Docstoc

2Otonomi Daerah Sbg Keharusan Agenda Reformasi

Document Sample
2Otonomi Daerah Sbg Keharusan Agenda Reformasi Powered By Docstoc
					OTONOMI DAERAH SEBAGAI KEHARUSAN AGENDA REFORMASI MENUJU TATANAN INDONESIA BARU1
Moh. Mahfud MD.

Prof. Dr. Moh. Mahfud MD., adalah Rektor Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta. Kini menjabat sebagai Menteri Pertahanan Republik Indonesia

Pendahuluan Sebagai respon atas tuntutan reformasi pemerintah dengan cukup cepat telah mela-kukan pembahan yang cukup mendasar atas berbagai UU dalam bidang politik dari yang berwatak sentralistisotoritarian ke otonomi-demokratis. Setelah berhasil menyusun tiga UU bidang politik yang menjadi landasan pelaksanaan pemilu tahun 1999 pemerintah segera menyusulinya dengan UU baru dalam bidang politik khusus mengenai hubungan kekuasaan antara pusat dan daerah yakni UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU No 25 Tahun 1999 tentang Hubungan Keuangan antara Pusat dan Daerah. Perubahan hukum tentang hubungan an-tara Pusat dan Daerah ini menyangkut masa-lah yang sangat mendasar dalam hubungan kekuasaan (gezagverhouding) yang selama era Orde Baru sangat timpang karena hampir seluruh kekuasaan bertumpu di tangan pe-merintah Pusat tepatnya di tangan Presiden. Pembaharuan hukum tentang otonomi daerah ini menjadi kehamsan paling tidak dua
1

alasan. Pertama, demokratisasi yang salah satu implementasinya adalah perluasan otonomi daerah menjadi tuntutan era global karena demokratisasi menjadi salah satu dari lima hati nurani global (global conciousnes) Kedua, pengalaman Indonesia dengan sistem otoriter yang mengabaikan otonomi daerah terbukti telah menyimpan api yang kemudian menyulut lahimya kritis politik, bahkan yang terjadi belakangan ini krisis politik telah. memancing fenomena dis-integrasi. Tulisan ini akan menjelaskan alasan ilmiah dari pemyataabn tersebut untuk kemu-dian mencoba melihat persoalan yang perlu diantisipasi dari UU No. 22 Tahun 1999. Demokrasi dan Otonomi Ketika para pendiri negara Republik Indonesia bersepakat untuk mendirikan sebuah negara berdasar prinsip demokrasi maka dengan sendirinya prinsip otonomi daerah juga menyertainya. Hal ini menjadi niscaya karena salah satu tuntutan penting bagi sebuah sistem demokrasi adalah adanya

Tulisan ini merupakan makalah yang disajikan pada : Diskusi Panel Kebijakan Otonomi Daerah di Indonesia, 10-09-1999 di Unibraw.

Jurnal Administrasi Negara^ VoL I, No. 1, September 2000 :1-10 pemencaran kekuasaan baik secara horisontal (ke samping) tinggi negara yang sejajar seperti DPR, Presiden, BPK, MA, dan DPA, sedangkan pemencaran hodsontal ditandai oleh adanya desentralisasi dan otonomi daerah. Bahwa adanya desentralisasi dan otonomi daerah diyakini oleh Bapak-bapak pendiri negara Republik Indonesia sebagai bagian dari pelaksanaan demokrasi dapat dipahami dari pemyataan Hatta bahwa: Menurut dasar kedaulatan rakyat itu, hak rakyat untuk menentukan nasibnya tidak hanya ada pada pucuk pemerintahan negeri, melainkan juga pada tiap tempat, di kota, di desa, dan di daerah...Dengan keadaan yang demikian, maka tiap-tiap bagian atau golo-ngan rakyat mendapat autonomi (membuat dan menjalankan peraturan-peraturan sen-diri) dan Zelfgbestuur (menjalankan per-aturanperaturan yang dibuat oleh Dewan yang lebih tinggi) ... Keadaan yang seperti itu penting sekali, karena keperluan tiap-tiap tempat dalam satu negeri tidak sama, melainkan berlain-lain. (Hatta, 1976 : 103). Dari apa yang dikemukakan Hatta menjadi jelas bahwa prinsip otonomi harus menjadi salah satu salah satu sendi susunan pemerintahan yang demokratis agar ada jaminan kebebasan bagi warganya untuk menyalurkan aspirasi politik. Ini sejalan dengan apa yang dikutip Robert Rienow (1966 : 573) dari Tocqueville yang mengatakan juga bahwa suatu negara merdeka yang tidak membangun institusi pemerintahan di tingkat daerah adalah pemerintahan yang tidak membangun semangat kedaulatan rakyat sebab didalamnya tidak ada kebebas-an. Salah satu karakter menonjol dari demo-krasi, kata Toqcueville, adalah adanya kebebasan sehingga alasan pokok dibangun-nya pemerintahan di tingkat daerah minimal ada dua macam : pertama, membiasakan rakyat untuk merumuskan sendiri persoalanpersoalan di daerahnya sekaligus mencari pemecahannya; kedua, memberi kesempatan kepada masing-masing komunitas yang mempunyai tuntutan beragam untuk membuat aturan dan programnya sendiri. Bagir Manan (1994) dalam konteks ini mengatakan bahwa ada tiga faktor yang menunjukkan kaitan erat antara demokrasi dan oto-nomi daerah : pertama, untuk mewujudkan prinsip kebebasan {liberty)\ kedua, untuk membiasakan rakyat berupaya untuk mampu memutuskan sendiri berbagai kepentingan yang berkaitan langsung dengan dirinya; ke-tiga, untuk memberikan pelayanan yang maksimal terhadap masyarakat yang mem-punyai tuntutan dan kebutuhan beragam. Meskipun begitu memang tidak dapat di-pungkiri begitu saja kenyataan bahwa di negara yang menganut sistem sentralisasi-pun mungkin dapat tumbuh demokrasi, na-mun adanya otonomi daerah dan desentra-lisasi akan jauh lebih menjamin tumbuhnya demokrasi dalam penyelenggaraan pemerin-tahannya (Kelsen, 1973 : 312). Atas dasar pemikiran yang demikianlah dapat dipahami bahwa undang-undang yang pertama kali lahir di negara Republik Indonesia adalah UU tentang otonomi daerah yakni UU No. 1 Tahun 1945. Perubahan-perubahan Lingkup Otonomi Daerah Meskipun begitu lingkup dan substansi otonomi daerah telah mengalami perkembangan tolak-tarik dari satu sistem ke sistem lainnya yang pada era Orde Baru menganut desentralisasi yang sentralistis dengan prinsip "otonomi nyata, dinamis dan bertanggungjawab". Mula-mula sistem otonomi yang dianut adalah sistem otonomi formal yakni otonomi yang tidak menyebut secara pasti tentang otonomi apa saja yang diberikan kepada daerah seperti dianut di dalam UU No. 1 tahun 1945. Kemudian sistem otonomi for-mal ini bergeser menjadi otonomi formal ini bergeser menjadi otonomi formal sekaligus material ketika pemerintah mengeluarkan

UU No. 22 Tahun 1948 seperti terlihat dari ketentuan pasal 23 ayat (2) yang menyebut-kan pemuatan urusan yang diserahkan kepada daerah di dalam UU tentang Pem-bentukan Daerah dan ketentuan pasal 28 yang memuat pembatasan-pembatasan atau larangan bagi DPRD untuk membuat Perda tentang masalah yang telah diatur dengan peraturan yang lebih tinggi. Otonomi yang seluas-luasnya berdasar UU terdapat di dalam UU No. 1 Tahun 1957 yang dilahirkan sebagai respons atas per-kembangan demokrasi yang cenderung libe-ral. UU No. 1 Tahun 1957 benar-benar memberikan keleluasaan kepada Daerah untuk melaksanakan otonomi tanpa intervensi Pusat, termasuk pemilihan kepala dae-rahnya yang sepenuhnya diserahkan kepada rakyat daerah. Namun sistem otonomi luas ini berubah ketika sistem demokrasi liberal bembah menjadi sistem demokrasi terpim-pin yang sama sekali tidak demokratis. Pada era ini Presiden Soekamo mengeluarkan Penpres No. 6 Tahun 1959 yang mengubah pola hubungan Pusat dan Daerah menjadi sentralistik dan dengan lingkup yang sangat sempit karena cengkeraman Pusat atas Dae-rah sangatlah kuat. Penpres ini kemudian diganti bentuk hukumnya dengan UU No. 18 Tahun 1965 yang isinya juga hampir dapat dikatakan sama persis dengan Penpres No. 6 Tahun 1959 yakni sentralistik dan otoriter. Ketika pemerintah Orde Lama dengan demokrasi terpimpin yang melandasinya mntuh, pada awal Orde Baru pemerintah menggagas hukum baru tentang otonomi daerah untuk merespon tuntutan demokratisasi yang menggelora di tengah-tengah ma-syarakat. Semula MPRS sempat menge-luarkan Ketetapan No. XXI/MPRS/ 1966 yang menggariskan otonomi nyata yang seluas-luasnya. Tetapi pemerintahan Soeharto selesai melakukan konsolidasi ke-kuasaan dan format politik baru berhasil dibentuk maka garis haluan negara tentang otonomi luas itu dicabut. Pemerintahan

Soeharto mencabutnya melalui Tap MPR No. IV/MPR/1973 yang kemudian menggariskan "otonomi nyata dan bertanggung jawab". Prinsip otonomi nyata dan bertanggung jawab kemudian dielaborasi di dalam UU No. 5 Tahun 1974 tentang pemerintahan di Daerah yang nyata-nyata membentuk pola hubungan yang tidak demokratis. Alasan stabilitas nasional yang harus dijaga kuat dengan integrasi telah dijadikan alasan bagi dibangunnya kekuasaan yang terpusat di tangan presiden sehingga etonomi yang diyakini sebagai masalah yang penting didalam demokrasi ditiadakan. Dalam konteks ini dapat dikatakan bahwa Orde Baru, dengan alasan integrasi nasional, telah meniadakan otonomi daerah dan desentra-lisasi secara substantif maupun praktis sebab meskipun secara formal hal itu ada di dalam bunyi UU namun elaborasinya di dalam pola hubungan pemerintah yang terjadi sebenarnya sentralisasi. Tampaknya pilihan Orde Baru tentang hubungan kekuasaan antara Pusat dan Daerah dapat menjelaskan temuan, atau bahkan dipengamhi oleh, Clifford Geertz mengenai hubungan tolak tarik antara "demokrasi" dan "integrasi". Pada pokoknya Geertz mengar takan pilihan atas demokrasi sering mengan-cam integrasi, sebaliknya pilihan atas inte-grasi sering mengancam demokrasi kerap-kali menghendaki tiadanya atau minimali-sasi demokrasi. Otoriterisme sebagai penyebab Masalah ancaman disintegrasi dari sebuah proses demokrasi memang pernah dijelaskan secara teoritis, paling tidak dari apa yang pemah ditulis oleh Clifford Geertz yang berjudul The Integrative Revolution, Primordial Sentiments and Civil Politics in the Ne^ States, Geertz mengatakan bahwa banyak negara baru yang dihadapkan pada pilihan dilematis antara demokrasi dan inte-grasi yang mendasari dua motif yang ber-beda dari negara-negara baru. Dalam temu-

annya temyata bahwa negara-negara baru yang senantiasa didorong oleh dua motif yang berbeda dan kerapkali bertentangan dan menimbulkan kegoncangan. Motif yang pertama adalah keinginan untuk diakui sebagai pelaku-pelaku yang bertanggung jawab dimana hasrat dan pendapat setiap kelompok masyarakat selalu diperhitungkan; sedangkan motif yang kedua adalah kehendak untuk membina negara modem yang efisien dan dinamis. Motif yang pertama menuntut adanya demokrasi yang memberi peng-hargaan pada harkat rakyat berkaitan dengan ikatan-ikatan primordial (suku, agama, ras, daerah, bahasa); sedangkan motif yang kedua adalah tuntutan bagi integrasi yang didasarkan pada semakin pentingnya negara yang berdaulat dan kuat untuk mencapai tujuan bersama sebagai satu bangsa. Kedua motif dan tuntutan itu memiliki karakter yang bertentangan mes-kipun sama-sama dibutuhkan. Demokrasi menghendaki pembebasan bagi agregasi dan artikulasi kepentingan yang didasarkan pada ikatan primordial sekalipun, sedangkan integrasi menghendaki penyatuan berbagai ikatan promodial ke dalam satu ikatan. Demokrasi menuntut kebebasan bagi masyarakat, integrasi lebih menghendaki pembatasan-pembatasan. Demokrasi menuntut munculnya kepribadian otonom pada setiap ikatan primordial yang harus diberi peluang untuk berkontes secara demokratis dalam memperebutkan kendali negara, sedangkan integrasi lebih memen-tingkan kesatuan dan persatuan yang tidak terlalu toleran terhadap kontestasi antar ikatan primordial. Upaya pembangunan integrasi kerapkali hams ber-akibat terjadinya ancaman bagi kepribadian otonom berbagai ikatan primordial yang ada didalam suatu bangsa. Geertz mengatakan bahwa di negaranegara baru seringkali terjadi kegoncangan sosial yang mengan-cam ikatan kebangsaan karena perbenturan antara keper-luan demokrasi dan integrasi.

Setiap negara kebangsaan memerlukan demokrasi dan integrasi sekaligus, padahal keduanya memiliki watak yang bertenta" ngan. Demokrasi diperiukan agar setiap ke~ lompok bisa secara bebas memperjuangkan aspirasinya melalui persaingan yang bebas pula, namun di saat yang sama integrasi di-perlukan agar kedaulatan negara senantiasa utuh (integrasi). Karena watak masing-ma-sing yang berbeda-beda maka kerapkali negara baru dihadapkan pada pilihan yang dilemmatis: jika ingin demokrasi tinggalkan pemikiran integrasi, sebaliknya jika meng-inginkan integrasi merupakan pemikiran tentang demokrasi. Mengapa begitu dilema" tis ? Karena jika demokrasi yang akan dibangun berarti harus membuka kebebasan dan otonomi kelompokkelompok primor-dial di dalam masyarakat harus dikekang sedemikian mpa agar tidak terjadi perpeca-han. Jika tampak ada ironi. Upaya integrasi bangsa biasanya menghadapi dilemma kare-na setiap proses penciptaan satu negara ke-bangsaan yang berdaulat semakin mening-katkan sentimen primordial. Ini disebabkan oleh karena negara-negara baru kerapkali membawa hal-hal baru yang dapat dipere-butkan oleh berbagai kelompok primordial. Maka harus dipahami bahwa setiap negara baru memerlukan kewaspadaan atas tim-bulnya masalah SARA sebab ketidakpuasan primordial biasanya membawa akibat pada tim-bulnya tuntutan untuk merumuskan kembali kedaulatan negara bangsa. Dan ancaman disintegrasi ini bukan hanya korban atas satu rezim, tetapi juga bangsa. Itulah penjelasan Geerts tentang dilema antara demokrasi dan integrasi yang kelihatannya hams dipilih satu karena diantara keduanya tidak dapat dibangun secara bersamaan. Tetapi sebenamya dilemma antara demokrasi dan integrasi itu bukan sesuatu yang mutlak harus dihadapi oleh setiap negara. Yang ingin disampaikan Geertz sebenamya adalah seruan agar setiap negara dapat memenej dirinya sedemikian mpa agar

pemenuhan tuntutan integrasi dan demokrasi itu dapat terpenuhi secara serasi, bukan harus dipenuhi salah satu. Nyatanya banyak negara yang dapat memenuhi kedua-duanya secara simultan seperti Amerika dan Jepang. Kedua negara ini demokrasinya tumbuh secara relatif bagus, sedangkan integrasinya terpelihara kokoh. Orde Baru yang salah pilih Pemerintahan Orde Baru dibawah Soeharto berhasil memenangkan pergulatan politik untuk menjadikan pembangunan eko-nomi sebagai pilihan pokok dalam menye-lesaikan krisis. Kebijakan ini dimenangkan melalui keputusan Seminar AD di Bandung pada tahun 1966 yang menetapkan bahwa "pembangunan ekonomi harus dilakukan secara sungguh-sungguh apapun biayanya" dan untuk mengamankan program pembangunan ekonomi maka "stabilitas politik harus dipandang sebagai prasyaratnya". Untuk membangun stabilitas ini maka garis politik yang hams ditekankan adalah pengu-atan integrasi (persatuan dan kesatuan) yang perlu dibangun dengan format politik yang tidak demokratis. Orde Baru terperangkap pada pemikiran bahwa membangun integrasi itu harus mengesampingkan demokrasi. Demokrasi baru akan dibuka jika ekonomi sudah kuat. Itulah yang mendasari tampilnya pemerintahan yang sangat otoriter dibawah Soeharto. De-mokrasi yang dibangun adalah demokrasi formalitas semata karena substansinya tidak demokratis. Ada lembaga-lembaga demo-krasi seperti MPR, DPR, parpol, ormas dan pers tetapi semuanya terkooptasi sedemikian rupa dan ditekan untuk tidak berbeda dari pandangan pemerintah. Pemilu diselenggarakan lima tahun sekali tetapi dengan proses yang penuh rekayasa dan kecurangan. Di MPR dan DPR ditanam tangan-tangan ekse-kutif sehingga wadah aspirasi politik masya-rakat ini menjadi sangat mandul dan tidak mampu melakukan kontrol yang efektif ter-

hadap pemerintah. Ini semua dibangun atas dasar "demi pembangunan ekonomi" yang memang secara kuantitatif dapat dikatakan berhasil. Selama pemerintahan ORBA dengan UU No. 5 tahun 1974 sebagai landasan hubu-ngan Pusat dan Daerah telah terjadi ketidak-adilan dalam hubungan antara Pusat dan Daerah baik secara politik maupun secara ekonomis. Secara politis teriihat bahwa Pe-merintah Daerah itu lebih merupakan alat pusat daripada alat daerah otonom dan de-sentralisasi. DPRD yang seharusnya menjadi pemegang dan penanggung jawab otonomi daerah dijadikan bagian dari pemerintah daerah yang lebih bertanggung jawab ke Pemerintahan Pusat. Kepala Daerah secara praktis tidak ditentukan oleh DPRD sebab calon-calon yang akan dipilih oleh DPRD harus mendapatkan persetujuan dulu dari Pusat dan dari calon-calon yang dipilih oleh DPRD itu Pusat dapat memilih salah satunya tanpa terikat pada peringkat hasil pemilihan. Pandangan Daerah tentang figur Kepala Daerah yang dikehendaki menjadi tidak dihiraukan. Dibidang ekonomi terjadi hal yang sama sebab Pemerintah Pusat mengu-ras hampir selumh kekayaan daerah. Di Aceh dan Ri-au yang kaya banyak sekali penduduk yang terpaksa hidup di gubukgubuk, karena miskin di Irian Jaya yang kaya emas banyak penduduk mati kelaparan, di Buton yang mempakan penghasil aspal terbanyak banyak jalan yang kurang aspal, minimal jika dibandingkan dengan jalan-jalan di Jawa. Terkait dengan hal ini me-narik apa yang dikemukakan Institute for Development of Economic and Finance (Indef) bahwa pengurasan kekayaan keka-yaan daerah oleh Pusat telah menyebabkan rendahnya proporsi konsumsi pendapatan daerah di daerah-daerah kaya jauh dari kewajaran. Riau dan Kaltim misalnya hanya mendapat proporsi 20% meskipun sumba-ngannya bagi proporsi nasional mencapai 60%. Didalam Bisnis Indonesia (5/9/98) di-

5

Jurnal Administrasi Negara, VoL I, No. 1, September 2000 :1-10 catat bahwa distribusi investasi juga ber- dangkan pula dua UU tentang hubungan jalan sangat timpang karena terkonsentrasi Pusat dan Daerah yaitu UU No. 22 tahun di Jawa dan Bali. Tidak kurang 53,8% per- 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU mohonan investasi dalam negeri yang di- No. 25 Tahun 1999 tentang Penmbangan setujui oleh pemerintah tahun 1997 adalah Keuangan antara Pusat dan Daerah. untuk Jawa dan Bali, sedangkan untuk Dari azas dan lingkup otonomi yang diSumatra hanya mendapat 28%, Kalimantan berikan kepada daerah, tampak bahwa UU 11,6%, Sulawesi 3,2% bahkan Irian Jaya No. 22 tahun 1999 sangat berpihak kepada dan propinsi lain hams puas dengan 1,4%. demokratisasi, seperti dapat dipahami dari Se-besar 70,1 % permohonan PMA yang azas otonomi luas yang dianutnya. Didalam disetujui tahun 1996 adalah untuk Jawa dan UU ini dianut paham bahwa hampir semua Bali sedangkan sisanya yang 29,9% dibagi- umsan menjadi urusan Daerah kecuali lima bagi untuk Sumatera, Kalimantan, Sulawesi hal yakni umsan moneter, urusan peradilan, dan Irja. urusan hankam, urusan hubungan luar negeri, urusan agama (dan "rurusan-urusan UU yang lebih adil lain yang ditetapkan dengan peraturan Jadi Daerah Ketidak adilan politik dan ekonomi yang perun-dang-undangan"). mengums semua urusan kecuali kelima hal dibangun oleh Orde Baru itulah yang kemudian menimbulkan berbagai gejolak tersebut diatas berdasar desentralisasi dan yang mengarah ke disintegrasi ketika otonomi. DPRD tidak lagi dijadikan sebagai pemerintah Pusatjatuh dari kekuasaannya bagian dari Pemerintah Daerah seperti yang melalui gera-kan reformasi yang dimotori selama ini terjadi yang dalam prakteknya oleh mahasis-wa. Ketidakadilan itu telah dijadikan bawahan Kepala Daerah. Pada menanam bara panas yang ketika meledak saat ini jus-tru Kepala Daerah dipilih menjadi sangat membahayakan bagi sepenuhnya oleh DPRD dan pemerintah integrasi bangsa. Jadi gerakan disintegrasi pusat hams me-ngesahkan calon yang yang muncul disemen-tara daerah mendapat dukungan suara terbanyak pada belakangan ini bukan dapat di-pahami pemilihan di DPRD. Bahkan selain itu sebagai akibat dibukanya keran de-mokrasi ditetapkan juga bahwa Kepala Daerah oleh proses reformasi seperti yang dipahami bertanggung jawab kepada DPRD dan dari teori Geertz melainkan terjadi sebagai dapat saja dijatuhkan oleh DPRD jika pelampiasan dendam atas politik yang justm Kepala Daerah dianggap tidak mampu tidak demokratis dan tidak adil selama Orde mengurus daerah atau melakukan pelangBaru yang mengatas namakan "demi garan yang oleh DPRD dianggap tidak integrasi nasional". Dengan kata lain boleh dilakukan oleh seorang Kepala munculnya gerakan separatis seperti di Daerah. UU yang baru ini tidak lagi Aceh, Timor Timur, Irian Jaya dan sebagai- menganut otonomi bertingkat yang nya tidak dapat dipahami sebagai akibat menciptakan Daerah Ting-kat 1 dan Daerah Tingkat II, yang ada hanya-lah propinsi logis dari dibukanya keran demokrasi. Gerakan reformasi telah memberi pelu- yang dikepalai oleh Gubemur dan dan ang yang cukup bagi diterimanya gagasan Kabupaten atau Kotamadya yang dikepalai tentang demokratisasi dalam kehidupan ber- oleh Bupati atau Walikota sebab atasan negara termasuk dalam masalah hubungan langsung Bupati dan Walikota seba-gai antara Pusat dan Daerah. Setelah sukses Kepala Wilayah adalah sama dengan mengundangkan tiga UU bidang politik Gubemur yakni Mendagri. yang mendasari pelaksanaan pemilu tahun 1999 sekarang pemerintah sedang mengun-

Beberapa masalah yang perlu diantisipasi Tak dapat dipungkiri bahwa UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah telah jaun lebih maju dan lebih demokratis dalam pengaturan mengenai hubungan antara Pusat dan Daerah. Baik substansi pemihakannya pada hubungan Pusat dan Daerah yang lebih demokratis maupun lingkup otonominya yang luas telah memberi jawaban yang cu-kup bagi keluhan-keluhan yang dirasakan oleh Daerah selama ini. Namun tidak ada UU yang sempuma sebab sebagai produk politik setiap UU itu pasti menyisakan persoalan yang pada suatu waktu potensial untuk menimbulkan penye-lewengan-penyelewengan. Disinilah pen-tingnya sinergi antara sistem dan orang yang sama-sama baik dalam implementasi peme-rintahan. Sistem yang baik tanpa dukungan orang yang baik tentu akan menghasilkan produk yang tidak baik, dan orang yang baik tanpa dukungan sistem yang baik juga akan melahirkan produk yang jelek. Terkait dengan ini ada beberapa masalah yang perlu diantisipasi agar semangat yang mendorong lahimya UU No. 22 Tahun 1999 ini yakni menyangkut kualitas SDM di DPRD, menyangkut atribusi kewenangan, dan menyangkut dan menyangkut pengawasan hukum. UU No. 22 Tahun 1999 telah menempatkan DPRD sebagai pengemban otonomi daerah secara proporsional sesuai dengan seamngat demokrasi. Lembaga ini tidak lagi diletakkan sebagai bagian dari Pemda tetapi dijadikan badan legislatif daerah yang ber-hak menentukan siapa yang akan menjadi Kepala Daerah, berhak menilai pekerjaan kepala Daerah dalam arti menerima atau me-nolak laporan pertanggungjawabannya, bah-kan dapat memberhentikan Kepala Daerah. Namun keadaan ini tidak cukup menggembirakan jika kita mengingat hasil Pemilu tahun 1999. Pemilu tahun 1999 yang telah diselenggarakan secara cukup demokratis temyata tidak menghasilkan angota DPRD yang cukup dapat diharapkan untuk mem-

bawa kinerja pemerintahan di daerah menjadi lebih baik. Seperti banyak diberitakan oleh media massa kualitas calon-calon anggota DPRD yang kemudian terpilih banyak yang sangat rendah, ada yang tidak memiliki pendidikan minimal yang dibutuhkan, ada yang datang dari pekerjapekerja kasar yang pengalamannya sangat minim. Sebagai pro-duk demokrasi ini tidak periu dilecehkan karena telah dipilih oleh rakyat ; tetapi ke-nyataan ini bisa saja dianggap mengkhawa-tirkan, karenajika DPRD yang secara politis kuat, namun diisi oleh orang-orang yang kurang berkualitas, maka supremasi Kepala Daerah akan sulit dihindari. Sungguh akan jadi masalah yang serius jika temyata Ke-pala Daerah dan seluruh aparatnya mempu-nyai kepandaian dan keahlian teknis pro-gram-program dan kebijakan yang tidak dapat dipahami oleh anggota-anggota DPRD. Yang akan terjadi adalah supremasi Kepala Daerah atau sebaliknya kemacetan atas programprogram yang dicanangkan oleh Kepala Daerah karena tidak dipahami bahkan dihambat oleh DPRD. Didalam UU No. 22 tahun 1999 temyata ditemukan banyak pasal yang masih memberikan atribusi kewenangan kepada pemerintah untuk mengatur lebih lanjut beberapa masalah penting. Pada sebuah diskusi yang diselenggarakan oleh Himpunan Mahasiwa Cilacap di Yogyakarta tanggal 26 Juli 1999 dengan thema Implementasi Otonomi Daerah dalam Perspektif Politik dan Ekonomi, Warsito Utomo mengkhawatirkan terulangnya hubungan yang pincang karena untuk mengimplementasikan UU No. 22 Tahun 1999 masih diperlukan banyak peraturan perundangan lain (KR, 27 Juli 1999). Sementara pada diskusi yang bertema Pemerintahan Daerah di Indonesia dari Perspektif Yuridis dan Politis di kampus Universitas Atmajaya muncul juga kekhawatiran yang sama bahkan menyebuit bahwa otonomi daerah yang dijanjikan oleh UU No. 22 Tahun 1999 lebih merupakan cek

1

Jurnal Administrasi Negara, VoL I, No. 1, September 2000 :1-10 kosong karena hams diatur lagi dengan berbagai peraturan perundang-undangan lainnya. Berdasarkan studi yang dilakukan oleh sementara pemrasaran yang tampil dalam diskusi dicatat ada 30 peraturan perundang-undangan baru yang hams dibuat untuk melaksanakan UU No. 22 tahun 1999 tersebut (Bemas, 31 Juli 1999). Persoalan ini harus dipahami sebagai peringatan bagi kita untuk mengantisipasi masalah ini dengan baik. Sebab meskipun tidak secara mutlak adanya peraturan pelaksanaan itu jelek (karena umumnya lebih dapat menyesuaikan dengan kebutuhan situasi, waktu, tempat dan perkembangan IPTEK), namun berdasarkan pengalaman sentralisasi kekuasaan sering diakumulasikan melalui manipulasi dalam pembuatan peraturan pelaksanaan. Dalam sebuah studi yang pemah saya lakukan ditemukan bahwa salah satu karakter hukum Orde baru adalah sifatnya yang "open interpretatif" yakni bersifat terbuka untuk ditafsirkan lagi oleh pemerintah secara sepihak dengan peraturan pelaksanaan berdasarkan atribusi kewenangan yang diberikan kepada pemerintah oleh UU. Ketika membuat peraturan perundang-undangan berdasarkan atribusi kewenangan inilah pemerintah kerapkali mela-kukan manipulasi dan mengorupsi materi-materinya, sehingga prinsip-prinsip pokok-nya menjadi tenggelam oleh berbagai per-aturan pelaksanaan. Inilah yang kemudian menimbulkan sentralisasi kekuasaan yang semakin lama semakin massif. Untuk perlu diatur mekanisme pengawas-an politik dan pengawasan masyarakat agar setiap kebijakan pemerintah dalam membuat peraturan perundang-undangan lanj utan. Dengan DPR dan pers yang mulai sekarang sudah relatif kuat dan bebas kiranya meka-nisme kontrol ini dapat dibangun sesuai dengan yang diharapkan. Untuk mengantisipasi terjadinya manipulasi dalam pembuatan peraturan per" undang-undangan lanjutan tidaklah cukup dengan hanya mengandalkan penguatan kontrol politik dan kontrol sosial seperti yang disebutkan diatas. Kontrol hukum juga harus dibangun secara kuat baik melalui penguatan kinerja Peradilan Tata usaha Negara untuk menilai keputusan-keputusan adminsitrasi yang bersifat konkretindividual maupun melalui pelembagaan judicial review atas produk perundangundangan yang bersifat abstrak umum yang dibuat oleh pemerintah. Dengan adanya lembaga judicial review jika dalam pembuatan per-aturan perundang-indangan untuk melaksa-nakan suatu UU terdapat pelanggaran atas ketentuan UU-nya itu sendiri, maka produk-nya bisa dinilai dan dibatalkan oleh lembaga yang memiliki wewenang melakukan judicial review. Pada saat instrumen hukum kita yang mengatur judicial review seperti yang dimuat di dalam Tap MPR No. III/ MPR/1978, UU No. 14 tahun 1970, PERMA No.l Tahun 1993 sudah hams dirombak dan disusun lagi agar lebih dapat dioperasional-kan. Momentum perombakan ini dapat me-ngambil seluruh proses pembahan berbagai UU dalam bidang kekuasaan kehakiman yang pada saat ini sedang dikerjakan oleh Pemerintah dan DPR. Penutup UU No. 22 Tahun 1999 secara substantif telah membuka peluang yang cukup luas bagi terciptanya hubungan yang demokratis antara Pusat dan Daerah. UU ini dapat dipandang sebagai jawaban yang cukup tepat atas akibat buruk sentralisasi kekuasaan di era Orde Baru yang menggunakan UU No. 5 tahun 1974 dengan akibat timbulya ketidakadilan yang berimplikasi pada munculnya gerakan separatis atau disintegrasi. Dengan pemberian otonomi luas (dalam arti penyerahan semua urusan kecualiu lima urusan ditambah yang lain-lain yang akan diatur dengan peraturan perundang-undangan), maka ketidakadilan oleh pemerintah pusat dapat lebih mudah diantisipasi. Ini

penting dipahami agar prinsip otonomi yang diberikan oleh UU No. 22 tahun 1999 benar-benar dilaksanakan tanpa dimanupilasi lagi dalam prakteknya di lapangan. Berdasar pengalaman cengkeraman Pusat atas Daerah telah menimbulkan kerawanan yang me" ngancam integrasi bangsa karena daerah yang merasa diperlakukan tidak adil tidak jarang mengambil tindakan-tindakan disintegratif untuk mendapatkan haknya secara proporsional. Inilah yang seharusnya di-hindari. Tanpa mengurangi apresiasi atas prestasi pemerintah yang telah melahirkan UU baru im memang ada beberapa peluang yang mungkin dapat dipergunakan oleh peme-rintah untuk kembali membangun sentra-lisasi kekuasaan karena UU No. 22 Tahun 1999 masih banyak memberikan atribusi kewenangan untuk mengatur lebih dengan peraturan yang lebih rendah. Namun hal ini dapat diantisipasi dengan meningkatkan kinerja kontrol politik oleh DPR dan kontrol sosial oleh pers dan masyarakat yang tam-paknya kini juga telah mulai cukup kondusif dan terbuka. Kontrol hukum atas kemung-kinan akumulasi kekuasaan dengan menggunakan atribusi kewenangan oleh pemerin-tah dapat dilakukan dengan melembagakan judicial review serta meningkatkan kinerja Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN). Prasaran ini tidak ragu juga untuk meng-usulkan agar sistem pemilu untuk tahun

2004 menggunakan sistem distrik sebab dengan sistem ini akan lahir anggota DPRD yang lebih berkualitas untuk mengimbangi dan mengawasi Kepala Daerah. Jika pemilu menggunakan sistem proporsioal akan terbuka kemungkinan tampilnya calon-calon wakil rakyat di DPRD yang tidak berkualitas, maka arti otonomi yang luas tidak akan banyak gunanya, terutama dalam konteks kedudukan DPRD yang ddak lagi menjadi bagian dan bawahan pemerintahan bahkan sekarang menjadi lembaga legislatif yang dapat menentukan, meminta pertanggung-jawaban, dan menilai pertanggung jawaban Kepala Daerah. Fungsi-fungsi itu hanya akan terlaksana dengan baik jika anggota-anggota DPRD berkualitas baik pula; dan untuk merekrut anggota DPRD yang berkualitas maka rekrutmennya perlu dilakukan melalui pemilu dengan sistem distrik. Tekad untuk tems membangun demokrasi melalui otonomi daerah ini harus terus digelorakan dan diantisipasi agar tidak dimanipulasi lagi seperti yang dilakukan oleh Orde Baru setelah berhasil mengkonsolidasikan kekuasaan. Kita hams mencegah agar pemerintah baru yang akan terbentuk setelah SU-MPR tahun 1999 ini tidak menghentikan proses pembangunan otonomi daerah sebab otonomi daerah menjadi keharusan bagi upaya pembangunan tata Indonesia baru yang didambakan.

DAFTARBACAAN Ateng Syafruddin, Pasang Surut Otonomi Daerah, Bina Ciptd, Jakarta, 1985. Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994. Charles Cross dan Stephen Bailey, Cross and Local Govemment Law, Sweet dan Maxwell, London, 1982. Cliffor Geertz, 'The Integrative Revolution, Priomordial Sentiments and Civil Politics m the New States" dalam

Jurnal Administrasi Negara, VoL I, No. 1, September 2000 ; 1" 10 Ja^Oti L. Finkle dan Richard W. Gable, Political Development and Social Change, John Wileh amnd SonsJnc. 1971. Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Russel & Russel, New York. 1973. Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, LP3ES Jakarta dan UII Pres Yogyakarta, 1998. Moh. Mahfud MD, "Keberadaan Daerah Istimewa Aceh Ditinjau dari Perspekdf Hukum dan Politik", Makalah untuk Seminar Masyarkat Aceh se Jawa tentang Menatap Masa Depan Daerah Istimewa Aceh, di Yogyakarta, 21 Maret 1999. Muhammad Hatta, Kedaulatan Rakyat, Usaha Nasional, Surabaya, 1967. Robert Rienow, Introduction to Govemment, Alferd A. Knoof, 3"1 Edition, New York SE Finner, Corporative Government, Pinguin, London, 1978. Sir William 0. Hart dan JF Garner, Introduction to the La\v of Local Govemment and Administration, Butterworths, London, 1973. "UU No. 22/1999 Ibarat Cek Kosong^ dalam harian Kedaulatan Rakyat, Rabu tanggal 27 Juli 1999. "UU Pemda Hanya Cek Kosong" dalam harian BERNAS, Sabtu tanggal 31 Juli 1999. UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah


				
DOCUMENT INFO
Shared By:
Tags:
Stats:
views:933
posted:5/15/2009
language:Indonesian
pages:11