ORGANIZAÇÃO E COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS

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            ORGANIZAÇÃO E COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS

                                                                  MÁRIO JOSÉ DE ARAÚJO TORRES




I – A posição dos tribunais administrativos no contexto dos tribunais portugueses



        A análise da problemática da organização dos tribunais administrativos e da repartição
entre eles das competências confiadas à jurisdição administrativa – dando como assente a
consagração constitucional de uma jurisdição administrativa separada da jurisdição “comum” ou
judicial – pressupõe, antes de mais, uma clara definição do universo dos litígios cuja resolução
é confiada a essa jurisdição e uma não menos clara opção por um determinado modelo de
justiça administrativa. Destas questões se ocupou a intervenção desta manhã do Prof. Doutor
Vieira de Andrade (“Âmbito e limites da jurisdição administrativa”).

        Na presente intervenção limitar-nos-emos a, perante os modelos alternativos
avançados, lançar o debate quanto às soluções possíveis de organização dos tribunais
administrativos e apreciar alguns dos aspectos mais relevantes, embora necessariamente
parciais, da definição das respectivas competências.

        Antes disso, porém, e porque nos parece útil ter alguma noção do peso e da dimensão
actuais da justiça administrativa no âmbito da justiça portuguesa e das alterações que para
esses peso e dimensão acarretaria a eventual adopção de todas ou de algumas das propostas
avançadas de alargamento das atribuições da jurisdição administrativa, interessará atentar nos
dados constantes do seguinte quadro:



                                                    N.º de juízes  Processos entrados em 1998
Tribunais judiciais: Total                                    1303                     731 057
Tribunais de 1.ª instância                                     963                     705 951
Tribunais de Relação                                           274                      20 868
Supremo Tribunal de Justiça                                     66                       4 238
Tribunais administrativos e fiscais: Total                     139                      53 659
Tribunais de 1.ª instância                                      60                      48 424
Tribunal Central Administrativo                                 22                       2 835
Supremo Tribunal Administrativo                                 57                       2 400
Tribunais administrativos: Total                                66                       7 177
Tribunais Administrativos de Círculo                            23                       4 211
Tribunal Central Administrativo (1.ª Secção)                    11                       1 683
Supremo Tribunal Administrativo (1.ª Secção)                    32                       1 283




        *
          Versão escrita da intervenção oral no colóquio realizado na Faculdade de Direito da
Universidade Nova de Lisboa, em 16 de Março de 2000, no âmbito da discussão pública da reforma do
contencioso administrativo.


                                                                                               1
         De acordo com este dados, o número de juízes da jurisdição administrativa e fiscal
corresponde a cerca de um décimo dos juízes dos tribunais administrativos e fiscais e se nos
ativermos apenas aos juízes dos tribunais administrativos em sentido estrito, eles
correspondem a cerca de 5% dos juízes dos tribunais judiciais. Quanto ao número de
processos, os entrados em 1998 nos tribunais administrativos (em sentido de estrito)
corresponderam a cerca de 1% do total de processos entrados nos tribunais judiciais, embora
este resultado careça obviamente de correcções que tomem em conta a diversa natureza,
complexidade e frequência dos vários tipos de processos.

         Não existem dados estatísticos imediatamente disponíveis para se determinar qual o
acréscimo de volume de processos afectos à jurisdição administrativa se passasse a
competir-lhe o julgamento de todas as acções de responsabilidade civil contra entes públicos e
de todas as acções emergentes de contratos com a Administração.

         Quanto aos recursos de contra-ordenações, o n.º de processos entrados em 1998 foi
de 5084 (5043 em 1997) (Fonte: Estatísticas da Justiça – 1998 – Dados Provisórios).



II – Diagnóstico da situação actual



         A reforma a empreender, designadamente no plano da organização e competência dos
tribunais administrativos, deve partir de um diagnóstico minimamente científico da situação
actual, com identificação precisa dos seus aspectos críticos (quer ao nível da menor protecção
dos “utentes” do serviço público da justiça administrativa, quer ao nível dos pontos de
bloqueamento do sistema) e com a assunção esclarecida do modelo de justiça administrativa
que se pretende erigir.

         Para esse efeito há que tem em conta os seguintes quadros estatísticos:



QUADRO I:
SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO (CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO)


1.1. MOVIMENTO PROCESSUAL


1.1.1. PLENO DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:


                            1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Pendentes do ano anterior   541   441   401   412   358   371   368   334   379   430   472   498   292   323

Entrados durante o ano      108   143   159   144   137   180   181   178   184   206   224   183   235   241

Findos durante o ano        208   183   148   198   124   183   215   143   133   164   198   375   204   252

Pendentes para o ano        441   401   412   358   371   368   334   369   430   472   498   306   323   312




                                                                                                    2
seguinte



1.1.2. SUBSECÇÕES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:


                                 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Pendentes do ano anterior        3215 2887 2732 2595 2571 2384 2167 1960 2572 3768 4465 4681 2811 2159

Entrados durante o ano           1228 1192 1090 1330 1135 1273 1236 1738 3174 2691 2268 1734 1048 1227

Findos durante o ano             1556 1347 1227 1354 1322 1490 1443 1127 1978 1994 2052 2079 1700 1523

Pendentes para o ano             2887 2732 2595 2571 2384 2167 1960 2571 3768 4465 4681 4336 2159 1863

seguinte




1.2. PROCESSOS ENTRADOS, POR ESPÉCIES


1.2.1. PLENO DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:


                                 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Oposição de acórdãos               18   25    17    27    36    43    39    47     36   52    77    38        52   80

Outros recursos jurisdicionais     89   117   141   111   99    132   136   137   135   144   140   143   178      148

Recursos de actos do                1     -     -    6     2     4     6     2      6    3      -    2         -     -

CSTAF

Outros                              -    1     1      -     -    1      -    2      7    7     7      -       5    13

Total                             108   143   159   144   137   180   181   188   184   206   224   183   235      241



1.2.2. SUBSECÇÕES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:


                                 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Recursos jurisdicionais           270   318   455   634   439   556   641   679 1247 1345 1285      937   588      767

Recursos contenciosos             760   687   519   568   614   604   531   757 1180 1092     791   650   309      388

Contencioso eleitoral               -     -     -     -     -    3      -     -     1     -     -    1        1      -

Ilegalidade de normas                   12     7     6     4     9     4     5     11   24     4     1         -    8

                                   11

Conflitos                           4     -    1     2      -    1     2      -     2    1      -    1        1     3

Suspensão de eficácia             183   159   88    101   60    62    45    87     96   85    82    73        54   29

Execução de julgados                -   15    17    12    18    34    13    43      6    2     9    15        23   11

Outros                              -    1     3     7      -    4      -   168   631   142   97    56        72   21

Total                            1228 1192 1090 1330 1135 1273 1236 1739 3174 2691 2268 1734 1048 1227




                                                                                                          3
1.3. DURAÇÃO MÉDIA, EM MESES, POR ESPÉCIES:


                             1988       1989      1990       1991   1992   1993   1994   1995    1996   1997   1998

Recursos jurisdicionais        17            9      14         15     10      8      9     13      13     16       18

Recursos contenciosos          37            38     38         38     28     28     18     17      22     23       27

Conflitos de competência        7            10          -     29     11     22     21     25      24     21       6

Ilegalidade de normas               -        24     23         22     22     10     22     12      21     27       74

Suspensão de eficácia           3            2       2          2      2      1      3      1       2      3       3

Execução de julgados           20            22     23         25     30     38     22     16      23     24       26

Apoio judiciário                                                                     4      8       9      8       5

Outros                         15            2       9          8     13      3      1     20      14     10       7

Média total                    24            13     21         23     15     11     10     13      13     17       20




QUADRO II:
TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO (CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO)

2.1. MOVIMENTO PROCESSUAL, POR ESPÉCIES:

                                         1997                       1998                 1999
                              E           F        P          E      F      P      E      F       P
Recursos jurisdicionais        87          19       68        564    365    267    643    460     450
Recursos contenciosos         493           5      488       1044    204   1328    926    541    1713
Ilegalidade de normas           -            -       -         13      5      8     14      3      19
Conflitos                       1            -       1          -      1      -      -       -      -
Outros processos               21           8       13         73     75     11     89     73      27
  TOTAL                       602          32      570       1694    650   1614   3188   2420    3896
Siglas: E = Entrados no ano; F = Findos no ano; P = Pendentes para o ano seguinte


2.2. DURAÇÃO MÉDIA, EM MESES, POR ESPÉCIES:


                             1998

Recursos jurisdicionais                 3

Recursos contenciosos                   9

Conflitos de competência                3

Ilegalidade de normas                   7

Suspensão de eficácia                   2

Execução de julgados                    3

Apoio judiciário                        1

Outros                                  14

Média total                             11




                                                                                                               4
QUADRO III:
TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS DE CÍRCULO


3.1.MOVIMENTO PROCESSUAL:


3.1.1. TOTAL NACIONAL


                         1986   1987    1988    1989     1990     1991   1992   1993   1994   1995   1996       1997   1998   1999

Pendentes do ano         2041   2298    2744    2956     2808     2739   2857   2662   2501   2812   3303       3838   4394   5498

anterior

Entrados durante o       1154   1492    1497    1735     1782     1888   2335   2966   3445   3753   3921       3392   4211   3995

ano

Findos durante o ano     897    1046    1285    1883     1851     1905   2530   2547   3134   3262   3386       2836   3107   3416

Pendentes para o ano     2298   2744    2956    2808     2739     2722   2662   3081   2812   3303   3838       4394   5498   6077

seguinte



3.1.2. TAC DE LISBOA


                                1995   1996    1997    1998     1999

Pendentes do ano anterior       1567   1909    2452    2864     3695

Entrados durante o ano          1956   2295    1846    2403     2056

Findos durante o ano            1614   1752    1434    1572     1748

Pendentes para o ano seguinte   1909   2452    2864    3695     4003



3.1.3. TAC DO PORTO


                                1995   1996    1997    1998     1999

Pendentes do ano anterior        599    703     809     975     1169

Entrados durante o ano           973    902     867    1000     1057

Findos durante o ano             869    796     701     806      844

Pendentes para o ano seguinte    703    809     975    1169     1382



3.1.4. TAC DE COIMBRA


                                1995   1996    1997    1998     1999

Pendentes do ano anterior        646    691     577     555      634

Entrados durante o ano           824    724     679     808      882




                                                                                                            5
Findos durante o ano                779   838       701       729      824

Pendentes para o ano seguinte       691   577       555       634      692



3.2. PROCESSOS FINDOS, POR ESPÉCIES:


                                          1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Acções sobre contratos                     55       65        82       53         71       71     127     67      101   112   64    59    59

Acções de responsabilidade civil           77       51        55      132         101     145     166     208     219   236   247   151   225

Acções para reconhecimento de direitos      9       19        16       30         33       34     42      40       48   76    65    56    79

Recursos de actos administrativos         624       727       860 1213 1226 1149 1353 1442 1569 1569 1671 1646 1630

Impugnação de normas                            -     -         -       2          1        1         5    1        2    5     5     2     1

Contencioso da segurança social             7       18        17       22          8       15     38      28       41   34    38    40    10

Contencioso eleitoral                           -    1         1        3          2        1         2     -       3    2     4     2     7

Outros                                    125       165       238     391         406     488     750     760 1150 1228 1283        879 1096

Total                                     897 1046 1269 1846 1848 1904 2483 2546 3133 3262 3377 2835 3107




3.3. PROCESSOS PENDENTES EM 31/12/1999, POR ESPÉCIES


                                            Lisboa                  Porto               Coimbra           Total

Acções sobre contratos                               396                    40                  118               554

Acções de responsabilidade civil                     317                    300                 120               737

Acções para reconhecimento de direitos               177                    56                  55                288

Recursos de actos administrativos                   2656                    856                 357             3869

Impugnação de normas                                      6                  9                    3               18

Contencioso da segurança social                      212                    56                    -               268

Contencioso eleitoral                                     1                  1                    2                4

Outros                                               238                    64                  37                339

Total                                               4003                1382                    692             6077



3.4. DURAÇÃO MÉDIA, EM MESES, DOS PROCESSOS FINDOS, POR ESPÉCIES:


                                          1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Acções sobre contratos                     32       28        30       27         22       22     16      17       20   26    21

Acções de responsabilidade civil           39       48        37       41         32       23     20      16       16   23    20

Acções para reconhecimento de direitos     27       23        25       15         15       15     13      14       11   15    14

Recursos de actos administrativos          27       29        25       22         22       18     18      16       16   16    15




                                                                                                                               6
Impugnação de normas                          -     26         5      3    10      3    17    9    6    15    -

Contencioso da segurança social              14     16    23         25    19     21    24    12   13   10   16

Contencioso eleitoral                        21     11    13          5     4      -     4    2    10   2    3

Outros                                       11      8         9      6     4      3     4    3    3    4    3

Média total                                  25     26    22         19    17     14    13    11   11   13   11




QUADRO IV:
RELAÇÃO PROCESSOS/JUIZ NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS

                        N.º de        Processos   Processos         Processos     Processos
                        juízes         entrados    entrados        pendentes em   pendentes
                                       em 1999      por juiz         31/12/99      por juiz

STA *                            32        1468           46               2175          68

TCA **                           11        3188          290               3896         354

TACs - Total                     24        3995          166               6077         253

TAC de Lisboa                    12        2056          171               4003         334

TAC do Porto                      7        1057          151               1382         197

TAC de Coimbra                    5         882          176                692         138

* STA - Secção de Contencioso Administrativo (Pleno e Subsecções)
** TCA - Secção de Contencioso Administrativo:
        – inicialmente, 7 juízes
        – a partir de XI/1997: 9 juízes
        – a partir de IX/1998: 11 juízes
        – a partir de I/2000: 16 juízes



         A primeira conclusão a extrair destes quadros estatísticos é que, apesar dos efeitos já
visíveis da diminuição de processos no Supremo Tribunal Administrativo (STA) por força da
criação do Tribunal Central Administrativo (TCA), continua válida a crítica que de vários lados
vem sendo feita à irracionalidade de um sistema em que todos os tribunais da escala
hierárquica, incluindo o órgão judiciário de topo, são tribunais de 1.ª instância e são-no de modo
substancial.

         Do quadro 1.2.2. resulta que no STA, para as subsecções, desde 1986 a 1993,
entraram, em média, por ano, mais recursos contenciosos (directos) do que jurisdicionais,
intervindo assim o STA fundamentalmente como um tribunal de 1.ª instância. Só a partir de
1994 é que a tendência passou a ser a inversa, mas, mesmo assim, o peso da intervenção do
STA como tribunal de 1.ª instância não tem paralelo com a excepcionalíssima intervenção a
esse título do Supremo Tribunal de Justiça (praticamente apenas os recursos contenciosos das
deliberações do Conselho Superior da Magistratura e o julgamento de crimes em que sejam
arguidos o Presidente da República, o Presidente da Assembleia da República, o Primeiro-
Ministro e juízes dos tribunais superiores).



                                                                                                             7
        Mais impressivamente, o quadro 2.1. demonstra que o TCA é predominantemente um
tribunal de 1.ª instância:

        – em 1997, 493 recursos contenciosos entrados contra 87 recursos jurisdicionais;

        – em 1998, 1044 recursos contenciosos entrados contra 564 recursos jurisdicionais;

        – em 1999, 926 recursos contenciosos entrados contra 643 recursos jurisdicionais.

        Quanto à estrutura da litigância em termos de espécies processuais, os quadros 3.2. e
3.3. evidenciam, nos TACs, um claro predomínio dos recursos contenciosos de anulação (1630
recursos findos em 1998 contra 363 acções findas no mesmo ano; 3869 recursos pendentes
em 31/12/1999 contra 1579 acções pendentes na mesma data).

        Por último, os quadros 2.1., 3.1.2. e 3.1.3. denunciam a situação de grave crise vivida
no TCA e nos TACs de Lisboa e Porto, com a subida, naquele, dos processos pendentes de
570 no final de 1997 para 3896 no final de 1999, e com a duplicação, nestes, dos processos
pendentes no espaço de 5 anos:

        – no TAC de Lisboa, passaram de 1909 no final de 1995 para 4003 no final de 1999;

        – no TAC do Porto, passaram de 703 no final de 1995 para 1382 no final de 1999.

        Situação que é originada por uma desajustada repartição de juízes pelos diversos
tribunais, como o evidencia o quadro IV, com o absurdo de o órgão judiciário de topo, no final
de 1999, ter quase tantos juízes (32) como a soma dos juízes do TCA (11) e dos TACs (24),
tudo derivada de uma falta de capacidade de previsão que conduziu a que, num tribunal criado
há pouco mais de dois anos ter havido necessidade de mais do que duplicar o número de juízes
(dos 7 iniciais para os 16 actuais).

        Podemos, assim, concluir que, entre os aspectos negativos da situação actual se
contam:

        – a morosidade:

        Em 1998, foi a seguinte a duração média dos processos nos tribunais administrativos
de círculo:

        – acções de contrato: 21 meses;

        – acções de responsabilidade: 20 meses;

        – acções para reconhecimento de direito: 14 meses;

        – recursos de actos administrativos: 15 meses



        No STA a duração média, no mesmo ano, foi:

        – recursos jurisdicionais: 18 meses;

        – recursos contenciosos: 27 meses;



                                                                                             8
        – execução de julgados: 26 meses.



        – a protecção judicial deficiente, derivada das limitações próprias do recurso
contencioso de anulação, que é o meio processual largamente predominante, com já vimos; e

        – a desigualdade no acesso aos tribunais administrativos: Os recursos de actos da
administração autárquica são originários de um número muito restrito de municípios,
concentrados no litoral do País.

        Entre os objectivos a atingir deverão contar-se:

        – a garantia da plenitude da tutela judicial administrativa, com cumprimento da
Constituição e das convenções internacionais que vinculam Portugal, designadamente

        – com garantia de igualdade de acesso aos tribunais administrativos e sem menor
protecção dos que recorrem aos tribunais administrativos em comparação aos que recorrem
aos tribunais judiciais designadamente em áreas (como as acções sobre contratos da
Administração e de responsabilidade civil) em que vem sendo defendida a unificação da
jurisdição competente, e

        – com garantia de audiência pública, com possibilidade de produção de prova
testemunhal perante o tribunal, nomeadamente em recursos de sanções disciplinares, como é
imposto pelo art. 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem,

        No Acórdão Diennet, de 26/9/95, A 325, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem
decidiu que a audiência pública perante o Conselho de Estado francês, em recurso de decisão
de irradiação de um médico pela Secção Disciplinar do Conselho Nacional da Ordem dos
Médicos, porque aquele Conselho não pode ser considerado como um órgão de plena
jurisdição, não chega para suprir as lacunas constatadas a este nível no processo disciplinar
(Cfr. IRENEU CABRAL BARRETO, A Convenção Europeia dos Direitos do Homem, Editorial
Notícias/Aequitas, Lisboa, 1995, pp. 88-90 e 99-100, e “Direito ao exame da causa
publicamente”, Documentação e Direito Comparado, n.ºs 75/76, 1998, pp. 149-170).



        III – Implicações na reforma do contencioso administrativo: à 1.ª instância o que é
1.ª instância



        Esta obrigatoriedade de audiência pública de julgamento, com produção de prova, pelo
menos numa das instâncias através das quais se desenvolve o recurso contencioso de
anulação, coloca logo a questão da conveniência do estabelecimento da regra de que todos os
meios processuais, incluindo os recursos de actos administrativos de membros do Governo, se
devem iniciar nos tribunais administrativos de círculo, com garantia de um verdadeiro recurso




                                                                                            9
de apelação (com efectivo recurso da matéria de facto) para os tribunais de 2.ª instância e com
a consagração do Supremo Tribunal Administrativo como tribunal de revista.

        Com efeito, a lógica do sistema do Código Administrativo e da LOSTA, em que era
atribuído a um tribunal de jurisdição nacional (o STA) o conhecimento dos recursos de actos de
autoridades da administração central, e às auditorias administrativas, tribunais com jurisdição
territorialmente limitada, o conhecimento de recursos de actos de autoridades também elas
com âmbito de actuação local, já fora quebrada, em 1984, com a atribuição aos TACs de
competência para conhecerem de actos de órgãos da administração central, mesmo praticados
por delegação de membros do Governo. A actual repartição de competência entre o STA e o
TCA carece de qualquer fundamentação dogmática, porque se baseia num simples critério
estatístico: transferiram-se para o TCA os recursos dos actos dos membros do Governo
relativos ao funcionalismo público apenas porque eram os mais numerosos no STA (estimados,
sem qualquer estudo minimamente científico prévio, entre 70% a 80% dos recursos interpostos
directamente para o STA). O único argumento que se vislumbra contra a solução preconizada -
a dignidade dos membros do Governo - é claramente improcedente:

        – a justificar-se algum “foro pessoal” seria no âmbito criminal e aí a generalidade dos
membros do Governo são julgados em tribunais de 1.ª instância: só o Presidente da República,
o Presidente da Assembleia da República e o Primeiro-Ministro são julgados pelo pleno das
secções criminais do Supremo Tribunal de Justiça, pelos crimes praticados no exercício das
suas funções (artigo 35.º, n.º 1, alínea a), da Lei de Organização e Funcionamento dos
Tribunais Judiciais – Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro);

        – actualmente, no contencioso administrativo, já é possível intentar nos tribunais
administrativos de círculo processos de intimação judicial para consulta de processos e
passagens de certidões e acções para reconhecimento de direito em que figuram como réus ou
requeridos membros do Governo, sem que daí resulte qualquer abalo para o seu prestígio.



IV – A reorganização dos tribunais administrativos deve atender à diversa natureza dos
recursos



        Seja-me, por último, permitido que, sem ultrapassar o limite de tempo disponível,
chame a atenção para salientar a necessidade de se conjugar a constituição (incluindo a
selecção dos seus membros) e o funcionamento dos tribunais administrativos de recurso com
as características dos recursos típicos de cada um deles: os tribunais administrativos de 2.ª
instância (e falo no plural porque seguramente a muito curto prazo será necessário proceder ao
desdobramento do Tribunal Central Administrativo ou à instituição de Tribunais Administrativos
Regionais) devem ser verdadeiros tribunais de apelação; o Supremo Tribunal Administrativo
deve tender para ser um verdadeiro tribunal de revista.




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          Ora, um tribunal de apelação, ao qual cabe o reexame da questão litigiosa (e não
apenas, estritamente, a revisão da decisão recorrida – cfr., a este respeito, a minha declaração
de voto aposta ao acórdão do STA, de 9 de Março de 1995, processo n.º 33 969, no Apêndice
ao Diário da República, de 18 de Julho de 1997, em especial págs. 2431 a 2435), quer quanto
ao julgamento da matéria de direito quer quanto ao julgamento da matéria de direito, não pode
dispensar, em regra, a realização de audiências públicas, com possibilidade de reapreciação da
prova produzida em 1.ª instância e mesmo com possibilidade de nova produção de prova,
exigência que já não valerá, em princípio, para um tribunal de revista, como deve ser o STA. E
esta diversa natureza das funções fundamentais atribuídas aos tribunais administrativos de
recurso terá obviamente repercussões no sistema de recrutamento e selecção dos respectivos
juízes.

          Pelo exposto se vê como uma reforma do contencioso administrativo tem de ter
simultaneamente em consideração as influências recíprocas que as diversas soluções
organizacionais, funcionais e processuais entretecem entre si.




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