La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta by lqh68203

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									La Situación de las Finanzas
del Estado y Cuenta General
del Presupuesto y del Tesoro
        2002-2005
                           Antonio Hernández Gamarra
                        Contralor General de la República

                           Luis Bernardo Flórez Enciso
                                  Vicecontralor

                           Luis Eduardo Otero Coronado
                                Secretario Privado

                           Regis Manuel Benítez Vargas
                 Contralor Delegado para el sector Agropecuario

                               Soraya Vargas Pulido
                    Contralora Delegada para el sector Social

                            Wilson Herrera Moreno
        Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad

                             Julián Pertuz Barrera
             Contralor Delegado para el sector de Minas y Energía

                         Antonio José Marulanda Rojas
 Contralor Delegado para el sector Infraestructura Física y Telecomunicaciones,
                    Comercio Exterior y Desarrollo Regional

                         Rubén Ramiro Estrada Sierra
     Contralor Delegado para la Gestión Pública e Instituciones Financieras

                             Álvaro Villate Supelano
                    Contralor Delegado para Medio Ambiente

                          Luis Hernando Barreto Nieto
             Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas

                            Amparo Quintero Arturo
Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva

                          Ana María Echeverry Álvarez
              Contralora Delegada para la Participación Ciudadana

                          Diana Cristina Molina Ramírez
                         Directora Oficina de Planeación

                            Marceliano Acosta Pérez
                   Director Oficina de Sistemas e Informática

                              Claudia Molano Vargas
                     Directora de Oficina de Control Interno

                           Héctor Mario Garcés Padilla
                     Director Oficina de Control Disciplinario

                              Iván Darío Gómez Lee
                            Director Oficina Jurídica

                            Gustavo Jiménez Perdomo
           Director Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología
                           y Relaciones Internacionales

                          Carlos Alberto Maestre Maya
               Director Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

                               Álvaro Ruiz Castro
                           Gerente del Talento Humano

                              Mario Mejía Cardona
                 Gerente de Gestión Administrativa y Financiera
         REPÚBLICA DE COLOMBIA
    Contraloría General de la República

        Contralor General de la República
           Antonio Hernández Gamarra

      Vicecontralor General de la República
           Luis Bernardo Flórez Enciso

                      Asesor
                  Luis B. Carvajal

  La elaboración y revisión final de este informe
estuvo a cargo del equipo técnico de la Contraloría
   Delegada para Economía y Finanzas Públicas

           Luis Hernando Barreto Nieto
                Contralor Delegado

           Juan Mauricio Castillo Benítez
      Director de Estudios Macroeconómicos
         y coordinador general del Informe
        sobre la Situación de las Finanzas

              Colaboración especial
               Germán Pardo Rojas
         Asesor Contraloría Delegada para
           Economía y Finanzas Públicas

     Profesionales que realizaron este informe
                Mercedes Ortiz Cañón
            Jorge Enrique Espitia Zamora
                Juan Carlos Villamizar
             Luis Alberto Sandoval Navas
            Armando Enrique Arias Pulido
         José Enrique Contreras Hernández
           Carlos Humberto Barrera Gallo
           Oscar David Quiroga Traslaviña
                 Fanny Parada López
             Juan Pablo Radziunas Pulido
           Miguel Alfonso Montoya Olarte
               Humberto Reyes Suárez
             Luis Mario López Rodríguez
           Blanca Mireya Guevara Samacá
         Ivonni Esperanza Martínez Zamora
           Jorge Enrique Ospina Merchán
       Gustavo Alfonso Zambrano Rodríguez
          Omar Aldemar Pedraza Rodríguez

    Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
           Carlos Alberto Maestre Maya
                      Director

          Coordinación de Publicaciones
               Liliana Gaona García

          Edición y corrección de textos
              Jaime Viana Saldarriaga

                   Diagramación
           Imprenta Nacional de Colombia

        Contraloría General de la República
                 Calle 17 No 9-82
     Teléfonos: 353 77 00 ext 4210 - 7574
              Bogotá D. C., Colombia
                  Junio de 2006
             www.contraloriagen.gov.co
                                                                        Contenido

Situación de las finanzas del Estado                                            9
Presentación                                                                   11

Primera parte
Contexto de las finanzas públicas                                              17
  Finanzas públicas y desempeño económico                                      19
  Evolución y características de las finanzas públicas en el mediano plazo     27
    Las finanzas del gobierno nacional central (GNC)                           32
    Finanzas territoriales                                                     49

Segunda parte
Situación de las finanzas del Estado 2002-2005                                 55
  Sector público consolidado                                                   57
  Sector público no financiero (SPNF)                                          59
  Gobierno nacional central                                                    61
  Gobiernos regionales y locales                                               76
  Seguridad social                                                             82
  Ecopetrol                                                                    94
  Telecomunicaciones                                                           98
  Sector eléctrico                                                            105
  Fondo Nacional del Café (FNC)                                               109
  Empresas Públicas de Medellín (EPM)                                         114
  Metro de Medellín                                                           115
  Empresas Municipales de Cali (Emcali)                                       116
  Banco de la República                                                       118
  Fogafín                                                                     121
  Resto sector público                                                        124

Tercera parte
Prospectiva de las finanzas públicas                                          129
  Gobierno Nacional Central: ingresos transitorios y permanente de gasto      132
  Agotamiento de las reservas petroleras                                               134
  Agotamiento de las reservas pensionales                                              139
  Gobierno como responsable de última instancia del resto del sector público           144

Anexos                                                                                 155
  Anexo 1. Diferencias entre el resultado fiscal del Gobierno y el balance de la CGR   157
  Anexo 2. Énfasis normativo de la política fiscal                                     161
  Anexo 3. Reformas estructurales y acuerdos con el FMI                                165
  Anexo 4. Convergencia territorial                                                    173

Cuenta general del presupuesto y del tesoro                                            175

Introducción                                                                           177
La programación presupuestal 2002-2005                                                 177
  Modificaciones a la programación presupuestal                                        179
  La ejecución presupuestal                                                            181
  El rezago presupuestal                                                               186
  Pérdidas de apropiación                                                              188
  Establecimientos públicos                                                            189
  La estructura presupuestal 1990-2005                                                 193
  Reducción del gasto por el rezago presupuestal: ¿un objetivo legalmente
  incumplido?                                                                          194
  El Balance del Tesoro                                                                196
  Conclusiones                                                                         199
Situación de las Finanzas
        del Estado
         La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                  Presentación

Mientras la Constitución Política –artículo 268– y la Ley reglamentaria 42 de 1993 –artículos
38 a 41– le atribuyen al Contralor General de la República la responsabilidad de certificar
la situación de las finanzas del Estado y la Cuenta General del Presupuesto y el Tesoro, el
Gobierno produce, de manera paralela, sus propios informes sobre finanzas públicas, los
cuales obviamente cumplen la doble función de rendir cuentas y de orientar las decisiones
financieras del ejecutivo. Los constituyentes determinaron en el organismo de control fiscal la
legalidad para responder ante el Congreso y enviar al Presidente de la República un informe
anual sobre esta materia. Ello, desde luego, tiene su justificación en los pesos y contrapesos
que deben existir en un Estado de derecho. El Congreso se apoya en el informe técnico pro-
ducido por el organismo de control fiscal para efectuar el correspondiente control político a
las actuaciones del ejecutivo en este campo.

Por la naturaleza misma de las funciones que dentro del Estado cumplen el ejecutivo y la
Contraloría, entre uno y otro informe pueden existir diferencias de enfoque analítico y de
resultados. Mientras el Gobierno en su informe presenta una descripción de cifras y hechos
acontecidos que dan cuenta de los balances fiscales, la Contraloría examina el rigor meto-
dológico utilizado para calcular dichos balances, la cobertura de entidades incorporada en
la medición de los mismos, las bases de registro utilizadas y, por supuesto, distingue analí-
ticamente las causas estructurales de las circunstancias coyunturales en la explicación de la
situación de las finanzas del Estado.

El contenido de este informe tiene un carácter eminentemente técnico y las cifras que aquí
se certifican, así como los argumentos que las sustentan, contemplan los estándares interna-
cionales en esta materia, especialmente lo establecido por la segunda edición del Manual de
Estadísticas de Finanzas Públicas y la guía para compiladores y usuarios de estadísticas de
deuda, publicaciones ambas del FMI.

La Contraloría General de la República (CGR) certifica para el año 2005 un déficit de $5,3
billones, equivalentes a 1,89% del PIB para el sector público consolidado. Si bien el Gobierno
en su informe de cierre financiero para 2005 registra equilibrio fiscal, la Contraloría tiene que
señalar las diferencias que justifican este desequilibrio. La primera gran diferencia se identi-
fica en los gastos del gobierno nacional, en los cuales se están subestimando los intereses de
la deuda interna en $2,9 billones (1% del PIB). Ello explica la mitad del déficit certificado
por la CGR. La razón es que, al monto de intereses de la deuda interna que la Tesorería
Nacional pagó efectivamente durante 2005 ($8,5 billones), el informe del Gobierno le resta
$2,9 billones por concepto de la prima que se genera en la emisión de los nuevos Títulos
de Tesorería (TES) que se colocaron el año pasado, reduciendo de esta manera artificial el
registro de este concepto a $5,6 billones y, por ende, el déficit del Gobierno en esta misma
proporción. De acuerdo con la metodología del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas
del FMI (párrafos 3.76 y 9.8) no es posible reducir el registro de los intereses con una por-
ción de las nuevas colocaciones, porque allí se establece claramente que los desembolsos de
deuda se deben registrar a precios de mercado y no al valor nominal de los títulos. El pago
de intereses causados en un año es un flujo que corresponde a los usos del presupuesto y
que nada tiene que ver con la prima causada por la colocación de TES que es un flujo que
corresponde a las fuentes del presupuesto. Los dos flujos son de naturaleza distinta y el
Gobierno los mezcla indebidamente.



                                                      11
                                 Contraloría General de la República




La segunda diferencia se identifica en los registros de los balances fiscales del conjunto de
departamentos y municipios. Mientras las cifras del Gobierno presentan un superávit por
$649 millardos (0,23 % del PIB), la CGR registra un superávit de sólo $21 millardos. Ello
obedece, principalmente, a que el Gobierno no aplica la misma metodología con la que mide
el gasto nacional (gasto efectivo más variación del rezago presupuestal) al gasto regional (no
incluye el rezago).

La tercera diferencia se encuentra en un excedente por $885 millardos (0,3% del PIB) que el
Gobierno registra en el rubro denominado “discrepancia estadística”. La explicación sobre el
origen de este rubro está dada por la diferencia que se presenta entre la medición del balance
fiscal que hace el Banco de la República tomando las fuentes de financiamiento del sistema
financiero para las entidades públicas, con la del Ministerio de Hacienda tomando los ingresos
menos los gastos de una muestra de entidades. Una suma de esta magnitud requiere de una
presentación más transparente del cruce de estas dos metodologías, con el fin de identificar
a qué entidades públicas corresponden estos recursos.

Existen otras diferencias que obedecen a registros que no están conformes con la metodolo-
gía del FMI, como es el caso de $174 millardos (0,07% del PIB) por la venta de activos de
Telecom en liquidación que el Gobierno registró en ingresos y que en realidad constituyen
financiamiento (no reducen el déficit); lo mismo sucede con el reintegro a la Tesorería Nacio-
nal de $253 millardos (0,09% del PIB) por concepto de una opción de cobertura cambiaria
en euros que corresponden a operaciones de manejo de portafolio en el financiamiento y no
a ingresos, como lo registra el Gobierno; y la omisión de registrar el recaudo de los ingresos
tributarios en Certificados de Reembolso Tributario (CERT) y devoluciones en Títulos de
Devolución de Impuestos (Tidis), cuyo neto arroja un menor valor de ingresos por $131
millardos (0,05% del PIB). El anexo 1 de este informe presenta el detalle de las diferencias
para los sectores que hacen parte del consolidado público.

Además de cumplir con la debida certificación y justificación de los resultados fiscales para
2005, este informe analiza, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, las causas es-
tructurales y coyunturales que explican la situación actual de las finanzas del Estado. Para
el periodo comprendido entre los años 2002 y 2005 se destaca la reducción del déficit fiscal
del sector público consolidado de 4,17% a 1,89% del PIB, debido al buen comportamiento
de las finanzas del sector público descentralizado, toda vez que el déficit del gobierno central
nacional permaneció alrededor de 6,0% del PIB.

Durante este periodo se llevaron a cabo tres reformas tributarias (incluido el Estado de con-
moción interior que creó el impuesto al patrimonio), lo cual le permitió al Gobierno recaudar
1,6% del PIB adicional en impuestos y contribuyó, en este último caso, a cubrir el mayor
gasto en defensa y el pago de pensiones del ISS, motivado por el agotamiento de sus reservas.
Así mismo, la coyuntura macroeconómica llevó a una apreciación cambiaria que contuvo el
crecimiento del pago de intereses por la deuda externa el cual se redujo, como proporción
del producto, de 1,8% a 1,5% en los últimos cuatro años; de igual forma, la apreciación
causó un incremento de 67% de las importaciones CIF en dólares (al pasar de US$12.690
millones en 2002 a US$21.204 millones en 2005), lo que implicó un aumento en el recaudo
de los impuestos asociados al comercio exterior (arancel e IVA) de 2,6% en 2002 a 3,1% del
PIB en 2005. Por otra parte, en este periodo se registró un descenso histórico en las tasas
de interés, lo cual contribuyó a contener el incremento del pago de intereses (0,5% del PIB)
sobre la deuda interna.




                                                12
         La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




El sector descentralizado, por su parte, pasó de un superávit de 2,1% en 2002 a 3,6% del PIB
en 2005. Este aumento se explica principalmente por el mayor ahorro del sector de seguridad
social a través de los patrimonios autónomos para pensiones de Ecopetrol y del Fondo de
Pensiones Públicas Territoriales (Fonpet), principalmente. Así mismo, Ecopetrol mantuvo un
superávit importante en 2005, igual a $778 millardos (0,27% del PIB), una vez descontadas las
transferencias por regalías, impuestos, dividendos, subsidios y aportes al patrimonio autónomo
de pensiones, las cuales sumaron $6,8 billones en promedio anual durante el periodo 2002-
2005. Ello, desde luego, es explicado por la duplicación del precio internacional del crudo,
el cual pasó de un promedio de US$25 el barril en 2002 a US$56 en 2005. Adicionalmente,
como consecuencia del aumento del precio del crudo, el Fondo de Ahorro y Estabilización
Petrolera (FAEP) pasó de tener un desahorro en 2002 de $370 millardos a un ahorro en
2005 por $636 millardos.

El ajuste fiscal territorial ha sido otra característica importante del desempeño de las finan-
zas públicas en los últimos años; las reglas fiscales establecidas para este grupo de entidades
públicas permitieron controlar el déficit y el endeudamiento de los gobiernos locales. Cabe
anotar que el resultado fiscal durante el periodo 2002-2005 difiere entre categorías departa-
mentales y municipales, lo que indica que el ajuste no ha sido generalizado, sino que se ha
concentrado en las regiones con mayor capacidad fiscal.

En el sector de las telecomunicaciones sigue siendo importante el pasivo pensional de Telecom
y las teleasociadas en liquidación, así como otros pasivos contingentes. Así mismo, mediante
la liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones y la creación de Colombia Tele-
comunicaciones (Coltel) S. A. no se logró una reducción de los costos y gastos operacionales
al tiempo que los ingresos permanecieron constantes. Este desequilibrio motivó la búsqueda
de un socio estratégico en procura de la viabilidad operativa y financiera de la empresa, incur-
sionando en nuevos mercados como el de telefonía móvil y los servicios de banda ancha.

En el sector eléctrico se ha deteriorado la generación de excedentes y sigue incidiendo el
costo de los acuerdos de compra de energía (PPA) sobre sus finanzas. En seguridad social,
aparte del fortalecimiento de los patrimonios autónomos, prevalecen problemas de recaudo
en salud y pensiones.

Estos resultados fiscales se enmarcan en un contexto de condiciones macroeconómicas y
financieras externas que favorecieron la recuperación de la economía colombiana en los últi-
mos años. La reactivación económica mundial –especialmente de los Estados Unidos, China
y Venezuela– , y el restablecimiento del flujo de capitales a las economías emergentes, dieron
un nuevo impulso a las transacciones financieras y estimularon la actividad productiva y
comercial. A este contexto se adicionó la caída en los tipos de interés internacionales y la
apreciación del dólar, lo cual mejoró las expectativas de rentabilidad en otras monedas y redujo
el costo de los pasivos externos, lo que contribuyó al aumento de la inversión extranjera y
doméstica y a la dinámica del consumo, que se reflejó en el comportamiento de la demanda
agregada en el país.

La recuperación de los precios internacionales de bienes primarios (commodities) como pe-
tróleo y café, benefició también la evolución reciente de las economías de América Latina,
especialmente en Venezuela, Brasil y Colombia. En el frente interno, la economía colombiana
contó con amplia liquidez que permitió mantener bajos tipos de interés, contribuyó a la reac-
tivación del crédito y solventó las necesidades de financiamiento público y privado.




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                                  Contraloría General de la República




Las adversas condiciones macroeconómicas que marcaron la recesión en 1999, revirtieron
a partir de 2001 con la recuperación del crecimiento global y la reactivación de los flujos
financieros internacionales. La nueva situación permitió incrementar el recaudo tributario,
redujo las presiones de gasto del Gobierno por concepto de servicio de la deuda y permitió
el financiamiento público a costos decrecientes.

A pesar de este entorno favorable, no se capitalizó la oportunidad de avanzar hacia el ajuste
de las finanzas públicas; por el contrario, como se mencionó anteriormente, el déficit del
GNC se mantuvo alrededor de seis puntos del PIB y su endeudamiento permaneció en cerca
de 52,0% del producto en los últimos cuatro años. Ello quiere decir que no han sido apro-
vechados para resolver el desequilibrio de las finanzas del gobierno nacional estos factores
la bonanza en los precios del petróleo y la generación de excedentes en Ecopetrol que se
transfieren al resto del sector público; las reformas impositivas y la reactivación económica
con un mayor recaudo tributario; la apreciación de la moneda y la reducción del servicio de
la deuda externa; la política monetaria expansiva y sus efectos sobre la tasa de interés y sobre
el bajo costo del financiamiento interno del Gobierno; la reactivación económica mundial y
los mayores niveles de inversión y crecimiento.

Como corolario se obtiene que el desempeño fiscal reciente, aunque presenta algunos avances,
obedece a una coyuntura externa enmarcada por condiciones financieras excepcionales en los
mercados internacionales y en los precios del petróleo. El déficit fiscal del gobierno nacional
en 2005 dista aún del equilibrio y las reformas estructurales orientadas al saneamiento de
sus finanzas aún están por aplicar.

En general, el GNC cuenta con un escaso margen para frenar el crecimiento de sus gastos.
El componente no discrecional de los pagos (intereses, transferencias, pensiones) crece más
rápido que los ingresos, lo que ha llevado a un fuerte ajuste en los rubros discrecionales de
gasto, entre los que se destaca la inversión. Además, a pesar del activismo tributario y del
buen comportamiento del recaudo en 2005, no se han incrementado de manera permanente
los ingresos del Gobierno. La política tributaria del cuatrienio se caracterizó por medidas
transitorias para atender las necesidades fiscales sin estructurar un sistema tributario que
avanzara en eficiencia, simplicidad, equidad y neutralidad. Es así como, pese a las múltiples
reformas adelantadas en los últimos años, prevalece el problema fiscal: los ingresos tributarios
no cubren los gastos primarios y las crecientes necesidades de financiamiento se cubren con
endeudamiento público.

En consecuencia, los problemas estructurales de las finanzas públicas ponen en entredicho su
sostenibilidad. En una perspectiva temporal más amplia, este informe pone de manifiesto el
manejo eminentemente coyuntural que se ha dado a las finanzas públicas. Si bien es cierto
que a esta situación se ha llegado por causa de la rigidez y la inflexibilidad del presupuesto
nacional, también lo es que no se ha avanzado hacia una solución de fondo. Como conse-
cuencia, Colombia carece de una política fiscal que promueva el crecimiento sostenible en un
ámbito de estabilidad macroeconómica.

La gestión fiscal hasta ahora adelantada ha contribuido a explicar los recurrentes desequilibrios
interno y externo, y las bajas tasas de crecimiento promedio obtenidas a lo largo de una década
y media. Ello por cuenta de la regresividad, ineficiencia y falta de neutralidad de la estructura
tributaria nacional; del alto nivel, iniquitativa distribución y baja calidad del gasto público; del
sesgo deficitario del GNC frente al ajuste de las entidades descentralizadas y territoriales; de
los arreglos institucionales informales que sitúan al GNC como responsable de última instancia



                                                 14
        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




de las quiebras, desidias, pérdidas, ineficiencias y liquidaciones que regularmente acontecen
en el resto del sector público; y, finalmente, del pacto político implícito que existe entre el
ejecutivo y el legislativo para financiar el excesivo gasto con mayor deuda.

Desde 1990 hasta la fecha, el Congreso de la República ha tramitado numerosos proyectos de
ley relativos a las finanzas públicas. Este activismo legislativo se evidencia en la expedición
de nueve leyes que reforman el régimen tributario, dos declaratorias de estados de excepción
que crearon dos nuevos impuestos, cinco leyes y un acto legislativo que reforman el régimen
de pensiones, dos leyes y un acto legislativo que reforman el régimen de transferencias y
cinco leyes que ajustan las finanzas territoriales. Aunque no es fácil sistematizar los resul-
tados arrojados por esta dinámica legislativa, se pueden destacar dos grandes tendencias:
la primera es el ajuste que se ha logrado en las finanzas de las administraciones centrales
territoriales, mediante la aplicación de reglas que controlan el nivel de deuda y los gastos de
funcionamiento. La segunda, en cambio, está relacionada con el gran desequilibrio produci-
do en la administración central nacional, que si bien ha sido atenuado temporalmente por
factores coyunturales (apreciación cambiaria, bajas tasas de interés, alto precio del petróleo,
recuperación económica, etcétera), a la larga mantiene la inercia estructural del sesgo defi-
citario de la Nación.

A pesar de las misiones de gasto e ingreso adelantadas en años recientes, así como de un
sinnúmero de estudios sobre finanzas públicas producidos por centros académicos especiali-
zados –incluso por la misma Contraloría– no ha sido posible congregar la suficiente voluntad
política para llevar a cabo una reforma de carácter estructural que sea duradera. El círculo
vicioso que implica debatir permanentemente los mismos temas, tiene un costo grande para
el país, toda vez que el Estado renuncia o aplaza la búsqueda de soluciones de fondo a sus
grandes problemas.

De esta manera, la CGR insiste en los riesgos que enfrentan las finanzas del Estado. En
el corto plazo se destaca el agotamiento de fuentes transitorias de ingreso derivadas de las
recientes reformas tributarias, así como de nuevas fuentes de gasto que de no contenerse
amenazan con un incremento sustancial del déficit fiscal. Éste es el caso de las transferencias
que a partir de 2008 cambia su cálculo tomando una nueva senda de crecimiento.

En el largo plazo se reitera la importancia de buscar alternativas orientadas a promover el
crecimiento económico y, en especial, a garantizar el financiamiento público en el futuro,
frente al agotamiento previsto de las reservas de petróleo. También es importante buscar
fuentes alternas de financiación a la pesada carga que imprimen los pasivos pensionales sobre
el presupuesto de la Nación. Ello con el fin de buscarle espacio presupuestal a la inversión
social y de infraestructura que demanda la agenda interna de crecimiento. Finalmente, este
informe advierte sobre los riesgos fiscales ocultos correspondientes a los pasivos contingentes
que en las cuentas de orden de finales de 2005 ascienden a $91,7 billones (32,3% del PIB) y
que surgen, en buena medida, porque el sector público está demandado con pretensiones que
ascienden a $82,3 billones; deuda garantizada por la Nación por $5,6 billones; y garantías
contractuales por $3,8 billones.

La Contraloría entrega al Congreso de la República, al gobierno nacional y a la ciudadanía este
informe sobre la Situación de las Finanzas del Estado y la Cuenta General del Presupuesto y
el Tesoro. La primera parte ubica, en un contexto macroeconómico amplio, los determinantes
coyunturales y estructurales de la situación de las finanzas públicas. La segunda parte exami-
na con mayor detalle la situación de las finanzas del Estado para el periodo 2002-2005 y se



                                                     15
                                 Contraloría General de la República




concentra en el resultado fiscal del cuatrienio para el sector público consolidado y sus entidades
componentes. La tercera parte visualiza una prospectiva de las finanzas públicas, identificando
los problemas que condicionan el desempeño fiscal colombiano en los próximos años.

Finalmente, la Cuenta General del Presupuesto y el Tesoro analiza los resultados propios del
manejo presupuestal como son las apropiaciones, las modificaciones, el rezago presupuestal y,
por supuesto, el balance del tesoro público para los últimos cuatro años. Este informe destaca
el sesgo deficitario y las serias rigideces fiscales. En este sentido, son urgentes las reformas
estructurales en el campo tributario y las modificaciones en la legislación actual que flexi-
bilicen el gasto y propicien el ajuste de las finanzas públicas. Así mismo, se muestra cómo
los recursos del crédito obtenidos principalmente por medio de la colocación de títulos TES,
se han dedicado de manera fundamental a cubrir el servicio de la deuda y no contribuyen a
financiar gasto productivo.




ANTONIO HERNÁNDEZ GAMARRA
Contralor General de la República




                                                16
         Primera parte
Contexto de las finanzas públicas
           La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                  Finanzas públicas y desempeño económico

En los primeros años de la década de los 90, la economía colombiana pasó de un historial
de crecimiento moderado y estable a un periodo de mayor crecimiento, acompañado, sin em-
bargo, por alta volatilidad macrofinanciera. En la primera mitad de la década, se acentuaron
las fluctuaciones del tipo de cambio (su desviación aumentó de 7,9 a 14,4 puntos) y, en
los últimos años, se duplicó la variabilidad del producto (de 1,5% a 3,0%, ver cuadro 1.1).
El crecimiento económico registrado entre 1990 y 1995 igual a 4,6% en promedio, estuvo
soportado por factores transitorios –como también la dinámica del empleo y el consumo– y
descendió a 0,9% promedio anual entre 1996 y 2000 debido, entre otros, a las restricciones
externas de recursos, al aumento en los tipos de interés y al desvanecimiento de la burbuja
hipotecaria de fines de los 90. Estos elementos afectaron los balances de los hogares y oca-
sionaron una pérdida patrimonial que se trasladó a los intermediarios financieros y por esta
vía, a todo el sistema.




                                                                                                        Cuadro 1.1

                                     Principales variables macroeconómicas

                                       Promedio                                       Desviación
     Variable
                   1980-1989 1990-1991 1996-2000 2000-2005p 1980-1989 1990-1991 1996-2000 2001-2005p

 Crecimiento PIB        4,0         4,6             0,9        3,1       1,5         1,5         3,0         1,1

 Tasa de interés
                       11,0         8,3        13,1            4,9       4,9         2,9         2,0         2,8
 real

 Variación ITCR         4,0      (16,0)        11,5            1,4       7,9        14,4         8,4         8,7


Fuente: Banco de la República -DANE. Cálculos CGR




La recesión estuvo caracterizada, además, por un fuerte desequilibrio fiscal y externo, que fue
conjurado a la postre por el ajuste del sector privado (gráfica 1.1). Esta corrección significó
una fuerte caída en la demanda en medio de una marcada volatilidad macroeconómica: la
carencia de ahorro en el sistema, sumada a la salida de capitales causada por la misma crisis,
llevaron a la reducción de la inversión y del consumo privado; se desplomó el crédito, los tipos
de interés se dispararon paralelamente con el tipo de cambio y se restringió el acceso a los
recursos financieros externos; así, tanto firmas como hogares retrocedieron en la insostenible
dinámica de demanda que habían iniciado a mediados de los 90.



                                                          19
                                     Contraloría General de la República




Gráfica 1.1

                             Balance macroeconómico 1994-2004
                                           % PIB

                      6,0


                      4,0


                      2,0


                      0,0


                     -2,0


                     -4,0
                                                                    S-I privado
                     -6,0                                           S-I público
                                                                    Ahorro externo

                     -8,0
                            1994 1995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004

                      Fuente: DANE



Con motivo de esta crisis, el desequilibrio de las finanzas públicas se profundizó en 1999
alcanzando 4,8% del producto en el caso del sector público no financiero (SPNF) y 6,7%
del PIB en el GNC. La depresión económica erosionó la base del recaudo efectivo; la fuerte
depreciación de la moneda y los elevados tipos de interés asociados incrementaron el ser-
vicio de la deuda total; las presiones estructurales del gasto complementaron este marco de
déficit expansionista. Se conjugaron así factores estructurales y aspectos coyunturales en la
explicación del más profundo desequilibrio fiscal de la historia reciente.

Adicionalmente, la crisis financiera generó mayores presiones sobre el gasto y el endeuda-
miento público. La declaratoria de emergencia económica a finales de 1998 (Decretos 2330 y
2331 de 1998), implicó medidas que alteraron la estructura de ingresos y los mecanismos de
financiamiento del Gobierno. Se destacaron el impuesto sobre las transacciones financieras
(tributo de emergencia) y la emisión de Títulos de Reducción de Deuda (TRD), de confor-
midad con la Ley 546 de 1999.




                                                    20
              La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




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                                            Apoyos al sistema financiero 1998-2004
                                             (cifras a diciembre de 2004 y en millardos)
                                                                                                                     Valor
                                                                                               Total Recuperaciones activos                       Costo
                                                        Tipo de apoyo
                                                                                              apoyos       /1       Resid.                        neto
                                                                                                                    Netos/2
 Entidades financieras                                                                             5.954                     965         1.037     3.952
 públicas
 BCH                                      Capacitación, gastos de liquidación y
                                          préstamo                                                  1.352                       0        (432)      1.783
 Banestado                                Capitalización y préstamo                                 1.723                    586           345        792
 IFI                                      Capitalización                                              700                      0           126        574
 CISA                                     Capitalización                                              725                    110           500        114
 BanAgrario                               Capitalización                                              150                    197           417      (464)
 Central de seguros, incendios            Central apoyo inversión
                                                                                                       69                     71             80       (82)
 e inv. La Central
 Caja Agraria/3                           Capitalización y apoyo a liquidación                     1.236                       0             0      1.236
 Entidades intervenidas                                                                            2.884                     976         1.037        871
 Granahorrar                              Capitalización y compra de activos                       1.141                     648           551        (58)
 Bancafé                                  Capitalización y compra de activos                       1.583                     328           488        767
 Financiera FES                           Capitalización, gastos liquidación y
                                                                                                      160                       0           (2)       162
                                          préstamo
 Sector cooperativo                                                                                1.968                  1.088            370        510
 Megabanco (Coopdesarrollo)               Bocas, liquidez, préstamo entidad y
                                                                                                    1.191                    411           370        410
                                          accionistas
 Banco Uconal                             Compra de activos                                           676                    676              0          0
 Fogacoop                                 Aporte de capital                                           100                       0             0       100
 Apoyo a deudores
                                                                                                   3.292                     572         1.686     1.035
 hipotecarios
 Alivios emergencia económica             Préstamos     a deudores (tasa reducida)                    223                    221              3         0
 Apoyo a deudores en mora                 Préstamos     a deudores (tasa reducida)                    108                    103                        5
 Reducción de intereses                   Reducción     de deuda                                      139                      0                      139
 Reducción crédito a                      Reducción     de deuda
                                                                                                      224                    224                         0
 constructores
 Pérdidas reliquidación de                Reducción de deuda
                                                                                                       63                     24             39          0
 activos (ARDP)
 Ley marco deudores                       Reducción de deuda
                                                                                                    2.534                                1.644        890
 hipotecarios/4
 Entidades financieras
                                                                                                    1.637                    420         1.147         70
 privadas
 Resolución 006 de 1999                   Préstamos para capitalización                              610                     172           368        70
 Resolución 006 de 2001                   Préstamos para capitalización                            1.027                     248           779         0
 Otros                                                                                               440                     319            20       100
 Fosadec                                  Aporte                                                     100                                             100
 Entidades inscritas/5                    Apoyos de liquidez                                         340                    319             20         0
 Total apoyos                                                                                     16.175                  4.340          5.297     6.537

1/Las recuperaciones de entidades en liquidación no se incluyen dado que han sido utilizadas para atender pasivos de dichas entidades. De las entidades
públicas en marcha se registran las utilidades distribuidas al Gobierno nacional y de las demás las recuperaciones por pagos de servicios de deuda y/o
venta de activos.
2/ Hace referencia al patrimonio de las entidades en marcha a febrero de 2004, a la diferencia entre activos y pasivos en las entidades en liquidación y al
valor de las cuentas por pagar y/o garantías recibidas a raíz de las operaciones de apoyo. No incluye impuestos pagados por las entidades a la Nación.
3/ Corresponde a la cesión de activos, pasivos y contratos a BanAgrario a cargo de la Nación. No incluye $2,1 billones del pasivo pensional asumida
por la Nación.
4/ Las recuperaciones por concepto de reducción de deuda por reliquidaciones hace referencia al valor presente del ahorro generado por la emisión
de Títulos de Reducción de Deuda (TRD) con que se financian los TES , Ley 546. Es decir, que el costo fiscal neto de esta oporación se origina en la
diferencial de tasas de interés y forma de amortización entre los TES, Ley 546 y los TRD.
5/ El total de apoyos por $1 5,92 billones incluye las operaciones de apoyo de liquidez otorgadas a las entidades mediante la reutilización de los recursos
recuperados de otras operaciones de apoyo.
Fuente: Fogafín




                                                                           21
                                                 Contraloría General de la República




                             Apoyos al sistema financiero-Usos y Fuentes de recursos
                                                    1998-2004
                                                 cifras en millardos

                                              Banca           Sector             Alivio          Banca
                         Concepto                                                                               Total
                                              pública      cooperativo/1       deudores          privada

                    Bonos Fogafín
                                             5.173                                                             5.173
                    banca pública
                    Bonos Fogafín
                                                                                               1.637           1.637
                    banca pública
                    TES Ley 546                                               2.534                            2.534
                    Emergencia
                    económica                721          292                 758              100             1.871
                    (2x1.000)
                    Aportes
                    Presupuesto              1.236                                                             1.236
                    Nacional
                    Recursos propios
                                             1.708        1.676                                340             3.723
                    Fogafín
                    Total                    8.838        1.968               3.292            2.077           16.175

                  1/ Incluye Fosadec
                  Fuente: Fogafín




Dada la insuficiencia de los montos recaudados, el Gobierno complementó estas medidas
con recursos del presupuesto. Así las cosas, entre 1998 y 2004 el Gobierno debió asumir un
costo neto por la crisis financiera (tras descontar el valor de las recuperaciones efectivas y
estimadas) igual a $6,5 billones. De este monto, $4,8 billones se destinaron al salvamento de
la banca pública, $1,0 billón para alivio a deudores, $510 millardos al sector cooperativo, y
$170 millardos para la banca privada (cuadro 1.2)1. Ahora bien, si se consideran las recupe-
raciones en la venta de Granahorrar en octubre de 2005 ($340 millardos) y Megabanco en
marzo de 2006 ($295 millardos) debido a un mayor valor de venta de las entidades frente a
su valor en los libros (activos residuales netos), el costo neto se reduce a $5,9 billones.

Por otra parte, las finanzas del sector público se hicieron altamente vulnerables a cambios
en el entorno macroeconómico. En 1998, por ejemplo, el tipo de cambio real inició un fuerte
proceso de devaluación (gráfica 1.2)2 y, como mecanismo para contener dicha tendencia, la
tasa de interés real se multiplicó por cuatro en sólo un año (al cierre de 1998)3. Estos fac-
tores incrementaron el saldo de la deuda pública y elevaron su costo efectivo. En el primer
caso, la deuda del gobierno nacional central (GNC) casi se triplicó como proporción del
producto, al pasar de 16,7% a comienzos de 1998 a 45,6% en el primer trimestre de 2003.
El incremento en el costo efectivo por su parte, se reflejó en una carga creciente del servicio
de la deuda sobre los gastos del GNC especialmente, a tal punto que, en 2003, los intereses
(y comisiones) representaron un 23,6% de los gastos totales.



1   El total de apoyos en el periodo 1998-2004 ascendió a $16,1 billones de los cuales, $8,8 billones se destinaron al salvamento de la banca
    pública, $1,9 billones al sector cooperativo, $3,2 billones para alivio a deudores y $2,0 billones para la banca privada. Las diferencias
    frente a los costos netos reflejan la recuperación de estos apoyos en cada tipo de operación.
2   El índice del tipo de cambio real pasó de 85,2 en julio de 1997 a 132,2 en marzo de 2003.
3   La tasa de interés pasiva real pasó de 4,7% a finales de 1997 a 18,9% hacia el cierre de 1998.




                                                                    22
                           La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                                                                                                                                                                                                          Gráfica 1.2

                                                ITCR 1990-2005                                                                                                                                Tasa de interés real DTF 90 días


                                                                                                                                                            20

140

                                                                                                                                                            15
130


120                                                                                                                                                         10


110
                                                                                                                                                             5
100


 90                                                                                                                                                          0




                                                                                                                                                                 ene-90



                                                                                                                                                                                   e ne-92




                                                                                                                                                                                                               ene-95

                                                                                                                                                                                                                        ene -96

                                                                                                                                                                                                                                  e ne-97




                                                                                                                                                                                                                                                              ene -00



                                                                                                                                                                                                                                                                                 ene-02



                                                                                                                                                                                                                                                                                                   e ne-04
                                                                                                                                                                          ene-91



                                                                                                                                                                                             ene-93

                                                                                                                                                                                                      ene-94




                                                                                                                                                                                                                                            ene-98

                                                                                                                                                                                                                                                     ene-99



                                                                                                                                                                                                                                                                        ene-01



                                                                                                                                                                                                                                                                                          ene-03



                                                                                                                                                                                                                                                                                                             ene-05
 80                                                                                                                                                         -5
      ene-90

               ene-91



                                 e ne-93




                                                                      ene -97

                                                                                ene -98

                                                                                          ene-99

                                                                                                   e ne-00

                                                                                                             ene-01




                                                                                                                                        e ne-04
                        ene-92



                                           ene-94

                                                    ene-95

                                                             ene-96




                                                                                                                      ene-02

                                                                                                                               ene-03



                                                                                                                                                  ene-05



Fuente: Banco de la República. Cálculos: CGR.


De esta forma, el incremento de la deuda del gobierno nacional cercano a 30 puntos del
producto en cinco años, se explicó parcialmente (nueve puntos del PIB) por los déficit acu-
mulados. Se destacaron, en cambio, otros factores como la tasa de interés y la devaluación de
la moneda [en 1998, la tasa de interés sobre los bonos del gobierno (TES) alcanzaba 30% y
la devaluación real superaba los ocho puntos]4. En consecuencia, la escalada de la deuda de
finales de los 90 se encuentra relacionada con condiciones de mercado y refleja la vulnera-
bilidad de las finanzas públicas. A este proceso se adicionó otro factor importante como fue
la asunción de pasivos, contingencias y garantías.

En este contexto y ante la necesidad imperiosa de obtener recursos externos para el financiamiento
público y privado (además de la estabilización cambiaria), se suscribió en 1999 un acuerdo con
el Fondo Monetario Internacional, mediante el cual el país se comprometió a realizar reformas
institucionales orientadas al saneamiento de las finanzas públicas y a la reactivación económica,
en procura de una mayor credibilidad en los mercados internacionales respecto de las diversas
medidas de ajuste macroeconómico y fiscal. No obstante, los resultados de los acuerdos con el
FMI son discutibles; el desequilibrio de las finanzas públicas no se corrigió y, por el contrario,
aumentaron las necesidades de financiamiento del Gobierno por lo que la deuda del GNC,
como proporción del producto, se multiplicó por 2,5 entre 1998 y 2001 (la deuda bruta del
GNC alcanzó niveles superiores al 50% del PIB al cierre de los 90).

El acuerdo suscrito con el FMI tuvo como objetivo establecer un programa de ajuste macroeco-
nómico con el sector público como sujeto central de la corrección, para garantizar el acceso
a recursos externos, restablecer la confianza y sentar las bases de la recuperación del sector
privado. Con el objeto de garantizar la liquidez y el pago del servicio de la deuda5, se fijaron



4     Recientemente, el efecto es contrario debido a la apreciación de la moneda, que contribuyó a una reducción en el saldo de la deuda
      externa (expresada en pesos) equivalente a cuatro puntos del PIB en el último año.
5     Lo cual garantiza el funcionamiento del sistema global de pagos, principal interés del FMI.




                                                                                                                                                           23
                                           Contraloría General de la República




metas de acumulación de reservas internacionales y límites a los déficit de cuenta corriente.
Bajo estas condiciones y contando con el aval del Fondo, se abandonó el régimen de banda
cambiaria y se estableció un tipo de cambio flexible. En el frente fiscal se fijaron metas con
relación al déficit del sector público consolidado (SPC) acompañado de la aprobación de una
serie de reformas estructurales en los frentes pensional, laboral y tributario, entre otros.

El elemento central del ajuste fue la reducción del déficit del SPC de 5,9% a 1,3% del PIB
entre 1999 y 2002 (cuadro 1.3). Para alcanzar estas metas, se contemplaron reformas tributarias
con ampliación de la base impositiva y eliminación de rentas exentas, se insistió en reducir
la evasión y se hizo énfasis en la disminución del gasto en trasferencias lo que, en conjunto,
posibilitaría la sostenibilidad de la deuda en un nivel equivalente a 34% del producto, en
promedio, para los cuatro años.


Cuadro 1.3

                                         Metas sector público combinado
                                                millardos                                               %PIB

                           1999     2000        2001   2002      2003      2004      1999 2000 2001 2002 2003                2004

 Acuerdo inicial 1999     (9.150) (6.150)                                            (6,0)   (3,5)   2,4     1,3
 Revisión agosto 2000              (6.280)                                                   (3,6)
 Revisión febrero 2001                       (5.650)                                                 (3,0)
 Revisión diciembre
                                             (6.550) (5.356)                                         (3,5)   (2,6)
 2001
 Acuerdo stand by
                                                       (8.350)                                               (4,1)   2,5     2,1
 enero 2003
 Memorando técnico/
                                                                 (5.490)                                             (2,4)
 mayo 2003
 Memorando técnico/
                                                                           (6.100)                                           (2,4)
 junio 2004
 Memorando técnico/
 abril 2005
 Observado                (8.271) (5.782) (6.097) (7.371) (6.246) (3.016)            (5,5)   (3,3)   (3,2)   (3,6)   (2,7)   (1,2)
 Diferencia observado
                            880      498        453     979      (756)     3.084     0,6     0,3     0,2     0,5     (0,3)   1,2
 -acuerdo

Fuente: Ministerio de Hacienda y Acuerdos FMI


Aunque la brecha del sector público se ajustó, no se corrigió el desequilibrio estructural
en las finanzas del GNC, de tal manera que la reducción del déficit público consolidado se
debió al ahorro del resto del sector público (excedentes en las entidades descentralizadas y
ajuste en el nivel territorial). Ello revela cómo el acuerdo con el FMI sirvió de respaldo para
el acceso a recursos externos, pero el débil alcance de las reformas no contuvo el desequili-
brio financiero del GNC. Se resolvió el problema de liquidez –de corto plazo– mas el ajuste
estructural permaneció aplazado.

En los años siguientes se profundizó el déficit del GNC que alcanzó 5,9% del PIB en 2005,
lo que evidenció la insuficiencia de las reformas aprobadas (anexo 2), de tal manera que los
esfuerzos normativos propiciados por los acuerdos, no fueron suficientes.



                                                              24
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Más bien, mejores condiciones macroeconómicas, sectoriales, cambiarias y de financiamiento
externo estuvieron relacionadas con la recuperación de la economía global, una mayor de-
manda externa, el restablecimiento de los flujos de capital hacia economías emergentes y el
aumento en el precio de bienes primarios. Se sumaron a este panorama, una amplia liquidez
internacional y bajos tipos de interés, factores que contribuyeron a fortalecer la inversión
y el consumo, lo que permitió mayores ritmos de crecimiento. En particular, el crecimiento
económico superó el 4,0% entre 2003 y 2005, dinámica concordante con la recuperación de
la inversión extranjera (de 1,5% del PIB en 2003 a 3,6% en 2005) y con mejores condiciones
de demanda externa como lo refleja el incremento en las exportaciones totales, en las que
se destacan las de petróleo y sus derivados, fuente importante de ventas externas del país
(4,3% del PIB en 20056, gráfica 1.3).


                                                                                                                 Gráfica 1.3


                                                         Crecimiento PIB
                               6,00
                                                                                                           18,0
                              6,00
                                                                                                          18,0
                               5,00                                                                        17,0
                              5,00                                                                        17,0
                                                                                                           16,0
                               4,00
                                                                                                          16,0
                              4,00                                                                         15,0
                               3,00                                                                       15,0
                                                                                                           14,0
                              3,00
                                                                                                          14,0
                               2,00                                                                        13,0
                              2,00                                                                        13,0
                                                                                                           12,0
                               1,00
                                                                                                          12,0
                              1,00                                                                         11,0
                               0,00                                                                       11,0
                                        2000      2001       2002        2003      2004        2005(p)     10,0
                              0,00
                                                                                                          10,0       2000       2001    2002    2003
                                       2000     2001        2002        2003     2004        2005(p)
                                                                                                                    2000       2001    2002    2003
                                                Inversión extranjera (% PIB)
                                 6,0
                               6,0                                                 Inv. Extranajera
                                                                                   Directa
                                                                                 Inv. Extranajera
                                                                                   Cartera
                                                                                 Directa
                                 4,0                                             Cartera
                               4,0


                                 2,0
                               2,0


                                 0,0
                               0,0


                                -2,0
                               -2,0      2000     2001        2002        2003      2004        2005(p)
                                       2000      2001       2002        2003      2004        2005(p)



6   Estimado CGR. Excluye la venta de Bavaria S.A a la Cervecera SAB-Miller.




                                                                   25
                                                    Contraloría General de la República




                                                Exportaciones totales y petróleo (% PIB)

                                      18,0                                                          8,0

                                      17,0                                                          7,0

                                      16,0                                                          6,0

                                      15,0                                                          5,0

                                      14,0                                                          4,0

                                      13,0                                                          3,0

                                      12,0                                                          2,0

                                      11,0                                                          1,0


2002   2003   2004        2005(p)     10,0                                                          0,0
                                             2000     2001      2002        2003   2004   2005(p)


                                       Fuente: DANE y Banco de la República
              Inv. Extranajera
              Directa
              Cartera
                  Además de los flujos externos, la inversión respondió también a las condiciones externas con
                  motivo de la apreciación cambiaria, que redujo el costo relativo del capital y estimuló las
                  importaciones de este tipo de bienes. El consumo (especialmente de bienes durables) contó
                  también con la revaluación como elemento para su recuperación, así como con una fuerte
                  expansión monetaria que impulsó el crédito a menores tipos de interés.

                 Sin embargo, el desequilibrio en las finanzas del GNC se hizo persistente, como reflejo de
                 los serios problemas estructurales que lo caracterizan; no se han corregido los factores que
                 impulsan el gasto y las reformas tributarias no fortalecieron los ingresos tributarios de manera
                 permanente. Entonces, si bien el contexto internacional contribuyó a la recuperación econó-
2002   2003             esta
                 mica,2005(p) circunstancia no se aprovechó para avanzar en el ajuste fiscal del GNC.
               2004




                                                                       26
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                Evolución y características de las finanzas
                               públicas en el mediano plazo

La evolución reciente de las finanzas públicas se encuentra ampliamente determinada por las
transformaciones institucionales derivadas de la Constitución de 1991, basadas en la com-
petencia y en el mercado como asignador de recursos. Los principales instrumentos fueron
la apertura económica –sustentada ampliamente en la reducción arancelaria y la movilidad
del capital–, la profundización del proceso de descentralización administrativa y fiscal, una
menor participación del Estado en la provisión directa de bienes y servicios, y una banca
central independiente7.

La nueva estructura del Estado determinó la dinámica de ingresos y gastos así como los me-
canismos de financiamiento del sector público. En primer lugar, con motivo de la apertura, el
arancel implícito, medido como la razón entre el recaudo arancelario y las importaciones, se
redujo de 23,5% a 7,2% en menos de siete años, socavando una importante fuente de recaudo
para la Nación8. Estos recursos fueron sustituidos por gravámenes al consumo (IVA) cuya
tasa nominal pasó de 10% a 16% a lo largo de los 90 y elevó los ingresos por este concepto
de 2,6% del PIB en 1990 a 6,1% en 20059, de tal manera que la tributación indirecta se
consolidó como soporte del recaudo nacional.

Por otra parte, a propósito de la descentralización, se incrementaron las transferencias inter-
gubernamentales desde 1,0% del PIB en 1990 a 5,2% del producto en 2005 [Sistema General
de Participaciones (SGP)]. El nuevo orden constitucional, por su parte, restringió el crédito
directo del banco central al Gobierno y la emisión primaria para el financiamiento del déficit.
En consecuencia, el recurrente desequilibrio en las finanzas del Gobierno, que se acentuó
desde mediados de los 90, debió ser solventado mediante un mayor esfuerzo tributario y,
ante todo, a través del endeudamiento público. Para tal fin, se avanzó en la profundización
financiera, la generación de ahorro a largo plazo canalizado por las administradoras de los
fondos de pensiones y la apertura de la cuenta de capitales, todo lo cual acentuó la propen-
sión a financiar déficit con deuda pública.

Finalmente, la reducción de la participación directa del sector público en el mercado se dio
fundamentalmente a través de privatizaciones y concesiones. En el primer caso, los recursos
contribuyeron al financiamiento –transitorio– del faltante fiscal; en el último caso, en cambio,


7   La nueva concepción de la Planeación, consagrada por la Constitución de 1991, entraña una nueva relación entre el Estado y la sociedad
    civil. En efecto, esa concepción parte, como el resto del articulado económico de la Carta, de la convicción de que Estado y mercado
    no tienen porque ser términos antagónicos y excluyentes y que las relaciones entre el sector público y el privado pueden desarrollarse
    en forma cooperativa. Perry G. 1996. Estado y Sector Privado en la Constitución de 1991, pág 138-139, en Constitución Económica
    Colombiana. Biblioteca Millennio.
8   Cabe recordar aquí que los impuestos al comercio exterior pesaban un 39% dentro del total del recaudo del gobierno nacional central
    en 1986, y entre ellos un 29% el recaudo por aranceles. La modificación de las tarifas arancelarias llevó a que los aranceles pesaran
    cerca del 9% del recaudo tributario de 1992.
9   Considerando IVA interno y externo. De considerar únicamente el IVA interno, el recaudo se incrementa de 1,7% a 3,8% del PIB en
    esos años.




                                                                   27
                                                        Contraloría General de la República




se generaron presiones adicionales de gasto o contingencias en el mediano plazo, debido al
diseño inicial de contratos en función de la evolución esperada del mercado –con miras a
garantizar el retorno de la inversión privada–, pero con resultados diferentes de lo previsto.
Este tipo de negociación aplicó a las telecomunicaciones a través de los contratos a riesgo
compartido (joint ventures), al sector eléctrico a propósito de los acuerdos de compra de
energía (PPA) y a las concesiones viales.

A la postre, sin embargo, el tamaño del Estado no se redujo y, por el contrario, la proporción
de gastos netos de transferencias a PIB, creció durante la década de los 90 en cerca de 10
puntos, al pasar de 24,4% en 1990 a 34,5% en 200010, mientras el indicador de “presión
fiscal” (ingresos corrientes a PIB) aumentó apenas cerca de cinco puntos (de 23,6% en 1990
a 28,1% en 2000, y a 30% en 2004).

El desequilibrio de las finanzas públicas tendió a corregirse después de la recesión, mas
persistió el déficit del gobierno nacional. En particular, el déficit del SPNF pasó de -4,8%
del producto en 2002 a -1,9% en 2005. Esta mejora se concentró en el balance del sector
descentralizado, gracias a una coyuntura favorable en las finanzas de Ecopetrol que permitió,
por demás, mayores aportes a la seguridad social mediante el fondeo de su pasivo pensional.
El GNC, en tanto, registró un creciente desequilibrio en sus finanzas (gráfica 2.1), debido al
incremento de sus gastos como empleador (el pago de los parafiscales, de las cesantías, de
las pensiones y la seguridad social, entre otros)11; el pago del principal y los intereses sobre
la deuda pública12, además del deterioro de sus bases y tarifas tributarias mediante el uso
excesivo de deducciones, exenciones y descuentos. Además de las rigideces estructurales,
este comportamiento se relacionó en buena medida con el papel asumido por el GNC como
garante y responsable de última instancia del resto del sector público.


Gráfica 2.1
                                                Déficit GNC y resto del sector público
                                                                              1990-2005
                                                                            Resultado fiscal

                           0,06

                           0,04

                           0,02

                              0
                                  1990
                                         1991
                                                1992
                                                       1993
                                                              1994
                                                                     1995
                                                                            1996


                                                                                          1998
                                                                                                 1999
                                                                                                        2000
                                                                                                               2001
                                                                                                                      2002
                                                                                                                             2003
                                                                                                                                    2004
                                                                                                                                           2005
                                                                                   1997




                          -0,02

                          -0,04

                          -0,06

                          -0,08

                                                                     GCN                  SPNF                    Resto

                               Fuente: CGR

10 Alrededor de ese porcentaje se ha mantenido en lo corrido de la década.
11 Las garantías y el rescate financiero de entidades de los niveles nacional y territorial han incidido sobre el desempeño fiscal del gobierno
   nacional y han aliviado, a su vez, la carga de los demás componentes del sector público. Tal es el caso de la seguridad social, a través
   del fondeo y pago de pensiones, o el manejo, garantía y asunción de pasivos del resto del sector público, por parte de la Nación.
12 La reforma de endeudamiento (Ley 51 de 1990) buscó independizar la política monetaria de consideraciones presupuestales.




                                                                                      28
           La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Aunque el SPNF inició los 90 con relativo equilibrio fiscal, entre 1994 y 1999 los gastos se
incrementaron mucho más rápido que los ingresos (gráfica 2.2). El aumento de los gastos
totales como proporción del PIB, se explica esencialmente por un incremento en los gastos
corrientes asociado al incremento del gasto en salud y educación (derivado de las transferen-
cias), al pago de mesadas pensionales, a los crecientes requerimientos de crédito que presio-
naron el pago de intereses, así como a la dinámica del gasto en el nivel territorial. De esta
manera, entre 1994 y 1999 se dispararon los gastos corrientes sin una dinámica compatible
en los ingresos.


                                                                                                                                             Gráfica 2.2

                                                         Sector público no financiero
                                                      (Ingresos y gastos totales % PIB)




                   40
                                             Gastos totales
                                             Ingresos totales

                   35


                   30



                   25


                   20
                                      1991


                                               1992




                                                                1994
                               1990




                                                       1993




                                                                       1995


                                                                              1996




                                                                                                   1999
                        1989




                                                                                     1997


                                                                                            1998




                                                                                                          2000




                                                                                                                        2002




                                                                                                                                      2004
                                                                                                                 2001




                                                                                                                               2003




El relativo cierre de la brecha entre ingresos y gastos registrado posteriormente, obedeció
a los resultados del sector descentralizado, junto con el paulatino ajuste de las finanzas
territoriales. En el primer caso se destacaron los resultados de Ecopetrol –asociados a con-
diciones favorables en producción y luego precios–, así como una mejora generalizada en
el desempeño de los diferentes sectores. En el segundo, se deben considerar tanto factores
estructurales, derivados de reglas fiscales orientadas a controlar el gasto y el endeudamiento
en departamentos y municipios, como factores transitorios tales como la disponibilidad de
recursos obtenidos de la actividad petrolera (i.e. regalías). El resultado general es un déficit
recurrente en el SPNF debido, ante todo, a los crecientes desequilibrios en las finanzas del
GNC, que son parcialmente compensados por el resto del sector público.

Ahora bien, a lo largo de los 90 mejoraron los balances del sector descentralizado (cuadro
2.1) debido a mayores transferencias de la Nación a los gobiernos subnacionales, crecientes
aportes a seguridad social (en particular después de la expedición de la Ley 100 de 1993),
coyunturas favorables en las finanzas de Ecopetrol y el Fondo Nacional del Café, la capita-
lización del sector eléctrico y el incremento en las tarifas de servicios públicos (en especial
a partir de 1992)13, entre otros.


13 Guillermo Perry. Memorias al Congreso Nacional. 1994-1995.




                                                                                29
                                            Contraloría General de la República




Cuadro 2.1

                                  Resultado fiscal SPNF 1990-2005 (% PIB)

                             Concepto           1990       1995      2000         2004    2005

                         Sector eléctrico         -0,1%      0,4%     0,2%         0,2%   0,1%
                         Ecopetrol                0,6%      -0,1%     0,0%         0,1%   0,4%
                         Seguridad social         -0,1%      1,9%     1,0%         1,3%   2,2%
                         Regional y local         0,3%      -0,1%     -0,1%        0,9%   0,5%
                         Gobierno                 -0,9%     -2,3%     -5,5%       -5,9%   -5,9%
                         nacional
                         Déficit del SPNF         -0,3%     -0,4%     -3,5%       -2,4%   -1,8%


Fuente: Ministerio de Hacienda y CGR



El superávit en el sector de seguridad social ha estado relacionado con el fondeo de pasivos
pensionales y la conformación de patrimonios autónomos para cubrir las obligaciones de
entidades específicas entre las que se destacan las administraciones territoriales, Ecopetrol y
Telecom. Estos excedentes contrastan, sin embargo, con el creciente pasivo pensional y pago
de mesadas no aprovisionadas previamente por el Instituto de Seguros Sociales (ISS).

En el sector eléctrico, a comienzos de los 90, se adelantaron profundas reformas orientadas
a propiciar la participación privada en la provisión del servicio, con miras a garantizar la efi-
ciencia en un contexto de competencia. Inicialmente se adelantaron procesos de privatización
de empresas generadoras y distribuidoras de energía (compra de activos o capitalización) y,
posteriormente, se acudió a contratos de compra de energía o PPA, como alternativa para
fortalecer la generación de fuentes térmicas. Los precios garantizados en los contratos resul-
taron a la postre muy superiores a los observados en el mercado mayorista, lo cual implica
un sobrecosto en la operación de las empresas suscriptoras y constituye así mismo una con-
tingencia para las finanzas del GNC con motivo de la garantía otorgada.

En el caso de las telecomunicaciones, también las transformaciones institucionales y los
requerimientos asociados en términos de infraestructura a comienzos de los 90, propiciaron
la competencia y la participación privada en telefonía local, telefonía móvil celular (TMC)
y servicios de comunicación personal (PCS). El Estado le dio preponderancia al rol de re-
gulador para promover la competencia y al diseño e implementación de políticas sectoriales
para universalizar los servicios de telecomunicaciones. Esta reestructuración del sector estuvo
acompañada por la autorización por parte de la Nación para celebrar convenios de asociación
a riesgo compartido (joint venture).

Estas figuras implicaron elevados riesgos financieros para Telecom, como consecuencia de
los valores de rescate que deben ser reconocidos como compensación cuando los ingresos se
encuentren fuera de la banda proyectada. El desfase entre los ingresos proyectados y los reales
ocasionó una fuerte presión de gasto para Telecom. Para cancelar los contratos de asociación
a riesgo compartido, la nueva empresa –Colombia Telecomunicaciones S. A.– fue avalada para
realizar negociaciones con los asociados14. A 30 de junio de 2005 el valor total pagado por


14 Conpes 3268 de 2004




                                                           30
                  La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




concepto de los contratos de asociación fue de US$382 millones15, de los cuales US$265,2
millones se pagaron en virtud de los acuerdos con los asociados. Con ello, se extinguieron
contingencias con estos asociados por más de US$800 millones16 aliviando la carga financiera
que representa este pasivo para la empresa.

Estos resultados han sido compensados parcialmente por las bonanzas registradas por la es-
tatal petrolera Ecopetrol. El aporte de esta entidad a las finanzas públicas se realiza a través
de diversas fuentes entre las que se cuentan las transferencias a las regiones por concepto de
regalías y al GNC a través de impuestos, subsidios y distribución de dividendos. La dinámica
de estos recursos se desprende de la disponibilidad de reservas y del comportamiento de las
cotizaciones del crudo en el mercado internacional. Entre 1994 y 1997, por ejemplo, años
de alta producción en Caño Limón y Cusiana, las reservas hicieron su aporte a las arcas del
Estado. En los últimos años, en cambio, las altas cotizaciones han permitido mantener los
ingresos, a pesar de la reducción en volúmenes.

Pero más allá de estos aspectos puntuales, las finanzas del sector público se caracterizan por
una dinámica expansiva. Al considerar un horizonte amplio de tiempo, un indicador estructu-
ral17 muestra fuertes rigideces fiscales o, lo que es equivalente, una baja discrecionalidad en
el manejo de la política fiscal. Sin embargo, a partir del crecimiento potencial de la economía
es posible construir un indicador de neutralidad fiscal18, que muestra cómo la expansión fiscal
se concentra en el GNC, lo cual contrasta con el esfuerzo adelantado por el resto del sector
público (gráfica 2.3).

                                                                                                                                                                                                                                  Gráfica 2.3

        GRAFICA 2.3 fiscal real y estructural SPNF
         Resultado                                                                                                                                             Indicador de neutralidad
                                                 1990-2005

0.01

                                                                                                                              0.06
  0
                                                                                                                                                                                                                                    GCN
          1990

                 1991



                                 1993



                                                 1995



                                                                 1997

                                                                        1998

                                                                               1999

                                                                                      2000



                                                                                                      2002



                                                                                                                      2004
                        1 99 2



                                        1 99 4



                                                        1 99 6




                                                                                             2 0 01



                                                                                                             2 0 03




-0.01                                                                                                                                                                                                                               RESTO
                                                                                                                               0.04

-0.02                                                                                                                          0.02


-0.03                                                                                                                             0
                                                                                                                                      1990

                                                                                                                                             1991



                                                                                                                                                             1993



                                                                                                                                                                             1995



                                                                                                                                                                                             1997

                                                                                                                                                                                                    1998

                                                                                                                                                                                                           1999

                                                                                                                                                                                                                  2000



                                                                                                                                                                                                                                  2002



                                                                                                                                                                                                                                                  2004
                                                                                                                                                    1 99 2



                                                                                                                                                                    1 99 4



                                                                                                                                                                                    1 99 6




                                                                                                                                                                                                                         2 0 01



                                                                                                                                                                                                                                         2 0 03




-0.04                                                                                                                         -0.02

                          GCN
-0.05                                                                                                                         -0.04
                          SPNF

-0.06                                                                                                                         -0.06


-0.07                                                                                                                         -0.08




15 Este valor incluye los convenios finalizados y liquidados antes y después de la liquidación de Telecom. Fuente: Informe intermedio
   2005, Telecom en liquidación.
16 Adicionalmente, existe un acuerdo inicial con Siemens para liquidar las diferencias patrimoniales en cinco contratos por US$68,5 mi-
   llones y se adelantan negociaciones con Itochu para liquidar dos contratos firmados con este asociado. El valor reclamado por Siemens
   es US$146 millones y por Itochu es US$193 millones.
17 Este indicador corresponde al balance fiscal asociado a la trayectoria de mediano plazo del producto.
18 Este indicador compara el resultado fiscal observado con un referente considerado de equilibrio en el cual el gasto crece a la misma
   tasa que lo hace el producto potencial y los ingresos lo hacen al ritmo del producto efectivo.




                                                                                                                             31
                                                   Contraloría General de la República




En general, la caracterización reciente de las finanzas del SPNF refleja, de manera conjunta,
el sesgo deficitario del sector público, el cual se concentra en el GNC y que es financiado
por el resto del sector público, donde se han generado recursos crecientes.


Las finanzas del gobierno nacional central (GNC)

La diferencia entre ingresos y gastos del gobierno nacional central se incrementó a lo largo
del periodo 1990-200519. Aunque los ingresos aumentaron ocho puntos del PIB en ese perio-
do (pasaron de representar 8,1% a 16,2% del producto) esta dinámica no resultó suficiente
para soportar el incremento equivalente a 12,7 puntos del producto en los gastos [de 9,4%
a 22,1% del PIB (gráfica 2.4)]20.


Gráfica 2.4


                                       Ingresos y gastos del GNC 1990-2005 (% PIB)

                                       22
                                                                                                         21,8
                                                    Ingresos
                                       20           Gastos


                                       18
                               % PIB




                                       16
                                                                                                         16,0


                                       14


                                       12


                                       10    9,4



                                        8
                                            1990   1992        1994   1996   1998     2000     2002      2004




Esta brecha se acentuó en la segunda mitad de los 90 (cuadro 2.2). El aumento de las trans-
ferencias y del pago de intereses sobre la deuda en ese periodo (incremento de 2,8 y 2,6
puntos del PIB, respectivamente) superó ampliamente el incremento en los ingresos totales
(1,6 puntos del PIB). Para el siguiente quinquenio (2000-2005), el recaudo tributario creció
a tasas muy superiores a las registradas por la economía como consecuencia de las sucesivas
reformas tributarias adelantadas en esos años (se destaca en los ingresos el esfuerzo en renta
e IVA interno), y se hizo también evidente el recorte en la inversión.




19 En los 90, la política fiscal se desarrolló en medio de fuertes presiones sobre el gasto público, asociadas a la descentralización político-
   administrativa y fiscal. El ajuste tributario, en tanto, resultó diezmado por beneficios tributarios, que no evidenciaron al final, aportes
   en términos de crecimiento o equidad, como fueron justificados en su momento. Visión Colombia II Centenario: 2019, pág 81 y 82.
20 Entre 1995 y 2000, las transferencias pasaron de 6,8% a 9,6% del PIB, debido al nuevo arreglo constitucional. El pago de intereses por
   su parte, aumentó su participación sobre el producto de 1,2% a 3,8%, en el mismo periodo.




                                                                        32
           La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                        Cuadro 2.2


                                          Gobierno nacional central
                                       Variación como proporción del PIB

                                                               1995-1990    2000-1995     2005-2000

                    Ingresos totales                              2,76         1,60          3,17

                         Ingresos corrientes de la Nación         1,82         1,49          3,61

                             Ingresos tributarios                 1,85          1,54         3,78

                             Ingresos no tributarios             (0,04)       (0,05)        (0,16)

                         Fondos especiales                        0,17        (0,08)        (0,12)

                         Otros recursos de capital                0,70         0,20         (0,32)

                    Pagos totales                                 4,11         4,99          3,11

                         Intereses                                0,14         2,56          0,28

                         Funcionamiento                           3,60         2,96          2,89

                             Servicios personales                 0,85          0,22        (0,10)

                             Transferencias                       2,60          2,82         2,86

                             Gastos generales y otros             0,15        (0,08)         0,13

                         Inversión                                0,37        (0,54)        (0,05)


Fuente: Confis , CGR.




Al revisar el comportamiento de los componentes del gasto durante el último cuatrienio, se
evidencia un incremento en los pagos por concepto de pensiones, debido al agotamiento de
las reservas pensionales del ISS (cuadro 2.3). Igualmente, los intereses sobre la deuda han
constituido uno de los rubros más importantes, aunque en los últimos años su peso sobre los
gastos (4,6% del PIB) fue controlado por la apreciación cambiaria. Así mismo, en los gastos
de funcionamiento se evidenció un control relativo de los gastos generales y de personal,
excepto en el sector de defensa.

Parte del ajuste reciente en los gastos del GNC ha recaído sobre la inversión. Mientras este
rubro aumentó 0,6 puntos del PIB entre 1998 y 2001, en el último cuatrienio la inversión
perdió participación sobre el producto en aproximadamente un punto. Hay que destacar, ade-
más, que los principales recortes han tenido lugar en aquellos sectores en los que se requiere
de una mayor formación de capital, como son infraestructura y minas y energía.




                                                        33
                                                Contraloría General de la República




Cuadro 2.3

                                     Estructura del gasto del GNC, 1998-200521
                                                       (% PIB)

                                                                               Periodo                               Periodo
                                                                                                                             Completo
                                                                                  1                                     1
                  Concepto                       1998 1999 2000 2001                     2002 2003 2004 2005
                                                                                01/98                                 05/02       05/98


 2. Total gastos                                  16,9 18,8 20,0 23,1            6,1     22,7 22,6 22,8 23,5            0,8          6,6

 2.1 Gastos corrientes                            15,3 18,1 18,9 20,8            5,5     20,1 20,6 20,6 21,8            1,6          4,8

 2.1.1 Funcionamiento                             12,4 14,8 14,9 16,3            3,9     15,6 15,2 15,9 17,2            1,6          4,8

 2.1.1.1 Gastos de personal                        3,1    3,4    3,3     3,3     0,2      3,3    3,3    3,2    3,1    (0,2)          0,0

 2.1.1.2 Gastos generales                          0,7    0,8 0,98       0,8     0,1      1,0    1,0    1,0    1,0      0,0          0,3

 2.1.1.3 Transferencias                            8,6 10,6 10,8 12,2            3,6     11,3     11 11,8 13,1          1,8          4,5

 2.1.1.3.1 Territoriales                           4,1    5,2    5,2     5,8     1,7      5,5    5,7    5,6    5,6        0          1,4

 2.1.1.3.1.1 SGP                                   4,0    4,6      5     4,9     0,9      5,3    5,6    5,5    5,4      0,1          1,4

 2.1.1.3.1.3 Otras territoriales                   0,1    0,6    0,2     0,9     0,8      0,2    0,1    0,1    0,2    (0,1)          0,0

 2.1.1.3.2 Pensiones                               1,9    2,2    2,4     2,5     0,6      3,8    3,0    3,5    4,4      0,6          2,5

 2.1.1.3.3 Universidades                           0,5    0,6    0,6     0,6     0,1      0,6    0,6    0,6    0,5    (0,1)          0,0

 2.1.1.3.4 Fogafin                                 0,0    0,4    0,3     0,8     0,8      0,4    0,5    0,3    0,3      0,0          0,3

 2.1.1.3.5 Previsión y Seguridad social            0,2    0,2    0,3     0,2     0,0      0,2    0,2    0,2    0,2      0,0          0,0

 2.1.1.3.6 Magisterio                              0,4    0,3    0,2     0,6     0,2      0,2    0,2    0,5    0,5      0,3          0,1

 2.1.1.3.7 Cesantías                               0,1    0,1    0,1     0,1     0,0      0,1    0,1    0,2    0,1      0,0          0,0

 2.1.1.3.8 Resto de transferencias                 1,3    1,5    1,6     1,5     0,2      0,6    0,6    1,0    1,5      0,9          0,2

 2.1.2 Intereses deuda                             2,9    3,3    4,1     4,5     1,6      4,4    5,4    4,7    4,6      0,2          1,8

 2.1.2.1 Internos                                  2,0    2,2    2,7     2,7     0,7      2,6    3,0    3,0    3,1      0,5          1,1

 2.1.2.2 Externos                                  0,9    1,1    1,4     1,8     0,9      1,9    2,4    1,7    1,6    (0,3)          0,7

 2.1.3 Gastos/comerc.                              0,0    0,0    0,0     0,0     0,0      0,0    0,0    0,0    0,0      0,0          0,0

 2.2.1 Inversión                                   1,7    0,7    1,1     2,3     0,6      2,6      2    2,2    1,7    (1,0)          0,0



Fuente: SIIF; Compromisos




Pese a las múltiples reformas adelantadas en los últimos años, prevalece el problema fiscal:
los ingresos tributarios no cubren los gastos primarios22 y las crecientes necesidades de fi-
nanciamiento se cubren con endeudamiento público. Al observar los indicadores de solvencia
(relación deuda a ingresos tributarios) y liquidez (pago de intereses a recaudo tributario) se
hacen evidentes las severas restricciones fiscales originadas en el elevado nivel y acelerada
dinámica de endeudamiento (gráfica 2.5).



21 Esta a estructura de gasto corresponde a compromisos presupuestales y no considera los descuentos realizados por Confis hacia el
   sector de seguridad social y los entes territoriales.
22 Los gastos primarios son el total de gastos sin considerar el pago de intereses, es decir gastos de funcionamiento –servicios personales,
   gastos generales y transferencias– e inversión.




                                                                    34
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                                                                                                  Gráfica 2.5


                                                                      Indicadores de solvencia y liquidez GNC

                                                         450                                                                                40

                                                         400             Liquidez
                                                                         Solvencia                                                          35

                                                         350




                                                                                                                                                 Intereses a recaudo tributario
                           Deuda a ingreso tributarios                                                                                      30
                                                         300
                                                                                                                                            25
                                                         250
                                                                                                                                            20
                                                         200
                                                                                                                                            15
                                                         150
                                                                                                                                            10
                                                         100

                                                          50                                                                                 5

                                                           0                                                                                 0
                                                               1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


                                Fuente: CGR




En el crecimiento del gasto confluyen múltiples restricciones que limitan la capacidad del
Gobierno para avanzar hacia un ajuste definitivo y, por el contrario, presionan una diferencia
cada vez mayor entre el recaudo y las erogaciones. Este efecto puede ser observado al con-
siderar por separado los gastos sobre los cuales el Gobierno tiene completa discrecionalidad
–como son inversión y gastos generales (discrecionales)23– y aquellos que el Gobierno no
puede modificar (no discrecionales). El GNC cuenta con escaso margen para frenar el cre-
cimiento de sus compromisos (gráfica 2.6), por lo que el ajuste ha recaído sobre los gastos
discrecionales, entre los cuales se destaca la inversión, especialmente en infraestructura y
formación de capital.

En efecto, en la última década, los gastos no discrecionales representan el 85% de los gastos
totales y explican totalmente su crecimiento; el gasto discrecional, en cambio, ha sufrido
drásticos recortes, que equivalen a 1,5% del PIB en los últimos nueve años. Esto significa
que el Gobierno ha avanzado en el ajuste de sus gastos hasta donde ha contado con margen
para tal fin24. Entre los factores sobre los cuales el Gobierno no puede incidir a voluntad se
destacan las transferencias intergubernamentales, el servicio de la deuda, el gasto en pensiones
y los servicios personales.




23 Al interior del rubro de inversión se encuentran, sin embargo, asignaciones presupuestales ligadas a leyes, decretos, créditos contratados
   y vigencias futuras, que no permiten que la totalidad de la inversión tenga un carácter estrictamente discrecional.
24 Una característica del manejo de la política fiscal anterior a los años noventa era que a los periodos con desajustes importantes le seguían
   periodos con ajuste gracias a la mayor discrecionalidad de las autoridades. Sin embargo, en los últimos diez años no ha sucedido así,
   debido a las mayores inflexibilidades y la proliferación de rentas de destinación específicas. DNP 2005. Visión Colombia II centenario:
   2019, pág. 84.




                                                                                                 35
                                                               Contraloría General de la República




Gráfica 2.6


                                                     GNC: Gasto discrecional y no discrecional

                                         20                                                                      4
                                                        G. No Discrecional
                                                        G. Discrecional



                                         15                                                                      3
                       No discrecional




                                                                                                                     Discrecional
                           % PIB




                                                                                                                        % PIB
                                         10                                                                      2




                                          5                                                                      1
                                              1990      1992       1994      1996    1998   2000   2002   2004

                      Fuente: CGR



Los mecanismos normativos a que ha recurrido el Gobierno a lo largo de la última década
para enfrentar la difícil situación fiscal del país, se concentran en cuatro líneas: i. el control
al endeudamiento territorial; ii. la reorganización del Estado; iii. el sistema de seguridad social
(pensiones y salud) y iv. la generación de mayores ingresos fiscales (cuadro anexo 1)25.

En términos de resultados, el mecanismo más importante para hacer frente a los requerimien-
tos de ingresos –asociados a las rigideces del gasto– ha sido el incremento en el recaudo a
través de frecuentes reformas tributarias. En segundo lugar se encuentran los esfuerzos por
controlar el crecimiento de las transferencias (acto legislativo 01). También se han adelantado
reformas al régimen de pensiones, con el fin de reducir el pasivo pensional y proveer recur-
sos para atender el pago inmediato de las mesadas. Respecto de la deuda, aunque se han
adelantado operaciones de manejo y se ha optado por sustituir deuda externa por interna,
la presión sigue siendo elevada y sólo se ha visto aliviada por factores transitorios, como ha
sido recientemente el caso de la apreciación cambiaria. Finalmente, las presiones de gasto por
concepto de servicios personales han crecido de manera permanente y se han concentrado
en los sectores de defensa y justicia.


Reformas tributarias
Los años previos a la década de los 90 presentaron una marcada estabilidad tributaria que
resultaba asociada, sin embargo, a bajos niveles de recaudo. A lo largo de los 70, luego de
la transformación de la estructura tributaria en 197426, sólo se presentó una reforma, la Ley



25 Se presentan avances importantes en la descentralización fiscal con motivo de reglas presupuestarias duras para el saneamiento de la
   deuda y las finanzas públicas (Ley 358 de 1997, Ley 550 de 1999 y Ley 617 de 2000.)
26 Los cambios en la estructura tributaria corresponden a los Decretos 1970, 2053 y 2247 de 1974, con los cuales se modernizó el régimen
   tributario colombiano.




                                                                                    36
                   La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




20 de 1979. En la década de los 80 se presentaron sólo dos reformas: la Ley 9 de 1983 y
la Ley 75 de 1986. No obstante, durante estos años el recaudo permaneció, en promedio,
alrededor de 9,6% del PIB27.

En los años siguientes, el país incursionó en un fuerte activismo en el campo tributario,
con seis reformas en los 9028 y tres más en los primeros años del nuevo milenio29 (gráfica
2.7), orientadas esencialmente a incrementar los tributos del orden nacional y, en muy pocas
ocasiones, los del nivel subnacional (exceptuando las Leyes 488 de 1998 y 788 de 2002, so-
bretasa a la gasolina y el acpm). A estas disposiciones se adicionaron, la reforma contenida
en la emergencia económica de 199830 y la declaratoria del estado de conmoción interior en
200231; la primera creó un nuevo impuesto [gravamen a los movimientos financieros (GMF)]
y la segunda adicionó uno más (patrimonio). Como resultado, el recaudo tributario pasó de
representar 9,0% del PIB en 1990 a 15,0% en 2005.


                                                                                                                                                                Gráfica 2.7



             Actividad tributaria 1970-2004                                                                       Actividad tributaria 1990-2004
               (Recaudo % PIB y Reformas)                                                                           (Recaudo % PIB y Reformas)


16                                                                                                16

15

14
                                                                                                  14
13

12

11                                                                                                12
10

 9
                                                                                                  10
 8

 7

 6                                                                                                 8
     1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004         1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


Fuente: CGR - DIAN




27 Entre las reformas más importantes se encuentran las adelantadas en 1974, ante el imperativo de organizar la administración tributaria.
   Posteriormente, el énfasis de las reformas se hizo en el recaudo.
28 Ley 49 de 1990, Ley 6 de 1992, Ley 174 de 1994, Ley 223 de 1995, Ley 387 de 1997, Ley 488 de 1998.
29 Ley 633 de 2000, Ley 788 de 2002 y Ley 863 de 2003. En 2005 hubo intención de una cuarta reforma que fue finalmente retirada del
   Congreso.
30 Emergencia Económica. Decretos 2330 y 2331 de 1998.
31 Estado de Conmoción Interior. Decretos 1837 y 1838 de 2002.




                                                                                             37
                                                          Contraloría General de la República




 Los cambios en la estructura impositiva han estado dirigidos a fuentes internas, tanto direc-
 tas como indirectas: entre 1990 y 2005, el recaudo del IVA pasó de 1,7% a 6,1% del PIB
 y en renta, la proporción pasó de 3,5% a 6,1% en ese periodo. La política tributaria se ha
 concentrado en tarifas y bases gravables relacionadas con rentas laborales (retención en la
 fuente) y consumo, lo cual implicó trascender desde una estructura impositiva directa hacia
 una indirecta (gráfica 2.8).


 Gráfica 2.8


                 Impuestos directos e indirectos                                                        Principales fuentes de recaudo
                            (% PIB)                                                                                 (% PIB)

 0,1                                                                                 12,0
                 Directos                                                                             Directos
                 Indirectos                                                          10,0             Indirectos
0,08                                                                                                  Indirectos

                                                                                      8,0
0,06

                                                                                      6,0

0,04
                                                                                      4,0


0,02
                                                                                      2,0


 0,0                                                                                  0,0
       1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004           1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004



 No obstante, los esfuerzos por elevar el ingreso tributario han resultado limitados por la baja
 eficiencia del recaudo. Las exenciones y descuentos tributarios, la multiplicidad de tarifas, así
 como el carácter transitorio de diversos gravámenes, han distorsionado la estructura tributaria,
 reducido su productividad, afectado la sostenibilidad de los esfuerzos fiscales e incidido de
 manera negativa sobre la equidad.

 La respuesta del recaudo a las reformas indican, en todos los casos, que durante el año
 siguiente al de la reforma, el recaudo total ganó participación sobre el PIB (las variaciones
 son positivas) pero luego decreció hasta hacerse negativa exigiendo una nueva reforma. Esto
 refleja una productividad de muy corto plazo en los instrumentos y medidas de recaudo
 (gráfica 2.9). El resultado es un sistema complejo, con tarifas excesivamente elevadas y bases
 perforadas por la multiplicidad de beneficios.

 En particular, en el periodo 2002-2005 se impulsaron cinco proyectos de reforma tributaria,
 de los cuales, cuatro se convirtieron en Ley de la República. La primera característica que
 se evidencia en esta tendencia a reformar los tributos, es que en todas ellas se perdió la
 oportunidad de estructurar un sistema tributario que avanzara en simplicidad, eficiencia y
 neutralidad a favor de la inversión y la equidad32.



 32 Colombia, Brasil y Chile, son los países de América Latina con mayor índice de desigualdad, lo cual nos ubica en el mismo nivel de
    África que es la región más iniquitativa del mundo. En Colombia, el índice de Gini, que mide la concentración del ingreso, pasó de
    0,54 a 0,58 entre mediados de los 90 y comienzos de la presente década.




                                                                                    38
                                                                      La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                                                                                                                                                                        Gráfica 2.9


                                                                  Productividad impuesto sobre la renta                                                                                                                           Productividad IVA

                        0,12                               0,12                                               40                      40                                               0,8                               0,8                                   17                      17
                                                                                         Tasa nominal Tasa nominal                                                                                                        Tasa nominal Tasa nominal
                        0,11                               0,11                          Productividad Productividad                                                                  0,75                                Productividad Productividad
                                                                                                                                                                                                                        0,75                                   16                      16
                                                                                                              38                      38
                         0,1                                0,1
                                                                                                                                                                                       0,7                               0,7                                   15                      15




                                                                                                                                                              Productividad (% PIB)




                                                                                                                                                                                                Productividad (% PIB)
Productividad (% PIB)




                                   Productividad (% PIB)




                        0,09                               0,09




                                                                                                                                                                                                                                                                    Tasa Nominal (%)




                                                                                                                                                                                                                                                                                            Tasa Nominal (%)
                                                                                                              36                      36




                                                                                                                   Tasa Nominal (%)




                                                                                                                                           Tasa Nominal (%)
                                                                                                                                                                                      0,65                              0,65                                   14                      14
                        0,08                               0,08

                        0,07                               0,07                                               34                      34                                               0,6                               0,6                                   13                      13

                        0,06                               0,06                                                                                                                       0,55                              0,55                                   12                      12
                                                                                                              32                      32
                        0,05                               0,05
                                                                                                                                                                                       0,5                               0,5                                   11                      11
                        0,04                               0,04
                                                                                                              30                      30
                                                                                                                                                                                      0,45                              0,45                                   10                      10
                        0,03                               0,03

                        0,02                               0,02                                               28                      28                                               0,4                               0,4                                    9                       9
                               1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2000 2001
                                           1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999                                                                                                        1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
                                                                                                                                                                                             1984 1986 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
                                                                                                                                                                                                             1989 1991 1993 1995 1997 1999 1997
                                                                                                                                                                                                1985 1987 1985 1987 1989 1991 1993 1995 2001 1999 2001

                                    Fuente: CGR - DIAN




                                    El propósito de las sucesivas reformas ha sido el de aumentar el recaudo para sortear la cada
                                    vez más crítica situación fiscal del GNC. A pesar del buen comportamiento del recaudo en
                                    200533, el objetivo no se ha logrado, y el déficit fiscal sigue siendo elevado.

                                    Se ha omitido una evaluación del resultado de los beneficios y tratamientos preferenciales.
                                    Ante la ausencia de propósitos definidos y parámetros para evaluar, los beneficios perduran
                                    (muchos de los hoy existentes se incorporaron hace 30 años y gran parte de los que se
                                    concedieron durante este cuatrienio, tendrán vigencia por otros treinta). Sin embargo, la
                                    principal característica de la política tributaria del cuatrienio fue la adopción de medidas
                                    transitorias para sustentar el incremento del recaudo. La estrategia de combinar mayores
                                    cargas impositivas, a través de incrementos temporales de tarifa, por ejemplo, con beneficios
                                    tributarios para aliviar a determinados sectores compromete la estabilidad de las finanzas
                                    públicas, distorsiona profundamente el sistema tributario y genera un clima de incertidumbre
                                    adverso a la inversión34. Los beneficios socavan las bases tributarias y debilitan el recaudo
                                    futuro mientras que las medidas que lo compensan pierden vigencia. Ello hace más frágiles
                                    las finanzas del Estado.

                                    Por otro lado, los inversionistas saben que el Gobierno, para enfrentar la caída de sus ingre-
                                    sos, deberá proponer nuevas reformas en el futuro próximo. Sin embargo, para reducir esta
                                    incertidumbre, él mismo propuso y logró la aprobación de la Ley de estabilidad jurídica para
                                    los inversionistas en Colombia (Ley 963 de 2005) en virtud de la cual, mediante un contrato,
                                    se garantiza a los inversionistas estabilidad en las reglas que afectan su inversión a cambio



                                     33 Como se observa más adelante, el recaudo en 2005 sobrepasó las metas debido a la contribución extraordinaria del sector de hidrocar-
                                        buros, cuyos mayores ingresos tienen origen en el incremento de los precios internacionales de petróleo.
                                     34 El Ministro de Hacienda reconoce que el sistema impositivo es “anacrónico, ineficiente y difícil de manejar para los empresarios”;
                                        afirma que “las exenciones las creamos para pelear contra esa elevada carga tributaria que nosotros diseñamos”. En Sistema tributario
                                        anacrónico, El Tiempo, domingo 7 de agosto de 2005, pág. 1-14.




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                                               Contraloría General de la República




de una prima del 1% del valor de la inversión. Con este tipo de medidas el Gobierno hace
más complejo el sistema y no resuelve el problema de fondo.

De esta manera, las reformas del cuatrienio se sustentan en impuestos indirectos, cuya
adopción o profundización es relativamente fácil y sin costo político debido a que no afectan
directamente intereses particulares, a la vez que el costo monetario para los contribuyentes
queda velado por los precios. Así es como en Colombia la estructura impositiva que se ha
venido perfilando es resultado de una política tributaria fundamentada “en lo posible y no
tanto en el logro de los fines óptimos”35.

Las medidas han aliviado, además, la tributación de las rentas de capital mientras se incre-
menta la carga sobre las rentas de trabajo. Desde 1986 se sustituyó la declaración por el
mecanismo de retención para gran parte de los asalariados y trabajadores independientes que
devengan rentas laborales, lo cual implicó simplificar sustancialmente la determinación del
impuesto. El reconocimiento de los costos y deducciones necesarios para reproducir la renta
se reemplazó por una “renta exenta” que inicialmente fue del 50%, luego se redujo al 30%
y con las últimas reformas quedó en el 25%36.

En los últimos años se ha optado por medidas transitorias para incrementar los ingresos
corrientes del Gobierno Nacional, mientras el gasto financiado con dichos recursos tiende
a ser permanente. El “impuesto a la seguridad democrática”, vigente entre 2002 y 2003,
permitió recaudar $2,5 billones en esos dos años y financió el 70% del incremento del gasto
en defensa asociado a la política de seguridad democrática. Aunque en la actualidad no se
recaudan estos recursos37, los gastos del sector defensa continúan creciendo. En 2005, se
incrementaron en $1,5 billones (13% por encima de 2004) y en el presupuesto de 2006 se
prevé un nuevo incremento.

De otro lado, las reformas tributarias de 2002 y 2003 se sustentaron en normas transitorias.
La sobretasa al impuesto de renta (10% de la tarifa, vigente entre 2002 y 2006), permitió
recaudar $1,2 billones entre 2003 y 2004; el impuesto al patrimonio, vigente de 2004 a 2006,
dejó un recaudo de $419 millardos en 2004 y el incremento de un punto en la tarifa del
gravamen a los movimientos financieros, vigente de 2004 a 2007, permitió mayor ingreso por
$434 millardos en ese mismo año.

Pero a su vez, la Ley 788 de 2002 concedió 12 nuevos beneficios en el impuesto de renta38
e incorporó un buen número de alimentos en la base del IVA a tasas diferenciales. Como
consecuencia, la reforma redistribuyó la carga en detrimento de sectores con menores ingre-
sos. Se incrementó el costo del consumo de los ingresos bajos en 2,5%, mientras que el de
los ingresos altos creció en 1,4%.



35 Según el diagnóstico de Tanzi y Zee. Ver Tanzi, Vito y Zee Howell. La Política Tributaria en los países en desarrollo, FMI, en Temas
   de Economía. No. 27, marzo de 2001.
36 Dado que desde un comienzo se calificó como renta exenta, éste tratamiento se ha interpretado como un beneficio fiscal cuando en
   realidad se reconoce una deducción. Dicha interpretación es la que ha justificado la exagerada reducción que se comenta y que da
   lugar al incremento de la carga para las rentas de trabajo.
37 La Ley 863 de 2003 creó transitoriamente el impuesto al patrimonio, pero el recaudo es menor, la naturaleza del impuesto es distinta
   y no está diseñado para financiar, exclusivamente, este tipo de gasto.
38 Las exenciones son: 1. Renta por venta de energía eléctrica generada con base en los recursos eólicos, biomasa o residuos agrícolas;
   2. Renta por prestación del servicio de transporte fluvial con embarcaciones y planchones de bajo calado; 3. Renta por servicios hote-
   leros prestados en nuevos hoteles; 4. Renta por servicios hoteleros prestados en hoteles que se remodelen y/o amplíen; 5. Servicio de
   ecoturismo; 6. Aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales y las inversiones en nuevos aserríos para dicho aprovechamiento;
   7. Los nuevos contratos de arrendamiento financiero de inmuebles construidos para vivienda; 8. Los nuevos productos medicinales y




                                                                  40
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




La reforma de 2003 no fue más lejos y se orientó a incrementar el recaudo en el corto plazo:
aumento transitorio en la tarifa de la sobretasa del 5% al 10% con vigencia hasta 200639;
establecimiento transitorio del impuesto al patrimonio (2004-2006) y aumento transitorio
(2004-2007) de un punto en la tarifa del gravamen a los movimientos financieros. Esta refor-
ma redujo, sin embargo, la base gravable del IVA y concedió la devolución de dos puntos del
IVA por adquirir bienes y servicios con tarjetas crédito o débito40 además de una deducción
transitoria (2004 a 2007) por el 30% del valor de compra de activos fijos productivos incluida
la modalidad de leasing financiero41.


Transferencias
El proceso de descentralización fiscal recibió un impulso importante a lo largo de los 90, al
incrementar la transferencia de recursos orientados a financiar servicios meritorios como la
educación y la salud en el marco de un Estado social de derecho. La Constitución Política
estableció dos tipos de transferencias condicionadas. El primero es el situado fiscal (SF),
que corresponde a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación con destino a los
departamentos, el distrito capital de Bogotá, y los distritos especiales de Cartagena, Santa
Marta y Barranquilla (artículo 356). Estos recursos son destinados a la atención en educa-
ción preescolar, primaria, secundaria y media, y a la salud, en los niveles que señale la ley,
con especial atención a los niños. El segundo es la participación que tienen los municipios
y resguardos en los ingresos corrientes de la nación (PICN artículo 357). El artículo 358
establece el porcentaje de los ICN orientado a los municipios, que inició con 14% en 1993
para llegar a 22% en 2002. Diez años más tarde por medio del acto legislativo 01 de 2001
se modificaron los artículos 356 y 357 de la Constitución. Las justificaciones del Gobierno
para requerir este cambio fueron42:

1. Insostenibilidad de las finanzas públicas. Durante el periodo de 1990 a 1999 la relación
   de crecimiento entre ingresos y gastos corrientes fue de uno a cuatro.

2. Mientras los costos para educación y salud crecieron de manera constante, las fuentes de
   financiación para estos rubros fue inestable (dependen del crecimiento económico).

3. El esquema existente para determinar el porcentaje de los ICN destinados a las transfe-
   rencias vinculó los gastos a los ingresos de forma automática, de tal suerte que cualquier
   ingreso tributario adicional se convierte automáticamente en gasto.

El acto legislativo desvinculó las transferencias de los ICN durante un periodo de transición
comprendido entre 2002 y 2008. Se diferenciaron así mismo dos subperiodos en los que,




   el software, elaborados en Colombia y amparados con nuevas; 9. La utilidad en la enajenación de predios destinados a fines de utilidad
   pública aportados a patrimonios autónomos; 10. La prestación de servicios de sísmica para el sector de hidrocarburos (Artículo 18 de
   la Ley 788 de 2002, que adicionó el art. 207-2 al Estatuto Tributario. 11. Estableció como ingreso no constitutivo de renta ni ganancia
   ocasional el Incentivo a la Capitalización Rural (ICR). Artículo 20 de la Ley 788 de 2002, que modifica el art. 52 del ET. 12. Creó un
   descuento tributario para las empresas que presten servicios de acueducto y alcantarillado equivalente al 40% de la inversión que
   realicen en otras empresas regionales para ampliar la cobertura del servicio (Artículo 104 de la Ley 788 de 2002).
39 Debe recordarse que la norma incorporada en la Ley 788 de 2002, le daba carácter permanente.
40 Artículo 33 de la Ley 863 de 2003, que modifica el artículo 850-1 del ET.
41 Artículo 68 de la Ley 863 de 2003, que modifica el artículo 158-3 del ET.
42 Presentadas en la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 012 de 2000.




                                                                  41
                                                Contraloría General de la República




además de conservar su poder adquisitivo (al crecer en un porcentaje igual al de la inflación
causada) se garantizó que las transferencias a las entidades territoriales (ET) crecieran 2,0
(2002 a 2005) ó 2,5 (2006 a 2008) puntos adicionales dependiendo del crecimiento de la
economía (respecto de 4% anual). Una vez culminado este periodo de transición, las trans-
ferencias han de ligarse nuevamente al crecimiento promedio de los ICN (referente a los
cuatro años anteriores).

Además de contribuir a la estabilización de las transferencias, la reforma constitucional mo-
dificó el sistema intergubernamental de transferencias y conformó una sola bolsa de recursos:
el Sistema General de Participaciones (SGP) en la que se agregaron el situado fiscal (SF),
la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación (PICN) y los recursos del
Fondo Educativo de Compensación (FEC), con los que concurría la Nación para sufragar el
costo educativo.

Atendiendo lo ordenado por el acto legislativo 01 de 200143, se reformó la Ley 60 de 1993
mediante la expedición de la Ley 715 de 2001. Las principales justificaciones del Gobier-
no para la modificación fueron44: inflexibilidad de los montos establecidos, que limitaba la
autonomía de las entidades territoriales para la prestación de los servicios (sólo 10% de la
PICN podía usarse libremente); no se consideraba la eficiencia fiscal y administrativa de los
entes territoriales (pesaba más la redistribución que la eficiencia); existía inequidad al tener
en cuenta los costos históricos y no los cambios en cobertura, generando disparidades del
situado fiscal per cápita por departamento.

Igualmente, se presentó ineficiencia en el sector educativo, en la medida en que los costos se
incrementaron en un 30% en términos reales, mientras que la matrícula se incrementó en un
18%. En el sector salud no se cumplió lo presupuestado por la Ley 100 de 1993 que buscaba,
entre otros, la autosostenibilidad de los hospitales públicos, la eliminación de los subsidios a
la oferta y el mejoramiento de la calidad por la competencia de las EPS.


Bienestar, convergencia y equidad
Aunque el crecimiento de las transferencias ha presionado el gasto del GNC, su papel sobre
la política social en Colombia ha sido decisivo45. La evidencia sugiere que el crecimiento de
las transferencias y su aplicación a salud y educación, han contribuido al bienestar de la
población. La incidencia de la pobreza aproximada mediante el indicador de NBI se ha redu-
cido, a la vez que el Índice de Desarrollo Humano (IDH) ha aumentado, especialmente en la
última década. Igualmente, las regiones con menor capacidad fiscal han accedido a mayores
recursos por transferencias, lo cual sugiere equidad en su distribución. No obstante, estos
recursos no han contribuido a un proceso de convergencia regional en términos de ingreso.
Es decir, la brecha entre regiones pobres y ricas se mantiene –especialmente cuando se omi-
ten los casos excepcionales de departamentos como Arauca y Casanare–46. Por otra parte, el



43 Parágrafo transitorio del artículo 2.
44 Exposición de motivos de la reforma a la Ley 60 de 1993. Sector educación y sector salud, en Archivos de Economía No. 173, diciembre
   de 2001. DNP
45 Es preciso considerar, sin embargo, otros aspectos tales como la importancia de las transferencias como elemento esencial de la política
   fiscal (esfuerzo tributario local o dinámica del gasto del Gobierno).
46 Los recursos petroleros han contribuido a incrementar el ingreso por habitante en regiones pobres, pero han incrementado también la
   dispersión del ingreso entre regiones




                                                                   42
                La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




coeficiente de Gini revela que las transferencias no se han asignado de manera equitativa
para la atención en salud, aunque sí lo han hecho en educación, especialmente después del
acto legislativo de 2001.

El indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI)47 ha determinado la asignación de
los recursos públicos a nivel regional desde 1987, a partir del censo de población y vivienda
de 1985, mecanismo que fue acogido posteriormente por el Constituyente de 1991 (artículo
350 de la Constitución Política)48. Con base en este indicador, la evidencia muestra avances
importantes en términos de bienestar a lo largo de los últimos años. La población en con-
diciones de pobreza, de acuerdo con el indicador de NBI, se ha reducido consistentemente
entre 1985 y 2004 en todos los departamentos y se destacan, en especial, los logros en ma-
teria educativa (gráfica 2.10). Específicamente, los indicadores de NBI se han reducido en
todos los departamentos (la contracción en la gráfica entre 1995 y 2004). El componente
de inasistencia escolar pasó de un intervalo generalizado entre 10% y 20% en 1985 a uno
inferior a 5% en 2004.


                                                                                                                                             Gráfica 2.10

                                   Población en condiciones de pobreza e inasistencia escolar


                       Población pobre por NBI                                                                     Inasistencia escolar

                                                ANT                                                                        ANT
                                   VAL   80.0         ATL                                                            VAL         ATL

                             TOL                            BOG                                              TOL                       BOG
                                         70.0


                       SUC               60.0                     BOL                                  SUC                                   BOL

                                         50.0

                 SAN                     40.0                           BOY                      SAN                                               BOY


                                         30.0

           RIS                           20.0                                 CAL          RIS                                                           CAL

                                         10.0

          QUI                             0.0                                  CAQ        QUI                                                             CAQ




           NSA                                                                CAU         NSA                                                            CAU




                NAR                                                     CES                     NAR                                                CES



                       MET                                        COR                                  MET                                   COR

        1985                                                                               1985
                             MAG                            CUN                                              MAG                       CUN
        2004                                                                               2004
                                   LGU                CHO                                                            LGU         CHO
                                                HUI                                                                        HUI




Fuente: DANE - Cálculos propios




47 Identifica la proporción de personas u hogares con alguna (s) de sus necesidades - definidas como básicas - no resueltas. Condiciones de
   infraestructura e indicadores de dependencia económica y asistencia escolar. Los indicadores incluidos son 1) Viviendas inadecuadas,
   2) Servicios inadecuados, 3) Hacinamiento crítico, 4) Alta dependencia económica y, 5) Ausentismo escolar.
48 En las actas de la Constituyente hay referencias permanentes para que el INBI sirva de base de la distribución del gasto público social.
   En el Informe-Ponencia de los Constituyentes Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez González-Rubio y Helena Herrán de Montoya,
   sobre “Hacienda Pública y Presupuesto” Gaceta Constitucional 53, del 18 de abril de 1991, pag 13-18, se señala: “Indudablemente la
   transformación más importante que se propone implantar en la política presupuestal de la nación, a fin de que los ingresos estatales
   cumplan un papel eminentemente redistributivo es la introducción de un componente denominado Gasto Público Social en la Ley de
   Apropiaciones. El Gasto Público Social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación, salvo en caso de guerra exterior o por razones
   de seguridad nacional. Una vez más, el criterio de necesidades básicas insatisfechas regirá la distribución de las partidas integrantes
   de este rubro, de conformidad con la reglamentación que haga la ley”.




                                                                                     43
                                               Contraloría General de la República




En su Informe social 2003, la CGR señala que “La pobreza por NBI ha venido disminuyen-
do en forma sostenida desde los 60 (...) la dotación de montos crecientes de transferencias,
contribuyó a la disminución de los NBI” (CGR, 2004, pág. 40). Este resultado no debe
confundirse con la discusión en torno a la metodología aplicada a la medición de la pobreza
por ingresos (línea de pobreza) para un periodo específico, donde la CGR sostiene que “los
avances que Colombia había logrado en la lucha contra la pobreza por ingresos en la década
de los noventa, se revirtieron a partir de 1997” (ibid).

Para evaluar el impacto de las transferencias sobre el indicador de necesidades básicas se
relacionó la tasa de crecimiento de las transferencias per cápita con cada uno de los compo-
nentes del índice de NBI, y halló una relación negativa (y significativa) en los indicadores
de inasistencia escolar y alta dependencia económica. De esta manera, las transferencias han
permitido avanzar en el acceso a la educación por parte de la población más pobre.

Para el resto de componentes (hacinamiento crítico, servicios inadecuados, vivienda con carac-
terísticas inadecuadas) las transferencias no tienen un impacto significativo49. Este resultado
coincide, sin embargo, con el marco normativo que rige las transferencias y su correspondiente
asignación (salud y educación)50. La evidencia indica que las transferencias han contribuido
a mejorar la cobertura en educación. No obstante, el seguimiento al impacto en términos de
salud, no es posible a través del indicador de NBI, pues no considera este aspecto.

Para avanzar hacia una concepción integral que armonice los criterios de crecimiento y
bienestar, se evalúa la evolución del Índice de Desarrollo Humano (IDH) y su relación con
las transferencias. El IDH refleja el nivel de desarrollo de una región, y su estimación se
basa en tres indicadores: 1) longevidad, medida como la esperanza de vida al nacer; 2) nivel
educacional, medido a través del índice del logro educativo y 3) el ingreso, medido por el PIB
per cápita real corregido por el Gini de distribución de la renta. Las variaciones en el IDH
están directamente relacionadas con el cambio en cada uno de estos indicadores, aunque no
necesariamente de manera uniforme. El indicador oscila entre 0 y 1, a medida que se acerca
a 1, mejor es la condición de vida de la población.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Departamento Nacional de Planeación
calculó este indicador para cada uno de los departamentos de Colombia durante el periodo
1990-2001. El índice resume información acerca de la tasa de escolaridad, la población anal-
fabeta, y la esperanza de vida, esta última influenciada por los programas de salud y agua
potable que, de una u otra forma, son afectados por las transferencias51.




49 Con base en la información sobre NBI, transferencias per cápita y crecimiento económico, se estimó un modelo de datos panel, para
   cada uno de sus componentes. El modelo estimado es:
   NBI(i,t) = β1(i)+β2(i,t)* Transferencias per cápita (i,t) + β3(i,t)* Crecimiento PIB per cápita (i,t)+ u(i,t)
   Para inasistencia sscolar, a medida que las transferencias aumentan se reduce el nivel de la población con esta carencia en la mayoría
   de los departamentos (excepto Boyacá, Cesar, Caldas, La Guajira, Nariño, Norte de Santander, Quindío, Santander y Valle). De manera
   contra-intuitiva, el crecimiento económico no afecta el NBI (excepto en el departamento del Chocó). Estos resultados se mantienen
   incluso cuando se considera una relación de largo plazo (a partir de los valores medios).
50 En el item “Servicios básicos”, la cobertura se ha ampliado vía subsidios directos que la Nación asumió por norma Constitucional, mas
   no se relaciona con las transferencias intergubernamentales.
51 Véase el informe PNUD-DNP, 2003. Diez años de desarrollo humano en Colombia.




                                                                   44
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                                      Gráfica 2.11


                                           Índice de desarrollo humano 1990-2004

                                                                                 Ant
                                                                    Val   0.85         Atl
                                                              Tol                            Bog

                                                        Suc                                        Bol
                                                                          0.75


                                               San                                                       Boy

                                                                          0.65
                                             Ris                                                           Cal


                                            Qui                           0.55                                 Caq


                                            NSa                                                            Cau


                                                  Nar                                                    Ces

                                                        Met                                        Cór
                                          1990
                                                              Mag                            Cun
                                          2005                      LGU                Cho
                                                                                 Hui



                                  Fuente: DANE. Cálculos propios




El Índice de Desarrollo Humano muestra un avance generalizado en las condiciones sociales
en las diferentes regiones del país entre 1990 y 2005. Si bien se presentan progresos más
destacables en determinados departamentos, el progreso es evidente en todos los casos (grá-
fica 2.11). El mejoramiento de condiciones de vida de su población ha estado acompañado
por crecientes recursos orientados a tal fin, representados por las transferencias interguber-
namentales.

El impacto de las transferencias sobre el IDH ha sido positivo, pues ha contribuido a la mejora
en las condiciones de desarrollo de los departamentos52. Esto es indicativo de que también
se han presentado avances en otros campos diferentes de la educación, lo cual reafirma la
importancia de las transferencias como elemento esencial de la política social en Colombia.

Uno de los aspectos que contempla la literatura relacionada con el tema de las transferencias
intergubernamentales es el de la convergencia regional. Respecto del PIB per cápita por de-
partamentos, existe una correlación negativa entre el crecimiento promedio y el valor inicial
de la variable (los coeficientes de correlación son de -42,2% para los 33 departamentos y de
-28,7% si se excluyen los nuevos departamentos), es decir a menor PIB inicial mayor creci-
miento, indicando convergencia (anexo 3)53.




52 Se estimó el modelo de panel de datos.
   IDH(i,t) = β1(i)+β2(i,t)* Transferencias per cápita (i,t) + β3(i,t)* Crecimiento PIB per cápita (i,t)+ u(i,t)
   A medida que las transferencias aumentan, se incrementa el IDH de todos los departamentos. El crecimiento económico tiene un
   efecto positivo y significativo en muy pocos departamentos (Risaralda, Magdalena, Chocó y Córdoba). Semejante conclusión se obtiene
   cuando se estima la relación de largo plazo (valores medios).
53 Dado que los coeficientes de correlación simple no son tan elevados, hay necesidad de utilizar una herramienta que permita extraer
   una conclusión mucho más robusta. Para ello, se estima la velocidad de convergencia de la ecuación por MCO no lineales.




                                                                           45
                                                             Contraloría General de la República




 No obstante, el coeficiente deja de ser significativo al excluir los nuevos departamentos, lo
 cual indica que estos permiten cerrar la brecha entre las regiones. Al interior de los nuevos
 departamentos han sido decisivos los recursos derivados de la actividad petrolera (especial-
 mente en Arauca y Casanare) por lo que es posible inferir que han sido las regalías, antes
 que los recursos por transferencias, los que han contribuido a reducir la brecha regional en
 términos de ingreso (aunque hayan incrementado su dispersión)54.

 Si se considera el coeficiente de correlación de Spearman55, que relaciona la posición dentro
 de un ordenamiento de los departamentos de acuerdo con su PIB por habitante, se obtiene
 un coeficiente igual a 86,2%. Esto significa que, en términos relativos, la mayoría de los de-
 partamentos se encuentra, en 2005, en una posición similar a la que ocupaba en 1990. En
 otras palabras, durante este periodo el crecimiento del PIB por habitante en los departamentos
 mantuvo más o menos el mismo patrón, indicando no convergencia. Este mismo resultado se
 obtiene para las condiciones de desarrollo en las regiones aproximadas mediante el IDH.

 Desde el punto de vista de la equidad en la distribución de los recursos, el Constituyente (y
 la literatura sobre las transferencias) señaló que las regiones con menor capacidad fiscal deben
 recibir mayores transferencias, y viceversa. Al respecto, la relación entre las transferencias per
 cápita promedio asignadas a los departamentos y a sus respectivos municipios y el nivel de
 ingreso por habitante a nivel departamental durante el periodo 1987-2002, es inversa (gráfica
 2.12). En otras palabras, las regiones con menor capacidad fiscal han accedido a un monto
 relativamente mayor de transferencias.


 Gráfica 2.12

                                  Relación transferencias                                         Evolución del Gini en educación
                                   e ingreso per cápita                                                       y salud
                    5,0
                                                                                  18%
                                                                                                 Educación
                                                                                  16%            Salud


                    4,5                                                           14%
Log (Transfer PC)




                                                                                  12%


                                                                                  10%
                    4,0
                                                                                  8%


                                                                                  6%

                    3,5                                                           4%
                          -1,0   -0,5     0,0          0,5       1,0       1,5
                                                                                        1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002   2003   2004   2005
                                        Log (PIB PC)
 Fuente: DANE. Cálculos CGR


 53 Dado que los coeficientes de correlación simple no son tan elevados, hay necesidad de utilizar una herramienta que permita extraer
    una conclusión mucho más robusta. Para ello, se estima la velocidad de convergencia de la ecuación por MCO no lineales.
 54 Reducir la brecha del ingreso por habitante entre regiones corresponde a convergencia “Beta”, mientras disminuir la dispersión entre
    los niveles de ingreso departamental se refiere a convergencia “Sigma”.
 55 El coeficiente de correlación de Spearman (rs) corresponde, guardadas las proporciones estadísticas, a un coeficiente de correlación
    en los ordenes de las variables a correlacionar (X,Y).        6 *   X   O 
                                                                        O            Y
                                                                                             2
                                                                             n

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                                                                         n * n  1
                                                                       s           2




    Cuando existe persistencia en el orden, el valor del coeficiente es cercano a 1, de movilidad perfecta –1 y de convergencia o divergencia
    cero. En este ultimo caso se realiza una prueba de hipótesis entre la relación de varianzas.




                                                                             46
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Si se utiliza el coeficiente de Gini para calcular la equidad en la distribución de las transfe-
rencias para educación y salud a nivel departamental, se debe tener presente que los recursos
para educación se orientan a un grupo determinado de edad (para el cálculo respectivo se
limitó al rango de población entre cinco y 19 años). En el caso de la salud, en cambio, el
objetivo es toda la población. No obstante, es posible limitar el análisis a la franja más vul-
nerable, es decir, menores y personas de la tercera edad. El indicador revela que la asignación
de las transferencias para salud –concebidas como se describió atrás– se hace cada vez menos
equitativa. La equidad en la distribución de las transferencias para educación, por su parte,
mejora sustancialmente después del acto legislativo de 2001.

Hay que destacar, entonces, el esfuerzo realizado por el Estado colombiano para reducir la
brecha en el campo social, en lo cual las transferencias intergubernamentales han sido un
instrumento importante. Este gasto ha tenido efectos positivos sobre el desarrollo de las re-
giones, como lo demuestra su impacto sobre el INBI y el IDH. De igual forma, en términos
relativos el monto per capita se asigna en mayor medida a aquellas regiones con menor ca-
pacidad fiscal. A pesar de ello, existen problemas de equidad en la asignación de los recursos
–especialmente para salud– y los mecanismos de asignación no han sido suficientes para
garantizar la movilidad social y la convergencia entre entes territoriales.


Pensiones
Desde comienzos de los 90, el crecimiento de las mesadas pensionales absorbía rápidamente
las reservas de las cajas administradoras de estos recursos, en especial las del Instituto de
Seguros Sociales (ISS), a la vez que se aumentaba la participación del pago de las pensiones
públicas dentro del Presupuesto General de la Nación56.

Para hacer frente a esta situación, se adelantó la reforma a las pensiones contenida en la Ley
100 de 1993, con la cual se pretendía hacer autosostenible el sistema. Se incluyeron medidas
para aumentar la tasa de cotización y reducir los beneficios de pensión una vez finalizara el
periodo de transición en 2014. Así mismo se introdujo un esquema de competencia para las
administradoras de fondos de pensiones, se permitió la permanencia del régimen de prima
media y se introdujo el régimen de ahorro individual.

Las medidas adoptadas en esta reforma no incluyeron, sin embargo, mecanismos para con-
trolar el acelerado crecimiento de las pensiones públicas, incluso en el corto plazo, derivado
de unos laxos requisitos contributivos, incompatibles con los elevados beneficios de pensión,
los cuales desbordaban, a su vez, cualquier esquema aplicado en el sector privado.

Por otra parte, en desarrollo del esquema de competencia, un número importante de coti-
zantes al régimen pensional se afiliaron a administradoras de fondos del sector privado, lo
cual erosionó en buena medida los recursos manejados por el Seguro Social. Al enfrentar el
agotamiento de reservas pensionales, elevados beneficios, creciente número de pensionados
y cada vez menos afiliados, el problema financiero del ISS se agudizó y la asunción de la
responsabilidad por parte de la Nación no se hizo esperar.



56 En 1992 las mesadas del ISS ascendían a $298 millardos y las reservas ascendían a $420 millardos; el Gobierno destinaba al pago de
   pensiones públicas $365 millardos al año.




                                                                47
                                               Contraloría General de la República




El pago de pensiones incrementó fuertemente su participación sobre el Presupuesto General
de la Nación, lo cual impulsó una nueva reforma a las pensiones. Ésta comenzó a ser pro-
movida desde finales de 2002 y, tras varias declaraciones de inexequibilidad (en especial en
los artículos relacionados con el régimen de transición), quedó aprobada mediante diversas
medidas: Ley 797 de 2003, Ley 812 de 2003, Ley 860 de 2003, Ley 923 de 2004 y el acto
legislativo 01 de 2005.


De esta manera, se avanzó en la eliminación de los regímenes especiales, la disminución del
periodo de transición parcial desde 201057, la disminución de los beneficios pensionales al
culminar el periodo de transición58, la eliminación parcial de la mesada 1459, la delimitación
del tope de pensión en 25 salarios mínimos y el incremento de los requerimientos de semanas
de cotización. Con ello, el Gobierno estima una reducción del pasivo pensional de 191% del
PIB a 145% en un horizonte de 50 años.


Servicio de la deuda
Como se ha mostrado, los ingresos del gobierno nacional central han crecido a un ritmo menor
que los gastos primarios, lo que ocasiona una brecha que ha sido financiada con recursos
del crédito60. En la medida en que ello genera un mayor pago de intereses, este mecanismo
se ha tornado perverso para las finanzas públicas. En efecto, la deuda del gobierno nacional
pasó de 14,4% del PIB en 1997 a 52,4% en 2002 (en 2004, el saldo equivale a 50,1% del
producto), y el servicio de la deuda pasó de representar un 21,0% del presupuesto nacional
en 1996, a 37,9% en 2003, cuando alcanzó su nivel más alto (gráfica 2.13)61.


Otros factores exógenos han determinado también la dinámica del servicio de la deuda, entre
los cuales se destacan las variaciones del tipo de cambio. La devaluación del cierre de los
noventa incrementó el servicio de la deuda externa –en pesos– lo que, sumado a un mayor
costo para la colocación de nuevos títulos en los mercados internacionales (reflejados en los
diferenciales de interés) llevó a que el servicio se multiplicara por cuatro (en términos reales)
entre 1995 y 200262.




57 El régimen de transición Ley 100 de 1993 culmina el 31 de julio de 2010, excepto para quienes estando en dicho régimen, además,
   tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto legislativo,
   a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014 (Acto legislativo 01 de 2005)
58 Y para quienes al pensionarse en la actualidad, no estuvieran dentro del régimen de transición.
59 Trece (13) mesadas pensionales al año excepto quienes reciben menos de tres salarios mínimos, que continúan con 14. Las personas
   con pensión igual o inferior a tres (3) SM a partir de 2011 recibirán 13 mesadas (Acto legislativo 01 de 2005)
60 A comienzos de los noventa, los recursos derivados de privatizaciones fueron una fuente especialmente importante de financiamiento
   de gasto corriente.
61 Esta carga se reduce en los años siguientes debido a la apreciación cambiaria.
62 En términos nominales, el servicio de la deuda pasó de $2,9 billones a $22,9 billones, en ese periodo.




                                                                  48
         La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                     Gráfica 2.13


                                        Participación servicio de la deuda
                                          sobre presupuesto nacional

                          40
                                      Total
                                      Externa
                                      Interna
                          30




                          20




                          10




                           0
                               1990   1992      1994   1996        1998   2000   2002   2004

                           Fuente: CGR




Como consecuencia de este efecto y ante la vulnerabilidad de las finanzas públicas al contexto
financiero internacional, el Gobierno ha optado recientemente por reducir su exposición al
riesgo cambiario mediante la sustitución de deuda externa por interna. No obstante la adopción
de esta estrategia, la carga del servicio de la deuda sobre el presupuesto sigue siendo muy
elevada y aumenta con motivo del fuerte endeudamiento del Gobierno. Además, los venci-
mientos permanecen concentrados en el corto plazo y los prefinanciamientos han resultado
costosos para el Gobierno. De allí que el pago de intereses sobre la deuda permanezca como
la principal rigidez para el ajuste fiscal en el mediano plazo.


Finanzas territoriales

Las finanzas municipales y departamentales consolidaron su proceso de ajuste al pasar de un
déficit equivalente a 0,3% del PIB en 1999 a un superávit equivalente a 0,5% del producto
en 2004. En 2005, las administraciones regionales presentaron equilibrio en sus finanzas. El
saneamiento fiscal se encuentra relacionado con el establecimiento de reglas fiscales orientadas
a controlar el endeudamiento en estos niveles de gobierno; fueron importantes los recortes
en inversión y funcionamiento a la vez que aumentaron los ingresos propios (principalmente
municipales) y por transferencias. La generación de excedentes retrocedió en 2005 debido al
nuevo impulso de la inversión en departamentos y municipios evidenciada ese año.

Se destaca en algunos casos, el incremento de los ingresos por concepto de regalías y, refe-
rente a la reducción de la deuda, la aplicación de recursos del FAEP. Estos elementos tienen
una implicación de corto plazo y otra de carácter permanente. En el primer caso, se trata de
recursos transitorios, cuyo recorte o agotamiento puede afectar negativamente el desempeño de
las finanzas territoriales. En el segundo caso, la reducción de la deuda ha tenido un impacto
fiscal positivo a través de menores pagos por concepto de intereses sobre la deuda (de 0,8%
del producto en 2000 pasó a 0,3% en 2004).



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                                                Contraloría General de la República




El endeudamiento registrado a lo largo de los 90, respondió esencialmente a la facultad otorgada
por la Constitución Política a las administraciones territoriales para emitir deuda, contando
con las transferencias como instrumento de apalancamiento; el saldo total de la deuda de los
gobiernos locales pasó de 1,8% a 2,9% del PIB entre 1995 y 199963. La deuda fue contratada
a altas tasas64 y el pago de intereses se multiplicó por cuatro entre 1992 y 1998 (de 0,15% a
0,58 del PIB) y ejerció fuerte presión sobre el gasto (7,1% del total en ese periodo)65.

Los pagos por concepto de servicios personales presentaron un cambio de nivel (incremento
de 60% en 1997), en las principales ciudades (Bogotá, Medellín y Cali) y departamentos
(Cundinamarca, Antioquia y Valle). Así mismo, las regiones debieron incrementar la inversión
a través de recursos propios como mecanismo para complementar las transferencias del nivel
nacional.

Ante el desequilibrio fiscal y el incremento de la deuda de los gobiernos locales, se avanzó
en el saneamiento fiscal. El proceso normativo se inició con la expedición de la Ley 358 de
1997, como un intento por regular la capacidad de emisión de deuda otorgada por la Cons-
titución Política a las entidades territoriales. Con esta ley se buscó restituir su capacidad de
pago estimulando el ahorro y controlando el endeudamiento. Así mismo estableció exigencias
administrativas para contratar nueva deuda y requirió del sector bancario la observancia de
estas condiciones a los gobiernos territoriales para el otorgamiento de crédito. La norma
representa así un avance importante en materia de regulación y control al endeudamiento
territorial.

De forma paralela esta ley estableció, para casos particulares66, la suscripción de planes de
desempeño y de saneamiento financiero con el Ministerio de Hacienda como requisito para
acceder a recursos del presupuesto nacional o autorizar la reestructuración o contratación
de deudas. Estos planes constituyen programas de ajuste fiscal, financiero y administrativo
tendientes a restablecer la sostenibilidad financiera de las entidades.

La Ley 488 de 1998, por su parte, permitió a los entes territoriales capitalizar intereses y
aumentar el plazo de los créditos de tesorería. Fue una medida coyuntural que mejoró los
indicadores de endeudamiento en el año 1999, pero los empeoró en los años subsiguientes
debido al incremento en el servicio de la deuda.

Mediante la Ley 549 de 1999, se creó el Fondo Nacional de Pensiones Territoriales (Fonpet)
con el que se pretendió respaldar el pasivo pensional de estas entidades y se les exigieron
estudios actuariales que permitieran precisar la magnitud del problema pensional territorial
en este sentido.

La Ley 550 de 1999, denominada de “Intervención económica y desarrollo armónico terri-
torial”, permitió a las entidades territoriales la reestructuración de sus pasivos y la norma-



63 Incluye una muestra de los gobiernos centrales de 24 departamentos (no se incluyeron La Guajira, Chocó, Meta, Sucre, San Andrés,
   Arauca, Amazonas, Guanía) y 25 municipios capitales (sin incluir Mocoa, Riohacha, Santa Marta, Quibdó, Cúcuta y Puerto Iníri-
   da).
64 En la exposición de motivos de la Ley 550 de 1999 (Gaceta del Congreso 390 del martes 26 de octubre de 1999) se argumentó que los
   diversos rubros de gasto territorial fueron sorteados “con el recurso fácil del endeudamiento. ... se prefirió, con la anuencia del sector
   financiero, insistir en una dinámica de mayor endeudamiento con altas tasas de interés,....”
65 Aspecto absolutamente novedoso para las finanzas territoriales que hasta 1988 no realizaron pagos por este concepto y entre 1989 y
   1991 apenas soportaron una presión por intereses equivalente al 0,3% de sus gastos.
66   Semáforos amarillo y rojo.




                                                                    50
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




lización de su situación financiera. Con ella se pretendió que las empresas proveedoras de
bienes y servicios, gobernaciones y municipios, suscribieran acuerdos de reestructuración
que permitieran actualizar y valorar técnicamente sus obligaciones con el sector financiero y
demás acreedores.

El propósito último fue el de dar solución a los conflictos derivados de la crisis económica y
financiera de fines de los 90. Por ello, alternativamente al proceso jurisdiccional de concordato
(por competencia se asigna a la Superintendencia de Sociedades, Ley 222 de 1995), se previó
el “acuerdo de reestructuración” como mecanismo de solución para evitar la liquidación de
empresas que se extendió a las entidades territoriales.

La Ley 617 de 2000 surgió como mecanismo para reducir la inflexibilidad del gasto de funcio-
namiento y contribuir así al saneamiento fiscal67. Esta ley de “ajuste de los fiscos municipales
y departamentales”, implicó una reducción importante en las nóminas y gastos de funciona-
miento de las administraciones territoriales por cuanto impuso límites a dichas erogaciones
con relación a los ingresos corrientes de libre destinación. La norma otorgó asimismo garan-
tías por parte de la Nación hasta en un 40% sobre deudas territoriales vigentes a diciembre
31 de 1999 que fueran reestructuradas y de hasta 100% sobre nuevos créditos destinados al
pago de indemnizaciones, obligaciones, liquidaciones de contratos de prestaciones de servicios
personales y pasivos del personal que fuera desvinculado en el proceso de reestructuración
de la entidad territorial. La limitación del gasto se extendió a la Nación, cuyo crecimiento de
gasto se vinculó a la inflación esperada cada año entre 2001 y 2005.

Finalmente, la Ley 633 de 2000 (ley de modernización tributaria), autorizó disponer de los
recursos ahorrados por las entidades territoriales en el Fondo de Ahorro y Estabilización
Petrolera (FAEP) para sufragar deudas territoriales (artículo 33).

Pero el saneamiento fiscal no fue la única característica de las finanzas territoriales en la década
de los 90. Una vez publicados los informes de la Comisión de Racionalización del Gasto y de
las Finanzas Públicas en 1997, se hizo evidente la ausencia de recursos y provisiones para
sufragar las prestaciones sociales de los funcionarios a cargo de las entidades territoriales.
Los incumplimientos llevaron a la expedición de la Ley 549 de 1999, que creó el Fondo de
Pensiones Territoriales (Fonpet), y obligó a las entidades territoriales a ahorrar parte de sus
recursos propios para fondear estos pasivos; más tarde, con la expedición de la Ley 715 de
2001, se exigieron además estudios actuariales que permitieran su cuantificación.

Desde el lado de los ingresos se destaca el acto legislativo 01 de 2001 que, como se dijo
atrás, modificó el sistema intergubernamental de transferencias. El diagnóstico sugería que,
ante la inestabilidad de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN), era necesario desvincular
las transferencias de esta base fijada por la Constitución, por lo cual se desvincularon las
transferencias de los ICN entre 2002 y 2008. Adicionalmente, se conformó el Sistema General
de Participaciones (SGP) y se redefinieron competencias y asignaciones territoriales, con base
en criterios de población, eficiencia y pobreza relativa.

Por otra parte, la autonomía territorial se fortaleció mediante la participación para propósitos
Generales en los municipios, que otorgó mayor flexibilidad a la definición de sectores sociales



67 Las reglamentaciones de la Ley 617 tuvieron que redefinir el concepto de gastos de funcionamiento y establecer con claridad los rubros
   que hacían o no parte de ellos.




                                                                  51
                                               Contraloría General de la República




objeto de inversión de los recursos. Esta medida complementó el derecho de los municipios
pequeños (categorías 4, 5 y 6) a destinar libremente (inversión o funcionamiento) un porcen-
taje de los recursos del Sistema General de Participaciones con destino a propósito general
(acto legislativo 01 de 1995)68. Al final, los ingresos propios crecieron más rápido que los
gastos de funcionamiento en los últimos años para el conjunto de departamentos y capitales;
ello permitió liberar recursos para inversión (más del 80% del incremento en la inversión
territorial adelantada entre 2002 y 2005, se explica por esta diferencia).


Fondo de Pensiones Territoriales (Fonpet)
Antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 las entidades territoriales reconocían y paga-
ban sus pensiones directamente, a través de cajas o entidades de previsión; posteriormente,
éstas debieron ser liquidadas y sustituidas por fondos territoriales de pensiones. En 1999, el
Gobierno creó el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), en el
cual las entidades territoriales debían ahorrar parte de sus recursos para subsanar el faltante
frente a sus requerimientos de provisión y pago de pensiones. A diciembre de 2005, el saldo
de las reservas del Fonpet ascendió a $8,4 billones de los cuales, $5,8 billones son de manejo
del consorcio Fonpet y $2,6 billones de manejo del Tesoro Nacional.

De los $5,8 billones de las reservas administradas por el consorcio, $2,3 billones corresponden
al fondeo de pensiones del nivel departamental; $1,0 billón a municipios capitales y $2,5 bi-
llones a municipios no capitales (cuadro 2.4). No obstante, estas reservas representan apenas
un 8,8% del pasivo pensional calculado hasta 2004 (último dato conocido de este pasivo) y,
así mismo, se encuentran por debajo de los niveles previstos por la ley (aporte esperado).


Cuadro 2.4

                         Saldos pasivo pensional territorial y aportes totales a Fonpet
                                           (cifras en millones de $)


          Entidad territorial               Pasivo a dic. 31 de         Aportes a dic. 31         Aporte       Aporte        Meta no
                                             2004 millones $           de 2005 millones $          real       esperado       cubierta

 Departamentos                              25.128.940                 2.274.406                     9,1%            20%        10,9%
 Municipios capitales                       22.711.891                 1.018.806                     4,5%            20%        15,5%
 Municipios no capitales                    18.517.074                 2.543.942                   13,7%             20%          6,3%
 Aportes en consorcio Fonpet                66.357.905                 5.837.154                     8,8%            20%        11,2%
 Recursos Fonpet en Minhacienda                                        2.627.596
 Total aportes                                                         8.464.750                   12,8%             20%         7,2%


Fuente: Ministerio de Hacienda (pasivo y recursos manejo Hacienda). Fondo comercial Fonpet (aportes a 2005). Cálculos: CGR. Los
aportes en consorcio Fonpet incluyen 637 millardos administrados temporalmente por el Tesoro Nacional de acuerdo con el Decreto
1197 de 2005.




68 La Ley 715 de 2001, mantuvo las asignaciones especiales con destino a los municipios ribereños del río Magdalena y los resguardos
   indígenas y creó además asignaciones especiales con destino al Fondo de Pensiones Territoriales (Fonpet) y al subsidio de alimentación
   escolar. El porcentaje de libre destinación es actualmente de 28%.




                                                                  52
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




A diciembre de 2005, transcurridos seis de los 30 años fijados por la ley para la cancelación
total del pasivo, el fondo debería contar con reservas cercanas a un 20% del pasivo estimado;
no obstante, las reservas reales representan un porcentaje muy inferior (12,8%). Esta situa-
ción alerta en torno a la sostenibilidad de los excedentes registrados por las administraciones
locales en las últimas vigencias, pues pueden resultar drenados por unos pasivos pensionales
cuyo cálculo y fondeo ha resultado aplazado en los últimos años69.


Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP)
El Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) se creó a través de la Ley 209 de 1995
como un sistema de manejo de cuentas en el exterior, sin personería jurídica y con subcuentas
a nombre de Ecopetrol, de los departamentos y municipios receptores de regalías y compen-
saciones monetarias y del Fondo Nacional de Regalías, por concepto de las retenciones que
se hagan sobre los derechos que en cada unidad de producción les reconoce la legislación
vigente, en especial la Ley 141 de 1994.

La Ley 633 de diciembre 29 de 2000 en su artículo 133 (reglamentado por el Decreto 1939
de 2001), autorizó, por una sola vez, que los municipios y departamentos productores de
hidrocarburos dispusieran del reintegro de sus derechos en el FAEP para el pago de deuda
vigente a la fecha de expedición de la norma. Así mismo, transfirió al gobierno nacional los
recursos correspondientes al Fondo Nacional de Regalías en el FAEP, para asignarlos a mu-
nicipios y departamentos no productores de hidrocarburos, con destinación exclusiva al pago
de la deuda causada por la financiación de proyectos y programas de desarrollo. Los recursos
totales ahorrados en el FAEP fueron calculados en US$378 millardos (cuadro 2.5).


                                                                                                                              Cuadro 2.5

                                                            Aportes FAEP
                                                           (cifras en US$)

                                      Productor                            No Productor                             Totales
 Entidad territorial        No.       V/r aportes         %        No.     V/r aportes         %        No.       V/r aportes         %


 Departamento                     2   158.278.053         41,8        30     73.543.995        19,4         32    231.822.048         61,3
 Municipio capital                1        933.356         0,2        29     16.852.415          4,5        30      17.785.771         4,7
 Municipio no                     3     48.106.137        12,7    1.052      80.636.136        21,3     1.055     128.742.273         34,0
 capital
 Totales                          6   207.317.546         54,8    1.111 171.032.546            45,2     1.117     378.350.092       100,0


Fuente: Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos: CGR. Contraloría Delegada Para
Economía y Finanzas Públicas




69 La responsabilidad por el bajo nivel de reservas no es exclusivamente atribuible a las entidades territoriales. Por el contrario, cuatro
   de las once fuentes con las cuales originalmente se debía financiar el Fonpet (según el artículo segundo de la Ley 549 de 1999) fueron
   declaradas inexequibles por la Corte Constitucional (parte del situado fiscal, parte de los ingresos corrientes de la Nación, parte de las
   capitalizaciones y parte de la enajenación al sector privado de acciones o activos de las entidades territoriales).




                                                                    53
                                       Contraloría General de la República




Las reglas para la utilización de estos recursos, al igual que los tipos de deuda a cancelar
con los mismos, fueron complementadas por la Ley 781 del 20 de diciembre de 2002. En ella
se consideraron las deudas por concepto de servicios públicos o energía eléctrica en estable-
cimientos de salud, educación básica primaria y secundaria y alumbrado público, así como
aquellas destinadas al procesamiento de agua potable y saneamiento básico. También fueron
incluidas obligaciones por concepto de indemnizaciones y pasivos laborales y prestacionales.
A ellas se sumaron deudas adquiridas con las entidades financieras vigiladas por la Superin-
tendencia Bancaria o adquiridas con la Nación e institutos de fomento y desarrollo regional,
entre otros. El saldo podría ser destinado a proyectos de inversión.

Los recursos ahorrados en el FAEP entre enero de 1996 y diciembre de 2000 ascendieron
a $1,1 billones (cuadro 2.6). El 90,5% de los recursos FAEP ($987 millardos) se destinó a
pagar obligaciones adquiridas con las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia
Bancaria y con las entidades públicas descentralizadas de fomento y desarrollo regional (Infis)
($46 millardos).


Cuadro 2.6

          Destinación de los recursos FAEP a septiembre de 2005 por tipo de acreedor
                                   (cifras en millones de pesos)

               Tipo de acreedor                    Girados Por Girar Recibidos Girados Por Girar Recibidos


Corporaciones autónomas regionales                      2         0           2     0,0%    0,0%     0,0%
Demandas - Depós. judiciales                           31         0          31     0,0%    0,0%     0,0%
Electr. y Emp. de agua potable y saneam.            26.350     7.304     33.654     2,3%    0,6%     2,9%
básico
Entidades financieras                              395.804   591.577    987.382    34,7%   51,8%    86,5%
Infis - Ent. Púb. Desc.de Fomento y desarr. Reg.    22.133    23.527     45.660     1,9%    2,1%     4,0%
Nación                                               9.148    24.399     33.548     0,8%    2,1%     2,9%
Pasivo Laboral, Prestacional, Indemnizaciones       37.740     3.528     41.268     3,3%    0,3%     3,6%
Proyectos de Inversión                                128         0          128    0,0%    0,0%     0,0%
Totales                                            491.336   650.335   1.141.672   43,0%   57,0%   100,0%



De las deudas vigentes a diciembre 29 de 2000 por $4,9 billones, las entidades territoriales
cancelaron o cancelarán $970 millardos (19,7% del total) a través de recursos ahorrados en el
FAEP, lo cual representa un alivio importante para sus finanzas (especialmente departamentos).
También lograron minimizar el riesgo asociado a cerca de un 20% de la cartera del sistema
financiero, concentrado en tales entidades. Así las cosas, los recursos que pretendían estabilizar
los ingresos petroleros, fueron aplicados al saneamiento de las finanzas territoriales.




                                                        54
           Segunda parte
Situación de las finanzas del Estado
         La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




El panorama fiscal del cuatrienio 2002-2005 revela las rigideces estructurales que caracteri-
zan a las finanzas públicas, especialmente en el gobierno nacional central, donde persiste el
déficit. A pesar de los excedentes registrados en diversos componentes del sector público,
entre los que se destaca la seguridad social y Ecopetrol (con FAEP), las finanzas del sector
público permanecen en desequilibrio.

El déficit obedece, esencialmente, a los requerimientos adicionales de gasto por parte del GNC,
a los que se suman el cambiante desempeño de las finanzas del nivel local y la disminución
de las utilidades del Banco de la República.

El ajuste evidenciado por el sector público consolidado en los últimos años ha estado aso-
ciado a una coyuntura favorable en el sector de hidrocarburos y a menores presiones por
concepto de servicio sobre la deuda externa con motivo de la apreciación cambiaria. Estos
factores resultan decisivos al momento de evaluar la sostenibilidad de los avances en materia
fiscal en el mediano plazo. A ello se deben adicionar los requerimientos pensionales de los
gobiernos regionales en las próximas vigencias, los cuales afectan su capacidad de ahorro en
el largo plazo.

El impacto positivo que tuvieron el entorno petrolero y la revaluación de la moneda sobre
las finanzas del gobierno nacional entre 2003 y 2005 (a los que se suman niveles de recaudo
superiores a los esperados), fue contrarrestado por la dinámica de los rubros de transferen-
cias y pensiones, por lo que persistió el déficit del GNC. En la medida en que los primeros
se remiten a fenómenos coyunturales mientras los últimos tienen un carácter estructural,
claramente el problema fiscal aún no se encuentra resuelto.


Sector público consolidado

El resultado fiscal comprende el análisis de ingresos y gastos, lo cual difiere del resultado
operacional de las entidades. Así el déficit del sector público consolidado en 2005 ascendió
a $5,4 billones, equivalentes a 1,9% del PIB. Este balance se explica por un déficit de 3,3%
del PIB en el gobierno general y un superávit equivalente a 1,4% del producto en las corpo-
raciones públicas (cuadro 3.1).

El gobierno general está conformado por la administración central –nacional y territorial–, los
establecimientos públicos y el sector de seguridad social. Su resultado fiscal corresponde en
2005, a un déficit en el gobierno nacional central –sin incluir los costos de la reestructura-
ción financiera– igual a $15,7 billones (5,5% del PIB) que es parcialmente compensado por
el superávit en seguridad social por $6,2 billones (2,2% del producto) y excedentes de los
establecimientos públicos por $1,0 billón. Las administraciones centrales del nivel territorial
registran equilibrio en sus finanzas para la vigencia 2005.

El superávit de las corporaciones públicas, igual a $4,0 billones (1,4% del PIB), obedece a los
excedentes de las corporaciones no financieras (Ecopetrol, Corelca, EBSA, establecimientos
públicos como SENA e ICBF, además de los excedentes del sector descentralizado del nivel
regional como empresas de servicios públicos, licoreras, loterías y hospitales, entre otros) por
$3,1 billones (1,1% del PIB), además del superávit del sector público financiero, compuesto



                                                      57
                                              Contraloría General de la República




por el Banco de la República y Fogafín (incluye también los costos de la reestructuración
financiera), por $941 millardos (0,3% del PIB).

El déficit del gobierno general se redujo de manera consistente entre 2002 y 2005 (de 6,2%
a 3,3% del PIB), debido a los crecientes excedentes en seguridad social relacionados con el
fondeo pensional por parte de Ecopetrol y de las entidades territoriales a través de Fonpet
(incluyendo transferencias de la ANH)1, principalmente.

En las corporaciones públicas se verifica, en cambio, una reducción en sus excedentes fiscales,
de 2,0% a 1,4% del PIB entre 2002 y 2005, con motivo de la disminución en los superávit
de Banco de la República y Fogafín que, en conjunto, pasó de 1,3% a 0,3% del PIB entre
2002 y 2005 (cuadro 3.1).


Cuadro 3.1

                                       Balance fiscal sector público consolidado
                                           Ejecución presupuestal compromisos
                                                      (cifras en millardos)

                                                       2002              2003             2004             2005

           1. Gobierno general                       (12.158,07)      (11.659,29)       (10.324,83) (9.402,40)
           Administración central                     (13.534,23)      (13.513,12)       (14.029,72) (16.971,26)
           Establecimientos públicos                     (286,32)            95,47            109,37    1.007,01
           Seguridad social                                522,11         1.175,02          3.251,72    6.178,65
           2. Corporaciones públicas                     4.090,74         3.456,05          4.370,10   4.035,18
           No financieras                                1.418,41         1.426,79          2.818,50    3.094,62
           Financieras                                   2.672,34         2.029,26          1.551,60      940,55
           Total (1+2)                                 (8.490,53)       (8.203,24)        (5.954,73) (5.367,22)

                                        Balance fiscal sector público consolidado
                                                 Ejecución presupuestal
                                                          % PIB

           1. Gobierno general                             (6,18)           (5,10)            (4,06)         (3,31)
           Administración central                          (6,65)           (5,91)            (5,51)         (5,98)
           Establecimientos públicas                       (0,14)             0,04              0,04           0,35
           Seguridad social                                  0,26             0,52              1,28           2,18
           2. Corporaciones públicas                         2,01             1,51              1,72           1,42
           No financieras                                     0,7             0,62              1,11           1,09
           Financieras                                       1,31             0,89              0,61           0,33
           Total (1+2)                                     (4,17)           (3,39)            (2,34)         (1,89)


Fuente: CGR




1   De acuerdo con un fallo del Consejo de Estado de Julio de 2005, estas transferencias no afectan presupuestalmente a la ANH, aunque
    hacen parte de los ingresos que debe girar posteriormente a los territorios, quienes ejecutan estos recursos destinados al Fonpet.




                                                                 58
         La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Ahora bien, al interior de la administración central se destaca un ajuste importante entre
2002 y 2004 que no resultó sostenible en la siguiente vigencia. Ello pone de manifiesto las
rigideces del gasto y las nuevas presiones sobre las finanzas del GNC; se destaca una menor
generación de ahorro de los gobiernos territoriales en 2005 ante la recuperación de la inversión
regional, así como gasto adicional en pensiones a cargo del presupuesto nacional.

En general, el ajuste fiscal en las corporaciones públicas no financieras y los mayores ex-
cedentes en seguridad social, contrastaron con el creciente desequilibrio en las finanzas del
gobierno nacional central, por lo que persisten los problemas esenciales de las finanzas públi-
cas ampliamente concentrados en este nivel de Gobierno. Predominaron en la determinación
del resultado fiscal del gobierno nacional central en 2005, las restricciones estructurales del
gasto derivadas de las transferencias intergubernamentales, el reconocimiento de pensiones y
el pago del servicio de la deuda. No fueron suficientes condiciones favorables para mejorar
las finanzas del Estado, como fueron la recuperación económica (que favoreció el recaudo),
elevados precios del petróleo (que contribuyó por vías diversas como impuestos, traslado de
utilidades o dividendos, a los ingresos del gobierno) y la apreciación del peso (que redujo la
presión sobre el gasto por concepto de servicio de la deuda), entre otros.


Sector público no financiero (SPNF)

El SPNF incorpora a los gobiernos centrales del orden nacional y territorial, los estableci-
mientos públicos y los sectores de seguridad social, eléctrico y telecomunicaciones además
de las empresas públicas del orden territorial. Son excluidas las entidades que participan del
mercado monetario, como el Banco de la República y Fogafín, además de los costos de la
reestructuración financiera, que se clasifican en forma separada dentro del consolidado.

Siguiendo esta clasificación, el déficit del sector público no financiero para 2005 se estima
en $5,0 billones, equivalentes a 1,8% del PIB (cuadro 3.2). El déficit del gobierno nacional
central igual a $15,7 billones (5,5% del PIB) contrastó con los superávit registrados en los
sectores de seguridad social ($6,2 billones), Ecopetrol ($0,8 billones) y $2,0 billones por ex-
cedentes generados por las corporaciones públicas del nivel local, donde se incluyen empresas
de servicios públicos domiciliarios, loterías, hospitales, el Fondo Nacional de Regalías y las
administraciones territoriales, entre otros.




                                                      59
                                         Contraloría General de la República




Cuadro 3.2

                      Balance fiscal sector público no financiero (compromisos)
                                          (cifras en millardos)

                    Sectores                       2002           2003          2004            2005

       Gobierno nacional central                (12.776,64)     (12.679,42)     (13.992,54) (15.675,21)
       Sector descentralizado nacional               305,40        2.637,91        4.134,62    8.653,23
       Seguridad social                              522,11        1.175,02        3.251,72    6.178,65
       Ecopetrol                                      91,23          801,97          (62,44)     777,97
       FAEP                                        (370,00)        (139,60)          166,90      636,00
       Eléctrico                                      46,89          950,78          559,38      187,47
       Telecom                                       357,04        (271,94)            98,50   (171,64)
       Fondo Nacional del Café                       (55,55)          26,21            11,20        37,77
       Resto nacional                              (286,32)           95,47          109,37      1.007,01
       Nivel local                                 2.246,36        1.008,16        3.646,96      2.031,79
       EPM                                             98,12       (677,96)          (52,34)       103,93
       Emcali                                        116,56          175,92          560,57          7,51
       Resto local                                     206,9          60,19          728,10        584,19
       Gobiernos regionales y locales                180,40          365,45        1.258,19         21,54
       FNR                                           717,17          583,35          343,80        383,19
       Otras entidades nivel local                   927,21          501,22          808,64        931,43
       SPNF                                     (10.224,88)      (9.033,35)      (6.210,96)    (4.990,19)

                                  Balance fiscal sector público no financiero
                                                    % PIB
       Gobierno nacional central                      (6,28)         (5,55)          (5,50)        (5,52)
       Sector descentralizado nacional                  0,15           1,15            1,63          3.05
       Seguridad social                                 0,26           0,51            1,28          2,18
       Ecopetrol                                        0,04           0,35          (0,02)          0,27
       FAEP                                           (0,18)         (0,06)            0,07          0,22
       Eléctrico                                        0,02           0,42            0,22          0,07
       Telecom                                          0,18         (0,12)            0,04        (0,06)
       Fondo Nacional del Café                        (0,03)           0,01            0,00          0,01
       Resto nacional                                 (0,14)           0,04            0,04          0,35
       Nivel local                                      1,10           0,44            1,43          0,72
       EPM                                              0,05         (0,30)          (0,02)          0,04
       Emcali                                           0,06           0,08            0,22          0,00
       Resto local                                      0,10           0,03            0,29          0,21
       Gobiernos regionales y locales                   0,09           0,16            0,49          0,01
       FNR                                              0,35           0,26            0,14          0,13
       Otras entidades nivel local                      0,46           0,22            0,32          0,33
       SPNF                                           (5,03)         (3,95)          (2,44)        (1,76)



Fuente: CGR



De esta manera, entre 2002 y 2005, mientras persistió el déficit del gobierno nacional central
se consolidó el ahorro en el sector de seguridad social. A lo largo del cuatrienio resultó esen-
cial la coyuntura petrolera en la determinación del resultado fiscal, a través de los excedentes
de Ecopetrol trasladados al gobierno nacional –por medio de impuestos y utilidades–, de su
aporte al sector de seguridad social –por el fondeo de su patrimonio autónomo especialmente



                                                          60
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




en 2004 y 2005– y de los recursos transferidos a los gobiernos locales –mediante el giro de
regalías–. De otro lado, los excedentes registrados por los gobiernos regionales y locales que
se incrementaron significativamente en 2003 y 2004, cedieron su dinámica en 2005 debido al
impulso en la inversión adelantada por departamentos y municipios2, a tal punto que estos
gobiernos cerraron el último año con equilibrio en sus finanzas (cuadro 3.2).


Gobierno nacional central

Después del ajuste a las transferencias territoriales que terminó con la reforma constitucional
del acto legislativo 01 y la Ley 715 de 2001, varios hechos importantes marcaron el compor-
tamiento de las finanzas públicas del gobierno nacional central (GNC) durante el cuatrienio
2002-2005. Cuatro reformas tributarias que incluyen el decreto de conmoción interior que
creó el impuesto al patrimonio para financiar el programa de seguridad democrática; el in-
cremento en el precio internacional del petróleo que generó mayores recursos a las finanzas
del Gobierno por la vía del recaudo tributario y los dividendos que transfiere a la Nación
la estatal petrolera; la apreciación del tipo de cambio que permitió un ahorro importante en
el servicio de la deuda externa; y, finalmente, la reducción de las tasas de interés, que no
permitió un aumento mayor del servicio de la deuda interna más allá del efecto cantidad de
mayores emisiones de TES. No obstante, y a pesar de estas condiciones, el ajuste fiscal no se
logró en el GNC toda vez que su déficit se situó alrededor del 6% del PIB en el cuatrenio.

En materia de ingresos tributarios, en este periodo se logró incrementar el recaudo en 1,6%
del producto derivado de las cuatro reformas y los dos nuevos gravámenes creados en virtud
de los estados de excepción e incorporados luego al sistema impositivo: el gravamen a los
movimientos financieros (GMF) y el impuesto al patrimonio3. En cuanto al impuesto sobre la
renta y al IVA, las reformas han significado una regresividad del sistema impositivo toda vez
que ellas han significado una reasignación de las cargas en las que el mayor peso ha recaído
sobre el grupo de población con menores ingresos. En el caso del IVA, tanto la reforma de
1998 como la de 2002 incorporaron un mayor número de bienes y servicios de consumo
popular, mientras que eximieron del mismo gravamen o bajaron tarifas a otros bienes que
compensaron el costo a los grupos de población con ingresos más elevados4.

En el impuesto sobre la renta, la Ley 788 redujo la renta exenta del 30% al 25% para las
rentas laborales5; además amplió la base de declarantes con lo que un buen número de con-
tribuyentes asalariados de ingresos medios debió asumir un mayor costo vía la sobretasa del


2   La inversión departamental aumentó de 2,3% a 2,7% del PIB entre 2004 y 2005; la municipal pasó de 2,5% a 3,1% del producto en ese lapso.
3   El recaudo del cuatrienio aún recoge los frutos de las reformas de 1998 y 2000. Además, la administración Uribe ha presentado cuatro
    proyectos de reforma tributaria (uno cada año), de los cuales tres han sido aprobados: en 2002, la Ley 788; en 2003, la Ley 863 y en
    2005, la Ley 1004. El proyecto de 2004 fue retirado del Congreso, ante la falta de ambiente político para apoyar el incremento de la
    tarifa del IVA al 17%, que era su principal propuesta.
4   Por ejemplo, la Ley 488 de 1998 incorporó a la base gravable el grupo de bienes de grasas y otros alimentos, lo cual incrementó el costo
    del consumo de la población de bajos ingresos en 48 puntos básicos y la de ingresos altos en apenas 23 puntos básicos; la Ley 788 de
    2002, adicionó otro grupo de alimentos cuyo impacto sobre el costo del consumo fue de 17 puntos básicos para ingresos bajos frente a
    sólo 5 puntos básicos para ingresos altos. Mientras tanto, la reducción de las tarifas de vehículos, producto de las últimas reformas, ha
    significado un menor costo en el consumo para los ingresos altos de 6 puntos básicos y para los ingresos bajos 0.06 puntos básicos. En
    la evaluación de este impacto se tiene en cuenta que “la canasta de alimentos es la principal fuente de gasto para el 90% de la población
    colombiana de menores ingresos, con tendencia descendente en la medida que los ingresos mejoran [...] el 10% más rico solamente
    tiene necesidad de destinarle a alimentos el 20.8% de sus recursos y su principal rubro de gasto es la vivienda”. Universidad Nacional,
    CID. “Bien-estar y Macroeconomía II”. Informe de Coyuntura. 2003. Bogotá, Noviembre de 2004.
5   Esta exención el Gobierno la interpreta como un beneficio simétrico al de las rentas de capital, cuando en realidad corresponde a una
    deducción equivalente a las que tienen derecho las empresas por la reproducción de su capital. En este caso sería por la reproducción
    del componente mano de obra.




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                                                 Contraloría General de la República




impuesto creada por esta misma ley. Estas dos medidas implicaron un aumento importante
en la carga tributaria de quienes devengan rentas de trabajo, mientras que algunas rentas de
capital fueron favorecidas con amplias exenciones, sin argumentos técnicos que las justifi-
quen. Entre las exenciones se destacan las concedidas al sector hotelero y a la financiación
de vivienda con el sistema leasing, las cuales benefician a un pequeño sector de elevados
ingresos y su costo fiscal puede llegar a ser significativo e irreversible, en la medida en que
se consolide la situación jurídica para quienes accedan a ellas.

Por el lado del gasto, las transferencias del GNC hacia los gobiernos subnacionales lograron
ajustarse durante el cuatrienio, gracias a la reforma constitucional de 2001 que ató su creci-
miento a la inflación. El GNC ahorró por este concepto 0,48% del PIB en 2002, 0,09% en
2003, 0,4% en 2004 y 0,86% del producto en 2005; en la gráfica 3.1, el ahorro se aprecia
como el área que hay entre la curva que describe el escenario de la Ley 60 de 1993 y la curva
que describe el escenario actual. El menor gasto es equivalente al 60% del incremento en los
ingresos en 2005, lo cual da una orden de magnitud del ajuste por este concepto.


Gráfica 3.1

                Ahorro en el gasto de transferencias por reforma constitucional de 2001
                                                                     % PIB



                                        Ahorro           0,48               0,09     0,40           0,86
                                 6,50
                                                 Escenario Ley 60 de 1993
                                                 Escenario actual



                                 6,00




                                 5,50




                                 5,00
                                        2001             2002               2003    2004           2005




En materia de pensiones, las reformas no lograron el impacto positivo que sobre las finanzas
del cuatrienio se esperaba. No sólo porque no se implementaron con la suficiente anticipación
como lo tenía previsto el Gobierno, que tuvo que diferir sus efectos para 20086, sino porque



6   El límite a 25 smlv de la mesada máxima mensual, propuesto en el referendo de 2003, la eliminación de los regímenes especiales y la
    reducción del periodo de transición incluidos en las leyes 797 y 860 de 2003 y declaradas luego inexequibles, quedaron finalmente
    incorporados en el Acto Legislativo 01 de 2005; las primeras normas sólo lograron eliminar el régimen especial del magisterio (Ley
    812 de 2003) y el de Ecopetrol (Ley 797 de 2003).




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             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




el incremento de la carga de cotización que fue significativa para trabajadores y empleadores
(incluido el propio Gobierno)7, beneficia principalmente a las administradoras de fondos de
pensiones, hacia donde se canaliza principalmente este mayor ahorro. Mientras tanto, la presión
de este rubro sobre el gasto del GNC aumentó sustancialmente durante el cuatrienio, debido
a la asunción del pago de la mayoría de las pensiones del Instituto de Seguros Sociales (ISS)
en razón al agotamiento de sus reservas8.

Los resultados fiscales del cuatrienio, registrados en el cuadro 3.3, evidencian el impacto que
sobre las finanzas del GNC tienen los hechos mencionados anteriormente. El déficit se reduce
en escasamente 0,7 % del PIB en los últimos cuatro años. De 6,7% del PIB en 2002 pasa a
6,0% en 20059, producto de un crecimiento en los ingresos equivalente a 1,2% del PIB y de
un inferior crecimiento en los gastos equivalente a 0,5% del PIB.

Estos resultados son insuficientes por la insostenibilidad que ellos representan hacia al futuro,
en la medida en que una parte importante de las fuentes de ingreso provienen de medidas
transitorias, mientras que las presiones sobre el gasto son permanentes. Adicionalmente, en
2008 perderá vigencia el cálculo del Sistema General de Participaciones implementado por
el acto legislativo 01 de 2001 y se retornará al sistema de cálculo anterior atado a los ingre-
sos corrientes de la Nación, lo cual elevará sustancialmente el gasto por este concepto. Esta
situación se revela con mayor detalle al examinar el comportamiento de los componentes de
los ingresos, de los gastos y del financiamiento, lo cual se trata en las siguientes secciones.




7   Con la Ley 100 de 1993, se adoptó un incremento gradual de la tasa de cotización: partiendo de 8% del salario base de cotización en
    1993, aumentó en 3.5 puntos para 1994 y en adelante 1 punto por cada año hasta llegar al 13.5% en 1996 y en adelante permaneció
    estable. La Ley 797 de 2003 incrementó, nuevamente, de forma gradual la tasa de cotización: de 13.5% a 14.5% en 2004, a 15% en 2005
    y a 15.5% en 2006. A partir de 2008, el Gobierno podrá incrementar en 1 punto la cotización si el PIB tiene un crecimiento sostenido
    superior al 4%, durante los dos años anteriores a aquel en el que se haga efectivo el incremento.
8   La presión del rubro de pensiones sobre las finanzas del gobierno nacional tiene origen en la carga de los regímenes especiales que
    se caracterizan por un muy bajo ahorro y elevados beneficios. A esta situación se adiciona la carga del ISS, que debe enfrentarse por
    dos razones: primero, porque el gobierno no hizo los aportes que complementaban la cotización de los afiliados (entre 1,5% y 5,5%,
    dependiendo del tiempo de servicio del trabajador), como lo estableció el Decreto 3041 de 1966, régimen que estuvo vigente hasta
    1973, cuando se eliminó la contribución tripartita por medio del decreto 1935 y, segundo, por la pérdida del ahorro canalizado hacia
    títulos IFI y acciones del BCH.
9   Este resultado es diferente al presentado por el Confis, debido a razones de orden metodológico, como se explica en el Anexo 1 de este
    informe. Es preciso considerar además la inclusión, por parte de la CGR, de los costos de la reestructuración del sistema financiero
    como parte de los gastos del gobierno y que representa 0,5% del PIB.




                                                                   63
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Cuadro 3.3
                            Balance fiscal gobierno nacional central, 2002-2005
                                          (cifras en millardos y % PIB)

                 Concepto                  2002       2003       2004        2005      2002       2003    2004    2005

 1. Ingresos totales                        30.268    34.544     39.927      45.604     14,9      15,1    15,7    16,1
 1.1. Ingresos corrientes de la Nación      27.394    31.781     37.052      42.323     13,5      13,9    14,6    14,9
 1.1.1. Ingresos tributarios                26.938    31.350     36.616      42.157     13,2       13,7    14,4    14,9
 1.1.1.1. Impuestos directos                11.175    12.804     15.252      17.684      5,5        5,6     6,0     6,2
 1.1.1.2. Impuestos indirectos              15.764    18.545     21.364      24.473      7,7        8,1     8,4     8,6
 1.1.2. Ingresos no tributarios                456       431       436          166      0,2        0,2     0,2     0,1
 1.3. Otros ingresos                           229       280       250          306      0,1        0,1     0,1     0,1
 1.3.2. Fondos especiales                      229       280       250          306      0,1        0,1     0,1     0,1
 1.4. Ingresos de capital                    2.645     2.484      2.625       2.975      1,3        1,1     1,0     1,0
 2. Total gastos                            43.982    48.423     55.215      62.596     21,6      21,2    21,7    22,1
 2.1. Gastos corrientes                     39.617    44.288     50.781      57.284     19,5       19,4    20,0    20,2
 2.1.1. Funcionamiento                      31.190    33.229     39.267      44.902     15,3       14,5    15,4    15,8
 2.1.1.1. Gastos de personal                  5.584    6.135      6.710       7.164      2,7        2,7     2,6     2,5
 2.1.1.2. Gastos generales                    2.055    2.247      2.548       2.869      1,0        1,0     1,0     1,0
 2.1.1.3. Transferencias                    23.551    24.847     30.009      34.869     10,0       10,0    10,0    10,0
 2.1.2. Intereses/Comisiones deuda           8.420    11.052     11.501      12.363      4,1        4,8     4,5     4,4
 2.1.2.1. Internos                            4.826    5.905      7.202       8.101      2,4        2,6     2,8     2,9
 2.1.2.2. Externos                            3.595    5.147      4.300       4.262      1,8        2,3     1,7     1,5
 2.1.3. Operación comercial                       7          8      13           19      0,0        0,0     0,0     0,0
 2.2. Gastos de capital                      2.666     2.074      2.861       3.685      1,3        0,9     1,1     1,3
 2.2.1. Inversión                             2.666    2.074      2.821       3.685      1,3        0,9     1,1     1,3
        Préstamo neto                          761       862       318          310      0,4        0,4     0,1     0,1
        Sistema Financiero                     938     1.199      1.295       1.318      0,5        0,5     0,5     0,5
 3. Déficit/Superávit                      (13.714) (13.879) (15.228) (16.992)          (6,7)     (6,1)   (6,0)   (6,0)
 4. Financiamiento                          13.714    13.879     15.228      16.992      6,7        6,1     6,0     6,0
 4.1. Crédito externo neto                   3.434     4.881      3.543      (1.182)     1,7        2,1     1,4   (0,4)
 4.1.1. Desembolsos                           9.084   12.860      7.120       6.961      4,5        5,6     2,8     2,5
 4.1.2. Amortizaciones                        5.136    7.386      3.577       8.143      2,5        3,2     1,4     2,9
 4.2. Crédito interno neto                   5.384     6.853      8.080      19.592      2,6        3,0     3,2     6,9
 4.2.1. Desembolsos                         13.457    13.981     16.814      28.693      6,6        6,1     6,6    10,1
 4.2.2. Amortizaciones                        7.015    6.457      9.075       9.100      3,4        2,8     3,4     3,2
 4.3. Utilidades Banco de la República       1.226     1.480       803          454      0,6        0,6     0,3     0,2
 4.4. Venta de activos fijos                      2        58                   628      0,0        0,0       -     0,2
 4.5. Fondo Superávit y Concesiones            184         31           6       105      0,1        0,0     0,0     0,0
 5.4. Telefonía celular                           -          -          -        30           -       -       -     0,0
 4.6. Recursos de Tesorería                  3.489       576      2.857      (2.604)     1,7        0,3     1,1   (0,9)


Fuente: SIIF; CGR




                                                      64
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Ingresos
El incremento en los ingresos se explica totalmente por mayor recaudo de impuestos, el cual
incluso compensa una reducción de ingresos no tributarios y de capital. Entre 2002 y 2005
los ingresos tributarios crecieron 1,6% del PIB, mientras los no tributarios se redujeron en
0,17% del PIB y los de capital se disminuyeron en 0,25% del PIB.

De acuerdo con los datos del cuadro 3.4, los impuestos que contribuyen al mayor recaudo
son básicamente renta e IVA. Estos son los únicos impuestos que crecen durante todo el
periodo, pero se destaca el crecimiento del impuesto de renta en 2004 (0,75% del PIB) y en
IVA en 2003 (0,5% del PIB).

Buena parte de este crecimiento se atribuye a las reformas impulsadas en el cuatrienio, en-
tre las que se destaca el incremento de la tarifa de renta por la sobretasa al impuesto neto.
Así mismo, la ampliación de la base del IVA a una tarifa del 7% entre 2003 y 2004 y del
10%, a partir de 2005. Estas dos medidas impactaron el recaudo a partir de 200310. En 2004
el recaudo se refuerza con el aumento del 5% al 10% de la sobretasa al impuesto de renta
establecida por la Ley 863 de 2003, la cual crea un anticipo del 50% del incremento sobre
2003 y, además, modifica de permanente a transitoria esta sobretasa.


                                                                                                                      Cuadro 3.4

                                           Ingresos tributarios, 2002-2005
                                                   (millardos y % PIB)

               Concepto                       2002         2003        2004        2005      2002       2003      2004      2005
                                                             millardos                                      % PIB

 Ingresos tributarios                         26.938       31.350     36.616      42.157       13,2      13,7      14,4      14,9
 Impuestos directos                           11.175       12.804     15.252      17.684        5,5       5,6         6       6,2
    Renta y complementarios                    9.938       11.589     14.812      17.233        4,9       5,1       5,8        6,1
    Patrimonio                                                           419         452                            0,2        0,2
    Seguridad democrática                      1.237        1.215         21          (1)       0,6       0,5         0      (0,0)
 Impuestos indirectos                         15.764       18.545     21.364      24.473        7,7       8,1       8,4        8,6
     Aduanas y recargos                        2.102        2.209       2.460      3.098          1         1         1       1,1
     IVA                                      10.672       13.137     14.950      17.111        5,2       5,7       5,9         6
     Gasolina y acpm                             976        1.621      2.237       2.401        0,7       0,7       0,9       0,8
     Timbre nacional                             483          512        563         670        0,2       0,2       0,2       0,2
     GMF                                       1.442        1.621      2.237       2.401        0,7       0,7       0,9       0,8
     Otros                                        88           40         97          49        0,0       0,0       0,0       0,0


Fuente: DTN , DIAN.



Al confrontar el recaudo del cuatrienio con las estimaciones que se tenían previstas al mo-
mento de presentar las reformas al Congreso, es posible observar que en el impuesto de renta
se superaron las expectativas (cuadro 3.5). Las proyecciones de las reformas esperaban un



10 A pesar de la irretroactividad prevista en la Constitución, la sobretasa se adoptó con un mecanismo de anticipo que afectó el año
   gravable 2002 y, en consecuencia, el recaudo de 2003.




                                                                65
                                        Contraloría General de la República




mayor recaudo de 0,23% del PIB en 2003 y un refuerzo del mismo, equivalente a 0,28% a
partir de 2004 y 0,06% a partir de 2005; el recaudo por concepto de ese impuesto en realidad
creció 0,19% del PIB en 2003, 0,75% del PIB en 2004 y 0,25% del PIB en 2005.

Cuadro 3.5

                     Impacto estimado de las reformas frente a variación observada
                          en el recaudo por impuesto, 2002-2005 (% del PIB)

                            Impuesto          Concepto         2003     2004     2005

                                           Reforma               0,23     0,28     0,06
                           Renta           Variación real        0,19     0,75     0,25
                                           Diferencia          (0,04)     0,47     0,19
                                           Reforma               0,52   (0,15)     0,22
                           IVA             Variación real        0,50     0,13     0,15
                                           Diferencia          (0,02)     0,27   (0,06)
                                           Reforma               0,07     0,23     0,00
                           GMF             Variación real        0,00     0,17   (0,03)
                                           Diferencia          (0,07)   (0,06)   (0,03)
                                           Reforma                        0,18   (0,01)
                           Patrimonio      Variación real                 0,16   (0,01)
                                           Diferencia            0,00   (0,02)     0,00
                                           Reforma               0,82     0,54     0,27
                           Total           Variación real        0,69     1,21     0,36
                                           Diferencia          (0,12)     0,67     0,09



Fuente: DIAN, CGR.



En cambio para los demás impuestos la situación no fue tan afortunada, excepto en IVA,
donde se esperaba que el descuento en bienes de capital (Ley 788 de 2002) y la reducción
de la tarifa de retención (Ley 863 de 2003) descompensaran el recaudo en el equivalente
al 0,15% del PIB durante 2004. Este efecto no se produjo y, por el contrario, el recaudo de
IVA aumentó en 0,13% del PIB durante ese año. No obstante, el impacto del aumento en la
base y del incremento en las tarifas de algunos automóviles, telefonía celular, jabones, grasas
y aceites comestibles, que soportaría el incremento del recaudo en 2003 y 2005 resultó so-
breestimado, pues en estos años el crecimiento observado estuvo por debajo del proyectado
en 0,02% y 0,06% del PIB, respectivamente.

La Ley 863 de 2003 incorporó el impuesto al patrimonio aunque también de manera tempo-
ral hasta el 2007. Durante el año 2005, el recaudo de este impuesto permitió recuperar una
parte de los recursos (0,16% del PIB) del extinguido impuesto a la seguridad democrática.
Así mismo, se incrementó la tarifa al gravamen a los movimientos financieros (GMF) del
tres al cuatro por mil lo que aumentó su recaudo en 0,17% del PIB. Esta medida también es
temporal con vigencia hasta 2008.

El cuadro 3.6 permite tener una mejor aproximación de lo que ha sido el efecto de las reformas
sobre el recaudo. Allí se examina el agregado de las declaraciones del impuesto sobre la renta,
las cuales evidencian que la sobretasa del impuesto fue más productiva de lo esperado en los
cuatro años, aunque el recaudo por este concepto en 2005 registra una reducción importante
en relación con el año anterior. Así mismo, la reducción de la “exención laboral” no rindió



                                                        66
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




lo que se esperaba11; por el contrario, el recaudo por retención sobre rentas laborales se re-
dujo en 0,12% del PIB en 2004. Por último, en relación con la reducción de los tratamientos
preferenciales, el valor observado está sustancialmente por debajo de lo programado; incluso
en 2004 aumentó el valor de las exenciones. Esto significa que las exenciones eliminadas
gradualmente en las dos reformas no son las más significativas.


                                                                                                                           Cuadro 3.6

         Resultado de las reformas frente a estimaciones en el recaudo de renta, 2002-2005
                                              (% del PIB)

                                                             2003                          2004                         2005
   Modificaciones impuesto de renta               Estimado Observado Estimado Observado Estimado Observado

 Reestablecer equilibrio ajuste inflación                                           0,08            n.d.         0,08            n.d.
 a inventarios
 Sobretasa                                            0,16            0,16          0,28             0,4         0,15            0,24
 Reducir al 25% la exención laboral                   0,07            0,06          0,07          (0,12)
 del 30%
 Reducir gradualmente los tratamientos                                              0,07          (0,16)         0,23            0,09
 preferenciales
 Contrlar los “precios de transferencia”                                                                         0,04            n.d.
 y otros controles
 Total                                                0,23            0,22          0,50                         0,56
 Variación                                                                          0,28          (0,11)         0,06            0,09




En síntesis, las reformas no fueron tan productivas como se esperaba, pero sí redistribuyeron
la carga en detrimento de los sectores de menores ingresos, con el agravante de que estos
exiguos resultados se sustentan en medidas transitorias, que inestabilizan el recaudo.

Así las cosas, el crecimiento del recaudo se debe explicar considerando otros factores de tipo
sectorial. El cuadro 3.7 ilustra cómo la contribución del sector minero ha sido determinante
para el recaudo durante el cuatrienio. En los dos últimos años, este sector explica un incre-
mento significativo del recaudo. Este hecho se corrobora cuando se observa el comportamiento
tributario de Ecopetrol, que incrementó el impuesto de renta en más del 100% en 2004, al
pasar de $427 millardos en 2003 a $930 millardos en 2004, de forma tal que el 24% de mayor
recaudo es atribuible a esta empresa.

No obstante, las declaraciones revelan que el sector minero incrementó sus ingresos en 64%,
de tal manera que la dinámica del recaudo fue relativamente reducida, en la medida en que las
deducciones se multiplicaron por cuatro al pasar de $5,0 billones a $19,5 billones. Dentro del
sector de minas la actividad más importante es la extracción de petróleo y gas natural (más
del 70%) y en esa medida es la que más contribuye en el recaudo del sector. Sin embargo,
también mejoraron su contribución impositiva la extracción de níquel y de carbón de piedra
con un impacto a menor escala.



11 La medición se realiza con base en la retención por salarios y se corrobora con la exención que registran las declaraciones. No obstan-
   te, ésta última registra un mayor crecimiento pero puede atribuirse al mayor número de declarantes; no se cuenta con este dato para
   obtener un promedio.




                                                                    67
                                             Contraloría General de la República




Cuadro 3.7

                           Contribución sectorial al recaudo de renta, 2002-2005
                                                  (% del PIB)

                              Contribuyente/sector                   2002        2003       2004   2005
                    Total recaudo                                     4,88       5,07       5,82   6,07
                    Sociedades (cuotas + retención)                   2,75       2,88       3,59   3,81
                    Agropecuario                                      0,04       0,05       0,06   0,05
                    Minero                                            0,65       0,57       0,96   1,02
                    Manufactura                                       0,58       0,65       0,70   0,69
                    Comercio                                          0,36       0,40       0,48   0,52
                    Construcción                                      0,06       0,06       0,06   0,09
                    Financiero                                        0,37       0,43       0,45   0,49
                    Servicios                                         0,68       0,73       0,88   0,95
                    Naturales (cuotas + retención)                    0,46       0,48       0,59   0,63
                    Asalariados                                       0,16       0,17       0,25
                    Rentistas                                         0,09       0,09       0,09
                    Resto                                             0,22       0,23       0,25
                    Retención (no declarantes)                        1,67       1,71       1,64   1,63




Este análisis indica que el aumento del recaudo tributario está más justificado por el incre-
mento del precio del petróleo12, que elevó los ingresos de las compañías petroleras también y,
aunque el impuesto no subió en la misma proporción, su recaudo efectivo fue suficiente para
mostrar un notable crecimiento en el periodo. También fue importante el impacto de medidas
transitorias sobre el comportamiento el recaudo en el cuatrienio, cuya vigencia expira en
los siguientes dos años. Entre tanto, las reformas han incluido nuevos beneficios tributarios
cuyo costo fiscal será permanente en la medida en que los beneficiarios se consoliden como
situaciones jurídicas.


Gastos
Entre 2002 y 2005 los gastos como proporción del tamaño de la economía aumentaron 0,4%.
Al finalizar el periodo ascendieron a $62,5 billones, equivalentes a 22,1% del PIB. Los rubros
en los cuales se presentaron los mayores crecimientos fueron las transferencias en 0,7% del
PIB, los intereses internos en 0,5% del PIB que en 2002 estaban en el 2,4% del PIB y en
2005 alcanzaron el 2,9%. Otros rubros como la inversión y los intereses externos se redujeron
como proporción del PIB. A continuación, se presenta el comportamiento de cada rubro en
el orden de aparición del cuadro 3.8.


Gastos de personal
En las cifras no se incluyen las contribuciones a la nómina del sector público y privado, que
se trasladaron como parte del componente de transferencias. El primer hecho que se resalta
en este caso es la disminución en este tipo de gasto que, paulatinamente, fue cayendo de
2,7% del PIB en 2002 y 2003 a 2,6% en 2004 y 2005.



12 Precio que pasó de un promedio de US$25 el barril en 2002 a uno de US$56 el barril en 2005.




                                                               68
              La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                                 Cuadro 3.8

                                      Gastos de personal GNC, 2002-2005
                                                    (% PIB)

                                                 Periodo 1 2002 2003 2004 2005 2002 2003 2004 2005 Diferencia
                       1998 1999 2000 2001        01/98           millardos                (% PIB)                  05/02

1. Defensa               2     2     2      2        0     3.136 3.572 3.959 4.339   1,5     1,6     1,6   1,5         0,0
2. Justicia              1     1     1      1        0     1.287 1.357 1.595 1.640   0,6     0,6     0,6   0,6       (0,1)
Subtotal                                                  4.423 4.929 5.554 5.980    2,2     2,1     2,2   2,1
Participación %                                            79,2 80,3 82,8 83,5
3. Agropecuario          0     0     0      0       (0)      82    76    67    72    0,0     0,0     0,0   0,0       (0,0)
4. Gestión Pública       0     0     0      0       (0)     748 813 771 780          0,4     0,4     0,3   0,3       (0,1)
5. Infraestructura       0     0     0      0       (0)      93    90    77    81    0,0     0,0     0,0   0,0       (0,0)
6. Minas y Energía       0     0     0      0       (0)      25    24    26    27    0,0     0,0     0,0   0,0       (0,0)
7. Social                0     0     0      0        0      166 152 163 170          0,1     0,1     0,1   0,1       (0,0)
8. Medio Ambiente        0     0     0      0       (0)      47    51    52    56    0,0     0,0     0,0   0,0       (0,0)
Total                    3     3     3      3        0    5.584 6.135 6.710 7.164    2,7     2,7     2,6   2,5       (0,2)


Fuente: ZIF, Compromisos



El comportamiento de los gastos de personal confirma la política del gobierno nacional de
congelación de este tipo de gasto en los sectores diferentes a defensa y justicia. En estos últi-
mos sectores se concentra la mayor parte de los gastos de personal, de 79,2% que representó
este gasto en 2002, pasó a 2005 en 83,5%. Es decir, que si bien el conjunto de los gastos de
personal del Gobierno disminuyeron en el periodo 0,2%, su recomposición interna revela el
incremento en el aparato de defensa y justicia.


Gastos generales
En este caso tampoco se presentaron variaciones agregadas en el gasto, el crecimiento se
presentó, como en la situación anterior, en el sector de defensa, cuya participación pasó de
76% en 2002 a 81,5% en 2005 (cuadro 3.9).

                                                                                                                 Cuadro 3.9

                                         Gastos generales GNC, 2002-2005
                       1998 1999 2000 2001 Periodo 2002 2003 2004 2005 2002 2003 2004 2005 Variación
                                              1                                              05/02
1. Defensa              0,4    0,5   0,5   0,6     0,2    1.575 1.709 2.057 2.339    0,8    0,8    0,8     0,8       0,1
Participación %                                           76,61 76,08 80,73 81,50
2. Justicia             0,1    0,1   0,1   0,1    (0,0)    167    169   193   231    0,1    0,1    0,1     0,1       0,0
4. Gestión Pública      0,1    0,1   0,1   0,1    (0,0)    181    249   174   170    0,1    0,1    0,1     0,1      (0,0)
 Subtotal                                                  347    418   367   401    0,2    0,2    0,1     0,1      (0,0)
3. Agropecuario         0,0    0,0   0,0   0,0    (0,0)      14    16    16    14    0,0    0,0    0,0     0,0      (0,0)
5. Infraestructura      0,0    0,0   0,0   0,0     0,0       43    37    39    54    0,0    0,0    0,0     0,0      (0,0)
6. Minas y Energía      0,0    0,0   0,0   0,0     0,0       19    17    18     6    0,0    0,0    0,0     0,0      (0,0)
7. Social               0,0    0,0   0,0   0,0    (0,0)      45    38    38    42    0,0    0,0    0,0     0,0      (0,0)
8. Medio Ambiente       0,0    0,0   0,0   0,0    (0,0)      12    11    13    14    0,0    0,0    0,0     0,0      (0,0)
Total                   0,7   0,8    0,8   0,8     0,1    2.055 2.247 2.548 2.869    1,0    1,0    1,0     1,0       0,0

Fuente: SIIF; Compromisos




                                                           69
                                       Contraloría General de la República




Transferencias


Éste es el componente del gasto que más pesa dentro de la estructura del gasto del gobierno
nacional, pasando de 11,6% del PIB en 2002 a 12,3% en 2005. Es allí donde el Estado central
evidencia su relación con distintos sectores de la sociedad (cuadro 3.10).


Cuadro 3.10

                                            Transferencias GNC
                                                 2002-2005

                                          2002     2003     2004     2005     2002   2003   2004   2005
           Rubro transferencias
                                                      millardos                        (% PIB)

 01. SGP                                  10.733   12.527   13.759   14.806    5,3    5,5    5,4    5,3
 02. Pensiones                             7.590    6.467    8.614   12.212    3,7    2,8    3,4    4,3
 03 Contribuciones nómina                  1.083    1.109    1.280    1.373    0,5    0,5    0,5    0,5
 04. Magisterio                                       257      928      976           0,1    0,4    0,3
 05. Universidades                         1.228    1.375    1.458    1.403    0,6    0,6    0,6    0,5
 06. Otras territoriales                     494      141      219      534    0,2    0,1    0,1    0,2
 07. Previsión y seguridad social            336      403      431      431    0,2    0,2    0,2    0,2
 08. Cesantías                               187      214      425      374    0,1    0,1    0,2    0,1
 09. Tarifas eléctricas                      130      219      323      235    0,1    0,1    0,1    0,1
 10. Subsidios directos                               212      310      203           0,1    0,1    0,1
 11. Bonos pensionales universidades        457       153      153      161    0,2    0,1    0,1    0,1
 12. Resto transferencias                 1.313     1.768    2.109    2.142    0,6    0,8    0,8    0,8
 Total                                   23.551    24.847   30.009   34.869   11,6   10,9   11,8   12,3


Fuente: SIIF; CGR



En primer lugar, con los territorios a través del Sistema General de Participaciones (SGP) el
cual pasó de 5,3% del PIB en 2002 a 5,5% en 2003 y luego descendió hasta 5,2% del PIB
en 2005. Como se observó en el comienzo de este documento, fue en este rubro donde se
realizó el mayor ajuste en el gasto del gobierno nacional con la expedición del acto legislativo
01 de 2002. De haberse mantenido la anterior distribución el gasto en 2004 hubiera sido un
billón más, y en 2005 de $2,4 billones, aproximadamente.

El segundo componente de las transferencias que más ha incidido en el crecimiento de los
gastos en el cuatrienio es el de pensiones. Entre 2002 y 2005 se presentó un fuerte incre-
mento de 2,8% en 2003 a 4,3% en 2005, es decir, el gasto en este rubro se incrementó en
1,6% del PIB, comportamiento generado principalmente por el Instituto de Seguros Sociales
(cuadro 3.11).




                                                      70
           La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                       Cuadro 3.11

                                            Giros a pensiones GNC
                                                   1998-2005

                                  2002        2003       2004       2005        2002       2003     2004     2005
                                                 millardos                                  (% PIB)
 Asignaciones de retiro            1.142      1.228      1.360      1.544        0,56        0,54     0,53   0,55
 Bonos pensionales                   208        270        303        251        0,10        0,12     0,12   0,09
 Fondo Solidaridad Pensional           3         19         20         21        0,00        0,01     0,01   0,01
 Fonpet                            1.821        514        621      1.002        0,89        0,22     0,24   0,35
 Fopep                             3.014      3.330      3.692      4.117        1,48        1,46     1,45   1,45
 ISS                                  91        170      1.582      3.898        0,04        0,07     0,62   1,37
 Magisterio                          481          0          0        117        0,24        0,00     0,00   0,04
 Mesadas pensionales                 792        893        988      1.075        0,39        0,39     0,39   0,38
 Otras pensiones                      41         43         49        188        0,02        0,02     0,02   0,07
 Total general                     7.590      6.467      8.614     12.212        3,73        2,83     3,39   4,30

Fuente: SIIF; CGR



La situación a la que se ha llegado en relación con el ISS es producto del modelo de
financiación de las pensiones desde 1993, cuando se crearon las condiciones de favora-
bilidad del fondeo privado de las pensiones con desventaja para el sistema público en
cabeza del Seguro Social. Después de quince años, el ISS ha tenido una selección adversa
en la afiliación, en el sentido de que la población joven de cotizantes acude en mayor
proporción a los fondos privados y, a su vez, ha tenido que cubrir a la población en edad
de pensionarse.

Otro aspecto que debe considerarse es que el Gobierno, en el pasado, no cumplió con
el pacto de hacer los aportes al ISS ni tampoco como empleador, mientras que los em-
presarios y trabajadores si hicieron los aportes respectivos. Así, la deuda pensional se
acumuló y ahora debe ser cubierto todo el pasivo pensional que no se fondeó. En con-
secuencia, la imposibilidad del Seguro para cubrir las pensiones no depende del mismo
seguro únicamente.


Pago de intereses
En este rubro de gasto, el gobierno nacional pasó de pagar 4,1% del PIB en 2002 a 4,8%
en 2003 para luego descender en este pago al 4,4% del PIB en 2005. En términos nomina-
les, en 2005 el total de intereses alcanza los $12,3 billones (cuadro 3.12). Lo que resulta
característico en este caso, es el cambio en la composición de estos giros en cuanto a que
los intereses externos disminuyen su participación en 0,3% del PIB y los internos aumentan
en 0,5%. En éste último caso, el pago de los intereses con cargo a títulos valores tienen el
mayor peso del gasto.




                                                        71
                                Contraloría General de la República




Cuadro 3.12

                             Pago de intereses GNC, 2002-2005
                                      (millardos y % PIB)

         Pago de intereses        2002    2003        2004      2005      2002   2003   2004       2005
                                              millardos                             (%PIB)

Entidades financieras              285       219          188      16      0,1    0,1        0,1    0,0
Títulos valores                   4.541    5.686       7.013     8.085     2,2    2,5        2,8    2,8
                                  4.826    5.905       7.202     8.101     2,4    2,6        2,8    2,9
Banca comercial                   2.799    4.128       3.258     3.234     1,4    1,8        1,3    1,1
Banca de fomento                     3         3           3          2    0,0    0,0        0,0    0,0
Gobiernos                            8         8           6          4    0,0    0,0        0,0    0,0
Organismos multilaterales          773       994       1.025     1.018     0,4    0,4        0,4    0,4
Proveedores                         11        14           9          5    0,0    0,0        0,0    0,0
                                  3.595    5.147       4.300     4.262     1,8    2,3        1,7    1,5
                                  8.420   11.052      11.501    12.363     4,1    4,8        4,5    4,4




Inversión
Es el componente del gasto que no presenta ningún crecimiento entre 2002 y 2005, existe una
leve variación por una disminución que se presentó en el año 2003, pero que en el conjunto
de los cuatro años no modifica su estructura. Los mayores montos se aplicaron a los rubros
de mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura propia del sector, el cual tuvo inversio-
nes por $322 millardos en 2002 y de $773 millardos en 2005, con un crecimiento de 0,12%.
La entidad que tiene mayor peso en este caso es el Invías, que realiza el mantenimiento de
la red vial nacional (que en 2005 se acerca a los $655 millardos); y protección y bienestar
social del recurso humano, el cual pasó de $217 millardos en 2002 a $647 millardos en 2005.
Aquí se encuentran incluidos los programas del ICBF, la Agencia Presidencial para la Acción
Social, la Presidencia de la República y la Red de Solidaridad Social.


Financiamiento
Como se observa en el cuadro 3.3, el financiamiento del GNC, durante el periodo 2002-2005,
muestra cambios en la composición de los recursos a los que había acudido tradicionalmente
el Gobierno para cubrir el déficit. El cambio de mayor trascendencia es el referido al crédito
interno neto, que en cada año fue ascendiendo de 2,6% del PIB en 2002, a 3,0% en 2003
y 2004 y alcanzó el 6,9% en 2005. Efecto que contrasta con la disminución que se presenta
en el crédito externo neto que pasó de 1,7% del PIB en 2002 a -0,4% del PIB en 2005, del
mismo modo disminuyó el traslado de utilidades del Banco de la República de 0,6% en 2002
a 0,2% en 2005. Donde se presentó una oscilación en la utilización de recursos de liquidez
fue en la tesorería, que entre 2002 y 2004 fueron positivos, lo que indica el uso por parte
del Gobierno de esta fuente, y en 2005 fueron negativos revelando con ello una acumulación
de recursos en la caja de la Tesorería General de la Nación.

En cuanto a los desembolsos de crédito interno (cuadro 3.13), se observó que el mecanismo
de las subastas de TES fue el más utilizado para la obtención de recursos, particularmente,
en 2005. De 2,6% del PIB en 2002, se pasó a 2,9% en 2003, 3,3% en 2004 y 5,3% en 2005.



                                                 72
           La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Ese crecimiento se acentuó en 2004 y 2005, años en los cuales el Gobierno fue más activo
ofreciendo TES en el mercado por $8,4 billones en 2004 y $14,8 billones en 2005.


                                                                                                        Cuadro 3.13

                                        Crédito interno mensual GNC
                                                 2002-2005

        Tipo de operación             2002      2003      2004       2005       2002     2003      2004      2005
                                                   millardos                                 (%PIB)

 TES Subastas                          5.286     6.610     8.465     14.774      2,6      2,9         3,3     5,3
 TES Convenidos                        5.641     4.153     4.836      7.762      2,8      1,8         1,9     2,8
 TES Forzosos                          2.015     2.669     2.919      5.446      1,0      1,2         1,1     1,9
 TES de corto plazo                      468       618     1.789      1.075      0,2      0,3         0,7     0,4
 TRD                                     373       498         552     621       0,2      0,2         0,2     0,2
 Bonos de Seguridad y Paz                 25        18         13           7    0,0      0,0         0,0     0,0
 Otros crédito interno                    16        22         22        18      0,0      0,0         0,0     0,0
 Crédito interno                      13.824    14.588    18.596     29.703      6,8      6,4         7,3    10,6


Fuente: DTN; Cálculos propios



Los TES convenidos y forzosos, otro mecanismo de obtención de liquidez de las propias en-
tidades del Estado, fue una fuente importante que en 2005 alcanzó el 2,8% del PIB para los
convenidos y 1,9% del PIB para los forzosos. El resultado de esas operaciones muestra que
las entidades públicas tienen en sus portafolios TES (convenidos y forzosos) que pasaron de
$23,2 billones en 2002 a $32,6 billones en 2005 (cuadro 3.14), con especial acumulación en
2005 cuando el saldo se incrementó en $6,6 billones. Las entidades que más recursos en TES
acumularon en 2005 fueron: DTN ($1,7 billones), Fondo de Pensiones de Ecopetrol ($1,6
billones), Banco de la República ($1,4 billones), Banco Agrario de Colombia ($642 millardos)
y la Caja Promotora de Vivienda Militar ($619 millardos).




                                                         73
                                            Contraloría General de la República




Cuadro 3.14

                                   Tenedores de los Títulos de Tesorería (TES)
                                                   (millardos)

                                                              2002     2003     2004     2005     03-02     04-03    05-04
                                                                  (Saldos acumulados)             (Diferencia en saldos)

 Entidades públicas                                      23.240       24.543   26.041   32.673    1.302     1.498     6.633
     Instituto de Seguros Sociales (ISS)                      5.426    3.832    3.089    3.218   (1.594)    (744)      129
     Dirección del Tesoro Nacional (DTN)                      1.572     674      450     2.204    (898)     (224)     1.754
     Banco de la República-TES Portafolio                     2.874    3.753    1.615    3.028      879    (2.138)    1.412
     Seguro de Depósitos Fogafín                              1.709    2.426    2.411    2.418      718       (15)         7
     Banco Agrario de Colombia S.A.                           1.143    1.642    2.179    2.821      499       536      642
     Fiduciaria La Previsora                                  1.613    1.588      39       28       (25)   (1.549)     (11)
     Empresa Nacional de Telecomunicaciones
                                                               690       48        0        0     (642)       (47)         0
     (Telecom)
     Caja Promotora de Vivienda Militar                        698      880      958     1.577      182        78      619
     Fondo Nacional de Ahorro (FNA)                            238      331      545      609        93       214       64
     Fondo de pensiones Ecopetrol /1                          1.886    1.661    3.921    5.546    (226)     2.261     1.625
     Otras entidades públicas                                 5.391    7.708   10.833   11.224    2.316     3.125      391
 Sector privado                                          19.306       25.331   31.142   43.134    6.024     5.811    11.992
     Bancos                                                   6.072    7.985   10.241   13.697    1.913     2.257     3.456
     Fiduciarias                                              1.084    1.157     959     1.413       72     (198)      455
     Fondos de pensiones y cesantías                          4.127    5.089    8.361   13.150      962     3.272     4.789
     Otros tenedores de bonos                                 8.022   11.100   11.581   14.874    3.078       481     3.293
     TES B en circulación                                    42.547   49.873   57.183   75.808    7.327     7.309    18.625


Fuente: Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales, CGR.




El sector privado, por su parte (cuadro 3.14), ganó participación en el total de TES pasando
de $19,3 billones en 2002 a $43,1 billones en 2005 y, como en el caso anterior, el mayor
incremento se presentó en 2005 con $11,9 billones. Los tenedores principales en el sector
privado son inversionistas privados con $14,8 billones, los bancos con $13,6 billones y los
fondos de pensiones y cesantías con $13,1 billones. En 2005, año en que se han presentado
las operaciones más grandes en este tipo de títulos, quienes tuvieron la mayor participación
en el mercado fueron los fondos de pensiones y cesantías con $4,8 billones. Es decir, el Go-
bierno emitió bonos que compraron los fondos privados de pensiones en un monto que resulta
equivalente al girado al Seguro Social ($3,8 billones) para la cobertura de las pensiones a
su cargo, lo cual muestra los efectos de la reforma de la ley 100 de 1993 en un entorno de
déficit fiscal elevado y de agotamiento de las reservas del ISS.

En lo que corresponde a los recursos de tesorería, si bien con la información disponible no
es posible establecer con exactitud los recursos que se acumularon o desacumularon en el
periodo, si es factible observar los saldos y sus variaciones, que permanecen en la Dirección
del Tesoro Nacional.




                                                                74
          La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                       Cuadro 3.15

                                     Estado de Caja del Gobierno Nacional
                                              (cifras en millardos)

                                                                     Inversiones
                                                                     temporales
                                Caja y      Destinación                             Disponibilidades
                                bancos       especial         Moneda     Moneda        Tesorería
                                                              extranjera nacional

                    2002        110         74                1.254        5.690    7.129
                    2003        269         58                1.833        6.131    8.291
                    2004        122         48                2.741        6.488    9.399
                    2005        66          83                3.224        9.946    13.319
                                                   Diferencias de saldos
                    2003        159         (16)              579          440      1.162
                    2004        (147)       (10)              908          357      1.109
                    2005        (56)        35                483          3.458    3.920
                    (% PIB)
                    2002        0,05        0,04              0,62         2,80     3,50
                    2003        0,12        0,03              0,81         2,71     3,66
                    2004        0,05        0,02              1,07         2,53     3,67
                    2005        0,02        0,03              1,15         3,55     4,75
                                                     Diferencias % PIB
                    2003        0,08        (0,01)            0,28         0,22     0,57
                    2004        (0,06)      (0,00)            0,40         0,16     0,49
                    2005        (0,02)      0,01              0,19         1,35     1,53


Fuente: Cálculos CGR, DCEF con base en la DGCPTN



La Tesorería acumuló a 2005 $13 billones (4,7% del PIB), $9,9 billones en moneda nacional
(3,5% del PIB) y $3,2 billones en moneda extranjera (1,1% del PIB) y en caja y bancos y
otras $149 millardos (cuadro 3.15). Entre 2002 y 2005, las disponibilidades de tesorería fueron
de $1,1 billones en 2003, $1,1 billones en 2004 y $3,9 billones en 2005.

El monto más grande de recursos se encuentra en moneda nacional ($9,9 billones) y corres-
ponden a depósitos remunerados del Banco de la República $3,6 billones, pagarés de la DTN
$3,7 billones y $2,6 billones de TES. El 85% de esos recursos, es decir $8,5 billones, hacen
parte de los portafolios de los fondos administrados por la DTN (cuadro 3.16).




                                                         75
                                          Contraloría General de la República




Cuadro 3.16

                                            Fondos Administrados DTN
                                                (cifras en millardos)

                                                                  2002        2003         2004         2005
              Fondo Nacional de Regalías                          1.644       1.287        1.579        1.995
              Otros -Fondo Nacional de Regalías /1                              630          424          141
              Bonos de Paz                                        1.035         973          844          557
              Seguridad Democrática                                913          870          335          177
              Fonpet /2                                            505          483        1.309        3.248
              Forec                                                503          554          598          653
              Bonos Pensionales                                    419          467          508          542
              Títulos de Reducción de Deuda (TRD)                  266          348          486          754
              Pensiones públicas                                   165          164          161          157
              Otros                                                326          354          242          317
              Total                                               5.776       6.131       6.485        8.540


              /1: Corresponden a dos fondos creados con origen en el Fondo Nacional de Regalías. El primero, es
              el fondo FNR - Fonpet; y el segundo, derivado del artículo 107 de la Ley 788 de 2002 (RT).
              /2: Desde junio hasta diciembre de 2005 se incluyen los saldos del portafolio del Fonpet temporal
              (Decreto 1197 de 2005): $613.954, $624.007, $628.454, $631.839, $631.839, $637.289 y 637.289
              millones, respectivamente. Debido a que concluyeron contratos con algunas fiduciarias que
              manejaban recursos de Fonpet, éstos se trasladaron temporalmente a la DGCPTN. Esos recursos
              están principalmente en TES.
              Fuente: Cálculos de la Contraloría General de la República, Dirección de Cuentas y Estadísticas
              Fiscales con base en información preliminar de la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro
              Nacional



Los $1,4 billones restantes corresponden a recursos propios de la Tesorería, los cuales, sumados
a las inversiones en moneda extranjera por $3,2 billones y $149 millardos en caja, explican
un total de $4,8 billones de excedentes. De estos recursos, $2,6 billones ingresaron en 2005
(cuadro 3.3), lo cual contrasta con el resultado de los años anteriores en que la Tesorería
debió utilizar recursos de los fondos que administra para financiar el faltante fiscal.

Respecto al portafolio del tesoro en moneda nacional, se destaca el Fonpet, el cual pasó de
$505 millardos en 2002 a $3,2 billones en 2005. Le siguen en importancia el Fondo Nacional
de Regalías con $2,1 billones y los títulos de reducción de deuda con $754 millardos, entre
los más importantes.


Gobiernos regionales y locales

Las medidas de austeridad tendientes a sanear las finanzas territoriales y rescatar su inver-
sión, permitieron a las administraciones centrales territoriales equilibrar su balance fiscal en
un contexto de mediano plazo. Las tendencias registradas desde comienzos de la presente
década, correspondientes al control del gasto y el esfuerzo en el recaudo se mantuvieron en
el periodo 2002-2005, con especial énfasis en los gobiernos municipales (cuadro 3.17). No
obstante, el ajuste no ha sido generalizado y, por el contrario, sólo ha tenido lugar en las
regiones de mayor capacidad fiscal.



                                                             76
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Si bien en 2004 el agregado de las administraciones locales registró un superávit igual a $1,2
billones (0,5 % del PIB), este excedente no se mantuvo en la siguiente vigencia debido a la
recuperación de la inversión tanto en departamentos (aumento de $1,5 billones) como en
municipios (incremento igual a $2,2 billones).


                                                                                                           Cuadro 3.17

                                  Resultado fiscal gobiernos regionales y locales
                                                (cifras en millardos)

                                                     2002             2003            2004       2005

              Ingresos totales                     13.731,0          16.088,2       18.339,7    21.039,0
                 Ingresos corrientes               12.639,5          14.958,2       17.210,1     9.761,3
                 Ingresos de capital                1.091,6           1.130,0        1.129,6    11.277,8
                 Otros ingresos                         0,0               0,0            0,0         0,0
              Gastos totales                       13.434,6          15.518,7       17.081,5    20.997,6
                 Gastos corrientes                  3.814,1           4.632,1        4.564,0     4.813,5
                    Funcionamiento                  3.313,3           4.023,5        3.924,0     4.231,8
                    Intereses                         500,8             608,6          640,0       581,7
                    Otros (Operación)                   0,0               0,0            0,0         0,0
                 Gastos de capital                  9.620,5          10.886,7       12.517,5    16.184,2
              Préstamo neto                           116,0             204,0                       20,0
              Déficit/Superavit                       180,4             365,4         1.258,2       21,4
              % PIB                                     0,1               0,2             0,5        0,0


Fuente: CGR


Los ingresos de los gobiernos territoriales aumentaron de 6,7% a 7,6% del producto entre
2002 y 2005 y los gastos se incrementaron en igual proporción, al pasar de 6,6% a 7,5% del
PIB. Se destaca así la aplicación de las políticas de saneamiento fiscal desarrolladas desde
199713 con las que se pretendió detener el proceso de sobreendeudamiento territorial, la
reestructuración financiera de las entidades territoriales, la reorientación y la imposición de
límites al gasto y la planeación de las finanzas territoriales a mediano plazo.

La aplicación de esta normatividad contribuyó a la corrección de los desequilibrios estructurales
de las finanzas territoriales alterando positivamente su panorama fiscal. El ajuste de 1,3 puntos
del PIB que se explica por la aplicación de las reglas, implicó un drástico ajuste en los gastos
de funcionamiento (de 2,0% en 1999 a 1,5% del PIB en 2004 y 2005) sustentado fundamen-
talmente por el recorte en los servicios personales (1,1% a 0,5% del PIB en el mismo lapso);
por el esfuerzo fiscal realizado por las entidades territoriales, cuyo recaudo tributario aumentó
de 2,1% a 2,6% del PIB entre 2000 y 2005; y por la reducción en el pago de intereses.

Las transferencias constituyen los ingresos más importantes de los gobiernos locales (aproxima-
damente un 50% del total proviene de esta fuente), y son seguidas por los ingresos tributarios.
En conjunto, estos rubros representaron, en promedio, un 87% de los ingresos totales entre 2001
y 2005 y, en virtud de la legislación vigente, su crecimiento se mantiene en el mediano plazo.



13 Leyes 358 de 1997, 550 de 1999, 617 de 2000, 715 de 2001 y 819 de 2003, entre otras.




                                                                77
                                   Contraloría General de la República




Los demás ingresos asociados al consumo de cerveza, licores y cigarrillos en el nivel departa-
mental, así como industria y comercio (ICA), predial unificado y sobretasa a la gasolina en el
municipal, en conjunto, crecieron también (en términos reales) a lo largo del cuatrienio. En
su interior, los impuestos al consumo (cigarrillo, cerveza y licores) perdieron participación,
a cambio de la sobretasa a la gasolina. Por su parte, las regalías directas, fuente importante
de recursos para las regiones receptoras, pasaron de representar 8% del total de ingresos en
2000 a 12% en 2004.

Desde el lado de los gastos, una de las causas de su crecimiento ha sido la profundización
de la descentralización política y administrativa. Esta dinámica exigió un importante endeuda-
miento local; se destaca en 2005 la recuperación de la inversión, rubro que había permanecido
estancado (como proporción del producto) en los años anteriores.

El pago de intereses redujo su participación dentro del gasto total de 3,7% a 2,8% entre 2002
y 2005. Ello se debe, principalmente, al control al endeudamiento público subnacional (Ley
358 de 1997), así como a la reestructuración de los pasivos de las entidades territoriales (Ley
550 de 1999), además de la aplicación de los recursos del FAEP para el saneamiento fiscal
(Ley 781 de 2002).

A partir de la Constitución de 1991 cambió la estructura de ingresos de las entidades terri-
toriales y las transferencias representan hasta un 50% del total de ingresos territoriales. En
los departamentos, este cambio explica su reciente actividad fiscal. En un esquema de fuentes
y usos se destaca como cerca de la mitad de los ingresos territoriales correspondió en los
últimos cuatro años a transferencias, mientras los ingresos propios constituyeron apenas una
tercera parte del total. Los recursos del crédito, en tanto, redujeron considerablemente su
importancia a partir de 2003. En los gastos se destacaron la inversión (dos terceras partes
del total) y, con tendencia decreciente, el funcionamiento. También el servicio de la deuda
redujo su importancia sobre el gasto de los gobiernos regionales, debido al saneamiento de
sus obligaciones (cuadro 3.18).


Cuadro 3.18

                          Fuentes y usos gobiernos regionales y locales
                                       (cifras en millardos)

                                                 2002       2003          2004       2005

              Fuentes                          14.921,0    17.056,3      19.655,6   23.403,5
              Ingresos propios                  5.318,0     6.382,3       7.320,5    8.383,9
              Transferencias                    7.321,5     8.575,9       9.889,6   10.546,4
              Recursos del crédito                662,3       329,2         336,7      669,6
              Otros recursos de capital         1.556,5     1.618,7       1.858,8    3.524,2
              Redención neta de portafolio         62,7       150,2         250,1      279,4
              Usos                             14.921,0    17.056,3      19.655,6   23.403,5
              Funcionamiento                    3.313,3     4.023,5       3.924,0    4.231,8
              Inversión                         9.620,5    10.886,7      12.517,5   16.184,2
              Servicio de deuda                 1.134,6     1.208,0       1.621,5    1.303,0
              Inversión neta de portafolio        852,5       938,2       1.592,7    1.684,5


Fuente: CGR




                                                  78
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Finanzas departamentales
Tras un ajuste sostenido entre 2002 y 2004, las finanzas departamentales registraron en
2005 un déficit por $226 millardos. El excedente generado entre 2002 y 2004, se explica por
el control en el gasto (especialmente de funcionamiento) antes que por el esfuerzo en los
ingresos14; esta dinámica fue interrumpida en 2005 debido a la recuperación de la inversión,
cuyo crecimiento excedió el de los ingresos y abarcó cerca del 80% de las fuentes totales de
recursos (cuadro 3.19).



                                                                                                                  Cuadro 3.19


                                   Resultado fiscal gobiernos departamentales
                                                     millardos

                               Concepto                  2002          2003          2004          2005

                     Ingresos totales                   7.243,8       7.815,5       9.031,0       9.774,9
                          Ingresos corrientes            7.095,5      7.523,4       8.765,1       9.449,6
                          Ingresos de capital              148,2         292,1        265,9         325,3
                          Otros ingresos
                     Gastos totales                     7.087,7       7.444,4       8.369,1      10.000,9
                          Gastos corrientes              1.857,4      2.442,6       2.342,6       2.452,9
                             Funcionamiento              1.609,3      2.254,0       2.059,8       2.239,5
                             Intereses                     248,1         188,6        282,8         213,4
                             Otros (operación)
                          Gastos de capital              5.230,3      5.001,8       6.026,5       7.548,0
                     Déficit/Superávit                    156,1         371,1         661,9       (226,0)
                     % PIB                                   0,1           0,2           0,3         (0,1)



Incluye 24 departamentos
No incluye: La Guajira, Chocó, Meta, Sucre, San Andrés, Arauca, Amazonas y Guainía.
Fuente: CGR




Como ha sido la norma en los últimos años, la inversión estuvo ligada a la evolución de las
transferencias. No obstante, entre 2002 y 2005 recursos adicionales sustentaron esta dinámica,
destacándose la brecha entre funcionamiento e ingresos propios (gráfica 3.2) y el recorte en
el pago de intereses a propósito de la reducción del saldo de la deuda.




14 Los ingresos propios de los departamentos se han mantenido alrededor de 1,1% del PIB en los últimos 25 años.




                                                                79
                                                                        Contraloría General de la República




Gráfica 3.2


                               Departamentos                                                                                  Departamentos
                          Inversión y transferencias                                                                 Ingresos propios y funcionamiento

         0,03                                                                                              0,012
                         Inversión
                         Ingresos por transferencia
                                                                                                           0,011
        0,025                                                                                                                                                           Funcionamiento
                                                                                                                                                                        Ingresos propios
                                                                                                            0,01
% PIB




                                                                                                   % PIB
         0,02

                                                                                                           0,009


        0,015
                                                                                                           0,008



         0,01                                                                                              0,007
                1996   1997   1998     1999     2000      2001       2002   2003   2004     2005                   1996    1997   1998   1999     2000   2001   2002   2003   2004     2005




Ahora bien, el resultado fiscal durante el periodo 2002-2005 difiere entre categorías departa-
mentales15. Se destaca un superávit recurrente en las entidades de la categoría especial (Valle,
Antioquia, Cundinamarca), que contrasta con un déficit permanente en los departamentos de
menor categoría (excepto Vaupés, gráfica 3.3)16. Así, el ajuste de las finanzas departamentales
dista de ser generalizado y se concentra en los departamentos con mayor capacidad fiscal.


Gráfica 3.3

                                                          Departamentos-Balance fiscal según categoría

                                                      0,30
                                                                                                                                                Esp
                                                                                                                                                 1
                                                      0,20                                                                                       2
                                                                                                                                                 3
                                                                                                                                                 4

                                                      0,10
                                              % PIB




                                                      0,00



                                                      -0,10



                                                      -0,20
                                                              2002                   2003                                 2004                   2005

15 La clasificación de los 24 departamentos establecida en la Ley 617 de 2000, correspondiente a la vigencia 2005 es la siguiente:
     Especial:         Cundinamarca, Atlántico, Antioquia, Valle del Cauca
     Primera:          Boyacá, Bolívar, Santander, Nariño
     Segunda:          Huila, Tolima, Córdoba, Norte de Santander, Caldas, Risaralda
     Tercera:          Cesar, Magdalena, Cauca, Quindío
     Cuarta:           Caquetá, Casanare, Putumayo, Guaviare, Vaupés, Vichada
16 El déficit en Casanare, se explica por el fuerte incremento de la inversión (161%) que no alcanzó a ser cubierta con mayores regalías.




                                                                                               80
                      La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




  Finanzas de los municipios capitales
  Los municipios capitales consolidaron la generación de excedentes fiscales entre 2002 y 2005.
  En ese periodo la inversión aumentó considerablemente (de 2,1% del PIB en 2002 a 3,1% en
  2005), debido a la dinámica de sus ingresos (cuadro 3.20). Así mismo, se controló el crecimiento
  del gasto de funcionamiento, todo lo cual sentó las bases para un superávit sostenido.

                                                                                                                                                                Cuadro 3.20
                                                     Resultado fiscal gobiernos municipios capitales
                                                                    Cifras en millardos

                                                      Concepto                     2002                     2003              2004             2005

                                      Ingresos totales                             6.487,2                  8.272,7           9.308,6     11.264,1
                                          Ingresos corrientes                      5.543,9                  7.434,8           8.445,0      9.480,7
                                          Ingresos de capital                        943,3                    837,9             863,7      1.783,4
                                          Otros ingresos
                                      Gastos totales                               6.346,9                  8.074,4           8.712,4     10.996,6
                                          Gastos corrientes                        1.956,8                  2.189,5           2.221,4      2.360,6
                                              Funcionamiento                       1.704,0                  1.769,5           1.864,1      1.992,3
                                              Intereses                              252,8                      420             357,2        368,3
                                              Otros (operación)
                                          Gastos de capital                        4.390,1                  5.884,9           6.491,0          8.636,0
                                      Déficit/Superávit                              140,3                    198,3             596,3            267,4
                                      % PIB                                            0,1                      0,1               0,2              0,1

  Incluye 25 municipios capitales
  No incluye: Puerto Inírida, Mocoa, Riohacha, Santa Marta, Quibdó y Cúculta.
  Fuente: CGR


  En el caso de los municipios, la inversión es considerablemente más dinámica que las trans-
  ferencias, lo que indica su capacidad para adelantar inversiones con recursos propios. Esta
  capacidad se profundizó entre 2002 y 2005, cuando los ingresos propios pasaron de 1,4% a
  1,8% del PIB, mientras el gasto de funcionamiento se redujo de 1,0% a 0,7% (gráfica 3.4).

                                                                                                                                                                  Gráfica 3.4


                                Municipios capitales                                                                      Departamentos
                             Inversión y transferencias                                                          Ingresos propios y funcionamiento

        3,5%                                                                                      2,0%
                       Inversión                                                                                 Funcionamiento
                       Ingresos por transferencias                                                               Ingresos propios
        3,0%


        2,5%                                                                                      1,5%
                                                                                          % PIB




        2,0%
% PIB




        1,5%                                                                                      1,0%


        1,0%


        0,5%                                                                                      0,5%

               1996   1997   1998     1999     2000    2001   2002   2003   2004   2005                  1996   1997   1998     1999    2000    2001     2002   2003   2004   2005




                                                                                     81
                                                      Contraloría General de la República




Aunque el ajuste se ha presentado en forma generalizada en los municipios, los excedentes
se concentran esencialmente en las principales capitales (categorías especial y primera) y es
allí donde se registran los avances fiscales recientes (gráfica 3.5). En consecuencia, además
del control al endeudamiento y a los gastos de funcionamiento, la capacidad fiscal conjugada
ha sido determinante en el ajuste territorial. Estas condiciones no aplican, sin embargo, al
universo de departamentos y municipios, por lo que el saneamiento fiscal ha aplicado, de
manera específica, a las principales regiones del país, donde los esfuerzos fiscales han sido
posibles.


Gráfica 3.5

                                                           Municipios capitales
                                                    Balance fiscal según categorías de ley


                                     0,4%
                                                      Esp
                                                      1
                                                      2
                                     0,2%             3


                                     0,0%
                             % PIB




                                     -0,2%



                                     -0,4%



                                     -0,6%
                                             1996    1997   1998   1999   2000   2001   2002   2003   2004   2005




Seguridad social

La problemática que ha caracterizado a la seguridad social del sector público17 en Colombia
desde hace más de una década, se agravó en los últimos años, con repercusiones crecientes
sobre las finanzas públicas. En pensiones, la nueva estructura institucional ha contribuido a
la sostenibilidad financiera del sistema, pero el agotamiento de las reservas del Instituto de
Seguros Sociales (ISS), ha llevado al gobierno nacional a asumir el pago de las mesadas co-
rrespondientes, a la vez que las finanzas de algunas entidades públicas se han deteriorado (ISS
y Cajanal, entre otras). En salud, aunque se han registrado avances importantes en términos
de cobertura (población con acceso a los regímenes contributivo y subsidiado), se ha elevado
la preferencia por aseguradores y prestadores privados de los servicios de salud, por lo que el
número de afiliados cotizantes al ISS se ha reducido, y con ellos su nivel de ingresos.




17 ISS salud, pensiones y riesgos profesionales, Fondo del Magisterio, Cajanal, Caprecom, Capresub, Fondo del Congreso, Fondo de
   la Policía y Fondo de las Fuerzas Militares, Fondo Pasivo de Ferrocarriles Nacionales, Fosyga, Fopep, Fonpet, Fondo de Solidaridad
   Pensional, patrimonios autónomos de Ecopetrol y Telecom. Fondo de garantía de pensión mínima, ESE.




                                                                          82
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




El sector de seguridad social consolidado registró en 2005 un superávit igual a $6,2 billones,
equivalentes a 2,2% del PIB (cuadro 3.21); este excedente se explica esencialmente por el
ahorro igual a $5,9 billones en pensiones.


                                                                                                                          Cuadro 3.21

                                      Balance fiscal seguridad social consolidado
                                                       millardos


                                                          2002          2003         2004          2005        Variación
                                                                                                                 05/04

               Ingresos totales                        16.873,9      20.209,6      25.046,3      30.632,9         5.586,5
                   Ingresos corrientes                 13.212,4      14.850,1      17.958,2      23.345,5         5.387,3
                   Ingresos de capital                  2.288,3       2.479,5       2.546,8       2.968,4           403,6
                   Otros ingresos                       1.373,1       2.880,1       4.523,4       4.318,9         (204,4)
               Gastos totales                          16.351,8      19.034,6      21.794,6      24.646,5         2.851,9
                   Gastos corrientes                   16.308,7      18.960,5      21.700,1      24.624,6         2.924,4
                       Funcionamiento                  14.626,4      17.378,4      19.614,5      22.430,3         2.815,9
                       Intereses                            1,2           7,5           7,0           0,0            (7,0)
                       Otros (operación) (2)            1.681,1       1.574,6       2.078,7       2.194,3           115,6
                   Gastos de capital                       43,1          74,1          94,5          21,9           (72,6)
               Préstamo neto                                0,0           0,0           0,0       (192,2)
               Déficit/Superávit                          522,1       1.175,0       3.251,7       6.178,6         1.926,9
               %PIB                                        0,26          0,51          1,28          2,18


(1) Corresponde a gastos generales 2003 y 2004 en ISS.
Incluye salud, pensiones y riesgos profesionales
Fuente: CGR



Pensiones
Tras administrar los fondos pensionales a través del ISS o de cajas de previsión de carácter
oficial, el sector público incursionó en un esquema de competencia por afiliados (y recursos)
con las administradoras de fondos de pensiones del sector privado18. Con las reformas, surgie-
ron también tres fondos-cuenta en el nivel nacional adscritos a los Ministerios de Hacienda
y de Protección Social, con funciones específicas para garantizar el pago de las obligaciones
pensionales a cargo del Estado. El Fonpet consolida las reservas pensionales necesarias para
cubrir las obligaciones con empleados públicos de entidades territoriales, causadas hasta
1993. El Fopep se encarga del pago de pensiones de entidades del nivel nacional que son
liquidadas, además de Cajanal, con recursos del GCN. El Fondo de Solidaridad Pensional,
por su parte, subsidia los aporte para pensiones de empleados con menores ingresos. En las
administraciones centrales de los departamentos y municipios, se crearon otros fondos-cuenta,
orientados al financiamiento de las obligaciones pensionales que no pueden ser cubiertos por
entidades como las cajas de previsión territorial.



18 No obstante, el Seguro Social mantiene el régimen de prima media mientras las AFP son las encargadas del sistema de ahorro individual.
   En prima media, el pago de las pensiones se realiza de forma vitalicia, independiente del monto de los aportes realizados durante un
   periodo, mientras en el de ahorro programado la pensión depende de las cotizaciones individuales. Por otra parte, las Cajas de Previsión
   se limitan a manejar las pensiones de sus afiliados hasta la promulgación de la Ley 100.




                                                                   83
                                                        Contraloría General de la República




Algunas cajas de previsión de carácter público continúan en operación. Tal es el caso de
instituciones como la Caja de Previsión Nacional (Cajanal)19, la Caja de Previsión de Teleco-
municaciones (Caprecom)20, las cajas de previsión territoriales solventes y las demás entida-
des públicas pagadoras de pensiones con recursos del Presupuesto General de la Nación. Se
mantienen así mismo regímenes exceptuados por la Ley 100, los cuales son administrados
por establecimientos encargados con anterioridad a la norma, como son la Caja de Sueldos
de Retiro de la Policía, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y Ecopetrol, entre otros.

Por otra parte, para respaldar el pago de pensiones en entidades pagadoras con recursos
propios, la Ley 100 de 1993 exigió la constitución de patrimonios autónomos, dando origen
a los patrimonios de Ecopetrol y Telecom, principalmente.

Con motivo de la transición, los recursos administrados por los fondos de pensiones (privados
e ISS) se incrementaron de 3,5% del PIB en 1996 a 11,0% en 2005. Sin embargo, las reser-
vas del ISS no fueron suficientes para cumplir con el pago de las mesadas a su cargo, por lo
que fueron necesarias transferencias del GCN para cumplir con los pagos, en cuantías que
ascendieron a $1,0 billón en 2004 y $3,6 billones en 2005 (gráfica 3.6). Debido a la pérdida
de participación en el mercado por parte del ISS así como al agotamiento de reservas de la
institución, los recursos de las administradoras de fondos de pensiones y cesantías (AFP) se
hicieron cada vez más importantes y representaron en 2005 prácticamente la totalidad del
ahorro pensional (98% del total).


Gráfica 3.6
                                                 ISS: Ingresos propios y pagos pensionales

                                       9.000
                                                        Ingresos totales
                                       8.000            Reserva
                                                        Pagos pensiones
                                       7.000

                                       6.000
                           millardos




                                       5.000

                                       4.000

                                       3.000

                                       2.000

                                       1.000

                                          0
                                               1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000   2001 2002 2003 2004

Fuente: ISS



La reducción en las reservas del ISS estuvo asociada al incumplimiento de los acuerdos
iniciales del Gobierno con el Instituto, al dejar de concurrir con el pago de la tercera parte
de la cotización a la que estaba obligado hasta 1973; tampoco se ajustó la cotización cada
quinquenio como estaba previsto en el Decreto 3041 de 1966. A ello se sumó la pérdida de


19 Recauda la cotización de sus afiliados antes de 1994 pero no recibe nuevos aportantes.
20 Paga las mesadas pensionales y recauda cotización de afiliados antes de 1994, mas no recibe nuevas afiliaciones.




                                                                           84
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




inversiones realizadas con estos recursos (BCH o IFI). Estos factores confluyeron para con-
solidar el faltante de recursos y el consecuente agotamiento de reservas (cuadro 3.22).

                                                                                                                          Cuadro 3.22

                                          Ingresos gastos y reservas de pensiones ISS
                                                           1993-2005


                         Recaudo                 Afiliados       Cotizantes             Pensionados       Nomina de    Reservas
                                                                                                         pensionados

          1993             406.531               3.424.986                                 265.265           369.020     650.245
          1994             813.124               2.699.701                                 292.249           610.643   1.027.658
          1995             995.813               3.567.433           3.120.298             313.755           710.362   1.667.311
          1996           1.382.782               4.268.683           2.846.813             345.210           974.602   2.676.153
          1997           1.584.747               4.428.364           2.746.104             358.602         1.320.622   3.630.526
          1998           2.031.402               4.633.491           2.348.859             385.786         1.694.453   4.614.126
          1999           1.864.567               4.597.672           2.381.897             415.331         2.208.063   5.062.341
          2000           1.750.714               4.458.895           2.145.369             443.205         2.674.473   5.191.259
          2001           1.822.417               4.491.051           2.009.466             475.414         3.414.747   4.638.477
          2002           1.802.086               4.515.468           2.459.317             494.437         3.771.972   3.034.707
          2003           1.802.927               5.666.970           2.259.315             526.156         4.509.936   1.377.066
          2004           2.142.563               5.639.289           1.950.000             590.233         4.365.197     604.322
         2005/1          2.360.557               5.588.536           1.823.208             618.150         5.199.906     789.677

1/ Cifras a septiembre cotizantes pensionados, afiliados y reservas a julio
Fuente: ISS, Superintendencia Bancaria




Como resultado, el GCN asumió el pago de las mesadas pensionales incluyendo aquellas
correspondientes a regímenes especiales. En términos del producto, el pago de pensiones con
cargo al Presupuesto General de la Nación pasó de 0,8% en 1990 a 4,2% en 2005. El mayor
crecimiento estuvo asociado a los nuevos requerimientos del ISS (gráfica 3.7).


                                                                                                                           Gráfica 3.7
                                                GNC: Estructura de pago de pensiones
                                                             1998-2005
                                   4,5
                                                   GNC Reg. Espec.
                                    4              GNC directo
                                                   GNC ISS
                                   3,5

                                    3

                                   2,5
                           % PIB




                                    2

                                   1,5

                                    1

                                   0,5

                                    0
                                         1998     1999    2000         2001      2002      2003   2004     2005

                                   Fuente: CGR.




                                                                          85
                                                Contraloría General de la República




Frente a esta carga, se han incorporado al sistema modificaciones tales como la inclusión
dentro del régimen común de nuevos empleados de Ecopetrol y del Fondo del Magisterio (Ley
812 de junio de 2003), así como el aumento en la tasa de cotización (Ley 797 de enero de
2002) y la eliminación de regímenes especiales en el año 2011 (acto legislativo 01 de 2005).
Estas modificaciones pretenden incrementar el recaudo en el corto plazo; no obstante, no ha
sido resuelto el deterioro en los ingresos del ISS asociado al problema de selección adversa
y a la falta de afiliación resultante.


Resultado fiscal pensiones 2002-2005
El superávit en pensiones se ha consolidado en los últimos años al pasar de 0,3% del PIB en
2002 a 2,4% en 2005. Los recursos públicos destinados al pago de pensiones actuales y futuras,
han aumentado de $11,5 billones en 2002 (6,1% del PIB) a $23,1 billones en 2005 (9,3% del
producto). En este resultado han incidido reformas orientadas a mejorar el recaudo, tales como
la conformación y fondeo de los patrimonios autónomos21, la inclusión de afiliados del Fondo del
Magisterio (Fomag) al régimen común y las transferencias realizadas al ISS (cuadro 3.23)22.


Cuadro 3.23


                                                      Balance fiscal pensiones


      Concepto                      2002                         2003                         2004                         2005
                          Ingresos Gastos   Superávit/ Ingresos Gastos   Superávit/ Ingresos Gastos   Superávit/ Ingresos Gastos Superávit/
                                             déficit                      déficit                      déficit                    déficit

Instituto de Seguros       2.750   3.959    (1.209)     3.187   4.617    (1.430)    4.657    5.493     (836)     6.841    6.434     407
Sociales (ISS)
Fondo Nacional de          1.190   1.220       (31)     1.130   1.419      (289)    1.563    1.780     (216)     2.156    2.093     103
Prestaciones Sociales
del Magisterio
(FNPSM)
Caja Nacional de            116      112         4       116     112           4      107     110         (3)      128       92      36
Previsión Social
(Cajanal)
Caja de Previsión           458      397        62       521     449         73       553     494         59       654      533     121
Social de
Comunicaciones
(Caprecom)
Caja de Retiro de las       585      584         1       621     637        (17)      691     704       (14)       728      771     (43)
Fuerzas Militares
Fondo de Pasivo             182      194       (12)      200     213        (14)      198     224       (26)       219      205      14
Social de Ferrocarriles
Nacionales de
Colombia

                                                                                                                             (continúa)

21 Los patrimonios autónomos de Ecopetrol y Fonpet pasaron, en conjunto, de 0,9% a 2,1% del PIB entre 2002 y 2005. El recaudo del
   Fondo de garantía de pensión mínima privado en 2005 ascendió a $517 millardos (0,12% del PIB). En Cajanal los ingresos se reducen
   con motivo del marchitamiento de la actividad de esta entidad.
22 El incremento en las transferencias de la Nación, de $6,6 billones en 2002 a $12,9 billones en 2005, se ha orientado al pago de pen-
   siones públicas a cargo de Fopep, el Fondo de Ferrocarriles de Colombia, las Fuerzas Públicas (Policía y Militares), el Congreso de la
   República y, desde 2004, al ISS.




                                                                  86
              La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




(continuación cuadro 3.23)

        Concepto                     2002                        2003                         2004                         2005
                          Ingresos Gastos   Superávit/ Ingresos Gastos   Superávit/ Ingresos Gastos   Superávit/ Ingresos Gastos Superávit/
                                             déficit                      déficit                      déficit                    déficit

Caja de sueldos de          669      675        (6)      760     755           5      821     827         (5)      870      911    (40)
Retiro de la Policía
Nacional
Caja de Previsión            32       29         3        20       25        (5)       34      26          7        23       10      12
Social de la
Superintendencia
Bancaria (Capresub)
en liquidación
Fondo de Previsión          114      118        (4)      161     168          (7)     187     175         12       206      188      18
Social del Congreso
Fondo de Pensiones         3.012    3.012        0     3.199    3.199          0     3.436   3.436          0    4.106    4.106        0
Públicas del Nivel
Nacional (Fopep)
Fondo de                      0        0         0        22       22          0       19      19           0       54       54        0
Prestaciones Sector
Salud
Pensiones otras             478      478         0       848     848           0     1.135   1.135          0    1.189    1.189        0
instituciones con
recursos GNC
Garantía de pensión           0        0         0       562     462        100       464        0       464       517        0      517
mínima privada
Fondo Nacional de          1.186       0     1.186     1.975        0     1.975      1.874       0      1.874    2.886        0    2.886
pensiones de las
entidades territoriales
(Fonpet)
Patrimonio autónomo           0        0         0        48        0        48        81        0         81      134        0      134
Empresa Nacional de
Telecomunicaciones
(Telecom)
(rendimientos)
Patrimonio autónomo         542        0       542       822        0       822      1.731       0      1.731    1.553        0    1.553
Empresa Colombiana
de Petróleos
(Ecopetrol)
Fondo de Solidaridad        229      179        50       385     134        251       442     238        205       426      254      171
Pensional
Total                     11.545   10.958      587    14.578 13.061       1.517     17.994 14.660      3.334    22.791 16.902      5.889
Préstamo neto                                    0                            0                             0                        (5)
Total + préstamo                               587                        1.517                        3.334                       5.894
neto
Total % PIB                 6,14     5,83     0,31      7,17     6,42      0,75       7,95    6,47       1,47     9,18      6,8     2,37

Fuente: CGR


Los ingresos del ISS han aumentado debido a las transferencias realizadas por el GCN para
solventar el agotamiento de las reservas y cubrir los crecientes requerimientos asociados al pago
de las mesadas pensionales. Aunque los ingresos propios de la entidad también crecieron en
virtud del incremento en la tasa de cotización23, las normas que favorecieron temporalmente

23 El número de cotizantes activos se redujo de 2.113.085 a 1.950.000. Documento 03 de 2003 y Documento 02 de 2005 de la Superin-
   tendencia Bancaria.




                                                                  87
                                                Contraloría General de la República




la afiliación al ISS no fueron suficientes para mantener esta dinámica24. De esta forma, los
ingresos del Instituto aumentaron de 1,4% del PIB en 2002 a 2,4% del producto en 2005, y
las transferencias gubernamentales (54% de los ingresos totales reportados en 2005) despla-
zaron a la actividad propia como principal fuente de ingresos (100% de las fuentes en 2002).
Así mismo, y vinculado al agotamiento de las reservas, los rendimientos financieros dejaron
de constituir una fuente de ingresos para la institución.

Referente a los patrimonios autónomos, estos fondos aún no se traducen en el pago de me-
sadas, por lo que se convierten en ahorro presente, dando cuenta del superávit del sector
de pensiones25. No obstante, del pasivo pensional de Fonpet, estimado en $66,4 billones
(Ministerio de Hacienda, 2004) se han recaudado apenas $7,9 billones entre 1999 y 200526
(cuadro 3.24). Este ahorro es muy inferior al programado (en un término de 30 años) lo cual
compromete bien ya sea la viabilidad financiera del Fondo y los excedentes de los gobiernos
regionales, o ambos.


Cuadro 3.24

                                                              Fonpet
                                                       (cifras en millardos)

                                  Concepto                              2002          2003         2004         2005

            Transferencia FNR                                               0          690          149            49
            Nación/1                                                     953           798          839         1.503
            Territorial/2                                                136           208          329          359
            Aportes patrimonio autónomo                                1.089         1.696        1.317         1.910
            Fonpet rendimientos patrimonios autónomos                      38          196          469          818
            Rendimientos Tesoro Nacional                                   59           84            89         158
            Rendimientos financieros                                       97          280          557          975
            Total                                                      1.186         1.975        1.874         2.886


1/ Impuesto de timbre, Sistema General de Participaciones, Ingresos corrientes de la Nación.
2/ Loto, Impuesto de registro, Participación de los ingresos corrientes de libre destinación, privatizaciones

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Superintendencia Bancaria




El incremento en los gastos por pensiones entre 2002 y 2005, por su parte, se debe funda-
mentalmente al aumento en el número de jubilados (de 937.000 a 1,1 millones). Los pagos
por este concepto han recaído de manera creciente sobre el GNC: en 2005, de un total de
$16,1 billones, $13 billones fueron asumidos por el gobierno nacional. Así fue posible garan-
tizar los pagos a cargo del ISS, así como las mesadas de maestros, Fuerzas Militares y Fopep
(Cajanal, Foncolpuertos, Caja Agraria), entre los más relevantes (cuadro 3.25).



24 La Ley 797 de 2003 dispuso que los empleados públicos nuevos debían afiliarse al ISS y los que estuvieran deberían permanecer por
   tres años desde la fecha de la expedición de la Ley.
25 No obstante los recursos recaudados en los últimos años por Ecopetrol para el fondeo de su pasivo pensional ($8,6 billones en 2005),
   son inferiores a la deuda estimada ($9,2 billones). Contaduría General de la Nación, 2004.
26 Equivale a $8,4 billones a precios de 2005




                                                                  88
           La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                         Cuadro 3.25

                                               Pago de pensiones
                                                   millardos

                               Entidad                                                   Mesada
                                                                         2002        2003       2004         2005

 Instituto de Seguros Sociales (ISS)                                      4.080      5.016       5.893        6.905
 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM)            762         945       1.131        1.331
 Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom)                     389         439         485         525
 Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep)                   3.012      2.949       3.436        4.106
 Fondo de prestaciones sector salud /1                                          -       22          19          54
 Pensiones otras instituciones con recursos GNC                            478         848       1.135        1.189
 Caja de Retiro de las Fuerzas Militares                                   568         611         611         683
 Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia            180         186         195         204
 Caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional                          652         735         803         887
 Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria                     9         19          10           7
 (Capresub) en liquidación
 Fondo de Previsión Social del Congreso                                    104         141         159         168
 Total                                                                  10.233      11.911     13.877        16.060


1/ Recursos de presupuesto
Fuente: CGR




Frente a estas tendencias, se redujo al año 2010 el periodo de transición de regímenes ante-
riores (acto legislativo 01 de 2005), como estrategia para aliviar a futuro la carga pensional,
y mejorar las perspectivas fiscales del país. En el mediano plazo sin embargo, tienden a acen-
tuarse las presiones sobre el gasto del Gobierno, máxime cuando las reformas se concentran
exclusivamente en beneficiarios del sistema sólo en el largo plazo.


Salud

La Ley 100 de 1993 modificó la estructura institucional del sector de salud en Colombia,
con miras a la cobertura universal y a mejorar la eficiencia en el manejo de los recursos y
la prestación del servicio. La cobertura en salud pasó de 28% en 1992 a 75% en 2005, con
especial avance en la población de menores recursos.

Los recursos del sistema de salud corresponden a las cotizaciones que realiza la población
ocupada (régimen contributivo) y los recursos que destinan los gobiernos (nacional y descentra-
lizado) para subsidiar la prestación del servicio de salud de la población de menores recursos
(régimen subsidiado) o de aquellos que no pertenecen a ninguno de los dos (vinculados).

La administración de las cotizaciones del régimen contributivo se encuentra a cargo de las
entidades promotoras de salud (públicas y privadas). Previendo la iniquidad que se genera
por los niveles de cotización vinculados a las diferencias de ingreso entre la población de
trabajadores y el efecto que esto podría tener en la viabilidad financiera del sistema, la Ley
100 creó el Fosyga como mecanismo de compensación. Participan además las administradoras



                                                        89
                                                Contraloría General de la República




del régimen subsidiado27. Las EPS y las ARS contratan y pagan los servicios de salud a las
instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS). Estas instituciones, de carácter público28
o privado, corresponden a la red de clínicas y hospitales que existe en el país.

El Gobierno dividió el régimen subsidiado entre subsidio total y parcial en el año 2004. La
diferencia consiste en que la unidad de pago por capitación (UPC) del régimen parcial corres-
ponde sólo al 38% de la total, y, por tanto, le corresponde un plan obligatorio de salud (POS)
más reducido29. Esta diferenciación, permitió mostrar en 2004 un aumento de la cobertura en
la población subsidiada de 31% al pasar de 11,9 millones a 15,6 millones. Si no se hubiera
dado esta diferenciación, los recursos destinados sólo habrían permitido un aumento de la
población subsidiada de 22%, es decir, un millón menos en la población cubierta30.

A pesar de los avances logrados con la reforma, surgieron problemas financieros en las enti-
dades prestadoras del servicio de salud del sector público, que amenazan su sostenibilidad.
Entre ellos se destaca la falta de previsión efectiva para financiar sus respectivos pasivos
prestacionales por lo que no resultó suficiente la creación del Fondo Prestacional del Sector
Salud (desarrollado por la Ley 60 de 1993). Su transformación en EPS31 o en ESE, en el caso
de las entidades prestadoras de servicios de salud32, no solucionaron los problemas asociados
a su carga prestacional vigente antes de la Ley 100 de 1993. Un ejemplo de esta situación lo
constituye el ISS, cuyo pago por pensiones representa cerca del 20% del total de sus gastos,
de igual manera sucede en las ESE del ISS y en algunos hospitales públicos.

Al respecto, también el ISS-EPS ha asumido los costos ocasionados a la selección adversa
debido a la concentración de beneficiarios con enfermedades de alto costo. En 1997, éste
atendía 486.000 sesiones de enfermedades de alto costo33, 94% del total de las registradas en
las EPS34. En los últimos años, el Gobierno ha realizado correctivos, como la expedición de la
medida de distribución de los pacientes de alto costo entre las EPS, lo cual no ha revertido
de manera significativa este hecho. Recientemente se ha determinado la inclusión de atención
de pacientes de alto costo como una de las variables para determinar el valor de la UPC35.

El problema financiero de las entidades públicas ha llevado a la liquidación de gran parte
de ellas o a la necesidad de acudir a financiamiento a través de endeudamiento. El ISS ha


27 En general la población menos favorecida, logra el servicio de un POS subsidiado afiliándose al Sistema de Beneficiarios (Sisbén).
28 Los hospitales y clínicas públicas previamente encargados de la prestación de los servicios de salud fueron trasformados en Entidades
   Sociales del Estado (ESE).
29 Los contendidos y exclusiones del Plan Obligatorio de Salud son establecidos por el acuerdo 8 el Consejo nacional de Seguridad Social
   en Salud y desarrollados por la Resolución 5261 de 1994 del Ministerio de Salud. Los contenidos definidos para el Plan Obligatorio
   de Salud Subsidiado fueron establecidos en el Acuerdo 049 de 1996 y modificados por el Acuerdo 072 de 1997 y se refieren a atención
   básica de primer nivel, acciones de prevención de la enfermedad y protección específica. El Acuerdo 267 de 2004 determina la afiliación
   subsidiada parcial mediante una proporción del valor de la unidad de pago por capitación subsidiada UPC-S, destinada a cofinanciar
   algunos contenidos del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado, POS-S.
30 De igual manera, en 2005 si no se hubiera dado la diferenciación, la afiliación registrada, de 18,5 millones, hubiera sido inferior en 1.2
   millones.
31 ISS, Cajanal, Caprecom, Fondo del Congreso, Caja de Previsión de la Superintendencia Bancaria, entre otras
32 Entre ellas las clínicas del ISS y los hospitales públicos
33 El Decreto 1750 de 2003 reglamenta en 25% el porcentaje a destinar para enfermedades de alta complejidad por parte de la entidad. Los
   pacientes de alto costo atendidos por el ISS pasaron de 40.125 en 2002 a 43.519 en 2005 y el valor de la atención de $296 millardos
   a $287 millardos en este mismo periodo.
34 Los beneficiarios mayores de 60 años representan el 27% en 2005, porcentaje superior la promedio de los asegurados totales en este
   rango de edad corresponden al 10%
35 El Acuerdo 287 de 2005 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud define el coeficiente que se aplicará a la UPC contributiva
   con el fin equilibrar las desviaciones que se presentan entre las distintas EPS en función del número de pacientes con enfermedades
   de alto costo.




                                                                    90
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




tenido inconvenientes financieros en la última década frente a las crecientes obligaciones, por
la prestación de servicios, con las clínicas y hospitales, lo cual le llevó a requerir recursos del
Gobierno por $1 billón que fue desembolsado entre 2001 y 2002. Los resultados deficitarios
de la entidad y la suspensión de nuevas afiliaciones por parte de la Superintendencia de Sa-
lud, agudizaron los problemas del ISS, en cuanto la institución redujo su número de afiliados
de 5,8 millones en 1999 a 2,8 millones en 200536. De otro lado, las tutelas por servicios no
incluidos en el POS (29% de las tutelas por salud), incrementan el costo del sistema inicial-
mente concebido, lo cual afecta también el nivel de gastos.


Resultado fiscal seguridad social en salud
En el periodo comprendido entre 2002 y 2005, mejoró el resultado financiero del sector salud
(déficit de 0,2% a 0,1% del PIB - cuadro 3.26) a pesar de serias restricciones de recursos.
La persistencia de los desequilibrios ha motivado la liquidación de aseguradoras [entidades
promotoras de salud (EPS)] y prestadoras de los servicios de salud (ESE) del sector público;
estas últimas registran agudos faltantes que permanecen en el tiempo (-$162 millardos en
2005). Ello ha generado complicaciones en cobertura y prestación de servicios. El déficit se
concentra en el ISS, y es parcialmente equilibrado por la cuenta de compensación de Fosyga
(cuadro 3.26).




36 Esto significó que después de tener el 42% de la afiliación total al régimen contributivo, en 2005 sólo corresponde al 18,2%.




                                                                  91
                                                Contraloría General de la República




Cuadro 3.26

                                              Seguridad social salud (millardos)

        Concepto                     2002                       2003                       2004                       2005
                           Ingresos Gastos Superávit/ Ingresos Gastos Superávit/ Ingresos Gastos Superávit/ Ingresos Gastos Superávit/
                                            déficit                    déficit                    déficit                    déficit

Instituto de Seguros        2.051   2.176     (125)    1.373   1.881     (507)    1.607   2.025     (418)    1.616   2.115      (498)
Sociales (ISS)
Fondo Nacional de            137     373      (235)     270     396      (127)      385    443        (58)     499     541       (42)
Prestaciones Sociales
del Magisterio
(FNPSM)
Caja Nacional de             207     205          2     133     205        (72)      46    116        (71)      75      27        49
Previsión Social
(Cajanal) en liquidación
Caja de Previsión            273     407      (134)     248     327        (79)     231    306        (74)     243     331       (88)
Social de
Comunicaciones
(Caprecom)
Fondo de Solidaridad        2.027   1.843       183    2.512   2.283       230    3.245   2.966       279    3.831   3.276       556
y Garantía (Fosyga )
Caja de las Fuerzas            34     40         (5)      43      47        (4)      44      50        (6)      56      56         0
Militares
Fondo Pasivo                   81     90         (9)      83      95       (12)     137      95        41       81      96       (14)
de Ferrocarriles
Nacionales
Caja de Sueldos de             41     45         (4)      47      53        (7)      54      62        (7)      68      68         0
Retiro de la Policía
Nacional
Caja de Previsión               5       4         0        3       3         0        0       1        (1)       0       0         0
Social de la
Superintendencia
Bancaria (Capresub)
en liquidación
Fondo de Previsión              3       8        (4)       2       4        (2)       0       0         0        0       0         0
Social del Congreso
ESE Instituto de                0       0         0     346     465      (119)      741    831        (90)     785     946      (162)
Seguros Sociales (ISS)
Total                      4.854    5.160     (332)    5.060   5.759     (699)    6.490   6.902     (405)    7.256   7.456     (200)
Préstamo neto                                     0                          0                          0                       (185)
Total + prétamo neto                          (332)                      (699)                      (405)                        (15)
% PIB Total                  2,39    2,55    (0,16)     2,21    2,52     (0,31)    2,55    2,71     (0,16)    2,56    2,63     (0,07)


Fuente: CGR




Empresas promotoras de salud (EPS)
El resultado del ISS muestra que, a pesar de las distintas reformas incluidas durante los
recientes años, de separación de las áreas manejadas por la entidad y de la reciente escisión
de las clínicas que hasta el año anterior estaban a su cargo, persiste el déficit en las finanzas
del Instituto. Los ingresos se redujeron como proporción del producto, de 1,1% a 0,6% del
producto entre 2002 y 2005, mientras los gastos pasaron de 1,2% a 0,8% del PIB en ese
periodo.



                                                                   92
        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




A pesar de la capacidad de afiliación autorizada, igual a 8,2 millones de personas, a finales
de 2005 la entidad contaba con 2,8 millones de afiliados, con lo cual recibió $1,2 billones por
concepto de ingresos UPC (Unidad de Pago por Capitación), monto inferior a sus gastos de
funcionamiento iguales a $1,9 billones. Respecto al total de la población afiliada a las EPS,
el ISS tiene una participación de 17% mostrando una creciente pérdida de captación durante
los últimos años, que para 1999 se encontraba en 42%.

Cajanal mostró una baja ejecución de recursos al finalizar 2005, con motivo del proceso de
liquidación. Los ingresos pasaron de $207 millardos a $75 millardos entre 2002 y 2005, mientas
los gastos pasaron de $205 millardos a $27 millardos del producto en ese periodo.

Caprecom, después de la reestructuración realizada en 2000, dirigió su actividad principal
hacia la promoción de los servicios de salud subsidiada, aunque también continuó con el
régimen contributivo. En el periodo analizado, sus ingresos pasaron de $273 millardos a $243
millardos mientras sus gastos decrecieron de $407 millardos a $331 millardos.


Empresa Social del Estado ISS - ESE Escisión ISS
Como parte de la política de reestructuración del ISS, en 2003, se aprobó la escisión de las
clínicas de la EPS, constituidas a partir de este momento en empresas sociales del Estado
(ESE). Así, fueron creadas siete ESE adscritas al Ministerio de la Protección Social (Decreto
1750 de 2003) (cuadro 3.27).


Cuadro 3.27

                                     Balance fiscal ESE escisión ISS
                                           (Cifras en millardos)

                                Concepto               2003        2004       2005

                      Ingresos totales                    346       741         785
                          Ingresos corrientes             343       736         755
                          Ingresos de capital              3           5          3
                          Otros ingresos                   0           0         27
                      Gastos Totales                      465       831         946
                          Gastos corrientes               434       804         945
                            Funcionamiento                434       578         527
                            Intereses                      0           0          0
                            Otros (operación)              0        226         418
                          Gastos de capital               31         27           2
                      Déficit / Superávit              (119)        (90)      (162)

                    Fuente: CGR



Estas nuevas entidades mantuvieron una alta dependencia del ISS, especialmente en la con-
tratación de servicios. Tal dependencia sumada al incumplimiento en el pago oportuno de los
contratos por parte del ISS, llevó a que estas ESE presentaran problemas con su recaudo así
como el incumplimiento de obligaciones con sus proveedores. Además, se especificaron las
responsabilidades en el pago de las pensiones futuras en cada ESE, lo cual las condujo a un
déficit igual a $162 millardos en 2005 (cuadro 3.27).



                                                     93
                                 Contraloría General de la República




Fosyga

El Fosyga realiza el proceso de compensación entre las EPS para asegurar la solidaridad del
sistema en términos del aseguramiento y su valor (UPC) y contribuye a la cobertura del
régimen subsidiado con los recursos dispuestos del régimen contributivo y los aportes del
Gobierno.

En el proceso de compensación se registró, entre 2002 y 2005, una reducción en el superávit
(de 0,14% a 0,08% del PIB), debido a un mayor gasto por cobertura de beneficiarios del ré-
gimen contributivo. En afiliación al régimen subsidiado, el superávit se mantiene en alrededor
de 0,12% del PIB entre 2002 y 2005.


Ecopetrol

Ecopetrol se había ocupado de administrar, explotar y manejar los recursos de hidrocarburos
del país desde su creación, en 1951. En los últimos 50 años, Colombia sólo ha tenido dos
grandes descubrimientos, Caño Limón a mediados de los 80 –con el cual Colombia dejó de
importar crudo para su abastecimiento–, y Cusiana y Cupiagua a comienzos de la década de
los 90, con volúmenes que permitieron llegar a cifras de producción nacional superiores a
815 mil barriles diarios, en 1999.

La evolución de Ecopetrol y el aporte que ha realizado a las finanzas públicas y a la economía
en general, ha estado vinculado con los descubrimientos de reservas, obtenidas por acción
directa o a través de los contratos de asociación con la empresa privada, así como con el
comportamiento de las cotizaciones del crudo en el mercado internacional.

El balance fiscal de Ecopetrol refleja el vínculo de los ingresos y los gastos de la entidad con
las coyunturas de bonanzas de precios o de volúmenes de petróleo. Cuando el país ha atrave-
sado por épocas de altos niveles exportables, como en los años de las mayores exportaciones
del crudo de Caño Limón y Cusiana, los ingresos de Ecopetrol se fortalecieron, y en años
de reducción en la producción y, por tanto, en las exportaciones, como entre 1990 y 1994,
estos se resintieron. Por otra parte, en los últimos años, las altas cotizaciones han permitido
mantener constantes los ingresos, a pesar de la reducción en volúmenes (gráfica 3.8).

En términos de PIB, los ingresos de Ecopetrol representaron 3,2 puntos en 1994 y aumenta-
ron a 5,7 puntos en 2005. Esta misma tendencia es registrada por los gastos, la mayoría de
los cuales se encuentra vinculada al proceso productivo, y a la asignación de los recursos,
en los que se destacan las transferencias a las regiones por regalías, y al Estado, a través de
impuestos, subsidios, y distribución de dividendos.




                                                94
         La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                                   Gráfica 3.8

                                                 Ecopetrol: ingresos y pagos

                                7,0
                                                 Ingresos
                                6,5
                                                 Pagos
                                6,0

                                5,5

                                5,0
                        % PIB
                                4,5

                                4,0

                                3,5

                                3,0

                                2,5

                                2,0
                                      1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004



El manejo de los recursos petroleros hasta 2003 estuvo en cabeza de Ecopetrol que admi-
nistraba la totalidad de los recursos obtenidos de la actividad petrolera y además tenía la
responsabilidad del diseño e implementación de la política en la materia. Con el surgimiento
de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) a mediados de 2003 –que asume su ad-
ministración– Ecopetrol se convierte en una sociedad pública por acciones, comportándose
con criterios estrictamente comerciales y de operaciones industriales, concentrada exclusiva-
mente en buscar, producir, transportar, almacenar y comercializar hidrocarburos en un marco
de competencia. Así, su gestión abarca desde la búsqueda de hidrocarburos en las cuencas
sedimentarias del país (exploración), pasando por la producción de petróleo crudo y/o gas
natural (por actividad directa o con empresas asociadas), y la transformación del crudo para la
obtención de productos derivados (refinación). Vinculado a estas actividades, Ecopetrol posee
la infraestructura de ductos por los cuales se transporta el crudo (oleoductos) o los productos
refinados como la gasolina (poliductos), con destino al mercado nacional o internacional.

En consecuencia, la principal fuente de ingresos de Ecopetrol se remite a la venta de hidrocar-
buros. En el caso del mercado interno, las principales ventas corresponden a productos refina-
dos y gas natural, y en el mercado externo a petróleo crudo y refinados. Además, la empresa
obtiene ingresos por el servicio de transporte que presta por los oleoductos y poliductos, y otros
vinculados a las inversiones que tiene en el sistema financiero u otros sectores. Los gastos de
la entidad se distribuyen entre personal, inversión, operación comercial y los pagos fiscales.

Los recursos generados por Ecopetrol tienen gran impacto sobre las finanzas del Estado, a
través de canales diversos entre los que se destacan los impuestos pagados por la entidad, la
participación de utilidades al GCN, las transferencias que realiza por concepto de regalías, los
subsidios que asume y el fondeo de su pasivo pensional. Ecopetrol registra en sus estadísticas
como transferencias al Estado, la sumatoria del pago de impuestos, las regalías, los dividen-
dos, las transferencia de impuestos que recauda y los subsidios vinculados al precio de los
combustibles. De acuerdo con esta clasificación, entre 1999 y 2005 la entidad ha otorgado al
Estado en promedio dos puntos y medio del PIB por año (cuadro 3.28). Dentro de las trans-
ferencias, se destaca la reducción de los recursos que cuantificaba Ecopetrol como subsidios a
los precios de los combustibles, lo cual se encuentra vinculado a la política de desmonte de
subsidios orientada a cerrar la brecha entre los precios internos y externos del petróleo.



                                                                    95
                                        Contraloría General de la República




Cuadro 3.28

                           Ecopetrol: Transferencias al Estado (1990-2005)
                                  (cifras en millones de pesos de 2005)

                                                                      Promedio
                             Concepto              1990-1994          1995-1999        2000-2005

                      Regalías                          1.109.535       1.257.311       2.507.355
                      Impuestos                           602.111         501.610       1.049.644
                      Dividendos                          485.647         471.513       1.230.849
                      Subsidios y aportes                 584.659         202.684          32.129
                      Transferencias                    1.601.015       2.033.668       1.972.840
                      Total                             4.382.967       4.466.785       6.792.817


                     Fuente: Ecopetrol, cálculos CGR.



Surgen, sin embargo, dos preocupaciones. En primer lugar, la sostenibilidad de estos recursos
determina en grandes proporciones la senda fiscal en el mediano plazo; en segundo lugar, las
transferencias crecientes afectan las inversiones o el capital de trabajo requeridos por Ecopetrol
para incrementar las reservas petroleras y, por tanto, su misión institucional.


Balance fiscal 2002-2005
El superávit fiscal de Ecopetrol para 2005 asciende a $778 millardos, equivalentes a 0,3%
del PIB; se destaca el fortalecimiento de los ingresos entre los años 2002 y 2005 (de 5,0%
del PIB a 5,7%, cuadro 3.29), con motivo de las altas cotizaciones del crudo en el mercado
internacional, situación que ha compensado la reducción en la producción y las exportaciones
de crudo, iniciada en el año 2000. Este balance incluye, además, gastos causados pendientes
por realizar, principalmente en lo relacionado con regalías, operación comercial (importaciones)
e inversiones, lo cual se considera normal por rezagos y dinámica propia del negocio.

Cuadro 3.29

                                            Ecopetrol: Balance fiscal
                                               (cifras en millardos)
                                                                      Millardos                          Variación
                    Concepto                             2002       2003     2004      2005     03/02     04/03      05/04

 Ingresos totales                                        10.165     12.056   13.609    15.839     18,6       12,9       16,4
      Ingresos corrientes                                 9.826     11.644   13.265    15.489     18,5       13,9       16,8
      Ingresos de capital                                   338        413      344       350     21,9     (16,7)        1,8
 Gastos totales                                          10.073     11.254   13.671    15.061     11,7       21,5       10,2
      Gastos de funcionamiento                            5.137      5.411    6.381     7.005      5,3       17,9        9,8
      Gastos de operación                                 3.487      3.997    4.434     5.036     14,6       10,9       13,6
      Intereses, comisiones y gastos (deuda)                 51         39        21       13   (23,6)     (46,7)     (36,6)
      Gastos de inversión                                 1.398      1.807    2.835     3.007     29,3       56,9        6,1
 Déficit o Superávit                                         91        802      (62)      778   779,0     (107,8)    (181,3)
 % PIB                                                     0,04       0,35    (0,02)     0,28

Fuente: CGR




                                                            96
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




La evolución de los precios internacionales ha estado acompañada en el frente interno por
el desmonte de subsidios en los precios de los combustibles, fenómenos que se profundizan
en 2003 y 2004 y que explican conjuntamente los resultados de la entidad (Gráfica 3.9). Los
precios del crudo Cusiana, uno de los representativos para Colombia, presentó crecimientos
anuales de 18,5% en 2003 y de 24,7% en 2004. En el mercado interno, en el caso de la ga-
solina regular, el precio de venta al público aumentó 22,8% en 2003 y 17,3% en 2004. Sin
embargo, los volúmenes de producción nacional de crudo mantienen una tendencia decreciente,
al reducirse de 578.000 barriles diarios (mbd) en 2002 a 528 mbd en 2005.

                                                                                                                                 Gráfica 3.9


                                                        Crecimiento anual precios hidrocarburos


                                                   25                                               30
                                                               Gasolina
                                                               Crudo Cusiana                        25
                                                   20
                                                                                                    20




                                                                                                          Barril crudo Cusiana
                           Galón gasolina regula




                                                                                                    15
                                                   15
                                                                                                    10

                                                                                                     5
                                                   10
                                                                                                     0

                                                    5                                                -5

                                                                                                   -10
                                                    0
                                                                                                   -15
                                                        2001             2002        2003   2004


                                   Fuente: Ecopetrol




Los ingresos de la entidad pasaron de $10,2 billones (5,0% del PIB) en 2002 a $15,8 billones
(5,7% del PIB) en 2005. Además de la evolución de los precios, el valor de las ventas internas
aumentó más que las externas, debido a una mayor demanda y a la reducción de subsidios
en el precio de los combustibles (gráfica 3.10)37. Dentro de la canasta de combustibles en
el mercado interno, se destaca el ajuste de 42% en el precio al productor (refinería) de la
gasolina corriente, que pasó de $1.925 a $2.736 por galón entre 2003 y 2005 (diciembre).
Adicionalmente, el precio de referencia se ajustó en dos oportunidades en respuesta a cambios
en los precios internacionales38. A partir de mayo, el precio de referencia o meta previsto
para la gasolina regular en 2005, aumentó de US$24,3 a US$26,4 por barril, y en octubre se
ajustó nuevamente a US$31,2 con lo cual se redujo la brecha entre el precio doméstico y el
precio internacional.




37 Los ingresos por ventas nacionales pasaron de representar el 55% de los ingresos totales en 2002, a 59% en 2005.
38 El Gobierno lo calcula como un promedio móvil de las proyecciones de WTI promedio anual de analistas especializados para los
   siguientes cinco años.




                                                                                97
                                                   Contraloría General de la República




Gráfica 3.10


                                   Consumo combustibles y precio al público gasolina

                               260.000                                                                        6000

                               250.000
                                                                                                              5000
                               240.000

                               230.000
                                                                                                              4000
                               220.000




                                                                                                                     $/galón
                        BPDC




                               210.000                                                                        3000

                               200.000
                                                                                                              2000
                               190.000

                               180.000                                            Consumo combustibles        1000
                               170.000                                            Precio gasolina corriente

                               160.000                                                                        0
                                         1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

                               Fuente: Ecopetrol



Los excedentes financieros de Ecopetrol han permitido una reducción en su endeudamiento
y un incremento en sus inversiones financieras, lo cual ha aumentado sus ingresos por rendi-
mientos. Los gastos de Ecopetrol registraron un crecimiento anual promedio de 12,7% entre
2002 y 2005, con una alta correlación con los ingresos, debido a los vínculos operativos y
legales del negocio: en la medida que aumentan los ingresos por mayores ventas de hidro-
carburos, aumentan las transferencias por regalías e impuestos y, cuando el negocio se hace
más dinámico, aumentan los pagos por actividad comercial.

Los gastos totales de la entidad pasaron de $10 billones en 2002 a $15 billones en 2005.
En promedio durante ese periodo, 41% del total corresponde a transferencias corrientes,
que incluyen regalías, dividendos a la nación e impuesto de renta; 34% obedece a gastos de
operación comercial (compra materia prima, importaciones, entre otros) y 18% a pagos de
capital. Se destaca dentro de los pagos de capital, la asignación de recursos al fondeo del
pasivo pensional39.


Telecomunicaciones

Desde 1943 la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Telecom) mantuvo el monopolio de
las telecomunicaciones con presencia en la mayor parte del territorio nacional. A partir de
la Ley 37 de 1993 se impulsó la participación privada y, con ello, la incursión de operadores
de telefonía móvil celular (TMC) y servicios personales de comunicación (PCS), así como la
ampliación de la telefonía local. Este último proceso requirió la ampliación de la infraestructura
en telecomunicaciones a través de la celebración de los contratos a riesgo compartido (joint
venture) entre inversionistas privados y Telecom. Como medida complementaria, se expidió la
Ley 142 de 1994 que otorgó flexibilidad a los operadores, en procura de la eficiencia a través

39 El Decreto 2153 de 1999, señala que la empresa debe hacer aportes anuales a dicho fondo entre 2000 y 2007 para cubrir el 70 % del
   pasivo pensional que tenía a 31 de diciembre de 1998. Hasta 2005, el patrimonio autónomo de Ecopetrol asciende a $8,6 billones.




                                                                     98
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




de la competencia regulada en la prestación de los servicios de telefonía local (Orbitel y ETB
en Bogotá y Metrotel en Barranquilla) y de larga distancia nacional e internacional. En este
contexto, Telecom fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado40.

En 1998 la apertura de la larga distancia permitió la integración vertical de los operadores:
Telecom con los negocios de larga distancia, telefonía local extendida y telefonía local; ETB
con telefonía de larga distancia y local en la ciudad de Bogotá y EPM con telefonía local en
Medellín, con participación accionaria en Orbitel, operador de larga distancia. Al final de la
década, además, se consolidaron dos operadores móviles (Bellsouth y Comcel) lo que generó
una importante caída en los ingresos de los demás operadores. En efecto, medida por los in-
gresos, la telefonía móvil y los PCS se convirtieron en los principales motores de crecimiento
del sector y fuerte competencia para la telefonía fija y de larga distancia nacional.

Además de la caída en los ingresos de la telefonía fija, la posición dominante de los móviles
propició la apertura de la licencia para la operación de los PCS con el fin de generar com-
petencia a Comcel y a Movistar (anteriormente Bellsouth). Esto permitió a la ETB y a EPM
agregar movilidad al portafolio con el lanzamiento de OLA como operador móvil nuevo.


Políticas sectoriales 2002-2005
La política sectorial durante el periodo 2002-2005 se concentró en la Agenda de Conecti-
vidad, programa orientado a masificar el uso de las tecnologías de información. La Agenda
incentivó la competencia a través de concesiones adicionales de servicios PCS para atender
el mercado y crear condiciones de competencia en los servicios móviles, con el fin de bene-
ficiar al usuario. El Gobierno, a través de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones,
estableció medidas para la prestación de servicios de transmisión de datos y voz a través de
nuevas tecnologías, como la oferta de banda ancha. En este sentido, el Programa Compartel
del Ministerio de Comunicaciones adjudicó la licitación pública para la contratación de la
Fase II del Programa de Conectividad en Banda Ancha para Instituciones Públicas.

Así mismo se desarrolló un plan de acción frente a la crisis financiera de Telecom41 relacionada
con el alto pasivo pensional42, los pasivos contingentes derivados de los contratos de asocia-
ción a riesgo compartido y las inflexibilidades de la empresa para acomodarse a las nuevas
exigencias del mercado43. Por estas razones se liquidaron Telecom y doce de sus Teleasociadas
y se creó una nueva empresa que funcionaría con menores costos laborales, surgiendo así
Colombia Telecomunicaciones S. A. ESP. A lo largo de este proceso, se definió una política
de solución negociada de los joint venture y se aprobó un crédito a la nueva empresa para
cancelar las conciliaciones con los asociados.


Contratos de asociación a riesgo compartido

Como resultado del proceso de apertura se incrementó la transferencia de tecnología en tele-
comunicaciones, ampliando las opciones del usuario. A lo largo de los 90, la composición de

40 El Gobierno se constituyó así en hacedor de política a través del Ministerio de Comunicaciones, en regulador al presidir la Comisión
   de Regulación de Telecomunicaciones y en operador, al ser Telecom una empresa pública.
41 La crisis amenazaba con colapsar las telecomunicaciones del país, máxime si se tiene en cuenta que éste es el único operador en el
   80% de los municipios, especialmente pequeños donde la penetración de la telefonía móvil no es significativa.
42 $5,6 billones a diciembre de 2002.
43 Decreto 1615 de Junio de 2003.




                                                                 99
                                                Contraloría General de la República




la inversión en infraestructura en telecomunicaciones cambió, aumentando la participación
privada. Telecom firmó 19 contratos con asociados privados para la instalación de 1,9 millones
de líneas telefónicas, dando lugar a una mayor penetración de telefonía fija en el país.

Los contratos de asociación contribuyeron en forma significativa al desarrollo del sector con
el concurso de la inversión privada. Si bien esto constituyó un avance para la modernización,
la celebración de estos contratos generó contingencias para la Nación debido a la alta toma
de riesgos y sobrecostos en los distintos convenios. En los contratos de asociación a riesgo
compartido (CARC o joint venture) entre Telecom y el inversionista privado, los riesgos
para Telecom se desprendieron de las erogaciones por concepto de los valores de rescate a
reconocer por compensaciones fuera de la banda de ingresos proyectados a los asociados. La
falta de precisión en los contratos y sus anexos, llevó a los asociados a reclamar que el pago
final incluyera compensación por líneas instaladas y no solamente por las vendidas44.

Para cancelar los contratos de asociación a riesgo compartido, Colombia Telecomunicaciones
S. A. fue avalada para realizar negociaciones con los asociados45. A diciembre de 2005, el
valor total pagado por concepto de los contratos de asociación ascendió a US$325 millones46.
Estas operaciones transfirieron de nuevo la propiedad de más de 700.000 líneas a Telecom
en liquidación y, con ellas, la totalidad de ingresos correspondientes, cuya explotación está
a cargo de Coltel S. A.

La liquidación de Telecom y la creación de Colombia Telecomunicaciones S. A. (Coltel) buscó
frenar los costos laborales y, por esta vía, optimizar y racionalizar los gastos, alcanzar la
viabilidad financiera del negocio y mantener la continuidad de la prestación de los servicios
de telecomunicaciones. Este proceso permitió, además, cubrir los pasivos de la empresa en
liquidación, entre los que se destacan el pensional y los contratos a riesgo compartido.

Los pasivos fueron cubiertos inicialmente con el flujo de caja generado por la operación
comercial de Colombia Telecomunicaciones S. A. ESP, toda vez que la nueva entidad de-
bía transferir a las empresas en liquidación una contraprestación por el uso de los bienes
destinados a la prestación del servicio equivalente al 95% de su utilidad operacional,
contraprestación variable y que podía ser pagada en efectivo o en especie (Capex). Este
mecanismo generaba una contingencia para la Nación en el evento en que la empresa no
generara ingresos suficientes para atender los pasivos. Tras la negociación con su nuevo
socio47, Coltel S. A. debe realizar un pago fijo en efectivo igual, en valor presente, a $7,3
billones (pesos de 2006) y registra además una cuenta por pagar a la empresa liquidada por
$561 millardos, que cubre en buena medida las obligaciones provenientes de los contratos
a riesgo compartido.




44 De acuerdo con análisis de la CGR, en los contratos de asociación a riesgo compartido (joint ventures) firmados por Telecom se esta-
   bleció que, “las partes determinan la distribución con base en ingresos netos y no con base en utilidades y pérdidas como lo consagra
   la Ley”, lo que indica que en los contratos no se estableció un esquema de asignación y distribución equitativa de riesgos para las
   partes. “Informe de Auditoría con Enfoque Integral Especial a los Convenios de Asociación de Riesgo Compartido C-0024/93 Telfin
   C-0027, Alcatel C-0017/94, Siemens Centel S. A. – Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom”, Contraloría Delegada Sector
   Infraestructura Física y Telecomunicaciones, 2001.
45 Conpes 3268 de 2004
46 Fuente: Telecom en liquidación, Informe de gestión 2002-2005.
47 El 7 de abril de 2006, a través de un proceso de subasta, Telefónica de España se hizo al control del 50% más una acción de Coltel S. A.




                                                                  100
          La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Resultado fiscal sector de telecomunicaciones
El agregado del sector público de telecomunicaciones (Telecom en liquidación y Colombia
Telecomunicaciones S. A.) presenta en 2005 un déficit igual a $172 millardos, equivalente a
0,06% del PIB. Este déficit se acentuó entre 2002 y 2005, debido al fuerte crecimiento de los
gastos de operación de la empresa naciente para la puesta en marcha o consolidación de sus
negocios; esta dinámica contrastó con el comportamiento de sus ingresos totales, cuya reduc-
ción estuvo relacionada con el marchitamiento de la actividad de Telecom (en liquidación).
De allí que el desequilibrio financiero en 2005 se concentre en Colombia Telecomunicaciones
(déficit igual a $274 millardos). La recuperación de los ingresos registrada entre 2004 y 2005
refleja la actividad de Coltel S. A. (cuadro 3.30).


                                                                                                      Cuadro 3.30

                                   Resultado fiscal Telecom consolidado
                                            (cifras en millardos)

                        Concepto                2002      2003       2004      2005      Variación
                                                                                           05/04

              Ingresos totales                1.712,8    1.022,0    2.453,1   2.794,7        341,6
                  Ingresos corrientes         1.495,8      921,0    2.382,1   2.709,3        327,1
                  Ingresos de capital           169,4      101,1       71,0       85,4        14,4
                  Otros ingresos                 47,6         0,0       0,0        0,0          0,0
              Gastos totales                  1.355,7    1.294,0    2.354,6   2.966,3        611,7
                  Gastos corrientes           1.321,9    1.179,8    2.347,1   2.962,3        615,2
                      Funcionamiento          1.166,6      883,4      864,8   1.241,8        377,0
                      Intereses                   9,9         9,2       6,1       43,5        37,4
                      Otros (Operación)         145,3      287,2    1.476,3   1.677,0        200,8
                  Gastos de capital              33,8      114,2        7,5        4,0        (3,5)
              Déficit / Superávit               357,0    (271,9)       98,5   (171,6)      (270,1)
              % PIB                              0,18      (0,12)      0,04     (0,06)


Fuente: CGR




Al interior del sector se debe considerar la contraprestación por explotación desde Coltel
S. A. hacia Telecom en liquidación y las Teleasociadas por $1,05 billones en 2005. La transfe-
rencia por contraprestación a Telecom ascendió a $339 millardos en 2005 y en el caso de las
Teleasociadas, esta suma fue igual a $154 millardos. Además, el saldo de cuentas por pagar
ascendió a $561 millardos.

En el caso de Telecom en liquidación se debe tener presente además que, para 2002, aún
no se había creado el patrimonio autónomo para pensiones por lo que la empresa invirtió
sus excedentes ($1,1 billón), cuyos rendimientos incrementaron sus ingresos de capital. Sin
embargo, los ahorros de la empresa se transferirían al año siguiente al patrimonio autónomo
creado (cuadro 3.31).




                                                        101
                                             Contraloría General de la República




Cuadro 3.31

                                      Resultado fiscal Telecom en liquidación
                                                (cifras en millardos)

                    Concepto                    2002       2003       2004          2005      Variación
                                                                                                05/04

        Ingresos totales                       1.712,8      752,3      900,0       1.029,6    129,6
            Ingresos corrientes                1.495,8      651,4      829,0         952,9     123,9
            Ingresos de capital                  169,4      100,9       71,0           76,7       5,7
            Otros ingresos                        47,6         0,0       0,0            0,0       0,0
        Gastos totales                         1.355,7    1.152,1      738,6         926,8    188,2
            Gastos corrientes                  1.321,9    1.037,9      731,1         922,8     191,7
                Funcionamiento                 1.166,6      883,0      707,8         917,1     209,3
           Intereses                               9,9         9,2       6,1            0,0     (6,1)
                Otros (operación)                145,3      198,6       17,3            5,7   (11,6)
            Gastos de capital                     33,8      114,2        7,5            4,0     (3,5)
        Déficit / Superávit (3-4)                357,0    (399,8)      161,4         102,8    (58,5)
        % PIB                                     0,18      (0,17)      0,06         (0,04)


Fuente: CGR




Los gastos de funcionamiento aumentaron en 2003 en la firma en liquidación debido al pago
de indemnizaciones y al denominado reten social de sus exempleados. En la vigencia 2004,
Telecom en liquidación obtuvo un superávit de $161 millardos como resultado de la reducción
progresiva de sus costos de operación. Si bien no se registraron ingresos operacionales (la
facturación llegó hasta agosto de 2003)48, fueron incorporadas otras fuentes como la contra-
prestación pagada por Coltel S. A. por $591 millardos, además de recuperación de cartera
por $212 millardos, principalmente.

Los pagos corrientes de la empresa por $731 millardos corresponden esencialmente a fun-
cionamiento ($708 millardos). Se descuentan $25,8 millardos por concepto de plan bianual
registrados como gastos de inversión porque dicho plan es financiado con recursos que aportan
los operadores de larga distancia al Fondo de Comunicaciones del Ministerio de Comunica-
ciones, metodología que se siguió en el cálculo de las demás vigencias.

Durante 2005 los ingresos de la liquidación provienen principalmente de la contraprestación
transferida por Coltel ($339 millardos). La reducción de estos recursos con respecto a 2004
se debe a que Coltel no pagó a Telecom en liquidación toda la contraprestación, ya que la
nueva empresa abonó el valor correspondiente a la cancelación de los joint ventures suscri-
tos con Siemens e Itochu, y constituyó cuenta por pagar del valor adeudado a la liquidación
($561 millardos).

Los gastos, por su parte, corresponden en su mayoría a funcionamiento por concepto de ser-
vicios personales asociados a previsión y seguridad social ($917 millardos) y por la inclusión
en nómina de nuevos discapacitados, padres y madres cabeza de familia, además de servicios



48 Nota 17, Estados Financieros Telecom en liquidación




                                                            102
        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




temporales para la atención de la Unidad de Gestión de la Liquidación, entre otros. En el
caso de Coltel S. A., se destacan los altos gastos de operación, explicados principalmente por
la compra de servicios por $1,1 billones (incluida la contraprestación, cuadro 3.32).


                                                                                                    Cuadro 3.32

                       Resultado fiscal Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP
                                          (cifras en millardos)

                          Concepto                 2003        2004        2005      Variación
                                                                                       05/04

            Ingresos totales                       269,7     1.553,1    1.765,0        211,9
                Ingresos corrientes                269,6     1.553,1     1.756,4       203,2
                Ingresos de capital                  0,1       370,0         8,7      (361,3)
                Otros ingresos                       0,0         0,0         0,0          0,0
            Gastos totales                         141,9     1.616,0    2.039,5        423,5
                Gastos corrientes                  141,9     1.616,0     2.039,5       423,5
                     Funcionamiento                 53,3       157,0      324,7        167,7
                     Intereses                          -          -        43,5         43,5
               Otros (Operación)                    88,6     1.459,0     1.671,4       212,4
                Gastos de capital                    0,0         0,0         0,0          0,0
            Déficit / Superávit                    127,8      (62,9)     (274,5)      (211,6)
             % PIB                                  0,06      (0,02)      (0,10)       (0,07)


         Fuente: CGR




Reestructuración de la empresa pública de telecomunicaciones
Al interior del consolidado de las dos empresas que componen el sector público de teleco-
municaciones se evidencian los altos gastos en que éstas han incurrido, con el fin de atender
especialmente las acreencias laborales de la antigua Telecom. Por una parte, Coltel ha transfe-
rido el 95% de su utilidad operacional a las empresas en liquidación (contraprestación), para
cubrir el pasivo pensional y los pagos de mantenimiento, operación y mejoramiento de los
activos de telecomunicaciones. Por otra parte, Telecom en liquidación se ha ocupado de cubrir
los pasivos por concepto de transferencias para previsión y seguridad social, entre otros.

Entre 2002 y 2005, la reestructuración del sector, a través de la liquidación de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones y la creación de Coltel S. A., permitió incrementar los ingresos
de 0,84% del PIB a 1,0% del PIB en 2005. Sin embargo, los gastos totales aumentaron de
0,67% del PIB a 1,06% del PIB en el mismo periodo, debido a los mayores gastos y costos
de operación comercial (cuadro 3.33).




                                                     103
                                            Contraloría General de la República




Cuadro 3.33

                               Efectos fiscales de la reestructuración 2002-2005
                                                       % PIB

                      Concepto                      Empresa Nacional              Telecom consolidado
                                               de Telecomunicaciones 2002                2005

           Ingresos totales                                 0,84                         1,00
                Ingresos corrientes                         0,74                         0,97
                Ingresos de capital                         0,08                         0,03
                Otros ingresos                              0,02                           -
           Gastos totales                                   0,67                         1,06
                Gastos corrientes                           0,65                         1,06
                   Funciona-miento                          0,57                         0,45
                   Intereses                                0,00                         0,02
                   Otros (operación)                        0,07                         0,60
                Gastos de capital                           0,02
           Préstamo neto                                      -                            -
           Déficit / Superávit                              0,18                         (0,06)


Fuente: Ejecución presupuestal de empresa




En agosto de 2005, Colombia Telecomunicaciones hizo un preacuerdo de capitalización y
fusión con la firma Telmex a través de un memorando de entendimiento (MOU), con el
propósito de fortalecerse como un operador integral de telecomunicaciones y mejorar así su
competitividad y viabilidad financiera. Sin embargo, la Contraloría General de la República
objetó dicho acuerdo debido, principalmente, a la falta de transparencia y de competencia en
el mismo. De conformidad con las observaciones de la CGR, el gobierno nacional reestructuró
el procedimiento haciéndolo transparente y competitivo para todas las partes interesadas, y
logró, a través de un proceso competitivo de subasta, conseguir como aliado estratégico al
operador Telefónica de España, durante el primer semestre del año 2006.

Mientras el proceso con Telmex le reportaba a la Nación ingresos en valor presente por
US$2.971 millones, el resultado final del mecanismo competitivo de abril de 2006, le reportó
a la nación US$3.593 millones (precios de 2006). En este sentido, el beneficio neto para la
Nación y las finanzas públicas entre el proceso de subasta llevado a cabo en abril de 2006 y
el MOU de agosto de 2005, fue de US$622 millones en valor presente a precios de 2006.

Este beneficio es el resultado de la suma de cuatro conceptos: i) un mayor valor de la contra-
prestación por el uso y goce de la infraestructura de telecomunicaciones de la antigua Telecom
por US$542 millones; ii) un mayor valor de inyección de capital de US$23 millones; iii) un
mayor valor de deuda financiera reconocida en el proceso de subasta por US$28 millones; y
iv) un menor valor a pagar por parte de la participación accionaria de la nación en Colombia
Telecomunicaciones S. A. ESP como honorarios por la administración de la Compañía, estima-
do en US$29 millones. Adicionalmente, Colombia Telecomunicaciones queda fortalecida en el
mercado móvil a través de una alianza con la subsidiaria en el país de Telefónica de España
y la fusión de los activos de datos de dicha compañía en Colombia, logrando de esta forma
el fortalecimiento de la empresa como un operador integral de telecomunicaciones.



                                                           104
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Sector eléctrico

El sector eléctrico comprende las actividades de generación, transmisión y distribución y
comercialización de energía, en los que incursionan empresas públicas y privadas. Para la
determinación del balance fiscal sectorial, se considera una muestra que incluye 10 empresas
con capital total o mayoritariamente público49.

El subsector de generación centra su negocio en la producción de energía eléctrica a través
de plantas de naturaleza hidráulica o térmicas a base de carbón o gas; la energía generada
se ofrece en un mercado mayorista que opera a través de la bolsa de energía, administrada
por ISA. De esta manera los ingresos del negocio provienen principalmente de las ventas a
empresas del sector, como son las electrificadoras regionales que distribuyen y comercializan la
energía adquirida. En correspondencia con el objeto de este negocio, las plantas generadoras
tienen en la compra de combustible su gasto más representativo; como variables el subsector
maneja la capacidad instalada50 de las plantas generadoras medida en megavatios, en tanto que
la generación por unidad de tiempo se establece en gigavatios51 por unidad de tiempo o Gw/H.
La capacidad instalada del sector ascendió en 2004 a 13.721 Mw prevaleciendo el potencial
hidráulico (65%), sobre el térmico (35%), como tradicionalmente ha sido la tendencia.

El caso de Corelca es sintomático de los problemas que aquejan al subsector generador,
en particular por la suscripción de contratos de compra de energía PPA (power purchase
agreement)52, sin la debida prospección de precios de compra, y que implican adquirir energía
a precios por encima de los observados en el mercado mayorista. Ante la imposibilidad de Co-
relca de sufragar estos pagos, corresponde ahora a la Nación hacerse cargo de los mismos.

En el negocio de transporte figura ISA que cuenta con cerca del 70% del Sistema de Trans-
misión Nacional (STN) y el 44% de sus activos de conexión, por lo que constituye el prin-
cipal agente transportador y eje de este negocio en la cadena del servicio eléctrico. Como
actividad agregada opera el STN y administra el mercado mayorista de energía. Sus ingresos
se derivan del uso de sus redes de transmisión por parte de las generadoras y distribuidoras.
Ha sido notoria la expansión de su actividad en el ámbito internacional, especialmente en
la interconexión eléctrica en Perú y Bolivia, lo que afianza sus ingresos operacionales. En
la actualidad, en razón de la composición de su capital (mayoritariamente privado) no hace
parte de la muestra de entidades que configuran el balance fiscal del sector eléctrico.

Como último eslabón en el mercado de energía eléctrica se encuentra la distribución y comer-
cialización, actividades a cargo de las electrificadoras regionales. La crítica situación financiera
por la que han atravesado ha llevado a la capitalización de algunas de estas empresas53. Así
mismo, la Electrificadora de Boyacá se apresta a trasladar a la Nación los gastos que le demanda


49 Las entidades son: Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (Corelca), ISA Generación (Isagen) y Empresa Multipropósito URRA
   en generación eléctrica. Interconexión Eléctrica S. A. (ISA) en el negocio de la transmisión y seis distribuidoras y comercializadoras
   que corresponden a las electrificadoras regionales como son, la Empresa de Energía de Cundinamarca S. A., la Electrificadora de San-
   tander S. A. (ESSA), las Centrales Eléctricas del Norte de Santander S. A. (CENS), la Empresa de Energía de Boyacá S. A. (EBSA),
   la Central Hidroeléctrica de Caldas S. A. (CHEC) y la Electrificadora del Huila.
50 Se entiende como el potencial generador agregado de las plantas que hacen parte del Sistema Interconectado Nacional, con una capa-
   cidad instalada igual o mayor a 20 MW. 1 Mw = 1.000.000 de Vatios.
51 Un gigawatio (Gw) = 1000 millones de watios.
52 En virtud de lo pactado en tales contratos, la empresa está obligada a comprar en dólares la totalidad de capacidad disponible de
   plantas contratadas, mientras que la venta de esa energía se realiza en pesos, a precios fluctuantes por las condiciones de mercado y
   por cantidades menores a las contratadas bajo esquema PPA.
53 EPM capitalizó a la CHEC y a la Electrificadora del Quindío. Se tiene lista la capitalización de la Electrificadora del Tolima.




                                                                   105
                                                Contraloría General de la República




el contrato PPA de Paipa IV. Por otra parte, y luego de un proceso de revisión, valoración y
ajustes administrativos, el Gobierno se alista para poner en venta cinco electrificadoras más
(Empresa de Energía de Cundinamarca, Electrificadora del Meta, Empresa de Energía de Bo-
yacá, Electrificadora de Santander y las Centrales Eléctricas del Norte de Santander).


Entorno de las finanzas del sector eléctrico

El desempeño del sector eléctrico ha estado determinado por las condiciones de competen-
cia y participación privada adoptadas desde comienzos de los 90. La política gubernamental
se orientó a la reducción de la actividad empresarial del Estado, en procura de la eficiencia
productiva y una mejor asignación de recursos, a través de privatizaciones, estímulos a la
inversión privada y apertura del mercado de capitales54.

El racionamiento de energía de 1992 implicó cambios de fondo en las políticas sectoriales.
Luego de constituir un monopolio público del nivel nacional o local (electrificadoras regio-
nales), el agravamiento de la situación financiera de las empresas derivado del elevado ser-
vicio de su deuda55, condujeron a planes de reestructuración administrativa y financiera y al
replanteamiento de la participación estatal en el sector56.

Se procedió entonces a la venta de activos o capitalización de empresas públicas del sector
eléctrico, por un monto que se estimó en US$4,6 millardos. Al final, se concretaron procesos
de privatización por US$2,6 millardos correspondientes a la venta de plantas y empresas de
generación eléctrica57, además de US$1,2 millardos por la capitalización de las distribuidoras
de la Costa Atlántica58. La inversión privada fue estimulada además mediante los contratos
de compra de energía (PPA), por los cuales los agentes privados se comprometían a construir
plantas generadoras a cambio de la garantía de compra de energía por parte de la empresa
contratante, a un precio predeterminado en dólares; estos contratos se suscribieron con ga-
rantía de la Nación.

Se suscribieron seis contratos de este tipo a un plazo de 20 años; tres de ellos firmados por
Corelca con Tebsa, Flores I y Sopesa; los demás estuvieron a cargo de la Electrificadora de
Boyacá (EBSA) con Paipa IV; la Central Hidroeléctrica de Caldas (CHEC) con Termodora-
da; y Emcali con Termoemcali. Al entrar en operación estas termoeléctricas, la capacidad
de generación del país se incrementó en 1.345,8 MW lo que dio confianza al suministro de
energía. No obstante, impusieron una enorme carga financiera a las generadoras y distri-
buidoras que acogieron esta fórmula, pues los contratos se firmaron con precios de compra
inconsecuentes con las proyecciones de costo real por kilovatio de la Unidad de Planeación
Minero Energética (UPME).



54 “Política para el Sector Eléctrico”, en Situación de las Finanzas del Estado 2000. Contraloría General de la República. Páginas 75 a 90.
55 Además de falta de gestión en la recuperación de cartera y en la disminución de pérdidas de energía y operacionales. Otro factor inci-
   dente fue el deficiente manejo del esquema regulatorio de tarifas con criterios diferentes en el ámbito nacional, donde imperaba el de
   la meta inflacionaria, frente al regional donde predominaba el criterio político sobre el económico.
56 En relación con la demanda, se contemplaron usuarios regulados y no regulados, estos últimos pudieron acceder a cualquier fuente
   generadora negociando de manera directa con los generadores y/o comercializadores bajo sus propias condiciones, dando lugar al
   mercado mayorista de energía.
57 Incluye US$951 millones por la venta de Emgesa, propiedad del Distrito Capital.
58 Descontados los pasivos correspondientes a estas entidades así como el valor de Emgesa, ingresaron al fisco nacional US$1,7
   millardos.




                                                                   106
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Dado que estos contratos imprimieron una carga insostenible a las empresas, la Nación inició
procesos de reestructuración o asumió los pagos en cuanto se hicieron efectivas las garantías
correspondientes. Corelca estuvo sometida a un proceso de reestructuración y capitalización
a finales de los 90, donde la Nación asumió el pago de las compras de energía de esta en-
tidad con Tebsa. En 2006 (una vez se tenga el concepto favorable del Conpes), la Nación
asumirá los costos del contrato de compra de energía (PPA) suscrito entre la Electrificadora
de Boyacá y Paipa IV.

La CGR estimó en $1,2 billones las pérdidas totales acumuladas por los contratos PPA desde
su inicio en 1993 hasta 2000, de las cuales el 80% se concentran en los contratos de Tebsa
y Paipa IV. Así mismo, se estimaron las pérdidas acumuladas desde 2001 hasta finalizar la
vida útil de estos dos contratos, en $2,4 billones de 2004 (cuadro 3.34).


                                                                                                                    Cuadro 3.34

                         Pérdidas por PPA periodo 2001 a terminación de contrato

                                   Pérdidas estimadas          Tasa de cambio            Pérdidas estimadas
                 Contrato
                                    US$ millones (1)          promedio 2004 (2)           en millardos (1x2)

             Ebsa - Paipa IV              -671,56                                             -1.763,65
                                                                      2.626
             Corelca-Tebsa                -262,26                                               -688,75


             Fuente: CGR, CD Minas y Energía, DEM




Balance fiscal del sector eléctrico en el cuatrienio 2002-2005
Tras el ajuste institucional adelantado a lo largo de la década de los 90, el sector eléctrico
registró sucesivos superávit en su actividad entre 2002 y 200559. Sin embargo, la caída en los
ingresos corrientes así como las crecientes necesidades de inversión contrarrestaron el control
sobre el gasto de funcionamiento y el saneamiento financiero (menor pago de intereses y
mayores rendimientos financieros), por lo que el ahorro se redujo de $950 millardos en 2003
a $187 millardos en 2005 (cuadro 3.35).




59 A partir de ejecución presupuestal de las entidades incluidas en la muestra de la CGR, tomando recaudos en ingresos y compromisos
   como ejecución de gastos.




                                                               107
                                               Contraloría General de la República




Cuadro 3.35

                                               Balance fiscal sector eléctrico
                                                    (cifras en millardos)

                                  Concepto                       2002          2003          2004         2005

                     Ingresos totales                          3.582,4       3.752,5       3.597,6       3.309,5
                         Ingresos corrientes                   3.187,5       3.471,8       3.334,5       3.199,0
                         Ingresos de capital                     394,8         280,7         263,1         110,6
                         Otros ingresos                           0,00           0,0           0,0           0,0
                     Gastos totales                            3.425,8       3.389,5       3.290,4       3.360,8
                         Gastos corrientes                     2.974,7       3.219,2       3.049,6       3.052,8
                             Funcionamiento                    1.050,5         905,0         904,1         803,9
                             Intereses                           399,6         450,2         281,0         165,9
                             Otros (operación)                 1.524,6       1.863,9       1.864,5       2.083,0
                         Gastos de capital                       451,1         170,4         240,8         308,0
                     Préstamo neto                              109,70       (587,8)       (252,2)       (238,8)
                     Déficit / superávit (1-2-3)                  46,9         950,8         559,4        187,50
                     % PIB                                        0,02          0,42          0,22          0,07


Metodología, calculos y presentación CGR-CDEFP    .
Entidades incluidas: Corelca, Isagén, ISA, Urrá y Electrificadoras: Boyacá, Cundinamarca, Santander, Norte de Santander y Caldas.
Fuente: Ejecución Presupuestal de las entidades.




La discriminación de este balance entre los negocios de generación, transmisión y distribu-
ción, permite establecer algunas características importantes al interior del sector. A partir de
2003, el subsector de generación ha consolidado sus ahorros, debido al incremento paulatino
que han tenido sus ventas al usuario final y a empresas del sector, en comparación con la
estabilidad en sus gastos de operación comercial y al influjo del préstamo neto.

El subsector de generación60 obtiene la mayor proporción de sus ingresos de la venta de
energía tanto a usuarios del servicio como a otras empresas del mismo sector, por lo que los
ingresos de explotación bruta representaron en promedio el 84% de los ingresos totales de
las empresas generadoras. Sus pagos se concentran en la compra de energía y combustible,
de forma que el rubro de operación comercial constituyó en promedio, cerca del 65% de los
pagos totales. De todas maneras, los desembolsos del crédito del gobierno nacional en los
casos de Corelca (PPA con Tebsa) y Urrá (asunción de deuda externa), siguen siendo impor-
tantes en los excedentes del subsector.

Por otra parte, el subsector de distribución y comercialización, compuesto por las electrifica-
doras regionales61 sometidas a planes de mejoramiento y reestructuración financiera, registra
equilibrio fiscal en 2005, siguiendo las tendencias de las electrificadoras de Boyacá, Santander
y Caldas.

Dentro de las empresas del sector eléctrico, se destaca el deterioro en las finanzas de Corelca
pese al recorte en gastos registrado entre 2002 y 2005 (de 0,4% a 0,3% del PIB). La caída



60 Incluye a Corelca, Isagén y Urrá.
61 Las más representativas por su contribución en el resultado fiscal del subsector son las electrificadoras de Caldas, Boyacá, Santander,
   Norte de Santander, Huila y Cundinamarca. Éstas también son las empresas que toma la CGR en su muestra del subsector de distri-
   bución y comercialización.




                                                                  108
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




en sus ingresos (de 0,4% a 0,2 del PIB), se debe a una disminución en sus ventas que no
se compadeció con el control de sus gastos de operación comercial.

Los resultados de Urrá cuentan con los desembolsos de crédito por parte de la Nación para
cubrir el servicio de su deuda externa. Isagén, en tanto, muestra superávit entre 2003 y 2005
como consecuencia de una expansión significativa de sus ingresos de explotación (incremento
equivalente a 0,1% del PIB entre 2002 y 2005), mientras estabiliza sus gastos de operación
(cuadro 3.36).


                                                                                                                         Cuadro 3.36

                                            Balance fiscal del sector eléctrico
                                   Entidades                               2002          2003          2004         2005

            Corelca                                                          22,87       190,91          79,08     (104,98)
            ISA*                                                            115,00       119,07         (8,90)          n.a.
            Isagen                                                        (181,08)       184,07        178,70        131,83
            Urrá                                                             78,05       325,52        152,41        160,76
            Electrificadora de Boyacá (EBSA)                               (64,15)       (52,70)       (54,48)       (69,12)
            Empresa de Energía de Cundinamarca (EEC)                         (3,41)        (2,40)        12,94       (19,96)
            Electrificadora de Santander (ESSA)                              77,60         48,90         91,94        54,29
            Centrales Eléctricas de Norte de Santander                       (5,47)         9,97         12,62        (2,04)
            (CENS)
            Central Hidroeléctrica de Caldas (CHEC)                            8,21      126,16          98,34          19,7
            Electrificadora del Huila                                        (0,73)         1,30        (3,28)        16,99
            Total                                                            46,89       950,78        559,37        187,47
            % del PIB                                                          0,02         0,41          0,22          0,07


*2004 hasta junio. Por exclusión de la entidad de la muestra
Fuente: Ejecución presupuestal de las entidades. Presentación y cálculos CGR-CDEFP




Del grupo de las seis empresas electrificadoras que conforman la muestra base de la CGR,
predominan las electrificadoras de Boyacá, Santander y Caldas. La primera de ellas presenta
déficit recurrentes debido, en buena medida, a la carga operativa que impone el contrato de
compra de energía (PPA) con Paipa IV; las otras empresas registran superávit gracias a un
buen comportamiento en sus ingresos de explotación62.


Fondo Nacional del Café (FNC)

El Fondo Nacional del Café (FNC) surgió en 1940 y en la actualidad tiene como objetivo
prioritario contribuir a estabilizar el ingreso cafetero mediante la mitigación de los efectos



62 El negocio de transmisión eléctrica a cargo de ISA fue excluido de la muestra del sector a partir de junio de 2004 debido a la nueva
   configuración del capital de esta empresa, mayoritariamente privado. Mientras hizo parte de la muestra del sector eléctrico, la empresa
   registró superávit.




                                                                  109
                                                     Contraloría General de la República




asociados a la volatilidad de los precios internacionales del grano, con la compra garantizada de
la cosecha de café a los cultivadores durante todo el año a un precio interno determinado.

El Fondo es una cuenta que se alimenta con contribuciones obligatorias que se pagan sobre
las exportaciones de café (recursos parafiscales que toman la naturaleza de recurso público),
para cumplir sus objetivos en beneficio del propio sector, y es administrado por la Federación
Nacional de Cafeteros (gremio del sector) en virtud de los contratos celebrados con el gobierno
nacional. Debido a estas características, la vigilancia de los recursos del Fondo Nacional del
Café lo realiza la Contraloría General de la República (Ley 11 de 1971).

Su máximo órgano de dirección es el Comité Nacional de Cafeteros, integrado por los miem-
bros acreditados por el gobierno nacional en virtud del contrato de administración y por los
representantes cafeteros elegidos por el Congreso Nacional de Cafeteros. En representación del
gobierno nacional actúan los ministros de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo
Rural, Comercio Exterior y el director del Departamento Nacional de Planeación. Este Comité
es el órgano competente para establecer y coordinar la política cafetera nacional.

Los cambios registrados en la estructura mundial del mercado cafetero desde finales de la década
de los 80 con la ruptura del acuerdo internacional del café, y la posterior incursión y avance
de otros países en la oferta del grano desde mediados de los 90, implicaron mayores volúmenes
en el mercado y la consecuente reducción en las cotizaciones de este producto.

En Colombia, el efecto de estos cambios se tradujo en problemas económicos y sociales para
productores y familias vinculadas al sector. A esta situación se sumó el problema financiero
del Fondo Nacional del Café, como consecuencia de pérdidas recurrentes por inversiones
inadecuadas de sus recursos, lo cual no permitió, a comienzos del nuevo milenio, cumplir a
cabalidad con su misión de estabilizar el ingreso de los productores.


Gráfica 3.11


                                                 Precio representativo café colombiano

                                  600.000                                                            160


                                                                                                     140
                                  500.000

                                                                                                     120


                                  400.000
                                                                                                     100
                                                                                                           US ctv/Lb




                                                                                                     80
                                  300.000
                $/Carga 1,25 Kg




                                                                                                     60


                                  200.000
                                                                                                     40


                                                                                           Interno
                                  100.000                                                            20
                                                                                           Externo


                                      0                                                              0
                                          1999




                                                                                  2004




Sólo hasta el tercer trimestre de 2002 terminó la caída permanente del precio del café iniciada
en diciembre de 1999 y comenzó a recuperar sus cotizaciones con tasas de crecimiento anual



                                                                    110
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




superiores al 70% en los primeros meses de 2005. Las cotizaciones pasaron de US$0,65 por
libra a finales de 2003 a US$1,30 por libra en mayo de 2005 y terminaron en diciembre en
US$1,07 por libra (gráfica 3.11).

Como consecuencia de estos problemas, el patrimonio del Fondo sufrió una caída sin preceden-
tes entre 1998 y 2002. Tras registrar un patrimonio igual a $2,0 billones en 1998, pasó $710
millardos en 2002. Entre 2003 y 2004, se revierte parcialmente esta tendencia, con motivo de
la recuperación de precios y por las medidas de política adoptadas entonces. En particular, a
finales de 2001 se aprobó el Apoyo Gubernamental a la Caficultura (AGC), con el objetivo de
fortalecer el ingreso de los productores sustentando el precio interno a través de un subsidio
con cargo al Presupuesto Nacional (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural).

En 2001 y 2002, el Fondo no obtuvo ingresos por concepto de contribución cafetera y los
precios continuaron disminuyendo. Como consecuencia, a finales de 2002 se creó una contri-
bución cafetera (artículo 63, Ley 788 de 2002) a cargo de los productores de café destinada
al Fondo Nacional del Café, equivalente al 5% del precio representativo por libra de café
suave que se exporte63, y otra contribución adicional al caficultor por dos centavos de dólar
(US$0,02) por libra de café exportado64. Estas contribuciones buscan mantener y estabilizar
el ingreso cafetero y, simultámeamente, así mismo a estabilizar las finanzas del Fondo.


                                                                                                                       Gráfica 3.12



                                     FoNC: Ingresos por AGC y contribuciones cafeteras
                                                         2001-2005


                                         160.000
                                                          AGC
                                         140.000          Contribución cafetera

                                         120.000

                                         100.000
                            Miles de $




                                          80.000

                                          60.000

                                          40.000

                                          20.000

                                              0
                                                   2001            2002           2003   2004    2005




63 El valor de esta contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (US$0,04) por libra, ni inferior a dos centavos de dólar
   (US$0,02).
64 Los dos centavos de dólar (US$0,02) por libra de café que se exporte siempre y cuando el precio sea superior a sesenta centavos de
   dólar (US$0,60) estará vigente hasta el 31 de diciembre de 2005. A partir del primero de enero de 2006, siempre y cuando el precio
   representativo suave colombiano sea igual o superior a noventa y cinco centavos de dólar (US$0,95) por libra, esta contribución será
   de tres centavos de dólar (US$0,03) por libra de café que se exporte.




                                                                            111
                                      Contraloría General de la República




Estas medidas permitieron reforzar los ingresos de esta cuenta. Mientras en 2000 no existían
recursos por concepto de AGC y contribuciones cafeteras, en 2004, año de mayores recursos,
estos dos rubros totalizaron $166,2 millardos (15,4% de los ingresos del Fondo, gráfica 3.12).

En total, por AGC, es decir, los recursos que se canalizan a través del FNC y los que se
otorgan a los exportadores privados, el Gobierno ha destinado desde finales de 2001 y hasta
2005, $337,1 millardos. Para 2005, en vista de las altas cotizaciones internacionales del café,
no se utilizaron los $45 millardos que estaban presupuestados para AGC. Si se tienen en
cuenta otros recursos girados por el Gobierno, el total del apoyo al sector cafetero asciende
a $544,8 millardos en ese periodo (cuadro 3.37).




Cuadro 3.37

                              Apoyo del gobierno nacional al sector cafetero
                                               2001 - 2005


                   Programa                    2001          2002      2003      2004    2005      Total


 AGC (incentivo al precio)                    61.300     160.800       70.000   45.000           337.100

 Asistencia técnica e investigación                          36.900                               36.900

 Genoma                                                                          7.200   6.000    13.200

 Renovación                                   12.000         31.125                               43.125

 PRAN                                                                  27.000   20.000            47.000

                   ,
 Plan Colombia, FIP régimen subsidiado,       11.200         26.380     4.094   24.384   1.500    67.558
 seguridad alimentaria, biodiversidad.

 Total                                        84.500     255.205      101.094   96.584   7.500   544.883


Fuente: Asesores cafeteros




Fondo Nacional del Café: Balance fiscal 2002-2005

Gracias a las medidas adoptadas por el Gobierno así como a la recuperación de las cotizacio-
nes internacionales del grano, el balance fiscal del Fondo Nacional del Café (FNC) registró
resultados positivos entre 2003 y 2005 tras varios años de resultados deficitarios.

Los ingresos, que venían deprimidos por efecto de las bajas cotizaciones internacionales del
grano, tomaron un nuevo aire a partir de 2003 y se fortalecieron en los años subsiguientes.
En promedio la libra de café colombiano (ex – dock) obtuvo un precio de US$0,67 en 2002,
cotización que repuntó y en 2003 pasó a US$0,70, en 2004 a US$0,83 y en 2005, alcanzó
en promedio, US$1,21 por libra. Esto indica una recuperación de más de medio dólar entre
2002 y 2005.



                                                       112
          La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                      Cuadro 3.38

                                    Fondo Nacional del Café: Balance fiscal
                                             (cifras en millardos)

                      Concepto                  2002       2003        2004        2005      Variación
                                                                                               05/04

         Ingresos totales                        727,3       972,4     1.074,9    1.271,9        197,0
              Ingresos corrientes                641,1       748,8       858,4     1.063,2       204,7
              Ingresos de capital                  86,2      223,6       216,5      208,7         (7,8)
              Otros ingresos                        0,0        1,0         2,0         3,0          1,0
         Gastos totales                          760,5       919,4     1.050,0    1.217,0        167,1
              Gastos corrientes                  691,4       828,0       937,2     1.098,1       160,9
                 Funcionamiento                     0,1        0,1         0,1         0,1          0,0
                 Intereses                         43,2       39,0        37,1        35,4        (1,7)
                 Otros (operación)               648,2       788,9       900,0     1.062,6       162,6
              Gastos de capital                     1,9        8,3         6,9         6,5        (0,4)
         Préstamo neto                             22,3       26,8        13,7        17,1          3,3
         Déficit o Superávit                     (55,6)       26,2        11,2       37,8          26,6
         % PIB                                   (0,03)       0,01        0,00       0,01          0,01


Fuente: CGR



Frente a la estabilidad de los volúmenes exportados, alrededor de 10 millones de sacos de 60
Kg., el fortalecimiento de los ingresos del FNC en estos últimos tres años se debe principal-
mente a la recuperación del precio. Adicionalmente, por contribución cafetera, el FNC pasó
de recaudar $27,7 millardos en 2002 a $139,2 millardos en 2005, y por AGC recibió entre
2002 y 2005 $67,3 millardos.
Así las cosas, los ingresos totales del FNC ascendieron de $727 millardos en 2002 a $1,3
billones en 2005, a pesar del efecto negativo de la revaluación del tipo de cambio registrado
en los dos últimos años. Del total de ingresos, en promedio entre 2003 y 2005 el 93% se
debe a la actividad comercial (incluye contribuciones) y el 7% restante a ingresos financieros
y a los recursos del AGC.

Durante este subperiodo, la mayor dinámica en los ingresos se registró en 2003, con un cre-
cimiento anual de 33%, efecto combinado de la recuperación de los precios y de la adopción
de la nueva contribución cafetera. En 2004 y 2005 los ingresos crecieron 12,9% y 10,4%,
respectivamente.

La estructura de los gastos del FNC, por su parte, concentró en promedio durante estos años
87% en la operación comercial, es decir, en la compra de la cosecha interna y los gastos aso-
ciados a su comercialización, lo cual refleja el uso de su principal herramienta para cumplir
el objetivo prioritario del Fondo. El 13% restante de los gastos se distribuye entre inversión,
el AGC, transferencias a los comités de cafeteros y gastos financieros.

En la medida en que el precio interno que se reconoce por la compra de la cosecha refleja los
movimientos de la cotización internacional, los gastos del FNC igualmente se han aumentado
con mayor fuerza. En promedio, entre 2003 y 2005, los gastos totales del Fondo registraron
un crecimiento anual del 20%, destacándose 2004 con una variación de 24%. De esta forma,
los gastos que en 2002 eran de $760 millardos, llegaron en 2005 a $1,2 billones.



                                                       113
                                        Contraloría General de la República




Aparte de estos gastos, el Fondo ha destinado en promedio durante este periodo $20 mi-
llardos, que se captan a través del rubro préstamo neto, para el pago de crédito a la Flota
Mercante por la compra de activos, principalmente, y por la reinversión de dividendos en
empresas del Fondo.

Finalmente, las finanzas del Fondo y, por tanto, de los cafeteros, se han beneficiado en estos
últimos años con el repunte de las cotizaciones del grano en el mercado internacional y, en
menor medida, con el apoyo del Gobierno, y ello se refleja en los resultados superavitarios
entre 2003 y 2005, sin olvidar la gestión que en estos años se ha adelantado para sanear
sus balances.


Empresas Públicas de Medellín (EPM)

Las Empresas Públicas de Medellín (EPM) se clasifican dentro de las empresa industriales
y comerciales del Estado del orden municipal, cuya misión es la prestación de los servicios
públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, energía, distribución de gas combustible,
telefonía fija pública básica conmutada y telefonía local móvil en el sector rural y demás
servicios de telecomunicaciones. En el periodo comprendido entre 2002-2005, la empresa
registró déficit fiscal en las vigencias 2003 y 2004, resultado de los incrementos presentados
registrados en los gastos de operación e inversión.


Cuadro 3.39

                                Empresas Públicas de Medellín (EPM)
                                        (cifras en millardos)

                  Concepto                   2002       2003        2004       2005     Variación
                                                                                          04/05

         Ingresos totales                  2.305,0     2.850,6    3.666,2     3.610,0    (56,2)
           Ingresos corrientes             2.054,7     2.569,9    3.068,1     3.112,0       43,9
           Ingresos de capital               196,4       165,3      329,8       498,0     168,2
           Otros ingresos                      53,9      115,5      268,3           -   (268,3)
         Gastos totales                    2.232,6     3.614,9    3.657,2     3.410,0   (247,2)
           Gastos corrientes               1.530,4     2.044,4    2.552,5     2.498,7     (53,8)
             Gastos de funcionamiento        492,9       591,7      844,0       858,3       14,2
             Gastos de operación             877,6     1.291,7    1.464,5     1.448,8     (15,6)
              Intereses, comis, deuda        160,0       161,0      244,0       191,6     (52,4)
           Gastos de inversión               702,2     1.570,5    1.104,7       911,3   (193,4)
         Préstamo Neto                       (25,7)      (86,3)       61,4       96,1       34,7
         Déficit / Superávit (3-4)            98,1     (678,0)     (52,3)       103,9     156,3
         % PIB                                 0,05      (0,30)     (0,02)       0,04


Fuente: CGR



Los ingresos de la empresa provienen del recaudo por tarifas de los servicios de energía y
comunicaciones, del suministro de agua, telefonía y distribución de gas natural. Durante el
periodo 2002-2004, los ingresos se incrementaron de $2,3 billones a $3,6 billones. La venta de
servicios es el principal rubro de los ingresos totales, resultado del aumento de la cobertura
en los servicios básicos de acueducto y energía y de una densidad telefónica de 32 líneas por
cada 100 habitantes. Los ingresos operacionales para la vigencia 2005 corresponden, en un



                                                       114
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




70,5% a energía, 15,0% a gas y el restante porcentaje a agua y telecomunicaciones. Aunque
la empresa es sólida financieramente, la participación de los ingresos corrientes dentro del
total ha descendido de 89% en 2002 a 78% en 2005. Los gastos totales de la entidad se
incrementaron de $2,2 billones en 2002 a $3,4 billones en 2005. Los gastos de operación y
de capital fueron los rubros que más crecieron durante el periodo debido al aumento en la
inversión en las diferentes unidades de negocio y pagos de comercialización y producción;
éstos pasaron de $878 millardos en 2002 a $1,4 billones en 2005. La inversión se incremen-
tó en 30% en el periodo (de $702 millardos en 2002 a $911 millardos en 2005). El capital
se destinó a la ampliación de la capacidad de generación y distribución de energía y de la
distribución domiciliaria de gas, capitalización de Colombia Móvil, masificación del servicio
de internet y ejecución del Plan de Saneamiento del río Medellín.


Metro de Medellín

El Metro de Medellín es una empresa industrial y comercial de orden municipal dedicada al
transporte de pasajeros. Para la construcción de las obras se adjudicó la licitación al Consor-
cio Hispano-Alemán Metromed Ltda., y se suscribieron créditos con la banca extranjera. El
proyecto presentó problemas financieros, técnicos y operativos desde el inicio de su ejecución
por desacertados estudios de factibilidad que sobreestimaron la demanda y la correspondiente
estructura tarifaria, generando sobrecostos al proyecto.

Pronto se evidenció que el Metro no era autocosteable porque los ingresos por tarifas no
cubrían los gastos de operación, administración, mantenimiento y operación65. Como conse-
cuencia, la Nación, en su calidad de avalista, asumió los compromisos financieros cubriendo el
servicio de la deuda. La empresa firmó acuerdos de pagos con la Nación y en contragarantía
se pignoraron las rentas del departamento de Antioquia, provenientes de la sobretasa a la
gasolina, impuesto de valorización, tabaco y cigarrillo.

                                                                                                                              Cuadro 3.40

                                             Resultado fiscal Metro de Medellín
                                                     (cifras en millardos)
                                   Concepto                                Base de registro compromisos
                                                                        2002      2003       2004     2005

                1. Ingresos totales                                        83           149            203           230
                     Ingresos corrientes                                   64           138            193           131
                     Ingresos de capital                                   10            11             11            12
                     Otros ingresos                                         9                                         88
                2. Gastos totales                                         199           217            211           223
                     Gastos corrientes                                    180           191            194           198
                        Funcionamiento                                     26            63             79            83
                        Intereses, comisiones y deuda                     125           128            115           115
                        Otros (Operaciones)                                29
                     Gastos de capital                                     18            26             17            25
                4. Préstamo neto                                        (213)         (252)          (211)         (100)
                5. Déficit/Superávit (3-4)                                 97           185            203           107

Fuente: CGR


65 Los problemas técnicos se originaron en el diseño, el cual no se ajustó a las condiciones geográficas de la ciudad, lo cual originó desgaste
   ondulatorio entre la rueda y el riel elevando los costos de mantenimiento y reduciendo la vida útil de los trenes.




                                                                    115
                                               Contraloría General de la República




La empresa registró durante el periodo superávit recurrentes que pasaron de $97 millardos
en 2002 a $193 millardos en 2005. Este resultado se explica en buena medida, sin embargo,
por el apoyo financiero otorgado por el gobierno nacional central66.

Los ingresos de la empresa provienen de la venta de tiquetes, publicidad, arrendamiento de
locales, aportes del nivel central departamental e ingresos de capital. Durante el periodo
2002-2005 se desaceleran los ingresos ante el estancamiento en la venta de tiquetes: aunque
en las vigencias 2003 y 2004 hubo un aumento importante de pasajeros (10,7% y 12,1%,
respectivamente) en 2005 el incremento fue de 1,2%. Esto se reflejó en los ingresos por venta
de servicios dentro del total al pasar de 77% en 2002 a 57% en 2005.

Dentro del total de gastos, los intereses constituyen el principal rubro aunque la empresa sólo
debe pagar el 60% del servicio de deuda67. Este pago ha disminuido su participación dentro
del total a partir de 2004 por efecto de la revaluación; sin embargo, estos compromisos han
representado más del 50% de los gastos totales durante el periodo 2002-2005. Los altos cos-
tos en que incurre la empresa frente a los ingresos pone en peligro la sostenibilidad de las
finanzas del Metro, que depende de los recursos de la Nación para su funcionamiento.

La deuda del Metro de Medellín y la incapacidad financiera de esta empresa para asumir sus
obligaciones ha causado que la Nación asuma la casi totalidad de sus obligaciones y con ello
se afectan las finanzas del gobierno nacional central.



Empresas Municipales de Cali (Emcali)

Emcali es una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal cuya misión es
la prestación de servicios públicos en energía, telecomunicaciones, acueducto y alcantarillado.
Fue intervenida en abril de 2000 por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
ante la imposibilidad de garantizar la prestación de los servicios y cumplir con el pago de las
obligaciones mercantiles con sus acreedores.

En 2004 se firmó el convenio de ajuste financiero, operativo y laboral (2004)68, mediante el
cual la Nación, los acreedores locales, Termoemcali, el Municipio de Cali, los usuarios y los
trabajadores se comprometieron a realizar aportes con el fin de dar viabilidad a la empresa.

El proceso de reestructuración permitió reducir los compromisos financieros de la empresa
lo cual, junto con mayores ingresos por explotación comercial, permitió la generación de su-
cesivos excedentes fiscales en el periodo 2002-2005 (cuadro 3.41). A la disminución de los
servicios personales y del pago de intereses, se sumó, sin embargo, el recorte en los gastos
de inversión.




66 El préstamo neto permite reportar superávit a pesar que los ingresos fueron inferiores a los gastos.
67 Ibid.
68 Se pactó la modificación de la convención colectiva y se reestructuraron los términos y condiciones de la deuda con los acreedores,
   entre otras acciones, para salvar la empresa.




                                                                  116
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                                       Cuadro 3.41

                                                     Balance fiscal Emcali
                                                      (cifras en millardos)

                           Concepto                         2002          2003         2004          2005       Variación
                                                                                                                  05/04

           1. Ingresos totales                               920,6        977,1       1.407,4      1.346,4          (61,0)
             Ingresos corrientes                             916,3        977,1       1.189,8      1.287,5            97,7
             Ingresos de capital                                4,4            -        217,6          58,9        (158,7)
           2. Gastos totales                                 869,4        836,8         932,8      1.388,9           456,1
             Gastos corrientes                               757,4        802,2         875,6      1.158,7           283,2
                Gastos de funcionamiento                     368,9        408,5         450,9        556,7           105,7
                Gastos de operación                          368,2        388,6         424,6        563,3           138,6
                Intereses, comisiones y deuda                  20,2          5,0             -         38,8           38,8
             Gastos de inversión                             112,0          34,6          57,2       230,2           172,9
           4. Préstamo Neto                                  (65,3)       (35,6)        (86,0)       (50,0)           36,0
           5. Déficit / Superávit (3-4)                      116,6        175,9         560,6           7,5        (553,1)
           % PIB                                               0,06         0,08          0,22         0,00

Fuente: Ejecución Presupuestal de Ingresos y Gastos Emcali y OEC




Mientras los servicios personales se redujeron de $216 millardos en el 2002 a $154 millardos
en el 2004, los ingresos corrientes se incrementaron y pasaron de $916 millardos en 2002 a
$1.287 millardos en 2005, lo cual se desprendió de la venta de servicios (43% energía, 32%
telecomunicaciones y 26% acueducto). En general, en los ingresos fueron determinantes, el
incremento en las tarifas de energía y los mayores precios en bolsa. Adicionalmente, la am-
pliación de la cobertura del servicio permitió mayores ventas de energía.

La continuidad en la prestación de los servicios es efecto de los acuerdos de pago con las
electrificadoras y con los bancos (2002)69. Esto le permitió disponer de recursos adicionales
y en 2004 no realizó pagos por concepto de intereses. Durante las dos últimas vigencias,
la empresa obtuvo rendimientos financieros por $84,4 millardos y recuperaciones por $204
millardos de préstamo al municipio de Cali por concepto de pago de subsidios de acueducto
y alcantarillado.

De otra parte, entre 2002 y 2005, el gasto total de Emcali se incrementó un 60%, en especial
los gastos de operación y de inversión en virtud del programa de inversiones contemplado en
el convenio de ajuste financiero, operativo y laboral. La operación comercial pasó de $369
millardos en 2002 a $563 millardos en 2005 y los gastos de capital pasaron de $112 millardos
a $230 millardos, destinados al mejoramiento y mantenimiento de las torres de distribución
de energía, plantas y redes eléctricas.

La entidad mitigó sus compromisos financieros mediante la reestructuración de los términos
del contrato de venta de capacidad y energía celebrado con Termoemcali70, por el cual esta
entidad aportó $360 millardos, sacrificando un 36% de su acreencia inicial. Adicionalmente,

69 Este acuerdo dio inicio al proceso de desmonte de la intervención de Emcali.
70 El contrato PPA se dio por terminado; a cambio Emcali se comprometió a pagar a la electrificadora unas sumas condicionadas de
   dinero (US$163.927.725). Otrosí No. 2 al convenio de ajuste financiero, operativo y laboral para la reestructuración de acreencias de
   acreencias; acta de acreedores de Emcali 17 de mayo de 2005.




                                                                 117
                                                Contraloría General de la República




aunque la Superintendencia ordenó la suspensión de pagos, la Nación en su calidad de ga-
rante de la deuda71, abonó $248 millardos para atender pagos a favor del crédito externo y
de la FEN.

En relación con las pensiones, se constituyó un patrimonio autónomo manejado por una
entidad fiduciaria a través del mecanismo de conmutación pensional, que permite fondear el
pago del pasivo por $3 billones durante los próximos 20 años.



Banco de la República

El Banco de la República cuenta con autonomía administrativa, presupuestal y técnica y está
sujeto a un régimen legal propio. Su principal objetivo es mantener la capacidad adquisitiva
de la moneda. No obstante, las funciones y políticas del Banco (monetaria, cambiaria y cre-
diticia) deben ser ejercidas en concordancia con la política económica general.

Para garantizar la reducción de la inflación el Banco implementó, en octubre de 2000, un
esquema de “inflación objetivo”, que permite combinar los objetivos de estabilidad de precios
con metas de crecimiento del producto y el empleo72. Este esquema depende de la credibili-
dad en la política monetaria; una política creíble permite una reducción de la inflación más
rápida y menos costosa.

Este cambio en la orientación de la política monetaria, sumado al entorno internacional, han
permitido una mayor liquidez y una reducción importante en las tasas de interés de largo
plazo, lo cual ha profundizado el mercado de deuda pública con tasas nominales que oscilan
entre 10% y 12%. Este manejo de las tasas de interés se encuentra limitado, sin embargo, por
el crecimiento de la economía y la brecha del producto respecto de su nivel potencial. En la
medida en que esta distancia se reduzca, son precisas alzas en los tipos de interés para con-
trolar la demanda y los precios. Este cambio en la postura de la política tendría repercusiones
fiscales sobre el costo de la deuda y el valor del portafolio de los tenedores de TES.

De esta manera, el manejo monetario y cambiario y, ante todo, la restricción constitucional
al Banco de la República para otorgar crédito al Gobierno, afectó las finanzas públicas por
varios canales. Se eliminó la financiación monetaria del déficit73; el manejo de los tipos de
interés pasó a determinar las decisiones de los inversionistas y el costo de la deuda pública;
el manejo cambiario prescribió el monto y costo del endeudamiento externo del Gobierno74;
asimismo, la política crediticia –junto con la profundización financiera–, permitieron consolidar
un mercado de deuda pública y un nuevo espectro financiero75.




71 En marzo de 2003 ascendía a $1.177 millardos
72 Desde inicios de la década de los noventa varios países han venido aplicando un esquema de política monetaria basado en un objetivo
   explícito de inflación. Mediante este esquema, el objetivo de bajar la inflación es, a la vez, la meta operativa de la política monetaria,
   dejando a discreción del banco central el uso de sus instrumentos monetarios.
73 A pesar de no otorgar crédito al Gobierno, el Banco transfiere los recursos derivados de sus utilidades.
74 El informe sobre la Situación de la Deuda Pública 2005, profundiza en estos aspectos.
75 El nuevo esquema del mercado de deuda pública, (a través de la figura de los creadores de mercado), ha permitido que algunos inter-
   mediarios financieros hayan incrementado su volumen de operaciones: la relación de M3 a PIB pasó de 27,0% en 1990 a 39,1% en
   2004.




                                                                   118
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




En el frente externo, se liberalizó el régimen cambiario con lo cual el comportamiento de
las tasas de interés internas pasó a depender del contexto financiero internacional, y la eco-
nomía se hizo más vulnerable a cambios en el entorno; las finanzas públicas no fueron la
excepción76. En este contexto, la liquidez otorgada por el Banco contribuyó al crecimiento del
crédito interno al sector público, como parte de la estrategia de sustitución de deuda externa
por interna implementada en los últimos años.




Balance fiscal 2002-2005

Los cambios en el balance del Banco de la República han estado determinados por una am-
plia liquidez en el mercado monetario desde comienzos de la década de 2000. El crecimiento
anual promedio de la base monetaria desde 2001 se ha ubicado por encima del 17% nominal,
como consecuencia tanto de una mayor demanda por reservas como de efectivo (este último
impulsado en parte por el impuesto a las transacciones financieras). El principal origen de
la base lo constituyen operaciones con el Gobierno, aunque a partir de 2004 su aumento
($2,6 billones) se explica fundamentalmente por el efecto expansionista de la compra neta
de divisas realizadas por el Banco ($6,2 billones).


Esta expansión, así como el traslado de utilidades del Banco al Gobierno, ha sido parcialmente
neutralizada por la venta de TES por parte del Banco de la República, la disminución en los
repos netos de expansión y el aumento de los depósitos del Gobierno en la institución. Ello
se ha traducido en un crecimiento de los activos reales entre 2001 y 2005 igual a 16,1%,
generando una recomposición del portafolio del Banco. Las reservas internacionales ganan
participación dentro del activo (74,1% en 2001 a 77,3% en 2004) pero se reducen al 73,3%
en 2005, mientras las inversiones reducen su importancia (6,5% en 2001 a 5,6% en 2005)
y los apoyos transitorios de liquidez incrementan su participación del 3,5% al 8,7% en el
mismo periodo.


Estos fenómenos han permitido que la tasa anual de crecimiento de M1, que en 2001 se
ubicaba en 8,9% nominal en promedio, en 2005 aumentara a 18,5% nominal anual.


El agregado M3 mantiene una tendencia creciente y, desde 2004, ha registrado tasas de cre-
cimiento real anual por encima de 8% (en 2005, el agregado M3 creció 11,9% real). Esta
evolución presenta un crecimiento de los pasivos sujetos a encaje, especialmente las cuentas
de ahorro y, en menor proporción, los CDT. Se observa en el cuatrienio, una recomposición
del portafolio de los agentes a favor de los títulos de tesorería: mientras los TES representa-
ban en 2001 el 43,7% de los activos financieros totales, a diciembre de 2005 han alcanzado
una participación igual a 52,6%.




76 Después de la crisis, sin embargo, la coordinación de las políticas monetaria y fiscal se ha visto beneficiada por la deducción de las tasas
   de interés real y se ha reflejado de manera directa en una curva de rendimientos más larga y plana.




                                                                    119
                                               Contraloría General de la República




Estado de resultados 2002-200577
Las utilidades del Banco de la República se redujeron entre 2002 y 2005, de $2,1 billones
a $325 millardos, reducción que se explica por la caída de los ingresos ante menores rendi-
mientos sobre las reservas internacionales, esencialmente (cuadro 3.42).


Cuadro 3.42

                                     Estado de resultados-Banco de la República
                                                 (cifras en millardos)

                                                           2002          2003         2004          2005        Variación
                                                                                                                  05/04

           Ingresos totales                              2.827,1       2.031,9       1.756,3      1.405,7         (350,6)
                Ingresos operacionales                   2.809,4       1.990,8       1.558,0       1.160,3        (397,7)
               Ingresos no operacionales                     17,7          41,1        198,3         245,4           47,1
           Gastos totales                                  755,8         584,3         928,5      1.080,5           152,0
               Gastos operacionales                         737,6        569,4         924,1       1.074,7          150,6
                   Funcionamiento                           252,9        185,1         323,4         338,0           14,6
                   Intereses                                301,8        379,8         499,2         636,1          136,9
                   Otros                                    182,9           4,5        101,5         100,6           (0,9)
               Gastos no operacionales                       18,2          14,9           4,4           5,8            1,4
           Déficit/Superávit                             2.071,3       1.447,6         827,9         325,2        (502,7)
           % PIB                                              0,8           0,6           0,3           0,1


Fuente: CGR




Los excedentes registrados en 2002 estuvieron asociados principalmente al rendimiento de las
reservas internacionales y a la valorización de TES por operaciones de expansión monetaria,
principalmente. En 2003, cayeron las utilidades (a $1,4 billones), debido a menores tipos de
interés y a una reducción del portafolio resultado de la intervención en el mercado cambia-
rio (primer semestre del año). En 2004, con motivo de una fuerte acumulación de reservas
internacionales y las correspondientes compras de TES para controlar liquidez, el Banco de
la República modificó su portafolio y obtuvo utilidades por $828 millardos (0,3% del PIB).
En 2005 cayeron los ingresos operacionales, afectando el superávit de la entidad.

En los gastos se evidencian aumentos en el rubro de operacionales (cuenta de intereses y
rendimientos), en particular, en la remuneración de cuentas de depósito (encaje y Dirección
del Tesoro Nacional) que pasó de $124 millardos a $418 millardos entre 2002 y 2005. Esta
dinámica obedece al incremento de los pasivos sujetos a encaje y de los depósitos de la



77 La CGR considera el estado de resultados del Banco de la República para ser consistente con la metodología de causación adoptada
   en el presente informe. El estado de resultados difiere del balance cuasifiscal por cuanto éste último implica movimientos de caja,
   mientras el primero constituye las pérdidas y ganancias correspondientes al conjunto de operaciones presupuestales. Así, el balance
   Cuasifiscal se define como los ingresos por intereses devengados de las reservas y otros ingresos en efectivo recibidos por el Banco de
   la República menos los gastos operativos, comisiones e intereses pagados sobre todos los pasivos. Este resultado es consolidado por
   el gobierno dentro del resultado fiscal del sector público.




                                                                  120
        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Tesorería ante excesos de liquidez y alta rentabilidad. En efecto, los depósitos para encaje
de los bancos pasaron entre 2002 y 2005 de $1,6 billones a $2,9 billones (incremento de
83,1%) y los depósitos del Gobierno Nacional –Dirección del Tesoro Nacional– en el Banco
aumentaron en ese periodo de $40 millardos a cerca de $3,7 billones con una remuneración
cercana al 6,8%.

Conservando las tendencias del cuatrienio, la disminución de los ingresos totales del Banco
en 2005 respecto a 2004 tiene su origen en la caída de los rendimientos de reservas interna-
cionales en $650 millardos. El aumento de los egresos durante el último año estuvo asociado
con el incremento de los pagos por concepto de los intereses por cuentas de depósito ($233,8
millardos), motivados por las operaciones contraccionistas dentro del nuevo esquema de li-
quidez; también incidió el costo de la emisión de especies monetarias ($53 millardos).


Transferencia de utilidades al Gobierno
En los últimos años, la trasferencia de utilidades por parte del Banco de la República se ha
constituido en una fuente importante de financiamiento para el Gobierno. La Junta Directiva
del Banco de la República decidió distribuir en 2002 $1,2 billones por concepto de utilida-
des obtenidas en el ejercicio de 2001, recursos destinados casi en su totalidad al gobierno
nacional ($7,5 millardos se dirigieron a inversión neta en bienes para la actividad cultural).
Posteriormente, en 2003, el Banco distribuyó recursos por $1,55 billones; $802,8 millardos
fueron girados al gobierno nacional y $730,3 millardos para aumentar la reserva destinada a
la fluctuación de monedas. De las utilidades obtenidas en 2004 y distribuidas en 2005, por
$840 millardos, se asignaron $454 millardos al Gobierno; $349,4 millardos a reserva para
fluctuación de monedas y otras estatutarias y legales, $30,2 millardos a inversión neta en
bienes para la actividad cultural y $6,6 millardos a resultados cambiarios. En 2006, el Go-
bierno recibirá $792,9 millardos, de las utilidades obtenidas en 2005. Este monto corresponde
a resultados efectivos del ejercicio de 2005 equivalente a $325 millardos, mientras que $468
millardos corresponden a una reserva estatutaria que el Banco había conformado con utili-
dades de años anteriores.

Hacia el futuro existe incertidumbre en torno al componente cuasifiscal del Banco de la
República, a lo que se suma que los instrumentos de política monetaria y cambiaria tienen
efectos tanto en el resultado del Banco, como en el resto de actividades cuasifiscales. Al res-
pecto, los activos externos del Banco –variable decisiva en su resultado financiero en 2004 y
2005–, han estado determinados por la liquidez externa y la evolución de las tasas de interés
internacionales, que resultan difíciles de predecir. En el mismo sentido, el comportamiento de
la tasa de interés de la Reserva Federal de los Estados Unidos (FED) es determinante en el
comportamiento del rendimiento de los portafolios externos.


Fogafín
El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín) fue creado mediante la Ley
117 de 1985, como respuesta a la necesidad de fortalecer la confianza de los depositantes
en el sistema financiero colombiano, que se hizo manifiesta tras la crisis financiera de 1982.
Su objetivo principal es la protección de la confianza de los depositantes y acreedores en las
instituciones financieras inscritas, preservando el equilibrio y la equidad económica e impi-
diendo injustificados beneficios económicos o de cualquier otra naturaleza de los accionistas
y administradores causantes de perjuicios a dichas instituciones.



                                                     121
                                     Contraloría General de la República




Fogafín jugó un papel importante en la crisis financiera de 1998, mediante la ejecución de
la política de salvamento de la banca. Los apoyos dirigidos a fortalecer patrimonialmente
a las entidades financieras viables así como los apoyos a los deudores hipotecarios fueron
canalizados a través de este fondo. En cumplimiento de dicha misión, Fogafín operó en tres
frentes: las operaciones de apoyo a la banca, las privatizaciones y la vigilancia de los procesos
liquidatorios de entidades financieras. Así mismo, es el encargado de recaudar y administrar
los recursos del seguro de depósitos, aportados por las entidades inscritas.

Dos hechos importantes han determinado el devenir de la banca pública a partir de 1998.
En primer lugar, la crisis financiera de ese año que, además de una reestructuración del
sector financiero público, implicó altos costos para el Estado por las medidas adoptadas con
la política de salvamento. En segundo lugar, la política pública se fundamenta actualmente
en la reducción de la banca pública, lo cual se ha traducido en procesos de privatización y
liquidación de entidades.

La crisis financiera tuvo lugar en un contexto de flexibilización financiera, en que los crédi-
tos se colocaron sin adecuada valoración de riesgos y con bajas provisiones, particularmente
sobre la cartera hipotecaria, afectando a mediano plazo la solvencia de las entidades. Tras
la crisis, el gobierno nacional, a través de Fogafín, decidió fortalecer patrimonialmente a los
bancos públicos existentes y tomar el control de aquellos privados que no pudieron ser ca-
pitalizados por sus accionistas. Los apoyos otorgados a la banca pública entre 1998 y 2004
ascendieron a $8,8 billones, de los cuales se prevé recuperar $4 billones, para un neto igual
a $4,8 billones (cuadros 1.2 y 3.43).

Los recursos para sufragar dichos gastos provinieron principalmente de los bonos de capitali-
zación banca pública por $5,0 billones; $0,7 billones con recursos de la emergencia económica;
$1,7 billones con recursos propios de Fogafín; y $1,2 billones con aportes del presupuesto
nacional, que corresponden a la deuda contraída por la Nación con el Banco Agrario por el
faltante resultante de la liquidación de la Caja Agraria (cuadro 3.43).


Cuadro 3.43

                           Fuente de los recursos de apoyo a la banca pública

                                          Fuente                                millardos

         Bonos Fogafin capitalización banca privada                                5.173
         Recursos emergencia económica                                               721
         Aportes presupuesto nacional (deuda contraída con el Banco Agrario)       1.236
         Recursos propios Fogafín                                                  1.708
         Total                                                                     8.838


         Fuente: Fogafín



Resultado fiscal
Fogafín registró superávit permanente entre 2002 y 2005, del orden de $600 millardos, con
un comportamiento estable en los rubros agregados durante este periodo (cuadro 3.44). La
disminución de los excedentes registrada en 2005 se explica por mayores pagos de intereses
así como por la devolución de la prima del seguro de depósitos.



                                                    122
           La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                              Cuadro 3.44

                                               Balance fiscal Fogafín
                                                (cifras en millardos)

                         Concepto               2002       2003       2004         2005         Variación
                                                                                                  05/04

              Ingresos totales                    877       769         896         823            (74)
                  Ingresos corrientes             597       474         552         575             24
                  Ingresos de capital             280       295         345         248            (97)
              Gastos totales                      276       187         173         207             35
                  Gastos corrientes               756       557         514         507             (7)
                      Funcionamiento               68         48         57          41            (16)
                      Intereses                   675       493         432         417            (15)
                      Otros (operación)            13         16         25          49             24
                  Transferencias                (480)     (370)       (341)        (300)            41
              Déficit/Superávit                   601       582         724         615          (108)
              % PIB                              0,29      0,25        0,28        0,22


Fuente: CGR




Los rubros más importantes de ingreso de la entidad corresponden al recaudo del seguro
de depósitos y el rendimiento del Portafolio de Emergencia que, sumados, representaron en
promedio el 70% de los ingresos totales en los últimos años. En 2002 tuvo también un peso
importante el rendimiento del portafolio de Granahorrar, que luego disminuyó por su enaje-
nación y explica la caída en los ingresos entre 2002 y 2003. Dicha caída vino a ser compen-
sada parcialmente con una fuente extraordinaria de recursos provenientes de los dividendos
reportados por CISA que, en 2004, ascendieron a $109 millardos y volvieron a elevar los
ingresos hasta un monto de $896 millardos (cuadro 3.45).


                                                                                                              Cuadro 3.45

                                        Detalle ingresos Fogafín 2002-2005
                                                  (cifras en millardos)

                               Concepto/Año                              2002         2003          2004          2005

 Ingresos totales                                                         877          769           896           823
   Ingresos corrientes                                                    597          474           552           575
      Recaudo seguro de depósito                                          271          300           330           401
      Rendimiento del portafolio de Granahorrar                           258              74         21            34
      Rescate de seguros de depósitos pagados                                 6            6              7          3
      Rendimientos Crédito Línea de Capital -Sector privado                   62           67         85           117
      Ingreso extraordinario dividendos CISA                                               28        109            20
   Ingresos de capital                                                    280          295           345           248
      Rendimientos de operaciones apoyo tradicional                           31           2          21             3
      Rendimientos apoyo emergencia económica                                 25           16             3          4
      Rendimientos del portafolio emergencia                              224          277           321           240

Fuente: Fogafín




                                                        123
                                               Contraloría General de la República




Por su parte, los componentes más importantes del gasto son los pagos de intereses sobre
títulos distintos a bonos de capitalización banca pública (BCBP)78 y los gastos de funcio-
namiento y administración. Ambos componentes presentan un descenso sostenido a lo largo
del periodo que se reflejó en una reducción de 35% entre 2002 y 2005. Sin embargo, en
2005 aumentan los gastos totales como consecuencia del incremento de $49 millardos en la
devolución de la prima del seguro de depósitos.


Cuadro 3.46

                                         Detalle de gastos Fogafín 2002-2005
                                                   (cifras en millardos)

                             Concepto/Año                                2002         2003          2004          2005

        Gastos totales                                                    276           187          173           207
           Pagos corrientes                                               756           557          514           507
             Funcionamiento y administración                                68           48            57           41
             Devolución proma seguro de depósito                            13           16            25           49
             Pago de intereses                                            675           493          432           417
                  Otros                                                   172            98            78          105
                  Bonos de capitalización banca pública                   503           395          354           313
        Transferencias                                                  (480)         (370)        (341)         (300)
             Transferencias del gobierno                                (503)         (395)         (354)        (312)
             Apoyo a la banca pública                                       23           25            13           12



Fuente: Fogafín



Resto sector público

El “resto del sector público” está conformado por ICBF, SENA, ANH, Invías, Ecogás, ETB,
EAAB y Metro de Medellín. Este grupo de empresas consolidó su ahorro entre 2002 y 2005
al pasar de un déficit equivalente a 0,1% del PIB en el primer año, a un superávit cercano
a 0,3% del producto en la última vigencia. El balance positivo se explica principalmente por
el superávit de la ETB.

El SENA registró en 2005 superávit por $156 millardos, con lo cual duplicó el excedente al-
canzado en 2004 por $74 millardos. Este resultado se explica por un comportamiento favorable
de los ingresos corrientes así como la reducción del 10% en los gastos de funcionamiento.
Se destaca, además, en 2005 el incremento de la formación bruta de capital por parte de
la entidad mediante la ejecución del rezago correspondiente al año anterior; se destacan los
programas de “implantación para la innovación y desarrollo tecnológico” y de “capacitación
en formación profesional integral”. El ICBF por su parte, arrojó en 2005 un superávit igual a
$38 millardos, que contrastó con el déficit del año inmediatamente anterior por $4,0 millardos.



78 El pago de intereses sobre los BCBP entre 2002 y 2005 fue $503 millardos, $395 millardos, $354 millardos y $313 millardos. No obs-
   tante, dichos recursos son girados por el gobierno nacional con cargo al presupuesto nacional. Al registrar esta transacción con signo
   positivo en pago de intereses y con signo negativo en transferencias, el efecto sobre el balance de la entidad es neutro.




                                                                 124
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




El ajuste obedeció a la dinámica de los ingresos (incremento de $25 millardos) por concepto
de aportes del gobierno nacional y contribuciones parafiscales, además de un aumento de
32% en los ingresos de capital.

Aunque, en conjunto, estas entidades generaron un excedente por $194 millardos en 2005, en
esa misma vigencia incrementaron el saldo de sus TES en $657 millardos79, acumulando un
total de $1,18 billones. Esta dinámica de las inversiones se debe a que, además de los exce-
dentes por $194 millardos, en 2005 estas entidades invirtieron recursos en títulos de tesorería
por $355 millardos, correspondientes a las reservas presupuestales de la vigencia80.


                                                                                                                    Cuadro 3.47

                                           Balance fiscal resto sector público
                                            [cifras en millardos (compromisos)]

                          Concepto                           2002         2003          2004         2005       Var05/04

        1. Ingresos totales                                5.272,7       5.822,2      8.721,6       10.529,5    1.807,9
          Ingresos Corrientes                              4.237,0       4.631,9      7.480,4        9.168,2    1.687,7
          Ingresos de Capital                                 499,4        795,4        540,3          639,7       99,4
          Otros Ingresos                                      536,3        394,9        700,8          721,6       20,8
        2. Gastos totales                                  5.498,2       6.102,3      8.088,7        9.851,6    1.762,8
          Gastos corrientes                                2.102,1       2.325,8      4.623,8        5.867,9    1.244,0
            Funcionamiento                                          -            -             -            -          -
            Intereses, comisiones y deuda                           -            -             -            -          -
           Otros (operación)                                        -            -             -            -          -
          Gastos de Capital                                3.396,1       3.776,5      3.464,9        3.983,7      518,8
        4. Préstamo Neto                                      -49,1       -250,9          -1,3         -76,5      -75,2
        5. Déficit / Superávit (3-4)                        -176,4         -29,2        634,1         754,3       120,2
       % PIB                                                  -0,09         -0,01         0,25          0,27


No incluye Agencia Nacional de Hidrocarburos
Fuente: CGR.




En el sector transporte, Invías registró en 2005 un déficit por valor de $180 millardos, producto
de una reducción del 20% en los aportes de la Nación y un aumento de los gastos totales
del 22%, principalmente en el rubro de inversión. Los proyectos de inversión que ejecutó el
Invías en 2005, a través de varios programas orientados al mantenimiento y pavimentación
de carreteras, suman $900 millardos. Mediante convenios administrativos, el Invías ejecutó
inversiones en 19 tramos que conforman 271,37 kilómetros de vías y obras complementarias.
Las principales inversiones se hicieron en los departamentos de Atlántico, Casanare, Huila, La
Guajira, Putumayo, Caldas, Cesar y los municipios de Puerto Wilches y Bello (Antioquia). El
Instituto aportó en estos proyectos un total de $103 millardos y las gobernaciones y alcaldías



79 El saldo de TES del ICBF pasó de $143 millardos a $489 millardos entre 2004 y 2005. En el SENA, este saldo pasó de $381 millardos
   a $693 millardos en el mismo periodo.
80 La diferencia entre compromisos y obligaciones. El remanente se explica por variación de caja.




                                                                125
                                              Contraloría General de la República




comprometidas, un total de $84 millardos. Los programas Vías para la Paz CAF I y CAF
II alcanzaron inversiones por $700 millardos en la pavimentación de 717,9 kilómetros que
generaron 3.539 empleos directos calificados y 11.552 indirectos.

La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá registró un déficit igual a $99 millar-
dos, fundamentado en un incremento de los gastos de funcionamiento (16%) y una reduc-
ción de los ingresos de capital (7%). El resultado en ingresos no es favorable a pesar del
aumento en los servicios de alcantarillado, de las transferencias de capital del Distrito por
transferencias del convenio DAMA para la operación de la planta de tratamiento de aguas
residuales y del aumento de los rendimientos financieros. En el presupuesto de gastos resalta
un aumento de la inversión, principalmente en construcción del sistema troncal, secundario
y local de alcantarillado y la mitigación de la vulnerabilidad del sistema. De otra parte, el
gasto de operación aumentó con referencia al 2004 debido al prepago de seguros realizado
en la vigencia anterior.

La Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB) presentó un superávit igual a $469 mi-
llardos, superior en un 43% al registrado en el año inmediatamente anterior. Este resultado
obedeció al incremento en la facturación por venta de servicios, principalmente en los negocios
de Internet y transmisión de datos (dado un incremento en el número de usuarios de 22.000 a
90.000). Esto le permitió a la ETB elevar la facturación por estos conceptos de $96 millardos
en 2004 a $151 millardos en 2005. La ETB cerró el año pasado con ventas por $1,4 billones,
lo que representa un aumento de 4,1% respecto de los $1,38 billones registrados en 2004. La
mayor parte de los ingresos fue producto de la telefonía local ($827 millardos); los ingresos
por larga distancia nacional cayeron de $223 millardos a $190 millardos.

Ecogás81 obtuvo un superávit en 2005 por $133 millardos, tras registrar en 2004 un déficit
igual a $26,1 millardos. El resultado del último año se originó fundamentalmente en una
reducción de gastos de funcionamiento dentro del proceso de privatización de la entidad.

Por otra parte, el grupo de “Otras entidades” incorpora dentro de la muestra a los hospita-
les, licoreras, beneficencias y empresas de servicios públicos domiciliarios diferentes de las
incluidas en la muestra anterior (“Resto”). Estas entidades registran en 2005 un superávit
igual a $931 millardos, equivalentes a 0,3% del PIB.




81 Ecogás es una empresa perteneciente al Estado, que transporta gas natural de los campos de producción hasta el centro del país, a
   través de una red de 3.644 Km. de gasoductos, de los cuales 1,829 son operados. El Gobierno esta estructurando la privatización de
   Ecogás a través de Santander Investment.




                                                               126
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




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                                     Balance fiscal otras entidades nivel local*
                                                 (cifras en millardos)

                       Concepto                    2002          2003      2004      2005     Variación
                                                                                                05/04

           Ingresos totales                      4.350,8        4.963,5   5.998,6   6.586,4     587,8
              Ingresos corrientes                 3.962,5       4.635,0   5.640,8   6.202,3     561,6
              Ingresos de capital                   388,4        328,5     357,8     384,1       26,3
              Otros ingresos                          0,0           0,0       0,0       0,0
           Gastos totales                        3.423,6        4.462,3   5.189,9   5.655,0     465,1
              Gastos corrientes                   3.018,6       3.901,7   4.650,5   4.868,1     217,6
               Funcionamiento                     2.963,7       3.857,2   4.610,6   4.852,5     241,9
               Intereses                             55,0          44,5      39,9      15,6     -24,4
              Transferencias                        405,0        560,6     539,4     786,9      247,5
           Déficit / superávit                     927,2         501,2     808,6     931,4      122,8
           % PIB                                     0,46          0,22      0,32      0,33



* Corresponden a ESE (hospitales, licoreras, beneficiencias).
Empresas de servicios públicos domiciliarios
Fuente: CGR




Este grupo de entidades se ha caracterizado por recurrentes excedentes en los últimos cuatro
años, por lo cual contribuyen al ajuste del sector público consolidado (cuadro 3.48).




                                                                127
          Tercera parte
Prospectiva de las finanzas públicas
Contraloría General de la República




               130
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




El desempeño fiscal del sector público ha sido determinado por las rigideces estructurales
derivadas del marco institucional establecido a lo largo de la década de los 90, además del
impacto que han tenido cambios en las condiciones macroeconómicas y financieras sobre
las finanzas del Estado.


Las rigideces estructurales en el gasto se encuentran relacionadas con compromisos constitu-
cionales, financieros o contractuales. Dentro de los gastos consignados en la Constitución de
1991, resulta, en especial, relevante el crecimiento de las transferencias intergubernamentales;
su vínculo con los ingresos corrientes de la Nación y su posterior fórmula de crecimiento
real sostenido, han generado una presión creciente sobre el gasto del gobierno nacional.


Los compromisos financieros se remiten de manera esencial al servicio de la deuda, rubro
que ha presentado una participación elevada y creciente sobre el presupuesto de la Nación
y que, al igual que las transferencias, no puede ser controlado de manera discrecional por
el Gobierno. Los factores contractuales, por su parte, obedecen al papel del Gobierno como
garante o responsable del resto del sector público1. Estos compromisos pueden constituir
gastos, deudas o contingencias. En el primer caso se destaca el pago de las mesadas pen-
sionales o los costos asociados al salvamento de la banca pública. En el segundo caso,
se destaca la asunción de deuda por parte del Gobierno, tal como el pasivo pensional (a
través del Fopep), la deuda de Metro de Medellín o Carbocol, entre otros. En las contin-
gencias se encuentra la deuda garantizada, las demandas contra la Nación y las garantías
correspondientes a los acuerdos de compra de energía (PPA), los contratos de asociación
a riesgo compartido (joint ventures) y las concesiones viales. Estos factores determinan
estructuralmente la senda del gasto del Gobierno.


Por otra parte, la sensibilidad de las finanzas públicas a cambios en las condiciones macroeco-
nómicas se define como vulnerabilidad fiscal. Ésta se ha hecho evidente en el caso colombiano
a partir de los efectos fiscales de la recesión, que profundizaron el desequilibrio en las finanzas
públicas, como también por el impacto que han tenido las variaciones en el tipo de cambio
o en el precio del petróleo, en la determinación reciente del resultado fiscal.


Estas características afectan el desempeño fiscal también en sentido contrario, como lo
demuestra la reciente reducción del déficit del sector público, relacionada con un com-
portamiento favorable en las condiciones del entorno el cual es, sin embargo, transitorio.
Sus efectos han contribuido al desempeño sectorial, a través de mecanismos tales como
las cotizaciones del petróleo y el resultado de Ecopetrol además del fondeo de patrimonios
autónomos; se destaca también el impacto de la apreciación cambiaria sobre el servicio de
la deuda externa en el GNC. No obstante, prevalece el desequilibrio de las finanzas públicas
y, en especial, el déficit del gobierno nacional.



1   Estos elementos no afectan el consolidado pero sí determinan el desempeño fiscal del GNC.




                                                                131
                                 Contraloría General de la República




A pesar de un contexto propicio para avanzar hacia el saneamiento de las finanzas públicas,
en los últimos años se han aplazado soluciones de fondo al déficit estructural y a la vulnerabi-
lidad fiscal. Por el contrario, el Gobierno ha acudido a mecanismos parciales y de corto plazo
para afrontar problemas sistémicos y permanentes. Se destacan entre las medidas adoptadas,
las reformas tributarias –de impacto transitorio y orientadas exclusivamente a incrementos
temporales en el recaudo–, y la estrategia de sustitución de deuda externa por interna que,
en el mediano plazo, traslada el riesgo cambiario (sobre las finanzas del Gobierno) a riesgo
de mercado (sobre los inversionistas).


En consecuencia, persisten las restricciones estructurales al manejo y ajuste de las finanzas
públicas ante el aplazamiento de la implementación y aplicación de correctivos definitivos
que son necesarios. De no avanzar en este sentido, los problemas de las finanzas públicas
tienden a acentuarse en el tiempo, lo cual se convierte en una seria amenaza a la viabilidad
financiera del Estado.




Gobierno nacional central:
ingresos transitorios y permanente de gasto

El desequilibrio en las finanzas del Gobierno tiende a acentuarse en los próximos años con
motivo del carácter transitorio de muchos componentes de las reformas tributarias realizadas
recientemente. En ausencia de nuevas medidas para su control, el déficit del GNC aumenta en
cuanto las reformas pierdan vigencia. Si las nuevas medidas no tienen un efecto permanente
(como parte de una reforma estructural), el fenómeno se agrava.


El agotamiento de las medidas transitorias establecidas en las reformas tributarias adelantadas
en los años 2002 y 2003, hace que los ingresos retrocedan en su dinámica. Al respecto, en
2007 se termina el cobro del impuesto al patrimonio, por lo que se estima que en ese año se
dejen de percibir $495 millardos (0,15% del PIB), $532 millardos en 2008 y $571 millardos
en 2009; también se dejan de percibir recursos de la sobretasa en renta en 2008 por $1,1
billones y $1,2 billones en 2009; así mismo, por el impuesto de remesas se dejan de recaudar
$42 millardos en 2008 y $45 millardos en 2009. En 2008, el gravamen a los movimientos
financieros pasa del cuatro al tres por mil, por lo que se estima una reducción en el recaudo
por $557 millardos y en 2009 por $597 millardos. En 2009, estas disminuciones se verían
compensadas por ingresos iguales a $1,1 billones por cuenta de la pérdida de la vigencia de
la exención del 30% en la reinversión de utilidades. En total, en cada año las disminuciones
en ingresos representan 0,15% del PIB en 2007; 0,66% en 2008 y 0,38% en 2009 (cuadro
4.1).




                                                132
           La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                        Cuadro 4.1



                                   Reducción esperada en ingresos GNC
                                                2007-2009

                                                                    2007           2008          2009


           Total descuentos                                          495.668     2.318.393      1.318.382

               Renta                                                              1.227.948       149.199

                  10% sobretasa en renta                                          1.185.678     1.271.292

                  Exención 30% reinversión de utilidades                                       (1.167.415)

                  Impuesto de remesas                                                42.270        45.322

               Patrimonio                                            495.668        532.967       571.451

               GMF                                                                  557.478       597.731

               PIB                                              328.016.262    352.699.809    378.167.067

           Total descuentos                                             0,15           0,66           0,35

               Renta                                                                   0,35           0,04

                  10% sobretasa en renta                                               0,34           0,34

                  Exención 30% reinversión de utilidades                                            (0,31)

                  Impuesto de remesas                                                  0,01           0,01

               Patrimonio                                               0,15           0,15           0,15

               GMF                                                                     0,16           0,16



Fuente: Cálculos CGR




En lo que respecta a los gastos, el cambio más significativo se presenta en los giros de trans-
ferencias a los entes territoriales que, a partir de 2008, cambia la fórmula de su cálculo al
pasar de depender de la inflación, como quedó establecido en el acto legislativo 01 de 2000,
a porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, según lo establecido en la Ley 60 de
1993. Por este motivo, las transferencias territoriales pasan de crecer $1 billón en promedio
entre 2003 y 2008, a $5,5 billones en 2009 (1,5% del PIB de ese año) y luego se estabilizan
en un crecimiento promedio de 0,4% del PIB por año.

En consecuencia, de mantenerse las condiciones vigentes hasta ahora, en 2009 no sólo se
dejaría de percibir ingresos por 0,38% del PIB sino que, además, se incrementaría el gasto
en 1,5%, lo que indica un mayor déficit del gobierno nacional central por 1,9 puntos del PIB
proyectado para ese año, alcanzando así 8,9% del PIB, (gráfica 4.1).




                                                        133
                                                         Contraloría General de la República




Gráfica 4.1

                                                         Déficit esperado GNC
                                             (normas transitorias de ingresos y gastos - % PIB)

                                            (1)

                                            (2)

                                            (3)

                                            (4)

                                            (5)
                               % del PIB




                                            (6)

                                            (7)

                                            (8)

                                            (9)                              (8,5)                               (8,6)

                                           (10)
                                               1990   1992   1994   1996   1998      2000   2002   2004   2006    2008


                              Fuente: Cálculos CGR.



Agotamiento de las reservas petroleras

Las proyecciones de producción de petróleo muestran que, de no adelantarse inversiones
adicionales que permitan aumentar la probabilidad de nuevos hallazgos, el país perderá su
autosuficiencia en 20102. De acuerdo con el informe 2003-2004 del Ministerio de Minas y
Energía, hacia finales del año 2006 se tendría que empezar a comprar crudo a los asociados
y al final de 2009 se iniciaría la importación de crudos para cubrir la demanda nacional de
hidrocarburos3.

Este hecho implica riesgos macroeconómicos y fiscales en la medida en que los ingresos por
concepto de explotación y exportación de petróleo han contribuido de manera importante y
simultánea, a financiar el desequilibrio fiscal del gobierno nacional central, el de los entes
territoriales y a mejorar la situación externa del país.


Importancia fiscal de Ecopetrol
Los ingresos de Ecopetrol han aumentado en los últimos años a pesar de la reducción en el
volumen producido. La entidad ha obtenido ingresos anuales promedio por $11,6 billones y
utilidades por $1,8 billones, lo cual le ha permitido transferir crecientes recursos a la Nación
($1,9 billones en promedio por concepto de impuestos y dividendos) y a las regiones ($2,2
billones anuales por concepto de regalías, cuadro 4.2).


2   La pérdida de autosuficiencia se puede abordar desde dos perspectivas. La primera se refiere al año en que el total de la producción
    de crudo del país (producción directa de Ecopetrol más producción compañías asociadas) deja de cubrir la demanda interna, la cual
    se encuentra vinculada a la capacidad de refinación del país. La segunda corresponde al momento en que las producción de Ecopetrol
    (Operación directa más porcentaje de la actividad asociada) no alcanza a cubrir la demanda interna (capacidad de refinación). La
    definición adoptada en esta sección corresponde a la primera.
3   Las reservas remanentes de petróleo crudo, de acuerdo con las cifras de Ecopetrol, eran de 1.453 millones de barriles a finales de 2005,
    de las cuales entre operación directa y asociada le corresponde a Ecopetrol cerca del 60%.




                                                                           134
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                            Cuadro 4.2

                                           Ecopetrol en cifras 2000-2005
                                                 (cifras en millardos)

             Concepto                 2000        2001       2002         2003        2004         2005     Promedio

 Producción anual*                       123        118          115        113          127         131       121,2
 Ingresos totales                     8.742       9.588     10.164       12.056      13.609       15.839      11.666
 Utilidad neta                        1.161       1.420      1.336        1.589       2.111        3.254       1.812

                                        Transferencias al resto del sector público

 Dividendos                              813     1.000,0   1.100,0       1.081,0   1.158,1        1.298,0     1.075,0
 Impuesto de renta                    246,2       626,5      618,1        540,3          900       858,7       631,6
 Otros                                   422      350,2      363,7        156,9       190,1        249,7       283,2
 Regalías                            2.172,6     1.663,3   1.782,0       2.263,1   2.367,6        2.895,0      2.191


*miles de barriles diarios
Fuente: Ecopetrol




Por otra parte, de acuerdo con Ecopetrol, si bien las transferencias totales al resto del sector
público se estabilizan en el mediano plazo, los departamentos y municipios cuentan cada vez
con menores recursos por concepto de regalías, en un monto cercano al medio billón de pesos
al año, como lo sugieren las proyecciones de la entidad hasta 2015 (cuadro 4.3).


                                                                                                            Cuadro 4.3

                     Transferencias Ecopetrol al resto del sector público 2000-2015*
                                        (cifras en millones de pesos)

                                Concepto                                     Promedio


                                                            2000-2004       2005-2010          2011-2015
                   Dividendos                                1.030.429       1.249.247         1.236.568
                   Impuestos de renta                         586.222          557.705           500.037
                   Otros impuestos                            296.589          225.323           274.171
                   Regalías                                  2.049.715       1.660.998         1.512.318
                   Total aporte de caja a la Nación         3.962.954        3.693.273         3.523.094



Proyecciones Ecopetrol
Fuente: Ecopetrol




Es preciso considerar que no es claro el origen de los recursos que dan lugar al monto de
transferencias proyectado, en especial si se considera un menor nivel de ingresos a propósito
del agotamiento de reservas petroleras previsto en el mediano plazo.




                                                           135
                                          Contraloría General de la República




El sector de hidrocarburos en el frente externo

La principal contribución del sector de petróleo en el frente externo se remite a las exporta-
ciones e importaciones de hidrocarburos, que se registran en la balanza comercial. Aunque
la actividad externa de Ecopetrol se refleja en otros rubros de la balanza de pagos (inversión
extranjera, crédito externo, renta factorial), el presente análisis se concentra en el balance
de bienes.


La actividad comercial del sector petrolero ha contribuido en los últimos años a la conso-
lidación de la posición externa del país. Durante los últimos años, el balance comercial de
hidrocarburos (incluye asociados) ha aportado en promedio US$3.994 millones, permitiendo
la acumulación sostenida de reservas internacionales. Las exportaciones de hidrocarburos, por
su parte, representan más de una cuarta parte del total (cuadro 4.4).



Cuadro 4.4

                                      Balanza de pagos Colombia 2000-2004
                                            (cifras en millones de dólares)

                                                   2000           2001      2002     2003     2004      2005

 Cuenta corriente                                    779      (1.089)      (1.359)    (974)    (938)   (1.930)
 Balanza comercial                                 1.389           (833)   (1.197)    (885)    (333)     (495)
 Exportaciones                                    13.737          12.848   12.315    13.812   17.224   21.727
 Importaciones                                    11.090          12.269   12.077    13.258   15.878   20.132
     1.1 Exportaciones petróleo y derivados        4.569           3.285    3.275     3.383    4.180    5.559
     1.2 Importaciones crudo                          57             47         27      37       47       122
      1.3 Balanza comercial                        4.512           3.238    3.248     3.473    4.181    5.437
 2. Resto                                           (610)          (256)     (161)     (90)    (605)   (1.436)
 II. Cuenta de capital y financiera                   59           2.458    1.304      703     3.192    3.334
 III. Variación de reservas                          870           1.217      138     (184)    2.541    1.729
 IV. Saldo de reservas internacionales             9.006          10.245   10.844    10.921   13.540   14.957



Fuente: Banco de la República




Para aislar el efecto del sector de petróleo sobre la balanza de pagos entre 2000 y 2005, se
considera que no existen excedentes exportables ni se realizan importaciones de hidrocar-
buros. Los demás rubros de la balanza de pagos se asumen constantes y se contabilizan tal
como fueron registrados (cuadro 4.5). El ejercicio revela un déficit en cuenta corriente anual
promedio igual US$3.360 millones, superior a los US$919 millones efectivamente registrados.
Como consecuencia, sin transacciones petroleras, no hubiera sido posible la acumulación de
reservas evidenciada recientemente.




                                                            136
           La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                                  Cuadro 4.5

                                  Balanza de pagos - Sin balanza de petróleo
                                         (cifras en millones de dólares)

                                         2000        2001          2002         2003          2004       2005      Promedio

 Cuenta corriente                       (2.474)     (2.915)       (3.171)      (2.882)      (3.440)     (5.279)     (3.360)
 Balanza comercial                      (1.865)     (2.659)       (3.010)      (2.792)      (2.835)     (3.843)     (2.834)
 Exportaciones                            9.168       9.563         9.040       10.429       12.997      16.167      11.227
 Importaciones                           11.032      12.222        12.050       13.221       15.831      20.010      14.061
 2. Resto                                 (610)       (256)         (161)          (90)       (605)     (1.436)       (526)
 II. Cuenta de capital y                     59       2.458         1.279          738        3.384       3.384       1.884
 financiera
 III. Variación de reservas             (2.416)       (457)       (1.892)      (2.144)         (56)     (1.895)     (1.476)
 IV: Saldo de reservas                    5.741       5.285         3.393        1.249        1.193       (702)       2.693
 internacionales


Fuente: Banco de la República. Cálculos: CGR.




Preocupa además, que buena parte de estas condiciones tiende a reproducirse en los próxi-
mos años, debido a la ausencia de excedentes exportables de petróleo y mayores necesidades
de importación de crudo y derivados. Este cambio en el panorama petrolero tiene al menos
dos consecuencias inmediatas: se reduce una fuente importante de generación de reservas
internacionales y se requieren nuevos recursos para atender las importaciones, con presiones
sobre la cuenta de capital.

Con base en las proyecciones y estimaciones de producción y carga de refinerías consideradas
por Ecopetrol, el balance del sector petrolero se deteriora progresivamente en los próximos
años (cuadro 4.6). La balanza comercial para el sector de hidrocarburos pasaría de un su-
perávit promedio igual a US$3.632 millones entre 2000 y 2004, a un déficit de -US$1.410
millones en el periodo 2010-2015.

                                                                                                                  Cuadro 4.6

                              Proyección balanza de pagos Colombia 200-2015
                                         (cifras en millones de dólares)

                                                                                       Promedio
                                                                     2000-2004       2005-2010        2011-2015

           I. Cuenta corriente                                              (761)         (2.674)       (2.714)
                1. Balanza comercial                                        (431)         (1.416)       (1.932)
                   Exportaciones                                           13.936          21.345        33.872
                   Importaciones                                           12.914          22.762        35.805
                     1.1 Exportaciones petróleo y derivados                 3.738           3.247         1.141
                     1.2 Importaciones crudo                                  106           1.614         2.550
                     1.3 Balanza comercial                                  3.632           1.633       (1.410)
                2. Resto                                                  (1.783)         (1.257)         (782)
           II. Cuenta de capital y financiera                               1.584           3.141         3.407
           III. Variación de reservas                                         916             468           693
           IV. Saldo de reservas internacionales                          10.911          14.945        18.368

Fuente: Banco de la República -Subgerencia de Estudios Económicos-Sector externo.




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   Con motivo de la pérdida de autosuficiencia petrolera, las exportaciones de crudo se desplo-
   man a partir de 2005, por lo que la balanza comercial se hace deficitaria y el desequilibrio se
   profundiza (gráfica 4.2). A ello se suma que los recursos transferidos a los entes territoriales
   se reducen con motivo del recorte en las regalías.


   Gráfica 4.2



                        Colombia: exportaciones                                                               Balanza comercial total
                           totales y petróleo                                                                  y crudos 2004-2015
                               2004-2015                                                                        (millones de dólares)

               50.000                                                                  5.000   4.000
                                                               Exportaciones totales                                                             Balanza comercial
                                                               Petróleo y derivados                                                              Balanza crudos
                                                                                               3.000
               40.000                                                                  4.000
                                                                                               2.000

               30.000                                                                  3.000
Miles de US$




                                                                                               1.000


                                                                                                   0
               20.000                                                                  2.000

                                                                                               -1.000

               10.000                                                                  1.000
                                                                                               -2.000


                   0                                                                   0       -3.000

                    2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010   2011 2012   2013 2014     2015             2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010   2011 2012   2013 2014       2015




   Gráfica 4.3

                                              Balanza de crudos y cuenta corriente 2004-2015
                                                             (millones de dólares)

                                            5.000
                                                                                                           Cuenta corriente
                                            4.000                                                          Balanza crudos

                                            3.000

                                            2.000

                                            1.000

                                                0

                                           -1.000

                                           -2.000

                                           -3.000

                                           -4.000
                                                 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010               2011 2012   2013 2014       2015




                                                                                       138
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




A pesar de este desequilibrio, el Gobierno estima que la balanza en cuenta corriente no se
afecta de manera importante (gráfica 4.3) y se presenta, en cambio, acumulación de reservas
(cerca de US$6.000 millones en los próximos 10 años) a pesar de la caída en los ingresos
por petróleo. Esta acumulación se deriva de un aumento importante en las trasferencias co-
rrientes así como un crecimiento significativo de las exportaciones menores4; estas variables
dependen, sin embargo, de factores exógenos e inciertos, lo cual reduce la confianza en torno
a las proyecciones. En contraste, las tendencias de la producción petrolera son indiscutibles
y afectan en el mediano plazo, la sostenibilidad de la balanza de pagos.

En consecuencia, correctivos en precios y cantidades, tales como precios favorables, condiciones
de demanda excepcionales y devaluación, serían elementos indispensables para garantizar el
financiamiento externo del país. Sin embargo, tales factores no hacen parte del instrumental
con que cuenta la Nación para fomentar su actividad, sino que dependen fundamentalmente
del entorno internacional.

También la inversión extranjera se puede ver afectada. Déficit en cuenta corriente, un menor
nivel de reservas y un tipo de cambio depreciado incrementan el riesgo macroeconómico y
reducen la rentabilidad de los inversionistas extranjeros. Luego ante las perspectivas sobre
la balanza de pagos presentada por el Gobierno, la economía colombiana aumentaría su
vulnerabilidad externa.

Como se indicó, Ecopetrol realiza un aporte trascendental a las finanzas públicas. Entre 2000
y 2005 la estatal petrolera transfirió al resto del sector público por concepto de dividendos,
impuestos y regalías, montos equivalentes, en promedio, a 1,9% del PIB por año, lo que re-
presenta un 6,0% del total de ingresos del sector público. De allí que la prospectiva petrolera
resulte trascendental al momento de evaluar el futuro de las finanzas del Estado.

No obstante, el impacto de un eventual agotamiento de las reservas petroleras es parcial,
pues aunque Ecopetrol no cuente con su propia producción para exportar o alimentar sus
refinerías, prevalecen algunas actividades como la importación y crudo para la refinación y
distribución nacional, por ejemplo, además de los negocios de gas y transporte de petróleo.
Luego el agotamiento de reservas se traduce en una recomposición de ingresos y gastos (por
ejemplo, bajan los gastos de operación y aumenta la compra de productos importados), aunque
la magnitud de los excedentes se puede reducir considerablemente.


Agotamiento de las reservas pensionales

Desde sus inicios en los años 60, el régimen de pensiones en Colombia se caracterizó por
otorgar beneficios inconsistentes con el aporte al sistema así como con las reservas confor-
madas por el ISS, lo cual comprometió su equilibrio financiero (cuadro 4.7). De la misma
forma, los aportes al ISS realizados durante las primeras décadas, fueron invertidos en acti-
vidades de fomento, cuyo escaso retorno diezmó la capacidad del fondo para cumplir con el
pago de pensiones.

Por otra parte, cuando el esquema de prima media evolucionó hacia uno de capitalización, el
ISS perdió un número considerable de cotizantes que migraron a fondos privados (37% del



4   Al respecto, la balanza de pagos proyectada por el Banco de la República muestra unas transferencias corrientes que pasan de US$3,7
    millardos en 2004 a US$8,1 millardos en 2015.




                                                                 139
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total a finales de 20055). Terminó así el roll-over permanente que garantizaba la sostenibilidad
del sistema y, a partir de entonces, las obligaciones debieron ser cubiertas por transferencias
del Gobierno.


Cuadro 4.7

                      Cotización de equilibrio por régimen antes de la Ley 100 de 1993

Entidad                   % cotización      % beneficio de         Años de         Años de disfrute    % cotización requerido
                              (t)           pensión /1 (n)        cotización        de pensión /7         de equilibrio /10

 ISS/3                          8,0                75,0               20,0                    14,7                25,2
 Ecopetrol/2                    0,0                75,0               20,0                    17,0                29,1
 Magisterio/9                   8,0                75,0               20,0                    17,0                29,1
 Congreso/8                    25,5                75,0               20,0                    17,0                29,1
 FF MM/4
    Civiles/6                   8,0                75,0               15,0                    27,0                75,0
    Militares/5                 8,0                72,5               15,0                    27,0                72,5
 Policía/4
    Civiles/6                   8,0                75,0               15,0                    27,0                75,0
    Uniformados/5               8,0                72,5               15,0                    27,0                72,5


1/ Base de liquidación pensión sobre sueldo devengado
2/ El tiempo de cotización corresponde al tiempo se servicio. El % de beneficio corresponde a 75% del último salario más 2,5% por
cada año encima de 20. Edad de pensión 50 mujer y 55 hombre.
3/ % de cotización antes de 1993. Pensión entre 65% al 85% del promedio del salario de los últimos 10 años. Edad de pensión 55
mujeres y 60 hombres.
4/ Los pensionados aportan 4%. Edad promedio de pensión 45 años.
5/ 50% por los primeros 15 años, 4% por cada año hasta 85% la asignación de retiro de los oficiales y suboficiales que se retiren
con treinta años o más de servicios será equivalente al 95% de las partidas fijadas.
6/ Decreto 1214 de junio 8 de 1990.
7/ Esperanza de vida de 69 años para los hombres y de 75 para las mujeres (sin sobrevivencia).
8/ Pensión corresponde a 75% del ingreso que por todo concepto devenguen en el último año.
9/ El % de cotización incluye otras prestaciones. Pensión 75% del último salario.
10/ Se supone una tasa de rendimiento de 4%. Sin supervivencia.
Fuente: Registros de las entidades y Bonilla (2001), cálculos CGR




Con miras a garantizar la sostenibilidad financiera del régimen pensional en el largo plazo,
entre 2002 y 2005 se incrementó la tasa de cotización y se redujeron sucesivamente los
beneficios de pensión, a tal punto que las nuevas generaciones pasaron a asumir la deuda
adquirida por beneficiarios del régimen anterior6.

Al respecto, el tiempo mínimo trabajado para disfrutar de la pensión se incrementó de 500
a 1.300 semanas, a la vez que alcanzar una pensión equivalente al 80% del salario base,



5   El total de afiliados activos, sumados el ISS y las AFP, asciende a 4.956.008 personas.
6   Parte de los costos asociados al sistema de pensiones, fue asumido por trabajadores que cotizaron de manera interrumpida o que no
    cumplieron con los requisitos para acceder a pensión.




                                                                  140
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precisa de 200 semanas adicionales de cotización7. También se incrementó, a partir de 2011,
la edad de jubilación en dos años: desde 60 hasta 62 años para hombres, y desde 55 hasta
57 años para mujeres.

Por otra parte, el sistema de ahorro individual eliminó el desfase entre las mesadas promedio
de pensionados y el salario de empleados (en el de prima media se estableció como base, el
salario promedio de los últimos 10 años). De esta manera, las modificaciones al régimen de
pensiones en Colombia han obedecido a la necesidad de garantizar su sostenibilidad, aunque
prevalecen dos problemas: primero, la deuda intergeneracional no ha sido saldada y, segundo,
la transición no presenta un derrotero bien definido.


Régimen de transición prima media
Actualmente, el régimen de prima media (ISS) cuenta con 5,6 millones de afiliados (la mitad
del total), 33% de ellos, activos. Su sostenibilidad financiera depende de los parámetros del
sistema. Si el número total de empleados coincidiera con el número de cotizantes permanen-
tes al sistema, una tasa de cotización del 6,2% sería suficiente para pagar a los pensionados
actuales8. Esta condición requiere, sin embargo, que todas las personas coticen ininterrum-
pidamente al sistema, lo que aparece como un escenario ideal9. En un segundo escenario,
que refleja algunas condiciones propias de la transición, se reduce el número de afiliados al
régimen de reparto, de tal suerte que la tasa requerida para equilibrar el sistema es de 7,2%.
De allí que el reajuste propiciado después de la Ley 100 de 1993, desde un 8% hasta un
13,5%, bien podría conllevar al sistema a un superávit. Sin embargo, las condiciones actuales
(tercer escenario) demuestran que, dado que sólo algunos cotizantes permanecen activos y
la tasa requerida para asegurar el pago a los pensionados actuales, debería ser no inferior a
un 22%. En otras palabras, el régimen no está en capacidad de operar10.

                                                                                                                              Cuadro 4.8

                                  Porcentaje de cotización al sistema de pensiones
                                             Tasa requerida prima media

                                                                       Total           Prima media
                                                                        (1)           (2)           (3)

                                   % pensionados                    8,69          9,96          25,32
                                   % cotizantes                     91,31         90,04         74,68
                                   Razón dependencia                0,10          0,11          0,34
                                   Tasa cotización                  6,23          7,24          22,20

(1) Pasivo: Total cotizantes = Total empleados; tasa de beneficio = 75%
(2) Pasivo: Total cotizantes = Activos + No activos; tasa de beneficio = 75%
(3) Pasivo: Total cotizantes = Total activos; tasa de beneficio = 75%
Fuente: Cálculos CGR.



7  Cuando antes se obtenían apenas con 1.000 y 1.400 semanas, respectivamente.
8  El cuadro presenta el caso extremo de 500 semanas de cotización.
9  El primero corresponde a un sistema ideal de reparto, en el que todos los empleados cotizan al régimen de prima media. El segundo
   corresponde al caso de transición en el que sólo la mitad de los empleados (que representan el total de los cotizantes al régimen de prima
   media), aporta. El tercero y último considera las condiciones actuales en las que sólo un 33% de estos cotizantes aporta al sistema. En
   todos los casos, el número de pensionados permanece constante.
10 Claro está que de los aportes (pasados o intermitentes) realizados por los cotizantes no activos, se derivan recursos para el pago de
   pensiones contribuyendo a su financiamiento. El problema radica en que de estos aportes, en el futuro se deben garantizar sus respec-
   tivas pensiones.




                                                                   141
                                              Contraloría General de la República




Las reformas afectan los determinantes básicos del equilibrio del sistema en detrimento de
los empleados. Aunque se evidencian los fines fiscales y se solventan algunas deficiencias
del sistema, aún no se solucionan los problemas de fondo: la retención de cotizantes o sos-
tenimiento de la base (para garantizar el roll over) y, ante todo, la distribución de la deuda
intergeneracional.

Con respecto a este último punto, las propuestas transfieren la carga a generaciones presen-
tes y futuras, sin incorporar generaciones pasadas, beneficiarias del desfase. Si bien la base
para dicha recuperación como son los ingresos y aportes de los cotizantes de entonces ya no
existe, aún prevalecen los beneficios.

A diferencia del régimen de reparto (o prima media), el esquema de ahorro individual se carac-
teriza por un fondo que garantice la pensión del propio cotizante y no la de los pensionados
actuales. Adicionalmente, el afiliado decide el momento de jubilación, previo cumplimiento
de la edad mínima y/o del monto garantizado de la pensión11.


Cuadro 4.9

                           Ahorro individual. Simulación beneficios y contribuciones
                               asociadas al número de semanas de cotización

                  Semanas        Rentabilidad asociada           Factor           Régimen actual
                                                                             n* asociado T* asociado
                                                                                           (n=75%)
                                                                                 (1)          (2)

                  480                       1,43                  3,58            5,41              1,87
                  531                       1,49                  3,13            6,44              1,57
                  583                       1,55                  2,76            7,59              1,33
                  635                       1,61                  2,45            8,89              1,14
                  687                       1,68                  2,19           10,35              0,98
                  739                       1,74                  1,96           12,00              0,84
                  791                       1,81                  1,77           13,86              0,73
                  844                       1,89                  1,60           15,96              0,63
                  869                       1,96                  1,44           18,33              0,55
                  948                       2,04                  1,31           21,02              0,48
                  1.000                     2,12                  1,19           24,07              0,42
                  1.052                     2,21                  1,08           27,55              0,37
                  1.104                     2,29                  0,98           31,51              0,32
                  1.156                     2,39                  0,89           36,05              0,28
                  1.209                     2,48                  0,81           41,27              0,27
                  1.261                     2,58                  0,74           47,28              0,21
                  1.313                     2,68                  0,67           54,25              0,19
                  1.365                     2,79                  0,60           62,37              0,16
                  1.417                     2,90                  0,55           71,89              0,14
                  1.469                     3,02                  0,49           83,12              0,12
                  1.521                     3,14                  0,44           96,50              0,10
                  1.574                     3,27                  0,39          112,58              0,09
                  1.609                     3,35                  0,35          132,14              0,08

(1) Expresa la pensión a recibir como el porcentaje del salario recibido. A tasa de cotización = 13,5%; relación salario cotización a
salario pensión = 1
(2) expresa el porcentaje de cotización a aportar
Fuente: Cálculos CGR.



11 El monto mínimo es de un 110% del salario mínimo legal vigente.




                                                               142
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




En este contexto, manteniendo constantes el salario, la tasa de interés y la tasa de beneficio se
encuentra que a mayor número de semanas, mayor el monto de los aportes, menor número de
años para disfrute de pensión y mayores los rendimientos obtenidos del fondo que administra
los recursos. Bajo este esquema, por ejemplo, una pensión obtenida con sólo 500 semanas de
cotización –como en el régimen de prima media hasta 1993–, requiere de una contribución
equivalente al 180% del salario. Esto demuestra los excesivos beneficios del sistema previo
y su consecuente colapso. No obstante, la única medida adoptada para compensar estos
desequilibrios se refiere al tope a las pensiones altas. Con el ánimo de solventar este desfa-
se, a partir de 1993 el número de semanas de cotización para acceder a pensión dentro del
régimen de prima media fue duplicado y la tasa de cotización se fijó en 13,5% (1993). Aún
así, un afiliado que decida jubilarse luego de 1.000 semanas de cotización, debe garantizar
unos aportes equivalentes al 42% de su salario o, alternativamente, sólo puede acceder a un
24% de su salario (cuadro 4.9)12.

Esto revela el origen de la deuda intergeneracional. Los cálculos también indican que, además
de asumir dicha deuda, los cotizantes actuales van a obtener una pensión en condiciones
mucho menos favorables. En particular, sólo en el largo plazo cuando los afiliados hayan
acumulado un fondo suficientemente amplio (que capitaliza rendimientos), hayan trabajado
ininterrumpidamente durante 30 años y decidan disfrutar de una pensión por menos de 13
años, los esquemas de prima media y ahorro individual tenderán a converger. Evidentemente,
las condiciones laborales actuales no garantizan semejante estabilidad, de manera que sólo
una pequeña fracción de los trabajadores actuales accederá efectivamente a una pensión en
condiciones semejantes a la del esquema de reparto.


Impacto fiscal
Tras el total agotamiento de las reservas de los fondos públicos de pensiones, la Nación está
abocada a asumir el pago de la mayor parte de las obligaciones del sistema pensional en
su condición de garante de última instancia (artículo 138 de la Ley 100). Así, en los años
siguientes, la Nación deberá transferir anualmente alrededor de 5% del PIB para el pago de
las pensiones, en especial destinados al ISS, y las cajas públicas pagadoras de las pensiones
de regímenes anteriores al de Ley 100, además de las fuerzas públicas y bonos pensionales.

De otro lado, la Nación realiza transferencias al Fondo de Pensiones Territoriales (Fonpet),
con el objeto de constituir las reservas para las entidades de este nivel, aporte que se explica
por la ausencia de la constitución de reservas previas. Para 2005, éstas correspondieron al
0,5% del PIB y en los años anteriores han oscilado entre el 0,35% y 0,45% del PIB. Se espera
que en los años siguientes, el Gobierno continúe con los giros correspondientes.

Este panorama implica precarias condiciones de cobertura, equidad y financiamiento en el
sistema pensional colombiano. En el caso del sistema público se evidencia además un esquema
de beneficios incompatible con el ahorro de los pensionados, además de la exigibilidad de los
pagos de los bonos que fueron creados como parte del ahorro en el momento del pago de la
pensión, que exige en 2005 el reconocimiento, por parte del GNC, de bonos y cuotas partes
pensionales por $258 millardos y sigue presionando las finanzas hacia futuro.



12 Para cumplir con la Ley, según la cual el monto mínimo de pensión equivale al 110% del salario mínimo vigente, esta posibilidad sólo
   aplica a empleados con ingresos superiores a 5 salarios mínimos.




                                                                143
                                               Contraloría General de la República




El reconocimiento de estos problemas llevó al Gobierno a impulsar una reforma pensional de
segunda generación, concretada en la Ley 797 de 2003. Esta reforma se concentró en el ajuste
de los parámetros vigentes para el Régimen de Prima Media, de forma tal que al reducir los
beneficios ofrecidos a los pensionados y aumentar los requisitos para los afiliados, redujo el
subsidio implícito que le caracterizaba13.

Por razones de índole constitucional, uno de los vacíos que dejó la Ley 797 de 2003 fue la
permanencia de regímenes especiales y exceptuados dentro del sistema pensional, situación
que fue resuelta con la aprobación del acto legislativo 01 de 2005 y la normatividad en
materia de pensiones aprobada entre 2002 y 2005 que eliminó los regímenes de Ecopetrol y
el Magisterio exceptuados por la Ley 100 de 1993, así como las condiciones especiales de
pensión de Telecom dispuestas por convención colectiva.

Aún así, el problema de sostenibilidad del sistema de pensiones persiste, al continuar vigente
el régimen de transición –hasta 2011–, así como la asunción del pago de pensiones del régimen
de prima media a cargo del Gobierno como garante del pago de la pensión mínima.


Gobierno como responsable de última instancia
del resto del sector público

Las obligaciones contingentes y la deuda cierta implícita constituyen riesgos fiscales que com-
prometen la sostenibilidad de las finanzas públicas. La multiplicidad de pasivos que se pueden
incluir en estas categorías, la disparidad en las formas de intervención del Gobierno y las
diferencias entre los beneficiarios finales, obliga a su definición precisa y a la cuantificación
de su impacto fiscal ponderado por el tipo y el costo relativo de cada intervención. Estos
pasivos son un riesgo oculto para las finanzas públicas porque constituyen obligaciones que
no se incluyen en los presupuestos ni en las cuentas de la contabilidad fiscal convencional y
cuya ocurrencia está sujeta a cierto nivel de probabilidad.

En el presente informe se cuantifica su impacto en las finanzas públicas de tres maneras.
La primera, como el costo fiscal de cada pasivo contingente que se ha materializado en los
últimos tres lustros. La segunda, a través de los desembolsos presupuestales de cada vigen-
cia, lo cual permite determinar que en el último lustro se han efectuado erogaciones anuales
promedio superiores a los $200 millardos, y que, en particular, durante la vigencia 2005 se
efectuaron pagos por $230 millardos. Y la tercera, valorando su impacto futuro por el costo
de las provisiones para contingentes, es decir, 2,8% del PIB; o por las cuentas de orden
acreedoras para contingentes, que representan 29,4 puntos del PIB.


Riesgos fiscales ocultos
Los riesgos fiscales ocultos son de carácter contingente, como es el caso de los pasivos con-
tingentes explícitos e implícitos, o de carácter cierto como los pasivos implícitos14.



13 La ley 797 definió además, mecanismos de solidaridad dentro del sistema y endureció las condiciones para el traslado de afiliados entre
   regímenes.
14 El documento parte de una definición inicial de los riesgos fiscales ocultos a partir de los desarrollos de entidades como Intosai, FMI
   y Banco Mundial.




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             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Los pasivos contingentes constituyen una de las principales debilidades estructurales del ajuste
fiscal15. Esta figura le resta transparencia al presupuesto público y no permite hacer visibles,
en el corto plazo, algunos de los costos de las acciones gubernamentales16. Como en su ma-
yoría no se contabilizan ni presupuestan permiten generar expectativas sobre la mejoría de
los resultados fiscales del sector público y sobre el control del endeudamiento, aunque lo que
esté sucediendo sea trasladado al futuro de los costos de un resultado fiscal desfavorable.

En términos generales, estos pasivos reflejan aumentos imprevistos en el financiamiento del
gasto y la deuda. Su magnitud y probabilidad de ocurrencia está determinada por variables
exógenas y por el diseño e implementación de las políticas gubernamentales. Con su apari-
ción reducen la flexibilidad de los presupuestos futuros, crean insostenibilidad e inviabilidad
financiera y afectan los objetivos de la política económica y fiscal17.

Los pasivos contingentes pueden ser de carácter explícito o implícito18. Los explícitos son
aquellos cuyo cumplimiento está determinado por una ley o un contrato. Este es el caso de
las garantías del Gobierno para la deuda y las obligaciones contraídas por entidades del sector
público nacional y territorial; las garantías a los proyectos de inversión privada; las garantías
comerciales y cambiarias; y los sistemas de seguros, entre otros.

Los implícitos son aquellos que, a pesar de no haber sido “reconocidos oficialmente”, ter-
minan siendo aceptados por “presiones de la opinión pública o de ciertos grupos de interés
particulares o porque el costo social de no intervenir es extremadamente elevado”. En este
grupo se incluyen los incumplimientos en el pago de deudas y otras obligaciones no garan-
tizadas por entidades del sector público nacional y territorial; la absorción de los pasivos
de las entidades que se privatizan o liquidan; el costo del rescate al sistema financiero; los
costos de la recuperación ambiental; los auxilios en casos de catástrofe; y el financiamiento
de los gastos militares.

Los pasivos directos implícitos son obligaciones de largo plazo que resultan de las políticas
de gasto público pero no están sujetas a disposiciones legales. Se caracterizan porque aunque
la cuantía no se puede determinar con certeza, aparecen en los presupuestos futuros y para
los gobiernos son “moral o políticamente” ineludibles19. Las erogaciones para el sistema de
jubilación, la salud, la asistencia social y el mantenimiento de obras públicas con periodos
de maduración prolongados forman parte de estas obligaciones.

En el caso de las pensiones, bajo el sistema colombiano con régimen de reparto, las pensiones
futuras son un pasivo directo implícito. El monto a desembolsar dependerá de la “generosidad”
de las prestaciones jubilatorias, el número de personas con derecho a recibirlas y la edad a la
que se adquiere ese derecho, así como de la evolución demográfica y económica futura. Por
otra parte, como consecuencia del envejecimiento poblacional algunos compromisos de los




15 La Cepal define cuatro componentes extrapresupuestarios de la política fiscal: la intervención de agencias descentralizadas, cuyas
   partidas de gastos e ingresos no se registran en el presupuesto; los gastos tributarios; la política fiscal implícita; y los pasivos contin-
   gentes. Cepal, “La Transparencia en las Finanzas Públicas: el Ámbito Fiscal y el Ámbito Cuasifiscal”, El PactoFiscal, cap. 2, Santiago
   de Chile, Cepal. 1998.
16 Fondo Monetario Internacional, Departamento de Finanzas Públicas, Manual de Transparencia Fiscal. 2001
17 Comité de Deuda Pública de Intosai, Contingencias Fiscales: Implicaciones en la Administración de la Deuda Pública y el Papel de las
   EFS. Febrero de 2003
18 Polackova Hana, Government Contingent Liabilities: A hidden risks for fiscal stability”, Banco Mundial, Octubre de 1998.
19 Polackova Hana, Pasivos contingentes del Estado: Un riesgo fiscal oculto. En Revista Finanzas & Desarrollo, marzo de 1999




                                                                    145
                                Contraloría General de la República




gobiernos en materia de salud y asistencia social, que no están contemplados en la legislación
pero que son “moralmente” ineludibles, requerirán recursos para su financiamiento.

Finalmente, las obras públicas que tienen un periodo de maduración prolongado y unos costos
de mantenimiento elevados, pueden una vez concluidas, generar costos de largo plazo que
superan los ahorros obtenibles en el corto plazo. Tal es el caso de los sistemas de transporte
masivo que se han impulsado para las grandes ciudades.


Materialización de pasivos contingentes explícitos
Dentro de estas contingencias se encuentran las concesiones viales, los contratos a riesgo
compartido en el sector de telecomunicaciones, los acuerdos de compra de energía en el sector
eléctrico y las demandas en contra del Estado. También se han materializado garantías del
Gobierno sobre la deuda externa, en especial, la del Metro de Medellín.

En primer lugar, el Estado ha firmado los contratos de concesión vial con los particulares y a
través de los cuales se garantiza un tráfico mínimo en las carreteras entregadas en concesión.
El Instituto Nacional de Concesiones (INCO) le adeuda a los concesionarios, por déficit de
tráfico, cerca de $300 millardos. A pesar de que esta cláusula se está renegociando con los
concesionarios, ello ha implicado ampliar el tiempo de la concesión para que el operador
recaude el ingreso esperado. De las 11 concesiones de primera generación, hay siete que
presentan déficit de tráfico.

Si la garantía en tráfico ha sido un problema reiterado en todas las concesiones viales, esa
debería constituir una variable donde el riesgo sea compartido en la negociación de la conce-
sión. El riesgo moral existe cuando el Estado asume como suyo el compromiso de garantizar
un tráfico vehicular que normalmente se ha sobreestimado. Las renegociaciones de sustituir
tráfico por mayor tiempo de la concesión resulta igualmente onerosa para el Estado.

Por otra parte, en el sector de telecomunicaciones se celebraron contratos de asociación a
riesgo compartido a través de los cuales se promovió la participación privada dentro del ne-
gocio. Posteriormente, para cancelar estos contratos, Colombia Telecomunicaciones S. A. fue
avalada para realizar negociaciones con los asociados (documento Conpes 3268 de 2004).
En el momento de la liquidación de Telecom, las pretensiones de los asociados ascendían a
U$1.807 millones. A diciembre de 2005, el valor pagado como resultado de los acuerdos por
concepto de cancelación de joint ventures ascendió a $325 millones.

Si bien la cancelación de los contratos a riesgo compartido se hará con crédito garantizado
por la Nación hasta por $900 millardos o su equivalente en dólares de los Estados Unidos
–de la cual hace parte el crédito interno por $370 millardos para el pago de las conciliaciones
de los contratos con Ericsson y Nortel–, esta obligación financiera se reconoció dentro del
proceso de capitalizacion de Colombia Telecomunicaciones llevada a cabo en abril de 2006,
por lo que dejó de ser una contingencia para la Nación.

Ahora bien, los pasivos de Telecom y las Teleasociadas en liquidación corresponden a las
obligaciones ciertas y contingentes que estuvieron o hayan adquirido éstas en los términos
del Decreto 4781 de 2005 que dio por terminado el proceso de liquidación de Telecom; así
como los que hayan sido o sean asumidos por el Parapat y por el patrimonio autónomo esta-
blecido por la Ley 651 de 2001 para el pago del cálculo actuarial por pensiones de Telecom.
En este sentido, la modificación 2 al contrato de explotación de bienes, activos y derechos



                                               146
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




entre el Parapat y Colombia Telecomunicaciones establece el pago de 17 cuotas anuales por
parte de esta última, a partir del año 2006, que en valor presente equivalen a $7,3 billones
a precios de 2006, como contraprestación por el uso y goce de los bienes que Telecom y las
Teleasociadas destinaban a la prestación de los servicios de telecomunicaciones. Estos recursos
se destinan a cubrir los pasivos de Telecom.

En los contratos de acuerdo de compra de energía o PPA (power purchase agreement), in-
versionistas privados se comprometieron a construir plantas generadoras a cambio de una
garantía de compra de energía a un precio predeterminado. Los acuerdos impusieron una carga
financiera a las generadoras y distribuidoras que acogieron esta fórmula, en razón a que en
los contratos se pactaron precios de compra fijos que resultaron superiores a los finalmente
registrados y el riesgo de variación de precios fue asumido enteramente por las electrificadoras.
Las tarifas de compra de energía a través de contratos PPA son considerablemente superiores
a las de mercado: de $72,8 en los contratos a largo plazo, el precio para Tebsa es de $90,6,
y para Paipa IV alcanzan $150,5.

Es así como los contratos han afectado significativamente la estructura financiera de las gene-
radoras y distribuidoras de energía que los suscribieron. Las pérdidas estimadas acumuladas
desde 2001 hasta finalizar la vida útil de cada contrato PPA se estiman en $2,4 billones.
De acuerdo con las cláusulas y condiciones propias de los contratos PPA, la Nación respal-
da el pago de las compras de energía, lo cual se ha registrado a través del préstamo neto,
concepto que ascendió a $252 millardos en 2004 y $239 millardos en 2005. Por otra parte,
en 2003 se tomó la decisión de diferir los costos del pago de la capacidad contratada por
Corelca mediante PPA con Tebsa (otro componente de los términos del contrato vinculado
a la capacidad instalada disponible) por un valor de $323 millardos para ser amortizados en
los periodos subsiguientes20. Esta medida evitó la causal de disolución de la entidad prevista
para marzo de 2003.

En cuanto a EBSA (Electrificadora de Boyacá S. A.) y su contrato con Paipa IV, los pagos
por compra de energía con incidencia directa sobre el balance de la electrificadora ascendieron
en 2004 a $115,3 millardos (47% de los pagos totales por compra de energía). Para 2005, la
apropiación es de $125,6 millardos (cerca del 44% del total de las compras previstas).

A los casos anteriores se adicionan las demandas en contra del Estado, las cuales establecen
una obligación a cargo del gobierno nacional, como consecuencia de las fallas en su gestión
administrativa. En 2004, el presupuesto nacional comprometió recursos por $204,5 millardos,
con un incrementó de $46,4 millardos con respecto a 2003, luego de que en ese año se hubie-
ran comprometido $158,1 millardos. El 56% del monto en 2004 se concentró en reparaciones
causadas por la Policía Nacional; 21% en el Ministerio de Transporte y el 23% restante en
el Ministerio de Defensa.

Las cuentas de orden acreedoras del Balance General de la Nación, al finalizar 2004, registran
contingencias por litigios y demandas en contra del Estado por la suma de $70,1 billones
(29% del PIB), de los cuales $59,5 billones corresponden al nivel nacional y $10,6 billones
al nivel territorial. El 68% del total de demandas son de tipo administrativo de reparación
directa, el 20% demandas de tipo civil y el restante 12% son demandas que corresponden a
casos laborales y penales.



20 Lo cual requiere diferir los pagos por capacidad de Corelca a Tebsa hasta 2012, con sus respectivos costos de financiación asociados.




                                                                 147
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El Estado garante ocasiona considerables riesgos sobre las finanzas públicas, de tal suerte
que por las pretensiones de los demandantes en contra del Estado se está comprometiendo
casi el mismo valor de la deuda interna del gobierno nacional central.

En el caso del Metro de Medellín se subestimaron los costos del proyecto original y también
hubo cambios en el diseño inicial que aumentaron aun más los gastos. De los US$656 mi-
llones del valor inicial del proyecto, se ascendió a un valor de US$3.506 millones en mayo
de 2004. Es decir, el valor inicial se multiplicó por 5,3 veces, lo que implicó hacer efectiva la
garantía de la Nación. Aunque la Ley 310 estableció los porcentajes correspondientes a cada
una de las partes para financiar este proyecto (40% Nación y 60% Metro), la Nación pagó
US$2.435 millones (82,6%) y el Metro US$513,5 millones (17,4%).

En mayo de 2004 se celebró el acuerdo de reestructuración de la deuda del Metro con la
Nación. Las condiciones financieras con las que se negoció el nuevo acuerdo (tasa de interés
real de cero y plazo de 82 años liquidado con interés simple) implica que el gobierno nacional
subsidiará el pago de esta deuda en $2,6 billones si solamente la tasa de interés registra un
promedio del 3% real en el periodo establecido para el pago.

Esta dimensión del problema tiene que ver con las garantías que la Nación ha otorgado para
el endeudamiento de empresas públicas que emprenden proyectos de infraestructura y que
ha tenido que honrar por los desfases que la ejecución de las obras presentan frente a la
estructuración financiera que sirvió de base para aprobar el proyecto. Durante la década de
los 90, el gobierno nacional tuvo que asumir las deudas externas de ICEL, Betania, Corelca,
Metro de Medellín, Carbocol y Urrá, entre otros. La Nación ha tenido que honrar la deuda
que garantizó a Urrá debido a su incapacidad financiera, en 2004 tuvo que pagar $187 mi-
llardos, de los cuales $21,5 millardos correspondieron a deuda interna y $165,5 millardos a
deuda externa.

En todos estos casos se encuentra que la estructuración financiera con la cual se han aprobado
los proyectos concentran los diversos riesgos que le puedan ser inherentes a las entidades
contratantes, con el aval de la Nación. Esta toma de riesgo se materializa posteriormente en
la ejecución de garantías y realización de contingencias.


Materialización de pasivos contingentes implícitos
Dentro de estas contingencias se encuentra el salvamento a la banca, las pensiones públicas
nacionales, territoriales y del magisterio, así como los pasivos correspondientes al Fondo
Educativo de Compensación.

El Gobierno debió intervenir el sistema financiero durante la crisis del sector, a través de
capitalizaciones y créditos, como mecanismo para preservar el ahorro21. De esta manera, la
medición del costo de la crisis financiera debe distinguir entre el costo total y el costo fiscal,
a cargo del gobierno central. El primero incluye aquellos asumidos por el sector privado, la
banca pública, entidades cooperativas, alivios a deudores y capitalización de entidades priva-
das. El último se remite al pago y capitalización de intereses de los bonos Fogafín, intereses



21 La crisis del sistema financiero se manifestó a través de la reducción de los depósitos en los bancos dada la pérdida de confianza por
   parte del público (la cartera del sistema financiero pasó de crecer 28% en 1997 a –9.5% a comienzos de 2000) y la cartera vencida
   pasó de $3,2 a $7,0 billones en ese periodo. Por esto, el patrimonio del sistema se desplomó.




                                                                  148
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




y amortizaciones bonos Ley de vivienda y las indexaciones de TES y títulos de reducción de
deuda (TRD) Ley 546 de 1999.

Tradicionalmente, el costo de la crisis se ha cuantificado a través de la agregación de cuatro
variables, como son los costos de la banca pública, alivios a deudores, entidades cooperativas
y capitalización de entidades privadas. Según Fogafín, hasta 2004, el costo total de la crisis
–en términos brutos– ascendía a $16,2 billones. De este monto, $8,8 billones corresponden a
la capitalización y saneamiento de las entidades financieras públicas, $3,2 billones para ali-
vios hipotecarios, $2,0 billones a entidades cooperativas y $2,0 billones a entidades privadas
(cuadro 1.2).

La parte asumida directamente por el Gobierno fue cubierta a través de bonos (deuda pública
interna) y títulos de saneamiento de la banca (reducción de deuda TRD, TES Ley 546 y asun-
ción deuda Caja Agraria) los cuales alcanzan, entre 1999 y 2004, la suma de $6,3 billones.

La estrategia utilizada en la banca pública22 consistió en sanear y fortalecer patrimonialmente
a las entidades conjuntamente con un plan de reestructuración financiera y organizacional.
Dicha estrategia contempló la emisión de bonos banca pública, a través de Fogafín, por $5,2
billones (de los cuales hay $3,4 billones en circulación), aportes del presupuesto nacional por
$1,3 millones23, aportes de Fogafín por $918 millardos y recursos por emergencia económica
por $558 millardos.

El alivio a deudores hipotecarios estuvo soportado por la emisión de TES por parte del go-
bierno nacional (Ley 546 de 1999) por $2,8 billones. El servicio de la deuda se encuentra a
cargo de la Nación y se financia a través de la suscripción obligatoria de Títulos de Reducción
de Deuda/(TRD) por parte de las entidades financieras. La diferencia entre el servicio de la
deuda de los TES y el rendimiento de los TRD, asciende a $1,2 billones24.

Finalmente, para la banca privada los recursos se derivaron de la emisión de bonos Fogafín
banca privada por $1,6 billones, recursos de la emergencia económica por $100 millardos y
recursos propios Fogafín por $340 millardos. Al adicionar estos resultados, el costo neto de la
crisis, tras descontar las recuperaciones efectivas y proyectadas, ascendería a $6,5 billones25.
De esta manera, el GNC ha asumido la carga de un manejo no prudente del riesgo, incluso
en el sector privado (cuadro 1.2).

En la mayoría de los países, el sistema financiero representa el pasivo contingente implícito
más grave. La experiencia ha demostrado que, cuando la estabilidad del sistema financiero
de un país está en juego, los mercados suelen contar con que el gobierno ofrecerá un apoyo
financiero muy superior al que impone la ley.

Con respecto del Fondo de Pensiones Públicas (Fopep), se tiene que el diseño del sistema de
pensiones en Colombia no garantizó el equilibrio entre el ahorro y los beneficios pensionales.
Diversos mecanismos llevan al gobierno central a convertirse en garante de estas obligacio-



22 La capitalización de la banca pública, que se realizó con bonos emitidos por Fogafín durante los años 1999, 2000 y 2002 fue asumida
   por el Gobierno Central, siendo éste el encargado de pagar el servicio de dichos bonos.
23 Corresponden al faltante de la cesión de activos y pasivos de la Caja de Crédito Agrario
24 En valor presente, de acuerdo con estimaciones de Fogafín.
25 Este se reduce a $5.9 billones, aproximadamente, al tomar en cuenta las ventas de Granahorrar y Megabanco, como se señaló en el
   primer capítulo.




                                                                 149
                                     Contraloría General de la República




nes. Este problema no se presenta exclusivamente en el nivel central; también las entidades
públicas y los entes territoriales concedieron beneficios excesivos y no realizaron un manejo
adecuado de sus reservas pensionales. Al final, sin embargo, el gobierno nacional asume estas
obligaciones aún cuando puedan estar por fuera de su responsabilidad o competencia.

Es así como el gobierno nacional ha venido asumiendo el pago de pensiones de las cajas y los
fondos que se han quedado insolventes. Para tal efecto, en 1995 se creó el Fondo de Pensiones
Públicas (Fopep) como un fondo-cuenta que se maneja a través de una fiducia, para centralizar
allí las obligaciones asumidas. Al finalizar 2004, el Fopep canceló con recursos del presupuesto
nacional $3,5 billones distribuidos entre 213.297 pensionados así: $2,8 billones a 187.996 pen-
sionados de Cajanal; $497 millardos a 15.319 pensionados de Foncolpuertos; $159 millardos a
9.188 pensionados de la Caja Agraria; $16 millardos a 794 pensionados de la CVC. En adición
y también con cargo al presupuesto nacional, se espera que ante la liquidación reciente de las
entidades del Estado, Fopep asuma el pago de las mesadas pensionales de Carbocol, INAT y
Minercol como ha quedado establecido en los respectivos decretos de liquidación.

Tampoco las entidades territoriales acumularon las reservas necesarias para cubrir su pasivo
pensional, razón por la cual se creó Fonpet (Ley 549 de 1999). Recursos del gobierno central
nacional son contemplados allí como fuente de financiamiento y provienen, en un 70% del
impuesto de timbre nacional, 10% de las privatizaciones de las empresas públicas y 20% del
valor de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de la Nación. Los recursos del Fonpet
de origen nacional ascendieron a $1,3 billones al finalizar 2004.

Un caso singular lo constituye lo ocurrido con las obligaciones pensionales de los docentes del
nivel territorial. Si bien el Fomag se creó en 198926 para financiar y administrar los docentes
nacionales y nacionalizados, luego se ordenó la vinculación de los docentes territoriales al
Fomag. A pesar del corte de cuentas de la deuda territorial al Fomag y de los acuerdos de
pago firmados y que respaldan las obligaciones con estos docentes, estos acuerdos no fueron
cumplidos en su totalidad. Adicionalmente, las reservas técnicas que acumuló el Fondo se
agotaron27 y de un aporte que la Nación hizo en 1999 por $473 millardos se pasó a un aporte
en 2004 de casi $1,3 billones.

De otra parte, a pesar de que el artículo 356 de la Constitución y la Ley 715 de 2000 distri-
buyen los recursos y las responsabilidades entre la Nación y las entidades territoriales, estas
últimas han requerido de apoyos adicionales. El Fondo Educativo de Compensación (FEC)
operó durante la segunda mitad de los 90 y contribuyó con recursos adicionales a las transfe-
rencias, al sector educativo regional. En 2000, este fondo giró $1,2 billones y el uso de estos
recursos se ha justificado por la profesionalización del sector docente. Así mismo, en 2004
se comprometieron recursos por $200 millardos en calidad de préstamos presupuestales para
los hospitales. De este monto son condonables $122 millones (61%).


Pasivos contingentes y riesgo moral
El riesgo moral se origina porque los prestatarios, ya se trate de entidades nacionales, terri-
toriales o del sector privado, asumen riesgos en el presente tomando como referente el apo-
yo que esperan recibir del gobierno central en caso de crisis. Así, la posibilidad de que un


26 Ley 91 de 1989
27 Incluso por descapitalizaciones




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        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




prestatario sea “salvado”, bajo la premisa de que el apoyo que se le concede no tiene costos,
induce a que éste no adopte las medidas preventivas, con el consecuente impacto negativo
en el manejo eficiente y responsable de sus finanzas.

Hay cinco puntos sobre el concepto de riesgo moral (RM) en los cuales conviene detenerse
con más detalle. El primero es que, aunque parezca evidente, el RM es un concepto cuyas
implicaciones y costos se dan a futuro. El riesgo moral es el oportunismo ex post. En este
sentido, el RM y la medición de su impacto fiscal, está asociado en esencia a la materializa-
ción de las contingencias que lo pueden generar.

El segundo es que las acciones de salvamento del Gobierno generan riesgo moral tanto en los
agentes públicos como privados. El gobierno nacional se convierte en responsable de última
instancia de las dificultades de entidades públicas, como en el caso de la cobertura a la falta
de reservas para pensiones o la asunción de las deudas territoriales; o de agentes privados,
como en el caso de las garantías a la rentabilidad de proyectos de infraestructura o la expe-
dición de garantías cambiarias a los exportadores. No sobra repetir que en ambos casos se
puede tratar de la materialización de contingencias explícitas o implícitas.

El tercero hace relación a que no todos los pasivos contingentes generan riesgo moral. Existe
la probabilidad de que ocurran hechos exógenos con respecto a las políticas del Estado, por
ejemplo, una catástrofe natural, cuya materialización no genera riesgo moral. El cuarto, es
que el riesgo moral puede presentarse tanto para el acreedor, porque éste puede tener una
disposición mayor a conceder préstamos; o el riesgo moral del prestatario que, como se dijo,
consiste en una menor motivación de adoptar medidas preventivas. En el caso que de la
concesión de servicios públicos, existe la posibilidad de que se presenten dos tipos de riesgo,
haciendo la lectura en el enfoque principal-agente: la primera posibilidad es entre la sociedad
(principal) y el Estado (agente), y otra es entre el Estado como poder concedente (principal)
y la concesionaria (agente).

En estos dos últimos casos, la existencia de información asimétrica se genera porque el
principal no puede o le resulta prohibitivamente costoso controlar perfectamente si el agente
está cumpliendo adecuadamente el contrato. Esto es lo que da margen a los comportamientos
oportunistas conocidos con el término de “riesgo moral”.


Los pasivos contingentes y su expresión en el presupuesto general
El marco jurídico para la administración y el manejo presupuestal de las obligaciones contin-
gentes de las entidades estatales se define con las Leyes 448 de 1998 y 819 de 2003. La Ley
448 estableció que, para el manejo presupuestal de las contingencias, las entidades públicas de
cualquier orden deben incluir las apropiaciones necesarias para cubrir las pérdidas originadas
por las obligaciones contingentes a su cargo en sus presupuestos de servicio de deuda. Sin
embargo, el clasificador del presupuesto no contempla en el servicio de la deuda ningún rubro
por este concepto. Por el contrario, y a manera de ejemplo, los costos que para el Estado
tienen las sentencias judiciales se registran como “sentencias y conciliaciones”, es decir, se
registran como gasto de funcionamiento en el rubro de otras transferencias.

Los registros presupuestales de los desembolsos para el pago de los pasivos contingentes no
se realiza conforme a la ley. En consecuencia, se presenta una sobreestimación del gasto en
funcionamiento y una subestimación del servicios de la deuda. Así, para 2005, este desfase
sería de mínimo $200 millardos. Por otra parte, la Ley 819 estableció que el marco fiscal de



                                                     151
                                             Contraloría General de la República




mediano plazo debía tener “una relación” de los pasivos contingentes que pudieran afectar
la situación financiera de la Nación.

Aunque sin duda la inclusión de la valoración de los pasivos contingentes en el marco fiscal
es un avance significativo e introduce transparencia en el manejo de las finanzas públicas, allí
sólo se contemplan y valoran los pasivos contingentes explícitos. En el marco fiscal es posible
conocer el valor de los pasivos estimados por las garantías otorgadas para la construcción
de infraestructura con participación privada, las garantías en operaciones de crédito público
y los procesos judiciales contra el Estado; sin embargo, no es posible conocer el valor de las
contingencias y los pasivos no explícitos.

En general, los ejercicios para determinar la sostenibilidad de las finanzas públicas tienen
como punto de partida una subestimación del servicio de la deuda porque los pagos de las
contingencias no se presupuestan como tal y porque entre las obligaciones contingentes no
se consideran los pasivos contingentes implícitos.


Los pasivos contingentes en el marco fiscal
Los resultados parciales de las estimaciones presentadas en el marco fiscal para los pasivos
contingentes entre 2005 y 2015 corresponden a dos escenarios (cuadro 4.10). En el primero
se estima el valor esperado de los pasivos contingentes (probabilidad de 50%) y se obtiene
que es de 0,35% del PIB para las concesiones e infraestructura; 1,65% del PIB para las ope-
raciones de crédito público; y 2,33% del PIB para sentencias y conciliaciones. En el segundo
escenario se estima el valor en riesgo de estos pasivos (probabilidad de 99%) y los resultados
son de 0,81%, 3,37% y 2,33% como proporción del PIB, en el mismo orden.


Cuadro 4.10

                           Valor presente neto pasivos contingentes 2005 a 2015

                                                               Valor esperado               Valor en riesgo
                            Pasivo                            50% probabilidad             99% probabilidad
                                                           Billones $        % PIB       Billones $   % PIB

           Concesiones en infraestructura                      0,98            0,35         2,24        0,81
           Operaciones de crédito público                      4,60            1,65         9,38        3,37
           Sentencias y conciliaciones*                        6,49            2,33         6,49        2,33

El VPN se obtiene usando la tasa cero cupón.
* La metodología de estimación no aplica la definición de los valores bajo niveles de confianza.
Fuente: MHCP y DNP



Los pasivos contingentes explícitos desde la óptica contable

Los pasivos contingentes adquieren una nueva dimensión cuando se colocan en el contexto del
Balance General. La información contable de la Nación permite conocer el valor estimado de
las provisiones efectuadas sobre las obligaciones contingentes y los compromisos o contratos
de posibles obligaciones que pueden llegar a afectar la estructura financiera pública. Así, las
provisiones para contingentes ascienden a 1,6% del PIB y el riesgo fiscal latente reflejado en
las cuentas de orden acreedoras seleccionadas es de 27,4 puntos del PIB (cuadro 4.11).



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         La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




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                        Pasivos “contingentes” provisión y cuentas de orden
                                              Totales 2004
                                     (cifras en billones de pesos)
         Variable                               Provisión    % PIB     Cuentas de O     % PIB

         Litigios o demandas                       3,75       1,45         59,54         23,05
         Deuda garantizada por la Nación                                    7,20          2,79
         Garantías contractuales                   0,35       0,14          3,98          1,54
         Otras                                     0,14       0,05
         Total                                      4,2        1,6           70,7         27,4



Pasivos contingentes en garantías contractuales
En esta cuenta se agrupan los pasivos originados con la participación del capital privado en
proyectos a través de modalidades como los contratos de concesión, los contratos a riesgo
compartido, los contratos de obra y los contratos especiales para la gestión de los servicios
públicos, entre otros. Su valor está determinado por las posibles obligaciones estimadas a cargo
del Estado, como consecuencia de las garantías a los ingresos o a los resultados en algunas
variables flujo como los precios, las tarifas, el tráfico, las llamadas, etcétera.

En este caso, las provisiones para contingencias ascienden a 0,14% del PIB y los riesgos
latentes representados por las cuentas de orden acreedoras alcanzan 1,5 puntos del PIB. Sin
embargo, la lectura individual de las cuentas muestra evidentes subestimaciones; en particular
en los contratos a riesgo compartido y los contratos de concesión (cuadro 4.12).

                                                                                                     Cuadro 4.12

                               Pasivos “contingentes” cuentas de orden
                                             Parciales 2004
                                     Variable                              $ billones      % PIB

         Litigios o demandas                                                  59,54         23,05
                Civiles                                                       13,29          5,14
                Laborales                                                      3,88          1,50
                Penales                                                        0,35          0,14
                Administrativos                                               41,47         16,05
                Obligaciones fiscales                                          0,03          0,01
                Otras obligaciones por litigios o demandas                     0,51          0,20
         Deuda garantizada por la Nación                                       7,20          2,79
                Empresas no financieras nacionales                             2,84          1,10
                Gobierno general departamental                                 0,30          0,12
                Empresas no financieras departamentales                        0,03          0,01
                Gobierno general distrital                                     0,67          0,26
                Empresas no financieras distritales                            0,36          0,14
                Gobierno general municipal                                     0,42          0,16
                Empresas no financieras municipales                            2,57          1,00
         Garantías contractuales                                               3,98          1,54
                Contratos de concesión                                         0,07          0,03
                Contratos a riesgo compartido                                  0,13          0,05
                Contratos de obra                                              1,32          0,51
                Contratos especiales para la gestión de los SS PP              1,47          0,57
                Uniones temporales                                             0,00          0,00
                Otras garantías contractuales                                  1,00          0,39
         Total                                                                70,72         27,37




                                                       153
                                 Contraloría General de la República




Pasivos contingentes en deuda garantizada por la Nación
La cuenta refleja el valor de los empréstitos o la emisión y colocación de títulos de deuda
pública cuyo garante es la Nación. Las entidades beneficiadas pueden ser empresas no fi-
nancieras nacionales, los gobiernos centrales departamentales, las empresas no financieras
departamentales, el gobierno distrital, las empresas no financieras distritales, los gobiernos
centrales municipales y las empresas no financieras municipales. Los riesgos registrados en
las cuentas de orden acreedoras ascienden a 2,8 puntos del PIB, con un peso preponderante
de las garantías a las empresas no financieras nacionales y municipales.


Pasivos contingentes en litigios o demandas
La contabilidad agrupa en esta cuenta el valor de las pretensiones originadas en actos procesales
por medio de litigios o demandas de terceros contra la Nación, ya se trate de procesos civiles,
laborales, penales o administrativos. La provisión se realiza cuando los procesos resultan en
contra del ente público mediante fallo desfavorable en primera instancia. Pero mientras dichos
eventos sean considerados como remotos o eventuales están reconocidos en las cuentas de
orden. Así, en el primer caso, los pasivos estimados ascienden a 1,5% del PIB; y los riesgos
registrados en las cuentas de orden acreedoras alcanzan a 23 puntos del PIB.




                                                154
Anexos
Contraloría General de la República




               156
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




         Anexo 1. Diferencias entre el resultado fiscal
                   del Gobierno y el balance de la CGR

De acuerdo con la medición realizada por la Contraloría General de la República, el déficit
del sector público consolidado para la vigencia 2005 es igual a $5,4 billones, equivalentes
a 1,9% del PIB. Este resultado difiere del balance presentado por el Gobierno, igual a $21
millardos, equivalentes a un equilibrio fiscal1 (cuadro A1).


Para evaluar la diferencia entre el déficit presentado por la CGR y el equilibrio fiscal que
indica el Confis, es preciso considerar tres aspectos centrales. En primer lugar se encuentra
la metodología de registro y el correspondiente análisis. Mientras la CGR considera ejecución
presupuestal con base en compromisos, el Confis se fundamenta en operaciones efectivas de
caja más deuda flotante2.


Ello implica diferencias importantes. La metodología de caja registra las operaciones realiza-
das efectivamente pagadas al momento del cierre de la vigencia y presenta una perspectiva
instantánea de la situación de las finanzas públicas en un momento específico (el cierre). La
CGR en cambio, considera además de los pagos, los compromisos adquiridos y no pagados
por las entidades durante el periodo analizado y correspondientes al ejercicio de la vigen-
cia. Esta base de registro brinda una panorámica más exacta del resultado fiscal pues los
excedentes (faltantes) instantáneos que deben ser girados (recibidos) posteriormente, y que
se encuentran sólo de manera temporal en las cajas de las entidades, no son contabilizados
como superávit (déficit). De la discrepancia total por $5,4 billones, $4,5 billones obedecen
a la base de registro.


En segundo lugar se encuentra la cobertura o muestra considerada en uno y otro caso. Para el
análisis de las finanzas territoriales, el Confis excluye algunos municipios capitales e incorpora
otros no capitales; además, los datos se desprenden de las “cuentas cero”3 de la Contaduría
General de la Nación. En el caso de la CGR, se incorporan únicamente municipios capitales
y departamentos y la información se desprende de las propias entidades municipales. Estos
factores explican una divergencia adicional entre los resultados obtenidos por la CGR y aque-
llos presentados por el Gobierno por $0,9 billones, los cuales son recogidos en buena medida
por la discrepancia estadística.




1   Confis. Cierre fiscal 2005. Documento Asesores 03, marzo de 2006.
2   La deuda flotante corresponde a la variación del rezago presupuestal. Este rezago está constituido por reservas y cuentas por pagar.
3   Cuentas de ejecución presupuestal y planeación registradas por la CGN que, por convención, tienen como dígito inicial el cero.




                                                                  157
                                              Contraloría General de la República




Cuadro A1

                                      Balance fiscal sector público consolidado

                         Sectores                                 millones                       % PIB
                                                            CGR          Confis         CGR              Confis

       Gobierno nacional central (1)                      (15.675,21)   (13.598,00)     (5,52)           (4,80)
       Sector descentralizado nacional                      8.653,26         9.448,00    3,05              3,35
       Seguridad social                                     6.178,65         5.844,00    0,27              0,40
       Ecopetrol                                              777,97         1.134,00    0,27              0,40
       Eléctrico                                              187,50           359,0     0,07              0,13
       Telecom                                               (171,64)          17,00    (0,06)             0,01
       Fondo Nacional del Café                                 37,77          124,00     0,01              0,04
       Resto nacional                                       1.007,01         1.333,00    0,35              0,47
       FAEP                                                   636,00          637,00     0,22              0,20
       Nivel local                                          2.031,00         3.198,00    0,85              1,16
       EPM                                                    103,93          193,00     0,17              0,10
       Emcali                                                   7,51          161,00     0,00              0,10
       Resto local                                            584,19          690,00     0,21              0,20
       Gobiernos regionales y locales                          21,54          649,00     0,01              0,23
       Otros                                                  931,43         1.151,00    0,33              0,40
       FNR                                                    383,20          354,00     0,13              0,13
       Sector público no financiero                        (4.990,15)        (952,00)   (1,62)           (0,30)
       Balance del Banco de la República                      325,20          669,00     0,11              0,20
       Balance Fogafin                                        615,35          610,00     0,22              0,20
       Costo reestructuración financiera                   (1.317,59)    (1,233,00)     (0,46)           (0,40)
       Sector público consolidado                          (5.367,18)        (906,00)   (1,89)           (0,30)
       Discrepancia                                                           885,00                       0,30
       Balance Confis                                                         (21,00)                     0,00

(1) No incluye costos de la reestructuración financiera
Fuente: Confis-CGR.


Para comparar los resultados del presente informe con los contenidos en el cierre fiscal 2005
(Confis, documento asesores 03 de 2006), es preciso realizar inicialmente una reclasificación
de las entidades con el fin de tener una presentación uniforme.

• El FNR y el Fondo Nacional del Café aparecen de manera explícita en la muestra de
  la CGR, por lo cual se extraen del consolidado del “Resto nacional” presentado por el
  Confis.

• El “Resto nacional” incluye la Agencia Nacional de Hidrocarburos.

• Los gobiernos regionales y locales constituyen exclusivamente las administraciones centrales.
  En el caso de Confis estos incluyen el desahorro del FAEP.

• En el nivel local se presenta el resultado de “Otros”; allí se incluyen los hospitales, lico-
  reras, loterías y empresas de servicios públicos domiciliarios.



                                                              158
        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




• Del grupo anterior se excluyen EPM y EMCALI, que se presentan de manera explícita y
  separada en el consolidado

• ETB, EAAB y el Metro de Medellín hacen parte del “Resto local”.

Las principales diferencias entre el resultado del Gobierno y el registro de la CGR se encuen-
tran en el GNC ($2,1 billones), gobiernos regionales y locales ($627 millardos), además de
Ecopetrol ($356 millardos), Banco de la República ($344 millardos), seguridad social (335
millardos) y el Resto nacional ($326 millardos), los cuales explican 77% de la discordancia
total.

Respecto del GNC la diferencia se explica principalmente por la subestimación de los intereses
sobre la deuda interna por parte del Gobierno, que resta artificialmente de los intereses paga-
dos durante 2005 ($8,5 billones), una suma igual $2,9 billones (1,0% del PIB) por concepto
de la prima generada en la emisión de nuevos Títulos de Tesorería (TES) colocados ese año.
De acuerdo con la metodología presentada en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas
del FMI (párrafos 3.76 y 9.8) no es posible reducir el registro de intereses con una fracción
de las nuevas colocaciones, pues los desembolsos de deuda se deben registrar a precios de
mercado y no al valor nominal. Los intereses causados en una vigencia nada tienen que ver
con la prima causada por la colocación de TES en ese año.

En los gobiernos regionales y locales, la diferencia por $627 millardos se encuentra en la
base de registro (compromisos frente a operaciones efectivas de caja), en la medida en que
el Gobierno no contabiliza el rezago y, en consecuencia, aplica una metodología diferente a
la utilizada para medir el gasto nacional (gasto efectivo más rezago presupuestal).

Se presenta además una diferencia en la fuente de información; en informes previos, el
Gobierno recurría a la muestra de Fosit y en 2005 hizo uso de los datos de la Contaduría
General de la Nación. Adicionalmente, la muestra del Gobierno incorpora 32 departamentos
y 32 municipios (entre capitales y no capitales) mientras la CGR incorpora 24 departamen-
tos y 25 municipios capitales, que representan más del 90% del total de ingresos y gastos
del total. A ello es preciso adicionar que en las finanzas regionales y locales, el Gobierno
contabiliza como ingreso la utilización de recursos del FAEP por $165 millardos, valor que
no es considerado por la CGR por tratarse de un desahorro que se compensa con el gasto
de dicho fondo en el agregado del sector público.

En Ecopetrol se presenta una diferencia igual a $356 millardos. Confis presenta ingresos por
$15,9 billones mientras la CGR registra sólo $15,8 billones. La diferencia, por $80 millardos,
se encuentra en el rubro de ingresos por ventas nacionales, donde el Gobierno presenta una
estimación de precios y cantidades, mientras la Contraloría se basa en los datos definitivos
reportados por la entidad.

En los gastos de Ecopetrol, el Gobierno suma $14,8 billones y la CGR presenta $15,1 billones,
lo que se explica principalmente por pagos de capital ($93 millardos) además del ajuste por
causación realizado por Confis (-$167 millardos).

El resultado del Banco de la República presenta una diferencia entre el Confis y la CGR por
$344 millardos debido a que, en el primer caso, se presenta el balance cuasifiscal (resultado
de caja o de operaciones efectivas de caja de la operación) mientras el segundo se basa en
el estado de resultados (operaciones presupuestales de caja y causación).



                                                     159
                                               Contraloría General de la República




La diferencia de fondo radica en que el balance cuasifiscal sigue un criterio monetario (opera-
ciones que afectan la base monetaria) mientras el estado de resultados (pérdidas y ganancias)
se ocupa del ejercicio fiscal de la entidad, que es consistente con la ejecución presupuestal
evaluada en el presente informe.

La diferencia de $335 millardos en el resultado fiscal de seguridad social reportado por el
Confis respecto al obtenido por la CGR en 2005 obedece principalmente a razones metodo-
lógicas. La CGR incluye el crédito interno otorgado por el Gobierno al ISS y a las ESE que
surgen de la escisión del ISS como préstamo neto; el Confis en cambio, registra este crédito
como financiamiento (por debajo de la línea). Como consecuencia, los ingresos registrados
por la CGR son superiores en $192 millardos. Por otra parte, el Confis registra una causación
de ingresos negativa en Fonpet (-$271 millardos)4 que es compensada, sin embargo, por un
ajuste en gastos (deuda flotante) igual a $175 millardos5.

En “Resto nacional”, los resultados de la CGR reportan un superávit inferior en $326 millardos
al balance obtenido por el Gobierno. Debido a la base de registro, se presenta una diferencia
igual a $141 millardos en el resultado de las denominadas “entidades no incluidas”, donde
son contabilizadas, Icetex, Icfes, Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero, Ferch, Fondo
Nacional de Garantías, Universidad Nacional, entre otros. Se adiciona el déficit en Invías por
$122 millardos que no se encuentra explícito en las cuentas del Gobierno y se contabilizan
$43 millardos por gasto adicional registrado en SENA e ICBF.




4   Corresponden a la variación del rezago de los recursos aportados a través del Presupuesto General de la Nación al Fondo.
5   La deuda flotante correspondiente a la variación de las cuentas por cobrar de ISS EPS ($79 millardos), Cajanal (-$65 millardos),
    Caprecom (-$168 millardos) y ESE escisión ISS (-$21 millardos).




                                                                 160
         La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




  Anexo 2. Énfasis normativo de la política fiscal
A la descentralización        A la seguridad social                Tributaria /                      Otras
                               y a las pensiones                 Endeudamiento

Proyecto de Ley por el       Ley 100 de 1993                 Ley 49 de 1990                Ley 45 de 1990
cual se regulan las apro-    Por la cual se crea el sis-     Por la cual se reglamenta     Por la cual se expiden
piaciones presupuestales     tema de seguridad social        la repatriación de ca-        normas en materia de
destinadas a las con-        integral y se dictan otras      pitales, se estimula el       intermediación financie-
tralorías y personerías      disposiciones.                  mercado accionario, se        ra, se regula la actividad
distritales y municipales.                                   expiden normas en ma-         aseguradora, se conce-
1995                                                         teria tributaria, aduanera    den unas facultades y
                                                             y se dictan otras dispo-      se dictan otras dispo-
                                                             siciones.                     siciones.

Fallo de la Corte Consti-    Proyecto de Acto Legis-         Ley 51 de 1990                Ley 9 de 1991
tucional que le prohibió     lativo 7 de 1998 a través       Por la cual se autorizan      Por la cual se dictan
a las entidades del orden    del cual se redefinían los      unas operaciones de           normas generales a las
subnacional emplear las      ingresos corrientes de          endeudamiento interno         que deberá sujetarse
transferencias intergu-      la nación, netos de los         y externo de la Nación;       el Gobierno Nacional
bernamentales en el fi-      pagos de intereses, con         se autorizan operaciones      para regular los cam-
nanciamiento del gasto       el fin de crear un gran         para el saneamiento de        bios internacionales y
corriente.                   fondo de ahorro pen-            obligaciones crediticias      se adoptan medidas
                             sional que empezara a           entre entidades públicas;     complementarias Nuevo
                             atender las obligaciones        se otorga una facultad y      Estatuto Cambiario
                             territoriales.                  se dictan otras disposi-
                                                             ciones.

Proyecto de acto legisla-    Ley 549 de 1999                 Ley 6 de 1992                 Ley 35 de 1993
tivo N.º 18 de 1995. Se      Por la cual se dictan           Por la cual se expiden        Por la cual se dictan
adiciona un parágrafo al     normas tendientes a fi-         normas en materia tribu-      las normas generales y
artículo 357 de la CP so-    nanciar el pasivo pen-          taria, se otorgan faculta-    se señalan en ellas los
bre la PICN que permita      sional de las entidades         des para emitir títulos de    objetivos y criterios a los
a los municipios, a partir   territoriales, se crea el       deuda pública interna, se     cuales debe sujetarse el
de la segunda categoría,     Fondo Nacional de Pen-          dispone un ajuste de pen-     gobierno nacional para
utilizar un porcentaje de    siones de las entidades         siones del sector público     regular las actividades
las transferencias para      territoriales y se dictan       nacional y se dictan otras    financiera, bursátil y ase-
gastos de funcionamien-      otras disposiciones en          disposiciones.                guradora y cualquier
to: 10% para los de se-      materia prestacional.           (IVA de 12 a 14%)             otra relacionada con
gunda, 20% para los de                                                                     el manejo, aprovecha-
tercera y cuarta y 30%                                                                     miento e inversión de
para los quinta y sexta.                                                                   recursos captados del
                                                                                           público y se dictan otras
                                                                                           disposiciones en mate-
                                                                                           ria financiera y asegu-
                                                                                           radora.

Crédito de apoyo mu-         Ley 797 de 2003                 Ley 223 de 1995               Ley 80 de 1993
nicipal para que com-        Por la cual se reforman         Por la cual se expiden        Por la cual se expide
pensen los faltantes de      algunas disposiciones           normas sobre racionaliza-     el Estatuto General de
financiamiento de sus        del sistema general de          ción tributaria y se dictan   Contratación de la Admi-
operaciones presupues-       pensiones previsto en           otras disposiciones.          nistración Pública.
tales (1995).                la Ley100 de 1993 y se
                             adoptan disposiciones
                             sobre los regímenes pen-
                             sionales exceptuados y
                             especiales.
                                                                                                             (continúa)




                                                       161
                                     Contraloría General de la República




A la descentralización        A la seguridad social               Tributaria /                      Otras
                               y a las pensiones                Endeudamiento

Programas integrados de      Ley 860 de 2003                Ley 185 de 1995                Ley 42 de 1993
ayuda financiera. La DAF     Por la cual se reforman        (enero 27)                     Sobre la organización
trabajó una estrategia       algunas disposiciones del      Por la cual se autorizan       del sistema de con-
de apoyo a los departa-      Sistema General de Pen-        operaciones de endeuda-        trol fiscal financiero y
mentos y municipios que      siones previsto en la Ley      miento interno y externo       los organismos que lo
presentan una situación      100 de 1993 y se dictan        de la Nación, se autorizan     ejercen.
financiera crítica, me-      otras disposiciones.           operaciones para el sa-
diante la estructuración                                    neamiento de obligacio-
de programas completos                                      nes crediticias del sector
de ayuda financiera que                                     público, se otorgan facul-
comprende la búsque-                                        tades y se dictan otras
da de mecanismos de                                         disposiciones.
reestructuración de sus
deudas, la asesoría y
asistencia técnica para
la organización de sus
finanzas y el otorgamien-
to de créditos del pre-
supuesto general de la
Nación (1995).

Apoyo y asistencia técni-                                   Proyecto de Ley 45 de          Ley 142 de 1994
ca a las entidades terri-                                   1998 por la cual se pre-       Servicios Públicos Do-
toriales en el desarrollo                                   tendía ampliar la base         miciliarios
institucional y fortaleci-                                  tributaria del IVA, se redu-   Por la cual se establece
miento de la gestión fis-                                   cía la tasa del 16 al 15%      el régimen de los ser-
cal y financiera de estas                                   y se taponaba una serie        vicios públicos domici-
entidades.                                                  de canales de evasión          liarios y se dictan otras
                                                            y elusión, manteniendo         disposiciones.
                                                            exenta la mayoría de
                                                            la canasta de consumo
                                                            básico.

Ley 60 de 1993                                              Proyecto de Ley 46 de          Ley 344 de 1996
Por la cual se dictan                                       1998 sobre la suscripción      Por el cual se dictan
normas orgánicas sobre                                      obligatoria de títulos de      normas tendientes a la
la distribución de compe-                                   deuda hasta por $1,2 bi-       racionalización del gas-
tencias de conformidad                                      llones, con el fin de crear    to público, se conceden
con los artículos 151 y                                     el Fondo de Inversiones        unas facultades extraor-
288 de la Constitución                                      para la Paz.                   dinarias y se expiden
Política y se distribuyen                                                                  otras disposiciones.
recursos según los ar-
tículos 356 y 357 de la
Constitución Política y
se dictan otras disposi-
ciones.

Ley 136 de 1994                                             Ley 788 de 2002                Ley 397 de 1997
Por la cual se dictan                                       Por la cual se expiden         Por la cual se desarro-
normas tendientes a mo-                                     normas en materia tribu-       llan los artículos 70, 71
dernizar la organización y                                  taria y penal del orden        y 72 y demás artícu-
el funcionamiento de los                                    nacional y territorial; y      los concordantes de la
municipios.                                                 se dictan otras disposi-       Constitución Política y
                                                            ciones.                        se dictan normas so-
                                                            Sobretasa a la gasolina:       bre patrimonio cultural,
                                                            Municipios y distritos         fomentos y estímulos
                                                            18,5%                          a la cultura, se crea el
                                                            Departamentos 6,5%             Ministerio de la Cultura
                                                            Distrito Capital 25%.          y se trasladan algunas
                                                                                           dependencias.
                                                                                                            (continúa)




                                                      162
          La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




A la descentralización          A la seguridad social               Tributaria /                   Otras
                                 y a las pensiones                Endeudamiento

Ley 550 de 1999                                               Ley 863 de 2003             Ley 819 de 2003
Por la cual se establece                                      Por la cual se estable-     Por la cual se dictan
un régimen que pro-                                           cen normas tributarias,     normas orgánicas en
mueva y facilite la reac-                                     aduaneras, fiscales y de    materia de presupues-
tivación empresarial y la                                     control para estimular el   to, responsabilidad y
reestructuración de los                                       crecimiento económico       transparencia fiscal y
entes territoriales para                                      y el saneamiento de las     se dictan otras dispo-
asegurar la función social                                    finanzas públicas.          siciones.
de las empresas y lograr
el desarrollo armónico de
las regiones y se dictan
disposiciones para ar-
monizar el régimen legal
vigente con las normas
de esta ley.
Ley 617 de 2000                                                                           Ley 789 de 2002
Por la cual se reforma                                                                    Por la cual se dictan
parcialmente la Ley 136                                                                   normas para apoyar el
de 1994, el Decreto Ex-                                                                   empleo y ampliar la pro-
traordinario 1222 de 1986,                                                                tección social y se mo-
se adiciona la Ley Orgá-                                                                  difican algunos artículos
nica de Presupues-to, el                                                                  del Código Sustantivo
Decreto 1421 de 1993,                                                                     de Trabajo.
se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la
descentralización, y se
dictan normas para la
racionalización del gasto
público nacional.
Acto legislativo 01 de
2001
Por medio del cual se
modifican algunos artí-
culos de la Constitución
Política. Artículos 356 y
357 de la CP   .
Ley 715 de 2001
Por la cual se dictan nor-
mas orgánicas en materia
de recursos y competen-
cias de conformidad con
los artículos 151, 288, 356
y 357 (Acto Legislativo 01
de 2001) de la Constitu-
ción Política y se dictan
otras disposiciones para
organizar la prestación de
los servicios de educa-
ción y salud, entre otros.
Proyecto de Ley 43 de
1998 sobre fortalecimien-
to fiscal de los territorios,
a través del cual no sólo
se busca modernizar su
manejo, sino que se per-
seguía una asignación
más flexible de los mis-
mos, al abrir espacio
para el llamado “esfuerzo
fiscal propio”.
                                                                                                            (continúa)




                                                        163
                                      Contraloría General de la República




A la descentralización         A la seguridad social            Tributaria /   Otras
                                y a las pensiones             Endeudamiento

Ley 488 de 1998
Por la cual se expiden
normas en materia tribu-
taria y se dictan otras dis-
posiciones fiscales de las
entidades territoriales.
(Sobretasa a la gasolina
y el ACPM).




                                                       164
        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                 Anexo 3. Reformas estructurales
                                            y acuerdos con el FMI

Desde el acuerdo celebrado en 1999, las reformas se centraron en la política fiscal, fijando
cambios normativos destinados a desacelerar el crecimiento del gasto público, aumentar el
recaudo y modificar la estructura tributaria. A ello se adicionaron reformas orientadas a co-
rregir el desajuste pensional y planes para corregir el desequilibrio del sector de la salud en
el mediano plazo. Los ajustes en estos aspectos ocuparon la agenda con el Fondo y fueron
reincidentes en todos los acuerdos y memorandos técnicos suscritos hasta 2005.

En la medida en que se aprobaron las reformas se hizo necesario acordar con el Fondo nuevos
cambios para ampliar o profundizar el alcance de las mismas, tal como en seguridad social,
finanzas territoriales, reforma tributaria y privatización de la banca pública (cuadro A3).

Los últimos acuerdos suscritos con el Fondo, en 2004 y 2005, continuaron dando énfasis a las
reformas pensionales y contemplaron nuevas reformas tributarias, haciendo énfasis, además,
en la necesidad de cerrar el proceso de privatizaciones de la banca pública así como de la
venta de empresas del sector eléctrico y de Ecogás.




                                                     165
                                        Contraloría General de la República




Cuadro A3

                      Acuerdo 1999                                            Revisión agosto 2000
Reformas acordadas            Alcances y plazos                Reformas acordadas          Alcances y plazos


 Reforma tributaria     Reducir impuesto de renta del          Responsabilidad fiscal     Presentar anteproyecto
                        35% al 32% y unificar impuesto                                    (2000)
                        de renta e IVA para pequeños
                        negocios. Reducir fuentes de in-
                        greso exentas. Mayor autonomía
                        fiscal a regiones.


 Regimen                                                       Reforma de segunda         Presentar proyecto
 de pensiones                                                  generación a la segu-      (2000)
                                                               ridad social



 Responsabilidad        Sostenibilidad finanzas públicas       Reforma tributaria te-     Proyecto (2001): Mayor
 fiscal                 (territorial y Gobierno)               rritorial                  autonomía territorial en
                                                                                          materia impositiva



 Privatización          ISA (2001), Carbocol, Isagen y         Privatizaciones de ban-    Antes de 2000, excep-
 empresas               ETB (antes de 2000)                    cos públicos               tuando Banco Agrario
 distribuidoras
 de energía



 Organización           Fortalecer fondo pensiones te-         Nivelar provisiones de     Para 2002
 de loterias y          rritoriales                            instituciones financie-
 juegos                                                        ras a estandares inter-
                                                               nacionales



 Reforma a las          Desvincular trasferencias de           Privatización              ISA (2001), Carbocol,
 trasferencias          ingresos corrientes                    empresas                   Isagen y ETB (antes
                                                               distribuidoras de          de 2000)
                                                               energía



 Reforma a              Final de 1999
 seguridad social



 Privatización de       Antes de 2000, exceptuando el
 Bancos públicos        Banco Agrario



 Monitoreo al
 proceso de
 reestructuración
 sector financiero

                                                                                                         (continúa)




                                                       166
           La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




(continuación cuadro A3)

                    Revisión febrero 2001                                    Revisión diciembre 2001
 Reformas acordadas               Alcances y plazos              Reformas acordadas          Alcances y plazos


  Reforma tributaria       Mayor autonomía territorial en        Propuesta para             Diciembre de 2001
  territorial              materia impositiva. Marzo de          reforma pensional de
                           2001.                                 segunda generación

  Presentar acto           Marzo de 2001                         Decisión final para        Diciembre de 2001
  legislativo de                                                 solucionar deficit de
  proyecto de                                                    salud del ISS
  trasferencias

  Reglamentación de        Marzo de 2001                         Dejar al menos un          Diciembre de 2001 e
  CISA para venta de                                             banco público en           invitar oferentes junio
  activos                                                        venta                      de 2002

  Reforma de salud         Junio de 2001                         Introducir reformas        Junio de 2002
  de ISS                                                         a regímenes
                                                                 pensionales
                                                                 especiales

  Reforma pensional        Modificación Ley 100 de 1993.         Presentar el               Reglas fiscales
  de segunda               Para junio de 2001.                   proyecto de Ley            para segurar que
  generación                                                     de Responsabilidad         deficit anual sea
                                                                 Fiscal ante el             consistente con
                                                                 Congreso.                  estabilización deuda
                                                                                            y hacer corresponder
                                                                                            presupuesto con Plan
                                                                                            Financiero Multianual.
                                                                                            2002.

  Revisión normas de       Estimular mercado de capitales
  inversión para           de largo plazo
  fondos de
  pensiones privados

  Legislación (Ley         Junio de 2001
  60 de educación
  y salud) fortalecer
  finanzas públicas
  y asignación de
  recursos.

  Presentar proyecto       Septiembre de 2001
  de Ley de
  Responsabilidad
  Fiscal ante
  congreso

  Cierre y                 Diciembre de 2001
  desinversión de
  Bancos públicos
  (excepto Bangrario)

  Consolidar proceso       Septiembre de 2001
  de estandarizacion
  de provisones
  a niveles
  internacionales


                                                                                                             (continúa)




                                                        167
                                        Contraloría General de la República



(continuación cuadro A3)

               Acuerdo Stand by enero 2003                           Memorando técnico/Mayo de 2003
      Reformas                   Alcances y plazos              Reformas acordadas       Alcances y plazos
      acordadas



  Aprobación               Eliminar deficit de ISS del 2007    Presentar al congreso    Clasificación
  Conpes de plan           para marzo de 2003 y plena          Ley Orgánica de          presupuestaria
  de sostenibilidad        implementación en sepiembre de      Presupuesto              acorde a estandares
  ISS para salud           2004.                                                        internacionales.
                                                                                        Información de Ley
                                                                                        de Presupuesto Anual
                                                                                        (impuestos, actividad
                                                                                        cuasifiscal, subsidios,
                                                                                        pasivos contingentes,
                                                                                        mediano plazo y
                                                                                        sostenibilidad. Para
                                                                                        septiembre de 2003.


  Aprobación ley           Junio de 2003                       Eliminar vacantes        Diciembre de 2002
  responsabilidad                                              servicio público
  fiscal


  Presentar proyecto       Junio de 2003                       Plan de sostenibilidad   Eliminar déficit
  de cambios al                                                de ISS en salud          de 2007 para
  estatuto organico                                                                     marzo de 2003 e
  presupuesto                                                                           implementación en
                                                                                        septiembre de 2004


  Mejorar Ley 80           Junio de 2003                       Aprobación ley de        Junio de 2003
  para contratos de                                            responsabilidad fiscal
  gobierno


  Reforma a                Junio de 2003                       Aprobar cambios ley      Diciembre de 2002
  regimenes                                                    80 para contratos de
  especiales                                                   gobierno
  de pensiones
  (profesores y
  militares)


  Aprobación del           Diciembre de 2003                   Reforma a regimenes      Diciembre de 2002
  Estatuto Orgánico                                            especiales
  de Presupuesto                                               de pensiones
                                                               (profesores, militares


  Aprobar cambios          Diciembre de 2003                   Liquidación de           Diciembre de 2002
  a la Ley 80 para                                             Bancafe
  contratos de
  gobierno


  Reestructurar            Septiembre de 2004                  Fortalecimiento          Septiembre de 2004
  Granahorrar para                                             servicios de defensa
  su venta                                                     legal

                                                                                                      (continúa)




                                                       168
          La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




(continuación cuadro A3)

              Memorando Técnico/ junio 2004                      Memorando Técnico/ abril y septiembre 2005

Reformas acordadas                Alcances y plazos              Reformas acordadas         Alcances y plazos


  Presentar al
  congreso la Ley                                                Ley orgánica
  Orgánica del                                                                             Diciembre de 2005
                                                                 presupuesto
  Presupuesto

  Reforma pensional        Despues de las reformas de
  (eliminación             diciembre de 2002 y mayo de           Reforma pensional
  mesada 14 y no           2003 se requieren más reformas        (clarificar derechos      Junio de 2005
  mayores a 25             debido al deficit de 150% del         adquiridos).
  smlv)                    PIB.

                           Mejorar instituciones, impuestos
                           territoriales, flexibilizar destino
  Fortalecer
                           trasferencias, coordinación centro
  el sistema                                                     Venta Ecogas              Junio de 2005
                           con territorios en aspectos
  descentralización
                           macroeconómicos. Para
                           septiembre de 2004.

  Desarrollar plan
  para reporte                                                   Llevar a punto de
                           Junio de 2004 ó diciembre de
  estadístico del                                                venta empresas            Junio de 2005
                           2004
  financiamiento del                                             sector eléctrico.
  sector público

  Aprobar cambios                                                Mejorar información
  a la Ley 80 para                                               sobre operación de        Junio y diciembre de
                           Diciembre de 2004
  contratos de                                                   todos los niveles de      2005
  gobierno                                                       Gobierno.

                           Unificación de cuentas                                          Ampliación base
                           impositivas, reducción de la                                    del IVA, reducción
                           evasión (septiembre de 2004).                                   de numero de
  Reforma tributaria                                             Reforma tributaria
                           Para 2005, mejorar estructura y                                 tasas y eliminar
                           compensar perdidas por reforma                                  imp transferencias
                           de 2003.                                                        financieras (2006)

                                                                 Aumentar orientación
                                                                 comercial empresas
 Dejar a Granahorra
                        Septiembre de 2004                       estatales y vender        2006
 en punto de venta
                                                                 algunas de ellas
                                                                 (Ecogas).

                                                                 Cierre del diferencial
 Anuncio subasta
                                                                 de precios internos
 y completar
                        Diciembre de 2004                        y externos de             2006
 reestructuración de
                                                                 gasolina para reducir
 Granahorrar
                                                                 subsidios.

                                                                 Preparar ley de
                                                                                           2006
                                                                 trasferencias.

                                                                 Completar leyes para
                                                                                           2006
                                                                 mercados de valores.

                                                                 Completar proceso
                                                                 joint ventury
                                                                                           2006
                                                                 para refinería de
                                                                 Cartagena.




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                                  Contraloría General de la República




En cuanto a las reformas aprobadas, se dio especial énfasis en la descentralización, la seguridad
social y la tributación, lo que se acompañó de la aprobación de una ley de responsabilidad
fiscal y otras leyes como la reforma laboral (cuadro A4).


Cuadro A4

                              Reformas estructurales aprobadas


              Ley                                               Comentario


                                           Descentralización


 Ley 550 de 1999             Promover reactivación empresarial y reestructuración y desarrollo territorial


 Ley 617 de 2000             Fortalecer descentralización y racionalización del gasto público


 Acto legislativo 2001       Normas orgánicas en materias de recursos y competencias y disposiciones en
 y Ley 715 de 2001           materia de educación y salud


                                            Seguridad social


 Ley 549 de 1999             Normas para financiar el pasivo pensional de los entes territoriales y el Fondo
                             Nacional de Pensiones Territoriales (Fonpet).


 Ley 797 de 2003             Reformas a la Ley 100 de 1993 y disposiciones a los regímenes exceptuados
                             y especiales. Se ajustó contribuciones, se redujo comisiones, se elevó los
                             requisitos de semanas de pensión, se creo el Fondo de Garantía de Pensión
                             Mínima de las AFP y se otorgó facultades para reformas al Magisterio y fuerza
                             pública. Los requisitos de régimen de transición fueron inconstitucionales.


 Acto legislativo            Principio de sostenibilidad financiera, definición de derechos adquiridos, adelanto
                             de transición de Ley 100 al 2010, eliminación mesada 14, tope de 25 salarios
                             mínimos para pensiones altas, fin de regímenes exceptuados y especiales y
                             prohibición de temas pensionales en convenciones colectivas.


                                       Tributación y crecimiento


 Ley 788 de 2002             Normas de orden tributario y penal nacional y territorial. Sobretasa gasolina:
                             municipios y distritos,18,5%; departamental, 6,5% y capitales, 25%.


 Ley 863 de 2003             Normas tributarias aduaneras y fiscales para saneamiento fiscal y crecimiento.


                                                  Otras


 Ley 819 de 2003             Normas orgánicas de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal.


 Ley 789 de 2002             Normas para apoyar el empleo, ampliar protección social y modificar código
                             sustantivo de trabajo.




                                                  170
        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




En materia de gasto se aprobó la Ley 617 de 2000 con la cual se permitió un mayor control
del crecimiento de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales mientras la
Ley 715 y el acto legislativo de 2001 se orientaron a hacer más transparente su asignación
y aplicación. En 2004, las finanzas del nivel territorial registraron un superávit igual a $2,1
billones, debido al ajuste en gastos (funcionamiento e inversión), a un mayor recaudo y a
algunos alivios por deudas asumidas parcialmente por el gobierno nacional. Por otra parte,
la reforma a las trasferencias logró frenar su crecimiento y estabilizó dicho rubro alrededor
de 5,6% del PIB; sin embargo, la reforma constitucional es de carácter transitorio y agota
sus efectos en 2008.

Con respecto a los ingresos, se aprobó la Ley 788 de 2002, que amplió la base tributaria
(reduciendo la deducción de los impuestos locales), restableció el ajuste por inflación a los
inventarios, restringió gradualmente algunos tratamientos preferenciales, creó la sobretasa al
impuesto de renta del 5% a partir de 2004 y excepcionalmente del 10% para 2003, sobre la
cual se estableció un anticipo de cinco puntos. Posteriormente, la Ley 863 de 2003 aumentó
la sobretasa al impuesto de renta al 10% y la hizo temporal hasta 2007. Sobre este incremento
se estableció también un anticipo de cinco puntos y se redujeron los valores de referencia
para la obligación de declarar con el fin de ampliar la base, lo que afectó especialmente
las rentas laborales. Ello explicó el recaudo extraordinario del impuesto de renta en 2004.
Adicionalmente se elevó del tres al cuatro por mil la tarifa del gravamen a los movimientos
financieros (GMF) y se estableció el impuesto al patrimonio. Si bien estos tributos propor-
cionaron recursos adicionales significativos, su carácter transitorio socava su alcance en el
mediano plazo.

Con relación a la reforma pensional, si bien se acordaron con el FMI reformas al sector desde
el acuerdo de 1999, sólo se aprobaron modificaciones al régimen en 2003 (Ley 797), cuando
se elevaron las contribuciones del régimen de prima media y se redujeron las comisiones de
administración y seguros, así como los beneficios de prima media en forma progresiva. Igual-
mente se creó el fondo de garantía mínima de las AFP y se otorgaron facultades para reformar
los regímenes de la fuerza pública y el magisterio, que elevaron las cotizaciones para este
último mediante la Ley 812 de 2003. Para modificar los requisitos del régimen de transición
se presentó y aprobó el acto legislativo 01 de 2005, que incluyó el principio de sostenibilidad
financiera del sistema, la definición de los derechos adquiridos, el adelanto de la transición
de la Ley 100 al año 2010, la eliminación de la mesada 14 para los nuevos pensionados, la
limitación de 25 salarios mínimos para las pensiones altas, el fin de los regímenes exceptuados
y especiales, y la prohibición de negociar temas pensionales en las convenciones colectivas.
No obstante, la deuda pensional –a cargo del GNC– se mantiene por encima del 160% del
PIB. Así, a pesar de las reformas adelantadas y la reducción del déficit pensional del ISS, el
recaudo supera las cotizaciones y el esquema sigue siendo insostenible, lo que hace necesario
acudir tanto a la redención de reservas como a transferencias directas del Gobierno.

Aunque en la revisión de 2001 se acordó introducir reformas a los regímenes pensionales
especiales, exceptuando al magisterio, no se realizaron reformas dirigidas a establecer estra-
tegias de financiamiento del déficit pensional diferentes de realizar transferencias directas
desde el presupuesto nacional, manteniendo así el problema financiero de estos regímenes y
su impacto sobre las finanzas del Gobierno.

En el sector salud, se acordó en 2000 la reestructuración del ISS, mas ello no garantizó equi-
librar las finanzas en esta área, debido, principalmente, a una baja afiliación y a un mayor
gasto per cápita con respecto a la Unidad de Pago por Capitación (UPC), originado en el alto



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                                 Contraloría General de la República




costo de la convención colectiva, que se tradujo en excesivos gastos de nómina, exigiendo
apoyos financieros del gobierno central en varias oportunidades.

Otras reformas aprobadas fueron la Ley 819 de 2003 (de responsabilidad fiscal), una regla
macro fiscal débil en la medida en que no impuso medidas cuantitativas al déficit o la deuda,
y exigió un superávit primario al sector público consolidado, omitiendo los desequilibrios de
cada uno de sus componentes, entre los cuales se destaca el GNC. Así, la regla fiscal ha
sido garantizada en los últimos 10 años, a pesar del fuerte desequilibrio en las finanzas del
gobierno nacional y su creciente ritmo de endeudamiento.

Las privatizaciones de los bancos públicos, por su parte, se retrasaron y sólo hasta 2005 se
logró la venta de Granahorrar, mientras las privatizaciones de las empresas de energía no se
realizaron. De otro lado, se llevó a cabo una reforma laboral (Ley 789 de 2002) encaminada
a flexibilizar el mercado de trabajo y promover el empleo, cuyos resultados son discutibles en
la medida en que no se han materializado los principales programas o bien, no hay manera
de hacer un seguimiento a los mismos; además, el crecimiento ha sido la fuente principal de
la reducción del desempleo y la calidad de los nuevos puestos de trabajo coincide con un
aumento del subempleo y altos niveles de informalidad.

De esta manera, si bien se adelantó parte de los compromisos con el FMI, las reformas fue-
ron incompletas y no permitieron corregir el desequilibrio de las finanzas del GNC. El ajuste
estructural se dio en el nivel territorial, lo que explica la reducción del déficit del SPC, que
contó, por demás, con una coyuntura petrolera favorable. La inflexibilidad en el gasto y la
inequidad de la estructura tributaria se mantuvieron, a la vez que algunos impuestos y normas
de control de gasto, como las trasferencias, tienen carácter transitorio. Así, el ajuste de las
finanzas del SPC en los últimos años, fue resultado de factores transitorios y, tras cinco años
de acuerdos con el FMI, persisten los problemas estructurales de las finanzas públicas.




                                                172
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                         Anexo 4. Convergencia territorial

Para obtener una estimación de la velocidad de convergencia se estima la siguiente
ecuación6:




Donde YiT es el valor de la variable en cuestión para la región i en el periodo final, mientras
YiT corresponde a la misma variable al inicio del periodo. El coeficiente β es la velocidad a la
cual las economías se desplazan de su estado inicial al estado final. La convergencia en este
caso se presenta cuando la variable crece más rápido en las regiones más pobres que en las
más ricas.




6   Para una aproximación al tema de la convergencia véase el conjunto de artículos de Barro y Sala-i-Marti (1991, 1992, 1995), y una de
    las últimas aplicaciones la caso colombiano Ardila (2004) donde se presentan los antecedentes al tema así como nuevos desarrollos.




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Cuenta general del presupuesto
         y del tesoro
        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Introducción


La Cuenta General del Presupuesto y el Tesoro es un informe que el Contralor General de
la República tiene que rendir a la Cámara de Representantes de acuerdo con el artículo 268
de la Constitución, reglamentado en la Ley 42 de 1993. Para el informe correspondiente a
la vigencia 2005, y por tratarse del último informe que rinde la presente administración, se
decidió considerar la evaluación del Presupuesto General de la Nación para el conjunto del
periodo comprendido entre 2002 y 2005.

El análisis requirió adecuar primero la información en pesos constantes de 2002 para que
todo el periodo fuera comparable. El informe está estructurado en la misma secuencia crono-
lógica en que se suceden las etapas del proceso presupuestal. La primera sección contiene un
análisis de la programación presupuestal, es decir, de las estimaciones de lo que el Gobierno
aspira a recaudar y a gastar en cada año. La segunda sección contiene las modificaciones que
se incorporaron dentro de la etapa de programación presupuestal, en donde se destacan los
rubros que más contribuyeron a esas modificaciones tanto en las fuentes como en los usos y,
por su puesto, se mide su impacto fiscal. La tercera sección examina la ejecución presupuestal
y su comparación con la programación. La cuarta sección muestra la evolución del rezago
presupuestal en sus dos componentes: reservas de apropiación y cuentas por pagar. La quinta
sección destaca el problema de las pérdidas de apropiación. La sexta hace un análisis de la
evolución de los excedentes de los establecimientos públicos. La séptima abarca un periodo
más largo (1990-2005) con el fin de considerar la evolución de la estructura del presupuesto
tanto en sus fuentes como en sus usos. La octava plantea una discusión normativa sobre la
reducción del rezago presupuestal. La octava presenta el Balance del Tesoro. Y, finalmente,
la décima y última sección presenta unas conclusiones.

Con este informe la Contraloría espera no sólo satisfacer los requisitos de ley, sino aportar
elementos de juicio al Congreso de la República que serían útiles considerar en el momento
que se presenta, debata y apruebe el Presupuesto General de la Nación.


La programación presupuestal 2002-2005

La programación del presupuesto refleja las estimaciones de lo que el Gobierno aspira a
recaudar y a gastar cada año. Allí se reflejan los objetivos que busca el plan financiero en
materia de política fiscal y logros a buscar en materia de política sectorial. Posteriormente,
con la ejecución presupuestal se contrasta si lo que se programó en ingresos se recaudó y lo
que se programó en gastos se ejecutó.

La evolución en la estructura del Presupuesto General de la Nación (PGN) se analiza a partir
de sus variaciones absolutas a precios de 2002 y la contribución al crecimiento de cada uno
de sus componentes. La apropiación definitiva de los gastos para 2005 es superior al aforo



                                                     177
                                       Contraloría General de la República




de los ingresos. Este desbalance obedece a que el Gobierno descartó el proyecto de reforma
tributaria que financiaba los ingresos adicionales.


Cuadro 1.1

                            Variación de la estructura presupuestal 2002-2005
                                      [cifras en millardos (pesos de 2002)]

                    Fuentes y Usos           Presupuesto defintivo           Variación    Contribución
                                                                             2002-2005         al
                                               2002            2005
                                                                                          Crecimiento


          Fuentes                            66.758,0         75.937,0         9.179,0      100,00%
          Tributarios                        28.559,5         32.011,8         3.452,3       37,61%
          No tributarios                        572,8            179,1         (393,7)        -4,29%
          Ingresos Ctes Estapúblicos          2.931,7          4.416,0         1.484,3       16,17%
          Crédito externo                     8.959,3          5.155,5        (3.803,8)      -41,44%
          Crédito interno                    15.880,9         22.138,1         6.257,2       68,17%
          Otros recursos de capital           5.006,2          7.233,8         2.227,6       24,27%
          Otros                               4.847,6          4.802,5           (45,1)       -0,49%
          Usos                               66.758,0         77.161,5        10.403,5      100,00%
          Funcionamiento                     33.161,0         40.711,4         7.550,4       72,58%
          Gastos de personal                  7.377,3          7.687,2           309,9        2,98%
          Gastos generales                    2.299,5          2.598,4           298,9        2,87%
          Transferencias                     22.950,5         29.758,8         6.808,3       65,44%
          Gastos de comercialización            533,7            667,1           133,4        1,28%
          Servicio de la deuda               22.964,4         26.050,4         3.086,0       29,66%
          Interna                            13.368,7         15.234,8         1.866,1       17,94%
          Externa                             9.595,7         10.815,6         1.219,9       11,73%
          Inversión                          10.632,7         10.399,7         (232,9)        -2,24%



Fuente: CGR




Dentro de las fuentes del presupuesto, el crédito interno —mediante la colocación de TES—
explica el mayor incremento (68,2%) en el periodo analizado, en contraste con la incidencia
negativa del crédito externo (-41,4%). Ello ha sido producto de los efectos de la apreciación
cambiaria y la sustitución en las fuentes de endeudamiento (cuadro 1.1).

Los ingresos tributarios aforados, en especial los referentes al IVA y al impuesto sobre la renta,
son la segunda fuente de crecimiento durante el periodo (37,6%). Esta programación se rea-
lizó con base en las estimaciones de las reformas tributarias que se adelantaron durante este
periodo. La incorporación en este periodo de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)
al PGN por concepto de las regalías y compensaciones monetarias, (función que antiguamente
desempeñaba Ecopetrol) ocasiona que los ingresos corrientes de los establecimientos públicos
contribuyan con el 14,6 % al crecimiento del PGN. La tercera fuente de crecimiento está
explicada por el rubro de otros recursos de capital (24,3%), los cuales comprenden privatiza-



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             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




ciones, excedentes financieros de las empresas, rendimientos financieros, reintegros, recursos
no apropiados y la recuperación de cartera, entre otros.

Por el lado de los usos, la mayor contribución al crecimiento del periodo obedece a las trans-
ferencias (65,4%), lo cual se explica por el compromiso originado en las obligaciones pen-
sionales a raíz del agotamiento de las reservas técnicas del Instituto de Seguros Sociales1.
Adicionalmente, este crecimiento de las transferencias se explica por la inclusión de la Agencia
Nacional de Hidrocarburos que también tiene efectos en el gasto al incluir las transferencias
por concepto de regalías2. El pago del servicio de la deuda en especial el correspondiente a
acreencias internas representadas en la redención de los títulos de endeudamiento TES-B,
contribuye con el 29,6% del crecimiento de los usos totales del periodo.

Situaciones como el deterioro de la inversión, el incremento en el servicio de la deuda y la
incapacidad de financiar con recursos corrientes los incrementos en el valor de los gastos de
funcionamiento y el servicio de la deuda son fiel reflejo de los problemas estructurales de
las finanzas públicas.


Modificaciones a la programación presupuestal

El cuadro 1.2 se aprecia para el periodo 2002-2005, el agregado del presupuesto inicial para
esos cuatro años, sus modificaciones y el presupuesto final. Las modificaciones ascendieron
durante el periodo a $11,9 billones (pesos de 2002), las cuales representan el 4,2% del total
de la apropiación final. Dentro de las fuentes, la mayor modificación obedece a los recursos
de crédito interno por $9,9 billones (83%) y dentro de los mayores usos se encuentran las
transferencias con $4,1 billones (36%); la inversión con $3,6 billones (32%); y los gastos ge-
nerales con $1,7 billones (15%). Ello quiere decir, que durante el periodo los mayores gastos
derivados de la asunción de pensiones que el PGN tuvo que asumir por el agotamiento de
las reservas del ISS, así como la mayor inversión3 y gastos generales se cubrieron con mayor
deuda interna, toda vez que el efecto de las reformas tributarias ya se había incorporado en
la programación inicial y el recaudo por mayores impuestos más allá de esta programación
fue de $1,4 billones (11,7%).




1   De acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993, este faltante se deberá financiar con recursos de la Nación.
2   Destinadas a las entidades beneficiarias definidas en el artículo 27 de la Ley 756 de 2002 (departamentos y municipios productores,
    municipios y distritos portuarios y Fondo Nacional de Regalías).
3    Los recursos adicionados se distribuyeron entre el programa de reestructuración de la red pública hospitalaria a escala nacional; la
    deuda del sector eléctrica vigente a junio 30 de 2002; el Fosyga; la red de urgencias y atención de riesgos catastróficos a través del ECAT,
    atender la deuda correspondiente al suministro de energía eléctrica según lo establecido en el artículo 107 de la Reforma Tributaria
    (Ley 788 de 2002). También se destinaron los recursos adicionados para los programas de la Red de Apoyo Social, cubrir el pago de
    los bonos de capitalización de la banca pública (Fogafin), y para subsidios de vivienda y subsidios eléctricos.




                                                                     179
                                            Contraloría General de la República




Cuadro 1.2


              Modificaciones acumuladas al Presupuesto General de la Nación 2002-2004
                                  [cifras en millardos (pesos de 2002)]

                           Fuentes y usos             Presupuesto     Modificaciones    Presupuesto
                                                         inicial                         definitivo


                 Fuentes                               268.949,1          11.921,3       280.870,4
                 Tributarios                            121.357,2          1.408,1       122.765,3
                 No tributarios                           1.074,4                 7,3      1.081,6
                 Ingresos Ctes Estapúblicos              12.859,3          1.475,5        14.334,8
                 Crédito externo                         34.754,9         (2.256,5)       32.498,4
                 Crédito interno                         54.872,7          9.917,2        64.789,9
                 Otros recursos de capital               24.462,2          1.786,3        26.248,5
                 Otros                                   19.568,3           (416,5)       19.151,9
                 Usos                                  268.949,1          11.921,3       280.870,4
                 Funcionamiento                         136.994,5          7.363,0       144.357,5
                 Gastos de personal                      28.967,3          1.048,5        30.015,8
                 Gastos generales                         7.965,9          1.724,6         9.690,5
                 Transferencias                          98.260,2          4.118,6       102.378,8
                 Gastos de comercialización               1.801,1            471,3         2.272,4
                 Servicio de la deuda                    96.636,3            899,2        97.535,5
                 Interna                                 56.987,7           (340,0)       56.647,7
                 Externa                                 39.648,6          1.239,2        40.887,8
                 Inversión                               35.318,2          3.659,2        38.977,4


Fuente: CGR




En el cuadro 1.3 se muestra el impacto fiscal de las modificaciones, las cuales aportaron en
promedio 0,6 % del PIB anual al déficit correspondiente del PGN durante el periodo 2002-
2005.

Entre 2002 y 2004 las modificaciones al presupuesto inicial en el mayor pago de transfe-
rencias especialmente para pensiones y financiadas con deuda, llevaron a un balance fiscal
deficitario de estas modificaciones. En cambio, para el año 2005, el balance de las modifi-
caciones aprobadas arrojó un superávit de $354 millardos (pesos de 2002) por efectos de
que las modificaciones se concentraron fue en la sustitución de una menor deuda externa
y venta de activos por mayor deuda interna sin afectar ingresos o gastos que determinan
el balance fiscal.




                                                           180
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




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                  Modificaciones al Presupuesto General de la Nación – Balance fiscal
                                    [cifras en millardos (pesos de 2002)]

 Concepto                                Modificaciones presupuestales                  Porcentaje del PIB
                                        2002      2003      2004      2005        02        03        04        05

 1. Ingresos totales                   3.169      2.671     1.498       275     1,5%      1,3%       0,7%      0,1%
 Tributarios                             417         17       958         0     0,2%       0,0%      0,4%      0,0%
 No tributarios                          267          7         0         0     0,1%       0,0%      0,0%      0,0%
 Ingresos ctes estapúblicos              259       316        657       254     0,1%       0,1%      0,3%      0,1%
 Otros ingresos                          735       753        804         6     0,4%       0,4%      0,4%      0,0%
 Ingresos de capital                    1.491     1.578      -921        15     0,7%       0,7%     -0,4%      0,0%
 2. Total gastos                       4.149      4.515     4.164      -106     2,0%      2,1%       1,9%      0,0%
 Funcionamiento                         4.161     1.414     2.820       286     2,0%       0,7%      1,3%      0,1%
 Intereses y comisiones de deuda          -74     2.013      -105      -459     0,0%       0,9%      0,0%      -0,2%
 Inversión                                 62     1.088     1.448        67     0,0%       0,5%      0,7%      0,0%
 3. Préstamo neto                        -400        91      169         27     -0,2%     0,0%       0,1%      0,0%
 4. Déficit/superávit                    -580    -1.935    -2.834       354     -0,3%     -0,9%     -1,3%      0,2%
 5. Financiamiento                       580      1.935     2.834      -354     0,3%      0,9%       1,3%      -0,2%
 Crédito externo neto                    -400      384        448    -4.750     -0,2%      0,2%      0,2%      -2,1%
 Crédito interno neto                   1.247     1.536     2.476     7.197     0,6%       0,7%      1,1%      3,1%
 Venta de activos fijos                     0         0         0    -2.338     0,0%       0,0%      0,0%      -1,0%
 Fondo superávit de la nación               0         0         0         0     0,0%       0,0%      0,0%      0,0%
 Concesión de sociedades                 -267         0         0         0     -0,1%      0,0%      0,0%      0,0%
 portuarias
 Utilidades banco de la república           0         0         0         0     0,0%       0,0%      0,0%      0,0%
 Recursos de tesorería                      0        14       -90      -819     0,0%       0,0%      0,0%      -0,4%


Fuente: CGR




La ejecución presupuestal

El cuadro 1.4 ilustra el recaudo efectivo de las fuentes que financian el PGN así como los
compromisos para cada uno de los usos para el periodo 2002-2005. Es importante precisar
que en 2002 la diferencia de menores fuentes y mayores usos por $6,4 billones, se presentó
debido a la prefinanciación de crédito externo por US$1.900 millones ($4,3 billones) que
ingresaron en 2001 para ser usados en 2002. Es decir, estos recursos del crédito externo
quedaron aforados en el PGN de 2001 para financiar apropiaciones del año 2002. De igual
manera ocurrió con el presupuesto de 2005, en el cual se prefinanció deuda externa por
U$2.000 millones. La apertura de un TES global con la colocación de US$500 millones de
un bono para el 2014 y US$1.500 millones a través de compra de reservas al Banco de la
República. Esto equivale a $4,6 billones. De allí que al hacer la comparación horizontal por
rubros de los dos años pareciese que para el periodo 2002-2005 hubiese mayores fuentes por
más de $10 billones sin utilización alguna. Lo cierto es que estos excesos van a un portafolio
de inversiones financieras mientras se usan en el año siguiente.



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                                     Contraloría General de la República




Cuadro 1.4

                       Ejecución del Presupuesto General de la Nación 2002-2005
                                     [cifras en millardos (pesos de 2002)]


           Fuentes y usos             Ejecución presupuestal               Variación absoluta    Contribución
                                                                               2002-2005        al crecimiento
                                     2002                 2005


 I. Fuentes totales                 57.917,9           79.894,4                 21.976,5          100,0%
 Tributarios                        26.938,4            34.799,6                  7.861,2           35,8%
 No tributarios                        613,5               346,0                  (267,6)           -1,2%
 Ingresos ctes estapúblicos          2.578,6              4.631,4                 2.052,8            9,3%
 Crédito externo                     4.730,9              5.746,2                 1.015,3            4,6%
 Crédito interno                    13.457,4            23.685,1                 10.227,7           46,5%
 Otros recursos de capital           4.433,6              4.832,2                  398,6             1,8%
 Rentas parafiscales                   320,5               531,0                   210,5             1,0%
 Fondos especiales                   3.252,0              3.630,9                  378,9             1,7%
 Otros parafiscales de               1.593,0              1.692,0                   99,0             0,5%
 estapúblicos
 II. Pagos totales                  64.348,7           75.175,0                 10.826,3          100,0%
 Funcionamiento                     32.518,8            39.936,0                  7.417,1           68,5%
 Gastos de personal                  7.270,2              7.589,8                  319,6             3,0%
 Gastos generales                    2.226,7              2.538,3                  311,6             2,9%
 Transferencias                     22.488,3            29.170,4                  6.682,2           61,7%
 Gastos de comercialización            533,7               637,5                   103,8             1,0%
 Servicio de la deuda               22.726,7            25.487,4                  2.760,7           25,5%
 Interna                            13.273,2            14.908,6                  1.635,4           15,1%
 Externa                             9.453,5            10.578,8                  1.125,3           10,4%
 Inversión                           9.103,2              9.751,6                  648,5             6,0%
 Fuentes - Usos (I - II)           (6.430,8)              4.719,4

Fuente: CGR



Dentro de los componentes que mostraron mayor evolución se encuentran los ingresos
tributarios los que aportaron $7,8 billones, equivalente al 35,8% del crecimiento de las
fuentes totales. Este crecimiento contiene, por un lado, los recaudos producto de las reformas
tributarias (Impuesto a la Seguridad Democrática, Ley 788 de 2002 y Ley 863 de 2003).
Adicionalmente, incluye los efectos de un mayor precio del petróleo y, por ende, mayor ingreso
de las compañías exportadoras del crudo.
El cuadro 1.5 presenta la composición de gasto según su destino. Allí se destaca el aumento
del gasto pensional que en términos reales pasó de un incremento del 27% al 35% en los
dos últimos años determinado principalmente por el agotamiento de las reservas técnicas del
Seguro Social y solventado por el PGN.




                                                    182
            La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




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                                            Gasto según su destinación

                                         Ejecución presupuestal
  Destino del gasto                                                                           Variación
                                        Millardos (pesos de 2002)
                                2002        2003        2004          2005         02-03        03-04         04-05

 Gasto militar                7.082,5     7.559,6     8.013,8        8.270,7        6,7%         6,0%         3,2%
 SGP                         11.031,0    11.594,9    12.241,4       12.859,5        5,1%         5,6%         5,0%
 Pensiones                    5.768,7     5.396,9     6.854,6        9.256,2       -6,4%        27,0%         35,0%
 Intereses de la deuda        8.999,4    11.245,7    10.390,1       10.700,2       25,0%        -7,6%         3,0%
 Resto                       31.413,3    29.610,8    31.036,6       34.088,4       -5,7%         4,8%         9,8%
 Total                       64.294,9    65.408,0    68.536,6       75.175,0        1,7%         4,8%         9,7%


Fuente: CGR




                                                                                                          Cuadro 1.6

                             La ejecución respecto de la programación presupuestal

                 Ejecución vs programación                          Porcentaje de ejecucion
                                                        2002           2003         2004          2005

         I. Ingresos totales (recaudos)                 86,8%        100,8%         94,4%        103,8%
         Tributarios                                    94,3%          98,7%       100,1%        108,7%
         No tributarios                                107,1%        256,1%        216,1%        193,2%
         Ingresos ctes estapúblicos                     88,0%        101,9%        100,8%        105,9%
         Recursos de capital de la nación               75,8%          98,3%        82,9%         96,3%
         Otros recursos de capital                      88,6%          60,9%        55,1%         43,2%
         Rentas parafiscales                            85,8%          83,9%        91,6%        119,3%
         Fondos especiales                             112,1%        151,0%        129,2%        132,5%
         Otros parafiscales de estapúblicos            101,3%        102,8%         98,5%        104,6%
         II. Pagos totales                              96,3%          98,5%        97,1%         97,7%
         Funcionamiento                                 97,9%          98,2%        98,6%         98,3%
         Gastos de personal                             98,5%          98,6%        98,6%         98,2%
         Gastos generales                               96,8%          97,7%        97,6%        104,2%
         Transferencias                                 98,0%          98,1%        98,8%         97,7%
         Gastos de comercialización                     89,9%          95,6%        96,1%        103,5%
         Servicio de la deuda                           99,0%          99,2%        95,5%         98,1%
         Interna                                        99,3%          99,1%        98,3%         92,1%
         Externa                                        98,5%          99,3%        90,2%        108,0%
         Inversión                                      85,6%          97,9%        95,2%         94,5%


Fuente: CGR




                                                         183
                                Contraloría General de la República




Las altas expectativas del Gobierno respecto del crecimiento de la economía condujeron a
que en 2002 se presentara el indicador más bajo de ejecución (86,8%), pues las previsiones
del Gobierno se basaron en de una tasa de crecimiento del PIB del 4% cuando el crecimien-
to real del PIB observado fue del 1,5%. De esta manera los ingresos tributarios en este año
muestran un cumplimiento del 94,3%. Los recursos del crédito externo sólo se ejecutaron en
el 52,8% en razón a que en 2001 el Gobierno prefinanció US$1.900 millones del presupuesto
del 2002 por medio de la colocación de bonos de deuda externa. El bajo recaudo (85,6%
de lo programado para el 2002) en las rentas parafiscales que corresponde exclusivamente a
los recursos correspondientes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se
originó por no hacerse el respectivo descuento a los docentes tanto en la Nación como en
muchos entes territoriales al no haberse reglamentado la Ley 715 de 2001.

La ejecución de los gastos de inversión en 2002 (85,6% de lo presupuestado) estuvo contenida
por los decretos de aplazamiento emanados del Ministerio de Hacienda que impidieron que
una parte importante de las apropiaciones de inversión fuese comprometida.

En 2003, el recaudo de ingresos estuvo sobre el 100,8% del aforo definitivo, sin embargo, por
el rubro de otros recursos de capital sólo se recaudó el 60,9% de lo presupuestado en razón
de que los establecimientos públicos sumaron sólo $585,9 millardos de los $4,7 billones afo-
rados. Este faltante hubiera generado desequilibrios en el financiamiento pero fue sustituido
por los ingresos de los fondos especiales que superaron las expectativas de la programación
destacándose lo recaudado por el Fondo Nacional de Regalías y el Fondo de Solidaridad y
Garantía en Salud (Fosyga).

De los $7,7 billones presupuestados en 2004 por concepto de “Otros recursos de capital”, el
cumplimiento fue apenas del 55,1%; en 2005, el porcentaje de ejecución fue del 43,2%. Estos
recursos han venido siendo incluidos consuetudinariamente como fuentes de financiamiento
con el fin de equilibrar los presupuestos de la Nación supliendo los faltantes de los ingresos
corrientes y que comprenden, entre otros, las privatizaciones y los excedentes financieros, los
ingresos provenientes de rendimientos financieros, pérdidas de apropiación, reintegros, otros
recursos no apropiados, la recuperación de cartera sobre los préstamos presupuestales efec-
tuados por la Nación, los recursos con destino a la cancelación de los títulos de reducción
de la deuda, los cruces de cuentas, la deuda flotante y los bonos agrarios. Estos ingresos se
caracterizan por ser una fuente incierta e inestable de financiación, toda vez que su cálculo
no tiene un soporte fundamentado, su realización depende en gran manera de factores alea-
torios y otros son de discutida validez, pues son recursos que ya han sido incluidos en el
presupuesto como la deuda flotante y los recursos para la cancelación de deuda.

El acumulado de lo ejecutado frente a lo programando en el periodo 2002-2005 (en pesos
constantes de 2002), fue del 97,0% para las fuentes de financiamiento y del 97,4% en los
usos. Esta diferencia en los porcentajes se refleja en un desfinanciamiento en el periodo de
$1,3 billones.

Los recursos de capital presentan el mayor faltante de financiamiento, originado en un menor
ingreso por concepto de recursos del crédito externo con una realización de sólo el 74,2%
de su apropiación, consecuencia del efecto por apreciación cambiaria y la sustitución de deu-
da externa por interna. Así mismo, en los otros recursos de capital la ejecución del 56,6%
refleja una presupuestación soportada en parámetros de difícil realización y correspondiente
a rubros inexistentes y que redunda necesariamente en desfinanciamiento que finalmente se
cubre con mayor deuda.



                                               184
          La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




                                                                                                     Cuadro 1.7

                             Porcentaje de ejecución acumulado 2002 - 2005
                                    [cifras en millardos (pesos de 2002)]

                     Fuentes y usos            Apropiación acumulada      Ejecución acumulada        % Ejec
                                                     2002-2005                 2002-2005


       Fuentes                                       313.424,26                304.097,21             97,0%
       Tributarios                                   135.649,30                 137.015,13           101,0%
       No tributarios                                   1.159,55                  1.899,37           163,8%
       Ingresos ctes estapúblicos                      16.137,55                 16.190,15           100,3%
       Recursos del crédito externo                    39.104,42                 29.014,86             74,2%
       Recursos del crédito interno                    65.832,68                 66.454,14           100,9%
       Otros recursos de capital                       34.231,05                 19.373,67             56,6%
       Rentas parafiscales                              2.219,31                  2.097,74             94,5%
       Fondos especiales                               12.062,41                 15.746,43           130,5%
       Otros parafiscales de estapúblicos               7.028,00                  7.158,45           101,9%
       Usos                                          313.424,26                305.412,81             97,4%
       Funcionamiento                                161.482,27                 158.673,08             98,3%
       Gastos de personal                              33.478,89                 32.973,69             98,5%
       Gastos generales                                10.623,53                 10.547,50             99,3%
       Transferencias                                114.902,83                 112.752,10             98,1%
       Gastos de comercialización                       2.477,02                  2.399,78             96,9%
       Servicio de la deuda                          108.671,80                 106.403,37             97,9%
       Interna                                         64.457,60                 62.393,79             96,8%
       Externa                                         44.214,20                 44.009,58             99,5%
       Inversión                                       43.270,20                 40.336,36             93,2%
       Fuentes - Usos                                        0,00               (1.315,60)


Fuente: CGR



Ante este caso de desfinanciación de rubros, la reducción en las erogaciones se ha convertido
en una tarea difícil de acometer, dadas las características de rigidez del gasto público. El go-
bierno nacional sólo tiene discrecionalidad sobre una fracción muy pequeña del gasto, menos
del 10% del presupuesto total, concentrada en algunos gastos generales y en la inversión.

En este sentido, existen mandatos constitucionales y legales de obligatorio cumplimiento que
han convertido el presupuesto público en un sistema inflexible. Entre otras las siguientes:
servicio de la deuda, convenciones colectivas, regímenes especiales, pagos de nómina, fallos
judiciales como las bonificaciones magistrados, cesantías magisterio, incremento salarial a
servidores públicos, pasivos asumidos por la Nación (Colpuertos y Ferrocarriles Nacionales),
beneficios tributarios permanentes (exenciones, deducciones y descuentos), rentas de destina-
ción específica, por ejemplo, fondo de regalías y otros fondos especiales, rentas cedidas, que
asigna parte del impuesto de timbre nacional al Fondo Pensional Territorial, vigencias futuras:
obligaciones contractuales predeterminadas y leyes, sentencias y acciones de cumplimiento
que obligan a la Nación a financiar determinados gastos, por ejemplo, financiación de las
universidades públicas.




                                                       185
                                             Contraloría General de la República




El rezago presupuestal

El rezago presupuestal es la suma de compromisos y obligaciones constituidas durante una
vigencia, pero cuyo pago se programa para el siguiente periodo presupuestal. Esos compro-
misos, ya constituidos pero cuyo objeto, ya sea bienes o servicios, aún no han sido recibidos
al finalizar la vigencia se denomina reserva presupuestal; por otro lado, cuando el objeto del
contrato con terceros ya ha sido recibido constituyéndose en obligación, pero al finalizar el
periodo no ha sido pagado, se convierte en una cuenta por pagar.


Cuadro 1.8

                                        Rezago presupuestal 2002-2004
                                        [cifras en millardos (pesos de 2002)]

                                                                                                     Variación
         Concepto                   2002          2003        2004         2005         02-03         03-04      04-05

 Reservas                          4.896,6       4.373,2     5.196,9       4.440,8      -10,7%         18,8%     -14,5%
 Cuentas x pagar                   2.352,6       2.201,2     2.770,9       1.488,7       -6,4%         25,9%     -46,3%
 Rezago presupuestal               7.249,2       6.574,4     7.967,8      5.929,5        -9,3%         21,2%     -25,6%

Fuente: CGR



Reservas presupuestales
Los compromisos que se presentaron en el periodo y que no fueron obligados, quedando como
reservas de apropiación se constituyeron principalmente en los gastos de inversión con $11,4
billones de 2002 abarcando el 60% de las reservas del periodo. Las transferencias corrientes han
venido representando el 20% y los gastos generales el 12% de las reservas constituidas.


Cuadro 1.9

                    Reservas presupuestales por objeto del gasto 2002-2005
                               [cifras en millardos (pesos de 2002)]

                                       Concepto                        Reservas      Participación

                       Inversión                                       11.416,3          60,4%
                       Gastos de personal                                 270,6           1,4%
                       Gastos generales                                 2.186,6          11,6%
                       Transferencias corrientes                        3.652,8          19,3%
                       Transferencias de capital                          816,3           4,3%
                       Gastos de comercialización y                       324,5           1,7%
                       producción
                       Servicio de la deuda externa                        60,3           0,3%
                       Servicio de la deuda interna                       180,0           1,0%
                       Total                                           18.907,3         100,0%


                    Fuente: CGR




                                                            186
        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Las entidades con mayor constitución de reservas son: el Ministerio de la Protección Social,
que registró $3,5 millardos (pesos de 2002) que corresponde en gran proporción al pago de
mesadas atrasadas de pensiones del Seguro Social y la Caja de Previsión, seguido del Minis-
terio de Hacienda y el Ministerio de Defensa.


                                                                                                    Cuadro 1.10

                         Reservas presupuestales por entidad 2002-2005
                                [cifras en millardos (pesos de 2002)]

                                            Entidad                   Reservas
                                                                      2002-2005


                             Ministerio de Protección Social            3.499,5
                             Ministerio de Hacienda                     3.119,1
                             Ministerio de Defensa                      2.731,4
                             Ministerio de Transporte                   1.806,3
                             DNP                                        1.338,6
                             Presidencia                                1.016,9
                             Ministerio de Educación                      984,3
                             Ministerio de Ambiente                       809,8
                             Policía Nacional                             668,7
                             Ministerio de Minas                          594,3
                             Resto                                      2.338,4
                             Total                                     18.907,3


                       Fuente: CGR




Esta situación presupuestal se presenta por varias razones: por un lado, el Ministerio de Ha-
cienda venía efectuando las adiciones presupuestales a final de cada periodo, lo que ocasiona
que los procesos de contratación o las transferencias no se puedan efectuar en su totalidad,
y tiene que dejar su ejecución para la siguiente vigencia. Por otro lado, las obras de infraes-
tructura que por alguna razón no se alcanzan a culminar es necesario garantizar su conti-
nuidad en el tiempo. Existen en las entidades contratos de mantenimiento, aseo, vigilancia,
impresos y publicaciones, agencias de viajes, correo, etcétera cuyo objeto es parte importante
del funcionamiento de la entidad, por tanto, es menester garantizar su suministro durante
los primeros meses de la siguiente vigencia en tanto se surten los procesos de contratación
correspondiente, para esto se constituye la respectiva reserva presupuestal.


Cuentas por pagar
Las obligaciones que se encuentran en las tesorerías pero que no fueron pagadas al final del
periodo se constituyeron en cuentas por pagar y el acumulado en el periodo 2002-2004 por
objeto del gasto se aprecia en el cuadro 1.11.




                                                      187
                                       Contraloría General de la República




Cuadro 1.11
                       Cuentas por pagar por objeto del gasto 2002-2005
                               [cifras en millardos (pesos de 2002)]

                                 Concepto                        Cuentas por   Participación
                                                                   pagar
               Inversión                                           1.351,9        15,3%
               Gastos de personal                                    558,7         6,3%
               Gastos generales                                      821,3         9,3%
               Transferencias corrientes                           1.530,6        17,4%
               Transferencias de capital                              87,0         1,0%
               Gastos de comercialización y producción               155,9         1,8%
               Servicio de la deuda externa                        2.583,2        29,3%
               Servicio de la deuda interna                        1.724,8        19,6%
               Total                                               8.813,4       100,0%

              Fuente: CGR



La deuda externa e interna en el periodo 2002-2005 sumó el 49% de la totalidad de las
cuentas por pagar a fin de cubrir los vencimientos del primer mes del año siguiente. En los
gastos de personal quedan como cuentas por pagar los correspondientes a pagos de EPS,
pensiones, parafiscales, etcétera, cuya consignación se debe efectuar en los primeros días del
año siguiente. También quedan como cuentas por pagar el pago de indemnización por vaca-
ciones, giro de cesantías, pago de vacaciones. Lo correspondiente a pago de viáticos, pago a
contratistas, servicios públicos, arriendos, servicio de aseo y mantenimiento son conceptos
que conforman usualmente la relación de cuentas por pagar.


Pérdidas de apropiación

La apropiación no comprometida sumó en el periodo $7,4 billones (precios de 2002), de los
cuales $2,7 billones corresponden a inversión, $1,6 billones a transferencias corrientes y $2
billones a servicio de la deuda.


Cuadro 1.12

                                 Pérdidas de apropiación 2002-2005
                                  [cifras en millardos (pesos de 2002)]

                            Concepto                        Pérdidas de apropiación    Participación

        Inversión                                                   2.792,0                37,6%
        Gastos de personal                                            410,4                 5,5%
        Gastos generales                                              244,3                 3,3%
        Transferencias corrientes                                   1.649,5                22,2%
        Transferencias de capital                                     149,7                 2,0%
        Gastos de comercialización y producción                       128,0                 1,7%
        Servicio de la deuda externa                                1.261,8                17,0%
        Servicio de la deuda interna                                  786,0                10,6%
        Total                                                       7.421,9               100,0%


         Fuente: CGR




                                                      188
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




De los saldos que corresponden a inversión $1,5 billones se presentaron en 2002 y fueron
pérdidas de apropiación “inducidas” por los aplazamientos decretados en ese año para este
rubro. El primer decreto (Decreto 712 del 13 de abril) aplazó la ejecución de apropiaciones
por $539 millardos. El segundo decreto (Decreto 1374 del 2 de julio), aplazó la totalidad de
las apropiaciones disponibles del presupuesto de gastos de inversión, las cuales sumaban un
poco menos de $2,3 billones.

Las pérdidas de apropiaciones en el caso del servicio de la deuda se presentan como resultado
de la apreciación del peso frente al dólar.

Más allá de los aplazamientos y la apreciación, los saldos de apropiación son propiciados por
las adiciones al final del periodo. En 2002, por ejemplo, la Ley 779 adicionó $ 4,1 billones
cuya ley fue promulgada el 17 de diciembre. En 2003 la Ley 844 del 17 octubre de ese año
adicionó $4,7 billones. Para el 2004 sucedió lo mismo con una adición por $3,6 billones.
Esta situación se volvió recurrente y ha limitado la posibilidad de efectuar con tiempo los
procesos de contratación y ejecución.


Establecimientos públicos

Al comparar los ingresos con los pagos efectuados en estas entidades, en el periodo 2002-
2005 en sus balances fiscales generaron un superávit neto de $5,2 billones (precios de 2002).
Las entidades que tuvieron mayores excedentes en el periodo 2002-2005 se relacionan en el
cuadro 1.134.




4   En cuanto la destinación de los excedentes, el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1995) dispone que los excedentes
    financieros de los Establecimientos Públicos del orden nacional son propiedad de la Nación. Así mismo, en el artículo 85 señala que el
    Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elaborarán conjuntamente, para su presentación
    al Conpes, la distribución de los excedentes financieros de los Establecimientos Públicos del orden nacional.




                                                                  189
                                       Contraloría General de la República




Cuadro 1.13

              Establecimientos públicos con mayor superávit acumulado 2002-2005
                                [cifras en millardos (pesos de 2002)]

                                             Entidad                                 S/VIT

                   SENA                                                              893,6
                   Fondo Comunicaciones                                              818,0
                   Agencia Nacional de Hidrocarburos                                 633,5
                   ICBF                                                              656,2
                   UAE Aeronáutica Civil                                             391,3
                   Invías                                                            311,1
                   Superintendencia de Notariado y Registro                          234,0
                   Fondo Rotatorio Policía                                           215,8
                   Comisión Nacional de Televisión                                   126,5
                   Dirección Nacional Estupefacientes                                112,2
                   ESAP                                                               96,9
                   Icfes                                                              92,9
                   Icetex                                                             88,9
                   Fondo Rotatorio DAS (Fondas)                                       86,7
                   Fondo Rotatorio Registraduría                                      66,4
                   Hospital Militar                                                   54,0
                   Agencia Colombiana de Cooperación                                  48,7
                   Caja Sueldos Retiro Policía Nacional                               44,2
                   Superintendencia Bancaria                                          41,9
                   Resto                                                             273,3
                   Total                                                         5.286,0
                  Fuente: CGR




Según los documentos Conpes, la distribución de los excedentes para cada uno de los años
durante el periodo 2002-2005 se aprecia en el cuadro 1.14. Allí se especifica lo que se asigna
a la Nación y lo que se reasigna al interior de cada entidad y que debe ser incorporado al
presupuesto correspondiente.


Cuadro 1.14

                  Distribución de excedentes financieros (Conpes) 2002-2005
                                    Establecimientos públicos
                                       (cifras en millardos)

                                 Periodo      Nación     Entidades       Total

                                      2002       112,1        360,0          472,0
                                      2003       113,0        506,1          619,1
                                      2004       121,4        753,2          874,6
                                      2005       125,1       1.269,8     1.394,9

                            Fuente: Conpes




                                                       190
        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




La Ley 179 de 1994 en su artículo 48 dispuso que los establecimientos públicos del orden
nacional invertirán sus excedentes de liquidez en títulos emitidos por la Dirección del Te-
soro Nacional del Ministerio de Hacienda en las condiciones del mercado o en inversiones
autorizadas por ésta.

Posteriormente, en junio 16 de 1995 se expidió el Decreto 1013, cuyo artículo primero
establece que los excedentes de liquidez de establecimientos públicos del orden nacional
invertirán en Títulos de Tesorería (TES), Clase “B”, del mercado primario, directamente en
el administrador de los títulos.

Así las entidades en el periodo mantuvieron los siguientes saldos en TES (cuadro 1.15)


                                                                                                    Cuadro 1.15

                                Saldos TES establecimientos públicos
                                         (cifras en millardos)

                                          Periodo          Superávit
                                            2002            1.947,3
                                            2003            2.644,5
                                            2004            3.255,2
                                            2005            3.624,2

                                   Fuente: CGR


Las entidades con mayores saldos en TES a precios de 2002, sumando los saldos de cada
año se muestran en el cuadro 1.16.


                                                                                                    Cuadro 1.16

                      Establecimientos públicos con mayores saldos en TES
                                [cifras en millardos (pesos de 2002)]
                      Entidad                                               Saldo TES

                      SENA                                                     1.868,7
                      Fondo Comunicaciones                                     1.304,6
                      Fondo Rotatorio Policía                                  1.010,8
                      ICBF                                                       999,3
                      Superintendencia de Notariado y Registro                   841,6
                      Invías                                                     841,5
                      Dirección Nacional Estupefacientes                         418,7
                      Icetex                                                     388,4
                      Comisión Nacional de Televisión                            383,3
                      ESAP                                                       263,8
                      Caja Previsión Social Superbancaria                        232,7
                      Colciencias                                                154,9
                      Icfes                                                      149,3
                      Fondo Rotatorio DAS (Fondas)                               142,2
                      Fondo Previsión Social Congreso                            120,9
                      Fondo Rotatorio Registraduría                              104,1
                      Caja Retiro Fuerzas Militares                               99,6
                      UAE Aeronáutica Civil                                       75,8
                      Resto                                                      796,9
                      Total                                                   10.197,2
                      Fuente: DTN - CGR




                                                     191
                                       Contraloría General de la República




Al dividir el saldo en TES entre el superávit presentado, el resultado nos indica cuánto se tiene en
TES por cada peso de superávit, este indicador para cada año se muestra en el cuadro 1.17:

Cuadro 1.17

                                               TES / Superávit
                                        Total establecimientos públicos

                                         Periodo             TES / Superávit

                                          2002                     1,77
                                          2003                     1,83
                                          2004                     1,90
                                          2005                     2,19
                                          Total                    1,94

                                      Fuente: CGR



Ello quiere decir que por cada peso de exceso de liquidez cada año es mayor la colocación
de TES.

Si se compara las entidades con indicadores TES/superávit más representativas con los re-
sultados de algunas de las auditorias adelantadas por la Contraloría General de la República
en el periodo obtenemos los siguientes resultados.


Cuadro 1.18

               Comparación resultado de auditorías contra colocación TES/superávit
                                 18 entidades más representativas

 Entidad                                   TES / Superávit      Concepto de la gestión   Fenecimiento de la cuenta

 SENA                                             18,80          Desfavorable                        No
 Fondo Previsión Social Congreso                   6,82          Desfavorable                        No
 Colciencias                                       5,79          Desfavorable                        No
 Supersociedades                                   4,96          Desfavorable                        No
 Fondo Rotatorio Policía                           4,58           Favorable                          No
 Icetex                                            4,23           Favorable                          Si
 Dirección Nacional Estupefacientes                3,89          Desfavorable                        No
 Super. Nacional de Salud                          3,73          Desfavorable                        No
 Super. Notariado y Registro                       3,57          Desfavorable                        No
 Super. Economía Solidaria                         3,32          Desfavorable                        No
 Comisión Nacional de Televisión                   3,27          Desfavorable                        No
 Fondo Rotatorio DANE                              3,25           Favorable                          Si
 Inurbe                                            3,15          Desfavorable                        No
 Caja Retiro Fuerzas Militares                     3,02          Desfavorable                        No
 Fondo Rotatorio Fuerza Aérea                      2,82          Desfavorable                        No
 Ingeominas                                        2,79          Desfavorable                        No
 Invías                                            2,77          Desfavorable                        No
 ESAP                                              2,72          Desfavorable                        No

Fuente: CGR




                                                          192
             La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




De las 18 entidades que mantienen la relación más alta entre TES y superávit, 14 (el 78%)
fueron evaluadas dentro del periodo 2002-2005 con un concepto de gestión desfavorable y
sólo dos (el 11%) obtuvieron el fenecimiento de la cuenta. Esto refleja situaciones de inefi-
ciencia al interior de las entidades, a pesar de que se cuentan con recursos suficientes. El
argumento de que los títulos no se han vencido pierde validez, puesto que el Decreto 1013
de 1995 en su artículo 5 considera la posibilidad de la liquidación anticipada de los títulos
“solo con el fin de atender compromisos de gasto, que deberán ser ejecutados dentro de los
cinco (5) días hábiles siguientes a la liquidación de la inversión”5.

Todo esto evidencia el sacrificio de la gestión pública de los establecimientos nacionales para
financiar el déficit del gobierno nacional central.


La estructura presupuestal 1990-2005

Durante el periodo 1990-2005 el PGN pasó de representar el 19,8% del PIB en 1990 al 32,9%
en 2005, situación que muestra un progresivo aumento del tamaño del sector público respecto
de la evolución de la economía.


                                                                                                                      Cuadro 1.19

                                       Variación en la estructura presupuestal
                                                       1990-2005

                                                                                                                    Contribución
               Fuentes y usos                                      Cambios en % del PIB                                  al
                                                                                                                    creciemitno
                                                   90-95         95-00        00-02        02-05        90-05         1990-2005


 Fuentes                                             1,9%         7,3%          3,7%         0,3%       13,1%             100,0%
 Tributarios                                         0,3%         1,7%          3,1%        -0,1%         5,0%             37,8%
 No tributarios                                     -0,6%         0,1%         -0,1%        -0,2%        -0,9%              -6,7%
 Crédito interno y externo                           2,0%         6,0%          1,9%        -0,3%         9,5%             72,3%
 Otros recursos de capital                           1,9%         0,3%         -1,0%         0,8%         1,9%              14,6%
 Rentas parafiscales                                 1,1%        -0,8%         -0,3%         0,0%         0,1%               1,1%
 Fondos especiales                                  -0,1%         1,4%          0,0%        -0,2%         1,1%               8,5%
 Ingresos establecimientos públicos                 -2,7%        -1,3%          0,1%         0,3%        -3,6%             -27,7%
 Usos                                                1,9%         7,3%          3,7%         0,8%       13,7%             100,0%
 Funcionamiento                                      2,7%         2,4%          1,1%         1,4%         7,6%              55,6%
 Gastos de personal                                  0,1%         0,9%          0,0%        -0,3%         0,7%               5,0%
 Gastos generales                                   -0,1%         0,0%          0,1%         0,0%        -0,1%              -0,4%
 Transferencias                                      0,8%         0,3%         -3,5%         1,5%        -0,8%              -6,1%
 SF-SGP                                              1,0%        -0,1%          3,2%         0,1%         4,2%              30,9%
 Pensiones                                           1,0%         1,2%          1,3%         0,1%         3,7%              26,7%
 Gastos de comercialización                         -0,2%         0,1%          0,0%         0,0%        -0,1%              -0,6%
 Servicio de la deuda                                0,2%         6,0%          1,8%         0,1%         8,1%              58,9%
 Inversión                                          -1,0%        -1,1%          0,8%        -0,7%        -2,0%             -14,5%


Fuente: CGR


5   Para estos menesteres se constituyó un fondo para la redención anticipada de los Títulos de Tesorería (TES) clase “B”, que comenzó
    a operar desde el 1º de agosto de 1995.




                                                                193
                                 Contraloría General de la República




Tomando las fuentes y los usos del presupuesto como proporción del PIB se observa que el
aumento de 13,1 puntos del PIB ha sido financiado principalmente por los recursos del crédito
y más por el crédito interno cuya contribución al crecimiento en el periodo es del 69%. En
ese sentido es importante acotar que la composición interna de la deuda se ha transformado
vía reconversión del endeudamiento externo en interno. Esta contribución de los recursos del
crédito ha estado dirigida fundamentalmente a financiar básicamente el servicio de la deuda
(58,9%) y en menor proporción los gastos de funcionamiento estatales principalmente el
Sistema General de Participaciones y las transferencias para pensiones.

Los ingresos tributarios se mantienen en el periodo como la segunda fuente de recursos y
explican el 38% del crecimiento del consolidado presupuestal. Aún así los tributos llegaron
a contribuir en el periodo 2000-2005 con el 83% del crecimiento en el presupuesto de la
Nación. El presupuesto de ingresos correspondiente a los establecimientos públicos en el pe-
riodo 1990-2005 perdió importancia como proporción del PIB al pasar de un 6,4% en 1990
a 2,8% en 2005.

En cuanto a los usos presupuestales el servicio de la deuda aumentó en el periodo 8,1 pun-
tos porcentuales del PIB, y contribuye con el 59% a del crecimiento total del gasto durante
el periodo 1990-2005, reflejando la difícil situación de las finanzas públicas en las que los
mayores gastos por el servicio de deuda se financian principalmente con más deuda.

Una difícil situación pensional se ha venido profundizando en lo concerniente a su relación
con el PIB (pasó del 0,1% en 1990 al 3,7% en 2005) lo que refleja que el gobierno nacional
asume el pago de obligaciones a través del Fondos de Pensiones como el Fonpet, el Fopep
y Fomag que corresponden a entidades públicas nacionales y territoriales que llegaron a una
situación de iliquidez e insolvencia debido a la falta de previsión para realizar un manejo
adecuado de las reservas pensionales.


Reducción del gasto por el rezago presupuestal: ¿un objetivo
legalmente incumplido?

Con el fin de evitar que las reservas presupuestales y cuentas por pagar se desborden por
defectos en el proceso de planificación presupuestal, se dispuso la reducción gradual del rezago
presupuestal a costa de la reducción de los gastos de funcionamiento e inversión a través de
lo ordenado en la Ley 225 de 1996 (artículo 9), Decreto 111 de 1996 (artículo 78) y la Ley
344de 1996 (artículo 31), los cuales establecen que el Gobierno deberá reducir el presupuesto
de gastos de funcionamiento cuando las reservas presupuestales y las cuentas por pagar cons-
tituidas para ellos, superen el 2% del presupuesto de funcionamiento del año inmediatamente
anterior. Lo mismo aplicará cuando las reservas y cuentas por pagar constituidas para los
gasto de inversión excedan el 15% de presupuesto de inversión del año anterior.

Esta reducción, en la actualidad se debe aplicar a la totalidad del monto de las reservas y
cuentas por pagar constituidas sobre el presupuesto del año inmediatamente anterior que
excedan los porcentajes anteriormente indicados.

A pesar de este claro mandato, consuetudinariamente se ha venido aprobando, sin ninguna
justificación en la Ley de Presupuesto de cada año una disposición según la cual el legisla-
tivo, a instancias del propio gobierno, reconoce que el presupuesto inicial correspondiente a
la vigencia fiscal contiene la reducción ordenada por la ley. De esta manera se avala por vía
legal y da como un hecho un proceso de ajuste presupuestal.



                                                194
         La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Este mecanismo de evaluación previa de una actuación administrativa de ajuste, se incorporaría
en lo sucesivo en las leyes anuales de presupuesto, a pesar de haberse reiterado la necesidad
de reducir el gasto contra el monto de las reservas y de las cuentas por pagar, mediante el
artículo 8 de la Ley 819 de 2003.

La Corte Constitucional, al pronunciarse respecto al tema de la reducción observa: “una vez
conocido por el Gobierno el monto efectivo de las reservas y de las cuentas por pagar, si
no coinciden con los incluidos en el presupuesto, simplemente habrá de realizar los ajustes
correspondientes, conforme a la ley” (sentencia C-562 de 1998). O como lo dijera el señor
Procurador en su concepto dentro del referido proceso, “si se entiende que el ‘gobierno
nacional deberá dar cumplimiento a lo preceptuado en el parágrafo transitorio del artículo
9 de la Ley 225 de 1996, compilado en el parágrafo transitorio del artículo 78 del Decreto
111 de 1996 y en el artículo 31 de la Ley 344’ ”, una vez “conocido por parte del gobierno
nacional el monto real, no estimado, de las reservas y cuentas por pagar, sobre dicha base
deberá proceder a evaluar si se hicieron los recortes presupuestales correspondientes y, de ser
necesario, hará los ajustes que manda la ley” (subrayado fuera de texto).

Así las cosas, se debe entender en todo caso, que una vez conocido el monto efectivo de las
reservas y de las cuentas por pagar por parte del Gobierno, éste está en la obligación legal
de realizar los correspondientes ajustes conforme a la ley.


                                                                                                     Cuadro 1.20


         Cálculo de la reducción presupuestal por efectos de la constitución de reservas
                          y cuentas por pagar en el periodo 2002-2005
                                        (cifras en millardos)


   Año        Presupuesto         Presupuesto funcionamiento           2% del            Rezago            Castigo
            funcionamiento               con castigo                presupuesto       presupuestal
                                              (1)                        (2)               (3)             (3) - (2)


  2002          30.042,7                    30.042,7                    600,9            2.620,1           2.019,2
  2003          33.904,0                    31.884,8                    637,7            2.299,2           1.661,5
  2004          40.634,7                    38.973,2                    779,5            3.711,9           2.932,5
  2005          49.046,3                    46.113,9                    922,3            2.446,8           1.524,5


              Presupuesto           Presupuesto Inversión             15% del            Rezago
   Año         inversión                 con castigo                presupuesto       presupuestal         Castigo
                                              (1)                        (2)               (3)             (3) - (2)


  2002                  9.928,1              9.928,1                   1.489,2           3.606,6           2.117,4
  2003                  7.695,1              5.577,7                     836,7           2.234,6           1.397,9
  2004                  9.241,3              7.843,4                   1.176,5           3.202,8           2.026,3
  2005                12.464,0             10.437,7                    1.565,7           3.094,1           1.528,4


Reducción total en el periodo                                                           15.207,8




                                                       195
                                       Contraloría General de la República




Los cálculos aproximados que la Contraloría observa (cuadro 1.20) tuvo que aplicar de acuer-
do la legislación para reducir el presupuesto es de $4,9 billones en el PGN de 2005, de los
cuales $2,9 billones corresponde al castigo al presupuesto de funcionamiento y $2 billones
al presupuesto de inversión.

La reducción total calculada para el periodo 2002-2005 que tuvo que haber aplicado el Go-
bierno asciende a $15,2 billones.


El Balance del Tesoro

Los artículos 38 y 39 de la Ley 42 de 1993 establecen la responsabilidad de la Contraloría
sobre la Cuenta del Tesoro de la Nación. Con base en la porción corriente de los estados
financieros de las entidades y empresas públicas que hacen parte del nivel nacional, esta
sección evalúa los saldos de las distintas cuentas que conforman el Tesoro de la Nación,
para determinar el comportamiento de la liquidez y capacidad financiera del Gobierno para
responder por sus compromisos de corto plazo. En esta ocasión se presenta el balance sobre
el periodo 2002-2005 analizado a pesos constantes de 2002.

El cuadro1.21 muestra que la diferencia entre el activo corriente y el pasivo corriente de la
Nación arroja un balance corriente negativo durante todo el periodo que determina de entrada
la incapacidad que tiene la Nación para responder sus obligaciones de corto plazo.


Cuadro 1.21

                                      Balance corriente de la Nación

              Concepto                         Millardos de pesos 2002                        Variación
                                     2002         2003         2004       2005      02-03      03-04      04-05

Activo corriente                    26.058,5     31.228,8   31.105,6     31.983,5     19,8%      -0,4%       2,8%
Efectivo                             5.603,7      6.866,7    7.880,8      9.499,7     22,5%      14,8%      20,5%
Inversiones                          6.442,1      8.498,5    9.617,6     11.540,1     31,9%      13,2%      20,0%
Rentas por cobrar                    2.012,2        988,8      842,2        933,8    -50,9%     -14,8%      10,9%
Deudores                            10.802,8     13.421,2   11.633,9      8.304,7     24,2%     -13,3%     -28,6%
Inventarios                            426,0        221,8      201,3        231,3    -47,9%      -9,3%      14,9%
Propiedades, planta y equipo             0,0        120,4       51,3          2,5               -57,4%     -95,2%
Bienes de beneficio y uso público        0,0        212,0        0,1          0,0              -100,0%     -71,5%
e históricos y culturales
Recursos naturales y del ambiente        0,0          1,2        0,8          0,7              -34,8%       -7,4%
Otros activos                          771,7        898,1      877,7      1.470,6     16,4%      -2,3%      67,6%
Pasivo corriente                    33.530,1     34.503,9   38.844,1     41.176,3      2,9%     12,6%        6,0%
Operaciones de crédito público      17.374,3     17.993,1   19.720,7     19.811,4      3,6%       9,6%       0,5%
Obligaciones financieras             3.421,0      3.291,0    3.681,3      3.075,1     -3,8%     11,9%      -16,5%
Cuentas por pagar                    7.418,2      7.340,6    7.667,9      7.856,3     -1,0%       4,5%       2,5%
Obligaciones laborales y de          1.212,6        470,4    1.082,6        552,6    -61,2%    130,1%      -49,0%
seguridad social integral
Otros bonos y títulos emitidos       2.016,9      2.516,6      2.838,4    3.653,2    24,8%      12,8%      28,7%
Pasivos estimados                      936,4      1.808,3      2.717,9    4.917,4    93,1%      50,3%      80,9%
Otros pasivos                        1.150,6      1.083,8      1.135,4    1.310,4    -5,8%       4,8%      15,4%


Fuente: CGR




                                                         196
        La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




El efectivo y las inversiones aumentaron el 20% anual promedio en el periodo, lo cual contrastó
con la reducción de las rentas por cobrar por efectos de la reducción del rubro de deudores
en lo correspondiente a intereses y rendimientos sobre acuerdos de pago. El efecto neto de
ambos grupos de cuentas influyó de manera mínima en un aumento del activo corriente en
el periodo.

La evolución del pasivo corriente tuvo una variación promedio en el periodo del 7,2%, la
cual estuvo determinada por el comportamiento de las operaciones de crédito publico y las
obligaciones laborales de seguridad social en lo relacionado con el pago de cesantías y la
actualización en la provisión para pensiones. Estos dos grupos de cuentas incrementó los
pasivos estimados en el 75% promedio en el periodo.

La gráfica 1.1 muestra la participación de los activos corrientes más importantes y su evolu-
ción en el periodo 2002-2005. Se observa que el rubro de inversiones por la mayor emisión
de títulos por efectos de la conversión de la deuda ha venido ganando importancia en su
participación al pasar de un 25% en el 2002 al 36% en 2005.


                                                                                                     Grafica 1.1


                                     Composición de activos corrientes


                        50%
                                                                                    2002
                        45%                                                         2003
                                                                                    2004
                        40%                                                         2005
                        35%

                        30%

                        25%

                        20%

                        15%

                        10%

                         5%

                         0%
                               Deudores        Efectivo         Inversiones   Otros activos



En cuanto a la composición de los pasivos corrientes, el rubro más representativo en el periodo
corresponde a las operaciones de crédito público que contienen el 50% del pasivo corriente
y son las obligaciones de corto plazo de la deuda de la Nación. Los pasivos estimados han
venido ganando importancia por efectos de la mayor provisión para pensiones y contingencias,
principalmente con destino a inversiones patrimoniales en empresas donde se provisiona la
posibilidad de que las pérdidas superen las inversiones del Estado.




                                                          197
                                             Contraloría General de la República




Gráfica 1.2


                                        Composición de pasivos corrientes

                         60%
                                                                                         2002
                                                                                         2003
                         50%                                                             2004
                                                                                         2005

                         40%


                         30%


                         20%


                         10%


                          0%
                               Operaciones       Cuentas    Obligaciones     Pasivos     Otros
                                de crédito      por pagar    financieras    estimados   pasivos
                                 público

Indicadores financieros
La diferencia entre el activo corriente y el pasivo corriente de la Nación arroja un balance
corriente negativo durante todo el periodo, ratificando la insolvencia de la Nación para respon-
der por sus obligaciones de corto plazo. Ellas siempre se han cubierto con mayor deuda.


                                                 2002                    2003                  2004         2005
Activo corriente-Pasivo corriente                -7.471,6             -3.275,1              -7.738,5     -9.192,8




El índice de liquidez general que se obtiene de dividir el activo corriente entre el pasivo co-
rriente muestra la proporción de la deuda de corto plazo que puede ser cubiertas por rubros
del activo. El indicador arroja un resultado preocupante para la Nación, pues de un 91% en
el 2003 se pasa al 78% en 2005. Es decir que por cada peso de deuda que el gobierno tiene
que pagar, cuenta con 78 centavos en el activo corriente.


                                                 2002                      2003                   2004      2005
Liquidez general                                 78%                        91%                    80%       78%




Si se aplica la capacidad efectiva de la Nación en el corto plazo, determinada por la prueba
defensiva que considera únicamente los valores de efectivo y las inversiones contra el pasivo
corriente indica que la Nación solo tiene aproximadamente el 51% de liquidez para operar
de manera efectiva.


                                                 2002                      2003                   2004      2005
Prueba defensiva                                 36%                        46%                    45%       51%




                                                              198
         La Situación de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2002-2005




Conclusiones

A pesar de los esfuerzos realizados mediante sucesivas reformas tributarias, el déficit fiscal del
PGN se mantiene y esto sólo confirma el evidente sesgo deficitario de las finanzas nacionales
por cuenta de la inflexibilidad en el gasto público. Los ingresos corrientes no son suficientes
para financiar el gasto corriente.

El problema de la rigidez en el gasto público es cada vez más preocupante. A pesar de que
los gastos de personal y los gastos generales han estado controlados, la presión proviene
del crecimiento de las pensiones y, por otro lado, asumiendo obligaciones relacionadas a las
finanzas de otros ámbitos del sector público como deuda garantizada, garantía a los PPA del
sector eléctrico, crisis hospitalaria, garantía en las concesiones viales, entre otras.

Endeudarse para pagar deuda viola la regla de oro de las finanzas públicas: deuda para invertir.
Tradicionalmente los recursos provenientes del crédito deben ser utilizados para financiar el
gasto productivo, esta premisa está lejos de ser realidad en el esquema de financiamiento del
PGN, pues las fuentes provenientes del endeudamiento, cuyo principal origen en el periodo
ha sido la colocación de títulos TES, se han dedicado prioritariamente al pago de obligaciones
correspondientes al servicio de la deuda.

Las normas y leyes cada vez más limitan el campo de acción gubernamental en el gasto público
haciéndolo más rígido. Es necesario insistir en la necesidad de cambios que garanticen una
estructura sana de financiación del gasto público, propugnar por reformas estructurales en el
campo tributario y modificaciones en la legislación actual que flexibilicen el gasto público.

Conforme al artículo 38 de la Ley 42 de 1993, la CGR se presenta formalmente este informe
de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, correspondiente a la vigencia 2005, a la
Honorable Cámara de Representantes para su respectivo examen y fenecimiento si fuere el
caso.




                                                      199

								
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