METHODOLOGIQUE D ELABORATION DES BUDGETS PAR OBJECTIFS LE CADRE

20/02/2006 METHODOLOGIQUE D’ELABORATION DES BUDGETS PAR OBJECTIFS / LE CADRE DE DEPENSES A MOYEN TERME SENEGAL Direction de la coopération économique et financière Budgets par objectifs / CDSMT 2 NOTE D'ORIENTATION METHODOLOGIQUE SUR LES BUDGETS PAR OBJECTIFS I Introduction L'analyse des dépenses publique révèle que les objectifs tant globaux que sectoriels énoncés dans les politiques et programmes ne sont pas reflétés par les budgets annuels. Le manque de visibilité dans l'allocation des ressources déteint sur la difficulté à apprécier de manière correcte les performances réalisées dans la mise en œuvre des programmes sectoriels. Au niveau de l'Etat, de nombreuses contraintes subsistent encore dans la prise en compte des interactions inter et intra sectorielles et dans la possibilité d'établir un lien entre les choix sectoriels et le cadre macroéconomique. Il est également apparu difficile d'apprécier le rapport coût efficacité des dépenses publiques. En effet, la présentation du budget dans sa forme actuelle ne permet pas d'apprécier l'utilisation et la fonction de chaque crédit. Il est peu aisé aujourd'hui d'apprécier l'efficacité avec laquelle les services publics accomplissent les tâches qui leur sont dévolues. La principale critique qui est faite aux budgets de moyens utilisé présentement dans le cadre de la loi de finance, est qu'il ne se réfère pas à des objectifs déterminés. Il "ne cherche qu'à contrôler l'exécution des tâches prescrites à l'administration ; il veille à ce que les deniers publique ne soient pas détournés de l'usage qui leur a été assigné". Il apparaît aujourd'hui une très faible articulation entre les dépenses de fonctionnement et d'investissement. Et de nombreuses difficultés subsistent encore dans l'appréciation des charges récurrentes induites par les investissements nouveaux comme anciens. C'est pourquoi, il est important, dans le souci d'une utilisation rationnelle des ressources budgétaires, de disposer, à terme, d'un Cadre de Dépenses à Moyen Terme. Le CDMT, est un outil permettant une bonne gestion des ressources publiques. Il part d'une évaluation réaliste des recettes et met en œuvre des mécanismes d'allocation et d'arbitrage permettant une meilleure identification des dépenses prioritaires dans les différents secteurs. Il s'appuie sur un modèle macroéconomique et sur des choix de politiques économiques et sectoriel. Ce qui doit apporter davantage de crédibilité aux plafonds budgétaires définis annuellement aux ministères techniques dans le cadre de la réalisation de leurs objectifs. Le budget par objectif conçu dans ce cadre se veut un instrument de la stratégie administrative qui cherche à rationaliser l'élaboration de la décision publique. En effet, le budget élaboré annuellement doit constituer un instrument qui permet à l’Etat de produire et mettre à disposition des usagers des biens et services publics. A travers le budget l’Etat cherche donc à répartir au mieux les ressources dont il Budgets par objectifs / CDSMT 3 dispose de manière à remplir de la façon la plus efficace possible les missions qui résultent des objectifs globaux et sectoriels qu’il s’est fixé. Il apparaît donc nécessaire, au regard des contraintes notées dans l'appréciation de l'opportunité et de l'utilité des dépenses, d'aller vers la mise en œuvre de budgets par objectifs ou budgets-programmes. Il s'agit pour ce faire d'initier de nouveaux mécanismes permettant une évaluation exhaustive des ressources disponibles et leur allocation rationnelle par rapport à des priorités préalablement définis et acceptées par les autorités publiques. Cette pratique budgétaire devrait permettre d’apporter des réponses à un certain nombre de questions. Pourquoi voulons nous dépenser ? Quels sont les objectifs poursuivis ? Quelles sont les ressources nécessaires pour les atteindre ? Comment pourront nous mesurer le degré de réalisation de ces objectifs et leur impact à terme ? (moyens de contrôle, indicateurs, efficience, efficacité) 5. Quelles sont les réalisations et services fournis ? 6. Quels sont les délais de réalisation ? 7. Comment assurer le suivi/évaluation des programmes ? 1. 2. 3. 4. La démarche L'adoption d'un budget par objectif appelle des changements dans le processus budgétaire. Ce qui implique des rôles et responsabilités nouveaux pour les différents acteurs impliqués dans la préparation, l'exécution et l'évaluation. La confection d’un budget par objectif pour un ministère donné s’appuie sur l’existence d’instruments de pilotage stratégique, de planification et de mise en en œuvre des priorités à savoir : une vision politique sectorielle (lettre) et d’un programme ou plans d'actions permettant la réalisation des objectifs prioritaires du secteur dans une période pluriannuelle. L'élaboration des budgets par objectifs doit s'inscrire donc dans une double dynamique allant du sommet à la base et vice versa. Il induit un processus itératif marqué par des arbitrages entre les différents niveaux de décisions. • Première étape (au niveau du Ministère de l'Economie et des Finances) Dans un premier temps, le Ministère de l'Economie et des Finances doit procéder à (16) une évaluation des ressources disponibles, aussi bien internes qu'externes et décider de la manière dont elles seront réparties globalement en tenant compte des options prioritaires de l'Etat en matière de politique économique et sociale. Ainsi, des paquets budgétaires indicatifs devront être déterminer par secteur sur la base des ressources internes et externes disponibles et des priorités accordées au secteur. Budgets par objectifs / CDSMT 4 La détermination de ces paquets budgétaires résulte du souci d'éviter au sein des ministères techniques une programmation budgétaire qui aurait des incidences financières largement au-dessus des ressources disponibles. Ce travail préalable doit être inspiré par les différents instruments de politique de développement économique et social (DSRP, Cadrage macro, Politiques sectorielles, Plan d'orientation, Perspectives triennales, Document de politique économique…), qui contribuent chacun à éclairer les décideurs dans l'identification des priorités globales et sectorielles et des capacités de mobilisation des ressources internes et externes • 1. Deuxième étape (au niveau des ministères techniques) Chaque département ministériel doit ensuite en tenant compte de ses programmes et plans d'actions faire une estimation annuelle de ses besoins et des ressources nécessaires à la réalisation de ses objectifs sectoriels prioritaires dans un horizon déterminé (par exemple trois ans) ; La réalisation de ces objectifs sera évaluée à l'aune de l'enveloppe budgétaire notifiée par le ministère de l'économie et des finances qui devra servir de base à la prise en compte des priorités ; Pour encadrer l'exercice de planification au niveau local (région, département) et déconcentré (district, Inspection d'Académie, IDEN, Directions nationales autres structures), des paquets budgétaires seront également déterminés à partir de l'enveloppe globale de ressources du Ministère en tenant compte de critères liés : • au cadrage des programmes ; • aux disparités spatiales dans l'accès et la qualité des services ; • aux priorités du secteur dans les différents domaines. Troisème étape (au niveau des différents centres de responsabilité) la programmation à la base se fera annuellement à travers des plans d’opérations (PO). L'élaboration de ces PO permettra à chaque centre de responsabilité de planifier et de programmer l’ensemble de ses activités dans le cadre du programme global. Les Plans d’opérations annuels seront élaborés à partir des allocations globales qui fixent à chaque centre de responsabilité le montant des ressources à programmer. La programmation des ressources devra refléter les priorités conformément à ceux de la politique du secteur; Les principaux objectifs ; Les activités à mener et les indicateurs permettant d’apprécier et d’évaluer la mise en œuvre de ces activités et l’atteinte des objectifs. 2. 3. • 4. 5. Budgets par objectifs / CDSMT 5 - - la répartition des dépenses devra faire ressortir le niveau de ressources consacrées à la réalisation des objectifs retenus à ce niveau en tenant compte des orientations majeures; la clé de répartition précisera également : les catégories de dépenses (investissement, fonctionnement, personnel) conformément à une nomenclature définie ; et les différentes sources de financement (Etat, collectivités locales, populations, partenaires au développement). Les principales rubriques d’un Plan d'Opération Annuel (POA) sont (cf annexe): • • • • • • • les objectifs ; les activités et les services fournis ; les résultats attendus ; les indicateurs de suivi ; le montant des financements ; les sources de financement ; le délai de réalisation des activités. 6. Ainsi, les POA prennent en compte les priorités et les besoins spécifiques à chaque district, région, direction nationale, IDEN, IA, chargées de mettre en œuvre des sous programmes, conformément aux orientations stratégiques. Les dépenses du secteur sont présentées (si possible) selon le niveau (central, district, régional, IA, IDEN) et par typologie d’activités. Par ailleurs, dans le souci d’avoir une maîtrise des dépenses et des coûts qui s'attachent à la réalisation des objectifs il sera nécessaire : • • • D'adopter des plans-types et de coûts standards pour un certain nombre d'équipements et d'infrastructures (salles de classes, CEM, Lycée, centres de santé, postes de santé….) ; D'exploiter les résultats d'une revue des dépenses publiques dans le secteur considéré en vue de tirer les conclusions de l'analyse de l'efficacité et de l'efficience dans les dépenses ; De procéder à la révision annuelle du cadrage budgétaire en vue de faire des réajustements par rapports aux ressources disponibles ; Il sera nécessaire pour arriver à la définition de budgets standards de recourir à certaines normes et à la définition de coûts unitaires ; 7. Après l'élaboration des PO annuels, une première synthèse budgétaire est réalisée au niveau régional. Elle doit permettre d'avoir une vue globale sur l'allocation des ressources, en fonction des priorités globales du secteur. Budgets par objectifs / CDSMT 6 Il est à cet égard utile de disposer, dans le cadre de l'exercice de planification, d'un logiciel permettant une harmonisation du format de présentation des Po annuels et une consolidation des dépenses à posteriori, par centre de responsabilité, par niveau opérationnel, par nature de dépense, par source de financement et par stratégie. • 8 Quatrième étape (au niveau central ) Les structures chargées de la coordination et des tâches de planification au sein des ministères doivent veiller à la cohérence globale des PO par rapport aux priorités, aux ressources, aux objectifs et aux besoins. A ce niveau se feront les premiers ajustements et la détermination de manière précise du budget de la première année. Cinquième étape • Les propositions budgétaires validées au sein des ministères techniques seront enfin transmises au MEF ou les derniers arbitrages se feront au cours des (31) conférences budgétaires. Il s'agira, à ce niveau, de s'assurer de la compatibilité du budget avec les politiques et du respect des contraintes financières Trois grands principes devront être retenus : 1. les différents objectifs seront explicités à travers des indicateurs significatifs ; 2. l'identification et l'affectation des moyens doit découler des plans d'actions et programmes ; 3. le contrôle de l'exécution se fera sur la base d'une évaluation permanente des coûts et des résultats jugés par rapport aux objectifs ; 4. l'élaboration d'un cadre de dépense pluriannuel qui se fonde sur des prévisions et le contrôle régulier permettra de faire une programmation évolutive glissante à moyen terme. II. Organisation et mise en œuvre du processus Ministère de l'Economie et des Finances Au sein du MEF les tâches liées à l'élaboration du budget seront dévolues à un comité comprenant la direction du budget, la DCEF, la Cellule de Contrôle des Effectifs de la Masse Salariale, la Direction de la Solde, la Direction de la Prévision et de la Statistique, la Direction de la Planification. Cette cellule devra donner des indications précise sur le plafond de ressources destinées à chaque ministère. Ministères techniques Dans le cadre de l’élaboration des budgets par objectifs, il sera nécessaire de mettre en place au sein des Ministères techniques de cellules de planification chargées de préparer annuellement certaines composantes du budget. Ces cellules auront pour principales tâches : Budgets par objectifs / CDSMT 7 • • • • • la fixation des objectifs ; la définition des priorités et des indicateurs retenus ; l’identification des ressources financières et des principales sources de financement ; la répartition des paquets budgétaires aux niveaux des différents centres de responsabilité ; les propositions d’allocation de dépenses qui seront discutées lors des conférences budgétaires avec le MEF. Dans un premier temps il est important dans de s'appuyer sur les DAGE et SAGE des ministères ainsi que les structures chargées des tâches de planification. Aux niveaux opérationnels Au niveau des différents centres de responsabilités, la programmation se fera par le personnel local qui devra bénéficier de l'appui du niveau central. Durant tout le processus, un dialogue permanent devra s'instaurer entre les différentes structures de coordination et de planification en vue de faciliter les arbitrages. III. Contraintes à lever • • • la maîtrise des ressources provenant de certains partenaires au développement la maîtrise des apports des populations et des collectivités locales au moment de la programmation dans les niveaux opérationnels. la définition des objectifs et le choix des indicateurs (ceux qui renseignent sur le niveau des performances et dont on peut assurer le suivi régulier). Le choix des indicateurs : quelques rappels un indicateur est une variable permettant de mesure un état dans une situation précise au cours d ’une période donnée ; c’est une mesure qui permet d ’évaluer une situation, un processus, un produit ; il doit être basé sur des données accessibles et mesurables. - A quoi servent les indicateurs ? L'indicateur Indique un moyen • • • d ’apprécier le progrès réalisé au cours d'une période déterminé dans un domaine précis ; d'aider à préciser les objectifs ; de vérifier les résultats attendus ; Budgets par objectifs / CDSMT 8 • • de suivre les progrès accomplis et de prendre les mesures correctives nécessaires; de fournir une base objective d ’évaluation. L'indicateur de l ’objectif mesure les bénéfices du programme en terme ∗ ∗ ∗ ∗ ∗ d'utilisation des services ; d'accès aux services ; de changement dans l ’environnement ; de changement de comportement ; de changement socioculturel et économique ; Il faut nettement distinguer les indicateurs globaux qui sont dans certains cas difficilement mesurable annuellement (ex : taux de mortalité infantile ) des indicateurs liés à des objectifs spécifiques dont on peut assurer le suivi régulier (nombre de cas de décès dus au paludisme, observés dans les structures sanitaires, le taux de scolarisation …). Il convient, à cet effet, de bien préciser les objectifs à atteindre dans un horizon pluriannuel de ceux qui peuvent être atteints chaque année. La mobilisation des ressources La maîtrise des ressources des populations (comités de santé) et des collectivités locales peut être améliorée par : 1. une meilleure implication des populations et des élus locaux dans le processus de planification au niveau opérationnel ; 2. des prévisions faites sur la base des ressources réellement mobilisés les années antérieurs. Budgets par objectifs / CDSMT 9 PROCESSUS D'ELABORATION DU BUDGET PAR OBJECTIFS (CDSMT) - - Ministère de l'économie et des finances DCEF, BUDGET, CCEMS, SOLDE évaluation des ressources disponibles définition des allocations globales par secteur arbitrages conférences budgétaires évaluation annuelle des objectifs - Cadre macroéconomique Programmes et plans d'actions sectoriels Ministères techniques (niveau central) - définition des paquets budgétaires des centres de responsabilités - mise en cohérence du budget - appui à la programmation budgétaire - participation aux arbitrages conférences budgétaires - evaluation des ressources disponibles - évaluation sectorielle PTIP Perspectives triennales - Plan d'Orientation Economique - DSRP - Niveau opérationnel (centres de responsabilité) - élaboration des plans d'opérations - prise en compte des spécifités - prise en compte des différentes sources de financement - évaluation des performances au niveau local