El Salvador del siglo XX al XXI El Salvador

El Salvador: del siglo XX al XXI 1 El Salvador: del siglo XX al XXI Enfrentando Nuevos Retos Rafael Ernesto Góchez San Salvador, El Salvador, Enero de 2002 2 El Salvador: del siglo XX al XXI Primera edición 2002 500 ejemplares Este libro puede ser vendido a costo de producción debido a que ha sido donado por el autor a la Red Humana Agenda 21 de América Latina, gracias al auspicio del Programa Capacidad 21/PNUD Está permitida la reproducción parcial de este libro, siempre y cuando se reconozca la autoría y se haga la referencia correspondiente, a saber: Góchez, Rafael Ernesto. El Salvador: del siglo XX al XXI, Enfrentando Nuevos Retos. 1a. ed. -, El Salvador, Red Humana Agenda 21 América Latina, Enero de 2002 El contenido y los criterios expresados en esta publicación son de total responsabilidad del autor La portada fue elaborada por la Imprenta Criterio, la cual imprimió esta publicación, San Salvador, El Salvador. El Salvador: del siglo XX al XXI 3 L a Red Humana de Agenda 21 – América Latina (RHA21-AL) fue creada en junio de 2000 en el Primer Taller Regional de Capacidad21/PNUD realizado en El Salvador. En dicha reunión, los coordinadores nacionales de Capacidad-21 en los 12 países donde hay proyectos en operación, sugirieron la posibilidad de aprovechar la tecnología electrónica disponible y ponerle rostro humano para fomentar el diálogo Sur-Sur entre profesionales del desarrollo sostenible. Fue así que la Coordinación Regional de Capacidad21 para América Latina, se dispuso hacer el diseño de esta red humana. Así a partir de enero de 2001, empezó a funcionar la RHA21-AL. Propósito El propósito de la RHA21-AL es fomentar el intercambio de experiencias y metodologías de trabajo, fortalecer el diálogo Sur-Sur, construir colectivamente los documentos que nos permitan avanzar con la causa del desarrollo en la región de las Américas. ¿Quiénes la conforman? Más de 100 profesionales del desarrollo sostenible involucrados en los proyectos que Capacidad-21 apoyaba en 12 países de la región. Entre ellos se encuentran el personal contratado para la gestión y gerencia de proyectos de Capacidad-21, oficiales de gobierno que apoyan a los proyectos de Capacidad-21, oficiales de proyectos del PNUD y miembros de ONG que instrumentan los proyectos a nivel local. Participación La RHA21-AL es una red moderada. En caso de que tenga interés en participar, favor de contactar a su moderador, Jan-Jilles van der Hoeven, a la dirección electrónica de jan-jilles.vanderhoeven@undp.org indicando su nombre, puesto, institución y las razones por las cuales tiene interés en ser parte de esta red. 4 El Salvador: del siglo XX al XXI Dedico estos apuntes a: mi amada esposa, mis adorados hijos, mis queridos Viejos, Adelena; Rafael Augusto y Gabriela María; Angel y Alicia. A GRADECIMIENTOS : Escribí estos apuntes porque siempre he pensado que es importante dejar testimonio de las experiencias que a muchos profesionales nos ha brindado el proceso salvadoreño. Hacerlo a título personal y de forma independiente, es una idea y decisión que partieron de una motivadora pregunta que me hicieron mis queridos hijos, Rafael y Gabriela: ¿Cuándo vas a escribir otro libro? Este libro no hubiera sido posible sin la confianza y ayuda de Capacidad 21, particularmente de Jan-Jilles van der Hoeven y Penny Stock, quienes se esfuerzan por consolidar y proyectar la Red Humana Agenda 21 de América Latina. De 1989 al 2001, el apoyo del personal administrativo, técnico y gerencial del PNUD ha sido extremadamente valioso. La oportunidad y espacio brindados por Miguel Angel Simán Dada, Presidente del FISDL, han sido inestimables. La cooperación del personal del proyecto Nación-21 ha sido imprescindible para realizar mi trabajo durante los últimos años. El Salvador: del siglo XX al XXI 5 INDICE Abreviaturas .....................................................................................................................6 Presentación ................................................................................................................... 7 El Salvador a finales del siglo XX e inicios del XXI ............................................. 10 Primera Parte: Visión, Participación y Acción ...................................................... 13 1.0 Enfoque de desarrollo ......................................................................................... 13 1.1 Apertura interna ................................................................................................... 16 1.2 Cambio de rumbo ............................................................................................... 23 1.3 Iniciativas locales de desarrollo ........................................................................ 31 1.4 Participación y auditoria social ......................................................................... 39 Segunda Parte: El Salvador: al final del siglo XX ................................................. 47 2.1 De acuerdos políticos a acuerdos comerciales ............................................ 47 2.2 Mitch: una luz amarrilla ..................................................................................... 58 2.3 El ejercicio del Plan de Nación ........................................................................ 67 2.4 La Estrategia Nacional de Desarrollo Local ................................................... 73 Tercera Parte: El Salvador: al inicio del siglo XXI ................................................ 91 3.0 La antesala de la dolarización ........................................................................... 91 3.1 La vulnerabilidad y el desarrollo local sostenible ......................................... 98 3.2 Los pocos críticos .............................................................................................. 106 3.3 Pasos hacia el desarrollo sostenible .............................................................. 112 3.4 Enfrentando nuevos retos ................................................................................ 115 3.5 Financiación del desarrollo .............................................................................. 129 6 El Salvador: del siglo XX al XXI A BREVIATURAS AMSS BCIE BID BM CND COMURES ENADE ENDL EUA FEPADE FISDL FODES FUNDE FUSADES GEF IDH IDHES IFI ISDEM LPG OMC OMS ONG ONU PDL PEA PIB PPP PMA PNUD PNUMA PRISMA RMSS UNICEF USAID Area Metropolitana de San Salvador Banco Centroamericano de Integración Económica Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Comisión Nacional de Desarrollo Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador Encuentro Nacional de la Empresa Privada Estrategia Nacional de Desarrollo Local Estados Unidos de América Fundación Empresarial para el Desarrollo Educativo Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local Ley del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios Fundación Nacional para el Desarrollo Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social Fondo para el Medio Ambiente Mundial Informe sobre Desarrollo Humano Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador Instituciones Financieras Internacionales Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal La Prensa Gráfica (periódico salvadoreño) Organización Mundial del Comercio Organización Mundial de la Salud Organizaciones No Gubernamentales Organización de las Naciones Unidas Programa de Desarrollo Local Población Económicamente Activa Producto Interno Bruto Plan Puebla-Panamá Programa Mundial de Alimentos Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente Región Metropolitana de San Salvador Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Agencia Internacional de Estados Unidos para el Desarrollo El Salvador: del siglo XX al XXI 7 PRESENTACIÓN finales del siglo XX se derrumba la URSS y Europa del Este (1989), el VIH/SIDA adquiere dimensión planetaria, aterriza una nave espacial al sur de Marte, se descubre el mapa genético, aumenta la amenaza del cambio climático y toma fuerza la mundialización como tendencia de acercamiento entre las economías y las naciones. El siglo XXI inicia con el proyecto de clonación de un ser humano, atentados terroristas en E.U.A, se implanta el primer corazón artificial autónomo, y la mundialización y la localización como factores determinantes del desarrollo. El Salvador cierra el siglo XX poniéndole fin a un conflicto bélico de más de 12 años de duración y con cerca del 25% de su población viviendo en países industrializados, principalmente en E.U.A, e inicia el siglo XXI con catástrofes provocadas por un enjambre sísmico y una sequía, haciendo que otro 25 % de su gente sea damnificada (millón y medio de personas sin techo seguro). Ambos fenómenos hacen que sea creciente la tendencia de las y los salvadoreños de abandonar su lugar de origen. Es decir, El Salvador es una nación en la que su población vive con incertidumbre y donde la inseguridad humana se ha convertido en una constante. Ello hace que miles de salvadoreños/as tengan una estrategia de vida caracterizada por la subsistencia (horizonte de 24 horas) y la desconfianza institucional (sálvese quien pueda). El Salvador suscribe los Acuerdos de Paz y reforma los sistemas judicial y electoral a finales del siglo XX. El avance de dichas reformas es preocupante, al observar el debilitamiento de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, el cuestionamiento al sistema de justicia y el creciente abstencionismo electoral. En este contexto, al iniciar la desaceleración económica en 1996 y al producirse un reacomodo en el mapa político (la oposición gana importantes cuotas de poder político), se lanza y promueve un interesante ejercicio democrático conocido como el Plan de Nación (1997-98). Al tomar posesión el actual gobierno (1999-2004), dicho ejercicio perdió terreno y energía. En la segunda mitad de 1999, inicia otro esfuerzo colegiado: la elaboración de la Estrategia Nacional de Desarrollo Local (ENDL). En ese mismo período, el Gobierno reactiva la Comisión Nacional de Desarrollo y avala las Acciones Territoriales del Plan de Nación. Estos dos ejercicios se ven disminuidos por el anuncio de la Ley de Integración Monetaria (dolarización), la cual se da en un A 8 El Salvador: del siglo XX al XXI entorno económico desfavorable marcado por la coincidencia de la caída de los precios del café y el alza de los precios del petróleo. En pocas palabras, al cierre del siglo XX, predomina el enfoque economicista. Las propuestas concertadas e integrales tienen poca incidencia. Las decisiones de política siguen tomándose de la misma manera. A raíz de los sismos, el Gobierno retoma el Plan de Nación y la ENDL para enmarcar su propuesta de reconstrucción ante el Grupo Consultivo de donantes realizado en Madrid, en marzo de 2001. Lo que más llamó la atención de este nuevo intento fue que los aliados del Plan de Recuperación UNIDOS por El Salvador tuvieran más preguntas que respuestas después de Madrid. La institucionalización de su participación era tan débil que cuestionaba su viabilidad. Pero no así su pertinencia. Prueba de ello es que el segundo Encuentro Nacional de la Empresa Privada (ENADE 2001), planteó que es necesario dejar de soñar y pasar a la ejecución de los proyectos indicados por el Plan de Nación, a fin de que -con la inversión pública y privada- cada rincón de este país, se convierta en una oportunidad para el desarrollo. Para entender la coyuntura nacional he sistematizado información y efectuado un análisis descriptivo de los principales hechos y procesos sucedidos en El Salvador en los últimos años del siglo XX y en los iniciales del siglo XXI, partiendo de mi primer libro «Desarrollo Sostenible: Visión, Participación y Acción», 1999. El producto de ese ejercicio es la presente publicación, cuya finalidad es la de realizar y compartir una lectura de la realidad salvadoreña a la luz de los principios de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la cual fue proclamada en la Conferencia de las Naciones Unidas en junio de 1992, conocida como la Cumbre para la Tierra. Agradezco consecuentemente al Programa Capacidad 21 por hacer posible que este libro llegue a su casa, oficina y/o comunidad. El presente trabajo destaca los esfuerzos que la nación debería realizar para enfrentar los nuevos retos provenientes de la apertura externa (mundialización) y la apertura interna (localización), los cuales son más apremiantes debido a la creciente vulnerabilidad socioambiental y a la recurrencia de los fenómenos naturales (terremotos, sequías e inundaciones). A ese respecto, no hay que permitir que la adversidad opaque nuestra visión integral de desarrollo, por lo que, es vital compartir información y retroalimentar a la sociedad. Hoy más que nunca, a diez años de los Acuerdos de Paz y de la Cumbre para la Tierra, estoy convencido de la oportunidad y necesidad de aprovechar el capital social existente, para reconstruir y transformar El Salvador. El Salvador: del siglo XX al XXI 9 Bajo esa perspectiva y haciendo referencia a la discusión mundial sobre la urgencia de combatir la pobreza y la financiación para el desarrollo, el documento se divide en tres partes. La primera introduce al lector en un enfoque integral de desarrollo, y su aplicación en El Salvador, destacándose la pertinencia de promover un cambio de rumbo hacia la apertura interna, la sostenibilidad y la participación y auditoría social. La segunda parte presenta una síntesis de los principales desafíos y hechos del país al final del siglo XX, lo cual se sintetiza en los acuerdos de paz, la apuesta hacia la apertura externa y los ejercicios democráticos del Plan de Nación y la Estrategia Nacional de Desarrollo Local. Este capítulo confirma que la situación socio-económica, ambiental y política de El Salvador ya era difícil y compleja al momento de producirse el enjambre sísmico y la sequía de 2001. La tercera parte destaca los principales agentes, oportunidades y desafíos al iniciar el siglo XXI, para caminar hacia un desarrollo que sea más humano y sostenible. Teniendo como referencia la Ley de Integración Monetaria (dolarización) y los efectos de los terremotos dentro de un contexto internacional caracterizado por la desaceleración de la economía estadounidense y la peor ola de atentados terroristas de la historia, se hace un esfuerzo por identificar los nuevos retos que tiene El Salvador. Para ello se utilizan y ponen en perspectiva dichos desafíos de cara a las dos conferencias que Naciones Unidas realizará en el año 2002, cuales son: Río + 10 en Johannesburgo, Sudáfrica, y Financiación para el Desarrollo en Monterrey, México. San Salvador, 15 de septiembre de 2001 Rafael Ernesto Góchez 10 El Salvador: del siglo XX al XXI EL SALVADOR: A FINALES DEL SIGLO DEL XX Y A INICIOS XXI Geografía y Demografía: El Salvador se encuentra en América Central. Es 2 un pequeño rectángulo montañoso de 20,740 km en2 el Océano Pacífico, con 6,276,000 personas y una densidad de 300 hab/km . El 50.9% son mujeres. Tiene 14 departamentos y 262 municipios. El Área Metropolitana de San Salvador concentra el 35% de la población. Sólo 11 municipios tienen más de 100 mil habitantes y la mitad de los municipios tienen menos de 15 mil. El 58% de su población es urbana. A El Salvador lo distingue la energía y el espíritu emprendedor de su gente, así como los desplazamientos internos y externos de su población. Una de cada cuatro personas vive en el exterior, principalmente en E.U.A. El siglo XXI inicia con terremotos y sequía, dejando a una de cada cuatro personas damnificada y generando mucha incertidumbre. Política: En 1992 se firman los Acuerdos de Paz, dándole fin a un conflicto bélico de más de 12 años que había cobrado más 75 mil vidas. Se reforma el sistema de justicia y seguridad pública. Desaparece la tortura de la vida nacional. La organización guerrillera se transformó e integró al sistema político. Actualmente gobiernan las principales ciudades y son el instituto político con el mayor número de diputados en la Asamblea Legislativa. Aumenta el abstencionismo electoral. Más del 10 por ciento de jueces ejercen la abogacía con títulos irregulares. Hay libertad de expresión. Se cuenta con una activa sociedad civil, y hay potencial para institucionalizar la participación y auditoría social, lo cual favorecería la descentralización y el desarrollo local (apertura interna). Economía : Un crecimiento económico similar al 2% de crecimiento demográfico. Ingreso per cápita de US$ 2,080. Inflación próxima al 4%. Las remesas familiares anuales superan el 12% del PIB. El déficit fiscal está creciendo, superando el 3%. El sector agropecuario está deprimido y aún absorbe cerca del 60% de la PEA rural. La microempresa genera empleo a un tercio de la PEA. Se promueve la privatización de importantes sectores. El sistema financiero tomó liderazgo a nivel centroamericano y fue sacudido por operaciones fraudulentas. Hay avances en materia de libertades económicas. Dolarización. El Salvador: del siglo XX al XXI 11 La caída del precio del café y la subida del precio del petróleo afectan la economía nacional. La maquila es el sector con mayor empuje y comienza a sentir los efectos de la caída de la economía norteamericana y del peor ataque terrorista de la historia. La apuesta es a la apertura externa, vía tratados de libre comercio. Ecología : La precipitación anual promedio es de 1,823 mm. Temperatura media es 24.8º C. Menos del 25% del territorio tiene cobertura boscosa, y de esto la mitad son cafetales de sombra. Una alta tasa de deforestación, próxima al 3.3%. Cerca del 70% de los suelos están erosionados. La basura es un problema generalizado. Más del 90% de los ríos tienen algún grado de contaminación. Doce mil niños/as mueren al año por diarreas relacionadas con agua y alimentos contaminados El costo anual de la degradación ambiental equivale al 4% del PIB. Antes de 20 años, el agua y el suelo podrían tener un deterioro irreversible. La flora posee al menos siete mil especies de plantas nativas. Existen registros de 1,477 vertebrados silvestres y hay varios miles de invertebrados (insectos, arácnidos y mariposas). La Ley de Medio Ambiente entró en vigencia en 1998. Un desafío es el desarrollo del mercado de servicios ambientales. Desarrollo Humano : La pobreza ha disminuido en 18 puntos en la última década, principalmente en el área urbana. Una de cada dos personas son pobres El Índice de Desarrollo Humano (IDH) para 1999 fue de 0.704, colocándolo en la posición 100 a nivel mundial. Únicamente de San Salvador (0.765) y La Libertad (0.721) superan el promedio nacional y son receptores de población; los doce restantes departamentos, están por debajo del IDH nacional y son expulsores de población. Sólo el 28 % de la PEA ocupada está cubierta por la seguridad social. Hoy en día, la violencia es la principal causa de muerte. La pobreza y la vulnerabilidad ambiental hacen que los frecuentes fenómenos naturales (terremotos, inundaciones y sequías), eleven los riesgos y daños. 12 El Salvador: del siglo XX al XXI El Salvador: del siglo XX al XXI 13 P RIMERA P ARTE : VISIÓN, PARTICIPACIÓN Y ACCIÓN Este capítulo retoma la Declaración de Río (1992), para el análisis descriptivo de la realidad nacional a finales del siglo XX e inicios del XXI, desde la perspectiva de la localización. Es claro que a diez años de los Acuerdos de Paz y de la Cumbre para la Tierra, el reto es invertir en el capital humano y socio-institucional para cambiar de rumbo hacia el desarrollo sostenible. 1.0 Enfoque de desarrollo las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras. El Principio 4 plantea que a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integral del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada. El Principio 5 indica que todos los Estados y todas las personas deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible. El desarrollo sostenible es un enfoque armónico que integra los aspectos económicos, sociales y ambientales dentro de un marco político-institucional. La premisa básica es que el progreso puede ser duradero en la medida que sea pensado y realizado por la población. En este sentido, el involucramiento de la sociedad civil organizada, el sector productivo, los gobiernos municipales y el círculo académico-científico es crucial para la construcción de una vi- El marco conceptual del desarrollo sostenible se consolidó con la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, que establece como Principio 1 que los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible y tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. El Principio 3 afirma que el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a a diez años de los Acuerdos de Paz y de la Cumbre para la Tierra, el reto es invertir en el capital humano y socio-institucional para cambiar de rumbo hacia el desarrollo sostenible. 14 El Salvador: del siglo XX al XXI sión común de desarrollo y el establecimiento de prioridades nacionales y locales. El desarrollo sostenible se forma desde abajo, desde la ciudadanía, las comunidades y las ciudades, y por ende, requiere del fortalecimiento de las actitudes y aptitudes humanas, tecnológicas e institucionales locales. De esta manera, los planes y programas nacionales de desarrollo deben ser el resultado de una dinámica social y reflejar un sentido de pertenencia acerca de los objetivos que se persiguen. En síntesis, el desarrollo sostenible es en esencia un proceso participativo para solucionar los problemas cotidianos de la población, potenciando la creatividad y la energía de las comunidades, y facilitando la intervención de las localidades en las decisiones sociales, económicas y ambientales que afectan sus vidas. A continuación, se señalan diez características del desarrollo sostenible para que el lector tenga una mejor idea de dicho enfoque integral. 1. El centro y sujeto del progreso es el ser humano 2. El fin es lograr el bienestar humano de las presentes y futuras generaciones 3. La aplicación de los criterios de equidad, transparencia, derechos ciudadanos, subsidiariedad, gestión de riesgos y sostenibilidad en las políticas de desarrollo, es lo que permitirá dar un salto cualitativo 4. La participación y auditoria social son la clave para la consolidación del proceso democrático y la transparencia de la gestión pública a nivel nacional y local 5. El papel de las mujeres y la juventud son cruciales para un desarrollo incluyente 6. Es tarea primaria resolver los problemas cotidianos de las comunidades a través de la coordinación entre los diferentes agentes públicos y privados locales, y de su vinculación con el nivel nacional 7. El desarrollo sostenible se puede impulsar en cualquier momento, promoviendo y apoyando las iniciativas locales existentes e ideasfuerza que motiven el involucramiento de la juventud y de los agentes locales en la conservación de los patrimonios cultural y ecológico 8. La estrategia funcional es crear alianzas entre diferentes agentes e instituciones, para establecer prioridades, asumir responsabilidades o compromisos y resolver problemas específicos El desarrollo sostenible se forma desde abajo, desde la ciudadanía, las comunidades y las ciudades, y por ende, requiere del fortalecimiento de las actitudes y aptitudes humanas, tecnológicas e institucionales locales El Salvador: del siglo XX al XXI 15 9. El nivel local es la instancia más efectiva para articular los aspectos sociales, económicos y ambientales dentro de una agenda común de desarrollo 10. La inversión en el ser humano, tecnología, saneamiento básico e investigación son claves para integrarse al mercado mundial del siglo XXI Nueva forma de ejercer el poder El Manual de Planificación para la Agenda-21 Local (ICLEI/PNUMA, 1996, pg. 1-2), afirma que las formas actuales de actividad económica están minando de modo acelerado otros dos procesos de desarrollo esenciales para la vida humana y la civilización: el ecológico y el social. El ecológico reproduce la riqueza biológica y las condiciones climáticas necesarias para la vida en nuestro planeta; y el social mejora las aldeas y familias, forma ciudadanos educados y responsables, y conserva o supera la civilización misma. Consecuentemente, el reto está en realizar, experimentar y difundir formas de cambio del enfoque de desarrollo económico para que no destruya los ecosistemas y las comunidades que hacen posible la vida. Por ello es que se afirma que el desarrollo sostenible es una nueva forma de pensar, actuar y vivir. De ahí la im- portancia de referirse al desarrollo sostenible a partir de la visión, la participación y la acción. En otras palabras, para que sea posible aplicar el desarrollo sostenible es preciso cambiar la actual forma de ejercer el poder. Potenciar y aprovechar los talentos e iniciativas de las organizaciones de la sociedad civil y de las localidades significa abrirle espacios de intervención en la toma de decisiones a las asociaciones comunitarias, ONG, cooperativas, micro y pequeñas empresas, gobiernos municipales y agentes locales. Es decir, se hace imperativo profundizar la democracia, equilibrando el juego del poder a partir de la organización y participación social a lo largo y ancho del territorio nacional. Lo antes expresado significa que el desarrollo sostenible requiere de la reforma del Estado para institucionalizar la participación ciudadana, el ordenamiento territorial y la descentralización. Nuestra Propia Agenda, estableció con precisión que el desarrollo sostenible «podrá ser un objetivo factible en la medida en que los Estados promuevan iniciativas de gran alcance, susceptibles de modificar las tendencias que inducen la modalidad de crecimiento vigente, y que la sociedad civil pase a desempeñar un papel mucho más activo, haciéndose solidaria con el curso que finalmente hayan de tomar los acontecimientos. La inversión en el ser humano, tecnología, saneamiento básico e investigación son claves para integrarse al mercado mundial del siglo XXI 16 El Salvador: del siglo XX al XXI Por lo tanto van a requerirse cambios muy profundos encaminados a convertir nuestros Estados en órganos más eficientes y democráticos» (BID/ CFE/PNUD, 1990, pg. 85). Para contribuir a superar dicho reto, la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente para América Latina y el Caribe también afirmó, en 1990, que el establecimiento de un modelo de desarrollo sostenible es difícilmente concebible sin transformaciones en las formas en que el Estado funciona e interviene en su orientación; pero dentro de un esquema orgánico de Administración Pública no se requiere la creación de una Secretaría de Estado para promover su implementación. Lo que se necesita es iniciar un proceso de cambio de actitudes y aptitudes, con un soporte técnico-científico e institucional apropiados (teniendo en mente que las inversiones y tecnologías para progresar vienen de una economía cada vez más globalizada). Una acción en esta dirección y generadora de confianza sería que los diferentes instituciones y actores acordaran los temas sobre los cuales concentrarían sus esfuerzos en las próximas dos décadas. Igualmente estimulante sería dar a conocer a la comunidad internacional los instrumentos que el país utilizará para equilibrar sus metas sociales, económicas, ambientales y políticas. De todo lo anterior se deduce que debemos estar conscientes que los cambios necesarios no pueden alcanzarse de inmediato. Dinámicas de esta naturaleza son a largo plazo y se logran paulatinamente. Lo importante es ganar la voluntad política de los tomadores de decisión y el respaldo de la ciudadanía para crear una «masa crítica» de apoyo, a fin de obtener progresivamente resultados tangibles y solucionar problemas específicos. Por ejemplo, la recurrencia de los desastres naturales brinda la oportunidad de incorporar la gestión de riesgos dentro de los procesos de desarrollo local. 1.1 Apertura interna Historia, geografía y localización Durante la invasión de los conquistadores españoles el territorio salvadoreño se dividía en tres regiones: Los Izalcos, La Comarca de Chaparrastique y el Reino de Payaquí (zona norte-central). Historia de El Salvador (MINED, 1994) destaca que al final de la Guerra de Sucesión, Felipe V encontró a una España empobrecida y con poca autoridad sobre sus colonias, por lo que, cambió el sistema administrativo. Subdividieron los territorios en más unidades: virreinatos y capitanías generales. Después aplicaron el sistema de intendencias, creándose en 1785 la primera de C.A., la de San Salvador. La cual, en 1786, Lo importante es ganar la voluntad política de los tomadores de decisión y el respaldo de la ciudadanía para crear una «masa crítica» de apoyo El Salvador: del siglo XX al XXI 17 estaba conformada por las provincias de Santa Ana, San Salvador, San Vicente y San Miguel, junto a la Alcaldía Mayor de Sonsonate y el partido de Ahuachapán. Durante la conquista y la colonia, las alcaldías tuvieron el rol de expandir el poder de la corona. Eran el centro de difusión de valores y el vocero de las instituciones coloniales a través de los cabildos abiertos. En contraste, durante el proceso de independencia, los alcaldes se opusieron al poder colonial, proclamando la autonomía municipal. En San Salvador ocurrieron los mayores movimientos y las comunidades de Chiapas, San Salvador, León, Cartago y otras, ratificaron en cabildos abiertos el acta de Independencia. En 1824, se dio la Primera Constitución, estableciéndose que la antigua Intendencia de San Salvador sería el Estado de El Salvador, capital San Salvador. La segunda Constitución se da en 1841 y fija los límites de los municipios que conforman la República. A mediados del siglo XIX, el añil había decaído. Al entrar el café, se abolió la posesión comunal de la tierra. En 1886 se proclama una nueva Constitución que establece que las municipalidades serán electas popular y directamente. No obstante, a inicios de los años 30 hubo insatisfacción política porque el partido comunista ganó algunas municipalidades y le fue negado su triunfo. En 1932 estalló una insurrección indígena-campesina e inició el militarismo. Se decretó una Constitución que duró hasta 1945, la autonomía municipal fue abolida y los alcaldes eran nombrados por el Ejecutivo. Las Constituciones de 1950 y 1962 proclamaron la autonomía municipal, pero el poder siguió centralizándose. Durante la sustitución de importaciones (desarrollo industrial y urbano de San Salvador), la actitud hacia los municipios fue paternalista. En los años 80, todo estaba marcado por el conflicto bélico, adquiriendo relevancia la lucha y el control de territorios. Sin embargo, es en dicha década, con la Constitución de 1983 y el Código Municipal de 1986, que se construye el marco para avanzar hacia la descentralización. En el plano internacional, el siglo XXI se caracteriza por una transformación hacia la mundialización y la localización; en el plano nacional, la apertura democrática generada por la paz hace que se reforme la Ley FODES (6 por ciento del presupuesto a los municipios) y que surjan iniciativas tales como el Plan de Nación y la Estrategia Nacional de Desarrollo Local (y más concretamente el Programa de Desarrollo Local), las cuales le apuestan a la democracia incluyente y al progreso de territorios Se decretó una Constitución que duró hasta 1945, la autonomía municipal fue abolida y los alcaldes eran nombrados por el Ejecutivo 18 El Salvador: del siglo XX al XXI que aún permanecen en niveles disfuncionales e intolerables de desarrollo. Este contexto y los adelantos tecnológicos, hacen que los salvadoreños que viven fuera y dentro del país (relación 1 a 4) tengan la oportunidad de aumentar sus intercambios. Los emprendedores locales, gobiernos municipales y comunidades pueden establecer múltiples relaciones con sus similares en el exterior, ampliando de esta manera su acceso al mercado. Conectividad es la clave de los lugareños en el siglo XXI. En síntesis, la historia, geografía y localización son parte del desarrollo de El Salvador. Equidad y ciudadanía Los principales desafíos nacionales son reducir la pobreza y profundizar la democracia. Para enfrentarlos, la población debe conocer la oportunidad que brinda la apertura interna (descentralización) de fundar el desarrollo en la libertad y participación ciudadana. La descentralización va más allá de la articulación entre las diferentes instancias del gobierno, humaniza la convivencia y fortalece el potencial comunitario. PNUD entiende que la descentralización no es otra cosa que un proceso de distribución territorial del poder, a fin de acercar su ejercicio a las expectativas de la gente. La CEPAL propone que la atención cambie de la macroeconomía hacia una visión más integral del desarrollo, con énfasis en la equidad y la ciudadanía. Por ello, la necesidad de abordar el tema de equidad (reducción de la desigualdad social en sus múltiples manifestaciones) y de crear más sociedad, es decir, una mayor conciencia de las responsabilidades de los individuos con respecto a la sociedad; más espacios de deliberación y formación de acuerdos y en general, una cultura de convivencia humana basada en la tolerancia y la solución negociada de los conflictos. El Salvador debe alterar la relación población-territorio para que la equidad y el progreso se retroalimenten y para que la paz sea duradera. Podemos mantener las actuales políticas, que aumentan el desequilibrio entre el Area Metropolitana y el resto del país, y la presión en el seno mismo del Area Metropolitana, donde en conglomerados como Apopa, Mejicanos y Soyapango aumentan la pobreza, la contaminación y la inseguridad. O podemos alterar el rumbo. Tomando medidas para mejorar el nivel de vida local, animar la economía rural y conservar los patrimonios cultural y ecológico. Las siguientes estadísticas describen la realidad nacional. Por cada hogar urbano en pobreza absoluta Los principales desafíos nacionales son reducir la pobreza y profundizar la democracia. El Salvador: del siglo XX al XXI 19 existen 2.4 en el área rural. Uno de cada cuatro salvadoreños ha optado por irse a vivir a otro país. La economía salvadoreña se ha mantenido a flote gracias a las remesas familiares. Si a estas cifras le agregamos la creciente brecha entre gobernantes y gobernados, es ilógico suponer que el sistema político vigente pueda soportar cualquier crisis económica. El punto es que a casi diez años de los Acuerdos de Paz y de continuar aplicándose un enfoque economicista, se pone en riesgo el proceso democrático. Conviene, entonces, avanzar y redoblar esfuerzos para impulsar la apertura interna: la descentralización participativa y la animación económica local. Lo anterior, junto a la calamidad pública generada por el enjambre sísmico, invitan a reflexionar y a repensar las actuales políticas sociales y económicas. La pobreza e inseguridad humana existentes en barrios y cantones evidencian que no se dio el llamado rebalse económico, el cual planteaba que primero había que crecer y después, al pasar el tiempo, le llegarían los beneficios a la gente. En contraste, hoy en día, toma auge el enfoque que combina el crecimiento económico con la democracia, el desarrollo humano y el medio ambiente. Este cambio conceptual y actitudinal hace que ahora sea difícil pedirle a los lugareños que sigan esperando turno o que se aprieten más el cinturón. Una forma de lograrlo es volviendo más equitativo el acceso de la gente al mercado, facilitando la participación de los lugareños en la solución de sus problemas cotidianos, promoviendo una mayor incidencia de la ciudadanía en la gestión pública y haciendo el crecimiento económico más sensible al empleo. Consecuentemente, la reconstrucción se vuelve en una oportunidad para construir una visión común de El Salvador que todas y todos queremos. Tejido social y seguridad humana La apertura interna (descentralización participativa) es un medio efectivo para la regeneración del tejido social y la seguridad humana. Según el PNUD, la violencia, como fenómeno complejo y multicausal, es parte de nuestra vida cotidiana y todos somos partícipes. Por su naturaleza, sólo es posible entenderla como una construcción social, en la que se combinan comportamientos aprendidos, patrones culturales, la exclusión socio-económica, la incertidumbre y la precariedad en la visión de futuro. La violencia aumenta en Latinoamérica. De acuerdo a CEPAL, las tasas más altas de homicidios son las del Area Andina (Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) y las más bajas Conviene, entonces, avanzar y redoblar esfuerzos para impulsar la apertura interna: la descentralización participativa y la animación económica local. 20 El Salvador: del siglo XX al XXI son las del Cono Sur (Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay). En El Salvador, las matanzas rurales, la violencia intrafamiliar y la violencia juvenil urbana demuestran que la posguerra es tan violenta como la guerra misma. El Informe sobre el Estado de la Nación 1999 indicó una tasa bruta de 139 homicidios por cien mil habitantes (cerca de 7,900 homicidios al año), la cual, al multiplicarla por los años que duró el conflicto armado, da una cifra superior al total de muertes atribuidas al conflicto entre 19801991. Para OMS/OPS, agresiones y homicidios es la primera causa de muerte en el país. La UCA plantea que el problema de violencia es más grave en el caso de los jóvenes. Marcela Smutt, autora del libro «El fenómeno de las pandillas en El Salvador», afirma que los jóvenes que ahora pertenecen a pandillas crecieron y están en un contexto impregnado de violencia, relacionado con el conflicto armado, la violencia intrafamiliar, la pobreza y exclusión social, y los mensajes transmitidos a través de medios de comunicación. Parte del problema es que las instituciones se han debilitado, desde la familia hasta el Estado. Más de un tercio de jóvenes viven en familias monoparentales. Madres solteras, adolescentes creciendo sin ninguna orientación y pérdida de valores, tradicio- nes y patrimonios adquieren actualidad. Ello conduce a que miles de niños/as y jóvenes estén siendo formados por la televisión y la calle. Por otra parte, el gobierno central está cada vez más lejos de los lugareños y la capacidad de gestión de los gobiernos municipales aún es limitada. Hay inequidad en la participación en el mercado y está aumentando la brecha entre lo urbano y lo rural, lo cual favorece la exclusión social y el desequilibrio territorial. La comunidad, el barrio y el cantón son espacios de vida cotidiana, donde se manifiesta el sentido de pertenencia y el grado de cohesión social. Además, el municipio es la expresión de poder institucional más accesible a la sociedad. Conviene, entonces, fortalecer los mecanismos de participación para solucionar problemas concretos, prevenir riesgos y conflictos, y potenciar el capital social (organizaciones comunitarias, productivas, juveniles, ecológicas, religiosas, deportivas y culturales). Esto va en sintonía con lo expresado por jóvenes organizados en pandillas, quienes en un sondeo realizado por la UCA, le pedían a la sociedad empleo, no discriminación, comprensión y apoyo. La pérdida de valores y de cohesión social aumentan la inseguridad y condicionan el estilo de vida v.g. las personas evitan salir de noche, se re- Parte del problema es que las instituciones se han debilitado, desde la familia hasta el Estado. El Salvador: del siglo XX al XXI 21 cluyen en espacios privados y hasta podrían aceptar un mayor control estatal. Por ello, el reto está en fortalecer las instituciones de justicia, la democracia incluyente, el acceso a espacios públicos (canchas, parques y otros) y la corresponsabilidad en conservar los patrimonios cultural y ecológico (tradiciones, áreas naturales, ríos y otros). En síntesis, a más instituciones fortalecidas y a mejores condiciones de vida a nivel local, corresponde una mayor seguridad humana. Dimensión nacional El Salvador se encuentra en un momento decisivo de su historia: el siglo XXI inicia con sendos terremotos (7.6 grados en la escala Richter el 13 de enero de 2001 y 6.6 el 13 de febrero de ese mismo año) que afectan seriamente a la economía nacional y familiar, así como a la sicología colectiva e individual. Los sismos han puesto al descubierto la pobreza y vulnerabilidad ambiental del país en términos generales y del área rural en términos específicos. La gravedad del impacto o los efectos del enjambre sísmico pudieran llevar a la perpetuación y ahondamiento de las disparidades entre lo rural y lo urbano, entre el Gran San Salvador y el resto del país. Para evitarlo y lograr que la actual coyuntura se convierta en una oportunidad, habría que adoptar una política de desarrollo con perspectiva territorial y bajo los principios de la Declaración de Río. De esa manera, el proceso de reconstrucción podría tomarse de impulso para establecer prioridades y asignar recursos con el objeto de tener un futuro más seguro, sano y próspero. Por otra parte, conviene mencionar el panorama económico externo al momento de producirse los sismos. Por una parte, el café, que por varias décadas ha sido el principal generador de divisas, forestación y empleo rural, entra a una crisis global con efectos similares a la del añil. Hay una sobreoferta mundial. La caída de los precios del café son tan pronunciados que los productores no sacan ni sus costos. Adicionalmente, el alza en los precios del petróleo eleva los costos de producción y envía más divisas hacia el exterior. Al final del mes de julio de 2001, la economía salvadoreña mostraba signos pocos alentadores. Las exportaciones a junio de 2001 sumaban 46 millones de dólares menos que las exportaciones realizadas durante el mismo período en el 2000. Esta caída lleva a que el déficit comercial sea de mil 78 millones de dólares durante el primer semestre de 2001 La gravedad del impacto o los efectos del enjambre sísmico pudieran llevar a la perpetuación y ahondamiento de las disparidades entre lo rural y lo urbano, entre el Gran San Salvador y el resto del país. 22 El Salvador: del siglo XX al XXI (LPG, El Financiero, 24 de julio de 2001). A pesar de ello, las maquilas continuaron siendo el sector exportador más dinámico, con 49 millones de dólares más que el año anterior. Un sector clave que continua deprimido es el de la construcción, el cual en 1995 generó empleo para más de 41 mil salvadoreños. Desde entonces, la cifra ha caído hasta llegar a casi 26 mil trabajadores a abril de 2001. Según una gremial de la construcción, CASALCO, el sector está trabajando sólo a una cuarta parte de su capacidad. Por si fuera poco, el primer invierno del siglo XXI inicia con una gran sequía a nivel centroamericano, generando pérdidas entre el 40 y 50 por ciento de las cosechas de granos básicos, principalmente la del maíz. Estos productos constituyen la base alimenticia de la población rural centroamericana, por lo que, se incrementarán los desplazamientos poblacionales, dentro y fuera del istmo. Decenas de miles de hectáreas de cultivos se han perdido a causa de la sequía. En El Salvador, las pérdidas se calculaban en 2.4 millones de quintales de granos a mediados de julio de 2001. Las pérdidas en la zona oriental ascienden al 75 por ciento de las cosechas, afectando seriamente a cerca de 37 mil familias y a 43 munici- pios. Terremotos y sequía a nivel nacional, por un lado, y caída del precio del café y subida en el del petróleo por el otro lado, hacen que las economías familiar y pública de los salvadoreños estén en serios aprietos. Es así como el Órgano Ejecutivo anunció a finales de julio de 2001, un recorte del 15 por ciento en sus gastos corrientes y planteó renegociar la reestructuración de la deuda externa, pasando la de corto plazo a largo plazo. Se estima que se podrían renegociar cerca de 800 millones de dólares (LPG, pg. 4, 24 de julio de 2001). El Salvador vive una transición: del siglo XX al siglo XXI. La dinámica del cierre del siglo XX se sintetiza así: firma de la paz, estabilidad macroeconómica, apertura de los medios de comunicación, consolidación del sistema de elección popular, aprobación de la Ley de Medio Ambiente, tratados de libre comercio en marcha y la reforma de la Ley del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (6% del presupuesto). La lógica del inicio del siglo XXI es más incierta y desafiante: aprobación e implementación de la ley de Integración Monetaria (dolarización), el plan de recuperación Unidos por el Órgano Ejecutivo anunció a finales de julio de 2001, un recorte del 15 por ciento en sus gastos corrientes y planteó renegociar la reestructuración de la deuda externa, El Salvador: del siglo XX al XXI 23 El Salvador (reconstrucción), el Plan Puebla-Panamá, la invitación al Presidente salvadoreño para que exponga ante el Grupo de los Ocho (a sugerencia de E.U.A.) y las propuestas de la sociedad civil organizada para: (a) el desarrollo agropecuario y rural, (b) la integración plena de las mujeres, (c) la descentralización y el desarrollo local, (d) la recuperación de los patrimonios cultural y ecológico, y (e) la defensa de los derechos humanos. Esta situación nacional se da dentro de un complejo y crítico contexto internacional, caracterizado por la desaceleración de la economía estadounidense1 y la crisis económica argentina. Las cuales, de seguirse profundizando, harán que se tengan que enfrentar nuevos retos. También es justo mencionar que El Salvador ha hecho avances importantes en los últimos diez años, los cuales ayudan a que la nación tenga más capacidad de salir adelante. El Informe sobre el Desarrollo Humano El Salvador 2001 reconoce los siguientes logros: Las exportaciones se triplicaron (fuerte expansión de la maquila) Uno de los sistemas financieros más fuerte de Centroamérica (más de 30% de los créditos totales) - Situación fiscal y endeudamiento externo relativamente controlados La pobreza se redujo de 65.7% en 1991 a 47.5% en 1999 Tasa de analfabetismo se redujo de cerca de 30% a 17% en 2000 La escolaridad promedio aumentó en más de un año Cobertura de agua potable aumentó de 54.1% en 1991 a 66% en 1999 El Salvador aumento de más de 10 posiciones en el Índice de Desarrollo Humano, de acuerdo al ranking mundial del PNUD Todos los departamentos aumentaron su índice de desarrollo humano, de 1996 a 1999, exceptuando a Ahuachapán - - 1.2 Dimensión integradora La dimensión geográfico-poblacional permite vincular tanto lo urbano y rural, como también lo local y nacional. Para ilustrar lo anterior se presenta a continuación un ejemplo de transcendencia nacional y regional: la cuenca del río Lempa, cuya cobertura comprende cerca del 50% del territorio nacional (el 45% - Todos los departamentos aumentaron su índice de desarrollo humano, de 1996 a 1999, exceptuando a Ahuachapán El viernes 7 de septiembre de 2001, cayeron las acciones en la Bolsa de Nueva York al darse un informe oficial que muestra el crecimiento del desempleo en E.U.A. (4.9%) 1 24 El Salvador: del siglo XX al XXI de su superficie está en Guatemala y Honduras). La mayoría de municipios que integran dicha cuenca son predominantemente rurales, con índices de pobreza superiores al promedio nacional, sus áreas agrícolas experimentan un acelerado ritmo de deforestación y más de dos terceras partes de sus suelos están erosionados y tienen un bajo potencial agrícola. Sin embargo, de la cuenca del Lempa depende la mayor parte del sistema nacional de agua y de energía hidroeléctrica, los cuales son insumos básicos para la actividad humana y productiva de los centros urbanos y para la sostenibilidad del desarrollo económico nacional. Angel Ibarra (1999, pg. 32) destaca otra dinámica que está relacionada con la profundización de la vulnerabilidad ambiental, la tasa de deforestación. Se estima que la leña sigue siendo la principal fuente de energía del país (entre el 51 y el 69 por ciento), en el área rural lega al 92%; y el 77% de la población sigue utilizando leña para cocinar. Su extracción alcanza niveles insostenibles y sigue siendo un factor dinámico en la deforestación de las áreas naturales y de los bosques salados. Lo antes expuesto significa que el mejoramiento de la calidad de vida de la población rural que habita en las sub-cuencas del Lempa y la recuperación de sus recursos naturales, son una meta nacional de atención inmediata. Eso quiere decir que emprender esta tarea es tan estratégico para el futuro de El Salvador, que debería ser parte integrante de las prioridades presupuestarias para la reconstrucción y el desarrollo nacional. Es decir, el reto está en colocar en la agenda nacional la utilización del suelo y de los recursos hídricos, estableciendo su relación con el combate a la pobreza y la reconstrucción del interior del país. Ya que la recuperación socio-económica y ecológica de la zona norte facilitaría el provisionamiento de insumos básicos a las futuras generaciones (agua, alimentos y energía). La interdependencia entre lo rural y urbano también se confirma con el hecho de que San Salvador vierte sus desechos -sin ningún tratamiento- en el río Acelhuate, el cual va a desembocar al Cerrón Grande, embalse perteneciente al río Lempa y donde se encuentra la presa hidroeléctrica más importante del país. En otras palabras, el proceso de reconstrucción debería comprender tanto los municipios afectados por los sismos como los más pobres y vulnerables de la zonas norte y fronterizas de El Salvador. el reto está en colocar en la agenda nacional la utilización del suelo y de los recursos hídricos, estableciendo su relación con el combate a la pobreza y la reconstrucción del interior del país. El Salvador: del siglo XX al XXI 25 Crisis y oportunidades Durante las crisis se abren oportunidades para decisiones que en momentos normales son más difíciles de tomar. La clave está en tener o construir: (1) un enfoque integral e integrador de desarrollo, (2) voluntad política de construir y promover una visión común de desarrollo, y (3) una institucionalidad (normas, instituciones y capacidades) para trabajar en esa dirección. En este sentido y dada la gravedad de los daños provocados por los sismos, hay una tendencia a ver el problema desde una óptica material, estimulándose la realización de obras de infraestructura. Por ello, es crucial recordar la situación global, nacional y local antes del 13 de enero de 2001. Elizabeth Dowdeswell, ex-directora ejecutiva del PNUMA, afirma que la humanidad está contaminando y agotando los recursos naturales renovables -agua potable, aire de las zonas urbanas, los bosques y la tierra- a una velocidad mayor de la que éstos tardan en regenerarse. El incremento del comercio internacional y la actividad económica significan un aumento en el consumo y la producción. Esto es, la mayor cantidad de los recursos naturales del planeta se convierte en productos y servicios a una mayor velocidad que antes. Conscientes, enfrentados con la evidencia del daño que le causamos al planeta, lo seguimos haciendo, impulsados por un orden económico mundial altamente consumista y competitivo. Pero el hecho es que, mientras el poder soberano de los gobiernos cede ante el mercado mundial, sus responsabilidades soberanas frente a sus gobernados permanecen intactas o disminuidas. Una forma de darle poder a la sociedad (ciudadanía) para mejorar su calidad de vida es, por una parte, a través de la ampliación del acceso a la información y la educación, y por otra, por medio de su participación en la conservación de los patrimonios cultural y ecológico. La Sra. Dowdeswell plantea que «nos encontramos en el camino de una sociedad global, pero ésta no puede ser efectiva si sólo la aceptamos parcialmente. Debemos adoptar la globalización en toda su gloria o nada de ella. Necesitamos una base para colaborar en los frentes sociales y del medio ambiente, comparable a la que prevalece actualmente en la economía» (BID/FCE,PNUD/PNUMA, 1998, pg. 38-40). El Informe del PNUD sobre Desarrollo Humano 1996, destacó que el mundo está cada vez más polarizado, y la distancia que separa a los mientras el poder soberano de los gobiernos cede ante el mercado mundial, sus responsabilidades soberanas frente a sus gobernados permanecen intactas o disminuidas. 26 El Salvador: del siglo XX al XXI pobres de los ricos se está agrandando cada vez más. Del PIB mundial, de 23 billones de dólares en 1993, 18 billones (78%) corresponden a los países industrializados y sólo 5 billones (21%) a los países en desarrollo, aunque estos últimos tienen casi un 80 por ciento de la población mundial, es decir que los porcentajes se invierten casi exactamente. En su reciente libro Neoliberalismo Globalizador, Alvaro Magaña, expresidente de El Salvador, dice que fuera de los contados «expertos», que todavía creen o quieren creer, que dentro del esquema prevaleciente lo único que falló, es que no se hizo todo lo que debió hacerse conforme a ese esquema, cuando la única verdad es lo que debemos hacer ahora, que es centrar nuestra atención en el más que justificado objetivo de identificar lo que debe modificarse, y hacerlo, para tratar de que no continúe ocurriendo, lo que definitivamente no puede seguir. ¿Para qué se quiere optimizar la eficiencia del aparato productivo si no hay mejoría sustentable en el largo plazo en el bienestar de la sociedad? La apertura interna es el cambio de rumbo que demanda el proceso de desarrollo en El Salvador. La propuesta de la ANEP afirma que el reducido dinamismo observado desde 1996, evidencia que la economía tiene problemas estructurales que amenazan con revertir los logros alcanzados y las metas de crecimiento de mediano plazo. FUSADES destaca que a raíz de los terremotos cambió el mapa de la pobreza y que es recomendable invertir en el interior del país. Desde un ángulo estratégico, se reconoce que una economía pequeña tiene grandes limitaciones, las cuales hoy día son agravadas por la pérdida de autonomía económica, provocada por la globalización, que demanda a los países apertura, estabilidad, libertad y democracia, como principales características del nuevo orden mundial que se está estructurando. Las Acciones Iniciales del Plan de Nación plantean que la clave está en la integración de la mayoría de salvadoreños al proceso de desarrollo. El atraso de las áreas rurales y la miseria explosiva de las aglomeraciones urbanas son dos caras de la misma moneda. Si no comenzamos ya a desarrollar el interior del país, no hay solución posible a los graves problemas de delincuencia y deterioro ecológico que tanto afectan la calidad de vida de la gente. En este sentido, el país entero tiene pendiente una agenda prioritaria e insoslayable de problemas cuya solución exige elevados niveles de consenso político y social. Si no comenzamos ya a desarrollar el interior del país, no hay solución posible a los graves problemas de delincuencia y deterioro ecológico que tanto afectan la calidad de vida de la gente. El Salvador: del siglo XX al XXI 27 Carlos Briones y Andrade-Eekhoff, FUSADES/BASIS, afirman que las tareas para hacer de El Salvador un solo país, donde la brecha entre lo urbano y rural disminuya, son enormes. Generar movilidad social y laboral para la población rural implica superar la exclusión en dichas áreas. En este sentido, para reforzar la demanda educativa hay que dar opciones de mejores ingresos a los adultos rurales. Sugieren un plan nacional de desarrollo regional (coincidiendo con el Plan de Nación), para desconcentrar la inversión pública y proveer incentivos de localización a la inversión privada. La apertura interna (descentralización) es un cambio posible y complementario a la apertura externa (inserción al mercado mundial). El camino no es fácil. Hay que fortalecer la capacidad técnica de los municipios e implementar esquemas de financiamiento basados en una mayor responsabilidad fiscal por parte de las localidades. Vale la pena pasar de una programación centralizada y desarticulada de la inversión pública a una programación territorial e integral: al armonizar los presupuestos sectoriales (salud, educación y otros) con los municipales, se lograría un mayor impacto, a un menor costo; al vincular las iniciativas locales con los programas nacionales de desarrollo, se obtendría una mayor equidad; al facilitar el ac- ceso de la gente pobre al mercado, se complementarían las inversiones públicas y privadas; al promover la inversión y el intercambio entre salvadoreños que viven fuera y dentro del país, se tendría una mayor conectividad. Los terremotos y el desarrollo local De enero a febrero de 2001, los hogares, cantones y municipios salvadoreños fueron sacudidos por fuertes terremotos, dejando cerca de mil muertos y más 310 mil viviendas dañadas total o parcialmente. Los epicentros fueron en los departamentos de La Paz y San Vicente. Ello quiere decir que la energía liberada le pegó en el centro del país y se irradió por la cadena montañosa. Ello explica que 11 de los 14 departamentos y más de la mitad de los municipios hayan sido afectados, alterando la vida nacional y sus perspectivas. La extensión de los terremotos y la limitada capacidad de respuesta estatal hacia las localidades más pobres y de difícil acceso, pone en evidencia el poco avance de la descentralización y el desarrollo local. La marginación y el deterioro ecológico quedan nuevamente demostrados ante la ciudadanía y el mundo. Con la agravante que con la llegada del invierno, las secuelas de los sismos elevaron los riesgos. Los efectos de los terre- Vale la pena pasar de una programación centralizada y desarticulada de la inversión pública a una programación territorial e integral 28 El Salvador: del siglo XX al XXI motos cambian el presente y el futuro del país. Los salvadoreños debemos incorporar la prevención y la gestión de riesgos dentro de nuestro quehacer diario, dentro y fuera del hogar. Es decir, un país con tantas amenazas de desastres naturales (tormentas tropicales, huracanas, sismos, sequías y otros) y con tan alta vulnerabilidad (pobreza, deterioro ecológico y pérdida de tejido social), debe prepararse institucional y culturalmente para hacerle frente a tan frecuentes fenómenos naturales. El reto de desarrollar el interior del país ya había sido lanzado por el Plan de Nación y el Programa de Desarrollo Local. Pero ambas iniciativas no han avanzado lo suficiente debido al predominio del enfoque economicista (apertura externa), descuidándose y postergándose la descentralización (apertura interna). Hoy es el momento de pensar en los lugareños y en la recuperación de los patrimonios cultural y ecológico. Es decir, el desarrollo local requiere de un esfuerzo de nación. Un paso concreto en esa dirección es estructurar el presupuesto nacional y el programa de inversiones públicas con un enfoque territorial, así como el conjunto de programas y proyectos de reconstrucción y desarrollo financiados con recursos externos (donaciones y préstamos). Otro aspecto a tener en mente es que la zona norte del país, la cual tiene los mayores índices de pobreza y deterioro ecológico, fue la menos afectada, por lo que, se corre el riesgo que los recursos orientados hacia dicha área disminuyan en los próximos años. Por ello, el reto es responderle a las poblaciones más afectadas por los sismos, sin disminuir la limitada atención a las zonas norte y fronteriza. El desafío es inmenso. Los pueblos pequeños de las zonas costera y cafetalera han sido los más dañados por el sismo y existe la amenaza que la gente emigre hacia los centros urbanos, lo cual podría significar un desplazamiento de 250 mil personas hacia las ciudades en un futuro próximo. Consecuentemente, el gobierno central debería convertirse en el principal socio de los agentes públicos y privados locales, potenciando los esfuerzos existentes a lo largo y ancho del país. Afortunadamente, la sociedad salvadoreña está llena de propuestas, redes humanas e iniciativas locales. Es decir, hay suficiente capital social para salir adelante. Lo que se requiere es hacer sociedades o alianzas para integrar las acciones inmediatas dentro de procesos de desarrollo local. La clave está en regenerar el tejido social y la institucionalidad local para participar en la reconstrucción y transformación del país. En este sentido, la transparencia de la gestión pú- La clave está en regenerar el tejido social y la institucionalidad local para participar en la reconstrucción y transformación del país El Salvador: del siglo XX al XXI 29 blica es crucial para que el Estado se gane la confianza de los ciudadanos y lugareños. ¿ A qué conviene apostarle ? La crítica situación que viven los lugareños de las zonas costera y montañosa del país a raíz del enjambre sísmico, y los altos grados de marginación socio-ecomómica que enfrentan los pobladores de las zonas norte y fronteriza, deberían ser suficientes argumentos para que los tomadores de decisión le den prioridad a la reconstrucción y el progreso del interior del país, adoptando un enfoque integral e integrador de desarrollo. La vulnerabilidad socio-ambiental y el alto grado de atomización municipal (la mitad de los municipios tienen menos de 10 mil habitantes) y de dispersión poblacional (en 20 mil kilómetros cuadrados hay más de ocho mil doscientos caseríos y de dos mil cincuenta cantones), hacen que la nación salvadoreña se decida por implantar una Ley de Ordenamiento Territorial y promover la asociatividad municipal. Es decir, hay que aprovechar esta coyuntura para orientar la reconstrucción dentro de un esfuerzo de largo aliento, a fin de que nuestro desarrollo sea sostenible. Es un momento de grandes decisiones. El futuro y bienestar de nuestros/as hijos/as está en juego. Teniendo esto en mente y las sesiones de la Asamblea General de la ONU denominadas Cumbre para la Tierra + 5 celebrada en Nueva York en 1997, en las que se evaluó el avance del programa global de acción y los compromisos concertados en Río de Janeiro en 1992, se confirma que a pesar de los esfuerzos y acuerdos internacionales logrados para encarar los asuntos relacionados con el medio ambiente y el desarrollo, todavía no logran influir lo suficiente ni formar parte de las políticas económicas que determinan la calidad de vida del ser humano. Este caso es oportuno y claro para recordarnos acerca de lo difícil que es influir en quienes ejercen el poder con un enfoque predominantemente económico. De continuar apostándole a lo mismo, será evidente para miles de salvadoreñas/os que los actuales tomadores de decisión aún siguen conduciendo el país con un criterio parcial y excluyente, lo cual difiere de los principios de la Declaración de Río. Al inicio del siglo XXI, lograr una paz y un desarrollo sostenibles para los salvadoreñas/os es tan prioritario que no hay ninguna otra cuestión que nos exija tanto esfuerzo, como lo demuestran numerosas propuestas que se han hecho, por ejemplo: Manifiesto Salvadoreño, Estrategia de Desarrollo Agropecuario y Rural, Descentralización y Desarrollo Local, Plan de Nación y Crecimiento con Participación. Es un momento de grandes decisiones. El futuro y bienestar de nuestros/as hijos/as está en juego. 30 El Salvador: del siglo XX al XXI Anthony Giddens, autor de más de treinta libros y profesor de la Escuela Económica de Londres, plantea que la democratización de la democracia depende del fomento de una cultura cívica. No debemos pensar que sólo hay Estado y mercado, en medio está la sociedad civil (familia, comunidad, academia, movimientos sociales y otros). Los regímenes autoritarios no concuerdan con los elementos necesarios para competir en el siglo XXI. En un mundo basado en la comunicación activa, el poder que sólo va de arriba a abajo pierde arraigo. Gobierno, mercado y sociedad civil han de estar equilibrados. La realidad nacional es contundente. Una de cada dos personas son pobres. Los costos de la degradación ambiental equivalen al 4 por ciento del PIB. Indices de contaminación de agua, suelo y aire nocivos para la salud humana. Aumenta la migración y la violencia. La gente se aleja de las elecciones. Alta densidad poblacional 300 hab/km2 (Area Metropolitana de San Salvador está próxima a 4,000 hab/km2). 1 de cada 2 personas tiene menos de 21 años. En síntesis, conviene atacar las causas que estaban a la base del conflicto bélico: exclusión sociopolítica y pobreza. El desarrollo local sostenible es una opción. Aquí se exponen siete argumentos a su favor. Uno, abre el camino hacia una sociedad más participativa (democracia incluyente) y la responsabilidad compartida: gobierno central, municipalidad, sociedad civil organizada y sector productivo. Dos, acentúa aún más la descentralización, la auditoria social, la institucionalidad de los gobiernos locales y la atención directa a los pobres Tres, facilita la concertación y planeación local como medios para generar y movilizar más recursos hacia el desarrollo humano a través de: (a) un mayor esfuerzo fiscal local v.g. impuesto predial y actualización de las tasas por servicios municipales, (b) una mejor articulación entre las iniciativas locales y las inversiones públicas nacionales, posibilitando que los servicios básicos se presten en forma descentralizada y favorezcan la animación económica local (fortalecimiento de la pequeña y microempresa), y (c) una mayor asociación intermunicipal como mecanismo para ampliar el acceso de la gente al mercado por medio de la educación, el trabajo, la salud, el agua potable y los caminos. Cuatro, reduce la brecha entre gobernantes y gobernados al incorporar a la ciudadanía en la toma de decisiones de la inversión pública municipal, sin arriesgar la estabilidad macroeconómica. Cinco, estimula el Los regímenes autoritarios no concuerdan con los elementos necesarios para competir en el siglo XXI. El Salvador: del siglo XX al XXI 31 sentido de pertenencia social al conservar los patrimonios cultural y ecológico. Seis, desarrolla las potencialidades económicas locales, haciendo que el crecimiento sea más sensible al empleo y que tenga presente el bienestar humano de las futuras generaciones (equidad intergeneracional). Siete, estimula la conectividad entre los salvadoreños que viven dentro y fuera del país, lo cual es clave dado que 1 de cada 4 compatriotas viven en un país industrializado y sus remesas superan el 12 por ciento del PIB. Los intercambios pueden ir desde transferencia tecnológica con universidades hasta coinversión en turismo y agroindustria entre empresas internacionales y emprendedores locales. Al establecer, analizar y relacionar los diferentes aspectos de la vida nacional, se precisan mejor los problemas que deben resolverse. De lo contrario, se corre el riesgo de descuidar las bases que sustentan el progreso en todos los órdenes. Al aplicar un enfoque integral y territorial es posible relacionar, por ejemplo, el empobrecimiento de la gente y el deterioro ambiental en las zonas rurales y el acelerado y desordenado patrón de urbanización en El Salvador. La pobreza extrema se ubica en las periferias de las ciudades y sobre todo en el campo salvadoreño (zonas fronterizas y norte del país). La población rural sigue siendo la más pobre y continúa desplazándose hacia los centros urbanos del país y hacia el norte del continente americano en búsqueda de mejores oportunidades socio-económicas. El desequilibrio territorio-población y la expansión del consumo están poniendo cada vez más presión sobre el medio ambiente. De ahí que el número de individuos y el lugar donde habitan tengan una importancia capital. La distribución de la población salvadoreña es muy desigual, comenzando por la quinta parte que emigró hacia el norte de América en las últimas dos décadas. 1.3 Iniciativas Locales de Desarrollo De acuerdo al Manual de Planificación para la Agenda 21 Local (ICLEI/PNUMA, 1996pg.13), el desarrollo sostenible requiere la negociación de un equilibrio entre tres procesos cotidianos e interdependientes: el económico, el ecológico y el comunitario. Por ejemplo, si el suministro de agua no resulta barato (desarrollo económico), no es limpio ni sostenible desde la perspectiva hídrica (desarrollo ecológico), o disponible para todos los habitantes (desarrollo social), entonces la capacidad de vivir y la viabilidad de esta comunidad declinarán con el tiempo. La distribución de la población salvadoreña es muy desigual, comenzando por la quinta parte que emigró hacia el norte de América en las últimas dos décadas. 32 El Salvador: del siglo XX al XXI El impacto de los frecuentes desastres naturales (sequías, inundaciones y terremotos) y los consecuentes desplazamientos poblaciones, están llamando la atención de los tomadores de decisión y de los cooperantes externos. Esta situación y actitud puede darle una mayor relevancia a lo micro, y así hacer que la dimensión territorial incida en la política de asignación de recursos. El desarrollo sostenible es más fácil de visualizar y practicar a nivel micro, debido a que los recursos naturales se encuentran en un espacio específico y a que la concertación es más probable entre comunidades, empresas y autoridades locales. A partir de este argumento y en vista de la conveniencia de que lo territorial y rural se articulen con lo nacional y urbano, la globalización implica un entorno más armónico entre las grandes empresas-centros urbanos y las economías-ecosistemas del área rural. De este equilibrio depende que El Salvador logre la productividad necesaria para integrarse de forma positiva y duradera en el mercado mundial. Por ejemplo, San Salvador concentra más del 75% de la actividad industrial, más del 45% del PIB y más del 30% de la población nacional; sin embargo, la pérdida del suelo, la baja capacidad productiva, la sedimentación y la contaminación de las cuencas que le proveen agua, energía y alimentos registran valores tan altos que la oportunidad de competir en el mercado mundial puede verse restringida por no aplicar un criterio fundamentado en la equidad, sustentabilidad y productividad. Un nuevo reto para el Estado y la sociedad salvadoreña es ponerle la atención debida a las localidades con los índices más bajos de desarrollo humano y un acelerado deterioro ecológico; ya que la integración del país al mercado mundial también depende del saneamiento ambiental y de las condiciones socio-económicas de su población. Por ello, la animación económica local y el ordenamiento territorial son medios necesarios para avanzar hacia un bienestar duradero. Con el enjambre sísmico al inicio de 2001, en un alto porcentaje de jóvenes salvadoreños, mujeres y hombres, reina una evidente sensación de incertidumbre y escepticismo. Si bien es cierto que han mejorado los indicadores macroeconómicos de El Salvador en la última década del siglo XX, quienes toman las decisiones parecen no ponerle la atención debida a las dificultades sociales, ambientales y económicas que los lugareños (familia salvadoreña) padecen diariamente y a las repercusiones que esas dificultades tendrán para la prosperidad de la futuras generaciones. Prueba de ello es la forma tradicional en que el Órgano Ejecutivo (predominancia de tendencia centra- la integración del país al mercado mundial también depende del saneamiento ambiental y de las condiciones socio-económicas de su población. El Salvador: del siglo XX al XXI 33 lizadora), reaccionó al inicio del enjambre sísmico. Dicha respuesta fue cambiando a medida que el desastre se extendía (dos grandes terremotos en un período de 30 días). El drama humano y la dimensión de la calamidad pública exigían una respuesta diferente. Fue así que la mayor parte de la emergencia (techos temporales y remoción de escombros) se descentralizó hacia las municipalidades. El trabajo en las municipalidades se triplicó de un día para otro. Esta experiencia también permitió constatar que las mejores respuestas se tuvieron en aquellas localidades donde había un mayor nivel de organización social y una mejor comunicación entre el gobierno municipal y las comunidades. Referente a la respuesta nacional ante semejante enjambre sísmico, es conveniente y justo reconocer que ningún gobierno salvadoreño, independiente de su ideología y programa de trabajo, hubiera podido dar una efectiva respuesta a la cadena de sismos. En un mes, fueron damnificados el 25 por ciento de la población nacional. Por ejemplo, un desastre de esa dimensión en China (los damnificados sobrepasarían la población mexicana, estadounidense y canadiense juntas). En esta emergencia fue evidente la brecha que hay entre el aparato público y las comunidades, así como el abandono en que se encuentra el interior del país, por lo que, el fortalecimiento de la institucionalidad local y de las capacidades humanas, comunitarias y municipales son claves para impulsar un proceso de reconstrucción bajo el enfoque del desarrollo sostenible. Actitudes y aptitudes En las situaciones de emergencia se comprueban los valores, capacidades e instituciones de una nación. Las y los salvadoreños reaccionaron de inmediato, con todo su corazón y energía. Hay numerosos ejemplos de altruismo, solidaridad y voluntariado. Así también fue evidente el bajo nivel de organización comunitaria, la ausencia de la gestión de riesgos y la falta del instrumental técnico y operacional para atender oportuna y adecuadamente a las víctimas, para enfrentar las amenazas (deslaves y derrumbes). Esa falta de institucionalidad para enfrentar una calamidad pública, fue la que también ayudó a que las acciones de emergencia se “contaminaran» de las disputas políticas-partidarias. El temor a la madre naturaleza era potenciado exponencialmente por la falta de información y orientación a la ciudadanía. Las especulaciones y rumores eran numerosos y alarmantes. las mejores respuestas se tuvieron en aquellas localidades donde había un mayor nivel de organización social y una mejor comunicación entre el gobierno municipal y las comunidades. 34 El Salvador: del siglo XX al XXI Miles de empleados públicos trabajaban arduamente y sin descanso. El debilitamiento de la parte técnica especializada en áreas relacionadas con la vulnerabilidad ambiental, se ponían de manifiesto. La gente no entendía lo que sucedía e ignoraba si lo que sucedía era de origen volcánico o no. La incertidumbre era mayúscula. En dichos momentos lo que funciona es la organización comunitaria y las capacidades institucionales para atender la emergencia. Al tener una débil organización comunitaria, la gente se sintió indefensa y con más miedo e incertidumbre que nunca. Por todo ello, es probable que la población percibiera negativamente la polarización que se dio durante la crisis a raíz del enjambre sísmico. Era penoso ver y escuchar “los enfrentamientos verbales” en medio de la tragedia. Los medios de comunicación eran utilizados para enviar mensajes al adversario político. Para completar este breve relato sobre la emergencia de inicio de siglo, hay que mencionar el cuestionamiento que se hizo sobre el manejo inicial de la ayuda externa. Esto transcendió a nivel internacional. Fue así que las y los salvadoreños presenciamos un episodio entre el Gobierno y el Canal 12 de televisión, el caso de las viviendas en Comasagua y la desaparición de más de 14 mil sacos de fertilizantes, que fueran donados por un país amigo, Japón. También hay que reconocer lo positivo y efectivo del programa de techos temporales y remoción de escombros realizado por el GOES, municipalidades y ONG. Este tipo de hechos, son los que han puesto en el centro de la discusión el tema de la transparencia y la auditoria social. Por ello, es oportuno y pertinente trabajar a favor de la institucionalización de la participación ciudadana, la educación cívica y los derechos ciudadanos. Afortunadamente, El Salvador es una nación dinámica y activa, llena de propuestas y de iniciativas locales y de la sociedad civil organizada. Ojalá que los tomadores de decisión (particularmente los que actúan desde una óptica político-partidaria) no vean el capital social existente como un obstáculo, para las contiendas electorales de 2003 y 2004. De ser así, será factible estrechar el vínculo entre representantes y representados. De lo contrario, la cosas se irán polarizando y la ciudadanía se alejará más de su gobierno y de los procesos electorales. Lo cual es una amenaza para la gobernabilidad democrática del país. El Salvador es una nación dinámica y activa, llena de propuestas y de iniciativas locales y de la sociedad civil organizada. El Salvador: del siglo XX al XXI 35 Actitud individual y colectiva La actitud de un alto porcentaje de compatriotas está cargada de una fuerte dosis de escepticismo. Profesionales, técnicos, trabajadores y jóvenes tienen una actitud favorable hacia la búsqueda de mejores oportunidades en otras latitudes. Es así como miles de adultos están dispuestos a sacrificar su presente, familia y arraigo cultural por el bienestar y la seguridad de sus hijos/as. Esta actitud incide grandemente en la manera de administrar el hogar y de interactuar socialmente. Eso quiere decir, entre otras cosas, que la gente le está dejando de apostar a su nación, por lo que, este fenómeno ha dejado de ser una actitud individualfamiliar. Ahora es una actitud colectiva-nacional. Significa que, ante la incertidumbre, la inseguridad y la falta de credibilidad en la institucionalidad nacional, miles de personas están tomando la decisión de dejar su querido El Salvador. Los ciudadanos comunes y corrientes quieren trabajar y mejorar las oportunidades y condiciones socioeconómicas de su grupo familiar. Sin embargo, tanto las dificultades para tener acceso a activos y créditos productivos o a un empleo que le permita cubrir las necesidades básicas de sus hijos e hijas, así como las limitaciones de acceso a los servicios sociales básicos (agua potable, salud primaria, nutrición y educación básica), contribuyen a que los niveles de frustración y exclusión aumenten y generen violencia social e inseguridad ciudadana. Generándose de esta manera un círculo vicioso que hay que romper. Para ello se requiere del concurso de todos los sectores y de la aplicación del principio de subsidiaridad. Consecuentemente y a pesar de la dimensión de la crisis, la reconstrucción debe caracterizarse por un enfoque de desarrollo. No se deben fomentar prácticas asistencialistas. Es preciso fortalecer las capacidades organizativas, educativas y operativas de las comunidades y organizaciones gubernamentales y no gubernamentales locales. Es mucho, efectivo y valioso lo que los lugareños y sus organizaciones pueden hacer en la prevención y mitigación de riesgos. Para ello hay que promover la solidaridad, ética, corresponsabilidad y sostenibilidad. La clave está en cambiar la actitud de los lugareños y comunidades para que se vean como parte integrante de la solución de sus problemas cotidianos. Es mucho lo que los agentes públicos y privados locales pueden hacer y solucionar con sus propios medios y recursos. Hay que tener presente que durante las crisis o eventualidades, la respuesta más pronta y efectiva viene de su capital socioinstitucional local. No viene del nivel Hay que tener presente que durante las crisis o eventualidades, la respuesta más pronta y efectiva viene de su capital socio-institucional local. 36 El Salvador: del siglo XX al XXI central y mucho menos del exterior. Razón por la cual se debe darle prioridad y atención a las actitudes y aptitudes individuales y colectivas. El Salvador, por una parte, es un país donde -en menos de veinte añosuna quinta parte de su población decidió probar suerte en otras latitudes y por otra, es un país donde el impacto de frecuentes desastres naturales ponen al descubierto su vulnerabilidad socioambiental. Lo que a su vez acelera la tasa de crecimiento urbano y conduce a que los elementos vitales (agua, aire y suelo) estén siendo más escasos y de alto riesgo para la salud humana. Si a lo anterior se le añade el hecho de que los países desarrollados están perfeccionando sus métodos anti-inmigrantes, se tiene como resultado que un gran número de salvadoreños/as tendrá que decidir entre lograr que sus «hermanos cercanos» les ayuden a viajar a dichos países o bien organizarse con los vecinos, comunidades, empresarios y autoridades locales para trabajar en la solución de sus problemas específicos. Bajo este orden de ideas, adquiere particular importancia las actitudes y aptitudes de los ciudadanos y sus instituciones en la superación de la catástrofe y de las preocupaciones cotidianas de las comunidades. Dos factores separados, pero vinculados en- tre sí, contribuyen al surgimiento de una prometedora voluntad y conciencia ciudadanas. En primer lugar, los medios de comunicación social están facilitando el acceso de la población a información sobre temas de interés nacional. En segundo lugar, iniciativas de la sociedad civil organizada y de los gobiernos municipales buscan incidir en las instituciones que diseñan e implementa políticas de desarrollo, a fin de que éstas sustenten los recursos naturales y promuevan la equidad social. Una persona mejor informada, una ciudadanía más organizada y una localidad más autónoma son suficientes para encontrar maneras innovadoras de cambiar actitudes, a fin de que el sistema de gobierno (central y local) dé prioridad y trabaje con la sociedad civil (asociaciones comunitarias, ONG, gremios, universidades, sindicatos y otros) y la empresa privada, en la adopción de políticas y programas que satisfagan las necesidades del presente, sin comprometer el futuro de las próximas generaciones. En síntesis, la situación nacional demanda la acción conjunta por parte de los diferentes agentes sociales, económicos y políticos, lo que también indica la necesidad de nuevas actitudes y criterios para gobernar democráticamente. -en menos de veinte años- una quinta parte de su población decidió probar suerte en otras latitudes El Salvador: del siglo XX al XXI 37 Una nueva forma de actuar En vista de la urgente necesidad de acercar a gobernantes y gobernados, es que la intervención de los sectores productivos y la sociedad civil organizada en el ejercicio de los gobiernos municipales vendría a convertirse en uno de los avances más importantes que los salvadoreños y salvadoreñas pueden hacer de cara a los desafíos del siglo XXI. Un ejemplo en esta dirección es el proceso que están realizando los ahuachapanecos en el marco del Programa de Desarrollo Local. El Grupo Gestor y el Consejo Departamental de Alcaldes han concretado una alianza estratégica que han llamado «Ahuachapán en Marcha». Otro ejemplo es la iniciativa de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales del departamento de Chalatenango conocida como PADEMA, la cual ha formulado de manera participativa una propuesta de gestión ambiental y ordenamiento territorial, bajo un enfoque integral de desarrollo. Nejapa y Soyapango son dos ejemplos a nivel municipal de una alianza entre la empresa privada, la comunidad, ONG y la alcaldía, para crear un fondo para el desarrollo municipal. San Estaban Catarina y Tecoluca del departamento de San Vicente, Corinto y San Simón de Morazán, Ojos de Agua y La Palma la intervención organizada en el convertirse en uno ños y salvadoreñas de Chalatenango, San Isidro y Sensuntepeque de Cabañas, Juayua y Nahuizalco de Sonsonate, Santa Cruz Michapa y Suchitoto de Cuscatlán, y Olocuilta y El Rosario de La Paz son otra serie de ejemplos de recientes ejercicios de planeación participativa para el desarrollo local. El Concejo Departamental de Alcaldes de Usulután, Sonsonate y Santa Ana también han comenzado a trabajar en la planeación y asociación municipal para el desarrollo local. El plan maestro de desarrollo del Area Metropolitana de San Salvador Ampliada que comprende 13 municipios que integran actualmente el AMSS, más los municipios de Tonacatepeque, Panchimalco, Santo Tomás y Santiago Texacuangos, conocido como PLAMADUR, así como el plan de desarrollo territorial del Valle de San Andrés y otros esfuerzos similares muestran el tipo de instrumentos y medidas que es necesario adoptar para armonizar la sociedad y la naturaleza. Estos casos de la vida real demuestran que hay esfuerzos concretos que apuntan hacia la construcción de un tejido social favorable al desarrollo sostenible. Se requiere de nuevas actitudes. Todos los departamentos son importantes y pueden gestionar más recursos para su desarrollo. Por ejemplo, de los sectores productivos y la sociedad civil ejercicio de los gobiernos municipales vendría a de los avances más importantes que los salvadorepueden hacer de cara a los desafíos del siglo XXI. 38 El Salvador: del siglo XX al XXI Ahuachapán es el único departamento que no mejoró su índice de desarrollo humano de 1996 a 1999; sin embargo, los Ausoles, El Imposible, la cuenca del río Paz y el potencial turístico y pesquero tienen trascendencia por su contribución a la generación de energía, la biodiversidad y la producción nacional. También es importante precisar las particularidades de cada departamento. Por ejemplo, al comparar Morazán y Usulután, se observa que son dos realidades diferentes. Morazán no tiene playas, pero limita con Honduras y cuenta con la cuenca del río Torola. Usulután tiene tierras de buena calidad y un potencial pesquero y turístico en la bahía de Jiquilisco. Lógicamente, las respuestas a cada uno de estos departamentos son diferentes. Por ello, se sugiere que cada uno de los 14 departamentos identifique y valore el aporte de sus recursos naturales, económicos y sociales, a fin de tener un conjunto diferenciado y territorial de criterios para promover inversiones con una lógica de crecimiento económico, equidad social y sostenibilidad ambiental. En pocas palabras, el cambio de actitudes de los lugareños en su propio beneficio y del progreso nacional duradero, está determinado en gran medida, por comenzar a superar problemas específicos de su territorio, con los recursos disponibles. Es mu- cho lo que las comunidades, municipios y departamentos pueden lograr a través de su propia organización, gestión, trabajo en común y contribución. Adoptar la dimensión territorial del desarrollo tiene implicaciones en la forma de gobernar, por lo que, la promoción de la descentralización y la normativa ambiental (recursos hídricos, forestal, ordenamiento territorial y otros) deberían ser parte integral de la modernización del sector público. Fundamentar la integración al mercado mundial en base a las ventajas comparativas de la población y territorio nacionales es una premisa básica. Hoy día, no es posible encarar la conservación del medio ambiente como una actividad en que habrá ganadores y perdedores. En última instancia, todos los salvadoreños y salvadoreñas saldremos ganando o perdiendo del éxito que tengan las políticas públicas y empresariales en mejorar las oportunidades de educación, empleo, agua potable, energía, justicia y seguridad ciudadana; es decir, mejor calidad de vida, a lo largo y ancho de El Salvador. Este cambio nacional de enfoque hacia la solución de problemas territoriales, requiere asimismo de un aumento en las aptitudes (productividad e innovación tecnológica) de los ámbitos laborales, académicos, gremiales, profesionales, políticos y empresariales. Es mucho lo que las comunidades, municipios y departamentos pueden lograr a través de su propia organización, gestión, trabajo en común y contribución. El Salvador: del siglo XX al XXI 39 Todo ello con el propósito de construir un sistema de vida y una forma de gobierno que integren los aspectos sociales, económicos y ambientales, a través de la generación de compromisos y recursos propios locales (complementarios y suficientes), y de la promoción de valores democráticos, de los derechos ciudadanos y de las capacidades humana e institucional. En síntesis, es preciso generar una amplia dinámica social, capaz de sobreponer la voluntad de los salvadoreños y salvadoreñas a las recetas foráneas, las cuales generalmente son diseñadas con un pensamiento y objetivo diferentes. Para ello se necesita de visión, participación y acción. Una visión que integre y le dé sentido de pertenencia a los salvadoreños/as (identidad). Hay que cuidar y conservar el medio que nos proporciona la vida. Hay que mejorarlo para que todos/as se desarrollen y vivan en democracia. La participación necesaria para optar por alianzas estratégicas con la sociedad civil organizada, los gremios empresarial y laboral, y los gobiernos municipales y el gobierno central. La acción de crear instrumentos de política y mecanismos de financiamiento que posibiliten el combate frontal de la pobreza, integrando a las poblaciones y localidades al proceso de desarrollo. 1.4 Participación y auditoria social La comunidad internacional está convencida que la capacidad de un país para tomar el camino hacia el desarrollo sostenible depende de la capacidad de su gente e instituciones de adoptar decisiones acertadas. A las y los salvadoreños se nos plantean difíciles opciones respecto a complejos problemas tales como desempleo, pobreza, vulnerabilidad, la falta de acceso al agua potable, contaminación ambiental e inseguridad ciudadana. Para hacerle frente a estos retos se necesitan conocimientos y aptitudes científicas, gerenciales y técnicas, así como organización social y recursos financieros, y la voluntad política de afrontarlos y resolverlos. Después de la firma de los acuerdos de paz, el financiamiento externo a El Salvador pasó de lo bilateral a lo multilateral; es decir, de la cooperación brindada por países a préstamos otorgados por las instituciones financieras internacionales. De 1992 a 1995, la cooperación multilateral programada ya superaba a la bilateral en cerca de US$ 250 millones. Esta tendencia se confirmó en marzo de 2001 en la reunión de donantes para apoyar la reconstrucción de El Salvador después de los terremotos, al comprometerse la comunidad internacional con un aporte de mil trescientos millones de dólares para los próximos cuatro años. De éste monto, trescien- La comunidad internacional está convencida que la capacidad de un país para tomar el camino hacia el desarrollo sostenible depende de la capacidad de su gente e instituciones de adoptar decisiones acertadas. 40 El Salvador: del siglo XX al XXI tos millones de dólares sería en concepto de donaciones, el resto sería vía préstamos. Dentro de esta lógica y dado que el proceso de reconstrucción será financiado principalmente a través de organismos multilaterales (Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y BCIE) es importante que El Salvador mejore su capacidad humana e institucional para alcanzar las metas propuestas. Una señal positiva al respecto es el giro que el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo están comenzando a dar con el objeto de que los proyectos que financian trabajen con las comunidades de escasos recursos, las mujeres, la sociedad civil y la institucionalidad local. Poner en práctica dichas modalidades descentralizadas y participativas de acción es clave para un país en transición como lo es El Salvador. La CEPAL coincide en que si bien los municipios aún distan de ser verdaderos gobiernos locales, son una instancia pública importante de participación ciudadana, y pueden llegar a convertirse en una instancia de democratización. Los gobiernos municipales son más claramente visibles para la población y sus autoridades son más sensibles a las necesidades de las comunidades. Urge fortalecer las capacidades locales La descentralización, la gestión de riesgos y la animación económica local son cada vez más relevantes para hacerle frente al desequilibrio territorial-poblacional, que se refleja en el acelerado y desordenado crecimiento urbano, debido a lo cual para la primera parte del presente siglo, casi las dos terceras partes de la población será urbana y la mayoría vivirá en el Gran San Salvador y áreas circunvecinas. Si a lo anterior, le incorporamos los 225 mil nuevos pobres generados por los terremotos y la destrucción física y la rápida caída en el nivel de vida de los departamentos de San Vicente, La Paz, Usulután y Cuscatlán, el pronóstico es aún más preocupante. Una acción destinada a ampliarle las oportunidades socioeconómicas a los jóvenes del interior del país es de la más alta prioridad. Existen experiencias positivas a nivel internacional, regional y nacional de iniciativas de desarrollo y de alianzas estratégicas que deben ser estudiadas, adaptadas y replicadas. También es recomendable la promoción de sociedades entre la empresa privada, las universidades y el Estado con el objeto de aumentar el ritmo y cantidad de inversiones a nivel local. Una acción destinada a ampliarle las oportunidades socio-económicas a los jóvenes del interior del país es de la más alta prioridad. El Salvador: del siglo XX al XXI 41 El Salvador necesita más personas capacitadas y que las personas que ya están formadas trabajen en las áreas de su competencia. Ello será factible en la medida que los diferentes segmentos comprendan que las oportunidades del siglo XXI y de las alianzas estratégicas dependen de la actitud, capacidad y competitividad de los salvadoreños y sus instituciones. Por ello y en vista de que El Salvador ya no le interesa mucho a la comunidad internacional, es recomendable fortalecer las capacidades nacionales y locales de gestión, investigación y ejecución (públicas y privadas), e institucionalizar la participación y auditoria social. Afortudamente, varios cooperantes (Alemania, IAF, USAID, BID, UNICEF, PNUD y otros) han auspiciado investigaciones y proyectos de desarrollo local en el país. Esto ha dado como resultado valiosos estudios sobre las aptitudes y limitaciones de los municipios para satisfacer las necesidades de la población. La descentralización es el signo de transformación en nuestros días. Para PNUD, los municipios son entidades político-administrativas representativas que, articuladas a la estructura del Estado, pueden lograr un progreso real y una verdadera democratización. Si se persigue ese objetivo, convendría que las municipalidades promovieran la participación de los diferentes agentes públicos y privados en la superación de los problemas cotidianos de la gente en su ámbito territorial, con proyección nacional. Adicionalmente y en armonía a lo expresado por ex-administrador del PNUD, James Gustave Speth, el reto está en potenciar a los pobres para pasen a formar parte de la solución, y no del problema. Se requiere restaurar la confianza en el futuro. Speth sostiene que para los donantes e inversionistas privados el fortalecimiento de las capacidades locales de desarrollo es un buen negocio: una población más sana y educada, una empresa privada local fuerte y un gobierno honrado y capaz, constituyen la base de una atmósfera operacional estable. De una manera diferente (utilizando el enfoque de derecho), Mark Mallock Brown, actual administrador del PNUD, destaca con nitidez que los derechos humanos no son, como se ha sostenido muchas veces, una recompensa del desarrollo. Más bien son fundamentales para lograrlo. Sólo con libertad política -el derecho de que todos, mujeres y hombres, participen en condiciones de igualdad- puede la gente aprovechar auténticamente la libertad económica. Y el paso más importante para generar el tipo de crecimiento económico necesario para ello es el establecimiento de sistemas transparentes, responsables y efectivos de instituciones y leyes. los derechos humanos no son, como se ha sostenido muchas veces, una recompensa del desarrollo. Más bien son fundamentales para lograrlo. 42 El Salvador: del siglo XX al XXI Nuevas formas asociativas Le corresponde también a la ciudadanía llenar su cuota de organización social y prepararse de tal manera que pueda promover estos cambios con más efectividad y demostrar que puede asumir la coresponsabilidad de la gestión local (municipal, micro-regional, departamental y/ regional). Con la participación de la sociedad civil organizada y la empresa privada aumenta la transparencia, eficiencia y eficacia. El déficit institucional para el desarrollo, las reformas del aparato público, la escasez de recursos, las denuncias de la sociedad civil organizada y la presión demográfica hacen que aparezcan nuevas formas asociativas para la solución de problemas y la prestación de servicios. Hoy día cada vez es más difícil contemplar el desarrollo, suministro y mantenimiento de un servicio esencial por parte de una sola institución. Razón por la cual, más actividades se realizan por medio de esfuerzos coordinados de los usuarios, autoridades locales, inversionistas privados y organizaciones comunitarias. Esta nueva forma de coordinación entre agentes públicos y privados está conduciendo a que varios cooperantes cambien sus modalidades de apoyo. Ya que únicamente cuando las partes interesadas se ponen de acuerdo para realizar una acción conjunta, es que existe la posibilidad de que esa iniciativa sea duradera. Por ello, quizás convendría que el Gobierno salvadoreño invitara a universidades, centros de investigación, asociaciones empresariales y organismos internacionales a realizar un esfuerzo colegiado para el fortalecimiento de las aptitudes locales para el progreso. Esto fue planteado por organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en el Grupo Consultivo para apoyar la reconstrucción de El Salvador, realizado en Madrid en marzo de 2001. El avance en este sentido, al terminar de redactar el presente libro, son interesantes de analizar. Ya que tienen el apoyo de varios cooperantes, se fundamentan en el principio del subsidio a la demanda y son parte integrante del Programa de Desarrollo Local. Lo que si es inobjetable es la falta de seguimiento de los mecanismos de coordinación planteados en Madrid, por lo que, es lógico que las organizaciones y personas participantes en la etapa preparatoria y de interlocución con la comunidad internacional, cuestionen la manera que las cosas se están realizando a posteriori. La responsabilidad del Gobierno salvadoreño Es importante que los ciudadanos conozcan el significado que tienen Es lógico que las organizaciones y personas participantes en la etapa preparatoria y de interlocución con la comunidad internacional, cuestionen la manera que las cosas se están realizando a posteriori El Salvador: del siglo XX al XXI 43 sus votos y los impuestos en los convenios de cooperación externa que suscribe El Salvador. Toda asistencia técnica y financiera proveniente de un país u organismos internacional es aprobada por el Gobierno. Es decir, el destino de los recursos externos depende en gran medida del criterio y de la capacidad de gestión del Gobierno. Al celebrarse un convenio internacional se adquieren compromisos institucionales y/o financieros, los cuales son suscritos por funcionarios públicos y honrados con los impuestos directos e indirectos que pagan los actuales ciudadanos y que pagarán los futuros. Dentro de ese marco, al Órgano Ejecutivo le corresponde celebrar tratados y convenciones internacionales, y a la Asamblea Legislativa ratificarlos o denegar su ratificación. En otras palabras, las medidas promovidas por las instituciones financieras internacionales (IFI) tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) no pueden implementarse sin la aprobación del Gobierno salvadoreño. Por lo tanto, no es adecuado atribuirle a las IFI la responsabilidad primaria de que los programas de reconstrucción no tengan un enfoque de desarrollo que permitan enfrentar el empobrecimiento de la gente, la vulnerabilidad socioambiental y la inseguridad humana. La participación de la juventud Este apartado se concentra en destacar el importante papel de la intervención de la juventud en el desarrollo local (variable dinamizadora), de los criterios que deben prevalecer en la toma de decisiones (variable orientadora del proceso) y el papel del Estado (variable normativa y facilitadora del proceso). La variable dinamizadora es la que permite crear una fuerza-motor para impulsar los cambios necesarios para reorientar la forma de tomar de decisiones. La variable orientadora es la que establece las coordenadas de los esfuerzos y programas. La variable normativa y facilitadora es la que establece las reglas del juego, asegura su cumplimiento y favorece la creación de mecanismos de coordinación entre los diferentes sectores nacionales para lograr acuerdos básicos y compromisos específicos para alcanzar las metas convenidas. La población menor de 30 años representa alrededor de las dos terceras partes del total de la población salvadoreña y las condiciones socioambientales dentro de las cuales vive son realmente inquietantes. Un entorno desfavorable para la juventud salvadoreña explica las percepciones que los jóvenes tienen acerca de lo que los adultos les esta- Toda asistencia técnica y financiera proveniente de un país u organismos internacional es aprobada por el Gobierno. 44 El Salvador: del siglo XX al XXI mos haciendo y heredando, contrario al contexto que necesitan para desarrollarse y progresar en un mundo competitivo en rápida evolución. El problema más delicado que enfrentan los jóvenes es su sentido de pertenencia social o identidad cultural. Lo cual es preocupante, ya que para tener éxito en el siglo XXI los jóvenes de hoy requieren mejorar constantemente su educación y su manera de interactuar en mundo cambiante. Una forma de solucionar este problema es que la gente joven participe en las actividades que afectan diariamente sus vidas. Esta opción adquiere relevancia en vista del alto grado de desintegración familiar existente, lo cual genera más amenazas que oportunidades. Puede expandirse el uso de drogas, la violencia juvenil y/o la marginación social. Pero si se le brinda a los jóvenes espacios de intervención, acceso a la educación y se le abren canales de comunicación e información también pueden convertirse en una fuente de energía capaz de lograr que el país tome el camino hacia el desarrollo sostenible. Esto es crucial en la actual situación de calamidad pública, ya que para grandes retos se requiere de energía, compromiso, honestidad y voluntad de trabajo. El análisis de temas de interés comunitario favorece el involucramien- to de la gente joven en los asuntos más importantes relacionados con su familia, centro de estudio, lugar de trabajo, campo de juego y amigos. La identificación de problemas y soluciones a nivel local es una de las estrategias más efectivas para que los jóvenes interactúen positivamente con la empresa privada, gobierno, iglesias, ambientalistas y demás grupos sociales. Las localidades están formadas por cantones, comunidades y barrios que, a pesar de la variedad de sus integrantes, comparten riesgos e intereses comunes tales como inundaciones, desempleo, violencia, contaminación y otros. Para hacerle frente a estos problemas se requiere acciones sistemáticas de largo aliento, las cuales sólo pueden ser llevadas a cabo con la activa participación de gente emprendedora y que tenga la vista puesta en el futuro. En resumen, el análisis comunitario de problemas, la construcción de una visión común de futuro y la implementación de una agenda de desarrollo local -en armonía con las políticas nacionales de desarrollo y el entorno mundial- es una forma efectiva de mejorar las actitudes y perspectivas de la población y sus instituciones. La clave está en que los tomadores de decisión y los líderes para tener éxito en el siglo XXI los jóvenes de hoy requieren mejorar constantemente su educación y su manera de interactuar en mundo cambiante. El Salvador: del siglo XX al XXI 45 locales fomenten la intervención de la gente joven (35 % de la población tiene entre 14 y 34 años), promoviendo la recuperación de los patrimonios cultural y ecológico, los cuales fueron seriamente dañados por los terremotos. En síntesis, potenciar y aprovechar la creatividad, los ideales y el coraje de los jóvenes para solucionar problemas cotidianos de las localidades, es lo que puede abrir el camino hacia el desarrollo sostenible en El Salvador. Capital social existente La hipótesis de trabajo es que conviene potenciar las iniciativas locales existentes. Comenzar por lo que ya existe tiene la ventaja de respetar lo que las localidades han acordado y trabajado en pro de sus comunidades. Además, tiene la virtud de sumarse a lo que ya está en marcha, evitando de esta manera la costumbre de desechar lo propio o anterior, y comenzar de cero. La lógica es capitalizar y proyectar todo lo trabajado e invertido en años anteriores que sea positivo y funcional. Muchos profesionales opinamos desde nuestros escritorios acerca de lo que se debería hacer el país para salir adelante. Sin embargo, no realizamos ni ponderamos adecuadamente la crítica situación en que se encuentran el nivel técnico-científico y el área de investigaciones en la mayoría de instituciones públicas, universidades, gremia- les y empresas nacionales. Esto debería llamar nuestra atención por cuanto son las instituciones que forman a los futuros dirigentes nacionales y las encargadas de aumentar los niveles de productividad y competitividad, las que pueden viabilizar la integración al mercado mundial del siglo XXI. De acuerdo al Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2001 (IDHES 2001), los desequilibrios territoriales de la actividad económica manifiestan una situación dual. Por una parte, se encuentran territorios cuya población está más vinculada a actividades comerciales, industriales y de la administración pública, que genera empleo y transacciones económicas formales y que reporta las mayores contribuciones impositivas. Por otra parte, se encuentran los territorios donde la población está más relacionada con actividades económicas agropecuarias y con la economía informal, orientada, en buena medida, a la subsistencia y que, por tanto, reporta escasas contribuciones fiscales. Estas desigualdades en la actividad económica establecen fuertes diferencias en la cantidad y la calidad del empleo y el ingreso a que tienen acceso las personas. Además, las mismas desigualdades privan al país de una contribución territorial más equitativa en la carga fiscal y, en consecuencia, en la inversión y el gasto orientados al bienestar público. potenciar y aprovechar la creatividad, los ideales y el coraje de los jóvenes para solucionar problemas cotidianos de las localidades, es lo que puede abrir el camino hacia el desarrollo sostenible en El Salvador. 46 El Salvador: del siglo XX al XXI Estos desequilibrios y desigualdades se ilustran con el siguiente ejemplo. Una persona joven de Morazán o La Unión cuenta con tres veces menos oportunidades de terminar su educación secundaria que una persona joven de San Salvador. La situación educativa en los departamentos confirma la hipótesis de que la correlación entre la educación de la gente y sus oportunidades para mejorar sus ingresos. Aún más clara es la influencia de la educación en la superación de la pobreza. Más educación, menos pobreza. Esa relación se establece al comprobarse que los departamentos con un mayor índice de nivel educativo, son también los que cuentan con menores porcentajes de población en estado de pobreza y viceversa. Cuatro de los cinco departamentos con menor índice de nivel educativo (Cabañas, Morazán, Ahuachapán y La Unión) presentan los mayores porcentajes de pobreza. Las disparidades territoriales también se manifiestan cuando se considera la equidad de la educación secundaria, con el análisis del porcentaje de miembros de las generaciones nacidas entre 1980 y 1993 que lograron graduarse como bachilleres. En San Salvador se graduaron 44 de cada 100 jóvenes; mientras en Chalatenango y Sonsonate sólo 23; en La Paz, 21; en Cabañas, 18; en Ahua- chapán, 17; en Morazán, 15; y en La Unión, 13. Vale decir que una persona joven de Morazán o de La Unión cuenta con tres veces menos oportunidades de terminar la educación primaria que una de San Salvador. A pesar de los importantes esfuerzos realizados en El Salvador por mejorar los indicadores educativos en el área rural, aún queda un buen trecho por recorrer para aproximar los indicadores de las áreas urbana y rural. En 1999, el 29 % de la población rural mayor de 10 años no sabía leer ni escribir, casi triplicando el valor del área urbana. Otra brecha de calidad que existe es entre el sistema educativo público y el privado. Los resultados de las pruebas de logros de aprendizaje y de la PAES son superiores en el sector privado que en el público, evidenciando otro ángulo de la falta de equidad en el sistema. Estas cifras revelan el reto de invertir en las áreas básicas del desarrollo humano por medio del fortalecimiento de la institucionalidad local. Lo que se debería buscar es la articulación entre la integración económica-comercial (apertura externa) y la integración humana y territorial (apertura interna). En cuanto al reto institucional, la prioridad está en el fortalecimiento de la familia, la comunidad y los agentes públicos y privados locales. Es decir, en el capital socio-institucional local. Más educación, menos pobreza. Esa relación se establece al comprobarse que los departamentos con un mayor índice de nivel educativo, son también los que cuentan con menores porcentajes de población en estado de pobreza y viceversa. El Salvador: del siglo XX al XXI 47 SEGUNDA PARTE: EL SALVADOR AL FINAL DEL SIGLO XX Este capítulo describe la realidad nacional al cierre del siglo XX, pocos años antes de los terremotos de 2001, concluyendo que, a pesar de los avances alcanzados, la situación ya era difícil al producirse el enjambre sísmico. 2.1 De acuerdos políticos a acuerdos comerciales La discusión en la esfera internacional era cualitativamente diferente a la que se daba a nivel nacional al cierre del siglo XX. Mientras el mundo se reunía en 1992 para acordar medidas para lograr la sostenibilidad del planeta, los salvadoreños lo hacían para finalizar un conflicto bélico de más de 12 años de duración. La prioridad y atención nacionales estuvieron puestas en los acuerdos de paz y en la estabilización macroeconómica. El desafío de la pobreza y del deterioro ambiental no entraron en la agenda de la paz, quedando pendiente la agenda de desarrollo. Ese resultado refleja lo que era viable. El logro es incuestionable. Ahora debemos enfrentar nuevos retos. Con la ayuda de las Naciones Unidas, El Salvador continuó avanzando en su propósito de transformar una sociedad intransigente y violenta en una sociedad en que reinen el orden democrático, el estado de derecho y el respeto de los derechos humanos. Sin embargo, de acuerdo a la Memoria de la ONU, como sucedió en años anteriores, a la vez que se lograron progresos significativos en aspectos importantes de los acuerdos de paz, no dejaron de presentarse algunas demoras. A principios de 1995 resultaba evidente que se habían producido demoras en el programa de traspaso de tierras, la elaboración de un «régimen especial» para los asentamientos humanos en las zonas rurales, el fortalecimiento de la Policía Nacional Civil y la introducción de las reformas judiciales recomendadas por la Comisión de la Verdad. A pesar de estas demoras, el proceso de paz salvadoreño es de los pocos casos de éxito a nivel mundial. En la segunda mitad de la década de los 90, al concluir la reactivación económica post-conflicto y al dar por consolidados los acuerdos de paz, Mientras el mundo se reunía en 1992 para acordar medidas para lograr la sostenibilidad del planeta, los salvadoreños lo hacían para finalizar un conflicto bélico de más de 12 años de duración. 48 El Salvador: del siglo XX al XXI la gente comienza a reflexionar sobre las oportunidades para mejorar su nivel de vida y las perspectivas de las futuras generaciones. La población valora mucho el logro de la paz pero está angustiada por la pobreza, la degradación del entorno, la violencia y la recurrencia de las situaciones de emergencia nacional (provocadas por inundaciones, terremotos y sequías). Por ello, el proceso nacional de diálogo iniciado en 1992 debería ser estimulado, ampliado y reorientado hacia políticas y programas dirigidos a ampliarle las oportunidades socioeconómicas a las poblaciones de escasos recursos, y a reducir la vulnerabilidad socioambiental y la inseguridad humana. Ya que de esa manera es posible que la paz en verdad descanse sobre una base duradera. PNUD, en su publicación «Violencia en una sociedad en transición», 2000, plantea que en la década de los 80, el fenómeno de la «violencia» se expresó básicamente en su carácter de conflicto bélico interno. Con la confrontación armada coexistieron otras formas de violencia, pero sus manifestaciones y sus efectos se vieron disminuidos, oscurecidos o confundidos con los propios del enfrentamiento militar interno. Concluido el conflicto armado, los años 90 se constituyeron en un escenario de transformaciones jurídicas e institucionales, dirigidas a dar viabilidad a nuevas for- mas y prácticas de convivencia social menos excluyentes y menos autoritarias, como fundamento de una gobernabilidad democrática. Bajo formas distintas, el ciclo de violencia observado al final del siglo XX, pone en riesgo no sólo la estabilidad política gubernamental, sino también el proceso de construcción democrática desencadenado con la firma de los Acuerdos de Paz. Ello ha ocurrido hasta tal punto que tras casi una década de paz, pareciera existir un generalizado sentimiento ciudadano de frustración y desencanto con una democracia y una institucionalidad estatal que si bien se perfila como más transparente y accesible, no da muestras de ser eficaz a la hora de resolver los problemas y las demandas de las y los ciudadanos. No hay duda, afirma el PNUD, que en la transición, la violencia -ahora expresada sobre todo bajo la forma de delincuencia- ha continuado siendo uno de los obstáculos mayores para viabilizar formas de convivencia social y comunitarias más abiertas y promover el desarrollo de determinadas actividades económicas como lo puede ser el turismo. Basta mencionar el hecho que en la segunda mitad de los 90, las cifras oficiales sobre el accionar delictivo arrojaban un promedio de 8 mil homicidios dolosos, con frecuencias se ubicaron entre los 120 y 140 homicidios por La población valora mucho el logro de la paz pero está angustiada por la pobreza, la degradación del entorno, la violencia y la recurrencia de las situaciones de emergencia nacional (provocadas por inundaciones, terremotos y sequías). El Salvador: del siglo XX al XXI 49 cada 100 mil habitantes. Datos que de permanecer constantes, dejarían en los 90 más víctimas mortales que el conflicto armado de doce años. Pocos hechos de la historia contemporánea salvadoreña han generado tanta esperanza en el futuro como el logro político de la paz. Se ha alejado la amenaza del enfrentamiento armado y del desarraigo por motivos bélicos; sin embargo, se está potenciando el malestar social y la emigración por falta de oportunidades de trabajo, agua potable y seguridad ciudadana. La economía salvadoreña La primera etapa de las reformas económicas de fin de siglo, inició en 1989, a través de una combinación de políticas macroeconómicas e incentivos para el crecimiento económico. Se eliminaron los controles de precios, se redujeron los aranceles y se dio una amplia reforma del sistema financiero. La otra etapa se dio a partir de la segunda mitad de la década de los 90, destacándose la desregulación y privatización de los sectores de electricidad y telecomunicaciones y las reformas del sistema de pensiones. Al inicio de 1998, se privatizan cuatro compañías distribuidoras de electricidad (CAESS, EEO, CLESA y Del Sur) por un monto 586.5 millones de dólares. A dicha privatización le siguieron incrementos tarifarios de hasta 450%. A mediados de 1998 fue subastado el 51% de las acciones de INTEL, la porción de telefonía inalámbrica de ANTEL, las cuales fueron adquiridas por Telefónica de España por 41 millones de dólares, un valor casi cuatro veces mayor al precio base. Seguidamente fue subastada el 51% de la porción alámbrica de ANTEL (CTE-ANTEL), la cual fue adquirida por France Telecom. Por 275 millones de dólares. Por otra parte, cinco compañías administradoras de fondos de pensiones privados (AFP) empezaron a operar en1998. Cerca de 360 mil contribuyentes de un total de 415 mil empleados elegibles se unieron al nuevo sistema en los primeros 100 días de operaciones (Ramos, Acevedo y Padilla, 1999, pg. 57-58) . El siglo XX finaliza con síntomas de deterioro en el sistema financiero. Si bien es cierto que las reformas habían contribuido a que la banca salvadoreña tomará el liderazgo financiero a nivel centroamericano y que su diferencial de las tasas de interés fuera uno de los más bajos en Latinoamérica, el sistema financiero presenta serias deficiencias en materia de supervisión y regulación como lo ponen de manifiesto el uso de recursos públicos utilizados para el rescate del sistema financiero. Lo anterior fue abordado por la revista El Financiero de La Prensa Gráfica el 31 de julio de 2001, expresan- El siglo XX finaliza con síntomas de deterioro en el sistema financiero. 50 El Salvador: del siglo XX al XXI do que desde hace una década, el gobierno ha salido a apagar los incendios financieros originados por la quiebra o fraudes por parte de entidades privadas o instituciones públicas. Esta práctica de “bombero financiero” ha costado cinco mil 24 millones de colones (574 millones de dólares), destacándose el colapso y defraudación FINSEPRO/INSEPRO por mil trescientos millones de colones (148 millones de dólares), el rescate de CREDISA por mil 239 millones de colones (141 millones de dólares), las inyecciones de capital al Banco de Fomento Agropecuario por 550 millones (63 millones de dólares) y el pasado mediato la emisión de 2 mil 450 millones de colones (280 millones de dólares) en bonos que la banca acumuló durante la década que estuvo en manos del Estado. En una perspectiva de largo plazo de la economía salvadoreña, Roberto Rivera Campos (2000, pg. 244245) destaca varias características. La persistencia de la pobreza es una de las principales características. Aún el 60 por ciento de la población rural se encuentra en pobreza y el acceso de la población a los servicios sociales básicos es precario. La asimetría territorial de la pobreza señala contrastes entre el occidente y el centro, por un lado, y el norte y el oriente, por el otro; en general, entre más se camina hacia el norte y el oriente, mayor es la pobreza encontrada. Fortalecimiento del mercado; Estado pe- queño, eficiente y fuerte; estado de derecho; seguridad ciudadana; y educación y salud parecieran ser los cinco pilares que un país pequeño puede necesitar para llevar progreso a su población. De acuerdo a Rivera Campos estos cinco pilares constituye el gran desafío de los salvadoreños de cara al siglo XXI. La Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), presentó al final del siglo XX una propuesta para la reactivación de la economía nacional. En dicho documento (ENADE 2000), se destacó que a partir de 1996, la economía nacional había perdido dinamismo, aunque los principales agregados macroeconómicos se habían mantenido estables. La propuesta parte de la base que el desarrollo económico y social es tarea de todos, y constituye un compromiso genuino de sumar al esfuerzo de mejorar la calidad de vida de todos los salvadoreños, en un ambiente de concordia, paz social y vigencia plena de democracia política y económica. ENADE 2000 expresa que el compromiso del sector privado es actuar con responsabilidad social, promoviendo un comportamiento empresarial regido por los principios de la ética y la competencia, rechazando toda expresión de corrupción y la impunidad. Por otra parte, ENADE 2000 subraya que un tema importante al final del siglo XX es el efecto que oca- en general, entre más se camina hacia el norte y el oriente, mayor es la pobreza encontrada. El Salvador: del siglo XX al XXI 51 siona en el ánimo de los empresarios y de la ciudadanía en general, el incremento de la delincuencia. Este clima de inseguridad, ayuda a explicar los bajos niveles de inversión extranjera que registra el país, indicando que no son suficientes las credenciales de estabilidad financiera y de libertad económica para atraer inversionistas. Con todo, el panorama actual muestra que existen varias señales positivas, aunque su potencial para la reactivación económica es probable que se haya sobredimensionado. Por ejemplo, dice ENADE 2000, los resultados de los recientes acuerdos comerciales y de la ampliación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe son importantes para cambiar la tendencia de la economía, pero su aprovechamiento depende básicamente de la capacidad del país para competir con el resto de países que han recibido las mismas facilidades por parte de E.U.A y México. En el balance preliminar de las economías latinoamericanas en el año 2000, CEPAL, la tasa de crecimiento de la economía (2.5%) se desaceleró respecto de 1999 (3.4%), debido en gran parte, a la adopción de políticas monetarias restrictivas, al menor dinamismo de las exportaciones (por la caída en el precio internacional del café y del azúcar), al aumento en los precios de los combustibles y a la reducción de la actividad de los sectores de construcción, agricultura y comercio. El saldo de la cuenta corriente volvió a ser deficitario, similar al de 1999. La balanza comercial alcanzó un déficit de 1700 millones de dólares y el déficit fiscal se amplió al 2.5% del PIB. La deuda pública alcanzó el equivalente de 22% del PIB. La inflación aumentó en más de 3%, a raíz del incremento del costo de la energía eléctrica, producto de la eliminación de los subsidios gubernamentales y del alza del precio de los combustibles. En síntesis, el siglo XX cerró con la ampliación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y la posibilidad de que la maquila siga creciendo y que esto traiga más empleos. El siglo XXI inicia con El Salvador pretendiendo lograr preferencias comerciales con los tres países del norte de América. En este sentido, se firmó un acuerdo de libre comercio con México y se están haciendo aproximaciones con Canadá Además, se está buscando un acuerdo comercial con E.U.A., ya sea como parte del Area de Libre Comercio de América (ALCA), la cual está prevista para el 2005 que incluiría un mercado de 800 millones de personas, o regionalmente con E.U.A. Las naciones centroamericanas le pidieron al presidente de E.U.A., George W. Bush, que negocie con el bloque regional un Tratado de Libre Comercio. El Salvador también está dispuesto a trabajar acuerdos comerciales de el siglo XX cerró con la ampliación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y la posibilidad de que la maquila siga creciendo y que esto traiga más empleos. 52 El Salvador: del siglo XX al XXI manera bilateral con E.U.A y con otros países tales como República Dominicana y Chile. Sector agropecuario: caída y efectos La investigación de Acevedo, Padilla y Ramos (1999, pg. 101-107), plantea que de acuerdo a cifras oficiales, el sector agropecuario creció 0.2 por ciento en 1998, manteniendo la tendencia decreciente mostrada desde 1995 (4.5% en 1995, 1.2% en 1996 y 0.9% en 1997). Una clara manifestación de los cambios experimentados por la economía salvadoreña desde los años ochenta, la constituye la pérdida de importancia relativa del sector agropecuario dentro del PIB. Durante el período 1990-97, la contribución porcentual de las actividades agropecuarias al PIB real fue de 15%, comparada con un promedio de 24.4% durante 1970-79. De acuerdo a FUSADES (2001, pgs. 33-35), la evolución del sector agropecuario a lo largo de la década de los noventa se caracteriza por altibajos en su tasa de crecimiento anual, la cual fue incluso negativa en 1993, 1994, 1998 y 2000. Los rubros más dinámicos fueron la caña de azúcar (6.9%), otras producciones agrícolas (3.7%) y granos básicos (1.6%). El café muestra una tasa negativa de crecimiento promedio anual (-1.4%). Entre los pecuarios, el rubro más dinámico fue la avicultura (5.2%), seguido de la ganadería (1.7%). Para FUSADES, los desórdenes climatológicos asociados a los temporales que azotaron al país entre 1996 y 1997, el Huracán Mitch a fines de 1998 y la sequía a inicios del segundo semestre de 2000 se encuentran entre las razones que también explican esta pérdida de dinamismo del sector durante el segundo quinquenio de la década pasada. Igualmente contribuyeron los bajos niveles de productividad sectorial (granos básicos y caña de azúcar, entre otros); la insuficiente capacidad empresarial y el débil fomento a la asociatividad; la aplicación de políticas macroeconómicas con sesgo antiagrícola, tales como la política cambiaria, asimetría en trato arancelario, de apreciación real de la moneda local y la pérdida consecuente de competitividad en productos transables; la baja capacidad de gestión y administración de unidades productivas pequeñas y mediana; la infraestructura insuficiente de servicios de inteligencia de mercados; y la ausencia de un marco regulatorio e institucional que promueva y defienda la libre competencia. La caída del sector agropecuario tiene grandes implicaciones socio-económicas y ambientales. Por una parte, la población rural representa más del 35 por ciento de la población Una clara manifestación de los cambios experimentados por la economía salvadoreña desde los años ochenta, la constituye la pérdida de importancia relativa del sector agropecuario dentro del PIB. El Salvador: del siglo XX al XXI 53 económicamente activa. Por otra, la pobreza es más extensa y profunda en las área rurales. Adicionalmente, el deterioro del agro salvadoreño pone en peligro los recursos naturales y por ende, la sostenibilidad de la producción en el campo (60% de los granos básicos son producidos en laderas), fenómeno que puede generar resultados negativos en el abastecimiento de agua y energía, así como sobre la biodiversidad. Carlos Acevedo sostiene que existen al menos tres grupos de razones que justifican la reactivación del sector agropecuario como prerrequisito para el éxito de una estrategia de crecimiento sostenible en el largo plazo: (i) La reactivación agropecuaria como mecanismo de estabilidad macroeconómica. A pesar de la disminución de su contribución relativa al PIB, el sector agropecuario aporta todavía una fracción importante de productos al mercado de bienes de consumo y de insumos para la industria, así como para la oferta de bienes y servicios no agropecuarios. Tanto en sus relaciones intersectoriales como en su carácter de fuente de divisas en concepto de exportaciones, el sector agropecuario desempeña un papel relevante para la estabilidad y crecimiento económicos. (ii) Desarrollo agropecuario y reducción de pobreza rural. A pesar del acelerado proceso de urbanización desde la década de los 60, la socie- dad salvadoreña sigue siendo en gran medida una sociedad rural. Cerca del 45% de la población vive en zonas rurales. El 64% de los salvadoreños/ as residentes en zonas rurales viven en condiciones de pobreza (32.4% en pobreza extrema). En 1996, el ingreso per cápita anual de la población rural fue aproximadamente la mitad del ingreso urbano anual per cápita. Asimismo, es importante subrayar que a pesar que la migración hacia el norte de América sea una válvula de escape a las presiones de la pobreza rural, no constituye una alternativa factible para el fortalecimiento de los medios de vida rurales en El Salvador en el largo plazo. (iii) Desarrollo agropecuario y viabilidad ecológica. La agricultura desarrollada particularmente por los pequeños productores que cultivan en las laderas de las montañas que forman la vertiente del AMSS y de otros centros urbanos del país, tiene un efecto importante sobre el medio ambiente. Siguiendo a Acevedo (1998, pgs. 107-108), la pérdida de importancia relativa de la agricultura dentro de la economía salvadoreña ha sido resultado tanto de condiciones adversas en el mercado mundial de productos primarios como de un entorno económico desfavorable. Las primeras tienen que ver con la inestabilidad crónica de los precios y las imperfecciones imperantes en los mercados internacionales de productos agrope- el deterioro del agro salvadoreño pone en peligro los recursos naturales y por ende, la sostenibilidad de la producción en el campo 54 El Salvador: del siglo XX al XXI cuarios, debido en buena medida a las políticas de subsidios sistemáticos y otros tipos de intervenciones gubernamentales en los mercados agrícolas internacionales. El entorno económico interno adverso ha sido resultado de diversos factores de tipo estructural, institucional e incluso climatológico (limitaciones de infraestructura, baja productividad de la mano de obra, bajas economías de escala, inseguridad jurídica, catástrofes naturales y otros), que han obstaculizado los esfuerzos para orientar la actividad agropecuaria hacia productos de mayor valor agregado. El reto, por lo tanto, está en aumentar la rentabilidad del sector agropecuario. Las perspectivas del sector agropecuario (FUSADES, 2001, pg. 45), son poco alentadoras. El sector continuará perdiendo dinamismo. Entre las condicionantes de esa pérdida de dinamismo se mencionan los bajos precios del café, la reducción en la producción y en el volumen y valor de las exportaciones del aromático; los bajos rendimientos de granos básicos y de su producción a raíz de la sequía; y la disminución en la captura de las especies marinas a consecuencia de los sismos. Todo lo anterior plantea el reto de una reconversión sectorial en la cual se continúe fomentando los cultivos tradicionales agroexportables y se impulse, paralelamente, acciones tendientes a la diversificación productiva. Una opción, tantas veces planteada por diferentes sectores, es la adopción de un enfoque de desarrollo sostenible fundamentado en el desarrollo agroindustrial que propicie la articulación de cadenas productivas y el acercamiento de las zonas rurales a las urbanas. Igualmente importante es el fomento de modelos de asociatividad entre productores, así como el acompañamiento estatal en materia de asistencia técnica y capacitación empresarial, productiva y mercadológica; crédito, información, infraestructura (caminos, puentes y puertos) y combate a la delincuencia. En síntesis, El Salvador necesita avanzar bastante hacia el crecimiento económico con equidad social. Para salir adelante, los pobres necesitan incrementar su capital humano y capital social, lo cual exige, entre otras cosas que tengan acceso al mercado y a servicios básicos (educación, salud primaria, nutrición, agua potable, saneamiento y caminos). Dado el carácter multidemsional de la pobreza, su combate requiere de los agentes públicos y privados; nacionales y locales. Es recomendable, por consiguiente, la articulación de esfuerzos e iniciativas de gestión municipal con el sector productivo El entorno económico interno adverso ha sido resultado de diversos factores de tipo estructural, institucional e incluso climatológico El Salvador: del siglo XX al XXI 55 local y las organizaciones comunitarias. Este es uno de los nuevos retos de El Salvador al final e inicio de siglo. Es decir, se requiere de un proceso integral de descentralización (estatal, social y económica), como medio para combatir la pobreza y consolidar la democracia. ¿ Cuál es el tipo de integración que le conviene al país ? Siguiendo la lógica de combinar la apertura externa (mundialización) y la apertura interna (localización), tan importante como la integración externa y comercial es la integración interna y humana. Argumentar que la integración externa y comercial es suficiente para reducir la pobreza y desarrollar El Salvador, es sinónimo a ignorar la naturaleza del ser humano o a desconocer la realidad nacional. En cualquier caso, significaría colocar al mercado mundial en el centro de las decisiones y actividades de las y los salvadoreños. Lo cual va en contra de los principios plasmados en la Carta de la ONU y de la Constitución salvadoreña. Entre los enunciados de la Carta de la ONU figuran los compromisos de promover los derechos humanos, mantener el respeto a la justicia y el derecho internacional, erradicar la guerra, promover el progreso social y las relaciones de amistad entre las naciones y utilizar la ONU como cen- tro para armonizar sus actividades a fin de lograr esas finalidades. Por otra parte, la Constitución salvadoreña establece que es obligación del Estado asegurar a los habitantes de la República, el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar económico y la justicia social. En otras palabras, plantear que el mercado mundial va a promover los principios y propósitos de la ONU y del Estado salvadoreño, equivaldría a dejarle las riendas del poder políticoinstitucional a las leyes del mercado (entiéndase economías industrializadas y empresas multinacionales). Consecuentemente, hay que crear los contrapesos y mecanismos correspondientes para que el exceso de mercado y la apertura externa no destruyan o anulen el ordenamiento jurídico requerido para el cumplimiento de los derechos humanos establecidos en los Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales, Culturales, Civiles y Políticos. El Informe sobre Desarrollo Humano 1999 (PNUD, pg. 8) subraya que con una estructura de gobierno más fuerte -local, nacional, regional y mundial- pueden mantenerse los beneficios de los mercados competitivos con normas y límites claros, y pueden adoptarse medidas más decididas para satisfacer las necesidades del desarrollo humano. Argumentar que la integración externa y comercial es suficiente para reducir la pobreza y desarrollar El Salvador, es sinónimo a ignorar la naturaleza del ser humano o a desconocer la realidad nacional 56 El Salvador: del siglo XX al XXI Estructura de gobierno no significa simplemente gobierno. Significa el marco de las normas, instituciones y prácticas establecidas que fija límites y da incentivos para la conducta de los individuos, las organizaciones y las empresas. Sin una estructura de gobierno fuerte, los peligros de conflictos mundiales podrían ser una realidad en el siglo XXI: guerras comerciales para propiciar intereses nacionales y empresariales, volatilidad financiera descontrolada provocando conflictos civiles, delincuencia mundial desatada que contagia vecindarios seguros y que corrompe la política, las empresas y la policía. Bajo este enfoque, resulta igualmente prioritario la promoción de la integración interna y humana. El Informe sobre Desarrollo Humano 1999 (PNUD, pg. 9) argumenta que las políticas sociales -y las estructuras de gobierno nacional- son todavía más pertinentes hoy para hacer que la mundialización opere en pro del desarrollo humano y proteja a la gente de sus nuevas amenazas. Se necesitan políticas nuevas para hacer frente a los mercados laborales cambiantes, la reducción de los recursos fiscales de los Estados, la presión en aumento sobre la capacidad de la gente para prestar atención a la familia y la comunidad, y la capacidad del Estado para apoyarla. Integración interna y humana La integración interna y humana significa reinterpretar la seguridad como una seguridad para la gente. Tal como lo destaca el Informe sobre Desarrollo Humano 1993: el desarrollo debe centrarse en la gente, y no la gente en el desarrollo, y debe dar protagonismo a las personas y los grupos, en lugar de quitárselo. Los gobiernos nacionales deben hallar nuevas formas para que su población participe más en el gobierno y tenga mucha más influencia en las decisiones que afectan sus vidas. De lo contrario, y si no se hace a tiempo, la marea irresistible de las aspiraciones cada vez mayores del pueblo tropezará inevitablemente con unos sistemas rígidos y llevará a la anarquía y al caos social. Las únicas reacciones adecuadas son una transición democrática rápida y un robustecimiento de las instituciones de la sociedad civil. La descentralización del poder -de las capitales a las regiones, ciudades y localidades- puede ser una de las mejores formas para conferir poder al pueblo, promover la participación del público y aumentar la eficiencia. Muchos países industrializados delegan el 25% ó más del total del gasto público al nivel local. Pero los gobiernos de los países en desarrollo siguen estando Estructura de gobierno no significa simplemente gobierno. Significa el marco de las normas, instituciones y prácticas establecidas que fija límites y da incentivos para la conducta de los individuos, las organizaciones y las empresas El Salvador: del siglo XX al XXI 57 mucho más centralizados y sólo delegan el 10% o menos del gasto presupuestario y conceden a las administraciones locales escasas oportunidades de recaudar fondos mediante impuestos o empréstitos. La integración interna y humana es una forma de expresar el sentimiento de inseguridad que experimentan los lugareños y ciudadanos salvadoreños, quienes están preocupados de solucionar sus problemas cotidianos. A fin de abordar el creciente reto que entraña el bienestar humano de las familias y comunidades del interior del país, se necesita un nuevo enfoque de desarrollo que coloque al ser humano en el centro del desarrollo, considere el crecimiento como un medio y no como un fin, proteja las oportunidades de vida de las futuras generaciones al igual que las de las generaciones actuales y que conserve los patrimonios cultural y ecológico de los que depende y hacen a la nación salvadoreña. El Informe sobre el Estado de la Nación El Salvador 1999 destacó que entre 1992-95 la producción creció a tasas superiores del 6%, la inflación bajó a un dígito y se mantuvo la estabilidad cambiaria. La década también observó avances en los acuerdos comerciales internacionales. No obstante los logros alcanzados, la pauta de crecimiento y el impacto de las medidas adoptadas no lograron una signi- ficativa reducción de la pobreza rural, se aceleró el deterioro ecológico, se pronunciaron los desequilibrios territoriales y se continuo deteriorando la base familiar-comunitaria de la sociedad salvadoreña. Es importante destacar que la oportunidad histórica que tuvo El Salvador en la década de los noventa, difícilmente la pueda volver a tener en un futuro cercano: fin de la Guerra Fría, atención y respaldo internacional para llevar a cabo reformas institucionales democráticas, contexto económico mundial favorable, dinámica social interna favorable al diálogo y la concertación, y crecimiento económico nacional muy superior a la tasa de crecimiento demográfico. En una forma sintética, los Acuerdos de Paz y la Cumbre de Río favorecían, interna y externamente, a que El Salvador adoptara el camino hacia el desarrollo sostenible. Lamentablemente los tomadores de decisión (y el asesoramiento de las instituciones financieras internacionales) no crearon las condiciones requeridas para ello. La apuesta se hizo a la apertura externa. El desarrollo sostenible exigía que también se enfatizara la integración interna y humana al poner en el centro a la persona, al promover la generación de riqueza y al respetar los sistemas naturales de los que A fin de abordar el creciente reto que entraña el bienestar humano de las familias y comunidades del interior del país, se necesita un nuevo enfoque de desarrollo que coloque al ser humano en el centro del desarrollo, 58 El Salvador: del siglo XX al XXI dependen todos los seres vivos. Asimismo, el desarrollo sostenible planteaba reemplazar los estereotipos de mujeres y hombres por una filosofía que considerara que todas las personas, sea cual fuere su sexo, son agentes imprescindibles para avanzar hacia un desarrollo más integral. 2.2 Mitch: una luz amarrilla La mayoría de salvadoreños son pobres, mujeres y jóvenes, y su vulnerabilidad socio-ambiental quedó evidenciada por la tormenta tropical Mitch al cierre del siglo XX (octubre de 1998). Esta «luz amarrilla» debería ser suficiente para que la inversión en el recurso humano fuera la primera prioridad en las próximas décadas. Una medida en esta dirección es el pacto 20/20 que se planteó en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social en 1995; por una parte, los donantes aumentarían hasta el 20 por ciento el monto de su ayuda para metas de seguridad humana y por otra, los países en desarrollo destinarían al menos un 20 por ciento de sus presupuestos para áreas sociales básicas (suma de coeficientes). La vulnerabilidad socio-ambiental y la debilidad institucional en la gestión de riesgos quedaron al descubierto con la magnitud de los efectos de dicho fenómeno natural. En el país, el mayor número de víctimas y daños los sufrieron las comunidades rurales y urbano-marginales, y las áreas más deterioradas ecológicamente: las cuencas de los ríos Lempa y Grande de San Miguel, y la zona costera. Por ello y dada la frecuencia de los fenómenos naturales que suceden en el país, las estrategias y programas de desarrollo deberían incorporar la temática la prevención de desastres, la gestión de riesgos y el fortalecimiento institucional, dentro de una política de gestión territorial. En la actualidad, una de las discusiones más concurrentes es la ubicación de la cooperación post-emergencia dentro de un contexto más amplio. A casi diez años de estarse aplicando un programa económico patrocinado por las instituciones financieras internacionales y los Acuerdos de Paz, miles de salvadoreños reflexionamos acerca del futuro de nuestros/as hijos/as y nietos/as. Un gran número responde silenciosamente optando por irse al norte de América y,o por no asistir a las elecciones. Paradójicamente, los compatriotas que se van al exterior son los que mantienen la estabilidad macroeconómica a través de las remesas (entre el 12 y 13 por ciento del PIB), pero no pueden ejercer el sufragio. Por otra lado, están los que teniendo la oportunidad, no van a votar (más del 50 por ciento), quienes a su vez permiten que decida la minoría. Esta es una muestra de la lectura y decisiones que están haciendo los salvadoreños. Es claro que hay un falta de visión y liderazgo nacional. La mayoría de salvadoreños son pobres, mujeres y jóvenes El Salvador: del siglo XX al XXI 59 Lo expresado tiene varias implicaciones. Una, la gente ya se cansó de las ofertas electorales y de esperar que los beneficios del programa económico lleguen al nivel micro. Dos, de aumentar la frecuencia de los fenómenos naturales y no mejorar los índices de desarrollo humano, miles de personas seguirán desplazándose hacia el Gran San Salvador y el norte de América. Tres, si hoy vive más de dos millones de salvadoreños en E.U.A. dentro de una década vivirá el equivalente al 50 por ciento de la población total actual. Estas implicaciones deberían ser suficientes para que líderes políticos, empresariales y sociales salvadoreños y norteamericanos conversaran con el Banco Mundial, FMI y BID acerca de la conveniencia de integrar a los pobres, mujeres y jóvenes al proceso de desarrollo. Lo esencial es que los salvadoreños se ayuden a sí mismos a alcanzar los niveles básicos de desarrollo humano para todos los habitantes. Los resultados de la reunión del Grupo Consultivo realizada en Estocolmo (al cierre del siglo XX), fueron prometedores pero incompletos. Por una parte, Centroamérica logró una respuesta de las principales fuentes de financiamiento internacional y la atención de E.U.A. sobre problemas relacionados con los inmigrantes de Honduras y Nicaragua. La posición de otros cooperantes consistió en estar dispuestos a contribuir a la rehabilitación y transformación del esquema de desarrollo, a fin de evitar una reconstrucción sobre algo que no funcionaba adecuadamente. A estas alturas, los centroamericanos están claros sobre los nuevos criterios que está aplicando la comunidad internacional, para apoyar a los países en desarrollo. En El Salvador, a las organizaciones gubernamentales y ONG les resulta difícil disponer de información que sea confiable, actualizada y desagregada. Las dificultades para medir los daños derivados de fenómenos naturales como el Mitch demuestran la importancia de construir una institucionalidad para la gestión del riesgo y el desarrollo sostenible. No obstante, el limitado apoyo al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la lentitud en la instrumentación de la Ley de Medio Ambiente, demuestran que aún no existe la conciencia ni la voluntad requeridas para enfrentar los factores que están a la base de la vulnerabilidad socioambiental. Curiosamente, el Plan Nacional de Reconstrucción «Transformando El Salvador para reducir sus vulnerabilidades» presentado en mayo de 1999 en Estocolmo, Suecia, expresaba que los desafíos al cierre del siglo XX eran la pobreza rural y el deterioro ambiental. Dicho Plan retomó lo planteado por la mesa especializada «Medio Am- Lo esencial es que los salvadoreños se ayuden a sí mismos a alcanzar los niveles básicos de desarrollo humano para todos los habitantes. 60 El Salvador: del siglo XX al XXI biente y Desarrollo» en el marco del ejercicio del Plan de Nación, al reconocer que el país vive una crisis socio-ambiental que se manifiesta en la pobreza y deterioro de las condiciones de vida de grandes estratos de la población, degradación y agotamiento de los recursos naturales renovables y enormes desequilibrios territoriales. En este sentido, el planteamiento hecho en Estocolmo de construir anillos de seguridad evidenciaba que la transformación nacional requerida estaba limitada por la insuficiente capacidad institucional, para promover y apoyar el desarrollo sostenible. Según Angel Ibarra (1999, pg. 63) las lecciones más claras que dejó la experiencia del Mitch en El Salvador, es que la población afectada pudo haber sido mucho menos si se hubiera contado con mejor niveles de preparación y, que al igual que en eventos anteriores, los impactos fueron magnificados por la pobreza y el deterioro ambiental. También fue notorio el hecho de no contar con la capacidad institucional, ni con planes de prevención y mitigación a pesar de las condiciones de alta vulnerabilidad en que vive la población. Frente a esta situación, argumenta el Dr. Ibarra, es necesario resaltar que las amenazas de origen sísmico o hidrometereológico -las cuales son inevitables- no deberían causar desas- tres, dañando gravemente a la población y destruyendo los ecosistemas y sus bienes. Siempre es factible intervenir para reducir la vulnerabilidad a estos riesgos, toda vez que se logre superar la tendencia actual que aborda los desastres naturales desde un enfoque asistencialista el cual enfatiza, con prioridad, la fase de socorro y de respuesta inmediata cerrando los espacios al surgimiento y consolidación de una cultura de gestión de riesgos. En este sentido, la ventaja de aplicar el enfoque de desarrollo sostenible es que centra su atención en el ser humano y, por facilitar la participación social y dar mayor poder a la gente y a sus organizaciones. La ola de la descentralización Fernando Carrión, director de FLACSO-Ecuador, reflexiona sobre la existencia de la megatendencia de la descentralización. Si eso fuera cierto, todos los países, tarde o temprano, deben entrar en esta lógica. Europa entra antes que América Latina. Colombia entra primero y Ecuador lo hace tardíamente. Ello sugiere que es poco posible la existencia de un modelo único. En Europa empieza la reforma del Estado a fines de la década de los cuarenta, o sea después de la Segunda Guerra Mundial. La reversión del Estado centralista a uno descentrali- En Europa empieza la reforma del Estado a fines de la década de los cuarenta, o sea después de la Segunda Guerra Mundial. El Salvador: del siglo XX al XXI 61 zado se da bajo la influencia norteamericana. Su triunfo militar y el hecho de contar con un modelo de Estado altamente descentralizado influyó en el Estado de la Europa de aquella época. Inicialmente fueron los dos países más devastados por la guerra, Alemania e Italia, los que impulsaron esta tendencia y los dos lo hicieron bajo modalidades distintas de descentralización. En Alemania, Estado Federal, la descentralización tiende a profundizar las autonomías de los estados. Italia fortalece la tendencia regional de organización de su Estado. Esto significa, argumenta Carrión, que en los dos tipos de organización estatal (federal y unitaria) y en las dos formas de organización territorial (regional y estatal), la descentralización se produjo con un factor común: fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno. Un segundo momento de relanzamiento de la descentralización se produce en los años sesenta-ochenta, cuando nuevos países entran al proceso. En Francia, después de la victoria socialista, recibe un gran impulso el proceso a través de consejos regionales, los departamentos y de la ampliación de las competencias de los gobiernos locales. España lo hace, a raíz de la caída de la dictadura de Franco, para proce- sar el enfrentamiento de las “dos Españas”: la centralista, católica, monárquica y capitalista con la federal, laica, republicana y socialista. En este caso, las circunscripciones territoriales provienen de la existencia de comunidades con identidad histórica, cultural y lingüística, que se reclaman como naciones. En Inglaterra, luego de hacer un gran esfuerzo en las administraciones locales durante la gestión de la Sra. Tatcher, comienza la devolución de los poderes a Gales, Escocia y Ulster; proceso que conduce en 1999 a la elección de los primeros parlamentos en la historia de Escocia y en Gales. Posteriormente, en la década de los noventa, en los países del Este europeo el proceso toma mucha fuerza luego de la caída del Muro de Berlín. En resumen, existen países europeos donde el proceso está consolidado (Alemania y Suiza), lugares donde el proceso se desarrolla con altibajos y hasta con violencia como es el caso del Este europeo (Yugoslavia, Checoslovaquia, la Federación Rusa y otros), y hay otros donde el proceso se acelera (Inglaterra, España y otros). En todos los casos europeos se trata de procesos que tienen varias décadas y que aún no concluyen, y pocos saben hasta dónde van a llegar estos procesos. Inicialmente fueron los dos países más devastados por la guerra, Alemania e Italia, los que impulsaron esta tendencia y los dos lo hicieron bajo modalidades distintas de descentralización 62 El Salvador: del siglo XX al XXI El resurgimiento de la cuestión local en Latinoamérica tiene lugar a fines de la década de los setenta y principio de los ochenta, en el contexto de la democratización que se vive en la región. De esa época a la fecha, se perciben dos etapas en el proceso de descentralización. Una primera, caracterizada como la vía municipal de fortalecimiento de lo local, a partir de la transferencia de recursos y competencias, así como de la ampliación de su base social de sustentación a través de la participación y la representación. La vía municipalista generó la hegemonía de un tipo de poder local sobre los otros y de éste sobre los intermedios. La vía municipal tiende a cuestionar la visión nacional. Un proceso de municipalización en América Latina ha sido el colombiano. La segunda, se caracteriza por regresar la mirada hacia el nivel intermedio de gobierno, con el fin de remediar el vacío que produjo el excesivo peso sobre lo municipal. Algunos países se encuentran redefiniendo las estructuras provinciales o departamentales, con miras a establecer los vínculos de lo local y lo nacional. Así se tiene que los países federales de Argentina, Brasil, México y Venezuela están fortaleciendo el federalismo, sobre la base de sus estados. Los países unitarios como Bolivia, Costa Rica y Colombia retoman el tema del gobierno intermedio. Bo- livia sobre la base de un Prefecto delegado por el Presidente y un concejo departamental elegido indirectamente por concejales municipales. En Colombia, se optó por la elección del Gobernador departamental. En este contexto y teniendo en mente que El Salvador es un país en transición (con una sociedad civil organizada, activa y propositiva), es importante hacer de la descentralización un tema de concertación y de superación de las disputas estrictamente político-partidarias. Es decir, la descentralización es una oportunidad para trabajar políticas de Estado (visión de país), a fin de combatir la pobreza, consolidar la democracia y hacer que el desarrollo nacional sea sostenible. En términos más específicos, la descentralización es un medio efectivo para, por una parte, promover la participación y auditoría social, y por otra, ampliar el acceso al mercado y a los servicios básicos a las poblaciones tradicionalmente excluidas de los beneficios del crecimiento económico. Consecuentemente, la descentralización debería ser incluyente y con un enfoque de desarrollo local. Ya que es clave abrir espacios y ampliar oportunidades a nivel territorial. La vieja tradición municipalista tiende generalmente a reforzar y a replicar el verticalismo de las estructuras políticas centrales. El desarrollo local se fundamenta en el capital humano y La vía municipal tiende a cuestionar la visión nacional El Salvador: del siglo XX al XXI 63 social de los lugareños y de sus comunidades y organizaciones. Se trata de romper la hegemonía clientelar clásica y de hacer más transparente la gestión pública. Descentralización y desarrollo local PNUD afirma que el fortalecimiento y profundización de la democracia es un requisito indispensable para alcanzar el progreso y el tema de la descentralización responde a una cuestión eminentemente política, como es el progreso de la democracia y la distribución del poder (1996, pg. 12). En esa perspectiva, la descentralización del Estado no es otra cosa que un proceso de distribución territorial del poder, a fin de acercar su ejercicio a las comunidades y así éstas podrán satisfacer sus expectativas. En este sentido, el reto de El Salvador al cierre del siglo XX era iniciar un proceso de concertación para lograr un nuevo balance de poder entre la sociedad, el Estado y el mercado, mejorando la comunicación y el entendimiento entre quienes definen la asignación de recursos públicos y aquellos que han estado tradicionalmente excluidos de la toma de decisiones. En este esfuerzo, la descentralización es un medio que brinda la oportunidad de avanzar hacia la apertura interna, ya que es una manera más participativa del ejercicio del poder que mejoraría la forma tradicional de gobernar y de hacer negocios. En síntesis, la apertura interna es una nueva manera solucionar los problemas y por ende, es una medida que incide en la forma de vida y de funcionar de la sociedad salvadoreña. Lo esencial es erradicar la pobreza y consolidar la democracia, a través de la descentralización y el desarrollo local. De esa manera se estaría favoreciendo la realización de tres tareas o pasos intermedios: 1) Articular las demandas del nivel nacional y local, 2) Armonizar los intereses de lo urbano y rural, y 3) Conciliar los puntos de vista entre lo público y privado. Articular, armonizar y conciliar los intereses de diferentes sectores es la gran misión nacional para consolidar el proceso de paz, profundizar la democracia y avanzar hacia el desarrollo sostenible. El reto es enorme. Un alto porcentaje de la sociedad salvadoreña tiene una gran incertidumbre acerca de las oportunidades para progresar. Miles de jóvenes urbanos tienen un limitado sentido de pertenencia social, lo cual les induce al uso de drogas y a la la descentralización del Estado no es otra cosa que un proceso de distribución territorial del poder 64 El Salvador: del siglo XX al XXI violencia como medios para sobrellevar la exclusión social. Decenas de miles de niños y niñas mueren cada año por la falta de acceso al agua potable y saneamiento ambiental básico. Mujeres cabezas de hogar enfrentan serios obstáculos para tener acceso al crédito, activos productivos y educación, teniendo que aceptar menores remuneraciones y prestaciones socio-económicas. Técnicos y profesionales no encuentran oportunidad de trabajo ni empleo productivo, lo que los lleva a dedicarse a la «compra y venta» para subsistir. Familias enteras salen a comprar y a divertirse con miedo a que las asalten, lo cual provoca una alta presión socio-psicológica. Por duro e impresionante que la realidad nacional parezca, es importante que la nación salvadoreña -en su conjunto- reconozca cuál es su situación y haga todos los esfuerzos posibles para el logro del artículo 1 de la Constitución: «El Salvador reconoce a la persona humana como el origen y el fin de la actividad del Estado, que está organizado para la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común». Trabajar en esta dirección es lo que puede marcar la diferencia, para que todas y todos los compatriotas construyamos El Salvador que queremos. De lo contrario, se agudizará cada día más el sentido de desarraigo y la pérdida de pertenencia socio-cultural, generándose con ello una actitud individual y colecti- va de sálvense quien pueda. Ello equivale a aceptar que la persona que se pueda y quiera ir de El Salvador, que mejor lo haga. Este tipo de actitudes refuerzan la hipótesis de que aquí no hay futuro para los jóvenes, cuando la realidad es que sin ellos/as no hay futuro alguno. Poniendo la mirada en otras latitudes Mario Lungo y Susan Kandel (1999), han estudiado los flujos migratorios centroamericanos y salvadoreños. Antes de los años 70, el patrón de migración internacional estaba caracterizado por desplazamientos hacia los países vecinos de la región, respondiendo a la demanda de fuerza de trabajo de las actividades agroexportadoras (plantaciones bananeras, cosecha cañera y otras). Este patrón migratorio cambió radicalmente a partir de la década de los ochenta, modificándose no sólo los lugares de destino sino también las causas de los desplazamientos y las características de la población migrante. A los anteriores inmigrantes se suman los refugiados y desplazados a raíz de los conflictos político-militares en Guatemala, Nicaragua y El Salvador, ahora el lugar principal de destino está fuera de la región: los Estados Unidos de Norteamérica, la principal economía y poder militar mundial. Los flujos migratorios de centroamericanos y especialmente de sal- Este patrón migratorio cambió radicalmente a partir de la década de los ochenta, modificándose no sólo los lugares de destino sino también las causas de los desplazamientos y las características de la población migrante. El Salvador: del siglo XX al XXI 65 vadoreños/as en la década de los noventa son mayores y más complejos, y sus consecuencias para cuestiones como la ciudadanía y la política social más profundas. Una de éstas, la más discutida por su impacto, es la consecuencia, tanto a nivel económico como social, de las remesas monetarias enviadas por los migrantes. En 1991 las remesas a El Salvador sumaron 470 millones de dólares y representaron el 79% del total de las exportaciones nacionales, y en 1994, se incrementaron a 823 millones, equivaliendo al 112 % de las exportaciones. Hoy en día, las remesas alcanzaran los 2,000 millones de dólares, superando el 12 % del PIB. Lungo (1999, pg.17) señala cinco dimensiones de la compleja realidad migratoria, más allá de los conocidos cambios ocurridos a nivel demográfico, a saber: a. La dimensión económica, a nivel macro, al constituir las remesas familiares un componente clave para la estabilidad macroeconómica de nuestros países, o el papel jugado por los inmigrantes en la estructuración y funcionamiento de los mercados laborales en los países receptores de inmigrantes; a nivel micro, al modificar las remesas las condiciones de reproducción social a nivel familiar y crear la posibilidad de establecer pequeñas micro- empresas, algunas de las cuales tienen un carácter transnacional al basarse en el establecimiento de redes económicas y sociales en dos o más países. b. La dimensión territorial, por ejemplo al nivel del desarrollo local en las zonas fronterizas o en zonas internas afectadas fuertemente por la migración de su población hacia el exterior. En las primeras, al verse obstaculizado su desarrollo por la existencia de los límites fronterizos formales, a pesar de la presencia de fluidas relaciones transnacionales de diferente tipo; en las segundas, al modificarse la estructura de ingresos y las relaciones de poder en las comunidades afectadas. Hay muchos casos v.g. San Isidro, Intipuca y otros. c. La dimensión social, donde coexisten fenómenos de desintegración de las relaciones familiares tradicionales, generándose nuevos roles para sus miembros, especialmente en el caso de las mujeres y las personas de la tercera edad, y la conformación de nuevos grupos sociales a nivel de la comunidad. d. La dimensión cultural, al emerger nuevas percepciones, valores y aspiraciones resultantes de la migración internacional, siendo los niños/as y jóvenes el sector social superando el las remesas alcanzaran los 2,000 millones de dólares, 12 % del PIB. 66 El Salvador: del siglo XX al XXI más impactado, lo que ha generado nuevos patrones de conducta que se dirigen, en ocasiones, a comportamientos delincuenciales. e. Dimensión política, donde presenciamos innovadoras prácticas política a nivel local, y cambios en la relación del Gobierno frente a los nacionales que han emigrado al exterior, originándose nuevas políticas migratorias. Dos casos específicos son la creación de una unidad en el Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador para comunicarse y mejorar las relaciones con las comunidades de salvadoreños en el exterior y la creación de PRO.ESA para promover las inversiones externas en el país. Otro caso que vale la pena destacar es el de las mesas 16 “Salvadoreños y salvadoreñas en el exterior” y 17 “Mesa multidisciplinaria de Washington”, en el marco de la consulta especializada que la Comisión Nacional de Desarrollo realizó con representantes de diferentes sectores académicos y profesionales en 1998. Ya que estas mesas (conformadas por salvadoreños que se destacan en diferentes áreas en E.U.A.), se conciben como un recurso nacional de carácter estratégico para el desarro- llo del país. El cual corre el riesgo de desaprovecharse por sus débiles nexos con El Salvador y, a la vez, el aporte económico que miles de salvadoreños/as ofrecen (remesas) ten2 derá a disminuir en el tiempo . La mesa 16 planteó la importancia de desarrollar un trabajo cultural dirigido a fortalecer la identidad salvadoreña de los compatriotas residentes en el extranjero. Crear redes fuertes y dinámicas de intercambio comercial y de inversión de doble vía. Aprovechar el cúmulo de conocimientos técnicos y profesionales adquiridos por los salvadoreños en el exterior. Desarrollar la capacidad nacional para producir contribuciones propias y aplicarlas a los campos tecnológicos y científicos. Tomar medidas que propicien la participación activa y directa de los salvadoreños en el exterior en los procesos sociales y democráticos del país. La mesa 17 se enfocó en el fortalecimiento de la democracia, reforma electoral, política fiscal, relaciones exteriores, infraestructura, ciencia y tecnología, salud, educación, financiamiento externo y gestión macroeconómica. Entre las propuestas más destacadas, se mencionan las siguientes: la importancia de desarrollar un trabajo cultural dirigido a fortalecer la identidad salvadoreña de los compatriotas residentes en el extranjero. 2 En marzo de 2001, la Administración norteamericana le otorgó la Protección Temporal Migratoria (TPS) a los nacionales de El Salvador, basada en el grado de destrucción de los sismos de enero y febrero de 2001, la cual se mantendrá hasta septiembre de 2002. Se estima que se favorecerían a más de 250 mil personas. El Salvador: del siglo XX al XXI 67 a. Rendición de cuentas y transparencia de la gestión pública b. Elección de diputados por distrito electoral y votos de los salvadoreños en exterior en las elecciones presidenciales c. Modernización y profesionalización del servicio exterior salvadoreño d. Ejecutar un programa nacional de generación de empleo en obras, ubicadas principalmente en zonas rurales y urbanas pobres e. Poner en marcha una genuina “descentralización” del poder y de la administración pública f. Constituir un sistema nacional de innovación g. Ampliar la cobertura y mejorar la calidad y equidad de educación y salud 2.3 El ejercicio del Plan de Nación El 16 de enero de 1998 (a seis años de los acuerdos de paz), los integrantes de la Comisión Nacional de Desarrollo (CND) afirmaban que era hora de pensar en grande; y era hora de ser grandes -por encima de todas las pequeñeces habituales- para poder también hacer grande a nuestro país. La propuesta Bases para el Plan de Nación partía diciendo que la perspectiva de desarrollo del país no podía reducirse al crecimiento de la economía. El crecimiento es una condición necesaria pero no suficiente para lograr el desarrollo integral de El Salvador. Se concebía el desarrollo como un proceso participativo que debía incluir de manera armónica factores económicos, territoriales, ambientales, políticos, éticos, sociales y culturales. En ese momento, la CND no tenía claro su papel futuro. Ya que afirmaba que el trabajo subsiguiente debía ser asumido por el liderazgo nacional y acompañado por toda la población. Entendido de esta manera, el desafío de la CND era crear espacios de concertación y generar sinergias, especialmente en aquellas áreas temáticas cuya transformación significaría cambios cualitativos de gran repercusión a largo plazo y entendimientos básicos entre diversos sectores nacionales. En pocas palabras, la CND planteaba la construcción de una visión común de desarrollo y la generación de compromisos en torno a políticas, programas y proyectos de desarrollo integral. Los siete desafíos planteados por el Plan de Nación fueron los siguientes: 1. Sociedad sin fronteras para insertarnos en el mundo 2. Economía integradora y competitiva con más empleo La propuesta Bases para el Plan de Nación partía diciendo que la perspectiva de desarrollo del país no podía reducirse al crecimiento de la economía. 68 El Salvador: del siglo XX al XXI 3. Superar la marginación y la pobreza 4. Participación, autoestima e identidad cultural 5. Compromiso con la gestión racional del medio ambiente 6. Seguridad basada en un Estado de Derecho y un sistema judicial efectivo 7. Firmes estructuras familiares para la convivencia social pacífica Lo que en ese tiempo se tenía en mente era la suscripción de un Acuerdo Nacional, que fuera la base para la formulación de planes y programas de inversiones de mediano y largo plazo; y que al mismo tiempo elevara el nivel de compromiso y participación ciudadana. Es así como de febrero a octubre de 1998, la CND realizó consultas en los 14 departamentos sobre las Bases para el Plan de Nación. Se realizaron 52 talleres y 14 asambleas departamentales. Hubo coordinación con los Consejos Departamentales de Alcaldes y con personas notables y representativas de diferentes sectores en cada uno de los departamentos. De esta forma se integraron los Grupos Gestores Departamentales, los cuales tuvieron el potencial de con- vertirse en espacios o instancias de encuentro entre los agentes públicos y privados locales, y de construir un mecanismo de articulación entre el nivel nacional y local. Ese es el «capital» más valioso que la CND tuvo la capacidad de potenciar, pero que el entorno político y la naturaleza misma de la CND (una figura gubernamental sui generis) impedían mantener esos niveles de participación sin recursos disponibles para superar los problemas priorizados en las consultas territoriales. La consecuencia de todo ello es que al cierre del siglo XX toda esa energía social se empieza a perder, salvo unos pocos departamentos como Ahuachapán, logran apropiarse del ejercicio e inician un proceso participativo de desarrollo local. Por otra parte, la CND convocó a más de 200 profesionales, empresarios y técnicos para promover y canalizar aportes especializados en los temas más importantes de las Bases para el Plan de Nación. La mesa especializada No. 12 «Medio Ambiente y Desarrollo» destacó el desequilibrio territorial y la relación entre pobreza y deterioro ecológico, así como también la necesidad de fortalecer la capacidad institucional nacional y local para avanzar hacia un desarrollo sostenible. La consecuencia de todo ello es que al cierre del siglo XX toda esa energía social se empieza a perder El Salvador: del siglo XX al XXI 69 Esta primera fase del trabajo cambiante (haciendo camino al andar) de la CND, culminó con el «Encuentro Ciudadano», el 16 de enero de 1999, un año después de la entrega del primer documento. En esa ocasión, lo que más captó la atención fue el llamado a la «conspiración ciudadana» que hiciera el Dr. David Escobar Galindo, miembro de la CND. Esa mañana quedó claro que para que lo propuesto en dichos documentos tuviera alguna oportunidad real de ponerse en práctica, era necesario contar con una «masa crítica» (respaldo social) y con acciones concretas a nivel local. Asimismo, en la entrega de los resultados de las consultas que la CND le hiciera al Presidente de la República, Dr. Armando Calderón Sol, llamó la atención que ningún Ministro o alto funcionario acompañara al Dr. Calderón Sol. Este “pequeño gran detalle” significaba que todos esos insumos no llegarían al interior del aparato público y que dado que dicha administración estaba por finalizar su período, todo el esfuerzo ciudadano corría el riesgo de perderse. Había que esperar, entonces, la llegada del siguiente gobierno. Aquí conviene precisar que en esa época, las fuerzas políticas-partidarias y las campañas electorales buscaban un acercamiento de los candidatos presidenciales con la población. No es casualidad que el actual Presi- dente realizara su campaña con un recorrido a lo largo y ancho del territorio nacional. Es más, uno de los primeros lugares que visitó fue el departamento con el índice de desarrollo humano más bajo, Morazán. Otro elemento coincidente con el Plan de Nación fueron las ideas plasmadas en el llamado programa de las Alianzas, el cual trataba de articular los aspectos sociales, económicos, ambientales y políticos. En este sentido y dado que habían dos documentos importantes ante la opinión pública, al inicio de la actual gestión gubernamental se creó una especie de alergia o celo entre lo dicho en su plataforma programática y el Plan de Nación. Pero eso no era lo medular. La diferencia de fondo radicaba entre la teoría y la práctica. Para muestra un botón: a partir del segundo año de gobierno, el programa de las Alianzas pareciera haberse esfumado. De aceptarse esta hipótesis de trabajo, es lógico suponer que las propuestas hechas por la CND no fuesen incorporadas en los programas sectoriales gubernamentales, ni en los presupuestos de las diferentes secretarías de Estado. En este sentido y sí asumimos que los recursos expresan o reflejan la voluntad política, la falta de una clara asignación de recursos para realizar lo planteado por la CND hablan por su propia cuenta. lo que más captó la atención fue el llamado a la «conspiración ciudadana» 70 El Salvador: del siglo XX al XXI En octubre de 1999, la CND hace un esfuerzo por motivar al nuevo gobierno y realiza un evento para presentarle al país la propuesta de trabajo e iniciar la canalización de la gran energía ciudadana en proyectos concretos, así como reafirmar en la conciencia pública la imperiosa necesidad de emprender grandes esfuerzos colectivos bajo el signo de la concertación y la coordinación. La CND fue clara al decir que a casi dos años de que presentaran las Bases para el Plan de Nación, la idea seguía en marcha, porque la necesidad seguía viva. Cada día con más urgencia, los salvadoreños estamos enfrentados al desafío de darle curso permanente al gran caudal de posibilidades que desataran los Acuerdos de Paz. Esas posibilidades no van a materializarse por sí solas: todos estamos llamados a comprometernos con su realización, que es la base de la estabilidad y la prosperidad por las que tanto se ha sacrificado el pueblo salvadoreño. Estas frases, dice la CND, no son retóricas: resumen la aspiración más sentida de toda la sociedad. Las palabras del Presidente de la República, Lic. Francisco Flores, ratificaron una cosa. La ciudadanía tenía que redoblar sus esfuerzos para que El Salvador lograra moverse hacia un desarrollo integral. Es decir, el Gobierno le hizo un reto a la sociedad civil a organizarse y a trabajar arduamente para incidir en la toma de decisiones y en la asignación de recursos. En pocas palabras, nada es gratis. Todo requiere de perseverancia y trabajo. Viéndolo retrospectivamente, pareciera ser que la CND no entendió así el mensaje presidencial y por ende, en lugar de potenciar el capital social que había venido estimulando, optó por acercarse al gobierno. Lo crítico de esta alternativa es que la CND se quedó en una especie de limbo, ni el gobierno la tomó en cuenta a la hora de elaborar y ejecutar el presupuesto, ni las organizaciones de la sociedad civil hicieron alianzas con ella por considerarla pro-gubernamental. Una noche antes de la dolarización Los meses fueron pasando y pasando, y es hasta noviembre de 2000, que el Presidente de la República y la CND invitan a la presentación de las Acciones Territoriales del Plan de Nación. La cual fue en el salón principal de Cancillería y tuvo la presencia más amplia y plural que ha habido en el país para tratar una agenda de desarrollo (tres Órganos de Gobierno, partidos políticos, representantes de la empresa privada, la gremial de municipalidades, miembros de la sociedad civil, actores locales, medios de comunicación social y comunidad internacional). Ese evento fue muy aleccionador. Ya que al día siguiente y fuera de ese Viéndolo retrospectivamente, pareciera ser que la CND no entendió así el mensaje presidencial y por ende, en lugar de potenciar el capital social que había venido estimulando, optó por acercarse al gobierno El Salvador: del siglo XX al XXI 71 marco, se anunció la Ley de Integración Monetaria (dolarización), lo cual fue percibido como un mensaje claro y directo: las medidas económicas estratégicas son tomadas con base a las facultades que tiene el gobierno para ejercer sus funciones. Este procedimiento generó preguntas o reflexiones como la siguiente: ¿Para qué alejarse de iniciativas y mecanismos que permitían la construcción de políticas de Estado y la consolidación del proceso democrático? Es difícil aceptar que dirigentes políticos no entendieran lo que tenían en sus manos y lo que podía aportar ese capital social. Se actuó sabiendo que todo lo que se dijera e hiciera esa noche en Cancillería, sería desvanecido inmediatamente por la medida monetaria que se tenía «debajo del brazo». El magno evento en el Ministerio de Relaciones Exteriores ilustra los limitados espacios que tiene la ciudadanía para incidir en la toma de decisiones. La “masa crítica” que el Plan de Nación logró convocar dicha noche estaba dispuesta a sumar; sin embargo, los hechos –constataron- que lo crucial era la dolarización Esa maniobra fue un duro golpe para la CND y para las Acciones Territoriales del Plan de Nación. Lo delicado de dicho proceder es que pudiera convertirse en un ejemplo o un mensaje en contra de futuros esfuerzos, que representados y representantes deseen promover en pro del bienestar humano de las presentes y futuras generaciones. Es de suponer que la reacción de los miembros de la CND fue tan variada como lo es el pensamiento de cada uno de sus cinco miembros. Desde la perspectiva ciudadana, lo preocupante era que se ponía en riesgo la continuidad del espacio más equilibrado de concertación que existía en el país. De lo anterior surge la hipótesis siguiente: la “guía” de conducción política es diferente a la que demanda un Plan de Nación. Concertación y participación ciudadana son considerados como espacios u oportunidades que deben ser producto y reflejo de la correlación de fuerzas económicas, sociales y/o políticas, en un momento determinado. Es decir, los espacios de diálogo deben ser ganados por méritos individuales o colectivos, en función de metas sectoriales específicas. Se trata de espacios limitados y disponibles para quienes tengan el poder suficiente, para llevar a cabo una acción concreta con los tomadores de decisión. De ser cierta esta hipótesis, le correspondería a la ciudadanía (sociedad civil organizada) trabajar articulada y localmente, para así ir todo lo que se dijera e hiciera esa noche en Cancillería, sería desvanecido inmediatamente por la medida monetaria que se tenía «debajo del brazo». 72 El Salvador: del siglo XX al XXI generando la “masa crítica” necesaria para hacer valer sus opiniones y propuestas de “abajo hacia arriba”. Este es uno de los nuevos retos que las y los salvadoreños debemos enfrentar, para avanzar hacia el desarrollo sostenible y la democracia participativa. Una lección aprendida es que la participación ciudadana es un tema eminentemente político. No partidario, pero si político. Por lo que, la sociedad civil debe organizarse mejor, evitar la dispersión y concentrar su accionar conjunto en dos o tres líneas estratégicas. De esa manera, se iría teniendo el contrapeso socio-político necesario para tener una interlocución constructiva y efectiva con los tomadores de decisión. Ya que está claro que los representantes no le darán nada “gratis” a sus representados. Adicionalmente, cada día que pasa, me convenzo más de que dicha actuación se debió al enfoque economicista de la política de desarrollo vigente, la cual deja en un segundo plano la parte humana y ambiental del desarrollo sostenible. Esto ayuda a explicar la razón por la que a los tomadores de decisión les cuesta potenciar espacios propicios, para construir juntos El Salvador que queremos. Otra lección es que el GOES estaba ejerciendo su legítimo poder político y constitucional. Eso hay que reconocerlo y no hay objeción alguna. Lo que también hay que destacar, es que numerosos profesionales salvadoreños y miembros de la comunidad internacional estaban en desacuerdo con la manera de comunicarse con quienes tienen la voluntad y disposición de cooperar para sacar adelante a El Salvador. Lo mejor sería actuar para reducir la brecha entre representantes y representados, y detener la entropía del actual sistema político. Es más, de esa fecha en adelante ha ido creciendo la preocupación sobre la polarización política electoral que habrá entre el 2002 y 2004. Optimo sería que el sistema político abriera los espacios requeridos y que su herencia esté cerca de la democracia que miles de ciudadanos queremos para nuestros hijos e hijas. No obstante lo anterior, es clave confiar en la creatividad, habilidad y capacidad constructiva de la sociedad salvadoreña. Ya que más temprano que tarde, habrá el cabildeo y el ejercicio democrático requeridos para que se modernicen el sector público y los institutos políticos. Así también hay que tener presente que ante una sociedad civil organizada y un tejido local fortalecido, los gobernantes reaccionarán favorablemente y en función a la demanda de los electores. Además, la conectividad y el avance en la información y la comunicación interactiva, contribuirán a que ante una sociedad civil organizada y un tejido local fortalecido, los gobernantes reaccionarán favorablemente y en función a la demanda de los electores. El Salvador: del siglo XX al XXI 73 los tomadores de decisión transciendan el enfoque economicista y/o los análisis estrictamente político-partidarios, optando por promover e institucionalizar la participación y auditoría social en la gestión pública. Este paso marcaría una diferencia cualitativa en el perfil de las y los candidatos que los partidos políticos le ofrecerán a la población, ya que se necesitará mayor educación, ética y comunicación con la gente. 2.4 La Estrategia Nacional de Desarrollo Local (ENDL) Época de grandes cambios Partiendo que mundialización y localización son los dos carriles del desarrollo al inicio del siglo XXI, es lógico que el nuevo gobierno (1999) optara por elaborar conjuntamente la ENDL. Con ello estaría adecuándose a la dinámica internacional y a la ola de la descentralización, así como encontrándose con los municipios y comunidades del interior del país. El siglo XX termina como un período de grandes logros y cambios en la humanidad: descubren la penicilina e inventan la producción en serie y la televisión. Por otra parte, se pone en evidencia que a pesar de los grandes adelantos hay problemas que urge atender: los países en desarrollo tienen el 80 por ciento de la población mundial pero les corresponde menos del 20 por ciento del PIB mundial. Las crisis financieras interna- cionales ilustran la interdependencia y vulnerabilidad económica. Huracanes e incendios forestales arrasan extensos territorios. La destrucción del planeta crea una situación preocupante para el ser humano, quien a su vez logra caminar en la Luna, realiza la clonación de la oveja Dolly y vincula las computadoras a escala mundial por medio de la Internet. Todos estos cambios y hallazgos van incidiendo para que los tomadores de decisión se inclinen hacia la apertura interna. Hay acciones que nos acercan y otras que nos alejan del desarrollo sostenible. A nivel mundial, se pasó del muro de Berlín al muro de Tijuana. A escala regional, se transita de la paz a la reducción de la vulnerabilidad social y ecológica. En el plano nacional, se pasó de territorios controlados por la guerrilla a zonas dominadas por las maras; de refugiados por seguridad física a migraciones por seguridad humana; de una economía dependiente de la ayuda de EUA a una dependiente de las remesas familiares; de una atomización de proyectos asistencialistas a una concentración de la inversión pública en cinco centros urbanos; de una nación que logra la paz por la vía de la negociación a una donde la brecha entre gobernantes y gobernados va en aumento. Entre los avances, después de los Acuerdos de Paz, cabe mencionar la legislación a favor de las muje- A nivel mundial, se pasó del muro de Berlín al muro de Tijuana. 74 El Salvador: del siglo XX al XXI res, el niño, el medio ambiente y el desarrollo local v.g. reforma Ley FODES (6% del presupuesto para los municipios). Se estabiliza la macroeconómica. El sector empresarial hace propuestas para el desarrollo sostenible (libro Verde). El actual gobierno aceptó la propuesta del Grupo Consultivo del FISDL (gremial de alcaldes, empresa privada y organizaciones no gubernamentales), para impulsar la ENDL. Descentralización: proceso o decreto La descentralización (apertura interna) es un proceso de cambio de vida, por lo que, abarca las esferas social, política, institucional, cultural y económica. Es una forma diferente de actuar, participar y decidir. Acerca a representantes y representados, a jóvenes y comunidades, a empresarios y el entorno, a las presentes y futuras generaciones. Revaloriza los patrimonios cultural y ecológico. Promueve los valores familiares, comunitarios y democráticos. En pocas palabras, a la base de la descentralización está el sentido de pertenencia e identidad socio-cultural, y el desarrollo de actitudes y aptitudes de los lugareños y sus organizaciones para progresar, conectándo- se con el reto del mundo, asociándose con base a intereses comunes y especializándose de acuerdo a sus potencialidades. Lo anterior quiere decir que el rol del gobierno central es muy importante, pero a su vez limitado. Esta frase no debe confundirse con la idea de “desresponsabilizar” al Estado de la justicia social y del bienestar humano de las presentes y futuras generaciones. Todo lo contrario. De lo que se trata es de aplicar el principio 3 de subsidiaridad . Al pasar del “deber ser” a la realidad nacional, tenemos que El Salvador se mueve hacia la descentralización principalmente movido por la iniciativa de su gente, de los gobiernos locales, de los cooperantes externos y de algunas instituciones públicas. La estrecha y solidaria relación de los “hermanos cercanos” con sus familiares y comunidades, es el factor que más empuja hacia la localización. Su apoyo es directo y continúo hacia los suyos, buscando preservar sus raíces. El avance tecnológico y en las comunicaciones también facilitan dicho proceso. Hace falta que los tomadores de decisión (gabinete económico, ins- La estrecha y solidaria relación de los “hermanos cercanos” con sus familiares y comunidades, es el factor que más empuja hacia la localización. 3 De acuerdo a la Iglesia Católica, subsidiaridad significa que una estructura de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privándole de sus competencias, sino que más bien debe sostenerle en caso de necesidad y ayudarle a coordinar su acción con la de los demás componentes sociales, con miras al bien común (Pío XI, enc. Quadragesiomo anno) El Salvador: del siglo XX al XXI 75 titutos políticos y sector empresarial), se sumen a este esfuerzo, con mayor sabiduría, compromiso y visión de nación. En términos generales, todo pareciera indicar que el gobierno central está optando por seguir su programa económico y por ende, es poco probable que -en momentos de déficit fiscal y de un desfavorable contexto económico internacional- acelere una macro reforma de descentralización del Estado. En este sentido, lo que pudiera avanzar son modalidades descentralizadas de prestación de servicios básicos, para ir avanzando poco a poco, de abajo hacia arriba y con base a buenas prácticas. En términos específicos, caminos vecinales y sistemas de agua potable parecieran ser las áreas más factibles de entrar en este esfuerzo gradual de descentralización. El desarrollo local en El Salvador La ENDL fue elaborada de manera colegiada en el segundo semestre de 1999 y responde a la necesidad de contar con una visión común de desarrollo local y un marco orientador de las acciones a realizar por entidades gubernamentales y no gubernamentales, municipalidades, comunidades y entidades privadas, para impulsar un proceso integral e integrador de desarrollo. Después de varias jornadas de trabajo conjunto y de discusiones entre los miembros del Grupo Consultivo en referencia, se terminó de elaborar la propuesta y se le presentó al Lic. Francisco Flores, Presidente de la República. Lo más aleccionador de dicha reunión ocurrió minutos antes del acto principal. Ya que en una de las salas de espera de Casa Presidencial (Barrio de San Jacinto), el Alcalde de San Salvador, Dr. Héctor Silva, preguntó si se le miraba viabilidad a la ENDL. Ante tan singular interrogante, se afirmó que la apuesta se hacía a la metodología utilizada y a los aliados de esa iniciativa. Con ese tipo de inquietudes y con base a lo expresado en el acto de entrega de la ENDL, era claro que había que trabajar mucho para lograr que esa estrategia fuera del dominio (apropiación) del aparato público. Igualmente cierto era el hecho de que por primera vez en la historia contemporánea, socios nacionales e internacionales del desarrollo local habían logrado entregar una propuesta concertada en las manos del Presidente de la República. Es decir, en términos formales, se había dado un paso importante. El próximo (la implementación) sería más difícil y por ende, había que seguir sumando y creando sinergias para lograr resultados concretos en el transcurso del tiempo. lo que pudiera avanzar son modalidades descentralizadas de prestación de servicios básicos, para ir avanzando poco a poco, de abajo hacia arriba y con base a buenas prácticas. 76 El Salvador: del siglo XX al XXI Pensando retrospectivamente, considero que hubo “dos errores de cálculo” de parte de quienes acompañábamos la ENDL, a saber: suponer que (1) el calendario político electoral no tendría mayores implicaciones en el proceso, y que (2) el siguiente paso sería igual que el primero, cuando en realidad sería más complicado. Los hechos parecieran confirmar esta hipótesis. Por una parte, en marzo de 2000, hubo elecciones de alcaldes y diputados que modificaron la correlación de fuerzas políticas. La oposición ganó espacios importantes en el sistema político salvadoreño (alcaldías de los principales centros urbanos y mayor número de diputados en la Asamblea Legislativa). Por otra, la “masa crítica” a favor del desarrollo local no siguió creciendo, y se complicó el acertijo político para distinguir entre lo deseable y viable de realizar. Estos dos aspectos incidieron para que la ENDL sólo fuera difundida por quienes la habían producido, quedándose su promoción dentro del círculo de convencidos del desarrollo local. El comentario anterior no le quita mérito alguno a dicho documento. La ENDL sigue teniendo vigencia y pertinencia. Hay avances en todas sus líneas operativas. Lo que hace falta, entre otras cosas, son los siguientes dos puntos. Uno, mejorar la comunicación e información acerca de la ENDL a nivel local, nacional e internacional. Dos, aplicar los criterios de gradualidad y proceso. De trabajar estos dos puntos de manera simultánea, los agentes locales, organizaciones de la sociedad civil, municipalidades, organizaciones gubernamentales y cooperantes externos se convertirían en aliados para la implementación de la ENDL. La ENDL tiene buenos cimientos. Es la primera vez que se elabora –de manera colegiada- una estrategia de desarrollo entre el gobierno central, la gremial de alcaldes, representantes del sector empresarial y organizaciones de la sociedad civil (con el apoyo y acompañamiento de la comunidad internacional). Este hecho tiene un gran valor. Lo que hace falta es tener conciencia de lo que significa ir de lo simple a lo complejo. Para ello es clave complementar esfuerzos hacia una meta alcanzable y con base a resultados concretos, ir consolidando lo que se va logrando en el transcurso del tiempo. Gradualidad y flexibilidad, parecieran ser los factores de éxito. Ya que desde un inicio, se observaron ciertas señales que no ayudaban a generar la confianza requerida para implementar rápida y coherentemente la ENDL. Por ejemplo, la aceptación y difusión de la ENDL al interior del aparato público siempre fue una interrogante por parte de varios integrantes del Grupo Consultivo. Otro punto crítico era que cada miembro del Grupo Consultivo tenía su propia lectura y expectativa al respecto. Estas divergencias se aprecia- Otro punto crítico era que cada miembro del Grupo Consultivo tenía su propia lectura y expectativa al respecto. El Salvador: del siglo XX al XXI 77 ban en la definición del rol del FISDL, por ejemplo: la Red de ONG para el Desarrollo Local (RDL) consideraba que dicha institución debería transformarse pronto en la entidad gubernamental rectora del desarrollo local y abandonar su función de intermediario financiero. Por otra parte y dado que la apertura interna estaba fuera del «libreto» del gabinete económico, la ENDL tenía un bajo perfil o poca visibilidad en los documentos, comunicados e informes gubernamentales. Ello también demostraba las limitaciones que tenía el FISDL, para asumir el rol que la RDL esperaba que tuviera Otra manera de ver lo anterior es de la siguiente forma. Todos los ministerios (educación, salud, obras públicas y otros) realizan inversiones sectoriales, la gran mayoría de las cuales se concretizan en un territorio específico. Con base a ello pensar que el FISDL pudiera desempeñarse como una instancia supra-ministerial o en un super-ministerio capaz de coordinar la inversión pública a nivel local, es tan ilusorio que raya en la ingenuidad. Ni las demás instituciones públicas y sus altas autoridades lo permitirían, ni tampoco su normativa le faculta y proporciona instrumentos para hacerlo. También es discutible el argumento que una institución pública no debería normar y financiar al mismo tiempo. Prueba de ello es que muchas secretarías de Estado norman e invierten simultáneamente, ya que esa combinación permite orientar las acciones hacia las áreas clave de sus respectivas políticas y programas. Ante la alternativa de ser una institución normativa o una de financiamiento, y teniendo en mente múltiples ejemplos latinoamericanos, los cuales sugieren no esperar grandes resultados de las macro reformas legales-institucionales, es lógico suponer que se haya preferido mejorar lo que está funcionando. Es decir, modernizar y fortalecer la capacidad técnica 4 del FISDL , seguir impulsando modalidades descentralizadas de inversiones (fondos adicionales al FODES) y fortalecer las capacidades de gestión local. es lógico suponer que se haya preferido mejorar lo que está funcionando. 4 Después de estar trabajando directamente para el sistema de N.U. en El Salvador desde 1989, fui invitado en marzo de 2000 a cooperar con el FISDL y asignado temporalmente por el PNUD para fortalecer la capacidad técnica de dicha institución. Eso quería decir muchas cosas. Una, la oportunidad de promover la apertura interna desde una organización gubernamental. Dos, en vista de que había cooperado en la elaboración colegiada de la ENDL, podía ayudar a impulsar lo que era viable de realizar a través del PDL. Descifrar esa ecuación ha sido una verdadera experiencia profesional. Tres, constatar la pertinencia de fortalecer la capacidad técnica y proactiva del Estado, para facilitar un proceso integral e integrador de desarrollo. 78 El Salvador: del siglo XX al XXI Por todo ello y dado el enfoque gubernamental, el avance de la descentralización y el desarrollo local no descansaría en reformas legal-institucionales. Ello explica las diferentes lecturas que se hacen sobre la implementación de la ENDL. Hay, incluso, cooperantes externos que se han atrevido solicitarle al gobierno que ejecute la ENDL con base a decretos. En este sentido y partiendo del supuesto de que lo que hace un gobierno en sus primeros años de gestión es lo que marca la pauta de su período, es conveniente precisar lo que es viable de lograr. De lo contrario, el manejo de expectativas y la comunicación entre las partes involucradas en el proceso corren el riesgo de complicar la acción conjunta. Este punto es crítico. Por una parte, numerosas entidades dentro del GOES tienen interrogantes sobre la eficiencia y eficacia de la gestión municipal, y por otra, a menores recursos (déficit fiscal) la disputa por cada colón o dólar se torna más intensa. Eso quiere decir, que mientras los aliados o promotores del desarrollo local se distancian entre ellos, los niveles centrales consolidan sus posiciones. Lo cual reduce las posibilidades de impulsar modalidades descentralizadas y participativas de asignación de recursos. Partiendo de esta tendencia y de la complejidad política que han tenido la mayoría de las grandes reformas del Estado «de arriba hacia abajo» en Latinoamérica, es lógico suponer que se optara por incidir en lo macro a partir de inversiones y acciones a nivel local. Esta vía piensa que de esa manera se generará una demanda social “desde lo local”, capaz de producir cambios en la forma de proveerle servicios básicos a la gente. La hipótesis detrás de esta alternativa es bien simple: las medidas o disposiciones para la descentralización no van a llegar más allá de lo que la institucionalidad local es capaz de hacer. Si a estas diferencias de enfoques o de metodologías de trabajo, se le agrega el nuevo mapa político salvadoreño hace que surjan dificultades en la comunicación y percepción entre los impulsores del desarrollo local. Es más, las distintas actitudes e intereses de los miembros del Grupo Consultivo en referencia, reflejan lo complejo de la concertación entre instancias públicas, sociales, gremiales y empresariales. Para expresar mejor las ideas, a continuación se describen sintéticamente a cada uno de los miembros nacionales del Grupo Consultivo (COMURES, FUSADES, ANEP, RDL y GOES) y las impresiones personales que se tienen de ellos. Esto se hace con todo respeto, tratando de dejar testimonio de esta experiencia y de ayudar a que las partes las medidas o disposiciones para la descentralización no van a llegar más allá de lo que la institucionalidad local es capaz de hacer. El Salvador: del siglo XX al XXI 79 avancen con base a coincidencias y a cosas concretas y viables. COMURES: en primer lugar, hay que subrayar que los miembros que integran la Corporación son funcionarios públicos de elección popular y directa. Son funcionarios públicos de primer nivel. Ello hace que sea una gremial con perfil político y que su desarrollo institucional sea parte de la consolidación de la democracia en El Salvador. Con el reacomodo del poder político después de los resultados electorales de marzo 2000 y la consecuente llegada de la oposición a la conducción de dicha gremial, su protagonismo y exposición pública fue creciendo aceleradamente. Esto hizo que, sin darse cuenta, la gremial estirara o sobrestimara el alcance institucional de sus funciones. Reconocidas figuras de partidos políticos se refirieren a COMURES como parte del aparato estatal, y hay propuestas de reformas que pretenden condicionar el accionar del gobierno central al criterio de dicha corporación. Ambos casos estarían reflejando confusión en el marco institucional-normativo nacional. Por otra parte, la “sobredosis política” de la gremial hace que a veces no logre ver la dimensión económica (nacional e internacional), así como de analizar sus efectos a nivel local. Este sesgo también hace que tenga un limitado interés por las investigaciones e instrumentos técnicos v.g. sólo una quinta parte de las municipalidades han implantado el Manual de Clasificación para las Transacciones Financieras del Sector Público, cuando en total las alcaldías habrán tenido acceso a más de 3 mil 200 millones de colones (US$ 366 millones) de 1998 a 2001, en concepto de FODES. Otro ejemplo sobre este punto, es que COMURES se concentra en lo macro (ENDL) y se desconcentra de lo técnico-operativo como es el Programa de Desarrollo Local (PDL). No obstante lo antes expresado, es preciso externar claramente lo siguiente: que bueno que exista COMURES y que «presione» en el buen sentido de la palabra. Ya que la experiencia demuestra que sólo así avanzan las cosas en El Salvador. Sin su activa participación y sin su fortalecimiento técnico y corporativo, difícilmente se lograra la apertura interna (descentralización participativa) en El Salvador. GOES: el tema de la descentralización usualmente se ha contrapuesto al de privatización. Dando la impresión que el primero no avanza porque el segundo tiene más atención y relevancia para los tomadores de decisión. Ello también se debe a la percepción que influyentes sectores y altos funcionarios públicos tienen de los lugareños y de sus capacidades y derechos. Pareciera que se pensara en los lugareños como parte del problema, cuando en realidad los lugareños son parte integrante de la solución. Esto hizo que, sin darse cuenta, la gremial estirara o sobrestimara el alcance institucional de sus funciones. 80 El Salvador: del siglo XX al XXI Todo pareciera indicar que esta concepción prevalece en la cabeza de los miembros del gabinete económico y se refuerza con el hecho de que su mirada la tienen puesta en el exterior, raramente vuelven la mirada hacia el interior del país. Consecuentemente, la ENDL y el PDL son percibidos como documentos importantes para gestionar fondos con el objeto de mejorar el clima social y la seguridad, a fin de atraer potenciales inversionistas e inversiones extranjeras. Esa manera de actuar puede estar estimulando a distintas carteras del área social a que se sigan manejando con un criterio sectorial y con un bajo nivel de coordinación entre ellas. Cada institución lleva sus programas y acciones a nivel local siguiendo su propio esquema técnico-operativo, cuando sus receptores son prácticamente los mismos (comunidades y municipios de escasos recursos). Es más, la mayoría de ministerios del área social promueven la participación e incluso la desconcentración en sus respectivos programas, pero sus inversiones las siguen realizando de forma directa y sin armonizar sus actividades con las municipalidades. Esta forma de actuar proyecta la idea de que lo más importante es el monto y el ritmo de ejecución de la inversión física. Esto quiere decir que la cultura centralizadora aún existe y que mu- chas instituciones y funcionarios públicos, se resisten a articular su accionar con los agentes públicos y privados locales. Esta actitud sigue siendo una práctica común por parte de muchos servidores públicos centrales, quienes no logran comprender que los alcaldes/ as son electos/as por el pueblo, y que las asociaciones comunitarias son quienes trabajan realmente para la superación de los problemas cotidianos de sus familias. Y que por lo tanto, la atención o el trato que algunos funcionarios públicos de segundo nivel le dan a agentes locales (alcaldes/as y líderes comunitarios) contradice el espíritu democrático del sistema político vigente, estimulando la descoordinación y la dispersión de esfuerzos, los cuales son factores que no ayudan a la transparencia, eficiencia y eficacia de la gestión pública. Otro ejemplo de las dificultades reales de la descentralización, es el hecho que el primer Órgano de Gobierno (la Asamblea Legislativa) no haya aprobado más de cien iniciativas municipales de impuestos locales. Ello cuestiona la voluntad política de ampliar la base tributaria en el país. Como parte de esta institucionalidad y realidad política, ninguna institución puede ir más allá de lo que los Órganos de Gobierno están dispuestos a ir. Por lo que, concentrarse en el PDL es lo que es viable en estos muchas instituciones y funcionarios públicos, se resisten a articular su accionar con los agentes públicos y privados locales. El Salvador: del siglo XX al XXI 81 momentos. Hacerlo bien es crucial para institucionalizar instrumentos que fortalecen las capacidades de gestión local, para seguir preparando “la pista de aterrizaje” de la descentralización. Todo colón o dólar que se descentralice y/o que se oriente hacia la integración humana y territorial de El Salvador, tiene un enorme valor. RDL: las ONG para el desarrollo local (FUSAI, FUNDE, FUNDAMUNI, FLACSO-Programa El Salvador, FUNDAUNGO y SACDEL), han hecho un gran esfuerzo para concertar una visión común y un plan de acción conjunta y complementaria. Funcionar como red ha sido un gran paso, el cual también está lleno de interrogantes, limitaciones y potencialidades. Su limitado conocimiento del funcionamiento del gobierno (en su sentido institucional y normativo) y de la escala de sus operaciones, hace que les resulte complicado o difícil una efectiva interlocución con instituciones de dimensión y competencia nacionales. Por lo general, a la RDL le resulta más fácil recolectar que compartir información. Tiene tanto capacidad de crítica como de propuesta. Esa práctica es importante balancearla, dado que las ONG no son institutos políticos ni representativos de las comunidades de escasos recursos. Su incursión en la parte de incidencia en políticas de desarrollo, representa un reto y un nuevo campo de relaciones institucionales. Cabe destacar el esfuerzo que las ONG que conforman la RDL, están haciendo en desarrollar instrumentos de análisis y de carácter técnico. La clave está en que la RDL ocupe el espacio que le corresponde y que fortalezcan su capacidad de incidir en la construcción de políticas de Estado, lo cual les demandará otro tipo de actitudes y aptitudes. Tienen el desafío de brindar soporte técnico para la descentralización, el combate de la pobreza, la gestión de riesgos y la auditoría social. ANEP: la participación de la gremial empresarial dentro del Grupo Consultivo en cuestión, ha sido constante. Sus inquietudes han sido generalmente sobre puntos tales como la rentabilidad de las inversiones sociales, ampliación de la base tributaria, atomización municipal, información sobre las inversiones públicas y rendición de cuentas. Ha aumentado su interés en conocer la naturaleza y quehacer de los agentes promotores de la descentralización y el desarrollo local. Se inclinan más por cosas concretas y realizables, por lo que, prefieren más los temas relacionados con la parte instrumental de la ENDL y el PDL. FUSADES: ha acompañado todo el proceso, desde la formulación de Todo colón o dólar que se descentralice y/o que se oriente hacia la integración humana y territorial de El Salvador, tiene un enorme valor 82 El Salvador: del siglo XX al XXI la ENDL hasta la actualidad. Han sido insistentes en concentrar esfuerzos en logros y metas alcanzables y tangibles. Han integrado dentro de su plan corporativo el tema del desarrollo local. Están reactivando su programa FORTAS. También han comenzado a introducir la dimensión territorial dentro de sus estudios socio-económicos, lo cual es importante para poner en dicha perspectiva las medidas de política de desarrollo económico y social. Programa de Desarrollo Local (PDL) La elaboración e implementación del Programa de Desarrollo Local (PDL) tiene lugar en un momento de importante cambio en las políticas contra la pobreza a escala mundial y de múltiples esfuerzos por consolidar los procesos democráticos a nivel centroamericano. Asimismo y dado que las municipalidades tienen una relación más directa con la población, adquieren prioridad los procesos participativos de planeación local, así como el fortalecimiento y la democratización de la gestión pública municipal. El PDL parte de la premisa de que un proceso de desarrollo de «abajo hacia arriba» depende del fortalecimiento de los agentes locales, de la institucionalización de mecanismos de participación y auditoria social, y de la correspon- sabilidad del gobierno central, gobiernos locales, sector empresarial y organizaciones de la sociedad civil. Planteamiento estratégico del PDL Un programa de reconstrucción y desarrollo económico orientado a la integración externa en un mundo cada vez más globalizado, requiere como complemento un programa de integración humana y territorial que asegure la inclusión de la población. De acuerdo a la ENDL, la carta de navegación es la visión de país, y dentro de ésta, del municipio. Las cuales se sintetizan de la siguiente manera. Visualizamos un país democrático, emprendedor, próspero y equilibrado territorialmente con base en los ecosistemas y potencialidades de cada localidad, manteniendo una relación armónica entre la sociedad y la naturaleza y enmarcado dentro del proceso de integración centroamericana. Visualizamos municipios democráticos como forma básica de la convivencia humana y del progreso; con municipalidades que encabecen el desarrollo local, bajo los principios de descentralización, autonomía, participación, subsidiariedad, concertación y asociatividad. Municipios articulados con las políticas y programas naciona- Un programa de reconstrucción y desarrollo económico orientado a la integración externa en un mundo cada vez más globalizado, requiere como complemento un programa de integración humana y territorial que asegure la inclusión de la población. El Salvador: del siglo XX al XXI 83 les de desarrollo y con el proceso de integración centroamericana. Municipios promotores de la economía local en el marco de una gestión territorial. El objetivo de la ENDL es lograr la reorientación e integración de los esfuerzos de todos los actores que participan en el desarrollo local, para impulsar un proceso de desarrollo integral y equilibrado en todo el territorio, por medio de la descentralización, la participación ciudadana y el fortalecimiento de las capacidades locales. El PDL es la parte técnico-operativa (motor) de la ENDL y entiende el desarrollo local como un proceso que genera y fortalece las capacidades y amplia las oportunidades socio-económicas en espacios determinados dentro del territorio nacional, para mejorar la calidad de vida de las presentes y futuras generaciones. El problema a ser abordado por PDL Los actuales desafíos de El Salvador son convertir la tragedia de los terremotos en una oportunidad para las y los salvadoreños, por lo que, el PDL apoya la superación de la marginación socio-económica y el pronunciado desequilibrio territorial. Por ello, en términos programáticos se destaca la planeación y gestión local de riesgos, el financiamiento para el desarrollo local y el fortalecimiento de las capacidades de agentes públicos y privados locales. Reconstrucción y desarrollo local Para arribar a la visión de país y municipios que se 5desean, se han definido cuatro áreas operativas dentro de la ENDL. El PDL promoverá dos líneas de acción de la ENDL, cuales son: reorganización del marco institucional (clarificación y definición de roles, participación ciudadana, y fortalecimiento de capacidades locales) y financiamiento del desarrollo local (autonomía financiera municipal y diversificación de fuentes de financiamiento). La promoción del desarrollo local a través de municipalidades, ONG y asociaciones comunitarias, tiene más de 15 años en El Salvador, tomando auge en la segunda mitad de la década de los ochenta con apoyo de la cooperación externa. Esto es importante debido a que ahora un gran número de agentes públicos y privados locales cuentan con experiencia administrativa e iniciativas exitosas a lo largo y ancho del país. Estos esfuerzos se fortalecieron y ampliaron con los Acuerdos de Paz, en vista de que la mayoría de programas y proyectos se caracterizaron por ahora un gran número de agentes públicos y privados locales cuentan con experiencia administrativa e iniciativas exitosas a lo largo y ancho del país. 5 Areas operativas de ENDL: (1) reorganización del marco institucional, (2) financiamiento para el desarrollo local, (3) desarrollo socioeconómico, y (4) desarrollo territorial y ambiental. 84 El Salvador: del siglo XX al XXI promover la participación comunitaria, la concertación y la capacidad de gestión local. Por otra parte y dado que los gobiernos municipales son los representantes electos (directa y popularmente) más cercanos a la población, el fortalecimiento de su institucionalidad es un elemento central para la modernización de Estado y la consolidación del proceso democrático de El Salvador. El FISDL, institución permanente desde 1996, tiene como mandato promover la generación de riquezas y el desarrollo local con la participación de los gobiernos municipales, las comunidades, la empresa privada y las instituciones del gobierno central, que implementan proyectos de infraestruc6 tura social y económica . Además, brinda diferentes tipos de servicios a instituciones públicas como son la formulación, ejecución y supervisión de proyectos de infraestructura social básica a nivel comunitario y municipal. Esto comprende el manejo financiero de los recursos y los procesos de adquisiciones y contrataciones. Desde 1998, se impulsa la fase de arranque del PDL, fundamentado en la planeación participativa y en la descentralización del ciclo de proyectos a las municipalidades, bajo la filosofía de aprender haciendo. Hasta el 2000 y de manera coyuntural, el PDL ha servido como apoyo complementario a las municipalidades dentro del esquema del Fondo de Desarrollo Económico y Social de los Municipios (FODES), que por ley ha definido transferir el 6% de los ingresos corrientes a los gobiernos 7 locales a partir del año fiscal 1998 . Es decir, el PDL no está (2001), ni estará sujeto a la Ley FODES. Lo que ha sucedido es que inicialmente parte del FODES proviene del Presupuesto Ordinario y están siendo entregados de forma mensual vía el ISDEM, mientras que otra parte proviene temporalmente de préstamos externos, en base a proyectos. Está previsto cero centavos del FODES 2001 a través del PDL. La meta es que el FODES venga en su totalidad del Presupuesto Ordinario y que pronto sea transferido directa y automáticamente a las municipalidades. Salto cualitativo Para reducir la pobreza y detener la migración (interna y externa), es ne- se impulsa la fase de arranque del PDL, fundamentado en la planeación participativa y en la descentralización del ciclo de proyectos a las municipalidades 7 6 Decreto legislativo No. 217 del 20 de enero de 1998. Dichos fondos son asignados a los municipios anualmente basándose en un fórmula que incluye criterios de población (50% se distribuye de forma inversamente proporcional a la población), equidad (25% de la asignación anual se divide sobre el total de municipios), pobreza /20% se distribuye de forma proporcional al nivel de pobreza según deciles), y extensión territorial (5% distribuido en forma directamente proporcional al área del municipio). Artículo 3, Decreto Legislativo No. 826 del 19 de septiembre de 1996, publicado en Diario Oficial, No. 333, del 2 de octubre de 1996 El Salvador: del siglo XX al XXI 85 cesario facilitar el acceso a los servicios sociales básicos y la conexión de dichas comunidades con el resto del país, por lo que, también se requieren inversiones de mayor escala y efecto multiplicador (hasta ahora la mayoría de proyectos han sido puntuales y menores a los 15 mil dólares). A fin de apalancar los recursos locales (FODES, ingresos propios, donaciones y otros) hacia inversiones de mayor impacto y sostenibles, es preciso ir vinculándolas con programas y proyectos sectoriales de inversión pública dirigidos hacia las poblaciones más pobres y vulnerables del país. Esto es posible a nivel territorial en vista de 8 que el PDL utilizará la planeación participativa local como un instrumento de articulación y programación para la reconstrucción y el desarrollo local. Un salto cualitativo de la fase actual del PDL es su diseño técnicooperativo, para la asignación y canalización de recursos adicionales al FODES. El planteamiento es sencillo. Crear un esquema flexible y participativo, incentivando las buenas prácticas vía el concurso competitivo de fondos. De esta manera se continuara impulsando la descentralización del ciclo de proyectos y la regeneración del tejido social local, así como la transparencia y la eficiencia de la gestión pública municipal. Por ello, se crean dos instancias o mecanismos de participación. Uno a nivel macro y otro a nivel micro. El primero lo constituye el Grupo Consultivo y su rol es de mecanismo técnico de seguimiento y apoyo al PDL, en el marco de la ENDL. A nivel micro, el reto está en que la planeación participativa local se convierta en la «llave» para tener acceso a las diferentes modalidades de financiamiento. Luego todo queda sujeto a las bases de los concursos de fondos y a los procedimientos que se aprueben para descentralizar el ciclo de proyectos a agentes locales competentes, y para el funcionamiento del Sub-Programa de Asistencia Técnica para el Desarrollo Local (PATDEL). Este enfoque se basa en el principio de subsidio a la demanda local y conduce a reducir las funciones de ejecutor del gobierno central y de los gobiernos municipales. Además se pretenden crear oportunidades socio-económicas, para la prestación de servicios. Este planteamiento busca que los gobiernos municipales hagan menos proyectos por administración directa y más por contratación a terceros, se requieren inversiones de mayor escala y efecto multiplicador (hasta ahora la mayoría de proyectos han sido puntuales y menores a los 15 mil dólares). 8 El PDL, iniciando en 1998, ha permitido descentralizar el ciclo de proyectos a las municipalidades, logrando que más del 70% de las inversiones locales promovidas por el FISDL se realicen de manera descentralizada. 86 El Salvador: del siglo XX al XXI siguiendo las normas y procedimientos establecidos para tales efectos. Ello les permitiría a los gobiernos municipales prestarle más atención a aspectos estratégicos, normativos y relacionados con la formación del capital social local (comunidades, emprendedores, organizaciones no gubernamentales, centros ed ucativos, gremios y otros). Descripción técnica del PDL Los resultados esperados en los próximos cuatro años (2002-2005) son: una gestión local y un marco legal-institucional para el desarrollo local fortalecidos. Como condición de financiamiento del PDL está la identificación y priorización de los proyectos a través de un proceso participativo de planeación local, bajo la coordinación del gobierno municipal. Con esta metodología, los fondos serán transferidos a agentes locales, para ejecutar los proyectos que hayan sido identificados en forma participativa. Municipalidades, ONG y asociaciones comunitarias pueden ejecutar proyectos, siempre y cuando se implementen dentro del proceso de planeación participativa. El PDL se implementa con la asistencia técnica y financiera de diferentes fuentes: nacionales, regionales, bilaterales y multilaterales. Estimulará la participación de todos los agentes públicos y privados existentes en cada municipio. Tiene cobertura nacional, haciendo énfasis en aquellas poblaciones y comunidades más pobres y vulnerables, y las más afectadas por los terremotos de 2001, a través de distintas modalidades de financiamiento. Uno de los avances cualitativos en apoyo a la descentralización y el desarrollo local, es el diseño y creación del Sub-Programa de Asistencia Técnica para el Desarrollo Local (PATDEL). Esta es una “semilla gubernamental” en apoyo a la descentralización. Es un medio (mecanismo de financiamiento) para subsidiar la demanda local, e institucionalizar y fortalecer la planeación y gestión participativa local. Con el PATDEL se continuara descentralizando el ciclo de proyecto y se acompañaran las inversiones locales con asistencia técnica y capacitación. Lo más destacado es que serán los agentes locales quienes decidirán qué tema y a quién contratar. Es decir, los agentes locales contrataran los servicios del mejor oferente, ya sea éste una empresa consultora, una ONG, una universidad o un profesional independiente. Por otra parte y a efecto de preparar «la pista de aterrizaje» de la descentralización, el PDL destina fondos adicionales al FODES a través de mecanismos de financiamiento (no dis- Municipalidades, ONG y asociaciones comunitarias pueden ejecutar proyectos, siempre y cuando se implementen dentro del proceso de planeación participativa. El Salvador: del siglo XX al XXI 87 crecionales), para incentivar buenas prácticas. En este sentido, se premian la planeación participativa, la asociación y la eficiencia administrativa municipal. Tal es el caso del cofinanciamiento (apalancamiento de recursos) y el concurso competitivo de fondos (mayor corresponsabilidad para proyectos de mayor impacto). En ambos casos, las inversiones van de la mano del fortalecimiento de capacidades locales, vía el PATDEL. En este sentido y en términos generales, conviene destacar a continuación los criterios que el PDL piensa utilizar para la asignación de recursos. Criterio uno: todos los municipios requieren asistencia técnica y capacitación. Por ello, los 262 municipios tendrían acceso a cooperación no reembolsable (total o parcial) para promover el fortalecimiento y la democratización de la gestión local, especialmente la programación municipal, asociatividad, finanzas públicas, gerencia de proyectos, contabilidad municipal, gestión de riesgos, y áreas especializadas de competencia local. Criterio dos: partiendo del criterio de equidad y asumiendo que las localidades con los más altos índices de pobreza y vulnerabilidad son municipios rurales con poca capacidad de generar recursos propios, el PDL le dará prioridad a dichos municipios y a los municipios más afectados por los terremotos de 2001. Estos últimos ten- drán acceso a financiamiento (no reembolsable) en una primera fase, a través del cofinanciamiento (por solicitud y un mínimo de contrapartida – en efectivo- del 10 por ciento). En esta modalidad, sólo se cofinanciaran proyectos presentados por las municipalidades. Después de esta primera fase, tanto los afectados por los sismos como los municipios y comunidades más pobres y vulnerables, podrán concursar para obtener cofinanciamiento (no reembolsable), para proyectos de infraestructura básica de mayor impacto o sea, para inversiones superiores a $ 50 mil. En esta modalidad se ampliaría la participación a la implementación de proyectos a los gobiernos locales, ONG y asociaciones comunitarias. Criterio tres: para las localidades con mayor capacidad de generar recursos propios (perfil urbano de más de 50 mil habitantes) y menos afectadas por los terremotos, el PDL promoverá la apertura de ventanillas de financiamiento para que dichas municipalidades gestionen créditos para proyectos de desarrollo (inversiones de mediano y largo plazo), vía un fideicomiso. Transparencia Un paso hacia una mayor transparencia de la gestión pública, es informar a las y los ciudadanos sobre se premian la planeación participativa, la asociación y la eficiencia administrativa municipal. 88 El Salvador: del siglo XX al XXI el manejo de recursos públicos. Un ejemplo sencillo en esta dirección, ha sido la publicación en los principales medios escritos de comunicación social, del monto, proveedor y destinatario de los recursos utilizados en los programa de techos temporales y remoción de escombros dirigidos a los municipios y familias afectadas por los sismos. Por otra parte, se ha invitado a todos los miembros del Grupo Consultivo que trabajaron la ENDL y el documento-base del PDL, a continuar contribuyendo desde una perspectiva técnica, en el diseño y evaluación de instrumentos y mecanismos operativos que ayuden a que dicho programa se implemente con base a lo estipulado en la ENDL. En este sentido, hay un esfuerzo por reactivar el Grupo Consultivo como un foro de consulta, proponiéndole que se concentre en cinco áreas temáticas, en el marco del proceso de reconstrucción y desarrollo local: (1) participación y auditoría social a nivel municipal en el proceso de reconstrucción y desarrollo local; (2) gestión local de riesgos; (3) asociación municipal; (4) generación de recursos propios locales (esfuerzos fiscales municipales); y (5) fortalecimiento de capacidades locales de gestión. Este planteamiento tiene la ventaja de ser claro y diáfano. Probablemente no sea lo que algunas organizaciones desean o prefieran, pero tiene la ventaja de tener metas alcanzables y de hacer avanzar el proceso por medio de acciones concretas a nivel local. El punto de fondo es que se mantiene abierto un espacio de diálogo y comunicación entre diferentes sectores de la vida nacional, y que se da la oportunidad de trabajar conjuntamente en instrumentos y herramientas que harán posible un proceso de descentralización y desarrollo local. Este abordaje, al igual que cualquier otro, tiene puntos débiles y fuertes. Entre los primeros, están los siguientes: difiere las reformas institucionales tan necesarias para la modernización del sector público, permite que las entidades y sectores que se benefician de los esquemas centralizados de gobierno continúen obstaculizando el proceso de descentralización, y dificulta la adopción de medidas fiscales que generen más recursos propios locales. Entre los puntos fuertes, están los siguientes: promueve la descentralización a través de casos concretos y con socios locales dispuestos a seguir en esa dirección, hace que el proceso tenga las bases social y local requeridas para la continuidad del esfuerzo más allá de los gobiernos de turno, y le imprime gradualidad al proceso como elemento clave para ir consolidando lo que se hace e ir articulando diferentes iniciativas sectoriales en el ámbito territorial. El punto de fondo es que se mantiene abierto un espacio de diálogo y comunicación entre diferentes sectores El Salvador: del siglo XX al XXI 89 Perspectivas Al avanzar la descentralización, realizar mayores esfuerzos fiscales municipales, consolidar el FODES y fortalecer las capacidades locales de gestión, ya no habría razón alguna para que existieran instituciones públicas centrales de financiamiento (intermediarias), para el desarrollo local. Si a lo anterior, se le agrega el hecho de que casi todos los recursos adicionales al FODES provienen de fuentes bilaterales y multilaterales externas, es difícil justificar la existencia de un FISDL en el mediano plazo. En este sentido y asumiendo que en un futuro próximo se reformará o armonizará el marco institucional para la descentralización del Estado, la transformación de dicha institución es incuestionable. Prácticamente ya inició. Uno de los primeros pasos en esa dirección ha sido la creación de la Gerencia de Investigación y Desarrollo, y la progresiva atención que se le está dando al sistema de monitoreo y evaluación del desarrollo local, a la descentralización (y terciarización) de la asistencia técnica y capacitación a los agentes locales, al estudio y caracterización de los municipios a fin de aplicar el principio de “tratar desigualmente las desigualdades locales” y al manejo de la información como instrumento de desarrollo (Internet, página Web, mapeo de la pobreza y vulnerabilidad a nivel municipal, retroali- mentación con los niveles locales, contacto con comunidades en el exterior, conexión con redes sociales y otras herramientas). Estos primeros pasos, podrían estar perfilando el futuro de un instituto nacional para el desarrollo local (incluyendo insumos para la animación económica local), que sirviera a su vez de soporte técnico-institucional a una política nacional orientada al combate de la pobreza y a la consolidación de la democracia a través de la descentralización y el desarrollo local. Al ampliar la dimensión descentralizada del Estado, implícitamente se está sugiriendo la eliminación de la intermediación por parte de entidades públicas centrales. Una opción sería crear una sola instancia con sustento técnico, amplias relaciones sociales e incidencia política, a fin de jugar un papel relevante en la modernización del sector público y el fortalecimiento de las instancias intermedias (departamentales o regionales), para promover: (a) la articulación de la inversión pública nacional y local, (b) las inversiones públicas y privadas (nacionales e internacionales) a nivel local, (c) la gestión local de riesgos y el ordenamiento territorial, (d) mecanismos de participación y auditoría social. Este planteamiento va en sintonía con el hecho de que estamos en la ya no habría razón alguna para que existieran instituciones públicas centrales de financiamiento (intermediarias), para el desarrollo local. 90 El Salvador: del siglo XX al XXI era del conocimiento y la información, por lo que, habría que crear una nueva entidad caracterizada por su flexibilidad y capacidad técnicacientífica, para conectarse con los salvadoreños/as que viven dentro y fuera del país; con profesionales, centros de investigación y universidades nacionales e internacionales para la solución de problemas concretos locales; y con inversionistas interesados en reconstruir y desarrollar el interior del país. Para ello, se requiere de una oficina abierta, transparente y pensante. Abierta en el sentido de interactuar y trabajar conjuntamente con toda aquella organización (nacional e internacional, gubernamental y no gubernamental) dispuesta y apta para solucionar los problemas identificados, en el tiempo establecido y al menor costo. Transparente en su método de trabajo, forma de relacionarse e informar. Pensante en realizar estudios y generar la información requeridas para contribuir a la toma de decisiones acertadas. Este esfuerzo se concentraría en promover inversiones públicas y privadas hacia el interior del país. Es decir, es algo muy diferente a lo que actualmente existe y a lo que estamos habituados a conocer. Este planteamiento va en sintonía con el hecho de que estamos en la era del conocimiento y la información, por lo que, habría que crear una nueva entidad El Salvador: del siglo XX al XXI 91 TERCERA EL SALVADOR PARTE: AL INICIO DEL SIGLO XXI Este capítulo describe la situación nacional a inicios de 2001, desde la dolarización, los sendos terremotos y los efectos del ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001. Asimismo, se identifican los retos del siglo XXI y se perfilan algunos principios de solución en el marco de las Conferencias de Naciones Unidas de 2002: Río + 10 en Johannesburgo, Sudáfrica, y la Financiación para el Desarrollo en Monterrey, México. 3.0 La antesala de la dolarización El estudio regional de la CEPAL sobre el uso productivo de las remesas en Centroamérica (1999, pgs. 610), describe que a mediados de 1989 se inició en El Salvador un programa de estabilización económica y de ajuste estructural. Hasta esa fecha, sigue diciendo el estudio de la CEPAL, la economía había sido manejada en el contexto de la guerra y sus desbalances se presentaban en todos los niveles: alimentos, tierra, finanzas públicas, sistema financiero y comercio exterior. El objetivo implícito era que el país dependiera menos del ahorro extranjero en forma de ayuda, principalmente bilateral de E.U.A, que masivamente había estado recibiendo en dicho período. Fue así que optó por retomar el control de las finanzas públicas por medio de recortes financieros que incluían la eliminación tanto de los controles de precios de unos 200 productos como de los subsidios. Los Acuerdos de Paz, enero de 1992, trajeron mucho optimismo a la sociedad y animó la demanda reprimida durante doce años de guerra. Así, en ese año la tasa de crecimiento del PIB se duplicó; entre los sectores que más influyeron en este comportamiento fue el financiero y bancario (de -3.7% pasa a 21.4%). Este dinamismo de la economía salvadoreña se mantuvo por cuatro años (1992-95), en los que se obtuvieron tasas de crecimiento hasta del 7.5% La recuperación de los años 90 ha sido acompañada por una transformación de la economía. La agricultura ha perdido peso en la estructura sectorial del PIB (del 17.1% al 13.4% ), la industria se ha mantenido La recuperación de los años 90 ha sido acompañada por una transformación de la economía. La agricultura ha perdido peso. 92 El Salvador: del siglo XX al XXI y la maquila ha avanzado (del 1.3% en 1990 a 9.1% en 1996). La política económica tuvo como objetivo central el control de la inflación, la cual descendió de 24% en 1990 a 4% en 1998. El nivel de las tasas de interés, a raíz de la política cambiaria en el sentido de mantener una paridad nominal fija, estuvo muy relacionada con la competencia por captar colones. En efecto, el Banco Central de Reserva se veía obligado a «esterilizar» grandes montos de circulante -que provenían de enormes cantidades de remesas familiares que entrarían al país- por medio de la oferta de Certificados de Administración Monetaria (CAM) a atractivas tasas. Como parte del programa de ajuste de los noventa se inició un proceso de modernización del sistema tributario. Se eliminó el impuesto del timbre y sello, que funcionaba como gravamen al gasto, y se le sustituyó por el impuesto al valor agregado (IVA). De igual manera, se prescindió del derecho a la exportación del café, del impuesto al patrimonio y a la importación de bienes de lujo. La carga tributaria ha permanecido por debajo del 11% del PIB. Esta ponderación recaudatoria ubica a El Salvador como una de las cargas tributarias más bajas del continente americano. El IVA ha pasado a contribuir significativamente (56%), relegando al impuesto directo a sólo un 28% del total. El programa económico iniciado en 1989 planteó un modelo de crecimiento basado en las exportaciones especialmente de productos no tradicionales- y ello exigía disminuir los obstáculos a las importaciones. Con ese propósito, se eliminaron los impuestos a las exportaciones y los aranceles descendieron. Hasta 1998, las reservas internacionales se habrían robustecido de manera continua gracias a la entrada de capitales por inversión privada extranjera, pero sobre todo por transferencias unilaterales originadas en las remesas familiares. Las exportaciones han jugado un papel menor en esta acumulación de reservas. En este sentido, los servicios han pasado a ocupar un lugar primordial, de modo que una hipótesis es referirse a una economía de servicios que depende de los ingresos originados en las remesas familiares procedentes del exterior. Al cierre del siglo XX, la política comercial externa se había concentrado en el proceso de negociaciones comerciales internacionales, preservando el programa de desgravación arancelaria. Se firmó el tratado de libre comercio entre México y el Triángulo Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras) y concluyeron las negociaciones del tratado de libre comercio con Chile. Por otra parte, se continúa negociando con la Comuni- Esta ponderación recaudatoria ubica a El Salvador como una de las cargas tributarias más bajas del continente americano. El Salvador: del siglo XX al XXI 93 dad Andina y con Canadá. Con Panamá se está negociando un esquema de libre comercio centrado en los servicios de transporte marítimo y servicios financieros. Hay una mejoría en los índices de desarrollo humano en los años noventa y se logra regresar a los niveles de estabilidad macroeconómica que se disfrutaba antes del inicio del conflicto bélico. Sin embargo, al cierre del siglo XX e inicio del XXI existe un vacío con relación al futuro, en particular la ausencia de un esfuerzo más definido para resolver los problemas relevantes, que en el mediano plazo pudieran generar una fuerte presión social y política. Por el lado económico, existe una baja tasa de ahorro que limita el crecimiento y en el plano social y ecológico, se presentan niveles muy elevados de pobreza, violencia y vulnerabilidad socioambiental. La inseguridad causada por la violencia y el crimen significa una seria limitación para la ciudadanía en general y para el sector empresarial en particular. Desde la perspectiva ambiental, la contaminación del agua y del aire, y la pérdida del suelo y de la biodiversidad, hacen que la calidad de vida esté disminuyendo aceleradamente y que se convierta en una seria limitante para suscribir, cumplir y sostener los tratados comerciales internacionales. Esta síntesis de política socio-económica seguida a finales del siglo XX y a principios del XXI constata que los tomadores de decisión se concentran y apuestan a la apertura externa (globalización), descuidando la otra cara de la medalla, la apertura interna (localización). Unicamente los departamentos de San Salvador y La Libertad, quienes tienen un índice de desarrollo humano superior al promedio nacional, son receptores de población; los doce restantes departamentos son expulsores de población. Por cada hogar pobre urbano, hay 2.4 hogares pobres en el área rural. La creciente y desordenada urbanización ha provocado un rápido crecimiento de la demanda de agua para consumo humano y uso productivo, abriéndose con ello la posibilidad de un mercado de servicios ambientales. Mientras que en los años 70 el AMSS se abastecía en 100% a partir de los acuíferos locales, para 1997, los acuíferos locales del AMSS suministraron únicamente el 44% del agua. La pérdida del suelo y la deforestación reducen, por una parte, la capacidad de almacenamiento del agua y por otra, hacen más difícil la generación de energía hidroeléctrica. Es decir, al tomar la opción de la energía térmica, cuando la tendencia de los precios del petróleo es al alza, los cos- los tomadores de decisión se concentran y apuestan a la apertura externa (globalización), descuidando la otra cara de la medalla, la apertura interna (localización). 94 El Salvador: del siglo XX al XXI tos de producción aumentan. Esto es clave porque agua y energía son dos insumos estratégicos para el progreso del país. La pobreza e inseguridad humana que existen en barrios y cantones evidencian que no se dió el llamado rebalse económico, el cual planteaba que primero había que crecer y después, al pasar el tiempo, le llegarían los beneficios a la gente. Conviene, entonces, avanzar y redoblar esfuerzos para impulsar la apertura interna: la descentralización y la animación económica local. La contradicción de la dolarización El anuncio de la Ley de Integración Monetaria a finales de 2000, confirma que la política gubernamental se concentra en la integración externa y comercial. Prueba de ello es que el lanzamiento de la dolarización opacó (en menos de 24 horas) la propuesta concertada de las Acciones Territoriales del Plan de Nación, y que la empresa privada salvadoreña, a través de ENADE 2001, llame la atención y le pida al gobierno pasar a la parte de ejecución para lograr la conectividad entre zonas geográficas con el resto de Centro América, para desarrollar el país alrededor de territorios que tienen vocación natural propia. Las zonas norte y oriente siguen expulsando población: 75 por ciento de los salvadoreños que viven en el exterior provienen de dichas zonas. En el 2000, las remesas superaron los 1,700 millones de dólares y contribuyeron a que hubieran suficientes reservas internacionales para dolarizar. Paradójicamente, estos territorios son los que menos atención e inversión pública reciben. Es decir, el Estado descuida a la gente que mantienen a flote la economía. La migración hacia el norte de América dio lugar al siguiente hallazgo: el progreso de nuestros compatriotas en E.U.A. y Canadá, prueba que la gente del interior del país puede desarrollar sus habilidades y potencialidades en la medida que tienen oportunidades. La contradicción de la dolarización es que ésta ha sido posible, gracias a las divisas generadas por las personas que han sido marginadas en su propio país. Es justo, entonces, que el Estado facilite la participación (voto) de los «hermanos cercanos» en los procesos electorales, lo cual ayudaría a que los promotores de la dolarización se convirtieran en socios del desarrollo local. En este sentido, a continuación se presentan las dimensiones técnica y política de la dolarización a fin de que el lector tenga una mejor idea de lo que dicha medida implica para el desarrollo nacional. La pobreza e inseguridad humana que existen en barrios y cantones evidencian que no se dió el llamado rebalse económico, el cual planteaba que primero había que crecer y después, al pasar el tiempo, le llegarían los beneficios a la gente. El Salvador: del siglo XX al XXI 95 Dimensión técnica de la dolarización La discusión técnica sobre la dolarización debió centrarse en tres aspectos: la solidez del sistema financiero, el monto de las reservas internacionales y la estabilidad macroeconómica del país. Solidez del sistema financiero Los fraudes financieros de 1997 mostraron las debilidades de la regulación y supervisión financiera. Ya que se daba captación ilegal de fondos de sociedades que tenían una sociedad paralela y que captaba recursos al margen de la regulación y supervisión financiera. La magnitud de las operaciones fraudulentas llegaron a casi los 1,450 millones de colones (US$ 165 millones). Por otra parte, las categorías de mayor riesgo de las instituciones financieras han aumentado. La cartera morosa ha aumentado en los úlimos años. Las reformas a la Ley de Bancos y Financieras, de la Superintendencia del Sistema Financiero y otras, son respuestas institucionales para el fortalecimiento del sistema financiero. Monto de las reservas internacionales De acuerdo a Roberto Rivera Campos, el BCR ha ido acumulando progresivamente reservas internacionales -en 1990 ese monto representó el 8.3% del PIB y en 1998 representó el 14.9%-. Acumular reservas internacionales en una situación de elevados déficit comerciales es posible por el intenso flujo de remesas familiares. De 434 millones de dólares en 1990 las reservas internacionales ascendieron a más de 1700 millones de dólares en 1999. Estabilidad macroeconómica El indicador problemático y de gran importancia, es el déficit fiscal. El problema para la dolarización es el hecho de que al no haber autoridad monetaria, el ajuste al déficit se efectúa mediante el recorte de presupuesto (supresión de empleo, reducción de inversión pública, menos programas de atención a los grupos más vulnerables). Es decir, menos atención a las localidades de origen de los compatriotas que viven en el exterior. En la revista El Financiero de LPG, del 12 de diciembre de 2000, se publicó que Costa Rica quiere dolarizar, pero no puede debido a su alto déficit fiscal. El presidente del BCR de Costa Rica, Eduardo Lizano, fue más preciso al subrayar que necesitan mejorar sus finanzas públicas, ya que al cierre de 2000 el déficit fiscal llegará al 4%. En esa misma edición, Luis Membreño, Editor jefe de Economía de LPG, afirmó que debe reducirse el déficit fiscal, ya que se sitúa en la El indicador problemático y de gran importancia, es el déficit fiscal. El problema para la dolarización es el hecho de que al no haber autoridad monetaria, el ajuste al déficit se efectúa mediante el recorte de presupuesto 96 El Salvador: del siglo XX al XXI actualidad cerca de 3% del PIB y la adquisición por parte del Ministerio de Hacienda de las deudas del BCR implican un punto del PIB y no debemos olvidar el otro punto porcentual de las pensiones. De acuerdo a una investigación de FUSADES (mayo de 2001, pg. 20), la carga fiscal de las pensiones para el año 2001 equivaldría a 0.9% del PIB, e irà incrementándose hasta alcanzar en el 2004 un monto equivalente al 2.2 del PIB. En total, el financiamiento del sistema de pensiones durante el período 2000-2004 impondría sobre las finanzas públicas una carga de aproximadamente 8,900 millones de colones (1,017 millones de dólares). Esa misma publicación de FUSADES indica que la dolarización podría traer beneficios para el país, en términos de consolidar la estabilidad monetaria y financiera y coadyuvar a la reactivación económica al propiciar un menor nivel de tasas de interés. Esos beneficios, sin embargo conllevan ciertos costos, entre los cuales destacan las complicaciones adicionales que la dolarización podría provocar en el manejo fiscal: (1) pérdida de señoriaje y (2) las implicaciones fiscales asociadas con la aplicación del artíuclo 11 de la Ley de Integra- ción Monetaria, el cual establece que todas las obligaciones del Banco Central de Reserva de El Salvador serán asumidas por el Estado por medio del Ministerio de Hacienda, quien podrá compensarlas por obligaciones exis9 tentes a su favor . En síntesis, si no se hace algo al respecto se tendría un déficit cercano al 5% del PIB en 2001, lo cual es a todas luces insostenible. Membreño fue más allá, al indicar que esto contradice con el objetivo del gobierno de invertir 8 mil millones de colones adicionales en los próximos años. Por otra parte, en una publicación que hiciera la FUNDE, diciembre de 2000, planteó que dado que la variable fiscal pasa a ser el elemento clave del nuevo esquema dolarizado (sobre todo cuando éste es acompañado de un esquema de expansión de la inversión pública como lo contempla el Programa de Integración en su conjunto), será esencial emprender una Reforma Fiscal. Carlos Acevedo (2001, pg.35) afirma que la dolarización tendrá previsiblemente cierto impacto sobre las cuentas fiscales, cuyos efectos netos dependerán de la capacidad gubernamental para imponer la disciplina fiscal que tal esquema monetario exige, la carga fiscal de las pensiones para el año 2001 equivaldría a 0.9% del PIB, e irà incrementándose hasta alcanzar en el 2004 un monto equivalente al 2.2 del PIB. 9 Dependiendo del valor efectivamente liquidable de los activos internos del BCR, el monto neto de los pasivos que podrían ser transferidos al Ministerio de Hacienda, se estiman en 400 millones dólares El Salvador: del siglo XX al XXI 97 y de la magnitud de los costos fiscales asociados a dicho proceso, así como de los beneficios potenciales que la dolarización podría generar en la medida que propicie una tasa más alta de crecimiento económico y consolide la estabilidad financiera. De acuerdo a Acevedo, la dolarización demandaría en principio una férrea disciplina fiscal, por otro lado su ejecución involucra costos fiscales adicionales para el país, los cuales están asociados a la dolarización per se, específicamente con la pérdi10 da del señoriaje que implica cualquier proceso de dolarización; y los costos fiscales asociados al traspaso de todos los pasivos del Banco Central de Reserva al Ministerio de Hacienda. Algunas de las ventajas de la dolarización son: 1. Facilita el envio de remesas por la equivalencia de las monedas 2. Suprime el riesgo de una devaluación, garantizando la estabilidad cambiaria para los inversionistas de afuera 3. La tasa de inflación tiende a ser menor 4. Las tasas de interés serían ligeramente menores (al quitarse el mal holandés) Algunas desventajas de la dolarización a. Mayor presión fiscal b. Inflación inicial al darse el redondeo hacia arriba c. Riesgo a la falsificación d. Amenaza del lavado de dólares e. Generación de incertidumbre f. Engaño a la población menos informada y más indefensa Dimensión política de la dolarización 1) El artículo 111 de la Constitución de la República expresa que el régimen monetario, bancario y crediticio será regulado por la ley y que el Estado deberá orientar la política monetaria con el fin de promover y mantener las condiciones más favorables para el desarrollo ordenado de la economía nacional. En este sentido, la discusión es entre constitucionalistas. Ya que las disposiciones generales de la Ley de Integración Monetaria dan lugar a un análisis sobre el hecho de la dolarización demandaría en principio una férrea disciplina fiscal 10 Convencionalmente, los costos de señoritaje consisten en el costo de obtener los dólares necesarios para reemplazar la base monetaria y al costo de flujo asociado a la derogación de la facultad del Banco Central de Reserva de emitir nuevos colones. El costo asociado a la pérdida de señoriaje oscilaría en torno a los 80 millones de dólares anuales. 98 El Salvador: del siglo XX al XXI que en un sistema dolarizado, la autoridad monetaria nacional se pierde, entregando de hecho la política monetaria a la Reserva Federal de E.U.A. 2) Asumiendo que la dolarización ya está dada y que al venderse parcial o totalmente los bancos a inversionistas extranjeros, la capacidad del Estado para gobernar será cada vez más limitada. Por ello, habría que explicarle a la población el significado de su participación en las elecciones, dado que las autoridades que elegirán cada vez tendrán menos capacidad para resolver sus problemas. 3) Se corre el riesgo de que al estar en problemas de fondos y no poder emitir especies monetarias, el Gobierno le solicite préstamos a los bancos. Así era antes en el país. Veamos un ejemplo relatado por el Doctor Enrique Córdova en el libro Miradas Retrospectivas: una de las dificultades más graves que enfrentó el Gobierno de Araujo fue la financiera. Al señor Ministro del Ramo lo único que se le ocurrió para pagar a los empleados fue solicitar un préstamo a los Bancos, préstamos que le fue concedido; pero el siguiente mes la situación era igual y el señor Ministro aplicó el mismo remedio. Los Bancos concedieron un nuevo préstamo; pero transcurrido otro mes, la crisis era igual o mayor. Hasta que llegó el día que los Bancos se negaron. 4) Como es normal y lógico, la discusión sobre la dolarización acapa- ra la atención de los tomadores de decisión. Ello limita los espacios de participación ciudadana y la asignación de recursos hacia las áreas básicas del desarrollo humano. Este es un punto delicado, ya que para llevar a cabo una estrategia de desarrollo en un país en transición y con un déficit fiscal creciente, se hace necesario un esfuerzo de todos los sectores. 5) En este contexto y dado que el manejo saludable de las finanzas públicas es ahora más importante que nunca, convendría promover un acuerdo nacional sobre el contenido de un Pacto Fiscal, orientado a corregir los graves desequilibrios territoriales y la marginación socio-económica a través de la descentralización y el desarrollo local. Una ventaja en este punto es que existen propuestas y mecanismos como el Plan de Nación, la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y el Plan de Recuperación UNIDOS por El Salvador (Madrid, marzo de 2001). 3.1 Vulnerabilidad y desarrollo local sostenible El siglo XXI inicia con un enjambre sísmico y sequía. Los hogares, cantones y municipios salvadoreños fueron sacudidos por dos terremotos de 7.6 y 6.6 grados en la escala de Richter, el 13 de enero y febrero de 2001, respectivamente. Dejando miles de muertos y más de mil escuelas y casi 200 mil viviendas destruidas. El primer epicentro fue a 55 kilómetros de la playa Los Blancos (departamento de Se corre el riesgo de que al estar en problemas de fondos y no poder emitir especies monetarias, el Gobierno le solicite préstamos a los bancos. El Salvador: del siglo XX al XXI 99 La Paz) y el segundo fue en San Vicente. La energía liberada por el primer sismo pegó en el centro del país y se irradió por la cadena montañosa. Ello explica que once de los 14 departamentos y un tercio de los municipios hayan sido afectados, alterando la vida nacional y sus perspectivas. La extensión del enjambre sísmico (hubo otro fuerte temblor de 5.3 grados en San Salvador, el 17 de febrero de 2001) y la limitada capacidad de respuesta estatal hacia las localidades más pobres y de difícil acceso, evidenciaron el poco avance de la descentralización y el desarrollo local. La marginación socio-económica y el deterioro ecológico quedaron nuevamente demostrados ante la ciudadanía y el mundo. Con la agravante que con la llegada del invierno, aumentan las amenazas de los deslaves y deslizamientos. Los efectos de los sismos cambian el presente y el futuro del país. Los salvadoreños debemos incorporar la prevención y la gestión de riesgos dentro de nuestro quehacer diario, dentro y fuera del hogar. Otro aspecto a tener en mente es que la zona norte del país, la cual tiene los mayores índices de pobreza y deterioro ecológico, fue la menos afectada por los sismos, por lo que, se corre el riesgo que los recursos orientados hacia dicha área disminuyan en los próximos años. Por ello, hay que redoblar esfuerzos y responderle a las poblaciones más afectadas por los sismos, sin disminuir la limitada atención a la zona norte. El desafío es inmenso. Los pueblos pequeños de las zonas costera y cafetalera han sido los más dañados por los terremotos y existe la amenaza que la gente emigre hacia los centros urbanos, lo cual podría significar un desplazamiento de 250 mil personas hacia las ciudades en un futuro próximo. Es recomendable, entonces, que el gobierno central se convierta en el principal socio de los agentes públicos y privados locales, potenciando los esfuerzos existentes a lo largo y ancho del país. Afortunadamente, la sociedad salvadoreña está llena de propuestas, redes humanas e iniciativas locales. Es decir, hay suficiente capital social para salir adelante. Lo que se requiere es hacer sociedades o alianzas para integrar las acciones inmediatas dentro de procesos de desarrollo local. La clave está en regenerar el tejido social y la institucionalidad local para reconstruir y transformar El Salvador. Dada la vulnerabilidad socio-ambiental y el alto grado de atomización municipal (la mitad de los municipios tienen menos de 15 mil habitantes), es pertinente implantar una Ley de Ordenamiento Territorial y promover la asociación municipal. Es decir, hay que aprovechar esta coyuntura para orientar la reconstrucción dentro de un esfuerzo de largo aliento, a fin de que nuestro desarrollo sea sostenible. Es un momento de grandes decisiones. El futuro y Los salvadoreños debemos incorporar la prevención y la gestión de riesgos dentro de nuestro quehacer diario, dentro y fuera del hogar. 100 El Salvador: del siglo XX al XXI bienestar de nuestros/as hijos/as está en juego. Recordemos que el siglo XX termina prácticamente “enterrando” a la CND y al Plan de Nación. Vienen los terremotos y resulta que salen nuevamente a flote los temas y planteamientos que se habían señalado en las consultas territoriales y las mesas especializadas. Además, el gobierno sabe perfectamente que para conseguir recursos frescos no reembolsables y/o en condiciones preferenciales, es preciso hacer planteamientos con características similares a los del Plan de Nación y la ENDL: participación y auditoria social, crecimiento económico con equidad, descentralización y sostenibilidad. Es así como nuevamente surge la CND y el Plan de Nación. Se actualiza lo planteado en las Acciones Territoriales, incorporándole los impactos y desafíos que imponen los terremotos, así como la gestión de riesgos de manera transversal. Lo que la CND, junto con FUSADES, la Red de ONG para el Desarrollo Local y COMURES, presentan en el Grupo Consultivo de Madrid, en marzo de 2001, tiene el inconveniente de ser un esfuerzo paralelo (no parte integrante) de la posición oficial. Hasta la fecha, todo pareciera indicar que estos insumos han incidido básicamente en el Programa de Desarrollo Local (PDL), el cual le da prioridad a los municipios más afectados por los sismos y a los municipios y comunidades más pobres y vulnerables del país. Es decir, el PDL plantea el ataque a la pobreza, la reconstrucción y el desarrollo local. Por ello, la implementación del PDL y la procuración de recursos para invertir en el interior del país, es una de las principales tareas nacionales. Esto es particularmente importante porque gran parte de las organizaciones y profesionales que laboran en las áreas del desarrollo sostenible tienen la impresión que se están reduciendo los espacios políticos (concertación) y los espacios fiscales (inversión), para el desarrollo local. De Madrid a El Salvador En el primer semestre de 2001, hubo un esfuerzo público por subrayar la importancia de poner en práctica y darle continuidad a los planteamientos realizados por El Salvador en la reunión de cooperantes efectuada en Madrid, para apoyar su reconstrucción y el desarrollo sostenible a raíz de los sismos ocurridos al inicio del siglo XXI. La CEPAL evidenció que los daños de los sismos superaron la capacidad nacional de respuesta. En dos mi- gran parte de las organizaciones y profesionales que laboran en las áreas del desarrollo sostenible tienen la impresión que se están reduciendo los espacios políticos (concertación) y los espacios fiscales (inversión), para el desarrollo local. El Salvador: del siglo XX al XXI 101 nutos, se perdió el equivalente al 13 por ciento del PIB. Asimismo, conviene destacar que la situación política, socioeconómica y ambiental ya eran difíciles antes del desastre natural, lo cual hace más compleja la tarea de la rehabilitación. A la comunidad internacional también le quedó claro que hay que mejorar la comunicación entre los lugareños y las instituciones públicas, para que sean escuchados y representados en el proceso de construcción de un país menos vulnerable y más justo, solidario y próspero. El país tiene un creciente déficit fiscal y las economías familiares están muy afectadas. Esto hace que el gobierno central y las municipalidades enfrenten demandas superiores a sus recursos disponibles. ¿Qué hacer? Una opción es la siguiente combinación: 1) las instituciones financieras internacionales le permiten al país aumentar ligeramente el déficit y endeudamiento públicos, sin arriesgar la estabilidad macroeconómica, 2) los agentes económicos y políticos realizan un pacto fiscal, para financiar la reconstrucción y el desarrollo sostenible, y (3) la ayuda externa es de carácter complementario, facilita la auditoría social y reduce la vulnerabilidad socioambiental dentro de un estado de derecho. Las intervenciones en Madrid tuvieron mucho en común: gestión territorial, vivienda, empleo local, transparencia y participación ciudadana. La clave está en potenciar las coinciden- cias y avanzar en esa dirección, a partir de mecanismos existentes antes de 2001. Ello también contribuiría a que los institutos políticos respetaran y apoyaran cada día más las iniciativas ciudadanas y locales. La violencia e inseguridad ciudadana abaten al país. A la disminución de las oportunidades de trabajo en las áreas rurales afectadas por los sismos, se le suma el limitado acceso al mercado que tienen los lugareños de la zona norte. Todo ello generará una gran presión social y pudiera convertirse en una amenaza para el proceso democrático proveniente de los Acuerdos de Paz. Por ello y dada la presente calamidad pública, hay que redoblar esfuerzos para construir una sociedad más equitativa y una democracia más participativa. ¿Cómo hacerlo? A través de la descentralización del Estado y de un esfuerzo de nación para reconstruir y animar las economías locales. En este sentido, es oportuno destacar lo que dijo el BID: una de las lecciones que dejan los desastres naturales es que siempre ofrecen una oportunidad para hacer las cosas de modo diferente, de emprender cambios que en otras circunstancias serían política o financieramente imposibles La reunión en Madrid fue positiva. La comunidad internacional se comprometió a aportar en el período una de las lecciones que dejan los desastres naturales es que siempre ofrecen una oportunidad para hacer las cosas de modo diferente 102 El Salvador: del siglo XX al XXI 2001-2005 más de 1.300 millones de dólares en ayuda humanitaria, donaciones y préstamos. Ahora hay que pasar de las palabras a los hechos, de las promesas a los desembolsos. El Estado y la ciudadanía deben comprender que la mayoría de la ayuda externa serán préstamos y que la entrada de dichos fondos depende principalmente- del cumplimiento de lo que los salvadoreños y sus instituciones han expresado en el Grupo Consultivo. La coherencia de lo que se dijo afuera y lo que se hace en El Salvador, es lo que hará que la cooperación externa se aproxime a lo anunciado. De lo contrario, las opciones se reducirán a lo mismo que antes de enero de 2001: las remesas familiares. Porqué hacer lo mismo de siempre? Esta parte subraya la relevancia que los tomadores de decisión sean más visionarios. El Salvador estaba mejor al finalizar los 90 que al iniciar los 80. De igual manera, conviene precisar que la realidad nacional ya era difícil al momento de los terremotos: déficit fiscal próximo al 3 por ciento del PIB, déficit comercial de 1700 millones de dólares, una de cada dos personas era pobre, escasez de agua potable, y violencia y crimen. El enjambre sísmico provocó enormes daños. Entre más pobres eran las familias y comunidades, mayores y múltiples fueron los efectos. La situación de los lugareños es difícil: (1) el patrimonio familiar y la infraestructura comunitaria básica están casi destruidos en una cuarta parte de los municipios, (2) las actividades productivas tales como café, pesca, turismo y artesanía fueron reducidas a lo mínimo en más de un tercio de los municipios, y (3) la poca apertura interna (descentralización) prevaleciente impidió que las municipalidades tuvieran una mayor capacidad de reacción y gestión. Esto último es efecto y no causa, por lo que, no debería convertirse en el argumento principal para detener o diferir la descentralización y el desarrollo local. En este contexto, se refuerza la opción de reconstruir el país haciendo lo mismo de siempre: financiando los déficit a través de donaciones y préstamos externos, y realizando obras físicas dispersas a nivel comunitario. Veamos algunos ejemplos. Para ayudar a las familias que huían de un lugar a otro durante el conflicto, se ejecutaron proyectos para los «desplazados». Para aliviar la situación de las comunidades más pobres afectadas por el programa económico a inicios de los noventa, se hicieron miles de pequeños proyectos para los «ajustados». Para las personas afectadas por el sismo de 1986, se realizaron obras para los «terremoteados». Para los excombatientes a raíz de la paz, se destinaron recursos para los «reinsertados». El Salvador estaba mejor al finalizar los 90 que al iniciar los 80. De igual manera, conviene precisar que la realidad nacional ya era difícil al momento de los terremotos El Salvador: del siglo XX al XXI 103 Para paliar los daños de Mitch, se hicieron proyectos para los «inundados». Para los lugareños afectados por el reciente enjambre sísmico, se ejecutan actividades para los «damnificados». El común denominador (factor de vulnerabilidad) de esas poblaciones, es la pobreza. Lo cual sugiere aplicar el criterio de equidad en la asignación de recursos y dejar de ponerle villetas a la gente. Una alternativa sería que el ahorro público juegue un mayor papel en el financiamiento de las inversiones sociales, y que la reconstrucción física sea un elemento tonificante de la institucionalidad y las economías locales. Una medida en esa dirección es que toda vivienda permanente que se construya disponga de servicios básicos. De esa manera, el combate a la pobreza tendría primacía en la agenda nacional y aumentaría el rol de los agentes públicos y privados locales. Se pasaría del esquema tradicional de «envilletar a los pobres» a la promoción de asentamientos humanos sostenibles. Pretender reconstruir sin descentralizar o construir viviendas sin servicios básicos, es seguir excluyendo y limitando las oportunidades de los lugareños. Lo cual incrementaría el flujo y la concentración de actividades en el Gran San Salvador, y tendría el inconveniente de «poner todos los hue- vos en la misma canasta». Con el agravante de que esa área tiene la mayor amenaza sísmica. Es decir, los tomadores de decisión estarían colocando la dinámica nacional en un sólo punto: el Valle de las Hamacas. Realidad social emergente La CEPAL, en su publicación Panorama Social de América Latina, afirma que la apertura externa, la privatización y la disminución del papel del Estado, introducen complejidades en la comprensión de la realidad social emergente. Además de la pobreza, surge una creciente vulnerabilidad social, la cual se expresa en la sensación de riesgo, indefensión e inseguridad humana. Hoy día y a raíz de los terremotos, El Salvador también enfrenta los hechos de que 1 de cada 4 personas es damnificada y la tendencia de su gente a abandonar su lugar de origen. De allí que sea crucial acelerar el crecimiento económico con equidad y en armonía con la naturaleza. Los ingresos equivalentes a 4 líneas de pobreza son insuficientes para evitar por sí solos la situación de pobreza de una familia promedio. La estructura ocupacional en El Salvador antes de los terremotos habla por sí sola. Las ocupaciones del nivel superior (empleadores y gerentes) representaban un 6.9 por ciento de la fuerza de trabajo ocupada y tenían un ingreso promedio de casi 10 líneas de pobreza. El nivel intermedio (pro- los tomadores de decisión estarían colocando la dinámica nacional en un sólo punto: el Valle de las Hamacas. 104 El Salvador: del siglo XX al XXI fesionales y técnicos) con el 13.6 por ciento, recibían menos de 5 líneas de pobreza. El nivel inferior (obreros, comercio, servicios personales y trabajadores agrícolas) superaban el 79 por ciento y sus ingresos promedio eran 2.4 líneas de pobreza. Cuando los ingresos del principal perceptor no son suficientes, el aumento de la densidad ocupacional es un medio para que el hogar evite o reduzca la pobreza. En el país, el 42 % de los hogares tiene sólo un ocupado y en la mayoría el principal perceptor de ingresos es del nivel ocupacional inferior, por lo que, el deterioro de la economía familiar a raíz de los sismos y la sequía, ejercerá mayor presión en aumentar el número de ocupados por hogar, en detrimento de la educación de los hijos/as. Por ello, la promoción de una economía de trabajo a nivel local es clave para el presente y futuro del país. La Revista ENFOQUES, del 15 de julio de 2001 de La Prensa Gráfica, plantea que las maras ya son parte de la vida urbana y rural de El Salvador, resaltando que dicho problema va de mal en peor. Ya que la cantidad y virulencia de los pandilleros ha aumentado. Esta nueva Guerra Civil que vive el país involucra a más de 30 mil jóvenes. Una encuesta realizada en noviembre de 2000 por el Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP) de la UCA, y otros estudios previos, brindan elementos para configurar un perfil de los miembros de las maras. La edad promedio de ingreso a las pandillas es de 15 años En cada pandilla hay más de cinco hombres por cada mujer Unos 150 mil jóvenes son simpatizantes de la vida pandilleril 85% consume drogas 68% porta armas Dos terceras partes no estudian 74% ha estado en prisión Estas cifras y la disminución en los deseos de abandonar esa vida muestran claramente el fracasó de la familia en que nació el ahora pandillero, de la escuela que sólo lo vió caminar por sus pasillos y de los institutos de rehabilitación de jóvenes y del sistema carcelario: la mayoría de pandilleros (74%) ya estuvo encerrado. El informe en referencia revela que la cantidad de pandilleros con deseos futuros de calmarse ha disminuido: en 1996, el 85 por ciento deseaba calmarse; a finales de 2000, sólo el 42 por ciento. La mayoría quiere seguir «vacilando». la cantidad y virulencia de los pandilleros ha aumentado. Esta nueva Guerra Civil que vive el país involucra a más de 30 mil jóvenes. El Salvador: del siglo XX al XXI 105 ENFOQUES enfatiza que estos jóvenes también son un problema de seguridad pública: para armarse y drogarse roban y, algunas veces, matan. En términos inmediatos y concretos, urge retirar las armas y las drogas del alcance de las pandillas. En materia preventiva, hay que trabajar con aquellos que aún no han tomado la decisión de empuñar una arma y unirse a la violencia. Es decir, atender a esos miles de simpatizantes de las maras que aún no han dado el salto. La dimensión e impacto de estos problemas, llevan a asociar la vulnerabilidad social con la cantidad y calidad de los recursos que controlan los individuos y familias: el trabajo, el capital humano, los recursos productivos y las relaciones sociales. El trabajo se ha visto menoscabado por una producción basada en ciertos núcleos modernos que demandan poca mano de obra. Las afectaciones ocasionadas por el reciente desastre natural fueron importantes en la agricultura, pesca, turismo y microempresa. La inestabilidad de los ingresos se traducirá en mayor precariedad en el mercado de trabajo, con crecientes empleos temporales y sin seguridad social. En cuanto al capital humano, las políticas vigentes favorecen la educación privada y, en los hechos, se deteriora la pública, aumentando la vulnerabilidad de los educandos de los estratos medios y bajos. Los sectores 11 de baja productividad (microempresa ) tienen dificultades para tener crédito y capacitación. En cuanto a las relaciones sociales, las formas tradicionales de participación se han debilitado. Además, la emergencia nacional ha evidenciado la débil institucionalidad local y la pérdida del tejido social. En síntesis, conviene aumentar la efectividad de las políticas públicas orientadas a la descentralización y la animación económica local. Esto impone cinco tareas: 1) mejorar la capacidad de gestión municipal y comunitaria, 2) desarrollar un sistema de subsidio para viviendas rurales dignas, seguras y de bajo costo, 3) institucionalizar la gestión territorial y de riesgos, 4) apoyar las innovaciones tecnológicas y organizativas en el ámbito productivo territorial, y 5) realizar un esfuerzo comunicacional permanente con los municipios, comunidades y familias. En cuanto al capital humano, las políticas vigentes favorecen la educación privada y, en los hechos, se deteriora la pública, aumentando la vulnerabilidad de los educandos de los estratos medios y bajos. 11 Un diagnóstico realizado por la DIGESTYC en 1998, estimó que existían 468,717 micrempresas y las clasificó en tres tipos. De subsistencia, aquellas cuyas ventas mensuales son menores o iguales a 1,714 dólares, representando el 88.4%; de acumulación simple aquellas cuyas ventas mensuales oscilan entre 1,714 y 3,428 dólares, sumando el 7.1%; de acumulación ampliada cuyas ventas fluctúan entre 1,714 y 5,714 dólares, ascendiendo al 3.5% 106 El Salvador: del siglo XX al XXI 3.2 Los pocos críticos Momento de la verdad El contenido de este libro es una invitación al Gobierno para que salga al encuentro de la sociedad, mejorando las condiciones de vida de la gente a nivel local. En Centroamérica existen 1,185 municipalidades. El Salvador tiene 262, de las cuales sólo once superan las cien mil personas. Las municipalidades en C.A. realizan una limitada recaudación fiscal. La carga tributaria es del 0.6 por ciento (ingresos tributarios municipales en relación al PIB) y la presión tributaria del 3.5 por ciento (ingresos tributarios municipales en relación al total de ingresos tributarios). Esto señala insuficiencia de recursos para satisfacer las necesidades básicas y dependencia de las municipalidades del gobierno central, para prestar los servicios a las comunidades. Un estudio de SACDEL sobre las finanzas municipales en El Salvador, evidencia que las alcaldías tienen finanzas muy débiles, tasas por servicios que no cubren sus costos e impuestos municipales regresivos. Ello limita las posibilidades de elevar la calidad de los servicios locales. Ninguno de los municipios estudiados puede financiar sus gastos corrientes con sus ingresos corrientes. Por ello, conviene recordar lo dicho por Enrique Iglesias, BID: la transferencia de responsabilidades a los municipios constituye una tendencia positiva en la medida que las entidades públicas que se hagan cargo de esas responsabilidades estén preparadas para ello y puedan movilizar nuevos recursos propios. Este es un tema controversial que requiere gradualidad (puede iniciarse con los principales centro urbanos), pero debería ser parte del programa nacional de reconstrucción y desarrollo local. En otras palabras, es importante combinar los criterios de responsabilidad compartida y equidad. Hoy día, la gente quiere acción y participar en la solución de sus problemas cotidianos. La ciudadanía no quiere saber nada de luchas políticas partidarias, ni de protagonismos institucionales. Por su parte, los cooperantes externos quieren comprobar que los gobernantes escuchan a sus electores y que sus aportes son bien utilizados. Conviene, entonces, estructurar el programa de reconstrucción en base a la demanda local y ejecutarlo de forma descentralizada. Afortunadamente, hay avances. Las transferencias (Ley FODES) a las alcaldías han pasado de 20 colones por habitante a más de 130, y su monto acumulado 1998-2000 superó los dos mil trescientos millones de colones. El reto está en complementar esfuerzos, evitar duplicaciones, reducir costos y ejercer la auditoría social. La reconstrucción nacional debería tener expresión presupuestaria te- las alcaldías tienen finanzas muy débiles, tasas por servicios que no cubren sus costos e impuestos municipales regresivos. El Salvador: del siglo XX al XXI 107 rritorial, para crear sinergias y animar las economías locales. En concreto, se recomienda que: (a) los recursos sean invertidos prioritariamente en las localidades más vulnerables, a través de emprendedores locales, (b) se incorpore la gestión de riesgos dentro de los planes de desarrollo local, (c) se incentive la asociación municipal, (d) se promueva el intercambio comercial y la transferencia de tecnologías entre los salvadoreños que viven dentro y fuera del país, (e) se abran líneas de financiamiento para municipalidades con capacidad de contraer obligaciones y de invertir a largo plazo, y (f) se de asistencia técnica y capacitación a los municipios, bajo el criterio de subsidio a la demanda local. El momento de la verdad ocurre cuando los gobernantes (Estado) contactan e interactúan con los gobernados (ciudadanía). Ello implica orientar la reconstrucción hacia el desarrollo del interior del país, a través de la unión de esfuerzos del gobierno central, gobiernos municipales, sector productivo, organizaciones de la sociedad y comunidades de salvadoreños en el exterior. Para sacar adelante al país, se requiere de energía, compromiso y solidaridad, por lo que, el involucramiento de la juventud, las mujeres y los salvadoreños que viven en el exterior hará la diferencia en tiempo, costo y calidad. Reconstrucción con rostro humano Reconstruir y desarrollar el interior del país es tan prioritario que no hay ninguna otra cuestión que nos exija tanta atención, como lo demuestran los datos de la CEPAL, PNUD y FUSADES, y los pronunciamientos de organizaciones no gubernamentales, iglesias, universidades y gremios. Las capacidades y propuestas cívicas para que el centro de la reconstrucción sea el ser humano, son un valioso capital social y pueden contribuir a la consolidación del proceso democrático. No debemos pensar que sólo hay gobierno central y gobiernos municipales, en medio están la ciudadanía y las comunidades. De allí la relevancia de fomentar la cultura cívica. Ello es relevante dado que el accionar en momentos de calamidad pública suele estimular estilos e instancias verticales, por lo que, un país en transición como El Salvador, debe redoblar esfuerzos por institucionalizar la participación y auditoria social. Afortunadamente, las opciones autoritarias no concuerdan con los elementos requeridos para competir en el siglo XXI. En un mundo basado en la comunicación activa, la apertura interna (descentralización) es una idea-fuerza que gana arraigo. Por años, los municipios fronterizos han estado marginados. En la década de los 80, los escenarios más violentos sucedieron en los municipios más pobres de las zonas norte y oriental, convirtiéndose en expulsores netos de población. Esto ha contri- El momento de la verdad ocurre cuando los gobernantes (Estado) contactan e interactúan con los gobernados (ciudadanía). 108 El Salvador: del siglo XX al XXI buido a que un tercio de la población nacional se concentre en el Area Metropolitana de San Salvador, en apenas el 3 por ciento del territorio. La otra opción ha sido irse al exterior. Prueba de ello es que la mayoría de remesas se dirigen a las zonas rurales. Hoy en día, los municipios más dañados por los sismos son los de las zonas montañosa y costera (menos receptores de divisas), por lo que, miles de lugareños están emulando a los hermanos cercanos. Las remesas familiares, entonces, podrían seguir manteniendo a flote la economía nacional v.g. el total de remesas de 2001 probablemente superarán el valor de los daños materiales de los terremotos. La realidad es contundente. Más de 310 mil viviendas total o parcialmente destruidas (25 por ciento de la población es damnificada). FUSADES mostró un nuevo mapa de pobreza. Hasta el 2000, los municipios de las zonas fronteriza y norte eran los que tenían más pobreza extrema. A inicios de 2001, en dos minuto, los terremotos hicieron que los pobres se incrementaran en el interior del país. Si a los municipios tradicionalmente pobres se le suman los más afectados de San Vicente, La Paz, La Libertad, Usulután y Cuscatlán, resulta que miles de lugareños comienzan el siglo XXI con menos oportunidades que al terminar el siglo XX. El Salvador está en pie gracias a la economía urbana de servicios, lo cual estimulará la migración campo-ciudad, el desarraigo, la marginalidad y la violencia. ¿Qué más evidencia empírica quieren los tomadores de decisión, para optar por la descentralización y el desarrollo local?. Para una reconstrucción con rostro humano, se sugieren cinco medidas: 1) dar prioridad y descentralizar progresivamente las inversiones en infraestructura educativa básica, salud primaria, caminos vecinales y agua potable a los municipios que tengan la capacidad de gestión requerida; 2) subsidiar la demanda local de asistencia técnica para aumentar la efectividad y sostenibilidad de los servicios que ofrecen los agentes públicos y privados locales; 3) fortalecer la participación y organización comunitaria; 4) incentivar la asociación municipal; y 5) generar más recursos propios, comenzando por municipios con más de 50 mil habitantes (mayor responsabilidad fiscal local). El Salvador está en pie gracias a la economía urbana de servicios, lo cual estimulará la migración campo-ciudad, el desarraigo, la marginalidad y la violencia. El Salvador: del siglo XX al XXI 109 Un túnel con salida Especialistas de Temas Claves para el Plan de Nación presentaron en mayo de 2001, una propuesta de reforma al sistema político. Este documento destaca la pérdida de confianza de la población en los procesos electorales y en la estructura de los partidos políticos, a fin de contribuir a la construcción de una sociedad democrática fundada en el estado de derecho. Una tesis de dicha propuesta es que las estructuras políticas del Estado salvadoreño son obsoletas, por lo que, la necesidad de una reforma es urgente. La otra tesis es que el sistema de partidos políticos está en crisis. El punto es que en la vida social hay un universo de intereses que encuentra dificultades de representación política. Las manifestaciones de la brecha entre el sistema político y la vida ciudadana se expresan en la tendencia decreciente de la participación electoral y en la caída de la legitimidad de las instituciones electorales y políticas. Además, se da la inexistencia del vínculo entre los representantes y los representados. Los bajos niveles de participación son alarmantes. Entre 1989 y 1999, el abstencionismo electoral en El Salvador pasa del 54.9% al 61.4%. Curiosamente, los partidos políticos parecen impermeables al reclamo ciudadano; al mismo tiempo, la ciudadanía Los carece de mecanismos de control sobre ellos. De esa manera se configura una círculo crítico, porque el sistema partidario pierde pertinencia ante la dinámica social en la medida que no se encuentra conforme a las nuevas exigencias ni expectativas ciudadanas. Sobre esa base se genera desconfianza y falta de participación. En este sentido, se genera un dilema: o se impulsan reformas al sistema político, o el círculo problemático llevará al colapso democrático. De acuerdo al núcleo de especialistas que elaboraron la propuesta en referencia, la segunda opción es real y hoy se perfila como la peor amenaza para el proceso que comenzó con los Acuerdos de Paz. La opción de las reformas es la única que podría romper el círculo de la crisis y evitar el ruptura de la transición democrática. Afortunadamente, el círculo de la crisis es remediable. Se cuenta con la experiencia y la energía social suficiente para disolver dicho círculo. El salto que se requiere tiene que ver con la consolidación de la institucionalidad para el desarrollo sostenible y la democracia, la cual comprende tanto al Estado, asociaciones, empresas y ciudadanía. Es decir, en la medida que se abran espacios a la participación ciudadana y auditoría social se mejoraría la comunicación entre representados y representantes, por lo que, la reforma en cuestión puede convertirse en la llave que abra una nueva etapa po- bajos niveles de participación son alarmantes. Entre 1989 y 1999, el abstencionismo electoral en El Salvador pasa del 54.9% al 61.4%. 110 El Salvador: del siglo XX al XXI lítica, más vigorosa, transparente y democrática. La propuesta del núcleo de especialistas, con el respaldo de la CND, tiene tres objetivos: (1) la construcción de vínculos entre representantes y representados: lo que se pretende es que el representante se convierta en un sujeto que se guía por los mandatos o necesidades de sus electores y no por las instrucciones del partido; (2) la gobernabilidad democrática: lo que se busca es fomentar la cultura democrática y la auditoria de los actos partidarios; y (3) la participación ciudadana: lo que se recomienda es que la población se encuentre con la política. La clave de esta propuesta es que es un punto de partida para proceder a la discusión nacional sobre los instrumentos y el proceso de reformas específicas. Es importante tener una visión de conjunto y trabajar de manera simultánea. Lo óptimo sería que las reformas estuvieran en vigencia para las elecciones de diputados y concejos municipales de 2003. Lo difícil es que muchos de las personas que actualmente detentan el poder político en la Asamblea Legislativa, acuerden y aprueben reformas que vayan en contra de sus intereses particulares. ENADE 2001 La experiencia del primer Encuen- tro Nacional de la Empresa Privada 2000 y el compromiso de la cúpula empresarial del país de institucionalizar el evento para fijar la posición del sector ante la evolución de la economía nacional, llevaron a organizar ENADE 2001. Este evento ha tenido lugar en un momento de especial significado para El Salvador, ya que el entorno económico internacional es complejo y adverso, la falta de una estrategia general de desarrollo y la influencia de fenómenos naturales como los terremotos y últimamente la sequía. ENADE 2001, entre otras cosas, ratifica la necesidad de hacer un esfuerzo para solidificar las bases en que se sustenta el modelo de libre mercado y una exigencia de superar las imperfecciones inherentes al mismo modelo. La economía del país ha de regirse con reglas claras y predecibles. El esfuerzo en esa dirección se torna crucial, en vista del escenario bastante más complejo y en donde es más evidente la necesidad de impulsar un entendimiento básico que permita superar los problemas de coyuntura y asentar las bases para el crecimiento sostenido en el mediano y largo plazo. ENADE 2001 destaca que El Salvador inicia el presente milenio con grandes desafíos por delante, los cuales están orientados a entregar igualdad de oportunidades para todos los salvadoreños y a superar los niveles Lo difícil es que muchos de las personas que actualmente detentan el poder político en la Asamblea Legislativa, acuerden y aprueben reformas que vayan en contra de sus intereses particulares. El Salvador: del siglo XX al XXI 111 de pobreza en que se encuentran amplios sectores de la población. En este sentido, subraya que hay un Plan que fue realizado con el aporte de muchos salvadoreños, que significó meses de esfuerzos, discusiones y contribuciones. El Plan de Nación entregó al final del siglo XX las acciones concretas para lograr la conectividad entre zonas geográficas y con el resto de Centroamérica, para desarrollar el país alrededor de territorios que tienen vocación natural propia. Asimismo, ENADE 2001 reconoce que ahora más que nunca, la competitividad económica requiere que los países se apoyen en una población altamente productiva. Existe evidencia empírica que la inversión en más y mejor educación y salud constituye la óptima decisión nacional para garantizar tanto la capacidad productiva de los salvadoreños, como su posibilidad de disfrutar de una mejor calidad de vida. Por otra parte, ENADE 2001 plantea que la competitividad y la integración a la economía global tienen que estar basadas en la creciente integración interna del país, y en el desarrollo de la economía local. Solo así se logrará un desarrollo más equilibrado y equitativo, y se frenará la creciente migración del campo a la ciudad en busca de mayores y mejores oportunidades de ingreso, principalmente hacia el AMSS. Entre las políticas recomendadas por ENADE 2001 están la política fiscal, la modernización del Estado, la política comercial y la política laboral. En cuanto a la modernización del Estado se considera esencial a corto plazo las reformas institucionales tendientes a crear un estado moderno y eficiente para enfrentar el nuevo entorno internacional caracterizado por importantes cambios económicos y tecnológicos. Se plantea la necesidad de impulsar reformas económicas cuyo eje central sea la Modernización del Estado como un proceso orientado al logro de los siguientes objetivos: a) Mejorar la administración y la eficiencia en el gasto público central y municipal b) Impulsar un política de descentralización y desconcentración c) Reducir la pobreza En la discusión sobre el rol del Estado, se debate sobre lo que debería ser su papel y el del mercado en un momento determinado. Por un Estado moderno, ENADE 2001 se refiere a uno pequeño pero fuerte, limitándose el área de acción del Estado a un número reducido de funciones que ni el sector privado ni la sociedad civil pueden abordar en forma efectiva. ENADE 2001 plantea que la competitividad externa y la integración a la economía global tienen que estar basadas en la creciente integración interna 112 El Salvador: del siglo XX al XXI Para impulsar políticas de descentralización y desconcentración, ENADE 2001 recomienda: - Establecer un organismo rector del proceso de descentralización - Reducir el número de municipios que actualmente tiene el país para fortalecerlos y mejorar su capacidad gerencial - Establecer mecanismos ágiles y transparentes de rendición de cuentas sobre la manera como los concejos municipales invierten los recursos públicos y dan seguimiento a los proyectos - Contratar a la empresa privada para la ejecución de obras y la prestación de servicios - Las tasa municipales deben reflejar los costos por la prestación de los servicios que reciben las personas y empresas en su territorio, considerando precios de mercado - Utilizar de manera eficiente los ingresos y las transferencias del gobierno central en proyectos de inversión en beneficio de la población - Fortalecer la capacidad de formulación, evaluación y gestión de proyectos por parte de los gobiernos locales, de acuerdo a criterios de rentabilidad e impacto social - Sustituir el actual impuesto a los activos por un impuesto municipal más eficiente - Para avanzar en la descentralización de servicios en el sector agua, la red vial, educación y salud, es necesario armonizar la legislación existente para eliminar la duplicidad de funciones, de responsabilidades y de competencias, y llenar los vacíos existentes 3.3 Pasos hacia el desarrollo sostenible Este apartado constituye un llamado a las organizaciones y sectores que procuran la construcción de una sociedad de ciudadanos activos y el ejercicio del poder en espacios más cercanos a la gente, a que generen sinergias en pro de la descentralización del Estado. El desarrollo sostenible no es la simple articulación entre crecimiento económico y conservación de los recursos naturales, sino más bien, es un desafío político e institucional. Presupone la implantación de la democracia y por ende, avanzar hacia el desarrollo sostenible equivale, entonces, a ampliar la participación y las oportunidades de la gente. Los principales obstáculos para ello son: incertidumbre e inseguridad existentes, dispersión de esfuerzos sociales, creciente déficit fiscal y recurrencia de las situaciones de emergencia. Para hacerle frente a ello es preciso actuar y hacer cosas concretas. El desarrollo sostenible no es la simple articulación entre crecimiento económico y conservación de los recursos naturales, sino más bien, es un desafío político e institucional El Salvador: del siglo XX al XXI 113 En este sentido y dado que los terremotos y la sequía han cambiado las prioridades y presupuestos, a continuación se presentan doce actividades para mejorar la actual forma de tomar decisiones y de asignar los escasos recursos disponibles. Al dar estos doce pasos, El Salvador avanzaría hacia el desarrollo sostenible. 1. Identificar las áreas temáticas y territoriales de mayor riesgo y potencial conflicto a nivel centroamericano, nacional y local. 2. Mantener informada a la ciudadanía y sector productivo sobre la situación del agua, suelo, biodiversidad y cambio climático. 3. Realizar acciones visibles y motivadoras a nivel local, para estimular la descentralización del Estado y la participación de la juventud (bachilleres y universitarios) en la recuperación de los patrimonios cultural y ecológico. 4. Establecer los probables efectos (escenarios) y los costos económicos y políticos de no reducir la pobreza y la vulnerabilidad socioambiental. 5. Precisar los principales actores (afectados y beneficiados) en los riesgos y posibles conflictos a nivel nacional y local, e identificar las organizaciones nacionales e internacionales relacionadas con ellos, y los recursos que se están utilizando y gestionando para tales fines. 6. Analizar el marco legal-institucional que regula e interviene en los problemas identificados, y los convenios internacionales que aplican. 7. Conversar con líderes sociales, empresariales, políticos y académicos para conocer sus opiniones y generar apoyo a propuestas en temas tales como ordenamiento territorial, descentralización fiscal, auditoria social y reformas del sistema electoral. 8. Conocer la capacidad técnica-científica disponible y requerida para prevenir y reducir los riesgos y potenciales conflictos, así como fortalecer la institucionalidad nacional para ello. 9. Priorizar la formación de recursos técnicos locales, la promoción de una economía de trabajo a nivel local y la eficacia de las instituciones de justicia y seguridad pública. 10. Desarrollar programas comunicacionales en pro de los derechos ciudadanos, de la equidad de género y del fortalecimiento de la organización comunitaria para la gestión local de riesgos. 11. Apoyar la canalización de la ayuda de los salvadoreños que viven Realizar acciones visibles y motivadoras a nivel local, para estimular la descentralización del Estado y la participación de la juventud 114 El Salvador: del siglo XX al XXI en el exterior y facilitar la cooperación de municipalidad a municipalidad, de comunidad a comunidad. 12. Establecer un sistema de monitoreo para medir la calidad de vida de los lugareños, el impacto de las inversiones públicas descentralizadas y el buen gobierno municipal. En síntesis, para avanzar hacia el desarrollo sostenible, El Salvador debe partir de su propia capacidad e iniciativa. De hacerlo así, tendríamos más socios y cooperaciones para mejorar el bienestar humano de todas y todos los salvadoreños. Puntos de agenda El Informe del PNUD sobre la Pobreza 2000 afirma que los programas contra la pobreza con frecuencia han pasado por alto y desconocido a los gobiernos locales, con lo que han menoscabado su eficiencia. Por otra parte, las reformas públicas han servido para promover el crecimiento económico, pero los recursos casi no han llegado a los pobres. Por ello, muchos cooperantes se volvieron hacia las organizaciones de la sociedad civil, dejando de lado a los gobiernos locales, una pieza decisiva que falta en el rompecabezas de la reducción de la pobreza. Este punto pareciera ser oportuno de incluirlo en la agenda nacional, para articular la reconstrucción, el combate contra la pobreza y el desarrollo local. ¿Qué factores viabilizarían la reconstrucción y transformación del interior del país?. La descentralización y desconcentración de la actividad económica y del Estado, así como el fortalecimiento de los gobiernos locales y las organizaciones comunitarias. Una meta sería que nueve departamentos (Cabañas, Morazán, San Vicente, Chalatenango, Cuscatlán, Ahuachapán, La Unión, La Paz y Usulután) generen el 40 por ciento del ingreso nacional en el año 2010 (ahora aportan menos del 25 por ciento). De alcanzar dicha cifra, disminuiría la concentración económica, demográfica y política en las cabeceras departamentales de Sonsonate, San Miguel, Santa Ana, La Libertad y San Salvador. Para llegar a esa meta hay que aumentar las inversiones en dichos territorios, con una visión de nación. Se requiere una política de asignación de recursos basada en principios tales como transparencia, subsidiariedad y equidad, y un compromiso explícito de los partidos políticos (aprobación de presupuestos, impuestos y préstamos externos). Un obstáculo para lograrlo es el hecho que los resultados electorales se definen en los centros urbanos, por lo que, las decisiones se asocian al número de votos. Los políticos saben para avanzar hacia el desarrollo sostenible, El Salvador debe partir de su propia capacidad e iniciativa. El Salvador: del siglo XX al XXI 115 que realizar obras físicas (parques, adoquinados, puentes, canchas y otras) tiene grandes réditos electorales. Por lo que y con todo respeto, probablemente los políticos (alcaldes, diputados y presidentes) seguirán pensando y actuando en función del calendario electoral. Es difícil que los políticos levanten la vista más allá de sus períodos de gestión pública. Una manera de hacerlo es institucionalizando la participación y auditoria social, así como reformando el sistema electoral para elegir a los diputados por circunscripción distrital (por población). De esa manera la ciudadanía sabría a quién elegir y a quién pedirle cuentas. Esta es una lucha que la ciudadanía debe emprender. Ya que ningún político va a regalar espacio alguno de poder. El reto está en que los lugareños comprendan el significado de ir más allá de la discusión partidaria-electoral. El Salvador demanda líderes democráticos y con una visión integral de desarrollo. Los sismos hicieron que los lugareños perdieran sus activos. Según FUSADES, San Vicente, La Paz, Cuscatlán, Usulután y La Libertad han perdido hasta un 25 por ciento de su PIB departamental. En 7 de los 14 departamentos más del 60 por ciento de las personas son pobres. Cerca de un tercio de los edificios municipales fueron afectados v.g. en La Paz, las alcaldías de Zacatecoluca, Santiago Nonualco, San Juan Nonualco, San Pedro Masahuat, San Miguel Tepezontes, San Juan Tepezontes, Paraíso de Osorio, Jerusalén y Santa María Ostuma sufrieron daños mayores. Esto hace que disminuyan las capacidades operativas de las municipalidades, lo cual es un obstáculo para apoyar efectivamente la reconstrucción y el desarrollo local. Esta realidad sugiere que la reconstrucción se oriente hacia dos objetivos: la formación de la capacidad de gestión y la inversión de capital físico a nivel local. Esto implica hacer hincapié en el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales, aunque tarden más en producir mayores efectos sobre la pobreza que las formas tradicionales y sectoriales de invertir. Por ello, el apoyo externo para la reconstrucción y el desarrollo debería contribuir al establecimiento de gobiernos locales más democráticos y responsables. 3.4 Enfrentando nuevos retos El Informe sobre Desarrollo Humano de El Salvador 2001 (IDHES) identifica cambios y tendencias, distinguiendo entre los que son favorables para el desarrollo humano y los que no son. El Informe señala que el principal reto del país es constituir instituciones sólidas, eficaces y visionarias, para articular un círculo virtuoso de democracia, crecimiento económico y desarrollo humano sostenible. El Salvador demanda líderes democráticos y con una visión integral de desarrollo 116 El Salvador: del siglo XX al XXI El Salvador al inicio del siglo XXI El IDHES 2001 es una fotografía de El Salvador al inicio del siglo XXI. Este es un esfuerzo de instituciones e investigadores nacionales, con el apoyo del PNUD, por contribuir a que la nación vea su realidad a través de los efectos de los recientes sismos y de los desafíos nacionales y locales para avanzar hacia un desarrollo más humano y sostenible. El Informe destaca que al cierre del siglo XX, la pobreza disminuyó. El Salvador escaló más de diez posiciones en la clasificación de 174 países. Aún así, persistían varias brechas, las cuales aumentaron por los terremotos. Con una tasa de crecimiento económico (2.0 por ciento el último año) similar a la de crecimiento demográfico (2.1 por ciento), son limitadas las posibilidades de continuar disminuyendo la pobreza. Esta brecha también tiene una dimensión sectorial, altas tasas de crecimiento en la maquila y el sistema financiero, y bajas en el sector agropecuario. Los sismos causaron la muerte de un mil 159 personas y 8 mil 122 lesionados. Más de un millón y medio de damnificados. El daño en las viviendas también afectó a 41 mil 400 micro y pequeñas empresas. 225 mil nuevos pobres. El 40 por ciento de establecimientos de salud y el 30 de escuelas públicas sufrieron daños. Se perdió cerca del 15 por ciento de la cosecha de café. Todo ello significó una caída de cinco posiciones en la escala mundial de desarrollo humano. Sin embargo, el valor promedio no refleja el impacto en el interior del país. Por ejemplo, San Vicente retrocedió de la posición 9 a la última posición entre los 14 departamentos. La Paz, descendió de la posición 7 hasta la 13. Usulután pasó de la 8 a la 10. En síntesis, San Vicente, La Paz y Usulután se sumaron a Cabañas, Morazán, La Unión, Chalatenango y Ahuachapán, dentro del grupo de departamentos con bajo desarrollo humano. Las brechas salvadoreñas también se expresan en las disparidades que tienen los habitantes de los diferentes departamentos. Una persona nacida en San Salvador, por ejemplo, cuenta con tres veces más oportunidades de terminar la educación secundaria que una persona nacida en Morazán o La Unión; tiene la oportunidad de vivir seis años más que otra nacida en Cabañas; 4.5 veces más oportunidades de contar con agua potable que una nacida en la región oriental; siete veces menos probabilidades de ser pobre extremo que una persona nacida en Ahuachapán. El enjambre sísmico le asestó un duro golpe al desarrollo humano salvadoreño. Hay municipios del interior del país que retrocedieron más Con una tasa de crecimiento económico (2.0 por ciento el último año) similar a la de crecimiento demográfico (2.1 por ciento), son limitadas las posibilidades de continuar disminuyendo la pobreza. El Salvador: del siglo XX al XXI 117 de una década. En este sentido, el Informe sugiere la puesta en marcha de una estrategia que articule la reconstrucción, el combate de la pobreza y la descentralización. Asimismo y coincidiendo con un reciente estudio de FUSADES, el Informe plantea una progresiva ampliación de la brecha fiscal, la cual imposibilita que el Estado cumpla con sus metas de desarrollo humano y de infraestructura para insertarse competitivamente en el mercado mundial. Una opción es aumentar el ahorro público y dinamizar la inversión, manteniendo el endeudamiento público dentro de rangos manejables (el déficit fiscal y la deuda pudieran alcanzar el 5 y 45 por ciento, respectivamente, en el 2004). Conviene, entonces, establecer una relación entre endeudamiento y presupuesto o PIB, bajo el principio que el presupuesto debe ser equilibrado y el déficit aceptable sólo momentáneamente. Es más, si El Salvador desea que otros países u organismos internacionales le ayuden, debería controlar la corrupción, realizar un mayor esfuerzo fiscal e invertir más en el desarrollo humano. En cuanto al reto institucional, el IDHES centra su atención en establecimiento de un orden claro y confiable para los cuatro actores básicos: personas, empresas, asociaciones y Estado. Los desafíos identificados dentro de este marco son los siguientes: 1. Definición de la sociedad factible y deseable: concertación de políticas de Estado 2. Voto de personas residentes en el exterior y reformas en sistema político electoral 3. Estrategia nacional de combate a la pobreza: superación de las brechas sociales, territoriales y de ingreso 4. Revisión de la estrategia de crecimiento: mayor competitividad, innovación tecnológica, promoción de exportaciones y elevación del ahorro nacional 5. Pacto de responsabilidad fiscal: carga y progresividad tributaria, orientación del gasto el desarrollo humano y transparencia y rendición de cuentas. 6. Ley de libre competencia y fortalecimiento de la regulación y supervisión de mercados claves (energía eléctrica, sistema financiero, transporte, telecomunicaciones e hidrocarburos) 7. Una participación más activa de la ciudadanía y los medios de comunicación en las acciones de contraloría social En cuanto al reto institucional, el IDHES centra su atención en establecimiento de un orden claro y confiable para los cuatro actores básicos: personas, empresas, asociaciones y Estado. 118 El Salvador: del siglo XX al XXI 8. La urgencia de una reforma integral en el sector hídrico El capital social El IDHES 2001 le dio una preocupación especial a las instituciones y el capital social. Ya que las instituciones son, ante todo, las reglas del juego o las constricciones convencionalmente construidas para enmarcar la interacción humana en una sociedad determinada. El mercado y la democracia son ejemplos típicos de instituciones regidas por un conjunto de reglas y normas formales e informales (costumbres, tradiciones y otras), ya que para que cada una de ellas funcionen de manera eficiente y eficaz, deben ser apoyadas por un marco jurídico formal o reglamentos que ordenen y brinden confianza a los actores económicos, sociales y políticos. De acuerdo al IDHES 2001 las normas de conductas ideales para promover la democracia, el crecimiento y el desarrollo humano sostenible son aquellas que establecen la honestidad, la integridad, el cumplimiento de los acuerdos y otras virtudes similares como normas primordiales de funcionamiento. Por su parte, el capital social fue definido como el conjunto de normas, redes, valores y organizaciones que promueven la confianza, la ayuda recíproca y la cooperación dentro de una sociedad. De acuerdo a esta definición, las instituciones serían parte del capital social. Sin embargo, existen otras definiciones de capital social. Por ejemplo, para Putman (1993) capital social es el conjunto de asociaciones horizontales entre las personas que tienen un efecto sobre la productividad de las comunidades. En otras palabras, es el conjunto de normas, redes, valores y organizaciones a través de las cuales los actores y sus grupos influyen y/o acceden al poder y sus recursos, y facilitan, formulan y toman decisiones o acciones coordinadas. Un concepto más amplio es el introducido por James Coleman (1998), que además de incluir las relaciones informales, horizontales. Incluye las relaciones locales y jerárquicas. Introduce a las empresas como fundamentales en su concepto y lo define, como variedad de diferentes entidades con dos elementos comunes: todas forman parte de la estructura social y facilitan ciertas acciones por parte de los actores dentro de la estructura. Un tercer enfoque es el de North y Olson (1992), que incluyen el entorno social y político que permite el desarrollo de las normas y la configuración de la estructura social. Este tema es crucial en vista que El Salvador es un país en transición, que se esfuerza por consolidar la democracia en una sociedad con grandes brechas sociales, territoriales y de ingreso. Es por ello que es preciso destacar la responsabilidad y la gestión públicas. el capital social fue definido como el CEPAL (2000,normas, afirma que conjunto de pg. 88) redes, valores y organizaciones que promueven la confianza, la ayuda recíproca y la cooperación dentro de una sociedad. El Salvador: del siglo XX al XXI 119 independientemente del grado de participación privada en la política social, el Estado, por su naturaleza, mantiene responsabilidades indelegables y, en consecuencia, actúa en diferentes espacios y funciones, con el fin particular de garantizar los derechos. Así, el Estado es responsable de: * Formular la política social en el marco constitucional y por las vías y mecanismos democráticos establecidos, lo que se plasma en normas públicas, planes y programas de largo plazo para alcanzar los objetivos propuestos, y prioridades intra e intersectoriales e intertemporales; * Definir los medios o recursos para financiar las actividades e instrumentar la solidaridad, mediante transferencias o subsidios, y el acceso, mediante las fuentes de recursos y la magnitud, volumen y naturaleza (en dinero, en especie) de los subsidios; * Establecer la organización institucional y la coordinación para promover relaciones complementarias; * Regular los servicios, en aspectos como la calidad de la oferta y, eventualmente, las tarifas, y el carácter de la demanda individual (obligatoriedad, compromisos de financiación y pago); * En diversos casos, ser proveedor directo de bienes y servicios; * Establecer los criterios y mecanismos de selección de beneficiarios; * Supervisar el funcionamiento de los sistemas, desarrollar mecanismos de protección del usuario y aplicación de sanciones en caso de incumplimiento; * Promover y difundir los contenidos e instrumentos que aseguran la ejecución de la política social En el caso de que algunas de estas responsabilidades están a cargo de entes privados, particularmente el manejo de recursos y la prestación de servicios, es preciso contar con la debida supervisión pública. Para ello, debe existir un acuerdo básico explícito respecto de las responsabilidades que debe asumir cada uno de los agentes públicos y privados, de las obligaciones que contrae respecto a los usuarios y de la forma en que sus respectivas acciones se complementan e interactúan en torno a los objetivos de cada sector. Asimismo, la CEPAL menciona que es crucial que la ciudadanía sea entendida como la titularidad de derechos. El ciudadano no es sólo receptor de prestaciones que responden a la titularidad de derechos; también se interesa por los asuntos públicos y participa en múltiples instancias comunitarias y sociales. En procura de su bienestar forma parte de proyectos el Estado, por su naturaleza, mantiene responsabilidades indelegables y, en consecuencia, actúa en diferentes espacios y funciones, con el fin particular de garantizar los derechos 120 El Salvador: del siglo XX al XXI colectivos y de iniciativas en que otros ciudadanos también concurren y se involucra en la gestión de satisfactores y en las redes de apoyo mutuo. En este contexto, el fortalecimiento de la ciudadanía como participación efectiva de los actores sociales en los asuntos públicos es esencial para enfrentar el deterioro de la cohesión social. El documento «Equidad, sociedad y ciudadanía», CEPAL, plantea que todas las sociedades latinoamericanas vienen experimentando, con mayor o menor intensidad, una pérdida de sentido de pertenencia de las personas a la sociedad, de identidad con propósitos colectivos y de desarrollo de lazos de solidaridad. La explosión de la violencia en muchos países es tal vez la expresión más evidente de este fenómeno. La sensación de debilitamiento de las redes de protección social tradicionales -la familia, la comunidad y otras- se ha sumando a la sensación de debilitamiento de las propias redes de protección social del Estado. Esta pérdida de capital social, y no sólo los problemas de corrupción y de ineficiencia de la seguridad y la justicia, están, sin duda, relacionados con el cuestionamiento de la legitimidad política que afecta crecientemente a los sistemas democráticos de Latinoamérica y el Caribe. Este hecho confirma la relevancia de favorecer los lazos de solidaridad, desde el Estado o desde la propia sociedad civil. Significa que «lo público» debe ser visualizado como el espacio de intereses colectivos más que como «lo estatal». Se trata de alcanzar una participación de todos los sectores sociales en las instituciones políticas democráticas, pero también de desarrollar múltiples mecanismos propios de la sociedad civil que fortalezcan las relaciones de solidaridad y responsabilidades sociales, tanto al interior de los grupos como entre ellos, y que permitan afianzar una cultura de convivencia y armonía colectiva, basada en la tolerancia y en la solución negociada de los conflictos. Los trastornos socio-psicológicos y político-institucionales causados por el conflicto bélico de doce años de duración (1981-1992) en El Salvador, por la recurrencia de desastres naturales (sequías, inundaciones y terremotos) y la frecuencia de actos de violencia, corrupción e impunidad, hacen que miles salvadoreños/as estén cada vez más dispuestos a abandonar sus lugares de origen v.g. muchos jóvenes están más interesados en aprender inglés para irse al norte de América que en estudiar un bachillerato para trabajar e invertir en su localidad. La apuesta de un número creciente de ciudadanos está en el exterior, lo cual viene a reforzar comportamientos de indiferencia y pasividad ante la pérdida de los patrimonios cultural y ecológico. el fortalecimiento de la ciudadanía como participación efectiva de los actores sociales en los asuntos públicos es esencial para enfrentar el deterioro de la cohesión social. El Salvador: del siglo XX al XXI 121 Por otra parte, la misma presión y el significado práctico (cotidiano) de vivir en un país con un elevado grado de vulnerabilidad socioambiental, hace que familias, comunidades y municipios estén optando por organizarse mejor y por conectarse con el exterior para salir adelante. Esto constituye una nueva forma de hacerle frente a los problemas específicos, lo cual está cambiando la manera de ver el mundo y de enfrentar la vida de miles de salvadoreños/as. Ya que es poco probable que los lugareños estén dispuestos a invertir más en sus localidades, cuando lo que buscan es irse a probar suerte a otro lugar. Esto genera un circulo vicioso: a menos oportunidades a nivel local, más personas están dispuestas a abandonar su lugar de origen; entre más personas trabajadoras y solidarias abandonen el país, menos capacidad tendrán los lugareños de solucionar sus problemas por sus propios medios. Para crear un circulo virtuoso habría que ampliar las oportunidades de los lugareños para tener acceso al mercado y a los servicios sociales básicos; de esa manera se fortalecería el sentido de identidad o pertenencia social, y habría una mayor probabilidad de aumentar la generación de recursos locales para solucionar los problemas comunitarios y municipales, aplicando los principios de subsidiariedad, corresponsabilidad (generación de recursos propios) y subsidio a la demanda local. Bajo este marco y teniendo de referencia las investigaciones social, ambiental, económica y política del IDHES 2001, así como la Agenda 21 (Programa adoptado en la Cumbre de la Tierra en 1992), a continuación se presenta un cuadro sinóptico acerca de los desafíos que tienen las principales instituciones (ciudadanía, asociaciones, empresas y Estado). El Cuadro 1 es una síntesis que ubica y relaciona los principales desafíos de cada institución en las áreas política, económica, social y ambiental. Lo cual ayuda a establecer prioridades y a dimensionar el rol y los retos que cada institución tiene en El Salvador, para cambiar de rumbo hacia el desarrollo sostenible. Al relacionar el Cuadro 1 con el gran reto de reconstruir y desarrollar el interior del país, es que resulta imperativo la necesidad de tener una visión de nación para trascender o superar los intereses partidarios de cara a las elecciones de 2003 y 2004. Los lugareños y comunidades de escasos recursos están preocupados e interesados en solucionar sus problemas cotidianos. En este sentido y dado que el abstencionismo electoral observa una tendencia creciente: 54.9% en las elecciones presidenciales de 1989 y 61.4% en las de 1999 (Sellington, 1999, pg.9), la promoción de la participación comunitaria en la superación de Para crear un circulo virtuoso habría que ampliar las oportunidades de los lugareños para tener acceso al mercado y a los servicios sociales básicos 122 El Salvador: del siglo XX al XXI Cuadro No. 1 Principales desafíos institucionales y de capital social AREA POLÍTICA AREA ECONOMICA Consolidar las redes con salvadoreños en el exterior, y aumentar la educación técnica, capacitación y readiestramiento profesional Mejorar las relaciones entre las empresas, los trabajadores, las universidades y los centros de investigación. AREA SOCIAL Participación de mujeres, valores democráticos y de instituciones claves como la familia, escuela y comunidad AREA AMBIENTAL Recuperación y conservación de patrimonios cultural y ecológico, y gestión local de riesgos Ciudadanía Participación en asuntos públicos, solidaridad y fortalecer las instituciones democráticas y las organizaciones de la sociedad civil Democratización y fortalecimiento de partidos políticos. Promoción de valores y espacios de concertación para el desarrollo Aumentar las actividades de educación cívica, responsabilidad compartida y de colaboración con gobiernos locales Transparencia de gestión pública, rendición de cuentas y auditoría social. Mejorar vínculo entre representante y representado, así la como la confianza hacia los Órganos de Gobierno Asociaciones Información y comunicación para la ciudadanía y velar porque la educación refleje necesidades de la juventud Gestión responsable y ética de los productos y procesos desde el punto de vista de sanidad y seguridad Gerencias responsables en la gestión y utilización de recursos naturales, y reducir al mínimo los desechos Empresas Asociación gran empresa con pequeña y micro, y desarrollo tecnológico y gerencial para integrarse al mercado mundial Protección del consumidor, regulación para promover la libre competencia y fomento de la ciencia y tecnología Procesos de producción limpios y reducir los riesgos y peligros ambientales Estado Aplicación de los principios de equidad, pobreza y subsidiariedad en política fiscal y de asignación de recursos, e impulsar la descentralización del Estado y de las actividades económicas Auditorías de normas ambientales, ordenación sostenible de los asentamientos urbanos y seguimiento de convenios internacionales El Salvador: del siglo XX al XXI 123 los obstáculos que impiden el progreso de los lugareños es un asunto complejo y prioritario, para la consolidación de la democracia y la descentralización. José Miguel Cruz (2001, p. 225) presenta siete tesis sobre el argumento que la democracia en El Salvador no puede establecerse ni consolidarse si no existe un apego sustancial de la ciudadanía, incluyendo las elites, a los valores que posibilitan la democracia, y éstos tienen que ver, entre otras cosas, con la efectividad de la nueva institucionalidad para poder responder finalmente a los dilemas de la gente. De acuerdo a Cruz la transición política requiere que la clase política del país sea renovada, lo cual tiene que ver con las actitudes y los hábitos de conducta de los operadores políticos, más que con una nueva formulación del marco legal, sin negar la pertinencia de este último. El problema del sistema político salvadoreño es que sus operadores casi los mismos que tuvieron que ver con los sucesos de hace diez o veinte años- no han modificado su propia concepción sobre la democracia. Para ellos, ésta se encuentra consolidada simplemente porque ahora hay comunistas y neoliberales en la Asamblea Legislativa, pero no porque la población tenga más oportunidades de ejer- cer sus propios derechos más básicos sin restricciones. El problema es también que no han dejado de enviar esos mensajes a la población, la cual se ve confundida y recelosa de lo que le dicen que es la democracia y de los que esperaban de las nuevas condiciones políticas. Este planteamiento se ve reforzado cuando se examina la baja participación a nivel local v.g. menos del 20% de la población asiste a los cabildos abiertos convocados por las alcaldías (FUNDAUNGO/FLACSO, 2000, p 56). En este sentido, habría que trabajar en dos direcciones. Una, en la organización comunitaria como institución básica para consolidar la democracia y el principio de subsidiariedad. Dos, en mecanismos locales de participación ciudadana para priorizar, asignar recursos y rendir cuentas de la gestión pública municipal. De esta manera se estaría regenerando el tejido social y fortaleciendo las instituciones de base (familia, comunidad y municipalidad), con el objeto de ir construyendo de «abajo hacia arriba» la democracia y descentralización participativas. Ello también puede dar lugar a nuevas modalidades de prestación de servicios básicos, lo cual va desde concesiones hasta contrataciones de agentes privados para mejorar la calidad y sostenibilidad de los servicios municipales, El problema del sistema político salvadoreño es que sus operadores -casi los mismos que tuvieron que ver con los sucesos de hace diez o veinte añosno han modificado su propia concepción sobre la democracia. 124 El Salvador: del siglo XX al XXI asignándole siempre el rol normador de los aspectos estratégicos, reguladores y de interés público al Estado. Actores claves y Río + 10 Para involucrar a la ciudadanía en la solución de sus problemas y en la construcción de su sociedad y futuro, es preciso descentralizar y fortalecer las instituciones democráticas más próximas a la gente (asociaciones comunitarias, ONG y municipalidades). En este sentido y sin quitarle las responsabilidades que le asigna la constitución de la República al estado salvadoreño, conviene clarificar las funciones que a cada actor (ciudadanía, asociaciones, empresas y Estado) le corresponde desempeñar en la construcción de una sociedad más visionaria, participativa, responsable, transparente y solidaria. Enrique Iglesias, presidente del BID, plantea en el libro «La América que queremos» que en América Latina estamos conscientes de que es imposible abordar a fondo los problemas sociales si no contamos con recursos humanos apropiados y economías ordenadas, y con una preocupación renovada por los temas sociales. Estos son frentes insoslayables en los que se requiere actuar con una decidida voluntad política de los poderes del Estado. Según el Dr. Iglesias, para alcanzar el desarrollo sostenible en la región, es esencial la participación concertada del Estado moderno, capaz de asumir eficazmente sus responsabilidades, junto con la empresa privada, como agente fundamental en la asignación de los recursos económicos, y con una sociedad civil educada, respetuosa de las diferencia culturales y de la igualdad de género. Basados en esta trilogía -Estado, empresa privada y sociedad civil-, podremos aspirar a un crecimiento de la producción y del ahorro interno que brinde posibilidades para mejorar el bienestar humano y duradero de las grandes mayorías, conservando a la vez los patrimonios cultural y ecológico. Por otra parte y teniendo en mente la celebración de Río + 10 (diez años después de la Cumbre para la Tierra, 1992), a continuación se hace un ajuste o readecuación de los principios proclamados en la Declaración de Río a través de una guía de principios, para que El Salvador logre tomar el camino hacia el desarrollo sostenible. Estos principios han sido redactados para que puedan ser utilizados como insumos para construir una visión común y una agenda nacional de desarrollo. Los cuales podrían, incluso, ser utilizados para analizar propuestas o iniciativas que se presentan a nivel internacional como es el caso del Plan Puebla-Panamá. es preciso descentralizar y fortalecer las instituciones democráticas más próximas a la gente (asociaciones comunitarias, ONG y municipalidades). El Salvador: del siglo XX al XXI 125 Principio 1 El ser humano, especialmente la niñez y la juventud, constituyen el centro (razón principal) de las decisiones económicas, sociales, políticas y ambientales que toma la ciudadanía, las asociaciones, las empresas y el Estado. Principio 2 El derecho al desarrollo humano, justicia y democracia deben ejercerse en tal forma que responda equitativamente a las necesidades sociales, económicas, ambientales y culturales de las presentes y futuras generaciones de salvadoeños/as Principio 3 La recuperación y conservación de los patrimonios cultural y ecológico deberán constituir parte integrante de las políticas, estrategias y programas económicos y sociales. Principio 4 Todas/os los ciudadanos, asociaciones, empresas y Órganos del Gobierno deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza, la impunidad, la exclusión social y la violencia como requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de superar las brechas territoriales, sociales y de ingreso que existen en El Salvador. Principio 5 Se deberá dar atención prioritaria, pronta y efectiva a la situación y necesidades básicas de los municipios y comunidades más pobres y vulnerables del país. Principio 6 Para alcanzar una mejor calidad de vida para las presentes y futuras generaciones de salvadoreños/as, el Estado deberá aunar esfuerzos con el sector productivo, el círculo académico y la sociedad civil para reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles; fomentar políticas demográficas apropiadas; e intensificar el desarrollo, adaptación, difusión y transferencia de tecnologías nuevas e innovadoras. Principio 7 El Estado y sociedad salvadoreñas deberían cooperar en la promoción de un sistema económico internacional favorable, equitativo y abierto que lleve el crecimiento económico y el desarrollo humano a todos los países y localidades. Principio 8 El Estado salvadoreño deberá evaluar sistemáticamente el medio ambiente, y desarrollar la normativa y los incentivos correspondientes a la El ser humano, especialmente la niñez y la juventud, constituyen el centro (razón principal) de las decisiones 126 El Salvador: del siglo XX al XXI conservación de sus recursos naturales, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales. Principio 9 Las mujeres, jóvenes y comunidades desempeñan un papel fundamental en la gestión local de riesgos y el ordenamiento territorial. Es, por tanto, imprescindible contar con su plena participación, organización y movilización para forjar una alianza orientada al desarrollo sostenible y la democracia en El Salvador. Principio 10 El Estado y la ciudadanía salvadoreñas deberán cooperar de buena fe y con espíritu de solidaridad en la aplicación de estos principios y en la promoción de valores, actitudes y derechos en la esfera del desarrollo sostenible, a nivel local, nacional, centroamericano, mesoamericano e internacional. Plan Puebla-Panamá (PPP) A iniciativa del actual presidente mexicano, Vicente Fox, se coordinaron esfuerzos con el istmo centroamericano (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá), para lanzar dicho Plan. Con el apoyo del BID, se le está dando forma e iniciando la movilización de recursos. El objetivo del PPP es potenciar la riqueza humana y ecológica de la región mesoamericana. La cual se compone del sur-sureste de México: Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán y los siete países del istmo centroamericano. El sur-sureste de México es bastante similar a Centroamérica, ambos tienen cerca de 500 mil kilómetros cuadrados, son zonas altamente vulnerables y más de un tercio de su población vive con un dólar diario. Las iniciativas mesoamericanas propuestas van desde desarrollo humano (acceso a servicios sociales básicos), sustentabilidad (conservación y manejo sustentables de los recursos naturales), prevención y mitigación de desastres naturales (gestión de riesgos), promoción del turismo (encadenamiento productivo), intercambio comercial (reducción de costos de transacción y promoción de pequeñas y medianas empresas en las exportaciones regionales), integración vial (reducir costos de transporte e integración física), interconexión energética (mercados eléctricos) y servicios de telecomunicaciones (infraestructura de interconexión informática de la región). El PPP es una iniciativa que está en construcción y está despertando mucha inquietud entre los sectores agropecuarios, sociales y ambientalistas mesoamericanos. Ya que da la Las mujeres, jóvenes y comunidades desempeñan un papel fundamental en la gestión local de riesgos y el ordenamiento territorial. El Salvador: del siglo XX al XXI 127 impresión que el principal atractivo del BID y las grandes empresas son los mega-proyectos de infraestructura. Otra inquietud es que el PPP pareciera estar viendo esta zona geográfica como un simple amortiguador en el sur de México y C.A., para contener la migración hacia el norte del continente. En este sentido y en vista de que mesoamérica se caracteriza por sus riquezas cultural (indígena) y ecológica (biodiversidad), hay un razonable temor a que las conexiones e inversiones en infraestructura aceleren aún más el deterioro de dichos patrimonios. Por otra parte y dado que los promotores de dicho Plan tienen un perfil más económico que socioambiental, refuerza la hipótesis de que la propuesta tiene un sesgo económico-comercial. Lo cierto es que la versión que aparece en la página Web del BID da la idea que se trata de un menú de grandes inversiones en infraestructura, donde la integración humana y territorial pasa casi desapercibida. Hay muy poca referencia al tejido social y a la potenciación de las iniciativas locales que existen en mesoamérica, cuando en realidad la historia de sus habitantes está llena de despojos, violación de derechos humanos y exclusión social. Una idea sencilla para eliminar este riesgo, es identificar y partir de lo que ya existe en dichos territorios. Para ello, el PPP debería potenciar las iniciativas locales existentes, respetarlas y tratar de articularlas (redes humanas), para actuar en función del capital social existente. Asimismo, es recomendable que Centroamérica siga fortaleciendo su proceso de integración, ya que en la medida que éste se fortalezca, será más efectiva la relación con México. Esto quiere decir, que para ir conformando agregados mayores, es preciso consolidar los agregados menores. En otras palabras, la integración centroamericana avanzará en la medida que cada país miembro se integre humana y territorialmente en su interior. Partes más sólidas, hacen que su sumatoria sea más potente. Esto equivale a sugerir que el PPP sea terminado de construir e implementado con una lógica de “abajo hacia arriba”. En concreto, óptimo sería examinar el PPP con base a los diez principios expuestos anteriormente y llevarlo de ejemplo (con las respectivas observaciones y recomendaciones) a Río + 10, para así ponerlo a la luz de los criterios y convenios internacionales en pro del desarrollo sostenible. ¿Qué planteará el país en Río + 10? La población mundial pasará de 6 mil millones en 1999 a 8 mil 900 millones de personas hacia 2050. El Salvador irá de 6.2 millones en 2000 a 9 millones en 2025. La tasa mundial de crecimiento demográfico es 1.33 por ciento (la del país es 2). A medida que ha ido aumentando la población la integración centroamericana avanzará en la medida que cada país miembro se integre humana y territorialmente en su interior. 128 El Salvador: del siglo XX al XXI también se han acumulado pruebas de que las pautas de consumo desequilibradas y el despilfarro, han contaminado el agua, el suelo y el aire, afectando el clima y la biodiversidad. El calentamiento de la atmósfera es un hecho. Posibles cambios, como el aumento en el nivel del mar, mayores precipitaciones en unos lugares o altas temperaturas en otros, afectarán a miles de millones de personas. Por ejemplo, un aumento de 50 centímetros en el nivel del mar inundaría a 11 de las 13 principales ciudades del mundo. La zona costera salvadoreña tiene 338 kilómetros. Un estudio en 310 kilómetros determinó que la posibilidad de un incremento del nivel del mar tendría un efecto negativo, por la pérdida de áreas de vocación agropecuaria, así como de aquéllas ocupadas por asentamientos humanos e infraestructura de recreación y económica, como: puentes, carreteras, puertos y aeropuertos. La Primera Comunicación de Cambio Climático estimó que la costa salvadoreña estaría expuesta en los próximos 100 años a una pérdida de área que iría desde 2 2 149 km hasta 400 km . La Cumbre para la Tierra, Río de Janeiro, 1992, destacó la relación entre el medio ambiente y el desarrollo; planteó la erradicación de la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible; y reconoció que los factores demográficos, así como los niveles de ingreso, tecnologías de pro- ducción y las pautas de consumo influyen en la situación del medio ambiente. Las estadísticas son elocuentes. A más educación, menos pobreza. Las personas más educadas tienen menos hijos. Las personas que tienen menor cantidad de hijos efectúan mayores inversiones en la salud y educación de éstos. Cuanto más educación tienen las mujeres, mayor es la educación que tendrán sus hijos. Por ello, es preciso tomar decisiones acertadas con respecto a las inversiones en educación y salud, particularmente hacia las mujeres y jóvenes a nivel local. El Salvador es el país más densa2 mente poblado (300 hab/km ) y el más reducido en áreas naturales del continente americano. La falta de una gestión territorial, aunada al incremento acelerado de la población, han provocado una masiva deforestación y usos inadecuados del suelo. Por otra parte, la principal forma de energía renovable es la biomasa (leña y residuos vegetales), con el 58 por ciento. El consumo de energía a través del petróleo supera el 28 por ciento. Adicionalmente, arriba del 85 por ciento de la población rural y del 45 por ciento de la gente que vive en las zonas marginales del Área Metropolitana de San Salvador, usan leña como fuente de energía. Dado que la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo Las estadísticas son elocuentes. A más educación, menos pobreza. Las personas más educadas tienen menos hijos. El Salvador: del siglo XX al XXI 129 se realizará en Johannesburgo en 2002 (Río + 10) y que la nación salvadoreña se identifica cada vez más con el desarrollo sostenible, conviene hacer alianzas con iniciativas que promuevan la integración de los aspectos sociales, económicos y ambientales. Los planteamientos ambientalistas tendrán menos posibilidades de éxito. A 10 años de la Cumbre de la Tierra y de los Acuerdos de Paz, lo mejor sería que El Salvador optara por enfrentar la vulnerabilidad socioambiental bajo el enfoque del desarrollo local sostenible, destacando los retos de ampliar la información, el acceso al mercado y las oportunidades a los pobres, mujeres, jóvenes y lugareños. 3.5 Financiación para el desarrollo Paul Streeten, profesor emérito de la Universidad de Boston, subraya que la pobreza mundial es preocupantemente vasta. El número absoluto de pobres continúa en aumento. El Banco Mundial ha estimado que el número de personas que viven con menos de un dólar al día ha aumentado de 1.1 mil millones en 1990 a 1.3 mil millones en el año 2000. De acuerdo al Dr. Steeten (Conferencia Internacional sobre Reducción de la Pobreza el 17 de agosto de 2001) existen por lo menos seis razones por las que debería erradicarse la pobreza. Primero, y sobre todo, la eliminación de la pobreza y el desarrollo hu- mano pleno de cada persona es un fin válido en sí mismo que no necesita más justificación. Segundo, es una forma de alcanzar mayor productividad. Una fuerza de trabajo bien nutrida, saludable, educada, capacitada y alerta es el elemento productivo más importante. Tercero, reduce la reproducción humana. Cuarto, el desarrollo humano es bueno para el ambiente físico. Los pobres son tanto causa (aunque no tanto como los ricos) como la principal víctima del deterioro ambiental. La deforestación, desertificación y erosión de la tierra se reducen con la disminución de la pobreza. Quinto, la disminución de la pobreza contribuye a una sociedad civil saludable, democracia y mayor estabilidad social. Sexto, es un llamamiento político, ya que puede reducir disturbios civiles y aumentar la estabilidad política, aunque esto dependerá de las relación entre las aspiraciones y el mejoramiento material. Si las aspiraciones se alejan mucho del mejoramiento, esto podrá llevar a la inestabilidad política. Por otra parte, Naciones Unidas destaca que en la segunda mitad del siglo XX, el mundo ha experimentado un desarrollo humano y económico más rápido que cualquier otro período análogo de la historia. En casi todas los países las tasas de alfabetización son elevadas, las tasa de mor- La deforestación, desertificación y erosión de la tierra se reducen con la disminución de la pobreza. 130 El Salvador: del siglo XX al XXI talidad infantil son más bajas y las personas viven más tiempo. El progreso mundial es una realidad. El ingreso promedio mundial per cápita pasó de 2,114 dólares en 1950 a 5,709 dólares en 1999; en los países en desarrollo aumentó de 1,093 a 3,102 dólares. El promedio de vida a escala mundial aumentó de 49 a 66 años; en los países en desarrollo subió de 44 a 64 años. El porcentaje de personas alfabetas a nivel mundial subió de 54% a 79%; en los países en desarrollo ascendió de 40% a 75%. La mortalidad infantil (muerte por cada mil nacimientos) descendió a nivel mundial de 156 a 54; en los países en desarrollo bajó de 179 a 59. Pero aún quedan algunos desafíos reales. Más de la mitad de la población del mundo vive con menos de dos dólares diarios. Además, la ONU (Informe del Grupo de Alto Nivel: www.un.org/spanish) reconoce que desdichadamente, la polarización cada vez mayor entre los privilegiados y los desposeídos ha pasado una característica del mundo en que vivimos. Revertir esa vergonzosa tendencia es el desafío moral y humanitario fundamental de nuestra era. En la aldea planetaria, la pobreza (y la inseguri12 dad ) de los demás se convierte rápidamente en nuestro propio problema: falta de mercados para nuestros productos, inmigración ilegal, contaminación, enfermedades contagiosas, inseguridad, fanatismo, terrorismo. A partir del 11 de septiembre de 2001 El certero e inhumano ataque terrorista a las torres Gemelas de Nueva York (poder y emblema financiero) y al Pentágono en Washington D.C. (poder y emblema político-militar), cambió el presente y el futuro de la humanidad. Cuatro aviones comerciales (con cientos de personas a bordo) fueron estrellados por comandos suicidas, provocando la muerte de aproximadamente seis mil personas de al menos 50 países diferentes. Entre las personas desaparecidas en las torres Gemelas y el Pentágono, al 15 de septiembre de 2001, estaban 72 salvadoreños/as, quienes trabajaban en dicho lugares y confirman su laboriosidad y espíritu de superación. En un lapso de 18 minutos, dos aviones se estrellaron contra las torres Gemelas, las cuales se desplomaron minutos más tarde. Un tercer avión tenía el mismo destino en Washington D.C. Otro avión, un Boeing 747, cayó cerca de la ciudad de Pittsburg, en Pennsilvania. El efecto fue inmediato y se expandió alrededor de los mercados financieros del mundo. La Bolsa de Valores de Nueva York retrasó indefinidamente la apertura de las operaciones, anunciando que abrirían hasta el lunes 17 de septiembre. El dólar per- Más de la mitad de la población del mundo vive con menos de dos dólares diarios. El Salvador: del siglo XX al XXI 131 dió casi un punto por ciento frente al euro. Los inversionistas buscaban refugios ante la incertidumbre, haciendo escalar los precios del oro y el franco suizo. La cotización del petróleo registró una fuerte alza en el mercado de Londres, cotizándose el barril a un mínimo de 27.50 dólares (LPG, Extra, martes de 11 septiembre de 2001). Aunque de bajar el consumo global, podría disminuir el precio del petróleo. El jueves 13 de septiembre, DOWJONES publicaba que los atentados terroristas amenazan con empujar la ya frágil economía mundial a una recesión generalizada, destruyendo la confianza de los consumidores y neutralizando las operaciones básicas como viajes aéreos y mercados financieros. Mientras tanto, líderes económicos y políticos hacían de todo por asegurar la calma. Los principales bancos centrales del mundo inyectaron más 80 mil millones de dólares a los mercados financieros con el objeto de prevenir un cuello de botella. Los ministros de finanzas del G-7 aseguraban que esta tragedia no sería acompañada de una ruptura de la economía global (The Wall Street Journal Americas, LPG). El impacto de la locura terrorista golpeaba fuertemente la confianza y el gasto de los consumidores, quienes mantienen en pie la economía estadounidense. Países y exportadores de todo el mundo estaban inquietos debido al cierre temporal de todos los aeropuer- tos de E.U.A La suspensión de vuelos duró más de tres días y hay quienes predicen bastante irregularidad. Los fabricantes japoneses de automóviles detuvieron algunas de sus plantas y las empresas chinas de importación y exportación temían la posible suspensión de la venta de juguetes y ropa para los consumidores norteamericanos. Durante la semana del 11 de septiembre El Salvador no pudo transportar nada a E.U.A, lo cual es crítico en vista de que más del 63% de sus exportaciones se dirigen hacia dicho mercado y cerca del 60 por cierto del intercambio es con base a la maquila. Además, hay muchos productos que se exportan hacia Europa que pasan por Estados Unidos, vía área o marítima. De acuerdo a la Asociación Salvadoreña de la Industria de la Confección (AISC), mientras dure el cierre de las fronteras de E.U.A., El Salvador dejará de enviar entre 3 y 4 millones de dólares diarios de pedidos (LPG, 12 septiembre de 2001, pg. 43). La economía mundial se enfrenta a una nueva realidad, sobre cuya evolución nadie tiene certeza alguna. Lo que si es seguro es que la naturaleza y el alcance de la reacción norteamericana, marcará el destino de las economías latinoamericanas en general y la salvadoreña en particular. La administración Bush anunció la Primera Guerra del siglo XXI. Los principales bancos centrales del mundo inyectaron más 80 mil millones de dólares a los mercados financieros 132 El Salvador: del siglo XX al XXI Figuras financieras desde el secretario del Tersoro de E.U.A, Paul O´Neill, hasta el gobernador del Banco de Inglaterra, Eddie George, se han esforzado por hacer declaraciones optimistas sobre las perspectivas de una recuperación rápida. El gobierno y el banco central de Japón, la segunda economía del mundo, planeaban hacer un anuncio importante la semana del 17 de septiembre destinado a tranquilizar tanto a consumidores como a mercados. Sin embargo, la realidad está demostrando ser más sombría, como lo dejó ver una fuerte caída en el índice de confianza de los consumidores estadounidenses de la Universidad de Michigan, que descendió a 83,6 en septiembre, desde 91,5 en agosto (www.ccnenespanol.com/ 2001/ecom) Ese mismo reportaje de CNN destaca que las economías de todo el mundo esperan más repercusiones, las cuales pudieran aumentar en función de las represalias que tome E.U.A. ante los agresores y sus protectores. Varios países están considerando paquetes de medidas de emergencia para ayudar a aliviar el descenso en las exportaciones, ya golpeadas duramente en Asia y Latinoamérica incluso antes de la ola terrorista de septiembre de 2001. Los expertos bajaron los pronósticos del PIB de Corea del Sur y Malasia a 0,5 puntos a 2,0 y cero, respectivamente. Esperan que la economía de Singapur se contraiga 2,2 por ciento este año. Los títulos en Taiwán, Corea del Sur y Singapur cayeron más de tres puntos. El propio Día de la Independencia de El Salvador, 15 de septiembre, el periódico La Prensa Gráfica informó que no sólo los retrasos o las caídas en las exportaciones golpearan a la economía salvadoreña tras los atentados a E.U.A. Una posible disminución de las remesas familiares, que según el BCR cubren el 85% del déficit comercial, podrían modificar las proyecciones de crecimiento para este año y las condiciones de vida de miles de lugareños. Sólo en el 2000, las remesas superaron los mil 700 millones de dólares, y hasta agosto de 2001, dicha cifra sobrepasaba los mil 200 millones. Esta variable -las remesas familiares- por ser el sostén de la economía nacional, es la que reflejará los efectos que tendrá en el país el peor ataque terrorista en la historia del mundo. Preocupa mucho la expansión de una fuerte actitud anti-inmigrante en E.U.A. La seguridad, su reconceptualización y aplicación cambiaran las relaciones internacionales y las maneras de interactuar en un mundo cada vez más globalizado. Por ello, será necesario darle seguimiento a las políticas y medidas que tomaran los países desarrollados para proteger sus territorios y ciudadanos. Un posible efec- La seguridad, su reconceptualización y aplicación cambiaran las relaciones internacionales y las maneras de interactuar en un mundo cada vez más globalizado. El Salvador: del siglo XX al XXI 133 to en esta dirección, es que se destinen más recursos para combatir el terrorismo y garantizar la seguridad del Norte, en detrimento de la asistencia para el desarrollo de los países del Sur. Un probable efecto (positivo), es que se le de más importancia a los niveles e instituciones locales, ya que se ha podido comprobar su pertinencia y efectividad para hacerle frente a las crisis e inspirar a la gente para salir adelante. Ha sido aleccionador la efectiva manera que gobernadores, alcaldes, voluntarios y socorristas norteamericanos han funcionado y coordinado acciones, constatándose que la base del desarrollo está fundamentada en la institucionalidad nacional y local, y en valores tales como democracia, libertad y solidaridad. Por consiguiente, es muy probable que el nuevo concepto de seguridad esté en armonía o sea parte de la mundialización y localización. Objetivos de desarrollo para el 2015 Hay algunas señales auspiciosas de que la comunidad internacional ha empezado a reconocer acerca del bienestar humano de las presentes y futuras generaciones. En septiembre de 2000, la reunión de la Asamblea General de las Naciones Unidas concluyó con una nota histórica, al adoptar la Declaración del Milenio. Dicha Declaración comprometió colectivamen- te a los gobiernos a trabajar con miras a librar al mundo de la pobreza extrema. Con ese fin, hizo suyos los siguientes objetivos internacionales de desarrollo para el 2015: - reducir a la mitad el porcentaje de las personas que viven en pobreza extrema - reducir a la mitad las personas que padecen hambre y de las que carecen de acceso a agua potable - lograr la universalidad de la enseñanza primaria y la igualdad de género en la educación - reducir la mortalidad derivada de la maternidad en tres cuartas partes y la mortalidad de los niños menores de 5 años en dos terceras partes - detener y revertir la propagación del VIH/SIDA y prestar asistencia especial a los huérfanos a causa del SIDA - mejorar la vida de los 100 millones de habitantes de tugurios De acuerdo a la ONU, a diferencia de lo que ocurrió con numerosos compromisos anteriores, en la Declaración del Milenio también se puso de relieve la tarea de movilizar los recursos financieros necesarios para alcanzar los objetivos internacionales de desarrollo. Ha sido aleccionador la efectiva manera que gobernadores, alcaldes, voluntarios y socorristas norteamericanos han funcionado 134 El Salvador: del siglo XX al XXI Cuestiones claves La economía mundial inicia el siglo XXI con un lento crecimiento. La economía estadounidense se estima que crezca 1.5% en el 2001, los países de la Unión Europea estarán alrededor del 2%, Japón probablemente llegue al 1% y la región asiática se calcula que crezca 3%. Todos estas estimaciones han caído con el ataque a E.U.A. del 11 de septiembre, pronosticándose, incluso, una recesión generalizada, lo cual ejemplifica la creciente vulnerabilidad en el siglo XXI. De acuerdo al Secretario Ejecutivo de la CEPAL, José Antonio Ocampo, América Latina enfrenta en el 2001 un escenario externo adverso. El menos crecimiento esperado de la economía estadounidense se reflejará en una desaceleración de la tasa de crecimiento de toda la región, que pasará de un 4% en el 2000 a un crecimiento entre 2.7% y 3% en el 2001. La agudización de la crisis económica de E.U.A. a raíz de la ola de atentados terroristas afecta directamente a América Latina, a través de la disminución en la demanda de productos de la región. Esto ha comenzado a traducirse en menores precios internacionales de algunos productos primarios y en el cierre de numerosas empresas de maquila. El crecimiento proyectado de las exportaciones de la región –antes del 11 de septiembre- era alrededor de 5% en el 2001, frente a casi 20% en el 2000. La disminución de los ingresos tributarios como resultado del menor crecimiento económico esperado, impedirá que el ajuste se refleje en un menor déficit, que por el contrario crecerá, pasando de 2.6% del PIB en el 2000 a 3% del PIB en el 2001. Esto, junto a la incertidumbre generada en los mercados internacionales, evidencian a su vez que la creciente vulnerabilidad externa de las economías latinoamericanas, es una de las principales características del siglo XXI. Esta vulnerabilidad debería llevar a que los países de la región adopten medidas macroeconómicas anticíclicas para evitar que las fluctuaciones externas se acentúen internamente y eviten que, durante los periodos de auge, se acumulen desequilibrios que gesten las crisis futuras (www.cepal.cl). Dentro de este panorama, aparece nuevamente el reto de hacer avanzar la integración regional. FUSADES, en su Informe de Coyuntura Abril-Junio 2001, indica que los países centroamericanos, que mantienen un importante flujo comercial con E.U.A., también enfrentan bajo crecimiento, al mismo tiempo que se mantienen a la expectativa de la evolución de la actividad económica en E.U.A. y ahora del desenlace de la ola terrorista. La balanza comercial de El Salvador durante enero-mayo de 2001, ha presentado un saldo deficitario de US$ 883 millones, lo cual indica que la bre- La agudización de la crisis económica de E.U.A. a raíz de la ola de atentados terroristas afecta directamente a América Latina, a través de la disminución en la demanda de productos de la región. El Salvador: del siglo XX al XXI 135 cha se ha ensanchado significativamente (29%). La caída del valor de las exportaciones del producto más importante del país (el café) alcanza el 65%. FUSADES también destaca que el monto más importante de comercio exterior de El Salvador ha continuado siendo con E.U.A. y Centroamérica. En el caso de las exportaciones, el 63% han sido efectuadas con E.U.A. y el 25% con el área centroamericana. Dentro de las exportaciones de la región destacan las destinadas a Guatemala (11%) y Honduras (6%). En el caso de las importaciones, éstas también han mostrado una concentración en E.U.A., país del cual se han originado el 48% de las compras externas de El Salvador. Estos aspectos son importantes tenerlos en mente a fin de considerar los puntos que se subrayan en el Informe del Grupo de Alto Nivel para la Financiación del Desarrollo. Ya que la región necesita expandir sus mercados porque sus mercados internos son demasiados pequeños para permitir que las compañías tengan economías de escala significativas. Es importante tener presente que los países que han creado más empleos son los mismos que tienen mayores flujos de comercio. En síntesis, el reto es mejorar la capacidad regional y nacional de integrarse al mercado mundial (globalización) y en maximizar sus beneficios, a través de una mayor equidad social y el desarrollo humano. Por ello, es importante destacar que el Secretario General Kofi Annan nombró a los miembros del Grupo de Alto Nivel a finales del siglo XX y desafió a sus miembros a que pudieran identificar medios prácticos para cumplir los compromisos internacionales para combatir la pobreza, fijados en la Cumbre del Milenio en Nueva York, y para que dieran impulso político a la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo, que se celebrará en Monterrey, México, en marzo de 2002. Las cuestiones claves destacadas por el Grupo de Expertos de Alto Nivel son las siguientes: Movilización de recursos internos. La principal responsabilidad en lo relacionado a asegurar el crecimiento y el desarrollo equitativo recae sobre los propios países en desarrollo. Dicha responsabilidad comprende la creación de condiciones que hagan posible obtener los recursos financieros necesarios para las inversiones. En gran medida, lo que determina la situación en materia de gestión de gobierno, políticas macroeconómicas y microeconómicas, finanzas públicas y parámetros del sistema financiero son las medidas que adoptan los encargados de formular políticas en cada país. Para el desarrollo económico y social resultan fundamentales la solidez de la política fiscal, la responsabilidad de los gastos sociales y la existencia de un sistema financiero competitivo y la región necesita expandir sus mercados porque sus mercados internos son demasiados pequeños para permitir que las compañías tengan economías de escala significativas. 136 El Salvador: del siglo XX al XXI que funcione bien. Por último, es esencial un buen sistema pensionario. Corrientes de capital privado. La mayor parte del ahorro disponible para las inversiones de un país provendrá siempre de fuentes internas, tanto en los países grandes como en los pequeños, en los más como en los menos desarrollados. Pero el capital extranjero puede constituir un valioso complemento de los recursos que cada país genere internamente. Hoy día, grandes sumas de capital atraviesan las fronteras nacionales en forma de inversiones extranjeras directas, y los mercados internacionales de capital constituyen una gran masa de fondos a la que pueden recurrir los países. La suma invertida o ahorrada mundialmente en 2000 ascendió a 7.5 billones de dólares, dicha suma alcanzó los 1.7 billones en los países en desarrollo. El valor total de acciones, bonos, valores y otros activos financieros llega a los 50 billones de dólares. El total de ingresos mundiales a la inversión externa directa en 2000 alcanzó los 209 mil millones de dólares. Otras propuestas. El Grupo apoya los mecanismos actuales para reducir la carga de la deuda de los países más pobres, pero advierte que el combate de la pobreza, en sí mismo, no es suficiente para que los países avancen. Insta además a que se estimule el objetivo de la entrega del 0.7% del PNB a la asistencia oficial para el desarrollo, y promueve varios mecanismos para dirigir más efectivamente los recursos a los sectores más pobres de la población. Asimismo y para sostener las economías en desarrollo en un período de inseguridad financiera mundial, el FMI debería comenzar de nuevo sus asignaciones de Derechos Especiales de Giro (DEG). El Grupo espera que la Organización Mundial del Comercio lance una “ronda para el desarrollo” de negociaciones comerciales en su próxima reunión, cuya meta sea integrar completamente a los países en desarrollo al sistema de comercio mundial. En general, la OMC debería obtener más fondos y su gobierno debería reformarse para ampliar la influencia de los países pequeños y los pobres. También sugieren la consolidación de varias organizaciones que comparten responsabilidades en los temas de medio ambiente, para crear la Organización Mundial del Medio Ambiente. Suministro de mecanismos de cumplimiento más enérgicos para la Organización Internacional del Trabajo. Comentario final Al inicio del siglo XXI queda claro que estamos en la era del conocimiento y la información, así como de la conectividad y la vulnerabilidad internacional, lo cual hace que El Salvador, los salvadoreños y sus instituciones se enfrenten a nuevos retos. Por ello, la construcción de una visión común de La mayor parte del ahorro disponible para las inversiones de un país provendrá siempre de fuentes internas El Salvador: del siglo XX al XXI 137 desarrollo y la acción conjunta es un paso necesario. Cinco medidas que ayudarían a cambiar de rumbo hacia un desarrollo sostenible, son las siguientes: (1) combatir la pobreza, dándole prioridad al capital humano y social (2) aumentar y diversificar las exportaciones, animando las economías locales y favoreciendo la integración centroamericana (3) tener disciplina fiscal, aplicando el principio de equidad social y armonizando el presupuesto con el compromiso de disminuir a 25 puntos la pobreza en el año 2015 (4) recuperar y conservar los patrimonios cultural y ecológico (5) consolidar el estado de derecho, promoviendo la seguridad humana, la descentralización participativa y el buen gobierno En conclusión, no hay tiempo, ni justificación alguna para meter la cabeza de igual forma que lo hace el avestruz. Hay que levantar la cabeza y adoptar decisiones colegiadas y acertadas, para el bienestar humano de las presentes y futuras generaciones. No hay tiempo, ni justificación alguna para meter la cabeza forma que lo hace el avestruz de igual 138 El Salvador: del siglo XX al XXI R EFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Acevedo, Carlos; Romano, Luis. Economía, desastre y desarrollo sostenible, 1ª. Edición-San Salvador, El Salvador: FLACSO-Programa El Salvador, 2001 Acevedo F., Carlos. ¿Es sostenible la política fiscal en El Salvador? FUSADES, 2001 Andrade-Eekhoff, Katharine. Gobernabilidad urbana y exclusión social en San Salvador. FLACSO. Agosto 2000 ANEP. El manifiesto salvadoreño. 1996 ANEP. Propuesta para la reactivación de la economía nacional. ENADE 2000. El Salvador. Ascher, William y Hubbard, Ann. Recuperación y desarrollo de C.A. Duke University, 1989. BID. La modernización de las finanzas municipales. Un paso esencial para la consolidación institucinal. Huascar Eguino y Fabrice Henry, Editores. Antigua, Guatemala, 1998 BID/FCE/PNUD/PNUMA. La América que queremos. 32 ensayos en defensa de la vida. México, 1998. 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