de comunicación, traslado o vista previos. En algunos casos
   esta posibilidad de contradicción puede ser postergada o diferida (caso de las
   decisiones de trámite o despacho urgente), pero asegurando siempre la comunicación
   al interesado para que pueda luego contradecir o impugnar lo que se decida.
        La Publicidad hace al debido conocimiento de todos los actos procesales, al
   poder “saber de qué se trata” en el litigio, a conocer quién son el Juez y las partes
   (inmediación, arts. 8º y 18 del C.G.P.); en fin, a que la Justicia tenga un rostro más
   humano. COUTURE entendió que la Publicidad es de la esencia del orden
   democrático de gobierno (100). En los procesos civiles, comerciales, de familia y
   laborales, esto es indiscutible salvo casos justificados en protección de la dignidad y
   honor de los involucrados (art. 7º del C.G.P.). En el proceso penal debería ser el


  99
     MARINONI, “El derecho…” cit., ps. 12 y 15.
  100
      COUTURE, Eduardo J., “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, 3ª Edición; Buenos Aires,
1990, Depalma, p. 192.
                                              46
    principio sin perjuicio de la debida reserva a efectos de la efectividad de la instrucción
    (caso del presumario (arts. 113 del C.P.P. y Ley No. 17.773), contrarrestado con la
    posibilidad de que el indiciado o imputado tome posterior y rápido conocimiento para
    una idónea defensa. La Publicidad importa la debida Notificación o Comunicación de
    las resultancias del litigio a los involucrados para que sepan cómo articular su
    posición en las diferentes etapas procesales y para que puedan tener el tiempo útil de
    contradecir, la instrucción de la prueba de forma tal que pueda ser examinada y
    debatida por las partes ante una Audiencia Oral y Pública de debate y juzgamiento, y
    el pronunciamiento de una decisión o sentencia de modo que esta pueda ser conocida.
    A su vez, la Publicidad hace al Litigio como un Educador ciudadano, permitiendo al
    público asistir y presenciar el debate, la instrucción y el juzgamiento.
          La Lealtad y la Buena Fe (art. 5º del Código General del Proceso) hacen a la
    Honestidad entre las partes, de éstos para con el Juez y del Magistrado para con las
    partes. La Ética, la Probidad y la Moral (101) son ingredientes de un Juicio Eficiente en
    cuanto permiten que la Verdad, orientadora de la mejor y más “justa” decisión
    judicial, pueda salir sin ocultamientos ni velos, pero que a su vez pueda surgir en el
    menor tiempo posible sin artilugios, ni trapisondas ni chicanas utilizando
    abusivamente los mecanismos procesales. Esta moralidad debe reforzarse proveyendo
    al Juez de facultades claras y contundentes de castigar los fraudes y las conductas
    dilatorias, como también la promoción indebida de recursos innecesarios.
          En materia de litigios mercantiles KATZ señala que uno de los elementos que
    entran en consideración en los procesos judiciales cuando una de las partes viola un
    contrato es que la decisión que se tome sea imparcial es decir, el juez debe actuar
    como un árbitro que no tiene ningún interés personal en el litigio. Por lo mismo, es
    crucial para dar la garantía de imparcialidad en las decisiones, que todo el proceso sea
    llevado a cabo de manera transparente. Esto incluye la recepción en el Juzgado de la
    demanda por parte de la parte afectada, la notificación a la parte demandada, la
    conformación de las pruebas presentadas por ambas partes en el expediente, el cual
    deberá ser abierto tal que cualquiera pueda consultarlo, que ninguna de las partes
    involucradas en el litigio tenga acceso directo o indirecto al Juez y, finalmente, saber
    cuál fue la decisión que tomó el juez y cuáles fueron los criterios objetivos, basados
    únicamente en las pruebas documentales aportadas por ambas partes, que lo llevaron a
    tomar determinada decisión. Cualquier viso de falta de transparencia en el proceso
    obviamente introduce la sospecha de corrupción y parcialidad por parte del Juez y de
    que no existe la seguridad de que los derechos de propiedad de la parte afectada están
    siendo garantizados (102).
         La Ley No. 18.381 sobre Acceso a la Información Pública, procura la
    transparencia de la función administrativa de todo organismo público y garantizar el


   101
       Véase al respecto el magnífico trabajo de NICASTRO Gustavo, “La regla moral, la buena fe y
algunas consideraciones sobre el abuso del proceso”, en “Revista Uruguaya de Derecho Procesal” No.
3/2007; Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, ps. 551-572.
   102
       KATZ Isaac, “Eficiencia judicial y desarrollo económico: el caso de los juicios mercantiles”, en
“The Latin American and Caribbean Journal of Legal Estudies”, Volume 3 Issue 1, 2008, Article 6, p. 7.
                                                  47
   derecho fundamental de las personas a acceder a la información existente en el
   organismo, lo que obviamente abarca al Poder Judicial.
        Un informe realizado por la “Asociación de Derechos Civiles” del 2.5.2010
   demuestra que el Sistema Judicial uruguayo se destaca por su transparencia e
   información, aunque sería necesario mejorar la comunicación con los usuarios y con
   la población (103).
         3. Autoridad (o Principio de Autoridad) (104)
         La Dirección y la Conducción del Proceso es una actividad de control y orden
   que es inherente e involucra totalmente al Magistrado Judicial en virtud de la
   autoridad jerárquica constitucional y legal que inviste. Es un “Poder-Deber” que
   implica obligaciones y facultades del Juez, y a su vez responsabilidades legales para
   el caso que no esté a la altura de esa dirección cuando no imponga su “imperium”
   para encauzar las actuaciones o cuando él mismo contribuya al desorden y a la
   confusión con su impericia o negligencia. Un proceso eficiente descansa en un Juez
   eficiente y que lo dirija de modo eficiente, que se imponga por su Autoridad
   (intelectual y de personalidad) y no por la coacción, sin perjuicio de las sanciones que
   le habilita la Ley aplicar contra quienes procedan con mala fe y deslealtad, o con
   irrespeto a la Justicia (arts. 5º, 24 nums. 10 y 11 C.G.P.; arts. 148 a 150 Ley No.
   15.750). Toda persona pública o privada debe acatar a la Justicia sin perjuicio de las
   facultades de recurrir o impugnar las decisiones conforme al ordenamiento jurídico.
          A su vez, el Juez debe cuidarse de no tiranizar al proceso so pretexto de
   dirección, porque la eficiencia también hace al debido respeto de defensa de los
   litigantes. Por el contrario, el Juez eficiente involucra a las partes y a sus Abogados en
   el litigio, haciendo como dijera BARCELONA, que el proceso todo sea obra no sólo
   del Magistrado sino asimismo de las partes, que éstas lo sientan suyo, colaborando
   conjuntamente para lograr la solución justa del caso concreto; la efectiva colaboración
   de todos en la práctica del proceso tanto en el procedimiento como en la solución, al
   poner mejor de manifiesto el modo de funcionar de la justicia bajo el contralor de la
   opinión pública, obtiene el mejor funcionamiento del orden jurídico (105).



  103
       “Equipo de trabajo…” cit., ps. 19- 24.
  104
        GARCÍA OTERO Nelson, “Relacionamiento entre Magistrados y Abogados”, en “Revista
Judicatura” No. 38; Montevideo, Asociación de Magistrados del Uruguay, ps. 252-254.
        ALVARADO VELLOSO, “El Juez, sus deberes y facultades”; Buenos Aires, 1982, Depalma, ps.
116, 117 y 118.
        GARICOÏTS Léonie-ALVES DE SIMAS Martha, “Aproximación a los deberes y facultades del
Juez en el Código General del Proceso”, en “VII Jornadas Nacionales de Derecho Procesal”; Minas,
1993, Editorial Universidad, p. 190.
        PIAGGIO SOTO Eduardo, “Proyecto de Código del Proceso Penal. Principios Básicos”, en
“Revista de la Asociación de Magistrados del Ministerio Público y Fiscal del Uruguay” No. 2;
Montevideo, 1996, p. 25.
   105
        BARCELONA Graciela T., “Los Jueces y el Código General del Proceso”, en “Revista
Judicatura”, junio 1989, Nos. 25-26; Montevideo, Asociación de Magistrados del Uruguay, p. 17.
                                              48
         La Ley es muy clara en este sentido (arts. 2º a 11, 18, 21, 24 y 25 del C.G.P.;
   arts. 4º y 6º de la Ley No. 15.750, art. 23 de la Constitución).
        La Autoridad es una garantía de la eficiencia de la Justicia, junto a la
   Independencia, la Imparcialidad y Responsabilidad del Magistrado Judicial (106). Por
   eso implica un alto sentido de la Ética y de la Responsabilidad en el Juez.
          4. Celeridad
         La Celeridad y la agilidad de la tramitación en un proceso judicial son las perlas
   o la médula de un proceso eficiente. Sobre este tema ya abundamos en los Capítulos
   anteriores, pero sobre ello nunca se insistirá lo suficiente. COUTURE recordaba que
   “…en el procedimiento, el tiempo es algo más que oro: es justicia” (107). Este autor
   denunciaba que “Sentencias ejemplares de nuestra jurisprudencia carecen
   frecuentemente de rápido valor práctico, porque el estado de cosas del día de la
   demanda ya ha desaparecido al día de la cosa juzgada. No es posible desconocer que
   un proceso que dura tanto tiempo constituye una tentación para el litigante
   malicioso, Siendo notorio que es posible vencer por fatiga, cuando no se puede
   vencer en derecho… El problema de la duración del proceso deriva así,
   naturalmente, en el problema de la inmoralidad, de la falta de probidad y de lealtad
   en la lucha jurídica” (108). Estas ideas son contundentes para mostrar cómo “Tiempo”
   y “Justicia” deben verse como uno solo a la hora de definir Valores para un proceso
   eficiente. El conflicto o la carrera “Tiempo contra Justicia” debe involucrar la tensión
   y la vocación de los Magistrados; la Justicia es un barco a merced del Mar del Tiempo
   pero el Juez, Director del Proceso (arts. 2º a 9º más 24 y 25 del C.G.P.), debe utilizar
   todo su conocimiento, experiencia y pericia para lograr que esa nave llegue a puerto
   seguro y en paz con la mayor prontitud posible.
        Los procesos pues deben ser celeros lo que no significa que deban ser
   “acelerados” ni apresurados. Sabemos que decisiones intempestivas o no meditadas
   bajo el tamiz del tiempo, sin la ponderación de las circunstancias, pueden ocasionar
   grandes males. En la Justicia penal existe un aforismo: “Siempre hay tiempo para
   procesar”, que no es adaptable a los procesos “civiles” en sentido amplio. Pero no
   debemos pasarnos al otro extremo, dilatando tanto las actuaciones y decisiones so
   pretexto de ponderación que parezca lo contrario: una mala voluntad en no decidir. En


        GELSI BIDART Adolfo, “Status social y organización de Jueces y Abogados”, en “Revista
Judicatura”, Diciembre 1990 No. 31; Montevideo, Asociación de Magistrados del Uruguay, ps. 17.
    106
          VESCOVI Enrique, “La Administración de Justicia en el Uruguay”, en
“http://www.bibliojuridica.org/libros/1/474/10.pdf”; ps. 224-227 (consultado el 12.6.2010).
    PODER JUDICIAL-SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, “El Poder Judicial del presente”, en
“Centenario de la Suprema Corte de Justicia 1907-2007”, ps. 117-123.
         En el Uruguay, la Acordada No. 7688 de la Suprema Corte de Justicia aprobó haciendo suyos los
“Principios de la Ética Judicial Iberoamericana” contenidos en el Código Modelo Iberoamericano de
Ética Judicial.
    107
        COUTURE Eduardo J., “Proyecto de Código de Procedimiento Civil”; Montevideo, 1945, s/e, p.
37.
    108
        COUTURE Eduardo J. “Proyecto…” cit., p. 41.
                                                 49
    otros casos las complejidades de los juicios conspiran contra la celeridad, lo que no es
    excusa para resignarse. El “justo medio” es que los litigios se tramiten en tiempo
    razonable (arts. 8.1 del Pacto de San José, 9.3 del Pacto Internacional de Derechos
    Civiles y Políticos y 11.4 del C.G.P.); esa razonabilidad es la medida para que aflore
    la Verdad que oriente la mejor decisión. Ante esto, la idea clave de “Celeridad” en un
    proceso que desea ser eficiente es la Agilidad de tramitación.
          La Celeridad viene de la mano con la economía, el impulso y la ordenación
    procesal, y con lo que se llama procesalmente la “pronta y eficiente administración de
    justicia” (arts. 2º, 3º, 6º, 9º y 10 del Código General del Proceso). El Juez tiene
    legalmente el Poder-Deber de ser eficiente y por ende, de ser ágil, por lo que ese
    aspecto ya no queda librado a su discrecionalidad o a sus luces ya que el no serlo
    compromete su Responsabilidad (art. 23 de la Constitución; 9º, 24 y 25.2 del C.G.P.),
    al ser este poder-deber de dirección reglado y no libre (109). En esta Celeridad y
    Agilidad no podemos descuidar a la Oralidad que se realiza principalmente en las
    Audiencias como centro de los procesos civiles (en sentido amplio) y penales, que
    cumplen un papel fundamental porque resultan un factor de eficiencia indispensable
    y sustancial, ya que si todas las actividades que se ejecutan en la audiencia se llevasen
    a cabo mediante escritos y órdenes, se requeriría un gran volumen de tiempo. Un
    debate oral es más rápido, menos caro y mucho más simple que una preparación por
    escrito, por lo que debería considerarse más eficiente; también puede ser una forma
    eficiente para la práctica de las pruebas cuando se cumplen dos condiciones
    principales (además del contacto directo del juez de los hechos con las fuentes de
    prueba): la concentración y (digamos, en lo posible) la resolución inmediata (110).
          No hay reglas prefijadas ni recetas para lograr la celeridad. Estratégicamente el
    proceso debe planificarse y cada acto debe pensarse de manera que permita el avance
    más rápido posible del litigio. Es menester también estudiar y calcular previamente
    las posibles consecuencias, recursos, dilatorias, riesgos y daños que cada decreto
    judicial y cada paso que se dé en el trámite procesal puedan generar a inmediato, a
    mediano y a largo plazo. El Juez que ordena el proceso con eficiencia debe manejarlo
    con Estrategia, anticipando y generando el Futuro del caso en forma proactiva, sin
    tener por qué esperar a sufrir las complicaciones.
         En la gestión del proceso, las audiencias de debate y juzgamiento (preliminares
    y complementarias) deben ser convocadas con la menor dilación posible (permitiendo
    la notificación debida a los litigantes y en lo posible a los testigos) y sobre todo, no
    deben admitir prórrogas y realizarse en el día efectivamente previsto. La puntualidad
    en todas las audiencias debe tenerse como Norte: CALAMANDREI recuerda que
    “Puntualidad es probidad” (111).


   109
       TARIGO, Enrique E., “Lecciones de Derecho Procesal Civil” T. I; Montevideo, 1994, Fundación
de Cultura Universitaria, ps. 66-67.
   110
       TARUFFO Michele, “Oralidad y escritura como factores de eficiencia en el proceso civil (versión
abreviada)”, en “http://www.uv.es/coloquio/coloquio/ponencias/8oratar2.pdf” (consultado el 11.6.2010).
   111
       CALAMANDREI Piero, “Elogio de los Jueces escrito por un Abogado”; Buenos Aires, Ediciones
Jurídicas Europa-América, 1956, p. 44.
                                                 50
     5. Ejecutabilidad (Eficacia)
      La “Ejecutabilidad” no suele enumerarse como un principio explícito del
proceso, salvo en forma indirecta o dentro del contenido de otros principios. Sin
embargo, la Accesibilidad, la Transparencia, la Autoridad y la Celeridad no tienen
éxito por sí mismas sin Ejecutabilidad. La Justicia Eficiente debe asegurar que el
satisfecho por Su sentencia pueda gozar del bien de la vida que se le debe: que pueda
“juntarse” o disfrutar del dinero, de la cosa o de los hijos que reclama, aun en el caso
de que los condenados no quieran cumplirlas voluntariamente mediante
procedimientos compulsivos o conminatorios; que pueda no ser molestado en el
futuro por lo mismo si es rechazada la demanda en su contra (sin perjuicio de algunos
casos en que si varían las circunstancias pueda replantearse la cuestión, caso de
alimentos, guardas, tenencias, visitas, o de ciertas acciones declarativas
“voluntarias”). En el Derecho Penal la Sentencia asegurará al condenado el justo
castigo dentro de un sistema de reinserción y reprogramación de sus comportamientos
(art. 26 inc. 2º de la Constitución; arts. 245 y siguientes del Código del Proceso
Penal), o a que disfrute su Libertad y en su caso reciba una debida indemnización por
los padecimientos sufridos, si fue sobreseído o absuelto (arts. 24 de la Constitución y
Ley No. 15.859, art. 4º). Se trata siempre de que la Sentencia sea obedecida o
respetada.
      De nada vale que se intenten reformas procesales o se hagan esfuerzos loables
para aumentar la celeridad o la abreviación de los procesos, si no se consiguen
resultados en el sentido que las sentencias puedan ejecutarse eficazmente, y si éstas
no logran ser ejecutables. Un hermoso y enjundioso pronunciamiento judicial es sólo
un papel o un archivo informático si no logra cumplirse. Al proceso eficiente no le
basta pues una sentencia, sino que se haga efectiva y que se aplique, satisfaciendo el
interés primigenio y original del justiciable, de la sociedad, según la forma en que
fuere laudado por la Justicia.
      En definitiva, la Ejecutabilidad significa que siempre se pueda cumplir la orden
o el mandato judicial, para que el beneficiado por la decisión reciba “lo que le es suyo
y se le debe” haciendo realidad el ideal de Justicia de “dar a cada uno lo suyo” (“suum
cuique tribuere”).
      La eficiencia de un proceso implica la eficacia en el cumplimiento de la
sentencia o de cualquier decisión judicial. La ejecutabilidad de las decisiones
judiciales es la máxima garantía que el proceso puede dar para proteger los intereses
sustanciales. Un proceso podrá ser acelerado y rápido, pero no cumplirá sus objetivos
de eficiencia y efectividad si la condena no logra ser ejecutable.
     La realidad muestra que la ejecutabilidad no siempre es posible. Cuando el
deudor no posee bienes o su patrimonio ha desaparecido, aquélla es virtualmente
imposible. Durante los tiempos de los procesos puede ocurrir que las partes se vayan
insolventando o distrayendo sus bienes, o sufran avatares económicos, lo que hace
necesario que ínterin se deban instrumentar o tomar medidas para resguardarlos o
cautelarlos.
      En algunos casos, la dilación natural que pueden tener los procesos amerita
anticipar decisiones cautelando personas o cosas, o anticipar condenas si se dan los

                                         51
    presupuestos con apariencia de verosimilitud (arts. 260, 311 a 317 del C.G.P.; arts. 27
    de la Constitución, 127 y 159 a 162 del C.P.P.) que siempre podrán ser revisables si
    es necesario. En Brasil se habla al respecto de “Anticipación de la tutela
    jurisdiccional” y en Argentina de “procesos urgentes”.
         También pueden los tiempos de duración de los litigios servir a un contendiente
    a prevenir las consecuencias económicas que puede implicar una eventual condena,
    acopiando dinero o bienes o aprovechar el proceso para “financiar” un capital o
    propiciar un acuerdo económico.
          Cuando la Sentencia tiene Autoridad de Cosa Juzgada o sea que ya no podrá ser
    más discutible (arts. 214, 215 y 222 Código General del Proceso), el procedimiento de
    Ejecución debe lograr que el demandado pague, que haga o que no haga algo según
    ordenó el fallo. Se apela a que se cumpla voluntariamente sin necesidad de ejercicio
    de coacción o autoridad, pero en caso que así no se haga, la Justicia eficiente amerita
    mecanismos de ejecución y de conminación compulsiva que logren cumplir el
    mandato judicial efectiva, eficazmente y cual fuere dictado (arts. 372 a 399 del
    C.G.P.). En la ejecución de las Sentencias contra el Estado (arts. 400 y 401 del
    C.G.P.), debe asegurarse para la eficiencia y eficacia de la sentencia, que esta
    ejecución no quede al arbitrio del organismo estatal condenado o agente de pago, o de
    sus titulares o encargados (112).
           KATZ indica que un elemento adicional a la transparencia y rapidez de los
    procesos judiciales, es la garantía que debe tener la parte cuyos derechos fueron
    violados de que, una vez dictada la sentencia, ésta sea expeditamente ejecutada ya que
    es de poca utilidad para la parte afectada que el juez haya dictado una sentencia a su
    favor y ésta no pueda ser llevada a cabo es decir, obligar a la parte que violó el
    contrato a cumplir con sus obligaciones. Al respecto, uno de los puntos esenciales es
    encontrar la forma más eficiente para que las sentencias sean ejecutadas sin dilación
    (113).

    VIII. CONTRIBUCIONES POSIBLES DE LOS PROCESOS JUDICIALES
EFICIENTES AL DESARROLLO NACIONAL
      Los procesos eficientes no solo colman las expectativas de los ciudadanos y
prestigian al ordenamiento democrático, sino que son capitales para el orden y desarrollo
de un país. En un Estado donde la Justicia es pronta, efectiva y eficaz, los ciudadanos
sienten realizados sus valores y bienes jurídicos de Seguridad y Bienestar.
      Esta afirmación en nuestro criterio no precisaría mayor demostración, bastando un
simple razonamiento para comprenderlo. Todo conflicto, toda sensación de inseguridad,
el verse ante la posibilidad o ante las puertas de un proceso judicial, genera una sensación
de incertidumbre y de inseguridad ante el presente y el futuro mientras no se dilucide qué
sucederá. Si los procesos encargados de resolver esas cuestiones funcionan en forma ágil

   112
       Para los problemas y dificultades en que el Estado cumpla con sus obligaciones a pagar dinero, v.
ETTLIN Edgardo, “Procesos de Ejecución de sentencias de condena a pagar sumas de dinero contra el
Estado”; Montevideo, 2008, Editorial y Librería Jurídica Amalio M. Fernández, 208 páginas.
   113
       KATZ Isaac, “Eficiencia…” cit., p. 7.
                                                  52
y eficiente (binomio inseparable), los ciudadanos pueden sentirse seguros y a salvo contra
la delincuencia, los negocios pueden tener la tranquilidad de que sus intereses y
actividades pueden desenvolverse sin problemas, y en el peor de los casos las personas y
las empresas pueden reperfilar su destino para mal o para bien luego de la realidad que
impone la decisión de un proceso. Porque todos necesitamos construir a partir de
certezas, necesitamos que la decisión judicial llegue y se ejecute lo más pronto y mejor
posible. Si ello se demora, se prolonga en el tiempo esa sensación de incertidumbre que
no permite proyectar y elaborar el futuro.
      Los procesos eficientes dan garantías de Certidumbre, de Seguridad y de Seriedad a
cualquier sistema institucional, que no pasa necesariamente porque éstos resuelvan
situaciones o conflictos con “Justicia” (otro Valor que persigue el Derecho) en un sentido
axiológico, sino porque la Certeza y Seguridad permiten afirmar y dan un Orden a los
acontecimientos y bienes de la Vida. La sensación de certeza y de seguridad es capital en
el desarrollo de toda sociedad, porque a partir de la Seguridad se elabora en Paz y con
seriedad el Desarrollo hacia el Bienestar. El Hombre necesita planificar y construir su
existencia a partir de certidumbres y de verosimilitudes para elevarse evolutiva y
existencialmente, del mismo modo que una casa debe descansar en cimientos firmes y no
arenosos o movedizos. La Justicia debe en un ordenamiento democrático ofrecer
garantías de que respaldará o que dará soluciones de certezas ante los conflictos o asuntos
de la Vida que esperan de ella.
     Por tanto, para la construcción de una Paz social y para minimizar el recurso a la
violencia, en la certeza que dan ciertas reglas y principios previamente establecidos y
públicamente conocidos, la Eficiencia es central en el modo de funcionamiento de
cualquier sistema o proceso judicial.
      En los tiempos que corren, por otro lado, lo que necesitamos son menos mitos y
más eficiencia. Entre las numerosas razones que lo justifican, existe una especialmente
importante que va a incrementar su relevancia a corto plazo: en un mundo globalizado y
globalizante, con toda una serie de fenómenos económicos, financieros y jurídicos de
extrema complejidad que están creando una red transnacional o supranacional de
relaciones, la eficiencia es quizás el valor más importante. Más concretamente, la
eficiencia de los sistemas jurídicos, y en especial la eficiencia de las resoluciones
judiciales, está adquiriendo una importancia cardinal en el mercado y en la competencia
entre jurisdicciones (114).
      Recuerda PARIS que por muchos años creímos en Latinoamérica que para el
desarrollo de nuestros países bastaba con mejorar la producción, la economía y la
tecnología, pero ahora nos damos cuenta que también necesitamos sistemas jurídicos
modernos y eficientes para que verdaderamente exista el Desarrollo y se consolide la
Democracia que requerimos para ingresar por la puerta grande al tercer milenio de la era
cristiana, encontrando este autor a los términos “Justicia” y “Derecho” formando el
glosario de la temática del Desarrollo. Y remata PARIS su idea afirmando que sin un
sistema judicial eficiente que permita el actuar de los operadores económicos y



  114
        TARUFFO, “Oralidad y escritura…” cit..
                                                 53
financieros en un clima de confianza, no puede haber desarrollo (115). KATZ citando a
NORTH, nos recuerda que la inhabilidad de las sociedades para desarrollar un sistema
eficiente y de bajo costo para garantizar el cumplimiento de los contratos, es la fuente
más importante tanto del estancamiento que históricamente ha afectado a los países del
Tercer Mundo así como del actual subdesarrollo de estos países (116).
     En cuanto al orden económico, los procesos judiciales eficientes ayudan a
solucionar los problemas negociales, a desenvolver la circulación de bienes y servicios y
a fomentar las transacciones y actividades comerciales, con la tranquilidad de que los
conflictos e interferencias recibirán una solución. Que esa solución se pueda dar en el
menor tiempo posible y que además pueda ser cumplida logrando en su caso el
doblegamiento de quienes no quieren cumplirla voluntariamente, da confianza al sistema.
Los inversores se sienten atraídos por aquellos Estados donde los sistemas Judiciales
funcionan y dan garantía de que funcionan en forma ordenada, pronta y eficaz. Por tanto,
para que cualquier economía experimente un proceso sostenido de desarrollo económico,
una de las condiciones esenciales es contar con un marco institucional eficiente.
      KATZ indica que las instituciones, que comprenden al marco legal y las normas
informales que constituyen las reglas del juego, así como las organizaciones económicas,
juegan un papel muy importante para proveer un ámbito adecuado en el cual las
transacciones entre los diferentes agentes económicos se llevan a cabo y es crucial en el
proceso de desarrollo económico, al reducir los costos de transacción y promover la
especialización en el trabajo de acuerdo a las ventajas comparativas que posea cada
agente económico. Uno de los elementos claves dentro del marco institucional lo
constituye una eficiente definición de los derechos de propiedad sobre los recursos que
poseen los agentes económicos de un país. El otro elemento clave es la certidumbre de
que estos derechos estarán, además, eficientemente protegidos y garantizados por un
Poder Judicial que será independiente, imparcial, eficiente y expedito, el cual tendrá
como función primordial garantizar que los contratos entre las partes se cumplan. Otra de
las condiciones esenciales para que los recursos sean asignados eficientemente a su uso
más productivo tal que ello derive en un proceso sostenido de desarrollo económico es la
protección judicial de estos derechos tanto respecto a los particulares como entre éstos y
el Gobierno. El agente económico que sacrificó consumo presente y ahorró para invertir
en la acumulación del acervo de Capital de la Economía y en consecuencia ampliar la
capacidad de producción, requiere contar con la garantía de que se podrá apropiar del
ingreso que se derive de la utilización de los recursos de su propiedad. Si ésta no se
otorga a los inversionistas por parte del Poder Judicial, el rendimiento exigido para llevar
a cabo los proyectos de inversión será mayor, lo que se traducirá en una menor inversión
en la economía y en menor crecimiento económico. Esto es de suma relevancia en un
entorno global cada vez más competitivo, en donde cada uno de los países busca atraer
mayores flujos de inversión extranjera directa o inclusive incrementar los flujos de
comercio exterior. Coincidimos con KATZ en que los inversionistas extranjeros y los
participantes en un contrato que implique operaciones de comercio exterior, preferirán


  115
       PARIS RODRÍGUEZ Hernando, “Una nueva Administración de Justicia”, en “Revista Uruguaya
de Derecho Procesal” No. 2-3/1994; Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, ps. 125-126.
   116
       KATZ, “Eficiencia…” cit., ps. 4-5.
                                              54
hacerlo en aquellos países en los cuales los derechos privados de propiedad estén
eficientemente definidos y protegidos, y donde sea relativamente fácil y barato el proceso
para hacer cumplir los contratos y hacer valer los derechos. Adicionalmente a la garantía
que debe existir de que todo proceso judicial será llevado a cabo de manera imparcial,
también es importante que los mismos procesos sean eficientes en el sentido de que la
decisión que tome el juez sea expedita. Esto es importante ya que mientras dura el juicio,
la empresa afectada en sus derechos deja de recibir el flujo de ingresos imputado a la
utilización de sus activos, lo que obviamente representa un menor flujo de recursos hacia
la empresa y, consecuentemente, una menor rentabilidad. Si los juicios son de larga
duración debido a imperfecciones e ineficiencias del propio Juzgado o a la interposición
de un continuo número de recursos (y que el Juez acepta) por parte de la empresa acusada
de violar el contrato, nuevamente se cae en el estado en el cual no existe la seguridad de
que los derechos de propiedad serán garantizados, pudiendo llevar inclusive a la quiebra
de la empresa cuyos derechos fueron violados. Si los Bancos no poseen la garantía de
imparcialidad en las decisiones judiciales y de que los procesos van a ser celeros, para
cubrirse de la probabilidad de que algunos deudores no le paguen tenderán a cobrar a
todos los deudores tasas de interés activas mayores sobre el crédito otorgado. El
encarecimiento del crédito reduce la cantidad demandada de recursos financieros por
parte de las empresas y disminuye la tasa de rentabilidad sobre la inversión, lo que se
refleja en una menor tasa de inversión en la economía y en el crecimiento económico.
Como es obvio que una Economía no puede crecer de manera sostenida sin un flujo
continuo de crédito que financie la operación y la inversión de las empresas, que los
bancos tengan la seguridad de que podrán recuperar, y rápidamente, el crédito o las
garantías que lo avalan se convierte en un elemento crucial para el desarrollo económico
(117). No es de extrañar por eso que la Reforma de la Justicia, especialmente la civil y
comercial, haya estado ligada a requerir un Poder Judicial independiente para limitar los
regímenes excesivamente estatistas y para que los Jueces desempeñen un papel
protagónico en la construcción de una Economía de Mercado (118).
      En la Justicia penal y contra la minoridad infractora, un proceso eficiente y que
funciona da tranquilidad a la ciudadanía de que se verá a salvo contra la delincuencia, de
que podrá salir a la calle tranquila. Para los infractores, la eficiencia del sistema penal
estriba en que puedan conocer su sentencia (absolutoria o condenatoria, o el previo
sobreseimiento o clausura por falta de pruebas antes de la acusación) a la brevedad
posible porque de ese pronunciamiento depende el futuro de su Vida y de su Libertad.
ARTILES GIL expresa que la seguridad ciudadana es considerada en la actualidad como
una condición clave para propiciar el clima de confianza necesario al desenvolvimiento
de las actividades sociales y económicas que posibilitan el desarrollo económico y social
sostenido. Si una sociedad permite que la violencia, la criminalidad y la corrupción de los
poderes públicos llamados a garantizar el orden social avancen hasta lo que parecería ser


  117
      KATZ, “Eficiencia…” cit. ,ps. 1-5.
  118
      FESSLER Daniel, “La necesaria…” cit., p. 28.
      PASARA        LUIS,      “Justicia    y      ciudadanía  realmente    existentes”,   en
“www.politicaygobierno.cide.edu/num_anteriores/Vol_IX_N2_2002/Pasara.pdf”   (Consultado    el
12.7.2010)
                                              55
un punto sin retorno, se perjudica irremediablemente el potencial de desarrollo
económico y social de dicha sociedad, pues además de los costos en pérdidas de vidas
humanas, lesiones a la integridad física de las personas y daños a la propiedad privada y
pública, también se destruye el capital social que garantiza la acción en común orientada
al logro de una vida mejor. Por ello una Estrategia Nacional de Desarrollo contempla
objetivos y líneas de acción determinadas que garanticen el clima de seguridad ciudadana
necesario para el desarrollo (119).
      Los Trabajadores con un proceso laboral ágil y eficiente pueden sentir que sus
irrenunciables derechos se encuentran a salvo contra el Capitalismo salvaje y contra la
Explotación del Ser Humano por el propio Ser Humano.
      La minoridad desamparada o en riesgo, las víctimas de Violencia Doméstica, todos
los necesitados, las personas más vulnerables de la sociedad por su condición estructural
o por sus perjuicios sociales (razas o etnias minoritarias, géneros naturales o de opción,
disidentes políticos) y en fin, todos los ciudadanos, necesitan una Justicia eficiente que
los contemple para poder vivir conforme a su derecho, y para sentir que alguien vela por
sus derechos. Sentirse protegidos a todo nivel y principalmente por quien está encargado
de la tutela última de las personas, el Poder Judicial (en el Uruguay, art. 23 de la
Constitución), es la base para emprender todos juntos el camino de construcción del
Estado.
      En fin, una Justicia con un orden procesal eficiente se constituye en la salvaguardia
y el consuelo de todos (personas físicas o jurídicas, empresas) los que sufren o sienten
insatisfacción en sus intereses no importa su condición económica, política, o social,
porque es la única que brinda Seguridad y Certeza “en serio y como Dios manda”.
Prestigia al orden gubernamental que la diseña, y en todo régimen democrático tiene las
condiciones para cumplir su función con eficacia, como escudo contra el abuso de poder
y contra las inequidades. En ella se construye todo porque sin Justicia no hay ni bienestar,
ni desarrollo ni paz. La experiencia cotidiana es la prueba de ello. No sería necesario
abundar más en estas ideas al respecto.

        IX. CONCLUSIONES
     Hemos intentando esbozar y presentar en este trabajo algunos planteos, quizá
deshilvanados, sobre la necesidad de una Justicia Eficiente como contribución del Estado
de Derecho al Desarrollo y al Bienestar social. De estas ideas podríamos extraer algunas
conclusiones:
     1) Los ciudadanos en su sensación de inseguridad y en los conflictos a que los
somete la existencia, tienen como último remedio a la Justicia para encontrar la
contemplación, la certeza y la protección a sus intereses.
     2) Es un hecho constatable que en el Uruguay, Estado de Derecho comprometido
con la búsqueda de la Paz, de la Seguridad y de la Felicidad de sus habitantes, se da la


  119
      ARTILES GIL Leopoldo, “El significado de Seguridad Ciudadana”, en “Hoy Digital Negocios”,
en           “http://www.hoy.com.do/negocios/2010/5/8/324883/El-significado-de-seguridad-ciudadana”
(consultado el 11.6.2010).
                                                56
perplejidad de que los individuos no confían en la Justicia y poseen la idea, quizá
fundada, de que la Justicia es inoperante, que no es idónea ni eficiente, y que no colmará
sus expectativas. La Justicia se percibe como un aparato burocrático insensible y no
como un servicio a la ciudadanía.
      3) Es necesario y de importancia estratégica para la consecución de los Fines,
Objetivos y Políticas de Estado que los procesos judiciales sean eficientes y que
funcionen correctamente, habida cuenta de la seguridad y armonía que garantiza toda
Justicia.
     4) Un proceso eficiente combina el empleo pleno y óptimo de los recursos
económicos, materiales y espirituales.
      5) En nuestro país se ha intentado reformas procesales y dentro de los implementos
asignados disponibles se ha encarado y se está implementando mecanismos de gestión de
calidad en la Administración de Justicia. Sin embargo todavía queda mucho por hacer y
los resultados de lo que se está realizando están todavía supeditados al tiempo. El actual
estado de situación implica adoptar reformas y mejoras en el sistema de administración
judicial, tanto a nivel presupuestal, como a nivel logístico y humano.
      6) No existe un modelo, ni recetas, de proceso eficiente. Para que los procesos sean
eficientes, sus operadores deben ser responsables, proactivos, y compartir sólidos
Valores. La Eficiencia en los procesos se logra (con prescindencia de estructuras,
modelos y dotaciones) solamente cuando sus operadores trabajan con vocación y con
actitud ético-militante para ponerse al servicio de la gente.
      7) Es necesario el compromiso político, como también la tensión de los Jueces con
sus funcionarios y la colaboración de los usuarios (justiciables, Abogados), para diseñar,
colaborar y hacer realidad todos juntos un sistema de cara al pueblo que funcione con
Eficiencia (y Eficacia) dentro de principios de Accesibilidad, Transparencia, Autoridad,
Celeridad y Ejecutabilidad.
     8) Una Justicia eficiente, que implica también sea eficaz, da seguridad y certeza a
los habitantes, favorece los negocios y las inversiones, y contribuye al Desarrollo y al
Bienestar de toda Nación. En esta orientación el Uruguay podría beneficiarse.


                                                       Las Piedras, 29 de agosto de 2010



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Description: Judicial efficient and quality proceedings consolidate a really democratic model of country putting them to the service of the interests of the citizens, guaranteeing the satisfaction of rights and contributing to business and investments development. Justice should be constituted in Uruguay as a strategic topic and a State policy. To ensure that the processes are efficient should be an objective to be achieved through Programs encouraged by legislative and governmental wills.