Clarifi cation des compétences des collectivités territoriales by vaz16169

VIEWS: 116 PAGES: 48

									                                                      C O L L E C T I O N        D O C U M E N T S         Cahier détaché




                                                      Clarification
                                                    des compétences
                                                    des collectivités
                                                      territoriales
Cahier détaché N° 2 - 46 / 1960 - 8 DÉCEMBRE 2008




                                                       Mission d’information présidée par M. Jean-Luc Warsmann
                                                    Rapport présenté par MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas
                                                                             octobre 2008
                                                    Sommaire
  I. DÉCENTRALISATION : DU DIAGNOSTIC À L’ACTION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181
  A) Un diagnostic unanime sur l’enchevêtrement des compétences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
  B) La répartition des compétences : un enjeu récurrent de la décentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
  C) Compétences et structures territoriales : des problèmes liés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
  D) L’existence de règles de répartition dérogatoires pour certaines collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

  II. CLARIFIER ET SIMPLIFIER LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES . . . . . . . . . . . . . . .203
  A) La nécessaire prise en compte d’exigences constitutionnelles renouvelées en 2003 . . . . . . . . . . . . . . . 203
  B) L’encadrement du recours aux cofinancements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
  C) Le principe de l’attribution exclusive des compétences à un échelon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

  III. FAVORISER LE REGROUPEMENT DES STRUCTURES TERRITORIALES . . . . . . . . . . . .210
  A) Créer les conditions d’un « big bang » territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
  B) Les regroupements horizontaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
  C) Les regroupements verticaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

  LES DIX PRINCIPES RETENUS PAR LA MISSION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221
  Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222




  La mission d’information sur la clarification des compétences des collectivités territoriales est composée de :
  M. Jean-Luc Warsmann, président ;
  MM. Guy Geoffroy, Bernard Derosier, vice-présidents ;
  MM. Didier Quentin, rapporteur, Jean-Jacques Urvoas, co-rapporteur ;
  Mme Brigitte Barèges, MM. Claude Bodin, Patrick Braouezec, François Calvet, Christophe Caresche, Éric Ciotti, Jean-Michel
  Clément, Philippe Gosselin, François Goulard, Mme Marietta Karamanli, MM. Jean-Christophe Lagarde, Thierry Mariani,
  Bertrand Pancher, Jean-Jack Queyranne, Mme Marie-Line Reynaud, MM. Éric Straumann, Manuel Valls, Christian Vanneste,
  Charles de La Verpillère, Philippe Vuilque.

180                                                                                                                   8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                      CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES


Clarification des compétences
des collectivités territoriales
Rapport établi par MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, députés, en conclusion
des travaux d’une mission d’information (1) présidée par M. Jean-Luc Warsmann.
À l’occasion de l’examen par votre commission des Lois, en
juin 2006, d’un rapport sur la mise en application de la loi      I. DÉCENTRALISATION :
n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et respon-
sabilités locales, constituant le principal volet législatif de   DU DIAGNOSTIC À L’ACTION
ce que l’on a coutume d’appeler l’« acte II » de la décentrali-
sation, le rapporteur avait souligné le souhait, exprimé par      A) Un diagnostic unanime
l’ensemble des acteurs locaux, d’une pause dans l’adoption de     sur l’enchevêtrement des compétences
dispositions législatives transférant de nouvelles compéten-
ces, qu’il analysait comme « le signe d’une volonté de repen-     1. Le constat de l’enchevêtrement
ser les missions et l’organisation des collectivités autour des
nouvelles compétences transférées » (2).                          a) Un enchevêtrement matériel
En l’espace de deux ans, la pause souhaitée a été respec-         Le partage des compétences entre les catégories de col-
tée, et une nouvelle analyse de la décentralisation et de         lectivités est plus ou moins bien établi selon les domai-
ses enjeux doit être menée. Pour ce faire, il convient de         nes d’action.
prendre en compte les critiques émises depuis plusieurs           De manière générale, on peut isoler un petit nombre de
années, sur l’enchevêtrement des compétences des diffé-           compétences qui sont étroitement liées à un niveau ter-
rents niveaux d’administration territoriale, sur le caractè-      ritorial précis : la formation professionnelle aux régions,
re de plus en plus complexe et incompréhensible pour le           l’action sociale aux départements, l’urbanisme aux com-
citoyen, et parfois pour l’élu local lui-même, de la répar-       munes et intercommunalités. Il s’agit de compétences que
tition des compétences entre collectivités locales ainsi          l’on pourrait qualifier de « bien délimitées ». Cette bonne
qu’entre celles-ci et l’État.                                     délimitation peut toutefois dans certains cas se combiner
C’est pourquoi votre commission des Lois, à l’initiative de       avec une délégation de tout ou partie de la compétence
son Président, a décidé, le 20 novembre 2007, la création
                                                                  à un autre niveau territorial. Par exemple, l’action socia-
d’une mission d’information sur la clarification des compé-
                                                                  le peut être pour partie déléguée par le département, s’il
tences des collectivités territoriales, composée de députés
                                                                  le souhaite, aux communes ou aux EPCI. La région peut,
de la majorité ainsi que de l’opposition, le rapport ayant
                                                                  de la même manière, déléguer au département la compé-
été confié à un rapporteur de la majorité et à un co-rap-
porteur de l’opposition.                                          tence d’agrément des établissements dispensant des for-
Procédant à l’audition des représentants des associations         mations sociales.
d’élus locaux et de l’administration ainsi que d’experts, la      D’autres domaines de compétences sont à l’inverse des
mission a pu constater rapidement que l’enjeu de la cla-          domaines partagés. Ils se caractérisent par des interven-
rification des compétences s’imposait à tous. Afin de le          tions conjointes, ou concurrentes, de plusieurs collectivi-
relever, il est nécessaire d’analyser l’enchevêtrement des        tés territoriales. On peut plus particulièrement citer à ce
compétences, d’en comprendre les causes et d’en examiner          titre les transports, l’éducation et l’action économique.
les conséquences négatives (partie I). Le problème posé           Enfin, en raison de la « clause générale de compétence »
par la distribution actuelle des compétences est dès lors         que la loi leur reconnaît, les collectivités peuvent inter-
apparu indissociable de celui de l’architecture territoriale      venir en toute matière qu’elles jugent être d’intérêt local.
actuelle et du trop grand nombre d’échelons d’administra-         C’est ainsi que, par exemple, toutes les catégories de col-
tion territoriale. Pour répondre concrètement à ce double         lectivités interviennent en matière d’aide aux associations
problème, la mission a formulé deux séries de propositions,       ou de coopération décentralisée.
les unes relatives aux corrections qu’il serait souhaitable
d’apporter à la distribution actuelle des compétences (par-       b) Un enchevêtrement financier
tie II), les autres relatives aux mécanismes qu’il serait pos-    Les volumes financiers que chaque catégorie de collecti-
sible de mettre en œuvre pour favoriser le regroupement           vités consacre aux compétences qu’elle exerce confirment
des structures territoriales (partie III).                        l’imbrication, voire l’enchevêtrement des compétences.

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                     181
  Ces volumes ne peuvent être indiqués qu’en ce qui concer-       supprimant les redondances. Une loi organique pourra
  ne les régions, les départements ainsi que les communes         venir conforter cette répartition. »
  de plus de 10 000 habitants. Les communes ne sont en            Les dépenses des collectivités territoriales
  effet tenues à une présentation tant par nature que par         dans les différents domaines de compétence
  fonction de leur budget qu’au-delà de 10 000 habitants (3) :    (en millions d’euros)
  il est donc impossible de disposer de données précises et
                                                                                                                          Communes de
  exhaustives pour l’ensemble des communes. Les communes                                             Régions Départements plus de 10 000
  de plus de 10 000 habitants regroupent toutefois la moitié                                                                 habitants
  de la population française et représentent plus de 60 % de      Formation professionnelle et
                                                                                                      5 176
  l’ensemble des budgets communaux.                               apprentissage
                                                                  Enseignement                        5 416            5 263          5 505
  Il faut ajouter que ces données chiffrées ne donnent qu’une
                                                                  Dont enseignement supérieur          362              301
  image approximative, dans la mesure où le renseignement         Culture, vie sociale, jeunesse,
                                                                                                        980            2 237          7 889
  de chacune des fonctions de la nomenclature budgétaire          sports et loisirs
  est effectué de manière différente par chaque collectivité.     Dont culture                                        1 214           3 587
  Ainsi, la part des services généraux varie entre 10 % et 30 %   Prévention médico-sociale                             989
                                                                  Dont PMI et planification
  du budget des départements. Certaines dépenses peuvent          familiale
                                                                                                                        399
  être tantôt classées dans une fonction, et tantôt dans une      Dont prévention                                        119
  autre. C’est donc avec réserve qu’il convient d’apprécier la    Action sociale (hors RMI et APA)      160           16 864          3 971
  présentation des dépenses par fonction.                         Dont famille et enfance                              6 309
  Ce paysage, même impressionniste, permet de faire appa-         Dont personnes handicapées                           5 174
  raître les engagements financiers importants de chaque          Dont personnes âgées                                 2 579
                                                                  Dont logement                                                        298
  catégorie de collectivités territoriales pour le même domai-    RMI                                                  7 546
  ne de compétence.                                               APA                                                  4 630
  Par ailleurs, l’intervention de plusieurs collectivités dans    Réseaux et infrastructures                           7 314
  un même champ de compétence se traduit par l’existence          Aménagement et environnement        1 883            2 649          8 636
  de financements croisés, étant rappelé que les finance-         Dont aménagement                    1 282
  ments croisés peuvent également intervenir en faveur de         Transports                          6 320           3 278
                                                                  Dont transports scolaires                           1 826
  compétences exercées par l’État.                                Dont transports ferroviaires        3 275
  Les subventions versées par les départements au profit          Développement économique            2 044            2 094            884
  des collectivités et autres établissements publics repré-       Dont recherche et innovation          511
  sentent 28 % des budgets départementaux d’investisse-           Dont tourisme                        308              516
  ment en 2004.
                                                                  Sécurité                                             2 322          1 309
  Les communes et groupements perçoivent pour leur part
                                                                  Dont SDIS                                           2 163
  plus de subventions d’investissement qu’ils n’en versent.
                                                                  Source : DGCL
  Au total, 1,7 milliard d’euros est ainsi versé aux commu-       NB : Les données renseignées sont celles des budgets primitifs pour
  nes de moins de 3 500 habitants.                                l’année 2007 pour les départements ainsi que les régions. Pour les com-
  Comme le montre le tableau ci-dessous, les principaux           munes, il s’agit des dépenses pour l’année 2004.
  bénéficiaires des financements croisés sont les communes
                                                                  Subventions d’investissement versées en 2004
  et leurs groupements, d’une part, et l’État, d’autre part.
                                                                  (en millions d’euros)
  c) Une prise de conscience                                             Contributeur
                                                                                        Communes et
  et une volonté de réforme unanimes                                                    groupements
                                                                                                    Départements Régions       État   Total
  Dans sa lettre de mission du 30 juillet 2007 à Madame           Bénéficiaire
  Michèle Alliot-Marie, ministre de l’intérieur, de l’outre-      Communes et
                                                                                                              2 430      926 682      4 038
                                                                  groupements
  mer et des collectivités territoriales, le Président de la
  République écrivait : « vous ferez une pause dans l’octroi      Départements                  55                       196      0    251
  de compétences nouvelles aux collectivités territoriales,       Régions                       10              40                0      50
  sauf exceptions de simplification ou d’expérimentation. En      État                          88             290       549           927
  revanche, vous ferez en sorte que les collectivités locales     Source : DGCP
  puissent exercer leurs compétences de manière plus libre,       NB : Il existe également des financements croisés entre communes
  plus efficace et plus simple, au plus près des attentes et      et EPCI sous la forme de fonds de concours. Toutefois, ces fonds de
                                                                  concours ne peuvent pas être mesurés en raison de l’absence d’imputa-
  des besoins de nos compatriotes. Nous vous demandons de         tion comptable propre à cette catégorie de subventions.
  rechercher, dans la concertation avec les collectivités, les
  moyens de clarifier les compétences des différents niveaux      Dans son discours de clôture du 90e Congrès des maires
  de collectivités locales en les regroupant par blocs et en      et des présidents de communautés de France, le Premier

182                                                                                                             8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                     CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

ministre François Fillon, évoquant le thème de la clarifica-    L’article L. 1111-2 du code général des collectivités terri-
tion des compétences, présentait en quelques phrases le         toriales prévoit que « les communes, les départements et
cœur du problème actuel : « nous souffrons tous de l’em-        les régions règlent par leurs délibérations les affaires de
pilement et de l’enchevêtrement des compétences. C’est          leur compétence. » Cette référence, très large, aux affai-
du temps perdu pour dégager des compromis. Ce sont des          res de la compétence de chaque catégorie de collectivités
coûts supplémentaires pour monter des dossiers, pour sui-       territoriales, est déclinée pour chacune des catégories. En
vre des procédures, pour faire émerger les projets. Nous        vertu de l’article L. 2121-29 du code général des collecti-
devons tous ensemble regarder comment mieux articuler           vités territoriales, qui reprend une disposition qui figurait
les différents niveaux de compétence. En tout état de cau-      déjà dans la loi du 5 avril 1884 sur l’organisation munici-
se, le statu quo est impossible. » (4)                          pale, « le conseil municipal règle par ses délibérations les
Par ailleurs, dans le cadre de la révision générale des         affaires de la commune ». De la même manière, la clause
politiques publiques, une mission relative aux collec-          générale de compétence a été accordée, en 1926 au dépar-
tivités territoriales a été confiée par le Premier minis-       tement (« le conseil général règle par ses délibérations les
tre au sénateur Alain Lambert. Il a été plus particuliè-        affaires du département », d’après l’article L. 3211-1 du
rement invité à examiner le partage des compétences             même code) puis en 1983 à la région (« le conseil régio-
entre l’État et les différents niveaux de collectivités ter-    nal règle par ses délibérations les affaires de la région »,
ritoriales ainsi qu’entre ces collectivités, « dans la pers-    selon l’article L. 4221-1 du même code).
pective d’un désenchevêtrement de leurs périmètres d’in-        Par conséquent, les seules limites à la compétence d’une col-
tervention respectifs et d’une clarification des missions       lectivité sont la limite territoriale (la collectivité n’est com-
de chacun ».                                                    pétente que pour son propre territoire) et la limite des com-
L’on assiste ainsi à l’émergence d’une volonté commune de       pétences confiées par le législateur de manière exclusive.
relever le défi de l’enchevêtrement des compétences, dans       Ces dispositions législatives, qui instaurent une compé-
laquelle s’est inscrite la présente mission d’information. Au   tence générale des collectivités territoriales, leur ouvrent
constat de l’enchevêtrement, confirmé par les auditions,        un champ d’action très large. Comme le résume fort bien
il convenait d’ajouter une analyse de ses causes ainsi que      M. Jacques Caillosse, « la clause générale de compétence
de ses conséquences.                                            peut abriter des lectures juridiques généreuses (ou, si l’on
                                                                préfère, constructives) du pouvoir des collectivités terri-
2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples                      toriales » (5).
Les facteurs d’enchevêtrement sont nombreux et diffici-         La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a permis de
les à isoler, dans la mesure où l’enchevêtrement résulte        renforcer la clause générale de compétence en y adjoignant
de leur conjonction autant que de leur existence. Il est        le principe selon lequel « les collectivités territoriales ont
possible d’identifier d’abord un certain nombre de prin-        vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des com-
cipes juridiques s’appliquant à l’action des collectivités      pétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur
territoriales qui induisent des interventions conjoin-          échelon ». Cet ancrage constitutionnel renforce la légitimité
tes ou concurrentes des collectivités (la clause généra-        des collectivités à exercer l’ensemble des compétences qui
le de compétence, le « chef de filat », les compétences         se caractérisent par un intérêt territorial manifeste. Il est de
transférées sur la base du volontariat). L’existence des        l’intérêt de la commune de verser une aide économique à une
établissements publics de coopération intercommunale            entreprise qui envisage de s’implanter sur le territoire com-
(EPCI) et le recours croissant à la contractualisation sont     munal. Mais le département peut également avoir intérêt à
également des facteurs qui concourent à multiplier les          ce que l’entreprise, dont le bassin d’emploi est plus large que
intervenants, et par conséquent l’enchevêtrement. Enfin,        celui de la commune, se développe. Enfin, la région a tout
l’imbrication entre l’État et les collectivités territoriales   intérêt à participer à la dynamique économique.
et la logique politique qui commande l’action des élus          Exposant le rapport entre clause générale de compétence et
locaux contribuent, elles aussi, à la complexité actuelle       libre administration des collectivités territoriales, un auteur
même si l’action sur ces deux derniers facteurs dépasse         soulignait que : « La clause générale de compétence consa-
largement le champ de la législation relative aux collec-       cre l’initiative possible de la collectivité au-delà d’une liste
tivités territoriales.                                          possible de compétences. […] Par la multiplicité des réali-
                                                                sations possibles, la clause générale de compétence appa-
a) Des principes juridiques                                     raît bien comme une garantie contre une trop grande uni-
facteurs d’enchevêtrement                                       formité administrative, donc, en définitive, une garantie de
                                                                liberté. » (6) En ce sens, la clause générale de compétence,
• La clause générale de compétence                              si elle contribue à l’enchevêtrement des compétences, est
Chaque catégorie de collectivités territoriales s’est vue       un élément de vitalité du pouvoir local – ce qui explique
confier par le législateur une compétence pour régler les       sans doute que, jusqu’à présent, sa remise en cause n’ait été
affaires d’intérêt local.                                       envisagée que de manière prudente et limitée.

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                        183
  • Le « chef de filat »                                                        Par exemple, si la région est la collectivité chef de file
  La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a introduit                     en matière d’action économique, les autres collectivi-
  le principe du chef de file entre collectivités territoriales :               tés conservent des possibilités d’intervention, soit en
  « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours                   concluant avec la région une convention pour participer
  de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser               au financement des aides aux entreprises (article L. 1511-
  l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser                    2 du code général des collectivités territoriales), soit en
  les modalités de leur action commune. » Ce principe, qui                      attribuant directement des aides à l’immobilier d’entreprise
  visait à tempérer l’absence de tutelle d’une collectivité                     (article L. 1511-3 du même code). Les autres collectivités
  territoriale sur une autre, n’a pas eu les effets escomptés                   peuvent également conclure avec l’État une convention
  en termes de clarification des actions respectives des dif-                   pour compléter l’un ou l’autre des deux types d’aides aux
  férentes collectivités.                                                       entreprises, sans être tenues à d’autre obligation qu’une
                                                                                information de la région, sans avoir besoin de l’accord de
  L’action économique en 2004
                                                                                cette dernière. Les dispositifs d’aide au développement
         Collectivités
                         Montant consacré à
                                                  Part de l’action économique
                                                                                économique sont ainsi « éclatés, complexes et peu coor-
                         l’action économique                                    donnés », comme le souligne la Cour des comptes dans un
         territoriales                             dans le total des dépenses
                         (en millions d’euros)
                                                                                récent rapport public thématique (7).
      Région                       2 379                   12,20 %
                                                                                La « réalité du terrain », comme le soulignait M. Serge Grouard,
      Département                  1 690                   3,30 %
                                                                                vice-président de l’Association des grandes villes de France
      Commune et EPCI              1 032                   1,70 %               (AGVF), lors de son audition par la mission d’information,
      EPCI                         958                     5,50 %               conduit dans les faits à une répartition des compétences bien
      Total                        6 059                     4%                 différente de celle prévue par les textes. L’exemple de l’action
  Source : Cour des comptes, Rapport public thématique, novembre 2007.          économique, pour laquelle le législateur prévoit une collecti-
                                                                                vité chef de file, en est une illustration flagrante. Bien qu’une
  Les régimes d’aide par région
                                                                                catégorie de collectivités ait plus spécifiquement vocation à
                     Région                      Nombre de régimes d’aide       intervenir dans un domaine de compétence et à coordonner
      Alsace                                              351                   les éventuelles interventions des autres collectivités, la ten-
      Aquitaine                                           391                   dance naturelle est à la coopération ou, à défaut, à la juxta-
      Auvergne                                            395                   position d’actions similaires ou proches.
      Basse-Normandie                                     341
      Bourgogne                                           347                   • Des compétences à géométrie variable
      Bretagne                                            387                   Le législateur a eu recours, à l’occasion de l’« acte II » de la
      Centre                                              378
                                                                                décentralisation, à un mécanisme de transfert de compéten-
      Champagne-Ardenne                                   376
                                                                                ces d’un type particulier : toutes les catégories de collecti-
      Franche-Comté                                       380
                                                                                vités peuvent se porter candidates à certains transferts. En
      Haute-Normandie                                     335
      Ile-de-France                                       389
                                                                                cas de pluralité de candidatures, il revient au représentant
      Languedoc-Roussillon                                366
                                                                                de l’État dans la région de départager les collectivités can-
      Limousin                                            342                   didates. Il est également possible que les différentes collec-
      Lorraine                                            365                   tivités candidates à un même transfert s’associent, sous la
      Midi-Pyrénées                                       376                   forme d’un établissement public, afin de bénéficier en com-
      Nord-Pas-de-Calais                                  314                   mun dudit transfert. Ce mécanisme a été prévu :
      Pays de la Loire                                    367                   - pour la propriété et la gestion des aérodromes civils (arti-
      Picardie                                            340                     cle 28 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux
      Poitou-Charentes                                    328                     libertés et responsabilités locales) ;
      Provence-Alpes-Côte d’Azur                          365                   - pour la propriété et la gestion des ports non autonomes
      La Réunion                                          291                     (article 30 de la même loi) ;
      Rhône-Alpes                                         434                   - pour la propriété et la gestion des cours d’eau et canaux
  Source : Observatoire des aides aux petites et moyennes entreprises,            et ports intérieurs (article 31 de la même loi) ;
  données au 31 décembre 2005
                                                                                - pour la propriété des immeubles classés ou inscrits (arti-
  Conformément à ce principe, le législateur a confié un rôle                     cle 97 de la même loi).
  de chef de file aux régions en matière d’aide économique et                   La méthode législative retenue présente l’avantage de per-
  aux départements en matière d’action sociale. Néanmoins,                      mettre des transferts sur la base du volontariat, et donc de
  l’existence d’un chef de file n’a pour effet, en pratique, ni de              s’assurer que les collectivités bénéficiaires rempliront en
  restreindre l’intervention des autres collectivités territoriales,            toute connaissance de cause leurs nouvelles obligations.
  ni même de subordonner leur intervention à un accord ou à                     Elle est en ce sens une application législative du principe
  une coordination avec la collectivité chef de file.                           de subsidiarité.

184                                                                                                                    8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                      CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Toutefois, le résultat est par définition très contrasté selon   ration intercommunale à fiscalité propre peut demander à
les territoires et, surtout, peu intelligible au niveau natio-   exercer, au nom et pour le compte du département ou de la
nal. Par ailleurs, dans certains cas, tel que celui des monu-    région, tout ou partie des compétences dévolues à l’une ou
ments historiques ou encore celui des canaux et voies navi-      l’autre de ces collectivités. » Si le conseil général ou le con-
gables, où le transfert est coûteux, le mécanisme ne crée        seil régional accepte cette délégation de compétences, une
pas l’incitation qui faisait initialement défaut.                convention est conclue, qui détermine l’étendue de la délé-
Il en résulte par conséquent un paysage très contrasté et        gation, sa durée ainsi que ses conditions financières et ses
une pluralité d’intervenants pour une même compétence.           modalités d’exécution. Outre cette possibilité générale de
                                                                 délégation de compétences, le législateur a également prévu
b) Les EPCI                                                      des possibilités de délégation sectorielles. Le département
Les établissements publics de coopération intercommunale         peut confier, par la voie d’une convention, tout ou partie des
(EPCI), s’ils ne sont pas des collectivités territoriales et     compétences en matière d’action sociale à une communauté
n’ont donc pas de compétence générale, ont tendance à            d’agglomération(11) ou à une communauté urbaine(12).
exercer des compétences dans un grand nombre de domai-
nes. Ils sont également très impliqués dans la mutualisa-        c) Le recours croissant à la contractualisation
tion des services et dans les délégations de compétences,        On peut trouver plusieurs raisons à l’engouement des col-
qui peuvent avoir des effets économiquement positifs mais        lectivités pour l’outil conventionnel. La conclusion de
créer un risque de confusion des champs d’intervention.          conventions permet de redéfinir les attributions respec-
Afin de donner à la structure de coopération intercommu-         tives des différentes catégories de collectivités, dans la
nale un cadre, le législateur a énuméré un certain nombre        concertation et au cas par cas. La démarche de contractua-
de domaines dans lesquels les EPCI doivent se voir confier       lisation est également une démarche juridique cohérente
l’exercice des compétences par les communes membres.             avec le principe de l’absence de tutelle entre collectivités
Les domaines concernés sont plus nombreux dans le cas            et avec celui de libre administration des collectivités.
des EPCI urbains qui prennent la forme soit d’une commu-         Les réajustements de compétences par la voie conven-
nauté d’agglomération soit d’une communauté urbaine (8).         tionnelle sont dans certains cas explicitement prévus par
Ce cadre législatif n’est toutefois que partiellement con-       le législateur :
traignant. La jurisprudence administrative juge notamment        - les communes peuvent mettre en œuvre les compéten-
qu’il n’y a aucun obstacle à ce que le champ de compéten-          ces du département en matière d’action sociale et de
ces attribuées à un EPCI lors de sa création excède celui des      santé(13) ;
compétences exercées de plein droit, dès lors que la déci-       - le département peut confier à des communes ou grou-
sion d’exercer cette compétence est prise selon les règles         pements ou syndicats mixtes tout ou partie de l’organi-
de majorité fixées par la loi (9). Par ailleurs, le fait qu’un     sation des transports scolaires(14) ;
établissement de coopération intercommunale exerce une           - le département peut déléguer à une communauté urbaine
compétence ne signifie pas que cette compétence doive              ou une communauté d’agglomération tout ou partie de
être exclusive de celle des communes membres de l’établis-         ses compétences en matière d’action sociale(15).
sement (10). Si cette coexistence permet de conserver une        Devant la mission, le sénateur Alain Lambert ainsi que
capacité d’action en faveur des communes, elle n’en parti-       M. Pierre Mirabaud, délégué général de la Délégation inter-
cipe pas moins à l’enchevêtrement des compétences.               ministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des ter-
Les EPCI peuvent mettre à disposition d’une ou plusieurs         ritoires (DIACT) ont plaidé en faveur du recours accru à la
de leurs communes membres tout ou partie de leurs servi-         contractualisation, qui permettrait de donner plus de sou-
ces, en vertu du paragraphe II de l’article L. 5211-4-1 du       plesse à l’action locale et, dans le même temps, de lui fixer
code général des collectivités territoriales. En sens inver-     des objectifs précis, pouvant faire l’objet d’une évaluation à
se, une ou plusieurs communes membres peuvent mettre             échéance régulière. Comme l’explique M. Gérard Marcou, « le
à la disposition de l’EPCI tout ou partie de leurs services      contrat constitue l’un des moyens de maintenir ou de créer
en application du même article. Ces mises à disposition          de la cohérence dans l’action publique même dans un sys-
de service, si elles peuvent permettre d’améliorer la bonne      tème où l’on a assez largement décentralisé les compéten-
organisation administrative, peuvent également renforcer         ces » (16). Surtout, la contractualisation est un moyen pour
l’imbrication entre communes et EPCI, non seulement en           mobiliser des ressources financières suffisantes. Il est rare
termes de personnel et de matériel, mais également de            qu’une seule collectivité territoriale dispose d’une capacité
compétences exercées.                                            financière (soit en fonds propre, soit en termes de capaci-
Enfin, les EPCI à fiscalité propre peuvent exercer des com-      té d’emprunt) suffisante pour mener à bien des opérations
pétences qui leur sont déléguées par le département ou la        d’investissement lourdes ou des financements conséquents.
région. L’article L. 5210-4 du code général des collectivités    Les infrastructures aéroportuaires, portuaires, ou les grandes
territoriales dispose ainsi : « Lorsqu’il y est expressément     infrastructures de transport, doivent souvent recueillir des
autorisé par ses statuts, un établissement public de coopé-      fonds provenant de tous les niveaux territoriaux.

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                        185
  Toutefois, force est de constater que l’un des effets indirects   Enfin, lorsque l’État procède à des transferts de compétences,
  de la contractualisation est de brouiller les pistes du par-      il ne réorganise pas toujours la structure administrative qui
  tage des compétences. En outre, la contractualisation est         assurait auparavant l’exercice de cette compétence, si bien
  critiquée pour ses effets financiers pervers. « Les mécanis-      que le doublonnement des structures peut persister. En 1990,
  mes contractuels incitent les collectivités à la dépense. (…)     un auteur s’étonnait déjà : « Il est tout de même remarquable
  Outre les contrats « interministériels » tels les contrats de     que les transferts de compétences aux collectivités territo-
  plan État-Région, se sont également multipliés les chartes,       riales, sources de nouvelles structures à l’échelon local pour
  conventions, contrats directement conclus entre un minis-         exercer les nouvelles missions confiées à ces dernières, n’aient
  tère et une collectivité particulière et qui ont tous ou pres-    guère eu d’incidence sur l’administration centrale. » (19) Dans le
  que le même but, allier concertation et incitation financière     cadre de la révision générale des politiques publiques, certai-
  par le biais de financements croisés, mais qui peuvent aussi      nes missions d’audit de modernisation ont porté sur l’impact
  n’être que des déclarations d’intention à dominante média-        de la décentralisation sur certaines administrations d’État. Le
  tique. » (17) observent deux universitaires.                      rapport sur le ministère de l’Équipement (20) fait ainsi apparaî-
  Par ailleurs, la contractualisation n’est pas seulement un        tre que, si la décentralisation a été accompagnée d’une réduc-
  phénomène répandu entre collectivités territoriales mais          tion de l’effectif des services déconcentrés du ministère d’en-
  également entre l’État et les collectivités.                      viron 25 %, en revanche l’effectif de l’administration centrale
                                                                    est resté relativement stable depuis 1981. En ce qui concerne
  d) L’imbrication de l’État                                        le ministère de la Santé et le ministère de l’Emploi, un autre
  et des collectivités territoriales                                audit fait apparaître de la même manière une relative inertie
  L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales, qui   de la structure des emplois des administrations d’État. Cet
  peut prendre plusieurs formes, participe de l’enchevêtre-         audit signale également la persistance d’interventions direc-
  ment des compétences.                                             tes de l’État dans les matières transférées, qui entraîne des
  La plus ancienne forme d’imbrication est celle du dédou-          pertes d’efficacité et des surcoûts (21).
  blement fonctionnel des exécutifs locaux. Les compétences
  en matière de police, de services d’incendie et de secours,       e) La logique politique
  d’état civil, sont ainsi des compétences étatiques mais           Comme l’ont fait observer certaines personnes audition-
  néanmoins exercées par l’exécutif local. Le préfet, lors-         nées, et notamment MM. Jean-Pierre Balligand, vice-pré-
  qu’il se substitue au maire dans l’exercice de ses pouvoirs       sident de l’Association des petites villes de France (APVF),
  de police, est réputé agir au nom et pour le compte de la         et Serge Grouard, vice-président de l’AGVF, un facteur d’en-
  commune. La responsabilité pour les dommages pouvant              chevêtrement supplémentaire est la logique politique, qui
  être causés par l’intervention du représentant de l’État          conduit chaque élu local à rechercher un champ d’action
  incombe à la commune.                                             le plus large possible, susceptible de lui conférer une plus
  Au dédoublement fonctionnel peut s’ajouter la dichotomie          grande notoriété et de faire figurer la collectivité qu’il
  entre l’attribution de la compétence et l’organisation des        représente en bonne place pour les réalisations au profit de
  services. L’organisation du service départemental d’incen-        la population. Ce type de mécanisme est particulièrement
  die et de secours (SDIS), établissement public de caractè-        manifeste pour les domaines où les compétences ne sont
  re départemental, qui regroupe les communes et le dépar-          pas délimitées et où l’action de la collectivité territoriale
  tement, incombe au premier chef au président du conseil           est susceptible d’avoir une répercussion médiatique. On
  général. Toutefois, l’organisation quotidienne en matière         peut citer à ce titre les subventions aux associations ou
  de lutte contre les incendies et de secours ressortit à la        aux entreprises ainsi que les interventions dans le domaine
  compétence du préfet et des maires.                               culturel ou dans le domaine environnemental.
  La contractualisation, déjà évoquée, lie également collec-        Il n’est jamais acquis que les collectivités territoriales,
  tivités et État et conduit les unes comme l’autre à inter-        dans une logique de responsabilité et de souci d’écono-
  venir dans un même champ et à financer des actions qui            mie de la dépense publique, limitent spontanément leurs
  ne sont pas les leurs.                                            actions à leurs compétences majeures et historiques.
  Certains projets peuvent être portés aussi bien par les col-      Ce constat plaide en faveur d’une délimitation stricte, par
  lectivités que par l’État. À cet égard, l’exemple des maisons     voie législative, des compétences des collectivités, afin
  des services publics est révélateur. Faute d’un pilote dési-      de permettre aux élus de résister aux tentations d’agir en
  gné, l’initiative de leur création peut provenir aussi bien       dehors de leurs domaines de compétences.
  de l’État que d’une collectivité territoriale ou d’un opéra-
  teur de service public. Dans le récent rapport du Comité          3. Les conséquences dommageables
  d’enquête sur le coût et le rendement des services publics        de l’enchevêtrement
  à ce sujet, sont soulignées tant « l’absence d’un pilotage        L’aggravation progressive, au fil des années, de l’enche-
  global du dispositif » que « l’inexistence de réseaux de          vêtrement des compétences entre les différents échelons
  mutualisation » (18).                                             d’administration territoriale a un coût, qui n’est pas seu-

186                                                                                                         8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                       CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

lement financier mais aussi politique. En effet, une telle          bué concurremment une compétence à différentes catégo-
situation dégrade nos finances publiques et la compétiti-           ries de collectivités territoriales – ou de la mise en œuvre
vité de nos entreprises, mais elle affecte aussi le proces-         concrète de la « clause générale de compétence » actuel-
sus même de décision politique et éloigne le citoyen de la          lement reconnue par la loi à chacune de ces catégories,
démocratie locale. Dans ces conditions, la décentralisation         implique un lourd processus de concertation entre les dif-
se caractérise par une expertise et des concertations de            férents partenaires. L’accord de chacun d’entre eux sur les
plus en plus lourdes et complexes, au détriment des admi-           objectifs doit ainsi être obtenu et leur participation res-
nistrations, des entreprises et des citoyens.                       pective au financement du projet commun déterminée, ce
À cet égard, la réflexion de la mission rejoint l’analyse du rap-   qui impose, de fait, une négociation souvent longue. Le
port de la Commission pour la libération de la croissance fran-     rapport du groupe de travail présidé par M. Alain Lambert
çaise présidée par M. Jacques Attali, en date du 23 janvier,        sur les relations entre l’État et les collectivités locales,
qui souligne : « la décentralisation est devenue un facteur de      remis en décembre 2007, dénonce ainsi les effets d’une
confusion, tant les compétences partagées sont nombreuses           « “comitologie”, nationale, régionale et départementale
et paralysantes, et génératrices de coûts supplémentaires,          foisonnante ». Ce même rapport souligne que, d’une façon
notamment de fonctionnement. Les redondances et chevau-             générale, l’enchevêtrement des compétences, en imposant
chements de compétences entre les divers échelons territo-          de multiples expertises et concertations, engendre des
riaux créent à la fois un éclatement de la responsabilité, la       « pertes de temps considérables, avant la décision comme
paralysie de la décision et la déroute de l’administré » (22).      dans sa mise en œuvre, qui ralentissent l’action publique ».
Cette situation montre que le but fondamental de la politique       L’existence de nombreux doublons dans la mise en œuvre
de décentralisation a sans doute été perdu de vue : comme l’a       des décisions peut également conduire à des gaspillages
rappelé devant la mission le sénateur Bruno Sido, secrétaire        d’énergie pour l’exercice des compétences.
général de l’Assemblée des départements de France (ADF), la         En outre, en l’absence de spécialisation de l’action de cha-
décentralisation doit avoir pour objectif d’accroître l’effica-     que échelon d’administration territoriale ou, à défaut, de
cité de l’action publique tout en maîtrisant le coût.               désignation d’une collectivité jouant effectivement un rôle
                                                                    de « chef de file », la généralisation des cofinancements
a) Une puissance publique                                           entraîne une dilution des responsabilités. Lorsqu’une par-
moins réactive et moins responsable                                 ticipation conjointe de la commune, du département, de
En l’absence d’une répartition claire et ordonnée des               la région et de l’État a été décidée, il n’est pas aisé de
compétences entre collectivités locales, mais aussi entre           savoir vers quel partenaire se tourner si un problème sur-
celles-ci et l’État, les décideurs locaux sont d’abord con-         vient ensuite dans l’organisation de l’opération, ni à quel
traints de recourir à une importante expertise juridique            acteur attribuer la responsabilité de son succès ou de son
et technique, afin de déterminer le ou les échelons terri-          échec.
toriaux compétents sur chaque projet, les limites de ces            Il convient enfin de souligner que l’accord de tous les
compétences et les conditions dans lesquelles elles peu-            échelons territoriaux impliqués conduit souvent à réduire
vent être exercées. Des travaux préparatoires complexes             l’ambition des projets, la recherche d’un consensus abou-
sont souvent requis en amont des décisions politiques et,           tissant, de fait, à ne retenir que le plus petit dénomina-
lorsque la loi a prévu que l’exercice de certaines compé-           teur commun aux différents partenaires. M. Serge Grouard,
tences serait partagé entre plusieurs niveaux d’adminis-            vice-président de l’AGVF, a également souligné devant la
tration territoriale, les décideurs sont contraints d’utili-        mission que la participation de quatre, voire cinq niveaux
ser des instruments juridiques spécifiques, qu’il s’agisse          d’administration à des projets de développement économi-
de schémas ou de conventions.                                       que conduisait à leur dispersion géographique, les dépar-
Notre collègue Michel Piron, entendu par la mission, notait         tements et les régions ayant tendance à privilégier une
en 2006, dans un rapport d’information sur l’équilibre ter-         répartition de leurs actions sur l’ensemble du territoire
ritorial des pouvoirs, que le développement des procédures          départemental ou régional. Loin de garantir la pertinence
contractuelles « a provoqué une incertitude juridique crois-        des projets et la préservation de l’intérêt général, la con-
sante » pour les décideurs locaux et ajoutait : « L’insuffi-        fusion des responsabilités locales a pour effet de retarder
sante identification des responsabilités réciproques dans la        et d’affaiblir la décision politique.
mise en œuvre du contrat et la lourdeur d’opérations néces-
sairement conjointes sont des motifs réels de blocage. La           b) Une action publique difficile à évaluer
multiplication des contrats crée la confusion » (23). Cette         et à réformer : l’exemple des contrats
situation favorise inévitablement une approche moins poli-          de projet État-région
tique et plus technocratique des dossiers, qui diminue la           Autre conséquence dommageable de l’enchevêtrement
réactivité des acteurs de la décentralisation.                      des compétences des collectivités territoriales, les finan-
De même, l’exercice conjoint des compétences, qu’il résul-          cements croisés et la multiplication des acteurs rendent
te de leur partage explicite – lorsque le législateur a attri-      plus difficile, et parfois quasiment impossible, l’évaluation

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                        187
  des politiques publiques. L’évaluation des contrats de plan      tion constante que les administrations locales n’ont pas
  État-région (CPER, devenus depuis 2006 des contrats de           été en mesure de leur accorder. Ainsi, la région Nord-Pas-
  projets État-région) en fournit une bonne illustration.          de-Calais a mis au point en 2000 un « tome 2 » du CPER qui
  Institué par la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 qui dispo-      définissait 64 objectifs et environ 400 indicateurs, dont
  se que « l’État peut conclure avec les collectivités territo-    plus de la moitié n’ont finalement jamais été renseignés.
  riales, les régions, les entreprises publiques ou privées et     Enfin, l’hétérogénéité des pratiques régionales en matière
  éventuellement d’autres personnes morales, des contrats          d’évaluation constitue en elle-même un obstacle à l’éva-
  de plan comportant des engagements réciproques des par-          luation globale des CPER. C’est ainsi que 85 % des évalua-
  ties », le dispositif des contrats de plan vise notamment        tions réalisées par les régions portent sur des thématiques
  à mettre en cohérence les projets des nombreux acteurs           représentant 15 % des crédits engagées, tandis que 71 %
  publics qui interviennent sur un seul et même territoire         des crédits ne font l’objet que de 15 % des évaluations. Les
  et à accompagner ainsi les progrès de la décentralisation.       politiques d’infrastructures d’équipements et de transport,
  Devenu le principal outil de programmation en matière de         qui font l’objet de plus de la moitié des crédits engagés
  développement territorial, le contrat de plan État-région a      dans le cadre de CPER sur la période 2000-2006, n’ont ainsi
  fini par faire l’objet d’un consensus en faveur de son main-     fait l’objet que de deux évaluations recensées par la DIACT.
  tien, sous réserve de modifications.                             Si ces carences s’expliquent en partie par la plus grande
  Du fait même de son ambition, il était néanmoins inévi-          pertinence d’évaluations autres que régionales dans cer-
  table que ce dispositif atteigne un degré élevé de com-          tains secteurs, cette situation rend extrêmement difficile
  plexité. Les CPER se caractérisent ainsi par un système de       l’établissement d’un bilan global des CPER, malgré le rôle
  financements croisés complexe, tandis que quatre axes            de plus en plus important joué par cet outil.
  d’interventions principaux regroupent 15 politiques sec-         Si le manque de données régionales contribue à la difficulté
  torielles et impliquent 20 ministères et plus de 200 lignes      du suivi financier et qualitatif des CPER, l’outillage statistique
  de crédits.                                                      au niveau national présente également d’importantes lacu-
  Une telle complexité se traduit entre autres par une dif-        nes. En effet, « l’unique outil du niveau national, CPER.net,
  ficulté à évaluer l’efficacité et les résultats des politiques   est une application permettant de suivre par grands agré-
  engagées. Dès lors que le dispositif en place conduit à ce       gats les montants État (…). Outre des problèmes relative-
  qu’un grand nombre de collectivités gèrent chacune un            ment mineurs de fiabilité des données (écarts par rapport aux
  grand nombre de politiques, il en résulte un suivi hétéro-       données en région), la limite principale de l’application est
  gène et partiel, principalement financier ou quantitatif et      qu’elle ne donne qu’une vision sur les engagements État et
  rarement qualitatif.                                             passe sous silence les crédits des collectivités régionales. En
  Le cabinet Ernst & Young note par exemple, dans son éva-         d’autres termes, l’application et les analyses que l’on peut en
  luation des CPER 2000-2006 en Ile-de-France et en Lor-           tirer ne portent que sur la moitié des crédits engagés. »(25)
  raine, que « les évaluations DIACT recensées ne permettent       En bref, l’absence d’un suivi qualitatif satisfaisant au
  pas de connaître les réalisations et les résultats des CPER      niveau régional et national et le déficit fréquent de ren-
  en matière d’infrastructures et de conditions de vie des         seignement des dispositifs existants rendent hasardeuse
  étudiants », notamment parce que les évaluations dispo-          toute tentative de dresser un bilan global des CPER.
  nibles n’isolent pas les résultats des CPER de ceux d’autres
  dispositifs. Dans la même région, « les évaluations existan-     c) Une économie moins compétitive
  tes utilisées sur la thématique de l’enseignement et de la       Source d’impuissance publique, l’enchevêtrement des com-
  recherche au niveau régional ne permettent pas de dégager        pétences diminue en outre la compétitivité de notre éco-
  les réalisations et les résultats des CPER en la matière. »      nomie. Le rapport précité de la commission présidée par
  Plus généralement, l’évaluation des CPER se heurte à des         M. Jacques Attali note ainsi que « l’enchevêtrement des
  difficultés d’ordre matériel, les régions dotées d’outils de     compétences entre les collectivités territoriales elles-
  suivi qualitatif des CPER demeurant minoritaires. Ainsi, la      mêmes, et entre celles-ci et l’État, crée des surcoûts et
  région Rhône-Alpes n’a pu réaliser un suivi comportant une       des difficultés pour nombre de prestations sociales et de
  mise en relation des réalisations financières, des réalisa-      services publics »(26), notamment en matière d’emploi, de
  tions physiques et des objectifs du programme.                   formation et d’insertion. La mission considère quant à elle
  Lorsque des indicateurs de suivi et d’évaluation pertinents      que les deux principaux effets négatifs de cet enchevêtre-
  ont été définis, il est par ailleurs rare qu’ils soient ren-     ment sur l’économie française sont, d’une part, son impact
  seignés de manière satisfaisante. Selon le même rapport,         négatif sur la maîtrise des finances publiques qui, bien que
  les régions, conformément à une circulaire du 25 août            difficilement quantifiable, n’en est pas moins certain, et,
  2000 (24), ont dû définir des indicateurs de suivi, mais ces     d’autre part, son impact diffus mais direct sur la compéti-
  derniers se sont révélés peu utiles, d’abord parce que rela-     tivité des entreprises.
  tivement mal conçus, ensuite et surtout parce que trop           Concernant la maîtrise des finances publiques, la proli-
  ambitieux et supposant de la part des acteurs une atten-         fération de structures territoriales aux compétences mal

188                                                                                                        8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                      CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

délimitées conduit à multiplier les interventions coûteu-         Le deuxième impact négatif de l’enchevêtrement des
ses dans les domaines les plus divers et, du même coup,           compétences porte sur la compétitivité des entrepri-
implique souvent une augmentation des effectifs des               ses. En effet, la multiplication des interventions admi-
administrations locales chargées de gérer ces politiques          nistratives et des procédures de concertation, voire de
variées. Un rapport sur la décentralisation en France,            négociation entre les différents échelons locaux, repré-
publié en 2007 par l’OCDE, rappelle que « pour qu’à terme         sente assurément une contrainte de gestion et donc une
la décentralisation s’accompagne d’un gain en efficacité          charge supplémentaire pour les entreprises concernées.
de la dépense publique, les responsabilités entre l’État et       Cette complexité institutionnelle et juridique suppose la
les collectivités territoriales devraient être plus clairement    constitution, dans les entreprises concernées, d’équipes
définies et le partage devrait être stabilisé » (27). M. Jean     spécialisées dans les rapports avec ces multiples admi-
Puech, président de l’Observatoire de la décentralisation         nistrations, d’autant que leurs compétences sont souvent
du Sénat, a également regretté devant la mission que le           mal identifiées, comme l’a regretté devant la mission
transfert de compétences étatiques aux collectivités loca-        M. Alain Rousset, président de l’Association des régions
les ne s’accompagne pas d’une diminution proportionnelle          de France (ARF).
des effectifs des fonctionnaires employés dans les services       Par ailleurs, les diverses consultations et réunions requises,
déconcentrés de l’État, comme le montre le récent trans-          pour le lancement puis le suivi d’une opération économi-
fert aux départements de la gestion d’une grande partie           que, ralentissent la prise en compte de réalités économi-
des routes nationales.                                            ques changeantes : la réactivité des entreprises se heurte
Le rapport de la commission présidée par M. Michel Pébe-          alors aux pesanteurs administratives et à la « comitologie »
reau sur la dette publique, publié en 2005, notait que « les      dénoncée par le sénateur Alain Lambert. Cette situation est
niveaux d’administration se multiplient sans rationalisa-         de nature à décourager nombre d’initiatives, en particulier
tion des compétences de chacun d’entre eux », et regret-          lorsqu’elles proviennent de petites et moyennes entreprises
tait que « les pouvoirs publics n’[aient] pas suffisamment        dont l’expertise est plus limitée dans ces domaines. Or, la
encadré le renforcement des pouvoirs financiers des col-          créativité et l’innovation des acteurs économiques sont,
lectivités locales » (28). L’augmentation des effectifs ne con-
                                                                  sur longue période, l’un des facteurs les plus déterminants
cerne d’ailleurs pas uniquement les équipes administratives
                                                                  pour la croissance économique. Dans un contexte de con-
elles-mêmes, mais aussi le nombre d’élus locaux : le même
                                                                  currence internationale renforcée, l’économie française est
rapport remarquait ainsi que « du fait de la multiplication
                                                                  donc pénalisée par rapport aux très nombreux pays qui ne
des échelons politiques, la France compte environ 500 000
                                                                  connaissent pas un tel enchevêtrement de compétences
élus locaux, qui cumulent souvent plusieurs mandats » (29)
– ce qui a notamment pour effet de rendre plus difficile          dans leurs échelons d’administration locale.
l’obtention d’un consensus sur les réformes qui concernent
les structures administratives locales (30).                      d) Une décentralisation
Le rapport précité de l’OCDE distingue deux principaux            devenue inintelligible pour le citoyen
facteurs de surcoûts résultant de l’enchevêtrement des            Le cours pris par la décentralisation qui, depuis une tren-
compétences entre les multiples niveaux d’administration          taine d’années, tend progressivement à devenir une affai-
territoriale : « À cause de la complexité du système, les         re de spécialistes, n’a pas seulement des conséquences
charges peuvent être supérieures aux coûts les plus fai-          négatives pour les administrations et entreprises françai-
bles pour produire un certain service d’une qualité don-          ses : il éloigne également des réalités politiques locales
née. Ce surcoût « technique » de production provient en           les citoyens, désemparés face à la complexité des normes
particulier de la duplication des services administratifs.        applicables et à l’éclatement des responsabilités entre une
En dehors du surcoût technique, le système où un même             multitude d’acteurs.
service peut être proposé à plusieurs niveaux et donc, où         M. Bruno Sido, secrétaire général de l’Assemblée des dépar-
les ménages ou les entreprises peuvent en bénéficier par          tements de France (ADF), a fait état d’une insatisfaction
plusieurs voies, engendre des mécanismes de surenchère            grandissante des citoyens face à une décentralisation
entre les collectivités qui aboutissent à une surproduction       devenue peu intelligible, ainsi qu’au ralentissement de
de services. » (31).                                              l’instruction des dossiers locaux engendré par les incessan-
L’accroissement des dépenses publiques qui résulte de ces         tes concertations entre les différents échelons. De même,
différentes formes de surcoûts a deux effets possibles, au        le sénateur Alain Lambert a noté devant la mission que
niveau national : soit une augmentation équivalente de la         l’absence de visage unifié de la décentralisation diminue
pression fiscale, soit un alourdissement de la dette publi-       la confiance que les administrés peuvent placer dans leurs
que, dont la gestion est de plus en plus coûteuse. Dans           élus locaux. Notre collègue Jean-Pierre Balligand, vice-pré-
les deux cas, la confiance des investisseurs et le dynamis-       sident de l’APVF, également entendu par la mission, consi-
me de notre économie s’en trouvent diminués, de manière           dère quant à lui que l’illisibilité croissante de la répartition
indirecte mais substantielle.                                     des compétences entre collectivités locales est largement

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                         189
  responsable de l’augmentation progressive, depuis 25 ans,         clair, mieux distribué que l’imbrication actuelle. Nous ten-
  de l’abstention lors des élections locales.                       terons de définir des ensembles cohérents de compéten-
  Cette situation est contraire aux objectifs assignés au pro-      ces. Mais aucune répartition ne sera jamais entièrement
  cessus de décentralisation, qui fut décidé non pour le profit     satisfaisante pour l’esprit. » (37)
  des élus ou des experts, mais pour celui des citoyens eux-        La proposition de transfert de compétences aux collecti-
  mêmes, au nom de la démocratie et de la proximité. Elle           vités territoriales, dans le rapport Guichard, fait des com-
  est d’autant plus regrettable qu’indépendamment des dis-          munes le niveau privilégié de l’administration générale, au
  cours théoriques sur la décentralisation, les citoyens sou-       plus près des citoyens. Le réseau municipal se caractérise-
  haiteraient, aujourd’hui comme hier, être davantage asso-         rait ainsi par « la variété des compétences obligatoires et
  ciés aux décisions locales qui les concernent et identifier       la possibilité préservée de prendre toute initiative d’intérêt
  plus facilement les responsabilités politiques et financiè-       local ». Les départements et les régions seraient, sur des
  res, comme l’a fort justement rappelé aux membres de la           aires territoriales étendues, « un réseau d’administration
  mission le sénateur Jean Puech, président de l’Observatoire       spécialisée », dont les attributions seraient établies limita-
  de la décentralisation.                                           tivement : « à ce niveau en effet, il faut sortir du système
                                                                    où tout est permis mais rien n’est obligatoire » (38).
  B) La répartition des compétences :                               Par conséquent, le rapport propose « d’étendre les compé-
  un enjeu récurrent de la décentralisation                         tences du département jusqu’à en faire le niveau détermi-
                                                                    nant de l’action administrative dans plusieurs domaines :
  1. La répartition des compétences                                 éducation, action sanitaire et sociale, polices spécialisées,
  analysée par les rapports et la doctrine                          réseaux et transports ». De la même manière, ce rapport
  La littérature spécialisée relative aux collectivités territo-    propose que « quatre domaines nouveaux soient ouverts à
  riales et aux enjeux posés par la décentralisation en matiè-      l’action régionale : le domaine culturel, celui du tourisme,
  re de partage des compétences est suffisamment abondan-           celui des transports et celui de la création d’activités éco-
  te pour mériter d’être évoquée (cf. en annexe la liste des        nomiques ».
  principaux rapports). Cette recension n’est pas seulement         En somme, le rapport Guichard suggère de réserver à la
  intéressante à titre historique ; elle permet également de        commune le bénéfice de la clause générale de compéten-
  discerner des propositions pertinentes, qui méritent d’être       ce et de procéder dans le même temps à une répartition
  rappelées ou renouvelées, ainsi que de mettre en pers-            par blocs des compétences que devraient exercer les autres
  pective toute approche qui se bornerait à préconiser une          collectivités territoriales.
  répartition par blocs de compétences entre catégories de          M. Daniel Hoeffel, dans un rapport d’information de
  collectivités.                                                    mars 1991 sur le déroulement et la mise en œuvre de la
                                                                    politique de décentralisation, proposait de clarifier les
  a) Des propositions anciennes et fructueuses                      compétences exercées par les collectivités territoriales et
  de nombreux rapports                                              de leur confier de nouvelles compétences. Au titre de la
  Depuis que des rapports analysent le mouvement de décen-          clarification, il suggérait de confier au département une
  tralisation en France, la question du partage des compé-          compétence générale en matière de prestations d’aide
  tences, entre l’État et les collectivités territoriales d’une     sociale ainsi qu’une compétence d’ensemble à l’égard des
  part, et entre collectivités territoriales d’autre part, est un   établissements de l’enseignement secondaire, à la région la
  passage obligé, voire un exercice imposé.                         compétence en matière de formation professionnelle (tout
  Pour ne citer que les principaux, le rapport Guichard de          en laissant à l’État un rôle prépondérant pour les actions
  septembre 1976 (32), le rapport Hoeffel de mars 1991 (33),        de formation envers des publics spécifiques). Au titre de
  le rapport Hauswirth en 1995 (34), le rapport Mercier de          l’attribution de nouvelles compétences aux collectivités
  juin 2000 (35), le rapport Mauroy d’octobre 2000 (36), com-       territoriales, il proposait de décentraliser progressivement
  prennent chacun un développement plus ou moins consé-             l’enseignement supérieur au profit des régions (une pre-
  quent sur les compétences qu’il conviendrait d’attribuer,         mière étape concernant l’équipement et le fonctionnement,
  exclusivement ou de manière préférentielle, à telle ou telle      une deuxième étape les personnels). En matière d’envi-
  autre catégorie de collectivités territoriales.                   ronnement, une approche thématique et sectorielle était
  La question du partage des compétences est abordée par            recommandée, tandis qu’en matière de tourisme, le rapport
  le rapport Guichard en 1976 dans le cadre d’une réflexion         plaidait pour une organisation départementale.
  plus large sur le développement d’une politique de décen-         Le rapport remis en 1995 par M. Marcel-Gérard Hauswirth à
  tralisation. Ce rapport explique que le parti pris de décen-      M. Daniel Hoeffel, alors ministre délégué à l’aménagement
  tralisation implique que les frontières entre compétences         du territoire et aux collectivités locales, proposait pour sa
  de l’État et compétences des collectivités locales soient         part un recentrage prenant en compte les « vocations domi-
  modifiées. Il avertit dans le même temps : « Nous essaie-         nantes des différentes catégories de collectivités locales, à
  rons bien sûr de proposer un système mieux ordonné, plus          savoir : à la région, administration essentiellement de mis-

190                                                                                                      8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                     CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

sion, les tâches de prospective, de planification, d’aména-     nistration générale au plus près des citoyens, tandis que
gement du territoire, de développement économique, de           les départements et régions seraient des niveaux d’admi-
formation professionnelle et les lycées ; au département,       nistration spécialisés. Dans le rapport Hoeffel, le dépar-
administration de gestion, l’action sociale, le développe-      tement est au centre des propositions. Toutefois, les plus
ment rural et les collèges ; à la commune, administration       récents rapports considèrent que chaque niveau territo-
de gestion, l’urbanisme, les écoles maternelles et primaires    rial peut jouer un rôle majeur pour un certain nombre de
et les innombrables tâches de proximité » (39).                 compétences et témoignent, à cet égard, d’une vision plus
Une mission d’information du Sénat, chargée de dresser le       équilibrée et moins partiale.
bilan de la décentralisation et de proposer les améliora-       À ces rapports antérieurs à l’« acte II » de la décentrali-
tions de nature à faciliter l’exercice des compétences loca-    sation, il convient d’ajouter le rapport sur les relations
les, avait rendu un rapport en juin 2000 (rapport Mercier),     entre l’État et les collectivités territoriales du sénateur
dans lequel elle constatait notamment « que la logique ini-     Alain Lambert, commandé dans le cadre de la révision
tiale de la décentralisation, fondée sur une répartition des    générale des politiques publiques (RGPP) et remis il y a
compétences par blocs, a été perdue de vue. À la clarifica-     un peu moins d’un an au Premier ministre, le vendredi
tion des compétences s’est substituée une autre logique,        7 décembre 2007. Ce rapport aborde trois sujets princi-
celle de la cogestion, avec pour conséquence la multipli-       paux : la clarification de la répartition des compétences
cation des partenariats sous toutes les formes possibles…       les différents niveaux de collectivités territoriales ainsi
voire impossibles » (40).                                       qu’entre celles-ci et l’État ; l’allégement des contraintes,
Tirant les conséquences de ce constat, la mission préconi-      notamment réglementaires, que l’État fait peser sur les
sait « de rationaliser dans la mesure du possible la réparti-   collectivités ; l’amélioration des relations financières entre
tion des compétences entre l’État et les collectivités loca-    l’État et les collectivités (41).
les, conformément à la vocation principale des différents       Concernant la question des normes réglementaires et de
niveaux de collectivité et en tenant compte des évolutions      leur impact sur les collectivités territoriales, la loi de finan-
observées ». Elle suggérait notamment :                         ces rectificative pour 2007 a prévu la création, au sein du
- de transférer aux régions les constructions universitaires,   Comité des finances locales, d’une commission consulta-
  la responsabilité de la formation professionnelle ;           tive d’évaluation des normes, qui doit être consultée avant
- de confier aux départements la construction et l’entre-       l’adoption de toute disposition réglementaire créant ou
  tien des routes nationales, l’hébergement des personnes       modifiant des normes à caractère obligatoire concernant
  handicapées, le revenu minimum d’insertion (RMI), l’or-       les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs
  ganisation des services départementaux d’incendie et de       établissements publics (42). Les questions relatives aux
  secours (SDIS) ;                                              relations financières entre l’État et les collectivités terri-
- de confier aux différents niveaux de collectivités la ges-    toriales sont traitées, pour leur part, dans le cadre de la
  tion des personnels techniques, ouvriers et de service        Conférence nationale des finances publiques ainsi que de
  (TOS) correspondant aux établissements entrant dans           la Conférence nationale des exécutifs. À l’occasion de la
  leur domaine de compétences, la responsabilité des éta-       loi de finances pour 2008, le contrat de croissance et de
  blissements d’enseignement artistique ;                       solidarité, qui garantissait une croissance des dotations
- d’associer les collectivités à l’inventaire du patrimoine     de l’État aux collectivités territoriales figurant dans l’en-
  et de permettre une expérimentation consistant à pla-         veloppe normée correspondant à l’inflation prévisionnelle
  cer une police territoriale de proximité sous l’autorité      majorée du tiers de la croissance du PIB, a été remplacé
  du maire ;                                                    par un contrat de stabilité, qui prévoit une évolution des
- de recentraliser les actions départementales de préven-       dotations selon un taux de croissance égal à la seule infla-
  tion sanitaire.                                               tion prévisionnelle. Ces exemples récents manifestent le
La quasi-totalité de ces recommandations a été appliquée        fait que, sur les deux derniers points abordés par le rap-
par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux liber-      port Lambert, les moments de discussion privilégiés sont
tés et responsabilités locales.                                 les textes financiers.
En octobre 2000, le rapport de la Commission pour l’ave-        Concernant les pistes de clarification possibles pour les dif-
nir de la décentralisation (dite commission Mauroy) propo-      férentes politiques publiques, le rapport Lambert propose
sait pour sa part de faire correspondre à chaque territoire     deux options : une clarification des compétences pour des
« un bloc de compétences clairement identifié et, lorsqu’il     politiques d’ores et déjà bien identifiées par le législateur ;
est nécessaire de fédérer des énergies, de permettre à la       l’octroi aux départements et aux régions de compétences
collectivité désignée comme chef de file de solliciter des      spéciales en substitution de la clause générale de compé-
financements d’autres partenaires. »                            tence. Les propositions de ce rapport ont été présentées
Chaque rapport révèle des préférences dans l’attribution        au Conseil de la modernisation des politiques publiques
des compétences. Dans le rapport Guichard, il est proposé       et leur mise en œuvre est susceptible d’être concrétisée
que les communes soient le niveau privilégié de l’admi-         dans les mois à venir. C’est également dans le sens d’une

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                        191
  telle clarification de l’action respective de chaque person-      territoires d’action publique où la pratique de l’action com-
  ne publique que votre mission d’information a travaillé et        mune, sous toutes ses formes, est devenue, par la force des
  cherché à élaborer des propositions.                              choses et la consécration du droit, la règle. » (47)
                                                                    Plus encore, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003
  b) Le pessimisme de la doctrine                                   est parfois analysée comme une nouvelle entrave à la
  Le regard assez pessimiste porté par la doctrine sur les ten-     constitution de blocs de compétences. Pour M. Jean-Fran-
  tatives qui pourraient être faites pour constituer des blocs      çois Brisson, « La subsidiarité, la notion de collectivité
  de compétence mérite également d’être pris en compte.             chef de file, le droit à l’expérimentation sont autant de
  Il résulte d’une analyse juridique et historique et permet        manifestations de l’impossibilité d’enfermer les initiatives
  ainsi de souligner certaines difficultés ou certains para-        locales dans une logique étroite de spécialisation. » (48)
  doxes.                                                            M. Robert Savy estime que « L’article 72 de la Constitution
  M. Jacques Caillosse explique la revendication d’un champ         […] vise « l’ensemble des compétences », ce qui paraît
  d’action large par chaque collectivité territoriale par le        signifier l’abandon de la technique du bloc de compéten-
  mouvement de décentralisation : « il est dans la logique          ces : de fait, leur exercice est toujours partagé, au moins
  même des politiques de décentralisation de charger en             avec l’État et souvent entre plusieurs niveaux d’adminis-
  pratique toutes les collectivités territoriales d’une même        tration. » (49)
  vocation générale à agir pour réaliser l’intérêt général          Ainsi, la doctrine s’accorde pour reconnaître que la répar-
  local. » (43)                                                     tition des compétences par blocs, qui permettrait d’obte-
  D’un point de vue plus historique, M. Bruno Rémond souli-         nir un « jardin à la française », ordonnancé et cartésien,
  gne : « L’étalement dans le temps des textes afférents à la       correspond surtout à un idéal type dont la réalité ne peut
  répartition des compétences entre l’État et les collectivi-       qu’être un reflet imparfait.
  tés territoriales, le nombre des lois considérées et parfois      La mission considère que ce constat doit conduire à faire
  leur longueur, l’enchevêtrement des responsabilités qui les       preuve de réalisme dans les propositions de modification
  caractérisent, ont organisé depuis plus de 20 ans, sur le         de la répartition des compétences, sans pour autant perdre
  territoire, un système de conjonction des rôles et de confu-      de vue l’objectif primordial de clarification.
  sion des responsabilités où se cumulent tous les inconvé-
  nients : lourdeur du processus décisionnel, coût des sys-         2. Le partage des compétences
  tèmes administratifs, dysfonctionnements des politiques,          dans les textes législatifs
  illisibilité démocratique du système. » (44)                      La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition
  Les tentatives de répartition ordonnée des compétences            des compétences entre les communes, les départements,
  sont perçues comme inabouties, sinon impossibles. MM.             les régions et l’État, comprenait un article 3 ainsi rédigé :
  Jean Waline et Jean-Claude Groshens considèrent ainsi que :       « La répartition des compétences entre les collectivités ter-
  « dans la pratique, c’est très exactement le principe inverse     ritoriales et l’État s’effectue, dans la mesure du possible,
  (du principe de la répartition par blocs de compétences) qui      en distinguant celles qui sont mises à la charge de l’État
  a malheureusement prévalu. Depuis une vingtaine d’années          et celles qui sont dévolues aux communes, aux départe-
  le principe est plutôt celui des compétences partagées pour       ments ou aux régions de telle sorte que chaque domaine
  un seul et même domaine avec comme corollaire des finan-          de compétences ainsi que les ressources correspondantes
  cements croisés. Cette pratique a un double inconvénient :        soient affectés en totalité soit à l’État, soit aux commu-
  la lourdeur des procédures administratives qui en découle,        nes, soit aux départements, soit aux régions. »
  notamment en ce qui concerne le financement des projets ;         L’ambition des lois de 1982-1983 a donc dès l’origine été,
  le fait que lorsque tout le monde a compétence plus per-          sinon de constituer des blocs de compétence, du moins de
  sonne n’est responsable. Toutes les tentatives pour mettre        regrouper l’exercice des compétences de la manière la plus
  fin à cet état de fait ont jusqu’à maintenant échoué. » (45)      homogène possible. Cette ambition s’est pourtant heurtée à
  M. Jean-Marie Pontier exprime une opinion plus radicale           une traduction législative et à une pratique beaucoup plus
  encore : « On peut comprendre que, régulièrement, les élus        fragmentaires. Le législateur a réitéré son souhait et sa
  locaux de tous bords, comme les représentants de l’État,          volonté de clarifier la répartition des compétences à plusieurs
  affirment la nécessité de clarifier les compétences, mais c’est   reprises. L’article 65 de la loi du 4 février 1995 d’orientation
  une illusion ou un mirage. » (46)                                 pour l’aménagement et le développement du territoire dis-
  Les modes de fonctionnement actuels des collectivités ter-        pose : « La répartition des compétences entre l’État et les col-
  ritoriales, et le recours fréquent à la contractualisation ou     lectivités sera clarifiée dans le cadre d’une loi portant révision
  à la coopération, sont considérés comme des obstacles à           de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition
  toute répartition par blocs de compétences. Comme le résu-        des compétences entre les communes, les départements, les
  me Mme Laurence Lemouzy : « La croyance en la possibilité         régions et l’État et de la loi n° 83-623 du 22 juillet 1983 com-
  même d’un tel ordonnancement des compétences (en blocs            plétant la loi précitée. Cette loi interviendra dans un délai
  de compétences) est totalement démentie par l’émergence de        d’un an à compter de la publication de la présente loi.

192                                                                                                         8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                       CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Elle répartira les compétences de manière que chaque caté-         territoriale infra-étatique – en général une dizaine d’États
gorie de collectivités territoriales dispose de compétences        fédérés, régions, provinces ou comtés, une cinquantaine
homogènes. »                                                       d’arrondissements, districts ou cantons, et plusieurs mil-
Comme l’avait relevé le Conseil constitutionnel dans sa            liers de communes. Comme le rappelle un récent rapport de
décision, ces dispositions « qui ne sauraient lier le législa-     M. Pierre Richard sur les enjeux de la maîtrise des dépen-
teur, sont dépourvues de tout effet juridique et ne peuvent        ses publiques locales, la France, avec plus de 36 000 com-
limiter en rien le droit d’initiative du Gouvernement et des       munes et 18 000 structures intercommunales, fait figure
membres du Parlement » (50). Néanmoins, elles traduisent           d’exception : « Aucun autre État européen ne dispose de
un souci d’améliorer la répartition des compétences.               plus de 15 000 structures territoriales, la moyenne étant
Dans l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle        nettement inférieure. » (51)
relatif à l’organisation décentralisée de la République, il
était expliqué que les Français « se plaignent également           1. Les trois échelons de collectivités territoriales
de la complexité de notre organisation institutionnelle,           Porter un regard pertinent sur l’organisation territoriale
qui ne leur permet pas d’identifier un responsable pour            de la France aujourd’hui suppose de prendre en compte sa
chaque politique publique. Une clarification des compé-            formation historique. En effet, nos structures territoriales
tences s’impose. »                                                 sont le fruit d’une sédimentation bien antérieure au mou-
Toutefois, les nouveaux instruments issus de la révision           vement de décentralisation observé en France depuis 1982.
constitutionnelle du 28 mars 2003 (l’expérimentation, le           Si les communes et les départements peuvent s’appuyer
recours au chef de file, le principe de subsidiarité) n’ont        sur plus de deux siècles d’histoire, les régions constituent
guère permis, à ce jour, de lutter contre l’enchevêtrement         une construction beaucoup plus tardive.
des compétences.
De même, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative               a) Deux échelons traditionnels :
aux libertés et responsabilités locales, qui a transféré de        les communes et les départements
nouvelles compétences aux différentes catégories de col-           Des trois échelons de collectivités territoriales, le niveau
lectivités territoriales, s’est efforcée de dégager des blocs      communal est à la fois le plus ancien et le mieux identifié
cohérents sans toujours y parvenir.                                par les citoyens. En effet, nos actuelles communes, créées par
Aujourd’hui, de nombreuses compétences restent parta-              la loi du 14 décembre 1789 sous le nom de « municipalités »
gées entre différents niveaux de collectivités, voire entre        (alors au nombre de 44 000), correspondent très largement
les collectivités et l’État. La première phrase du deuxième        aux paroisses de l’Ancien régime. C’est à ce niveau qu’est née,
alinéa de l’article L. 1111-2 du code général des collectivi-      pendant la Révolution française, la démocratie locale moder-
tés territoriales, telle qu’elle résulte de la loi n° 2005-781     ne, grâce à l’élection du maire par les citoyens – les condi-
du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de         tions de désignation des représentants communaux variant
la politique énergétique, est de ce point de vue significati-      par la suite en fonction du caractère démocratique des régi-
ve, puisqu’elle prévoit que les communes, les départements         mes en place. Dotées de la personnalité juridique dès 1837,
et les régions « concourent avec l’État à l’administration et      les communes se virent reconnaître une clause générale de
à l’aménagement du territoire, au développement économi-           compétence par la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisa-
que, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu’à la    tion municipale, disposant que « le conseil municipal règle
protection de l’environnement, à la lutte contre l’effet de        par ses délibérations les affaires de la commune ».
serre par la maîtrise et l’utilisation rationnelle de l’énergie,   L’émiettement communal s’est à peine réduit depuis deux
et à l’amélioration du cadre de vie. »                             siècles, puisqu’en 2006, on dénombrait encore 36 568 com-
Le législateur est donc trop souvent tenté, pour ménager           munes en métropole, dont 90 % peuplées de moins de 2 000
chaque catégorie de collectivités territoriales, de recon-         habitants – le récent rapport de la commission présidée
naître simultanément à chacune d’entre elles une capacité          par M. Jacques Attali rappelle d’ailleurs qu’en Europe, « la
d’intervention dans chaque domaine de compétence.                  France se caractérise par la plus faible taille moyenne des
                                                                   communes, avec 1 600 habitants, contre 55 200 au Dane-
C) Compétences et structures territoriales :                       mark ou 7 200 en Italie » (52), oubliant toutefois la situa-
des problèmes liés                                                 tion de la Suisse, où les communes comptent en moyenne
Qu’ils aient ou non le caractère juridique de collectivités        800 habitants.
territoriales, les échelons d’administration territoriale se       Force est de constater que, même si un consensus se déga-
sont superposés en France, en particulier, avec la création        ge sur la nécessité de regrouper les communes, il ressort
des régions puis des pays, ou le développement de l’inter-         des auditions menées par la mission que la commune res-
communalité, alors que les autres pays d’Europe ne sont            te souvent considérée comme l’échelon démocratique du
pas confrontés à une telle prolifération de structures terri-      quotidien, celui de la proximité par excellence.
toriales. Ainsi, la plupart des 27 États membres de l’Union        Créés par la loi du 22 décembre 1789 pour mettre fin aux
européenne disposent de trois niveaux d’administration             disparités et privilèges des provinces d’Ancien régime, les

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                         193
  départements, d’abord au nombre de 83, ont été organi-            du citoyen – tendance encore accentuée par le recours au
  sés, selon un plan régulier, autour de chefs-lieux accessi-       scrutin de liste pour l’élection des conseillers régionaux.
  bles de tout point du département en moins d’une journée          La création de ces nouvelles collectivités territoriales inter-
  à cheval. Si leur apparition est l’œuvre de la Révolution         médiaires aurait-elle dû être précédée d’une réflexion sur
  française, il convient toutefois de noter que les « généra-       l’intérêt de ne conserver qu’une seule catégorie intermé-
  lités » instituées à la fin de l’Ancien régime exprimaient        diaire de collectivités, qu’il s’agisse des départements ou
  également la recherche d’un échelon intermédiaire de ges-         des régions ? Les comparaisons européennes incitent à
  tion administrative.                                              penser que la question était et demeure en principe perti-
  Contrairement à celle des communes, l’institution des             nente. Il convient toutefois de souligner que les Français
  départements ne s’inscrit donc pas dans une logique de            semblent attachés à ces trois grands niveaux de démocra-
  démocratie locale mais de déconcentration de l’action éta-        tie locale : 67 % d’entre eux jugeaient il y a huit ans que la
  tique : le département a d’abord eu pour fonction de relayer      coexistence des trois échelons communes-départements-
  la volonté du pouvoir central, comme en atteste la préémi-        régions était « une bonne chose, car elle permet de gérer
  nence, pendant près de deux siècles, du préfet institué par       les dossiers au plus près du citoyen et de manière satis-
  la loi du 27 pluviôse An VIII (53). Dotés dès 1833 d’assem-       faisante » (59).
  blées délibérantes élues au niveau cantonal, les départe-
                                                                    Répartition des trois catégories
  ments ne sont pourtant devenus des collectivités territo-
                                                                    de collectivités territoriales (au 1er janvier 2008)
  riales qu’avec la loi du 10 août 1871 relative aux conseils
  généraux. Enfin, il a fallu attendre 1926 pour que le légis-       Régions et collectivités ultramarines     Départements       Communes
  lateur reconnaisse aux départements une clause générale           Alsace                                          2                    903
  de compétence comparable à celle des communes et la loi           Aquitaine                                       5                  2 292
  du 2 mars 1982 (54) pour que leur exécutif soit libéré de la      Auvergne                                        4                  1 310
  tutelle préfectorale – les actes de ces collectivités deve-       Bourgogne                                       4                  2 045
  nant exécutoires de plein droit, sous réserve du contrôle de      Bretagne                                        4                  1 268
  légalité des juridictions administratives saisies a posteriori    Centre                                          6                  1 842
  et du contrôle budgétaire des juridictions financières.           Champagne-Ardenne                               4                  1 945
                                                                    Corse                                           2                    360
  b) L’apparition récente d’un échelon additionnel :                Franche-Comté                                   4                  1 786
  les régions                                                       Ile-de-France                                   8                  1 281
                                                                    Languedoc-Roussillon                            5                  1 545
  À ces deux échelons traditionnels d’administration s’est
                                                                    Limousin                                        3                    747
  ajouté, depuis le début des années 1970, le niveau régio-
                                                                    Lorraine                                        4                  2 337
  nal, dont l’affirmation n’a été que progressive. En effet, le
                                                                    Midi-Pyrénées                                   8                  3 020
  projet de régionalisation ayant été repoussé par le peu-          Nord-Pas-de-Calais                              2                  1 547
  ple français en 1969, les régions n’ont d’abord été insti-        Basse-Normandie                                 3                  1 814
  tuées que sous la forme d’établissements publics par la           Haute-Normandie                                 2                  1 420
  loi du 5 juillet 1972 portant création et organisation des        Pays de la Loire                                5                  1 504
  régions (55). Il a fallu attendre la loi précitée du 2 mars       Picardie                                        3                  2 292
  1982, pour que le législateur prévoit leur transformation en      Poitou-Charentes                                4                  1 465
  véritables collectivités territoriales, dotées d’une assem-       Provence-Alpes-Côte d’Azur                      6                    963
  blée délibérante élue au suffrage universel direct (56), puis     Rhône-Alpes                                     8                  2 879
  la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 pour que le         Ensemble province                              88                 35 287
  Constituant les mentionne dans notre loi fondamentale au          France métropolitaine                           96                36 569
  même titre que les départements et les communes.                  Régions outre-mer                               4                    114
  Les régions, formées par agrégation de départements               COM et Nouvelle-Calédonie                                            100
  préexistants, apparaissent aujourd’hui comme l’échelon            France entière                                  100               36 783
  privilégié de l’action économique, même si la loi leur            Source : Ministère de l’Intérieur (direction générale des collectivités
                                                                    locales)
  reconnaît depuis le 7 janvier 1983 (57) une clause généra-
  le de compétence au même titre que les communes et les            En tout état de cause, l’accroissement du nombre de
  départements. Il ressort toutefois des travaux de la mis-         niveaux de collectivités territoriales a d’autant plus favo-
  sion que leur rôle et leur poids sont très nettement infé-        risé l’enchevêtrement des compétences, la dispersion des
  rieurs à ceux des échelons comparables en Europe (58). Par        énergies et la dilution des responsabilités qu’elle s’est
  ailleurs, l’échelon régional, dont le renforcement adminis-       accompagnée du maintien d’une clause générale de com-
  tratif paraît légitime pour accroître l’efficience des services   pétence poussant chaque catégorie de collectivités à se
  déconcentrés de l’État, demeure plus fragile sur le plan de       saisir de l’ensemble des problèmes locaux. L’augmentation
  la démocratie locale, car plus éloigné et moins bien connu        du nombre d’acteurs aurait sans doute eu des conséquences

194                                                                                                                8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                      CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

moins fâcheuses pour la bonne gestion des affaires loca-          Aux syndicats purement intercommunaux s’ajoutent les
les si l’action de chacun d’entre eux avait été plus nette-       syndicats mixtes, personnes morales qui peuvent associer
ment spécialisée.                                                 des communes ou EPCI à d’autres collectivités territoria-
                                                                  les, groupements de collectivités ou personnes morales de
2. L’ajout d’un échelon                                           droit public (64).
intercommunal polymorphe                                          Les EPCI à fiscalité propre, qui permettent une intégration
Le recours à l’intercommunalité est apparu depuis long-           intercommunale plus poussée, peuvent eux-mêmes prendre
temps comme un moyen de surmonter l’émiettement com-              de multiples formes juridiques. Aux premières communau-
munal. Cette démarche de regroupement pourrait, à terme,          tés urbaines créées – d’abord à Bordeaux, Lille, Lyon et
favoriser une simplification de la carte communale et s’ins-      Strasbourg – par la loi du 31 décembre 1966 relative aux
crit donc, en principe, dans une louable logique de rationa-      communautés urbaines (65) se sont ajoutés les syndicats
lisation de nos structures territoriales, comme l’a souligné      d’agglomérations nouvelles résultant de la loi du 13 juillet
M. Pierre Richard lors de son audition par la mission.            1983 portant modification du statut des agglomérations
Toutefois, la généralisation de la coopération intercom-          nouvelles (66), puis les communautés de communes prévues
munale a, pour l’instant, donné naissance à un nouvel             par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration ter-
échelon de gestion locale, s’ajoutant aux régions, dépar-         ritoriale de la République (67) et, enfin, les communautés
tements et communes – même si les EPCI n’ont pas le sta-          d’agglomération instituées par la loi du 12 juillet 1999
tut juridique de collectivités territoriales (60). Or, le fonc-   relatif au renforcement et à la simplification de la coopé-
tionnement de cette strate administrative supplémentaire          ration intercommunale (68).
s’avère coûteux : « Le développement de l’intercommunalité        Cette dernière a d’ailleurs clarifié les règles juridiques
s’est traduit par une augmentation massive des dépenses           applicables à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre, s’agis-
de fonctionnement » (61). Une éventuelle élection au suffra-      sant notamment de leurs conditions de création. Si l’initia-
ge universel direct des présidents d’EPCI pourrait aggraver       tive tendant à constituer un tel EPCI repose sur le volon-
cette situation si elle ne s’accompagnait pas d’un rappro-        tariat des communes concernées, la mise en commun d’un
chement des structures communales et intercommunales.             nombre minimum de compétences et l’instauration d’une
                                                                  taxe professionnelle unique (TPU) ont été imposées, de
Cette crainte, exprimée devant la mission par M. Serge
                                                                  même que la cohérence spatiale des projets (69). Les diffé-
Grouard, vice-président de l’AGVF, doit effectivement être
                                                                  rentes formes d’EPCI a fiscalité propre pouvant être créées
prise en compte, afin que le développement de l’intercom-
                                                                  ont été mieux différenciées en fonction du nombre d’ha-
munalité ne conduise pas à ajouter durablement un qua-
                                                                  bitants concernés :
trième niveau d’administration territoriale.
                                                                  - communautés urbaines pour les EPCI regroupant plus de
Par ailleurs, l’intercommunalité a pris des formes juridi-          500 000 habitants ainsi que pour les communautés urbai-
ques extrêmement diverses, qui accentuent elles aussi la            nes historiques (comptant moins de 500 000 habitants
complexité de nos structures territoriales. Il convient à cet       mais ayant déjà bénéficié de ce statut (70)) ;
égard de distinguer deux grandes formes de coopération            - communautés d’agglomération pour les EPCI regroupant
intercommunale.                                                     plus de 50 000 habitants (autour du chef-lieu de départe-
Les syndicats intercommunaux constituent la catégorie la            ment ou d’une commune d’au moins 15 000 habitants) ;
plus souple d’établissements publics de coopération inter-        - et communautés de communes (se substituant notam-
communale (EPCI), mais aussi la plus répandue puisque la            ment aux anciens districts ou communautés de ville)
France en comptait 13 389 à la fin de l’année 2007. Il s’agit       dans les autres cas.
d’abord, tant historiquement que quantitativement, des syn-       En outre, il convient de mentionner l’existence des syndi-
dicats intercommunaux à vocation unique (SIVU), formule           cats d’agglomération nouvelle, catégorie en voie d’extinc-
créée par la loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de commu-      tion, mais qui dispose également d’une fiscalité propre.
nes (62) pour permettre aux communes de mettre en commun          Les syndicats d’agglomération ont vocation à devenir des
leurs moyens afin d’exercer une compétence déterminée (par        communautés d’agglomération, mais sont encore au nom-
exemple la voirie ou la gestion des déchets). Les commu-          bre de cinq (Ouest Provence dans les Bouches-du-Rhône,
nes souhaitant partager davantage de compétences peuvent          Val d’Europe, Marne-la-Vallée-Val Maubuée et Sénart-Ville
décider de constituer un syndicat intercommunal à vocation        nouvelle dans la Seine-et-Marne, et Sénart en Essonne).
multiple (SIVOM). Depuis la loi du 5 janvier 1988 d’amélio-       Outre cette clarification, le cadre législatif rénové en
ration de la décentralisation (63), les compétences transférées   1999 a aussi considérablement stimulé les regroupements
par les communes au SIVOM peuvent être librement choisies.        intercommunaux grâce à un dispositif d’incitations finan-
Dans les deux cas, le syndicat de communes constitue une          cières. Ainsi, au 1er janvier 2008, la France compte 14
personne morale de droit public et peut employer du person-       communautés urbaines, 171 communautés d’aggloméra-
nel, mais dépend pour ses ressources des seules contributions     tion et 2 393 communautés de communes. 92 % des com-
des communes, car il ne dispose d’aucune fiscalité propre.        munes ont désormais adhéré à un EPCI à fiscalité propre

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                      195
  et 87 % de nos concitoyens résident dans l’une d’entre                       3. L’apparition des « pays »
  elles. Par ailleurs, le poids budgétaire national des EPCI                   L’émergence spontanée des pays, puis leur institutionnali-
  est aujourd’hui équivalent à celui des régions et, comme                     sation progressive et, enfin, leur multiplication, ont souli-
  l’a souligné devant la mission M. Olivier Landel, délégué                    gné le besoin constant d’une structure souple, permettant
  général de l’Association des communautés urbaines de                         la mise en œuvre de projets qui ne se rattachent pas de
  France (ACUF), le budget par habitant des communautés                        façon évidente à un niveau d’administration particulier et
  urbaines, forme d’intercommunalité la plus intégrée, est                     dont les objectifs et le périmètre peuvent considérable-
  quatre fois supérieur à celui des régions.                                   ment varier d’un territoire à l’autre. Le pays pouvait appa-
  Le tableau ci-après récapitule les différentes formes de                     raître comme une réponse au besoin de souplesse mis en
  coopération intercommunale existant aujourd’hui en Fran-                     évidence par plusieurs personnes entendues par la mission,
  ce et donne une idée de leur succès, mais aussi de la com-                   notamment par M. Pierre Richard, qui s’est montré scepti-
  plexité administrative qui résulte de cette multiplicité de                  que quant à la possibilité d’un « jardin à la française » en
  structures, venues s’ajouter aux trois échelons de collec-                   matière d’organisation territoriale.
  tivités territoriales.
  La coopération intercommunale permet, en matière de loge-                    a) Une émergence spontanée
  ment, de développement économique ou d’aménagement de                        Les pays trouvent leur origine dans le souhait exprimé depuis
  l’espace, de mener à bien nombre de projets pour lesquels le                 longtemps au niveau local d’inscrire l’action publique dans
  territoire communal est trop étroit. Elle permet d’effectuer                 une cohérence territoriale qui faisait défaut aux structures
  des économies d’échelle sur ces opérations et de développer                  existantes. Ce besoin s’est traduit d’abord de façon relati-
  la solidarité financière entre les communes – entendu par la                 vement informelle par la création dans les années 1950 de
  mission, M. Marc Censi, président de l’Assemblée des com-                    « comités d’expansion », puis, à partir des années 1970, de
  munautés de France (ADCF), a ainsi noté que l’intercommu-                    « pays » qui n’étaient encore que de simples associations.
  nalité joue un rôle primordial de « péréquation financière »                 Dans les années 1980, des comités de bassins de l’emploi
  entre collectivités territoriales. Plus profondément, alors que              initiés par l’État et réunissant élus locaux, entrepreneurs et
  peu de communes ont souhaité fusionner, le développement                     salariés, ont commencé à procurer un cadre juridique plus
  de l’intercommunalité pourrait porter en germe une future                    spécifique aux initiatives de ce type.
  rationalisation de la carte communale.                                       Reconnus par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 pour l’amé-
  Sans qu’il soit question de revenir sur les importants acquis                nagement et le développement du territoire (LOADT) et
  d’une telle dynamique, il paraît légitime de s’interroger                    réformés par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 relative à
  sur les conséquences de la coexistence d’une aussi grande                    l’aménagement et au développement durable du territoire
  variété de structures de coopération intercommunale. À                       (LOADDT), les pays sont définis comme des regroupements
  l’issue de ses auditions, la mission est convaincue qu’une                   de communes ou d’EPCI liés par une communauté d’inté-
  telle profusion d’instruments juridiques ne répond qu’im-                    rêts en raison de leur appartenance à un territoire carac-
  parfaitement aux besoins de la population et réduit, au                      térisé par une cohésion géographique, culturelle, écono-
  contraire, l’efficacité de l’action publique, en « brouillant »              mique ou sociale.
  le paysage intercommunal.                                                    Tout au long de ces évolutions juridiques, le législateur et
                                                                               les gouvernements ont cherché à éviter la création d’un nou-
  Les multiples formes de coopération intercommunale                           vel échelon institutionnel aux compétences concurrentes de
  (au 1er janvier 2008)                                                        celles des collectivités territoriales. En principe, les pays ne
                                             Existence          Nombre
                                                                               sont pas porteurs de compétences mais chargés d’une mis-
        Forme juridique de la coopération                                      sion tenant à impulser la réflexion coordonnée des acteurs
                                           d’une fiscalité d’établissements
                intercommunale
                                               propre      publics existants   locaux. Aussi les règles régissant la constitution des pays
      Communauté urbaine                        Oui                14          visent-elles à éviter un enchevêtrement excessif de compé-
      Communauté d’agglomération                Oui               171          tences susceptible d’aboutir à des doublons. Le pays doit
      Communauté de communes                    Oui             2 393
                                                                               ainsi respecter le périmètre des EPCI (71).
      Syndicat d’agglomération nouvelle         Oui                5
      Ensemble des EPCI à fiscalité propre      Oui             2 583
      Syndicat intercommunal à vocation
                                                                               b) Une institutionnalisation progressive
                                                Non             11 739         L’article 22 de la loi du 4 février 1995 dispose que « lors-
      unique (SIVU)
      Syndicat intercommunal à vocation
                                                Non              1 451
                                                                               qu’un territoire présente une cohésion géographique, cul-
      multiple (SIVOM)                                                         turelle, économique ou sociale, la commission départemen-
      Syndicats mixtes                          Non             2 943
                                                                               tale de la coopération intercommunale concernée constate
      Ensemble des syndicats de
      coopération intercommunale
                                                Non             16 133         qu’il peut former un pays », lequel, en application de l’ar-
      Ensemble des structures de                                               ticle 23, exprime « la communauté d’intérêts économiques
                                                  -             18 716
      coopération intercommunales                                              et sociaux ainsi que, le cas échéant, les solidarités récipro-

196                                                                                                                   8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                      CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

ques entre la ville et l’espace rural » et appelle la défini-    de développement Rhône-Alpes (CDRA) qui concernent 25
tion d’un projet commun de développement.                        territoires en plus des 14 pays de la région – le taux natio-
L’article 25 de la loi du 25 juin 1999 alourdit la procédure     nal de couverture dépasse 50 % de la population française
de création du pays : le périmètre d’étude est arrêté par le     et 84 % de la superficie. Le mouvement de constitution des
préfet de région si les communes appartiennent à la même         pays s’est ralenti depuis 2006 après avoir connu un essor
région, par les préfets des régions concernées dans le cas       important et rapide entre 2003 et 2005. De nouveaux terri-
contraire. Les arrêtés de délimitation du périmètre inter-       toires continuent d’émerger mais dans une moindre mesure.
viennent après avis conforme de la conférence régionale          L’année 2007 a été marquée par la reconnaissance de pays
d’aménagement et de développement du territoire, avis            et l’engagement de 10 nouvelles démarches plus ou moins
simple de la ou des commissions départementales de la            avancées : 1 en Champagne-Ardenne et en Nord – Pas-de-
coopération intercommunale concernées, des préfets des           Calais, 2 en Auvergne et 6 en Languedoc-Roussillon.
départements et des régions.                                     Les pays ont amélioré la coordination entre les acteurs
Le même article 25 rapproche encore le pays d’un niveau          locaux, en facilitant le dialogue entre l’État et les com-
d’administration plein et entier en le dotant d’un conseil       munes sur les priorités d’intervention publique. Ils ont eu
de développement composé de représentants des milieux            un effet levier sur les interventions de l’État (les contrats
économiques, sociaux, culturels et associatifs. Ce conseil       passés ont ouvert des participations complémentaires des
est créé par les communes et leurs groupements ayant             départements et des régions). Ce constat a été corroboré
des compétences en matière d’aménagement de l’espace             par l’évaluation commandée par la Délégation interminis-
et de développement économique. Associé à l’élaboration          térielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoi-
de la charte de pays, il peut être consulté sur toute ques-      res (DIACT) et remise par le Conseil général du génie rural
tion relative à l’aménagement et au développement du             des eaux et des forêts en juin 2006.
pays. Le conseil de développement est informé au moins
une fois par an de l’avancement des actions engagées par         D) L’existence de règles de répartition
les maîtres d’ouvrage pour la mise en œuvre du projet de         dérogatoires pour certaines collectivités
développement du pays et est associé à l’évaluation de la        La clarté et l’intelligibilité de la répartition des compétences
portée de ces actions.                                           entre des niveaux d’administration territoriale toujours plus
La loi de 1999 dote également les pays d’une charte, éla-        nombreux pâtissent également de l’existence, tant en métro-
borée conjointement par les communes et EPCI en associa-         pole que dans les départements et régions d’outre-mer (73),
tion avec le conseil de développement et le ou les conseils      de règles de répartition dérogeant au droit commun. Ces
généraux et régionaux intéressés, puis adoptée par délibé-       particularités juridiques sont souvent justifiées par l’exis-
ration des conseils municipaux et des organes délibérants        tence de situations locales spécifiques (telles que les con-
des EPCI lorsque ces derniers sont compétents en matière         traintes de l’insularité ou l’importance d’une aire urbaine) et
d’aménagement de l’espace et de développement économi-           pourraient, parfois, inspirer le législateur au niveau natio-
que. Cette charte exprime le projet commun de développe-         nal. Leur multiplication n’en demeure pas moins une source
ment durable du territoire et vise à renforcer les solidarités   préoccupante de complexité administrative.
réciproques entre la ville et l’espace rural (72).
Les plans d’occupation des sols ou les documents d’urba-         1. Paris, Lyon et Marseille
nisme en tenant lieu qui ne sont pas compatibles avec la         La taille importante des communes de Paris, Lyon et Mar-
charte sont mis en révision dans les trois mois suivant          seille a conduit le législateur, en 1982 (74), à les soumettre à
l’adoption de la charte. Si, après la reconnaissance du pays,    une organisation dérogatoire, dont les règles ont été codi-
un schéma directeur au sens de l’article L. 122-1 du code        fiées au sein du titre Ier du livre cinquième de la deuxième
de l’urbanisme, dont le périmètre recouvre tout ou partie        partie du code général des collectivités territoriales.
du pays, est élaboré ou mis en révision, le préfet de région
transmet la charte à l’organisme chargé de l’élaboration du      a) Une organisation originale en arrondissements
schéma directeur. Le schéma directeur prend en compte le         Ainsi, ces communes ont été divisées en arrondissements
périmètre et la charte du pays.                                  municipaux, au nombre de vingt pour Paris, seize pour
                                                                 Marseille (regroupés en huit secteurs) et neuf pour Lyon.
c) La multiplication des pays                                    Dans chacun des arrondissements parisiens et lyonnais et
Plus de 10 ans après la loi ayant institutionnalisé le pays,     dans chacun des secteurs marseillais, un conseil d’arron-
le territoire national est maintenant largement couvert          dissement exerce un nombre limité d’attributions munici-
par les pays. Au 1er janvier 2008, les 371 pays (dont 345        pales, selon un fonctionnement analogue à celui du conseil
reconnus) concernent 47 % des Français et 81 % de la             municipal ; les décisions du conseil d’arrondissement sont
superficie métropolitaine. En intégrant les dispositifs mis      préparées et exécutées par un maire d’arrondissement.
en place par les conseils régionaux sur des bases proches        L’élection des conseillers d’arrondissement a lieu au scru-
des pays – par exemple en Rhône-Alpes avec les Contrats          tin de liste à la représentation proportionnelle avec prime

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                        197
  majoritaire, selon les règles de droit commun de l’élection        - depuis cette date, cette collectivité présente une dou-
  des conseillers municipaux. En outre, chaque liste com-              ble nature départementale et municipale. Elle est dotée
  prend en tête de liste des candidats qui sont à la fois élus         d’une seule assemblée délibérante, le Conseil de Paris,
  conseillers d’arrondissement et conseillers municipaux ou            qui exerce les compétences de droit commun des com-
  membres du conseil de Paris (75). L’élection du maire d’ar-          munes et des départements, bien que ses 163 membres
  rondissement a lieu dans les mêmes conditions que celles             disposent d’un statut de conseiller municipal ;
  d’un maire, par un vote des conseillers d’arrondissement.          - un « préfet de police » y exerce des pouvoirs spécifiques,
  Lorsque leur territoire est spécialement concerné, les con-          principalement en matière de police administrative, alors
  seils d’arrondissement doivent être consultés par le conseil         que ces attributions relèvent du maire dans les autres com-
  municipal sur les rapports de présentation et projets de             munes. Ainsi, il exerce non seulement des pouvoirs de poli-
  délibération, sur les modifications du plan local d’urbanis-         ce générale au nom de l’État, mais aussi des pouvoirs de
  me, ainsi que sur le montant des subventions que le conseil          police municipale : il est notamment chargé de définir les
  municipal projette d’accorder aux associations locales.              conditions de circulation et de stationnement nécessaires
  En outre, parmi les compétences déléguées aux conseils               à l’ordre public, à la protection de certains bâtiments offi-
  d’arrondissement par le conseil municipal figurent l’im-             ciels et à la circulation des véhicules, et organise tant les
  plantation et l’aménagement des « équipements de proxi-              secours que la lutte contre les incendies (77). Les compé-
  mité » à vocation éducative, sociale, culturelle ou sportive,        tences de police municipale reconnues au maire de Paris
  la passation et l’exécution des marchés publics de faible            ne concernent que la conservation des dépendances du
  montant (76) et, le cas échéant, la gestion des équipements          domaine public communal et certains aspects de l’ordre
  ou services communaux.                                               public, tels que la salubrité sur la voie publique, le « main-
  Le maire d’arrondissement, conseiller municipal élu par              tien du bon ordre dans les foires et les marchés » ou encore
  le conseil d’arrondissement, exerce également un nombre              la lutte contre les « bruits de voisinage » (78).
  limité de compétences. Ainsi, il dispose des mêmes attri-
  butions que le maire de la commune en matière d’état               2. L’Île-de-France
  civil et de vie scolaire et affecte la moitié des logements        Du fait de l’importance de l’agglomération parisienne et
  communaux – l’autre moitié étant attribuée par le maire
                                                                     du rôle politique éminent de la capitale, les collectivités
  de la commune.
                                                                     infra-régionales d’Ile-de-France sont soumises à une série
  Sur le plan budgétaire, il élabore l’état spécial de l’arrondis-
                                                                     de règles dérogatoires qui affectent leurs compétences.
  sement, établi conformément à la répartition des dotations
                                                                     Cette situation concerne d’abord les départements qui
  aux arrondissements arrêtée par le conseil municipal – cet
  état spécial est ensuite soumis au vote de ce dernier en même      jouxtent la Ville de Paris, ainsi que leurs communes, et,
  temps que le projet de budget de la commune. Dès que cet           dans une moindre mesure, l’ensemble des communes de la
  état spécial est devenu exécutoire, le maire d’arrondissement      région Ile-de-France
  engage et ordonnance les dépenses qui y sont inscrites.
  Par ailleurs, le maire d’arrondissement est obligatoire-           a) Les départements limitrophes
  ment consulté sur les autorisations d’utilisation du sol,          de Paris et leurs communes
  les permissions de voirie, ainsi que les projets immobi-           Les communes des trois départements limitrophes de la ville
  liers intéressant l’arrondissement, et doit être informé           de Paris (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Mar-
  des conditions de réalisation des projets d’équipements            ne) ont d’abord pour particularité d’être privées de l’exercice
  dans ces limites territoriales. De nombreux élus entendus          de certaines compétences au profit de l’autorité préfectorale.
  par la mission ont suggéré de s’inspirer de cette organi-          Ainsi, le représentant de l’État dans le département est seul
  sation de grandes communes en arrondissement pour sur-             chargé d’assurer la police de la voie publique sur les routes à
  monter, dans les vastes aires urbaines, le décalage actuel         grande circulation, même dans les communes dont la police
  entre l’exercice de compétences toujours plus étendues             n’a pas été, d’une manière générale, étatisée.
  au niveau intercommunal et le maintien de la légitimité            Par ailleurs, le secours et la lutte contre les incendies y
  démocratique directe au seul niveau communal.                      relèvent du préfet de police de Paris – lequel peut déléguer
                                                                     l’exercice de cette compétence au préfet de chaque dépar-
  b) Le statut juridique spécifique                                  tement concerné. Parce qu’elles bénéficient de l’assistance
  de la Ville de Paris                                               de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, il est logique
  Enfin, il convient de rappeler que le statut juridique de la       que les communes de ces départements contribuent au
  Ville de Paris, directement administrée par l’autorité pré-        financement de ce service public.
  fectorale jusqu’à la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975            Il en va d’ailleurs de même pour ces trois départements,
  portant réforme du régime administratif de la commune et           lesquels doivent en outre contribuer, comme la Ville de
  du département de Paris, diffère encore de celui de Lyon           Paris, au financement des « services d’intérêt local » (79)
  ou de Marseille essentiellement pour deux raisons :                assurés par la préfecture de police de Paris.

198                                                                                                         8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                      CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

b) Les communes franciliennes                                    d’une collectivité à statut particulier en métropole. L’in-
Dans la région Ile-de-France, les personnes employant plus       sularité et le contexte politique particulier de ce territoire
de neuf salariés (80) sont légalement tenues d’acquitter un      expliquent en effet que le législateur ait choisi, en 1991,
« versement de transport » au profit du syndicat des trans-      de transformer la région Corse en « collectivité territoriale
ports Ile-de-France (STIF). Cette contribution, dont l’as-       de Corse », dotée d’institutions originales et de compé-
siette est constituée des salaires payés, peut également         tences étendues.
être instituée, en dehors de la région Ile-de-France, dans       Depuis les aménagements qui lui ont été apportés en 2002
les communes de plus de 10 000 habitants ainsi que dans          (voir ci-après), ce statut connaît la stabilité, conformé-
le ressort d’un EPCI compétent pour l’organisation des           ment au souhait de la population : il convient en effet de
transports urbains, lorsque la population de l’EPCI atteint      rappeler que les électeurs de cette collectivité, consultés
le seuil de 10 000 habitants. Alors que le taux du versement     lors d’un référendum local le 6 juillet 2003, ont rejeté un
transport est fixé, dans les limites prévues par la loi, par     projet de nouveau statut prévoyant d’accroître les spécifi-
délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant      cités institutionnelles de la Corse.
de l’EPCI, en Ile-de-France, ce taux est fixé par le STIF.
Par ailleurs, les communes franciliennes participent, depuis     a) L’organisation originale et les compétences
1991, en fonction de leur potentiel fiscal, à un mécanisme       particulières de la collectivité territoriale de
spécifique de péréquation dénommé « fonds de solidarité          Corse
des communes d’Ile-de-France ». Ce fonds permet de corri-
ger certaines disparités économiques et sociales au sein de      • Une organisation institutionnelle spécifique
la région, grâce aux versements attribués, selon des moda-       La collectivité territoriale de Corse (CTC) dispose, depuis la
lités de calcul complexes prévues par la loi, aux communes       loi du 13 mai 1991 (84), d’organes politiques originaux :
urbaines d’Ile-de-France dont les ressources fiscales sont       - l’assemblée délibérante, qui y prend le nom d’« Assem-
trop faibles pour faire face aux importants besoins sociaux        blée de Corse », comprend 51 membres élus pour 5 ans
de leur population.                                                dans une circonscription unique. Conformément à l’or-
                                                                   ganisation traditionnelle des régions, cet organe déli-
3. Les communes d’Alsace et de Moselle                             bérant dispose d’une clause générale de compétence
Il convient de rappeler qu’en raison du choix fait par le          sur les affaires intéressant la collectivité et a la charge
législateur français de ne pas supprimer l’état antérieur          d’adopter le budget et le compte administratif. À ces
du droit dans les départements d’Alsace et de Moselle à la         compétences s’ajoutent, dans le cas de la Corse, l’exer-
suite du rétablissement de la souveraineté française sur           cice d’un important pouvoir réglementaire, ainsi que
ces deux territoires, les communes d’Alsace et de Moselle          l’adoption de divers documents de planification (voir
demeurent, sur certains points, régies par des dispositions        ci-après) ;
légales particulières :                                          - cette assemblée délibérante élit et contrôle un organe
- pour la fixation des attributions respectives du mai-            exécutif collégial dénommé « conseil exécutif », qui com-
  re et du conseil municipal, ainsi que pour les règles            prend un président et huit conseillers élus en son sein au
  de fonctionnement de ce dernier (périodicité des réu-            scrutin de liste. La principale originalité réside dans la
  nions, démission d’office d’un conseiller municipal              possibilité pour l’Assemblée de Corse de mettre en cau-
  pour défaut d’assiduité ou troubles répétés à l’ordre            se la responsabilité du conseil exécutif en adoptant des
  des séances…) ;                                                  « motions de défiance » (85) ;
- pour l’exercice des compétences relatives au budget com-       - la loi prévoit, en outre, que ces deux institutions sont
  munal, à la police des constructions et à la sécurisation        assistées d’un « conseil économique, social et culturel ».
  de certains terrains (81), aux opérations funéraires (82), à     Cet organe consultatif joue auprès d’elles un rôle simi-
  l’usage des institutions et établissements publics de la         laire à celui des conseils économiques et sociaux régio-
  commune, ainsi qu’aux règles de concession, de jouis-            naux (CESR) sur le continent – son champ de compé-
  sance et d’adjudication des biens communaux.                     tences étant toutefois étendu à « l’action culturelle et
Bien qu’il puisse sembler cohérent d’harmoniser l’état du          éducative », ainsi qu’à la promotion du « cadre de vie »
droit applicable dans ces domaines avec celui qui prévaut          en Corse.
dans les autres communes françaises, l’attachement au
droit local est important en Alsace et justifie que quelques     • Des compétences particulièrement étendues
dérogations mineures au droit commun des collectivités           Par ailleurs, la CTC exerce, par rapport aux régions de droit
territoriales demeurent.                                         commun, des compétences plus étendues, en particulier
                                                                 pour favoriser son développement économique et promou-
4. La Corse                                                      voir son « identité culturelle ».
Détachée de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur depuis          S’agissant de l’identité culturelle au sens large, la CTC est
1970 (83), la Corse offre un autre exemple de mise en place      chargée de la construction, de l’équipement et de l’en-

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                      199
  tretien des établissements d’enseignement secondaire et            1991 (89), que le pouvoir de proposition reconnu à l’Assemblée
  supérieur, dont elle arrête la carte. Dans ce cadre, elle          de Corse, s’agissant de l’adaptation des normes nationales, ne
  peut proposer des activités éducatives complémentaires et          saurait l’autoriser à « enjoindre au Premier ministre de donner
  adopter un « plan de développement de l’enseignement de            une réponse dans un délai déterminé » à ses propositions. Il a
  la langue et de la culture corse ». Par ailleurs, la CTC peut      également indiqué, dans une décision du 17 janvier 2002 (90),
  conclure avec les sociétés publiques du secteur audiovisuel        que le législateur ne pouvait pas :
  des conventions pour promouvoir les programmes, diffu-             - même à titre expérimental et temporaire, « autoriser la
  sés sur son territoire, qui visent à développer « la langue          collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures
  et la culture corses ».                                              relevant du domaine de la loi » car cela reviendrait à
  Plus globalement, la CTC définit la politique culturelle sur         « déléguer sa compétence dans un cas non prévu par la
  son territoire, s’agissant notamment de la conservation              Constitution » ;
  et de la mise en valeur du patrimoine protégé, des monu-           - permettre à la collectivité d’exercer un pouvoir réglemen-
  ments historiques et des sites archéologiques. Enfin, la CTC         taire en dehors du « cadre des compétences qui lui sont
  dispose d’une compétence globale en matière de politique             dévolues par la loi », ou en portant atteinte au pouvoir
  sportive et d’éducation populaire, à charge pour elle de             réglementaire autonome et au pouvoir réglementaire
  conclure une convention avec l’État pour coordonner ses              d’exécution des lois attribués au Président de la Répu-
  actions avec la politique nationale dans ce domaine.                 blique et au Premier ministre, ou encore en remettant
  S’agissant du développement économique, la CTC élabo-                en cause l’uniformité, sur l’ensemble du territoire natio-
  re un « plan d’aménagement et de développement dura-                 nal, des « conditions essentielles de mise en œuvre des
  ble », document d’orientation transversal qui détermine              libertés publiques » ;
  notamment les « principes de localisation » des grandes            - imposer aux enseignants et aux élèves l’enseignement
  infrastructures ou équipements et précise la déclinaison             de la langue corse, celui-ci devant demeurer facultatif
  territoriale des différentes politiques sectorielles mises           même s’il est organisé, comme le prévoit la loi, « dans le
  en œuvre par la CTC. La mission a noté avec intérêt que              cadre de l’horaire normal des écoles maternelles et élé-
  le législateur semble être parvenu, en Corse, plus claire-           mentaires ».
  ment que sur le continent, à donner corps à la doctrine            Il convient toutefois de souligner que, depuis la révision
  des « blocs de compétence » dans plusieurs domaines : la           constitutionnelle du 28 mars 2003, le quatrième alinéa de
  CTC dispose ainsi d’une compétence globale en matière de           l’article 72 de la Constitution permet à la loi organique de
  transports (86), mais aussi de formation professionnelle, de       fixer les conditions dans lesquelles les lois et règlements
  tourisme, d’environnement ou d’énergie.                            peuvent autoriser les collectivités territoriales et leurs
  Certes, les départements et communes de Corse conservent,          groupements à « déroger, à titre expérimental et pour un
  en raison de la traditionnelle « clause générale de compéten-      objet et une durée limités, aux dispositions législatives
  ce », la possibilité d’intervenir dans ces domaines, ainsi qu’en   ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compé-
  matière d’aides économiques ou de logement. Toutefois, la          tences ». Ce changement pourrait donc ouvrir la voie à la
  loi semble accorder à la CTC, sur tous ces secteurs, une préé-     délégation, décidée par le Parlement, ciblée et temporaire,
  minence lui permettant de jouer un rôle effectif de « chef de      d’un pouvoir de type législatif à la collectivité territoriale
  file », pilotant et coordonnant l’intervention des différentes     de Corse comme aux autres collectivités métropolitaines.
  collectivités qui participent à des projets communs.
  En revanche, le fait que la loi prévoie de recourir à une          5. Les départements et régions d’outre-mer
  multitude d’offices spécialisés (87), placés sous la tutelle de    Par rapport aux départements et régions de métropole, les
  la CTC, pour la mise en œuvre des politiques sectorielles          départements d’outre-mer (DOM) et les régions d’outre-mer
  qu’elle définit, ne favorise sans doute pas un exercice plus       (ROM) disposent de compétences additionnelles, notam-
  clair, efficient et transparent de ses compétences.                ment en matière normative, consultative et internatio-
                                                                     nale. Le législateur a en effet souhaité leur donner, com-
  b) L’évolution des limites constitutionnelles                      me le permet leur statut constitutionnel spécifique, des
  à l’extension des compétences                                      moyens accrus pour adapter la règle commune et l’action
  de la collectivité territoriale de Corse                           des pouvoirs publics à des réalités locales dont elles ont
  La volonté du législateur d’étendre les attributions de            la meilleure connaissance.
  cette collectivité a toutefois trouvé ses limites dans la
  Constitution, s’agissant notamment de l’octroi de nou-             a) Les départements d’outre-mer (DOM)
  velles compétences normatives, que ce soit en 1991 ou              Assimilés aux départements depuis une loi du 19 mars
  en 2002 (88).                                                      1946 (91) et soumis au principe d’assimilation législative
  En effet, tout en rappelant que la loi ne saurait faire réfé-      prévu à l’article 73 de la Constitution (92), les quatre DOM
  rence à un « peuple corse, composante du peuple français »,        de Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion exer-
  le Conseil Constitutionnel a jugé, dans une décision du 9 mai      cent les compétences dévolues par la loi aux départements

200                                                                                                        8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                      CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

de droit commun, sauf lorsque le législateur en a disposé         - des observations ou propositions relatives au fonctionne-
autrement de façon expresse.                                        ment des services publics de l’État sur ce même territoire.
En vertu des dispositions du titre IV du livre IV de la troi-
sième partie du code général des collectivités territoria-        • Les éventuelles compétences normatives
les (93), ils disposent néanmoins, par rapport à leurs équi-      prévues par la loi organique
valents métropolitains, d’attributions complémentaires qui        Ces compétences que les DOM tiennent de la loi ordinaire
s’expliquent par leur situation géographique singulière.          ont été complétées par de nouvelles compétences normati-
Alors que les attributions qui leur permettent de partici-        ves depuis la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007
per aux négociations internationales, comme celles qui ont        portant dispositions statutaires et institutionnelles rela-
trait à leur pouvoir de proposition ou aux consultations          tives à l’outre-mer (DSIOM). Comme le permet l’article 73
dont ils doivent faire l’objet relèvent de la loi ordinaire, la   de la Constitution depuis la révision constitutionnelle du
loi organique les a par ailleurs dotés, depuis le 21 février      28 mars 2003, les conseils généraux d’outre-mer peuvent
2007, d’éventuelles compétences normatives dans des               en effet, à leur demande, être temporairement autorisés
matières relevant du domaine de la loi.                           par la loi à adapter eux-mêmes à leurs « caractéristiques
                                                                  et contraintes particulières » certaines dispositions légis-
• L’association aux négociations internationales                  latives et réglementaires. De la même façon, le Parlement
Le président d’un conseil général d’outre-mer ou son repré-       peut autoriser les conseils généraux de Guadeloupe, Mar-
sentant peut participer, sur simple demande, aux négocia-         tinique et Guyane à élaborer eux-mêmes certaines règles
tions européennes qui concernent les mesures spécifiques          relevant du domaine de la loi, afin de « tenir compte de
d’application du droit communautaire dans le DOM : le chef        leurs spécificités », à une double condition :
de l’exécutif local est alors incorporé à la délégation fran-     - que les « conditions essentielles d’exercice d’une liberté
çaise chargée de ces négociations. Le président du conseil          publique ou d’un droit constitutionnellement garanti » ne
général peut en outre participer à la négociation d’accords         puissent être mises en cause par la règle locale ;
régionaux, voire être autorisé par le Gouvernement à les          - que la règle locale ne concerne pas une liste de matières
signer pour le compte de la France ou du DOM, ou encore
                                                                    ayant essentiellement trait à la souveraineté nationale
à représenter la République au sein d’organismes régionaux
                                                                    ou aux droits fondamentaux (95).
– il agit alors comme représentant de l’État.
                                                                  Bien que les modalités auxquelles sont soumis tant la
                                                                  demande et l’octroi de ces habilitations que l’élaboration
• Des attributions consultatives et un pouvoir
                                                                  locale de ces normes dérogatoires aient été précisées par le
de proposition
La loi a également prévu que les conseils généraux d’outre-       législateur organique (96), ces procédures originales n’ont,
mer exercent une série d’attributions consultatives spéci-        à ce jour, jamais été mises en œuvre dans les DOM.
fiques à l’égard :
- des adaptations législatives et réglementaires dont ils         b) Les régions d’outre-mer (ROM)
  font l’objet ;                                                  Régies par des dispositions particulières issues d’une loi
- des propositions d’actes communautaires qui les concer-         du 31 décembre 1982 (97), les régions d’outre-mer (ROM)
  nent spécifiquement (94) ;                                      se caractérisent par une organisation et des compétences
- des concessions portuaires et aéroportuaires qui les            spécifiques.
  concernent ;
- de la programmation annuelle des aides de l’État au             • Une organisation spécifique
  logement.                                                       S’agissant de l’organisation, le caractère monodépartemen-
Enfin, la loi a reconnu à ces conseils généraux un pouvoir        tal de ces régions peut intriguer : la superposition de deux
de proposition dans divers domaines, ce qui présente l’in-        échelons de collectivités chargés d’administrer le même
térêt de faire « remonter » vers la métropole les difficultés     territoire et la même population, alors que leur orientation
ou idées apparues dans ces territoires lointains.                 politique peut être opposée, est-elle cohérente sur le plan
Ils peuvent ainsi transmettre au Gouvernement :                   administratif et favorise-t-elle la bonne gestion des deniers
- des propositions législatives ou réglementaires les             publics ? S’il semble logique de s’interroger, il convient de
  concernant ;                                                    rappeler que les populations concernées demeurent atta-
- des demandes de mesures communautaires spécifiques              chées à cette organisation, comme l’a prouvé le résultat du
  en faveur de leur développement ou des propositions             référendum organisé le 7 décembre 2003 aux Antilles (98).
  d’adaptation du droit communautaire applicable sur le           La coexistence des deux niveaux doit aujourd’hui conduire,
  territoire du DOM ;                                             plus nettement encore qu’en métropole, à réfléchir à une
- des propositions d’accords de coopération régionale, ainsi      spécialisation accrue de l’action respective du département
  que des propositions d’adhésion de la France à des orga-        et de la région, ce qui permettrait d’assurer la cohérence
  nismes régionaux ;                                              et la clarté des politiques suivies.

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                      201
  L’organisation des ROM présente une seconde singularité,            organique (104) a choisi de calquer la procédure et les moda-
  sur laquelle le présent rapport n’a pas vocation à s’étendre :      lités d’exercice de ce pouvoir normatif sur celles qui sont
  l’existence d’un second organe consultatif local, aux côtés         applicables aux DOM.
  du traditionnel conseil économique et social régional. Ainsi,       La loi précise par ailleurs les conditions particulières selon
  dans chaque ROM, un « conseil de la culture, de l’éducation         lesquelles les ROM peuvent intervenir en matière de déve-
  et de l’environnement », composé de 22 à 31 conseillers nom-        loppement économique (105), d’aménagement du territoi-
  més pour six ans (dont une personnalité qualifiée et divers         re (106) et de culture (107) sur leur territoire. Pour organiser
  représentants des organismes participant à ces activités loca-      ces diverses actions et assurer la cohérence globale des
  les) (99), est chargé d’assister le conseil régional pour l’exer-   politiques publiques dans cet espace, un schéma d’amé-
  cice des compétences dont il dispose en matière culturelle,         nagement régional, à l’élaboration duquel sont associés
  éducative et environnementale.                                      l’État et les autres collectivités territoriales, est adopté
                                                                      par le conseil régional et approuvé par Conseil d’État. Ce
  • Des compétences plus étendues                                     schéma fixe, dans le respect des règles relatives à l’urba-
  Certes, par analogie avec les DOM, les quatre ROM de Gua-           nisme, à l’environnement et aux monuments historiques,
  deloupe, Martinique, Guyane et La Réunion sont régis par            des orientations territoriales qui concernent de nombreux
  l’article 73 de la Constitution et soumises au principe             secteurs d’intervention (tels que l’agriculture, l’industrie,
  d’assimilation législative. Les ROM exercent ainsi les com-         l’artisanat, les transports, l’urbanisme, les télécommuni-
  pétences dévolues par la loi aux régions de droit com-              cations ou le tourisme). La mission note que le choix du
  mun (100), sauf lorsque le législateur en a disposé autre-          législateur de recourir fréquemment à des instruments de
  ment de façon expresse.                                             planification, à de larges consultations et à de multiples
  Toutefois, ces compétences de droit commun sont complé-             commissions, associant un grand nombre d’acteurs con-
  tées par des compétences additionnelles, prévues aux arti-          cernés dans les divers secteurs, semble avoir abouti à un
  cles L. 4433-2 à L. 4433-31 du code général des collectivi-         cadre législatif inutilement lourd et complexe, ce qui ne
  tés territoriales. Ainsi, à l’instar des DOM, les ROM peuvent       favorise certainement pas le dynamisme et l’efficience des
  être associées à certaines négociations internationales qui         politiques publiques dans ces espaces ultramarins.
  les concernent, notamment en matière d’application loca-            Enfin, les ROM disposent de compétences fiscales spéci-
  le du droit communautaire ou de coopération régionale.              fiques. Ainsi, ils fixent le taux et perçoivent les recettes
  De même, les attributions consultatives et le pouvoir de            d’une taxe locale créée au XIXe siècle, dénommée « octroi
  proposition des ROM, en matière normative (nationale ou             de mer », dont l’assiette est constituée de la valeur des
  communautaire), de coopération régionale, de concessions            marchandises importées, ainsi que du prix des marchan-
  portuaires ou aéroportuaires et d’organisation des services         dises produites et vendues localement (108). Les conseils
  publics de l’État, sont similaires à ceux que la loi reconnaît      régionaux fixent également les taux d’une taxe spéciale
  aux DOM (voir précédemment) (101).                                  sur la consommation de divers produits pétroliers (109),
  Le législateur a par ailleurs prévu la mise en place, pour          dont ils répartissent le produit entre les budgets de la
  chaque ROM, d’un fonds de coopération régionale, financé            région, du département, des communes et EPCI dans les
  par l’État et toute autre collectivité ou organisme public,         conditions, particulièrement complexes, fixées aux articles
  dont les ressources doivent soutenir des opérations dont            L. 4434-3 et L. 4434-4 du code général des collectivités
  la liste est fixée par un comité composé de représentants           territoriales.
  de l’État, d’une part, et de représentants du DOM et de la          La mission, consciente des nombreuses propositions qui
  ROM concernés, d’autre part (102). Dans le même esprit et           ont été formulées pour simplifier la décentralisation, par-
  pour assurer la cohérence des actions menées par l’État et          fois depuis de nombreuses années, consciente également
  les collectivités, la création de deux « instances de con-          des limites que pourrait rapidement rencontrer une répar-
  certation des politiques de coopération régionale » a été           tition au cordeau, parfaite en théorie mais difficilement
  simultanément décidée, la première pour la zone Antilles-           conciliable avec les difficultés et les complexités de la pra-
  Guyane, la seconde pour la zone de l’océan Indien (103).            tique, a toutefois été étonnée de constater, à l’occasion
  En outre, les ROM disposent, depuis la loi organique                des auditions, combien la pesanteur du réel pouvait limiter
  n° 2007-223 du 21 février 2007 portant DSIOM, des mêmes             l’audace et l’inventivité des acteurs territoriaux, combien
  facultés d’adaptation des lois et règlements à leurs « carac-       l’état du droit et de la pratique pouvait être, plus encore
  téristiques et contraintes particulières » que les DOM.             qu’un référent, un horizon indépassable.
  Comme les DOM, ces collectivités peuvent également fixer            Il lui a semblé possible de voir un lien entre cette rela-
  elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans         tive frilosité et l’impossibilité de concevoir une remise en
  certaines matières relevant du domaine de la loi. Dans les          cause de la carte territoriale, des trois niveaux territoriaux
  deux cas, une habilitation doit, conformément aux exigen-           que sont la commune, le département et la région, ainsi
  ces constitutionnelles, avoir été préalablement sollicitée          que des EPCI. Dès lors, la mission considère que la recher-
  par la collectivité et obtenue du Parlement. Le législateur         che d’une décentralisation harmonieuse, équilibrée et plus

202                                                                                                          8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                        CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

efficace passe par une réforme conjointe de la répartition           l’État : le législateur ne pourrait, en restituant à l’État un
des compétences et de la carte territoriale.                         nombre excessif de compétences, priver les collectivités
                                                                     territoriales du droit d’exercer librement certaines d’en-
                                                                     tre elles pour administrer leur territoire. Pour autant, il
                                                                     n’existe aucune définition a priori d’un « noyau dur » de
II. CLARIFIER ET SIMPLIFIER                                          compétences dont l’exercice serait inextricablement lié à
                                                                     la liberté des collectivités territoriales et qui, de ce fait,
LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES                                       ne pourraient faire l’objet d’un transfert.
                                                                     Le même constat peut être fait pour l’application du prin-
Pour remédier à l’enchevêtrement constaté, il est néces-             cipe de libre administration aux relations entre les différen-
saire de redistribuer plus clairement des compétences entre          tes catégories de collectivités territoriales. Ainsi, comme
les collectivités territoriales ou entre celles-ci et l’État.        le remarque un auteur, ce principe ne devrait « pas abou-
L’exercice exige toutefois de prendre en compte deux types           tir à priver le législateur de toute possibilité de priver une
de contraintes : d’une part, les exigences constitutionnel-          collectivité territoriale de certaines de ses compétences
les, telles qu’elles résultent de la révision constitutionnelle      pour les attribuer à une autre qu’il institue ou qui est déjà
du 28 mars 2003 et, d’autre part, les contraintes financiè-          instituée » (115), dès lors qu’un socle de compétences suffi-
res et fiscales dans lesquelles l’exercice sera enserré, l’en-       sant est préservé pour chaque collectivité.
jeu pour toute collectivité territoriale étant d’obtenir une         À l’issue des auditions auxquelles elle a procédé, la mis-
compensation financière à hauteur du coût de la compé-               sion considère qu’à ce jour, aucune jurisprudence consti-
tence qui lui est transférée.                                        tutionnelle ne semble s’opposer à une modification des
                                                                     dispositions législatives du code général des collectivi-
A) La nécessaire prise en compte d’exigences                         tés territoriales visant à spécialiser davantage l’action
constitutionnelles renouvelées en 2003                               de chaque catégorie de collectivités territoriales, le cas
                                                                     échéant en dérogeant, de manière ciblée, à la clause
1. Libre administration des collectivités                            générale de compétence que la loi leur a reconnue. En
territoriales n’implique pas nécessairement                          effet, comme l’a souligné devant la mission M. Gérard
« clause générale de compétence »                                    Marcou, professeur de droit public à l’Université Paris I
Si l’article 1er de la Constitution prévoit toujours, confor-        et directeur du Groupement de recherche sur l’administra-
mément à l’histoire républicaine de notre pays, que « la             tion locale en Europe (GRALE), cette clause générale de
France est une République indivisible », il précise éga-             compétences n’a pas elle-même acquis une valeur consti-
lement, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars              tutionnelle – contrairement au principe de libre adminis-
2003 (110), que « son organisation est décentralisée ». Bien         tration des collectivités territoriales.
que cette consécration constitutionnelle soit récente, la            Néanmoins, si les représentants des associations d’élus locaux
décentralisation repose traditionnellement, en France, sur           se sont déclarés favorables à des modifications de la répar-
la mise en œuvre par le législateur du principe constitu-            tition des compétences, la plupart d’entre eux, à l’exception
tionnel de libre administration des collectivités territo-           notable de M. Alain Rousset, président de l’Association des
riales : le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitu-         régions de France (ARF), se sont également déclarés opposés
tion précise ainsi que « dans les conditions prévues par             à une suppression de la clause générale de compétence pour
la loi, ces collectivités s’administrent librement par des           une ou plusieurs catégories de collectivités territoriales.
conseils élus ».
Naturellement, cette liberté n’est pas absolue, car elle             2. Un « principe d’adéquation »
est encadrée par le législateur et doit être conciliée avec          sans portée juridique précise
d’autres principes constitutionnels – tels que l’indivisibi-         Le deuxième alinéa de l’article 72 de la Constitution énon-
lité de la République et de la souveraineté (111), l’unicité du      ce, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003,
peuple français (112), l’égalité des citoyens devant la loi (113),   que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre
ou encore l’exigence d’un contrôle administratif et juridi-          les décisions pour l’ensemble des compétences qui peu-
que par l’État (114). Plus généralement, la France demeure           vent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». La mis-
un État unitaire, par opposition aux États fédéraux, qui             sion s’est interrogée sur la portée juridique réelle de cette
rassemblent des États fédérés dotés de gouvernements et              mention, compte tenu de sa généralité et de l’absence de
de pouvoirs législatifs propres : en France, les collectivités       jurisprudence constitutionnelle s’y référant.
territoriales disposent d’une personnalité morale distincte          Cet ajout semble avoir été inspiré par le « principe de sub-
de l’État, mais il revient à la Nation et à l’État de prévoir        sidiarité » applicable au niveau européen pour la réparti-
et d’organiser leur existence.                                       tion des compétences partagées entre les États membres
Le principe de libre administration des collectivités ter-           de l’Union européenne et les institutions communautaires.
ritoriales concerne d’abord les relations entre celles-ci et         Ainsi, l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                          203
  présenté par le Gouvernement voyait dans cette mention un        3. Une interdiction des tutelles
  « nouvel objectif à valeur constitutionnelle permettant de       entre collectivités tempérée par la possibilité
  transposer dans un État restant unitaire la préoccupation        de désigner des « chefs de file »
  qu’exprime, en droit communautaire, le principe de subsi-        Le constat selon lequel le processus de décentralisation
  diarité ». Le rapporteur du Sénat, M. René Garrec, allait plus   n’a pas permis, contrairement à ses objectifs initiaux, de
  loin encore en évoquant « l’introduction du principe de sub-     dégager des blocs de compétences clairement identifia-
  sidiarité » dans notre Constitution, tout en notant :            bles, était déjà largement partagé en 2003. Aussi la révi-
  - qu’à l’inverse de la logique communautaire, ce nouveau         sion constitutionnelle du 28 mars 2003 a-t-elle prévu (119),
    principe serait appliqué de manière non pas ascendante         pour mieux organiser le partage de compétences exercées
    (seule l’impossibilité d’exercer une compétence au niveau      par différentes catégories de collectivités territoriales, la
    national justifiant l’intervention des institutions com-       possibilité d’instituer des collectivités ou des groupements
    munautaires), mais descendante, en raison du caractère         « chefs de file ».
    unitaire de l’État ;                                           Ainsi, l’avant-dernier alinéa de l’article 72 de la Consti-
  - que des incertitudes juridiques pourraient résulter de         tution prévoit désormais que « lorsque l’exercice d’une
    la nécessaire conciliation de ce principe « avec d’autres      compétence nécessite le concours de plusieurs collecti-
    principes à valeur constitutionnelle tels que l’indivisi-      vités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles
    bilité de la République ou encore l’égalité des citoyens       ou un de leurs groupements à organiser les modalités de
    devant la loi ».                                               leur action commune ». La rédaction alors retenue appelle
  L’analyse juridique de M. Pascal Clément, président de la        donc une éventuelle intervention du législateur, plutôt que
  commission des Lois de l’Assemblée nationale et rappor-          la conclusion de simples conventions par lesquelles des
  teur sur ce texte, amenait à des conclusions moins contrai-      collectivités volontaires s’entendraient sur les conditions
  gnantes encore pour le législateur. En effet, le rapporteur      de mise en place d’un tel mécanisme – le Conseil consti-
  jugeait plus exact, compte tenu de l’organisation unitai-        tutionnel avait d’ailleurs jugé contraire à la Constitution
  re de l’État en France, d’évoquer un « principe d’adéqua-        une disposition de la loi du 4 février 1995 prévoyant que
  tion » destiné à indiquer au législateur « une direction, un     « les collectivités territoriales pourr[aie]nt, par conven-
                                                                   tion, désigner l’une d’entre elles comme chef de file » pour
  objectif à atteindre », mais ne constituant pas en lui-même
                                                                   l’exercice de compétences partagées (120). Outre la lettre
  un droit pour les collectivités ou une obligation pour le
                                                                   même de l’article 72 de la Constitution, les travaux parle-
  législateur.
                                                                   mentaires confirment que l’intention du constituant était
  En conséquence, même s’il doit s’efforcer d’éviter toute
                                                                   bien d’imposer une autorisation législative préalable : dans
  erreur manifeste d’appréciation lorsqu’il répartit les com-      tous les cas, la collectivité territoriale (ou le groupement
  pétences entre les différents niveaux de collectivités ter-      de collectivités) appelée à jouer ce rôle de « chef de file »
  ritoriales, le législateur ne semble guère contraint par la      devra avoir été « désignée par la loi » (121).
  Constitution quant au contenu de cette répartition. Com-         Cette nouvelle faculté, ouverte au législateur pour atté-
  me le note le professeur de droit public Michel Verpeaux,        nuer les effets négatifs de l’enchevêtrement des compéten-
  « dans un État unitaire, c’est la loi qui fixe essentielle-      ces, tempère la règle antérieure (122), inscrite dans le texte
  ment les compétences de chacun des niveaux d’adminis-            constitutionnel lors de la même révision, selon laquelle
  tration » et notre Constitution demeure « muette quant           « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle
  au partage concret des compétences entre les différents          sur une autre ». En effet, le constituant a clairement sou-
  niveaux d’administration » (116). Le professeur Gérard Mar-      haité que cette dernière règle ne fasse pas obstacle à l’or-
  cou, entendu par la mission, considère également que le          ganisation de l’exercice des compétences partagées sous
  deuxième alinéa de l’article 72 de la Constitution « n’est       l’égide de la collectivité chef de file (123). Comme le notait
  sans doute pas de nature à autoriser le Conseil constitu-        M. René Garrec, rapporteur de la commission des Lois du
  tionnel à contrôler l’appréciation portée par le législa-        Sénat sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l’or-
  teur sur la question de savoir si telle compétence pourra        ganisation décentralisée de la République, la rédaction
  être mieux mise en œuvre par la commune, la région ou            finalement adoptée « ne soumet pas la désignation d’une
  le département » (117).                                          collectivité « chef de file » au consentement préalable des
  En revanche, le législateur est tenu, en raison notamment        collectivités intéressées » (124) – même si ce consentement
  de l’article 34 de la Constitution, d’apporter les précisions    est évidemment préférable pour le bon déroulement des
  requises, de manière intelligible : le Conseil constitutionnel   opérations.
  a rappelé, dans sa décision du 12 août 2004 sur la loi rela-     Dès lors que la loi l’a prévu, une collectivité territoriale
  tive aux libertés et responsabilités locales, que « les trans-   pourra donc, dans un domaine de compétence déterminé,
  ferts de compétences [prévus par le législateur devaient         décider elle-même des modalités concrètes selon lesquel-
  être] décrit[s] en des termes suffisamment clairs, précis        les les compétences partagées pourront être exercées con-
  et intelligibles » (118).                                        jointement avec les autres collectivités territoriales. Le

204                                                                                                     8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                      CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

caractère contraignant de ce mécanisme demeure toute-            D’autres personnes auditionnées ont en revanche estimé
fois limité, puisque, selon les propos tenus le 22 novembre      qu’une restriction apportée aux possibilités de finance-
2002 devant l’Assemblée nationale par M. Patrick Deved-          ments croisés ne serait pas pénalisante, dans la mesure où
jian, ministre délégué aux libertés locales, il « ne pourra      les crédits dispersés par une même collectivité entre de
avoir pour effet d’imposer à une collectivité de financer        nombreuses actions pourraient être recentrés sur les com-
un projet décidé par une autre ».                                pétences centrales exercées par cette collectivité. M. Pier-
En outre, une récente décision du Conseil constitution-          re Richard, dans son rapport sur les enjeux de la maîtri-
nel a permis de dégager une première interprétation du           se des dépenses publiques locales (126), avait suggéré en
cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution tel          décembre 2006 que la loi limite à 50 % la participation des
qu’il résulte de la révision constitutionnelle du 28 mars        collectivités qui ne sont pas le maître d’ouvrage au finan-
2003. Le Conseil constitutionnel a en effet jugé « que ces       cement d’un projet.
dispositions habilitent la loi à désigner une collectivité       La mission suggère d’aller plus loin pour responsabiliser
territoriale pour organiser et non pour déterminer les           financièrement les acteurs locaux et mettre fin à la dérive
modalités de l’action commune de plusieurs collectivi-           des financements croisés. Pour ce faire, elle préconise de
tés » (125). Sur ce fondement, il a accepté que le législateur   n’autoriser qu’un seul niveau de collectivités territoriales
permette à des collectivités de désigner par convention          à participer au financement d’un projet conduit par une
l’une d’entre elles pour réaliser l’évaluation préalable à       autre collectivité. Il convient de souligner qu’une telle dis-
la conclusion d’un contrat de partenariat, pour conduire         position n’encadrerait que le recours aux cofinancements
la procédure de passation et pour suivre l’exécution du          pour les collectivités locales, mais n’interdirait par à l’État
contrat de partenariat, mais il a en revanche censuré la         ou à l’Union européenne de participer au financement des
disposition prévoyant que la collectivité désignée par           opérations concernées.
convention puisse signer le contrat au nom de l’ensem-           La mission ne souhaite pas que cette règle soit appliquée
ble des collectivités.                                           de manière indifférenciée à l’ensemble des communes. Elle
Si notre loi fondamentale ouvre explicitement la voie,           préconise plutôt de prévoir une dérogation en faveur des
depuis 2003, à une intervention du législateur visant à          plus petites communes, dont les ressources sont souvent
simplifier les modalités d’exercice des compétences parta-       peu importantes et qui pourraient se voir ainsi pénalisées,
gées, cette voie est cependant étroite, et ne peut admettre      en étant incapables de mobiliser les fonds nécessaires à la
que le rôle du chef de file soit plus que celui d’un coor-       construction de certains équipements.
donnateur ou d’un acteur principal.                              Le critère de la population communale ne serait pas à lui
Pour autant, la dispersion des initiatives, la dilution des      seul suffisant, dans la mesure où la richesse d’une com-
responsabilités et le gaspillage des énergies étant particu-     mune ne dépend pas de la population de cette commune
lièrement marqués pour l’exercice des compétences parta-         mais des bases fiscales, lesquelles peuvent être parfois très
gées, cette nouvelle faculté pourrait porter en germe une        importantes en dépit de la faible taille de la commune. Il
salutaire clarification des modalités d’intervention des col-    serait donc préférable de combiner ce critère avec celui du
lectivités locales. En ce sens, il convient de mentionner les    potentiel financier, qui permet de mesurer l’écart de riches-
propositions qui ont été formulées, lors de leurs auditions      se par rapport à une moyenne de strate, en incluant dans
par la mission, d’une part par M. Adrien Zeller, président de    le calcul non seulement les bases fiscales mais également
la région Alsace et co-président de l’Institut de la décentra-   l’ensemble des ressources financières stables et récurren-
lisation, d’autre part par M. Claudy Lebreton, président de      tes de la collectivité.
l’Assemblée des départements de France (ADF), conduisant          Principe n° 1 : La fin de la dérive des financements croisés.
les collectivités territoriales à conclure des conventions, à     Pour que chaque citoyen puisse identifier la collectivité responsable et
l’échelon régional, afin de déterminer les conditions et les      afin de réduire les financements croisés, prévoir qu’un seul niveau de
                                                                  collectivités locales peut participer au financement d’un projet conduit
modalités d’exercice des compétences partagées.                   par une autre collectivité.
                                                                  Permettre une dérogation à cette limitation au profit des communes
B) L’encadrement du recours                                       dont la population est inférieure à un certain seuil de population et
                                                                  dont le potentiel financier est inférieur à la moyenne de leur strate.
aux cofinancements
Les financements croisés sont une pratique courante, qui
résulte de l’enchevêtrement des compétences tout en y            C) Le principe de l’attribution exclusive
contribuant. Comme le faisait remarquer M. Serge Grouard,        des compétences à un échelon
vice-président de l’AGVF, lors de son audition par la mis-       L’enchevêtrement des compétences des collectivités terri-
sion, un projet important se conduit difficilement s’il n’y      toriales s’explique largement par l’existence de compéten-
a pas tous les partenaires. Il estimait par conséquent que       ces partagées et, plus fondamentalement, par la clause
l’interdiction de participer au financement de certaines         générale de compétence qui permet actuellement à cha-
compétences serait susceptible de pénaliser certaines caté-      que niveau de collectivités d’intervenir sur tout domaine de
gories de collectivités, et notamment les communes.              compétence au nom de l’intérêt local. Cette organisation

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                                 205
  ayant montré ses limites, la mission préconise de renouer                     tant à sa charge la plupart des prestations légales d’aide
  avec la logique des blocs de compétences en prenant en                        sociale (129). L’article L. 121-1 du code de l’action sociale
  compte l’expérience spécialisée acquise, dans des domaines                    et des familles dispose ainsi que « le département définit
  différents, par les communes, départements et régions. Elle                   et met en œuvre la politique d’action sociale, en tenant
  considère que la clarification des compétences des collec-                    compte des compétences confiées par la loi à l’État, aux
  tivités territoriales suppose qu’à terme, 80 % des compé-                     autres collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes
  tences soient attribuées exclusivement à un seul échelon                      de sécurité sociale » et « coordonne les actions menées sur
  de collectivités territoriales.                                               son territoire qui y concourent ». Les compétences relati-
      Principe n° 2 : Spécialiser l’action des collectivités.
                                                                                ves aux schémas départementaux d’organisation sociale et
      Attribuer 80 % des compétences des collectivités territoriales exclusi-   médico-sociale, aux comités départementaux des retraités
      vement à un niveau de collectivités.                                      et des personnes âgées, aux fonds d’aide aux jeunes, ou
                                                                                encore à la coordination et à l’orientation gérontologique
  Sans procéder à un recensement exhaustif des compéten-                        ont ainsi été transférées aux départements.
  ces, la mission a identifié plusieurs domaines de compé-                      Entendu par la mission, M. Marc Censi, président de l’ADCF,
  tences pour lesquels l’attribution d’une compétence exclu-                    appelle à conduire à son terme cette logique d’attribution
  sive, selon le cas au niveau communal et intercommunal,                       des compétences d’action sociale aux départements. Cer-
  départemental ou régional, lui paraît particulièrement                        tes, dans ce domaine, le rôle primordial du département,
  appropriée.                                                                   échelon de la solidarité, n’est guère contesté dans son
                                                                                principe. Toutefois, la compétence départementale en
  1. Un exemple de compétence à réserver                                        matière d’action sociale demeure partielle et fragilisée,
  aux communes et intercommunalités :                                           du fait des compétences conservées par l’État d’une part,
  les équipements sportifs                                                      et de celles déléguées aux communes et intercommunali-
  Les collectivités territoriales exercent des compéten-                        tés d’autre part.
  ces dans le domaine du sport de deux manières, par la
  construction d’équipements sportifs, et par le versement                      • Une clarification à l’égard de l’État :
  de subventions aux associations et sociétés sportives.                        En dépit du principe, retenu par le législateur en 2004,
  Le Conseil d’État a reconnu la mission éducative et socia-                    selon lequel le « pilotage » de l’action sociale doit être
  le des associations sportives, ce qui légitime un soutien                     transféré aux départements, l’État conserve un grand nom-
  financier des collectivités territoriales (127). Par conséquent,              bre de responsabilités qui donnent un caractère lacunaire à
  les associations sportives et notamment les associations                      la décentralisation de cette compétence. Le sénateur Alain
  « support » des clubs professionnels peuvent bénéficier, en                   Lambert a ainsi regretté, lors de son audition par la mis-
  tant qu’organisme à but non lucratif et dès lors que leur                     sion, que l’État demeure notamment chargé de la gestion
  activité présente un intérêt public local, de subventions                     des réseaux d’accueil et d’hébergement d’urgence (130), de
  de la part des collectivités territoriales.                                   l’allocation adultes handicapés (AAH), ou encore de l’inser-
  La mission souhaite qu’en matière de financement du                           tion des personnes ne bénéficiant pas du revenu minimum
  sport, une répartition plus équilibrée et plus cohérente                      d’insertion (RMI). Confier l’ensemble de ces compétences
  des efforts puisse s’instaurer entre chaque niveau de col-                    de gestion aux départements permettrait donc de clarifier
  lectivités. Elle vous propose pour cette raison de réserver                   cet aspect de la décentralisation, en simplifiant les démar-
  aux communes et aux groupements de communes la cons-                          ches de nos concitoyens grâce à une meilleure identifica-
  truction des équipements sportifs, tandis que les autres                      tion de leur interlocuteur en matière sociale.
  échelons de collectivités pourraient intervenir pour sub-                     Par ailleurs, d’une manière générale, M. Jean-Pierre Balli-
  ventionner les associations et sociétés sportives.                            gand, vice-président de l’APVF, a rappelé à la mission que
                                                                                les départements refusent d’être réduits à un simple rôle
  2. Des exemples de compétences                                                d’assistance sociale. Leur action, comme celle de toute
  à réserver aux départements                                                   collectivité territoriale, ne peut se limiter à l’exécution
  La mission considère que la clarification des compétences                     de prescriptions étatiques et suppose la préservation de
  des départements passe par l’attribution, à leur bénéfice                     marges de manœuvre pour la décision politique locale. Or,
  exclusif, de compétences correspondant à des domaines                         la seule gestion de prestations sociales fixées au niveau
  dans lesquels ils tendent déjà à se spécialiser, notamment                    national rapproche l’activité des départements de celle de
  en matière d’action sociale, de tourisme ou de culture.                       caisses de sécurité sociale, comme l’a relevé devant la mis-
                                                                                sion M. Edward Jossa, directeur général des collectivités
  a) L’action sociale                                                           territoriales au ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et
  L’article 49 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés                  des collectivités territoriales.
  et responsabilités locales (128) a érigé le département en                    Pour autant, la mission n’est pas favorable à ce que les
  chef de file et coordinateur de l’action sociale, tout en met-                départements soient autorisés, dans le cadre de la gestion

206                                                                                                                  8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                       CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

de telles prestations, à en moduler les conditions d’octroi,        tivités territoriales, car la participation de tous les éche-
comme l’a préconisé devant elle, s’agissant de la gestion           lons d’administration locale conduit à la mise en place de
du RMI, M. Pierre Richard, président du conseil d’adminis-          structures de coordination spécifiques et d’instruments de
tration de Dexia. En effet, une telle modulation risquerait         planification concurrents.
de conduire à l’apparition de critères arbitraires ou discri-       Ainsi, l’article L. 131-7 du code du tourisme prévoit qu’un
minatoires et, plus généralement, à un traitement inégal            « schéma régional de développement du tourisme et des
de nos concitoyens selon les territoires.                           loisirs », définissant des orientations pour la politique du
                                                                    tourisme, doit être approuvé par le conseil régional, après
• Une clarification à l’égard des échelons                          avoir été élaboré à sa demande par un comité régional du
infra-départementaux :                                              tourisme – une consultation préalable du comité économi-
Dans la pratique, l’action sociale des départements est sou-        que et social régional ainsi que des comités départemen-
vent concurrencée par celle des centres communaux d’ac-             taux du tourisme étant en outre requise. L’article L. 132-1
tion sociale (CCAS) et des centres intercommunaux d’action          du même code permet par ailleurs à chaque conseil général
sociale (CIAS). L’inspection générale des affaires sociales         d’élaborer un « schéma d’aménagement touristique dépar-
(IGAS) constate ainsi que la répartition des compétences            temental », lequel « prend en compte les orientations » du
entre les départements et les CCAS « ne va pas sans engen-          schéma régional. En outre, l’article L. 361-1 du code de
drer des doublons, des dénis d’intervention et des con-             l’environnement confie au département le soin d’établir,
flits » (131). De même, M. Edward Jossa, directeur général          « après avis des communes intéressées, un plan départe-
des collectivités territoriales au ministère de l’Intérieur, de     mental des itinéraires de promenade et de randonnées ».
l’outre-mer et des collectivités territoriales, a indiqué à la      Ajoutons enfin qu’aux offices du tourisme des communes
mission que la fréquente délégation de cette compétence             s’ajoutent un comité régional et un comité départemen-
sociale au profit des grandes communes débouche, en pra-            tal du tourisme.
tique, sur des conflits de compétence entre ces deux éche-          Les compétences des collectivités territoriales sont donc
lons. Il semble qu’en milieu urbain, où certaines difficultés       particulièrement entremêlées en matière touristique.
sociales tendent à se concentrer, les CCAS et CIAS arguent          L’alourdissement technocratique des procédures qui en
de leur meilleure connaissance des situations individuelles         résulte ne favorise pas une conduite dynamique et cohé-
pour revendiquer le pilotage de ces politiques – M. Serge           rente des initiatives locales prises dans ce domaine. La
Grouard, vice-président de l’AGVF, a d’ailleurs formulé cette       mission préconise donc d’attribuer l’intégralité de la com-
suggestion devant la mission.                                       pétence à un seul niveau de collectivités locales.
Pour surmonter ce conflit, le rapport de M. Alain Lambert           À cet égard, le département pourrait être, le plus souvent,
sur les relations entre l’État et les collectivités locales (132)   la collectivité la plus pertinente, compte tenu de la taille
suggère, soit de supprimer toute compétence communale               des projets concernés, mais aussi des compétences pré-
en matière d’action sociale facultative, soit de la soumet-         dominantes de cet échelon en matière environnementale
tre strictement aux orientations fixées par les départe-            et culturelle. Toutefois, l’attribution au département d’une
ments dans les schémas d’action sociale et médico-sociale.          compétence de principe ne devrait pas empêcher les dépar-
L’expérience du recours à des formules de « chef de filat »         tements d’une même région de décider conjointement d’en
n’ayant, d’une manière générale, guère été concluante jus-          déléguer l’exercice à la région.
qu’à présent, la première solution s’accorde mieux avec le          Par ailleurs, il convient de préciser que l’attribution d’une
souhait de la mission d’attribuer aux départements, d’une           compétence exclusive au département dans ce domaine ne
manière générale, une compétence exclusive en matière               devrait pas remettre en cause l’existence même, dans les
d’action sociale. Elle ne devrait toutefois pas interdire aux       communes, des offices du tourisme, qui continueraient à
départements qui le souhaitent de déléguer aux CCAS l’ins-          fournir aux touristes des informations pratiques, tout en
truction des demandes d’aides sociales.                             appliquant localement la politique touristique définie au
Par ailleurs, l’insertion scolaire des élèves handicapés et la      niveau départemental.
médecine scolaire devraient, comme le propose le rapport
précité du sénateur Alain Lambert, être transféré de l’État         c) La culture
aux départements, compte tenu de la dimension sociale de            S’il semble difficile d’attribuer à un seul niveau de collec-
ces compétences éducatives. Pour la même raison, la cons-           tivités territoriales l’ensemble des compétences relatives
truction et l’entretien des établissements médico-sociaux           à la culture, il est toutefois souhaitable et possible de
d’éducation spéciale (133) devraient relever non plus de la         réduire la complexité de leur répartition en procédant à
région, mais du département.                                        des regroupements fonctionnels et en diminuant le nom-
                                                                    bre d’intervenants.
b) Le tourisme                                                      L’article 95 de loi précitée du 13 août 2004 a transféré de
Les compétences relatives au tourisme gagneraient égale-            l’État aux régions la responsabilité de dresser « l’inventaire
ment à être unifiées au profit d’un seul niveau de collec-          général du patrimoine culturel », ces opérations pouvant

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                         207
  ensuite être déléguées aux collectivités ou groupements         compétence au département permettrait de dégager des
  de collectivités qui le demandent. Il convient de rappeler      synergies avec la politique touristique dont il serait éga-
  que les opérations d’inventaire, qui consistent à recenser,     lement chargé.
  étudier et faire connaître « les éléments du patrimoine qui
  présentent un intérêt culturel, historique et scientifique »,   3. Des exemples de compétences
  doivent être menées sous le « contrôle scientifique et tech-    à réserver aux régions
  nique de l’État », dans des conditions qui ont été précisées
  par deux décrets du 20 juillet 2005 (134). Afin d’assurer la    a) La gestion des établissements
  rigueur et la cohérence nationale des méthodes employées        d’enseignement secondaire
  et de permettre la constitution d’une banque de données         Alors que le législateur avait, en 1983 (137) confié aux
  nationale, ces décrets ont institué auprès du ministre char-    départements la construction, l’équipement, l’entretien et
  gé de la culture un Conseil national de l’inventaire général    le fonctionnement des collèges – en accordant une com-
  du patrimoine culturel, appelé à donner un avis notam-          pétence équivalente aux communes pour les écoles et aux
  ment sur les normes techniques, le programme des opéra-         régions pour les lycées –, la loi précitée du 13 août 2004
  tions et leur nature.                                           a ajouté à leurs compétences la propriété des immeubles,
  La mission s’est interrogée sur l’intérêt de transférer aux     ainsi que l’accueil, la restauration, l’hébergement et l’en-
  départements la responsabilité de dresser cet inventaire,       tretien général et technique des collèges. En conséquence,
  compte tenu des compétences touristiques qu’elle souhaite       si les personnels enseignants relèvent encore de l’État, les
  unifier à leur profit, ainsi que du meilleur ancrage terri-     agents techniciens, ouvriers et de service (TOS), chargés
  torial des conseillers généraux, qui leur donne une con-        d’entretenir les bâtiments, sont désormais recrutés et gérés
  naissance plus précise du patrimoine local. Elle considère      par les départements. Le législateur a également confié à
  toutefois que, pour l’exercice de cette compétence, l’orga-     ces derniers, déjà chargés des transports scolaires, la res-
  nisation résultant de la loi du 13 août 2004 est suffisam-      ponsabilité d’établir la carte scolaire des collèges.
  ment simple et rationnelle pour être maintenue en l’état.       L’approfondissement de la compétence départementale ne
  De même, il semblerait en principe cohérent de confier au       s’est pas pour autant accompagné d’une prise de conscien-
  département la compétence relative aux monuments his-           ce sur l’intérêt de simplifier la répartition de ces compéten-
  toriques, l’article 99 de la loi du 13 août 2004 ayant choisi   ces entre collectivités, en unifiant la gestion des établis-
  cet échelon pour gérer les crédits consacrés à la conserva-     sements d’enseignement secondaire, que ce soit au profit
  tion du patrimoine rural non protégé. Toutefois, l’article 97   des départements ou des régions.
  de la loi du 13 août 2004 ayant prévu que l’État pourrait       Or, l’idée de confier au même échelon territorial la gestion
  transférer des monuments historiques aux collectivités          des collèges et des lycées, parfois regroupés en une même
  volontaires de tout niveau et un décret du 20 juillet 2005      « cité scolaire », semble désormais faire l’objet d’un con-
  ayant effectivement procédé à un tel transfert pour 176         sensus. Cette proposition a ainsi été émise devant la mis-
  monuments, la mission considère qu’il serait désormais dif-     sion tant par Mme la sénatrice Jacqueline Gourault, première
  ficile de revenir sur cette organisation qui semble donner      vice-présidente de l’Association des maires de France (AMF)
  satisfaction localement et ne remet pas en cause l’unicité      que par M. Bruno Sido, secrétaire général de l’Assemblée
  de gestion de chacun des monuments concernés.                   des départements de France (ADF), le sénateur Alain Lam-
  Les départements pourraient, en revanche, bénéficier d’un       bert, M. Pierre Richard, président du conseil d’administra-
  renforcement de leurs compétences culturelles dans cer-         tion de Dexia, ou encore M. Edward Jossa, directeur général
  tains domaines :                                                des collectivités territoriales au ministère de l’Intérieur, de
  - en matière de bibliothèques et de musées, en devenant         l’outre-mer et des collectivités territoriales.
    l’autorité gestionnaire unique de ces établissements,         La mission estime que le niveau le plus adapté pour exer-
    qu’ils relèvent actuellement de la région, du département     cer cette compétence unifiée est la région, compte tenu
    ou de la commune (135) ;                                      de l’expérience acquise à cet échelon en matière d’ensei-
  - en matière d’archives et de services archéologiques, les      gnement supérieur et d’orientation professionnelle : à cet
    communes ne disposant pas aisément des moyens d’as-           égard, la recherche de synergies ne peut que faciliter la
    sumer elles-mêmes ces compétences (136).                      transition des élèves de l’enseignement secondaire vers les
  En effet, ces missions consistant à mettre en valeur et         études supérieures. (138)
  rendre accessible au grand public des biens culturels, pré-     Enfin, le rapport précité relève qu’il n’est pas cohérent,
  sentent des points communs qui justifient qu’elles soient       pour les établissements scolaires dont la création ou la
  confiées à un échelon administratif restant proche des          suppression et la gestion obéissent à des décisions des
  citoyens tout en disposant de moyens humains et finan-          collectivités territoriales, que l’État demeure responsable
  ciers suffisants pour exercer des tâches parfois très tech-     des décisions d’ouverture ou de fermetures de classes, de
  niques. Il convient également d’ajouter que, s’agissant         la maintenance informatique ainsi que du financement
  des musées et services archéologiques, l’attribution d’une      du « premier équipement ». La mission préconise donc, là

208                                                                                                     8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                      CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

aussi, un transfert de l’ensemble de ces compétences aux          ment, la construction, l’équipement et l’entretien des éta-
régions s’agissant des collèges comme des lycées.                 blissements d’enseignement supérieur figurant dans cette
                                                                  carte seraient assurés par la région.
b) La planification de l’enseignement supérieur                   Par ailleurs, il serait possible de permettre l’organisation
et l’organisation de l’enseignement artistique                    d’actions complémentaires d’enseignement supérieur et de
En matière d’enseignement supérieur, le législateur a tout        recherche par la région, sans préjudice des compétences de
d’abord souhaité conserver une compétence étatique.               l’État en matière d’homologation des titres et diplômes.
Néanmoins, les collectivités territoriales, et tout particu-      Enfin, concernant les établissements d’enseignement artis-
lièrement les régions, ont dans les faits participé dès les       tique (musique, danse et arts dramatiques), l’article L. 216-
années 1980 au financement de l’enseignement supérieur.           2 du code de l’éducation, tel qu’il résulte de l’article 101
La loi n° 90-587 du 4 juillet 1990 a prévu la possibilité de      de la loi du 13 août 2004, prévoit que ces établissements
confier aux collectivités territoriales ou à leurs groupe-        relèvent :
ments la maîtrise d’ouvrage de constructions ou d’exten-          - des communes ou de leurs groupements pour les établis-
sions d’établissements d’enseignement supérieur.                    sements d’enseignement initial, sauf s’ils étaient déjà
La loi du 13 août 2004 précitée a prévu un transfert aux            gérés par d’autres collectivités ou établissements publics
régions des quatre écoles nationales de la marine marchan-          avant la loi du 13 août 2004 – cas dans lequel la collecti-
de (Saint-Malo, Le Havre, Nantes et Marseille). En revan-           vité gestionnaire est maintenue. Ces établissements sont
che, pour les autres établissements publics à caractère             toutefois cofinancés par le département qui élabore, en
scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), le choix qui       concertation avec les communes, un « schéma départe-
a été fait par le législateur est celui d’une décentralisation      mental de développement des enseignements artistiques
en faveur des établissements eux-mêmes. La loi n° 2007-             dans les domaines de la musique, de la danse et de l’art
1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabi-           dramatique » régissant l’organisation des enseignements
lités des universités a prévu un transfert aux EPSCP qui en         qui y sont dispensés ;
font la demande des biens mobiliers et immobiliers déte-          - des régions pour les établissements d’enseignement pro-
nus par l’État qui leur sont affectés ou sont mis à leur dis-       fessionnel initial, dans les conditions d’organisation et
position (139). Le contrat pluriannuel d’établissement qui          de financement fixées par le « plan régional de dévelop-
est conclu entre l’université et l’État permet de prévoir le        pement des formations professionnelles » prévu à l’article
montant de la dotation qui sera versée par l’État.                  L. 214-13 du code de l’éducation. La loi prévoit que ce
L’implication des collectivités territoriales dans l’organisa-      plan doit être élaboré en concertation avec l’État, mais
tion et le financement de l’enseignement supérieur n’est            aussi les autres collectivités territoriales et les syndicats
toutefois pas inexistante. Les instituts universitaires de          concernés, et que son approbation par le conseil régional
formation des maîtres, qui accueillent les étudiants pré-           doit être précédée d’une consultation des conseils géné-
parant les concours d’accès à l’enseignement et les sta-            raux, ainsi que du conseil économique et social régional,
giaires admis à ces concours, peuvent être gérés par les            des organismes consulaires et académiques et de divers
départements, dans le cadre d’une convention conclue                comités (142) ;
avec l’État (140). Parmi les personnalités extérieures aux        - de l’État pour les établissements d’enseignement artis-
établissements d’enseignement supérieur membres de leurs            tique supérieurs.
conseils d’administration, figurent notamment « deux ou           Pour unifier et simplifier la gestion de ces divers établisse-
trois représentants des collectivités territoriales ou de leurs   ments en limitant les multiples concertations, commissions
groupements, dont un du conseil régional, désignés par les        et cofinancements, la mission préconise de confier dans
collectivités concernées » (141).                                 tous les cas leur gestion aux régions. En effet, ces derniè-
Cette dernière disposition illustre le fait que le conseil        res disposent déjà de compétences en matière de formation
régional a plus particulièrement vocation à participer à          professionnelle, mais aussi artistique, par l’intermédiaire
l’organisation et au financement de l’enseignement supé-          du Fonds régional d’art contemporain (FRAC).
rieur. Dans cette perspective, la mission considère qu’il
conviendrait de réserver à la région le financement des           c) Les transports terrestres
établissements d’enseignement supérieur.                          Certes, les départements ont acquis une compétence pour
L’exemple de la collectivité territoriale de Corse pourrait       les infrastructures routières et ils sont chargés d’élaborer
inspirer les compétences confiées aux régions en matière          un plan départemental des transports, d’assurer le trans-
d’enseignement supérieur. Il serait possible de prévoir, à        port scolaire ainsi que des transports routiers non urbains
l’instar de l’article L. 4424-3 du code général des collectivi-   de voyageurs. Toutefois, la mission considère que, dès
tés territoriales, l’établissement d’une carte de l’enseigne-     lors que les régions se voient reconnaître une compéten-
ment supérieur et de la recherche par le conseil régional,        ce globale en matière d’enseignement secondaire, il serait
qui deviendrait définitive après conclusion d’une conven-         plus cohérent de leur attribuer la compétence relative aux
tion avec l’État et les universités concernées. Le finance-       transports scolaires et, plus généralement, l’organisation

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                        209
  des transports terrestres – qu’il s’agisse des transports rou-    4. Un principe dont l’application
  tiers ou des transports ferroviaires.                             doit tenir compte des réalités locales
  L’attribution exclusive à la région de cette compétence           Le souci de clarifier la répartition des compétences, en
  spécifique permettra ainsi d’éviter les chevauchements            veillant à son intelligibilité et à sa cohérence nationale,
  et concertations inutiles entre différents échelons d’ad-         ne doit pas conduire à élaborer un cadre trop rigide, qui
  ministration territoriale. L’organisation dérogatoire des         ferait abstraction de réalités locales, variables selon les
  transports en Ile-de-France, sous l’égide du syndicat des         territoires.
  transports Ile-de-France (STIF) devenu établissement              À cet égard, il n’est pas absurde de laisser aux collectivités
  public local depuis le 1er juillet 2005, devrait en tout          territoriales le soin de s’entendre souplement et de négo-
  état de cause subsister, car elle est adaptée à l’éten-           cier entre elles, au cas par cas, les modalités d’exercice de
  due de l’urbanisation et la nature des flux de voyageurs          leurs compétences. À titre d’exemple, si leurs assemblées
  autour de Paris.                                                  délibérantes estiment que cela correspond aux besoins et
  Concernant les transports collectifs, la multiplicité des         aspirations locales, une région doit être libre de déléguer
  autorités organisatrices des transports est à l’origine d’in-     aux départements la gestion des transports terrestres ou,
  cohérences ou d’un manque de coordination entre les dif-          en sens inverse, les départements d’une même région de
  férents services de transport collectif offerts à la popula-      déléguer à celle-ci l’exercice de leurs compétences cultu-
  tion.                                                             relles.
  Après une période d’expérimentation, les régions se sont          Dès lors que cela ne remet en cause ni l’attribution de la
  vues confier, à compter du 1er janvier 2002, « l’organisa-        totalité d’une compétence à une seule collectivité ni l’exer-
  tion des services ferroviaires régionaux de voyageurs, qui        cice de cette compétence à un unique échelon, il ne devrait
  sont les services ferroviaires de voyageurs effectués sur le      en résulter aucun enchevêtrement de compétences.
  réseau ferré national ; à l’exception des services d’intérêt       Principe n° 3 : Tenir compte des réalités locales.
  national et des services internationaux ; des services rou-        Permettre à une collectivité attributaire d’une compétence exclusive
                                                                     de la déléguer entièrement à un autre échelon territorial.
  tiers effectués en substitution des services ferroviaires sus-
  visés » (143). Les transports urbains de personnes sont pour
  leur part organisés par la commune ou l’EPCI. Enfin les
  transports routiers non urbains de personnes sont organi-
  sés par le département, à l’exclusion des liaisons d’intérêt
                                                                    III. FAVORISER LE REGROUPEMENT
  régional ou national.
  Le transfert de l’ensemble des compétences dans le domai-
                                                                    DES STRUCTURES TERRITORIALES
  ne des transports collectifs aux régions a été suggéré lors       Au fil du temps et des initiatives locales, les modalités
  des auditions, notamment par MM. Edward Jossa, directeur          d’administration locale de la France se sont compliquées
  général des collectivités territoriales au ministère de l’Inté-   et alourdies. Face à l’empilement des structures et à la pro-
  rieur et Marc Censi, président de l’ADCF. M. Pierre Richard,      lifération des nouvelles entités territoriales, le citoyen est
  président du conseil d’administration de Dexia, a considéré       égaré, la puissance publique affaiblie et la compétitivité
  qu’il serait souhaitable d’instaurer une seule autorité orga-     des entreprises amoindrie.
  nisatrice des transports dans chaque région – à l’instar du       Dans ces conditions, on comprend que la question de la
  STIF dans la région Ile-de-France.                                modification des structures territoriales soit non seule-
  Toutefois, en réponse à une question parlementaire sur le         ment récurrente, mais prenne une importance croissante.
  transfert éventuel de l’ensemble de la compétence trans-          Le problème peut être abordé soit sous la forme radicale
  port à l’échelon régional, le ministre de l’écologie, du          d’une critique du nombre de catégories de collectivités
  développement et de l’aménagement durables a formulé              territoriales, soit sous la forme plus souple d’une proposi-
  une réponse prudente : « Plutôt que d’envisager la dispari-       tion de regroupement ou de fusion des collectivités d’un
  tion d’un niveau territorial d’organisation des transports,       même niveau.
  il apparaît préférable que les autorités concernées accen-        Le récent rapport sur la libération de la croissance fran-
  tuent leurs efforts de coordination en agissant au plus près      çaise, remis au Président de la République par la commis-
  des attentes de leurs usagers. » (144)                            sion présidée par M. Jacques Attali, a semblé privilégier la
  La mission considère pour sa part que, si une compétence          première approche, en proposant, pour réduire le poids de
  générale était confiée aux régions en matière d’établisse-        la dépense publique, de supprimer les départements d’ici
  ments d’enseignement secondaire, l’exercice par celles-ci         dix ans : « des intercommunalités renforcées doivent pou-
  de l’ensemble des compétences en matière de transports            voir attirer vers elles certaines des compétences actuelle-
  terrestres se justifierait d’autant plus, car ces transports      ment exercées par les départements. Ce transfert serait de
  sont notamment utiles pour les déplacements quotidiens            droit si l’intercommunalité en fait la demande. L’objectif
  des élèves.                                                       est de constater à dix ans l’inutilité du département, afin

210                                                                                                           8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                      CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

de clarifier les compétences et réduire les coûts de l’ad-        En ce qui concerne les communes, la loi n° 71-588 du
ministration territoriale. » Cette proposition a suscité des      16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de commu-
réactions vives, au nom de la tradition républicaine déjà         nes (dite loi Marcellin) a prévu des dispositions législati-
ancienne qui s’attache à cet échelon d’administration, bien       ves permettant la fusion des communes, soit sous la forme
identifié par les citoyens.                                       d’une fusion simple, soit sous celle d’une fusion associa-
La mission, sans proposer la suppression d’une catégorie de       tion (auquel cas la commune associée conserve un maire
collectivités territoriales ou d’une autre, souhaite renouve-     délégué, une mairie annexe, un centre d’action sociale, un
ler en profondeur la réflexion sur les structures territoria-     comité ou un conseil consultatif). En dépit de cette loi,
les françaises et l’approche de leur réforme. Elle considère      on a dénombré à peine un millier de fusions de commu-
en effet que la situation actuelle, qui est la conséquence        nes et l’on fait souvent reproche à la France d’être le pays
d’une accumulation de structures d’époques différentes,           ayant le plus d’unités de son échelon territorial de base.
sans avoir jamais procédé à une réforme d’ensemble, n’est         Toutefois, ce reproche n’est pas totalement exact puisque
pas propice au renouvellement des conditions de fonc-             la Suisse compte près de 2 900 communes, ce qui, en ter-
tionnement de la démocratie locale et à la simplification         mes de superficie comme de population, correspond à un
de la répartition des compétences entre collectivités ter-        plus grand nombre de communes qu’en France.
ritoriales.                                                       Enfin, la carte des régions de programmes, établie dès 1956
                                                                  et complétée en 1970 par l’adjonction d’une région Corse
A) Créer les conditions                                           (décret du 9 janvier 1970), n’a pas été modifiée lors de
d’un « big bang » territorial                                     leur transformation en collectivités territoriales de plein
                                                                  exercice par les lois de décentralisation de 1982-1983.
1. L’ancrage historique des structures actuelles                  L’ancrage historique des structures actuelles et le caractère
Les Français, s’ils sont attachés au département, y com-          inabouti des différentes propositions de modification de la
pris dans ses manifestations symboliques, telle que l’imma-       carte territoriale ne doivent pas interdire toute réflexion et
triculation départementale des véhicules automobiles, le          toute proposition de réforme. Toutefois, il serait excessif
sont plus largement encore à la triade commune – dépar-           d’envisager ex abrupto la suppression d’une catégorie ou
tement - région. Lors du sondage commandé à la SOFRES             une autre de collectivités territoriales – vos rapporteurs
                                                                  remarquent par exemple que, lors de son audition par la
par la Commission pour l’avenir de la décentralisation
                                                                  mission, M. Alain Rousset, président de l’Association des
(août 2000), à la question sur la coexistence de trois
                                                                  régions de France (ARF), s’est déclaré défavorable à la
échelons de collectivités territoriales, les personnes son-
                                                                  suppression de l’un ou l’autre des niveaux de collectivi-
dées avaient répondu à 67 % qu’elles la jugeaient plutôt
                                                                  tés territoriales.
une bonne chose. Le découpage régional actuel était aus-          La récente réponse à une question parlementaire confir-
si approuvé par 60 % des personnes sondées, tandis que            me qu’une approche plus pragmatique est préférable :
seulement 31 % des personnes sondées étaient favorables           « S’agissant plus particulièrement de la fusion des diffé-
à un découpage en 7 ou 8 régions élargies. Concernant le          rents niveaux de collectivités territoriales, le ministre de
niveau communal, seules 22 % des personnes sondées sou-           l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales
haitaient que les communautés de communes viennent à              estime que les départements comme les communes, susci-
terme remplacer les communes. Dans un très récent son-            tant un fort attachement de la population, conservent tout
dage de l’institut IFOP pour le journal Sud Ouest (5 octo-        leur sens dans la modernisation des institutions. Elle est
bre 2008), l’attachement des personnes sondées aux dif-           d’avis que le partage des compétences entre les niveaux
férents niveaux de collectivités territoriales est relativisé,    de collectivités doit laisser place à la coordination et à la
puisque la France demeure citée en tête (par 40 % des             souplesse, pour une meilleure adaptation de l’action publi-
personnes), devant la commune (34 %), la région (16 %)            que aux réalités locales. » (145)
puis le département (10 %). Toutefois, 59 % des person-
nes sondées se déclarent opposées à une suppression des           2. L’incitation à la coopération
départements.                                                     Lors des assises des Libertés locales organisées en 2003,
Malgré la richesse des propositions de l’immédiat après-          des demandes de simplification de la carte territoriale
guerre, la carte des structures territoriales françaises a fort   avaient été formulées, telles que la fusion des régions
peu évolué depuis lors.                                           Haute-Normandie et Basse-Normandie ou celle des dépar-
Le seul remaniement départemental de grande ampleur a             tements des Hautes-Alpes et des Alpes de Haute-Pro-
lieu en région parisienne en 1964 : les deux départements         vence. Dans certains cas, des demandes peuvent refléter
de la Seine-et-Oise et de la Seine furent découpés en             des revendications régionalistes ou autonomistes plus ou
sept départements. Par la suite, le département de Corse          moins explicites, qui n’ont pas pour premier objet la sim-
fut également scindé en deux en 1975 (loi n° 75-356 du            plification (telles que la création d’un département du
15 mai 1975 portant réorganisation de la Corse).                  Pays Basque, d’un département du Hainaut ou encore d’une

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                       211
  région savoyarde, le rattachement de la Loire-Atlantique à       tion des électeurs pour la modification des limites des col-
  la Bretagne). Dans d’autres, une proposition de simplifica-      lectivités territoriales, la création d’une collectivité à sta-
  tion peut être ambiguë, et satisfaire aussi bien des reven-      tut particulier ou la modification de son organisation (149).
  dications régionalistes que des ambitions simplificatrices,      M. Claudy Lebreton, président de l’ADF, a également plaidé
  comme pour les propositions de fusion des deux départe-          devant la mission en faveur de l’organisation systématique
  ments alsaciens (146) ou de suppression des départements         d’un référendum pour décider ou non la fusion entre des
  de Corse. Ainsi, la perspective d’un regroupement des col-       collectivités territoriales.
  lectivités territoriales n’est pas refusée, même si elle sus-    Toutefois, des exemples récents pourraient inciter à laisser
  cite des objections.                                             le choix entre une décision après consultation de la popu-
  À l’objection de l’éclatement de l’unité nationale, il con-      lation et une décision par les assemblées délibérantes des
  vient d’ajouter l’objection de la perte du statut de chef-       collectivités territoriales concernées.
  lieu par les villes-centres. En effet, ces dernières peu-        La loi n° 2003-486 du 10 juin 2003 organisant une consul-
  vent craindre un déclassement dès lors qu’elles perdraient       tation des électeurs de Corse sur la modification de l’orga-
  leur statut actuel, comme l’a fait observer fort justement       nisation institutionnelle de la Corse a prévu que le corps
  M. Marc Censi, président de l’ADCF, lors de son audition         électoral de Corse serait consulté sur cette question. Une
  par la mission. En outre, des choix imposés par le pouvoir       collectivité territoriale à statut particulier se serait subs-
  central seraient difficilement acceptés par les élus locaux      tituée aux trois collectivités actuellement existantes et
  et la population des collectivités concernées, notamment         aurait exercé leurs compétences. Elle aurait compris deux
  dans les chefs-lieux « menacés ». M. Bruno Sido, secrétai-       subdivisions administratives, qui auraient été le ressort
  re général de l’ADF, a évoqué devant la mission la relation      d’assemblées délibérantes et auraient mis en œuvre cer-
  privilégiée du conseil régional avec le chef-lieu de région,     taines des compétences de la collectivité unique. La pro-
  et l’on peut penser que les deux structures seront souvent       position fut repoussée par 50,9 % des suffrages exprimés
  tentées d’unir leur force pour résister à toute recomposi-       le 6 juillet 2003.
  tion régionale.                                                  Concernant les départements et régions d’outre-mer, sur
  La mission considère pour cette raison qu’il convient de         le fondement de l’article 72-4 de la Constitution, une
  privilégier une approche concertée, fondée sur la démarche       consultation des électeurs de Guadeloupe, de Martini-
  volontaire des collectivités, accompagnées et encouragées        que, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin fut organisé
  par le législateur national.                                     le 7 décembre 2003, conformément aux décrets du Prési-
  La première question, d’ordre général, est celle de la           dent de la République du 29 octobre 2003 et après qu’une
  méthode de fusion. Par ailleurs, chaque type de regroupe-        déclaration avec débat eut été organisée dans chacune
  ments — de collectivités de la même catégorie, que l’on          des assemblées du Parlement. En Martinique et en Gua-
  peut qualifier de regroupements horizontaux, ou de col-          deloupe, la question posée portait sur la création d’une
  lectivités de catégories distinctes, que l’on peut qualifier     collectivité territoriale unique, qui se serait substituée au
  de regroupements verticaux — soulève des questions spé-          département et à la région, tout en demeurant une col-
  cifiques, qui seront abordées pour chaque type de regrou-        lectivité régie par l’article 73 de la Constitution. À Saint-
  pement proposé.                                                  Barthélemy et à Saint-Martin, il était proposé de créer une
  Les projets de regroupements ou redécoupages de collec-          collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitu-
  tivités territoriales risquent fort de susciter des opposi-      tion. Les résultats furent positifs dans ces deux dernières
  tions locales et d’être perçus comme des schémas irréalis-       îles, qui ont par la suite accédé au statut de collectivités
  tes, déconnectés de la réalité et nés de l’imagination de        d’outre-mer, par la loi organique du 21 février 2007 por-
  technocrates parisiens, s’ils sont imposés « d’en haut ».        tant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à
  Une concertation avec les élus concernés paraît donc sou-        l’outre-mer (150). En revanche, en Martinique comme en Gua-
  haitable — voire indispensable, compte tenu du principe          deloupe, les résultats des référendums furent négatifs (151)
  constitutionnel de libre administration des collectivités        et les deux régions monodépartementales n’ont pas connu
  territoriales. C’est ce que soulignait déjà le Gouvernement      d’évolution institutionnelle depuis lors.
  en février 2003, en réponse à une question sénatoriale sur       Ces différents exemples, certes tous insulaires et parti-
  la perspective d’une fusion de la région Auvergne avec la        culiers, s’ils ne permettent pas de présager d’éventuelles
  région Limousin (147).                                           consultations de la population d’autres collectivités terri-
  Même s’il ne s’agit actuellement d’une obligation légale         toriales, sont néanmoins la manifestation de la nécessaire
  qu’en matière communale (148), faut-il généraliser la con-       pédagogie qui doit précéder un changement de structure
  sultation des électeurs sur tout projet de fusion, qu’il con-    susceptible d’être perçu comme un risque plutôt qu’une
  cerne les régions, les départements ou les communes ? Le         chance.
  dernier alinéa de l’article 72-1 de la Constitution, introduit   D’autre part, il semble préférable, au moins dans un pre-
  par la révision du 28 mars 2003, semble y inciter, dans la       mier temps, de favoriser les expériences volontaires de
  mesure où il permet au législateur de prévoir la consulta-       regroupements, plutôt que d’élaborer un plan d’ensem-

212                                                                                                      8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                       CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

ble (152), car ce dernier choix, en sus de sa difficulté de         d’après Raymond Marcellin, à un calendrier peu propice : « à
« pilotage », pourrait réveiller, dans certains espaces péri-       la demande du Premier ministre, et dans la perspective des
phériques, sinon des revendications identitaires, du moins          élections législatives mars 1973, puis des élections canto-
le sentiment d’une reprise en main parisienne et centrali-          nales d’octobre 1973, la procédure d’application de la loi
satrice, sous couvert d’un approfondissement de la décen-           ne fut pas engagée pour éviter que les regroupements com-
tralisation. Le législateur pourrait dans un second temps,          munaux, devenant des enjeux électoraux, connaissent une
au terme d’un délai qu’il conviendra de fixer, valider les          dénaturation qui les transforme en querelle politique » (155).
regroupements qui auront été proposés.                              Il concluait en considérant qu’« une réforme d’envergure a
Une question générale posée par toute fusion de collectivités,      besoin de temps pour être réalisée ».
du fait de la liberté de fixation des taux des impôts locaux, est   Si la mission considère que l’attitude du législateur doit
celle de la manière dont les taux d’imposition devraient être       dans un premier temps être incitative, elle estime égale-
harmonisés dans la collectivité issue de la fusion. Un méca-        ment que les incitations aux regroupements doivent pou-
nisme similaire à celui prévu pour les fusions de communes          voir être relayées, dans un second temps, par une nouvelle
par l’article 1638 du code général des impôts pourrait être         intervention du législateur. Pour cette raison, le législateur
prévu (153). L’intégration fiscale progressive permettrait d’har-   devrait par avance fixer une date butoir, au-delà de laquelle
moniser les taux d’imposition sur une durée suffisamment            il pourrait reprendre la conduite des opérations, dans un
longue pour que les contribuables des collectivités ayant les       premier temps laissées à l’initiative des collectivités elles-
taux les plus bas n’en pâtissent pas trop brutalement.              mêmes, pour valider les résultats obtenus.
Afin de donner à la réforme de réelles chances de succès,            Principe n° 4 : Réduire le nombre de collectivités
il conviendrait par ailleurs de prévoir un certain nombre            Inciter financièrement les collectivités territoriales à se regrouper vo-
de dispositifs fiscaux ou financiers incitatifs.                     lontairement, soit par l’union avec une collectivité de même niveau,
                                                                     soit par l’accroissement de compétences résultant de la fusion avec
Dans un premier temps, vos rapporteurs avaient songé à               un autre niveau, selon les principes prévus par la loi et dans un délai à
permettre aux collectivités volontaires pour se regrou-              fixer (par exemple d’un an) au terme duquel il reviendra au législateur
per ou se transformer de bénéficier du prélèvement pour              de valider les résultats obtenus.
frais d’assiette et de recouvrement (4,4 % du montant des
impôts locaux prélevés par voie de rôle) et du prélève-
ment pour frais de dégrèvement et de non-valeurs (3,6 %             B) Les regroupements horizontaux
du montant des impôts locaux prélevés par voie de rôle),
soit au total d’une prime correspondant à 8 % du montant            1. L’agrandissement des régions
des principaux impôts locaux (154). Toutefois, une telle dis-       Le faible poids économique et budgétaire des régions françai-
position, qui ne pourrait être effectuée qu’en loi de finan-        ses, comparé à celui des autres États européens, a été sou-
ces, en vertu de l’article 36 de la loi organique relative aux      ligné à plusieurs reprises devant la mission. Un agrandisse-
lois de finances (« L’affectation totale ou partielle, à une        ment des régions actuelles, dès lors qu’il repose en priorité
autre personne morale d’une ressource établie au profit             sur le volontariat, permettrait, sans remettre en cause l’unité
de l’État ne peut résulter que d’une disposition de loi de          nationale, de réduire le nombre de ces structures.
finances. »), poserait d’autre part le problème du partage
de l’affectation d’une imposition : une perception unique           a) Le regroupement de régions entières
de l’imposition par l’État puis un reversement aux collec-          L’extension des régions existantes peut d’abord prendre la
tivités bénéficiaires serait nécessaire, selon des règles de        forme du regroupement de régions entières en « régions
calcul complexes, dans la mesure où l’assiette de ce prélè-         étendues ».
vement correspond à des taxes partagées entre plusieurs             Certes, la loi autorise déjà les régions volontaires à se
niveaux de collectivités.                                           regrouper, mais les conditions de majorité qualifiée exigées
Il serait donc possible, tout en retenant ce critère d’une          au niveau départemental pour l’approbation d’un tel pro-
incitation financière correspondant à 8 % du montant des            jet paraissent très restrictives. En effet, l’article L. 4123-1
principaux impôts locaux perçus par la collectivité, d’en           du code général des collectivités territoriales subordonne
faire bénéficier les collectivités au travers d’une fraction        cette possibilité au recueil de délibérations concordantes
de la dotation globale de fonctionnement (DGF) créée spé-           des conseils régionaux intéressés, ainsi que d’une majori-
cialement au profit des collectivités s’engageant dans une          té qualifiée de conseils généraux (deux tiers des conseils
démarche de simplification de la carte des structures terri-        généraux représentant la moitié de la population ou la
toriales. Afin que l’incitation soit forte, le dispositif pour-     moitié des conseils généraux représentant les deux tiers de
rait être appliqué pendant une dizaine d’années.                    la population). En outre, un décret en Conseil d’État doit
Enfin, une question primordiale est celle du calendrier de la       intervenir pour prononcer le regroupement.
réforme. La loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions        Dans ces conditions, aucun regroupement de régions n’a
et regroupements de communes (dite loi Marcellin), si               encore été réalisé. Or, l’insuffisance de la taille, mais sur-
elle ne connut pas le succès d’abord escompté, le devrait,          tout du poids démographique et économique des régions

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                                     213
  françaises, comparées à leurs homologues européennes                            égard, la carte des circonscriptions interrégionales établies
  (notamment à nombre de Länder allemands (156)), pénalise                        pour l’élection des représentants français au Parlement euro-
  leur action et les possibilités de coopération décentralisée.                   péen, comprenant 7 grandes circonscriptions en métropo-
  Ile-de-France est la seule région française qui trouve sa                       le (164), pourrait également alimenter la réflexion des régions
  place parmi les dix premières régions européennes en ter-                       souhaitant se regrouper et, ainsi, accroître leurs capacités
  mes de puissance économique et de population, alors que                         d’action – tout en assurant une péréquation financière entre
  les régions de la plupart de nos grands voisins (Allemagne,                     les actuelles régions.
  Italie, Espagne) figurent dans cette liste au moins à deux
                                                                                  Poids économique et démographique
  reprises. À l’inverse, onze des vingt-deux régions françai-
                                                                                  des régions métropolitaines
  ses ont à la fois une population inférieure à deux millions
  d’habitants et un produit intérieur brut (PIB) inférieur à                                                  Population de la région      PIB de la région
  50 milliards d’euros (voir tableaux ci-après).                                   Nom de la région (158)          (en milliers              (en millions
                                                                                                                d’habitants) (159)         d’euros) (160)
  Classement des régions européennes                                              Alsace                              1 829                    48 389
  par poids économique et démographique décroissant                               Aquitaine                           3 123                    79 920
                                                                                  Auvergne                            1 337                    31 631
                        PIB de la région (en     Population de la
        Nom de la                                                       Pays      Basse-Normandie                     1 453                    34 064
                      milliards de standards de région (en millions
         région                                                       concerné    Bourgogne                           1 626                    40 485
                      pouvoirs d’achat (157))      d’habitants)
      Rhénanie-                                                                   Bretagne                            3 103                    78 035
      Nord-                     447                    18,1           Allemagne   Centre                              2 515                    63 457
      Westphalie
                                                                                  Champagne-Ardenne                   1 337                    35 310
      Ile-de-France            425,5                   11,3             France
                                                                                  Corse                                281                      6 359
      Bavière                  368,6                   12,4           Allemagne
                                                                                  Franche-Comté                       1 151                    28 091
      Grand                                                           Royaume-
                               301,5                   7,4                        Haute-Normandie                     1 815                    46 853
      Londres                                                             Uni
      Bade-                                                                       Ile-de-France                      11 577                   500 839
                               300,2                   10,7           Allemagne
      Wurtemberg                                                                  Languedoc-Roussillon                2 548                    57 350
      Lombardie                283,6                   9,3               Italie   Limousin                             727                     17 089
      Hesse                    181,7                   6,1            Allemagne   Lorraine                            2 343                    55 219
      Catalogne                173,8                   6,7             Espagne    Midi-Pyrénées                       2 782                    71 296
      Communauté                                                                  Nord-Pas-de-Calais                  4 048                    90 841
                               163,8                   5,8            Espagne
      de Madrid                                                                   Pays de la Loire                    3 455                    89 530
      Latium                   148,5                   5,2              Italie
                                                                                  Picardie                            1 890                    42 778
  Source : Eurostat, 2004                                                         Poitou-Charentes                    1 722                    40 985
  Notre collègue Michel Piron, vice-président de l’ADCF, a                        Provence-Alpes-Côte
                                                                                                                       4 818                   130 178
                                                                                  d’Azur
  d’ailleurs fait observer à la mission que des régions françai-                  Rhône-Alpes                         6 058                    173 682
  ses plus étendues et moins nombreuses disposeraient natu-                       Métropole                           61 538                  1 762 379
  rellement de davantage de poids et pourraient légitimement                      Sources : Institut national de la statistique et des études économiques
  aspirer à exercer davantage de compétences. Il notait éga-                      (INSEE) et direction générale des collectivités locales (DGCL) du minis-
  lement, dans un rapport d’information consacré en 2006 à                        tère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, 2008
  l’équilibre territorial des pouvoirs, qu’un nombre croissant                    Les zones de défense interrégionales
  d’administrations ou de politiques étatiques sont organi-
  sées à l’échelon interrégional (161) (voir ci-après) et que « les               Nom de la zone                    Régions regroupées
  régions sont aujourd’hui trop petites » pour rendre certains                    Paris          Ile-de-France
  grands arbitrages économiques et sociaux entre les métro-                       Nord           Nord, Picardie
  poles (162). Le rapport précité de notre collègue Michel Piron                                 Champagne-Ardenne, Lorraine, Alsace, Franche-
                                                                                  Est
                                                                                                 Comté, Bourgogne
  souligne que, d’une manière générale, « la multiplication des                                  Haute-Normandie, Basse-Normandie, Centre, Pays de
  initiatives interrégionales comme la montée en puissance                        Ouest
                                                                                                 la Loire, Bretagne
  des programmes communautaires INTERREG montre la voie                           Sud-ouest      Poitou-Charentes, Limousin, Aquitaine, Midi-Pyrénées
  d’un rapprochement entre les régions actuelles qui pose la                      Sud-est        Auvergne, Rhône-Alpes
  question de l’élargissement de leur territoire et de leur popu-                 Sud            Languedoc-Roussillon, Provence-Alpes-Côte d’Azur
  lation » et qu’un agrandissement des régions « pourrait per-                                   Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion,
                                                                                  Dom Com        Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Polynésie
  mettre un changement d’échelle propre à favoriser des syn-                                     française, Nouvelle-Calédonie
  thèses plus riches entre les différents territoires, mais aussi
  susceptibles de mieux prendre en compte la dimension inter-                     Pour rendre réellement possibles et attrayants les regrou-
  nationale de nombreux problèmes. À l’échelle européenne,                        pements de régions, la mission suggère d’étudier les pis-
  des régions seraient plus visibles et plus efficaces » (163). À cet             tes suivantes :

214                                                                                                                              8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                            CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

- modifier les conditions de majorité requises pour le                    obtenue par transfert de départements d’une région à
  regroupement. L’article L. 4123-1 du code général des                   l’autre combiné à l’éclatement de certaines des régions
  collectivités territoriales pourrait ainsi être modifié pour            affectées.
  subordonner le regroupement des régions au seul accord                  Cette démarche, un peu plus fine mais aussi plus com-
  de chacune d’entre elles, obtenu à la majorité simple de                plexe que la précédente, nécessiterait un pilotage ren-
  son conseil régional ou de sa population consultée par                  forcé de l’État, afin de parvenir à une carte rationnelle de
  référendum local (165) ;                                                ces « régions recomposées », tout en prenant en compte
- créer une incitation financière au regroupement. Pour ce                les aspirations des élus et des populations concernées. Il
  faire, les régions ayant décidé de se regrouper pourraient              paraît, en tout état de cause, impératif de subordonner la
  bénéficier d’une nouvelle part spécifique au sein de la                 mise en œuvre d’un tel processus à la préservation de la
  dotation globale de fonctionnement (DGF) des régions,                   continuité territoriale des régions recomposées : l’appari-
  laquelle pourrait être d’un montant équivalent aux prélève-             tion d’enclaves dans celles-ci rappellerait fâcheusement
  ments pour frais d’assiette et de recouvrement et pour frais            certaines provinces d’Ancien Régime et serait paradoxale
  de dégrèvement et d’admission en non-valeurs perçus par                 pour une démarche de modernisation et de rationalisation
  l’État, soit 8 % du montant des impôts locaux de la collecti-           des structures territoriales de notre pays.
  vité territoriale perçus par voie de rôle (166). Il conviendrait,       La mission préconise donc de permettre à tout conseil géné-
  si l’on ne souhaite pas pénaliser les collectivités ne partici-         ral de demander le rattachement du département à une
  pant pas à un regroupement, d’abonder à due concurrence                 région limitrophe, dès lors que cette demande recueille l’ac-
  la DGF, faute de quoi une redistribution de DGF en faveur               cord du conseil régional de la région appelée à s’étendre à
  des collectivités regroupées s’opérerait.                               ce nouveau département. Par ailleurs, si le principe constitu-
La mission s’est interrogée sur la nécessité de fixer un                  tionnel de libre administration des collectivités territoriales
seuil maximal de population – fixé par exemple à 10 ou                    devait imposer de recueillir l’accord de la région délaissée
12 millions d’habitants – pour éviter que l’apparition de                 par le département, cet accord devrait pouvoir être exprimé
nouveaux ensembles régionaux trop puissants ne menace                     tant par la population de cette région que par son assemblée
l’unité nationale. Cette solution a été écartée car elle pour-            délibérante, ce qui permettrait parfois de surmonter les pro-
rait être inadaptée, en interdisant, de fait, tout regroupe-              bables réticences des conseillers régionaux. En cas de refus
ment aux régions les plus peuplées (cas, par exemple, de                  des régions concernées, les projets de transferts devraient
la région Ile-de-France), et inutile, car les rivalités natu-             être abandonnés, sauf à prévoir une intervention directe du
relles rendent improbable l’union de régions comportant de                législateur pour y procéder – initiative qui devrait toutefois,
grandes métropoles (cas, par exemple, d’un regroupement                   là encore, être conciliée avec le principe constitutionnel de
des régions Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d’Azur)                    libre administration des collectivités territoriales.
– comme l’a remarqué devant la mission M. Marc Censi,                     La réunion de l’ensemble de ces conditions d’acceptation
président de l’ADCF.                                                      et de seuil devrait logiquement conduire chaque conseil
Par ailleurs, afin de créer une impulsion efficace, ces dif-              général de la région délaissée à envisager le rattachement
férentes dispositions législatives devraient n’être applica-              de son département à une région limitrophe – ou, à défaut,
bles que pour une durée limitée :                                         la fusion de la région délaissée avec les départements res-
- une période d’un an pourrait être ouverte pour permet-                  tants. Il conviendrait bien sûr de prévoir un mécanisme de
  tre aux régions de formuler librement leurs demandes                    coordination entre les différentes procédures de regroupe-
  de regroupements. En fonction des résultats obtenus, le                 ments prévues pour les régions, afin de résoudre les litiges
  législateur ne serait éventuellement appelé à interve-                  qui pourraient apparaître si elles sont engagées concur-
  nir qu’à l’issue de cette période, pour compléter le mou-               remment. À l’instar du mécanisme proposé pour les regrou-
  vement de regroupement, dans le respect du principe                     pements de régions, un décret en Conseil d’État viendrait
  constitutionnel de libre administration des collectivités               clore la procédure, en veillant à sa sécurité juridique et à
  territoriales ;                                                         sa cohérence territoriale.
- les dispositions fiscales et financières bénéficieraient aux            Pour stimuler ces initiatives de recompositions régionales,
  collectivités pour une durée de 10 ans à compter de la                  la mission préconise d’étendre les avantages fiscaux et
  date de la demande de regroupement.                                     financiers prévus pour les régions regroupées aux dépar-
 Principe n° 5 : Pour les régions : s’étendre géographiquement, dans un
                                                                          tements transférés, ainsi qu’aux régions bénéficiaires de
 délai pouvant être fixé par exemple à un an                              ce transfert.
 Faciliter le regroupement volontaire des régions, pour rendre la carte
 territoriale plus cohérente.
                                                                          2. L’extension de l’intercommunalité
                                                                          Si l’attachement à la commune demeure fort chez nos
b) La recomposition régionale                                             concitoyens et leurs élus et si le fonctionnement trop
Une diminution du nombre actuel de régions par accrois-                   bureaucratique de certaines intercommunalités est parfois
sement de leur taille moyenne pourrait également être                     critiqué, la nécessité de poursuivre les efforts de regroupe-

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                                215
  ment pour remédier à l’émiettement communal, particuliè-           d’autant que ces dernières seront sans doute moins souvent
  rement prononcé en France (167), fait aujourd’hui l’objet d’un     utilisées en milieu rural que dans les zones urbaines.
  large consensus. Indépendamment de ses suggestions de              Pour ce faire, les avantages fiscaux accordés aux EPCI se
  fusions verticales, au cas par cas, entre l’échelon intercom-      transformant en collectivités territoriales de plein exerci-
  munal et l’échelon communal ou départemental, la mission           ce pourraient également être accordés aux EPCI à fiscalité
  préconise d’inciter financièrement les EPCI à se regrouper         propre obtenus par fusion de plusieurs EPCI préexistants.
  entre eux et d’achever la couverture de l’ensemble du ter-
  ritoire national en intercommunalités.                             b) L’achèvement de la carte intercommunale
                                                                     La coopération intercommunale a rencontré un indénia-
  a) La fusion des actuels EPCI                                      ble succès depuis la loi du 12 juillet 1999 relatif au ren-
  Dans certains espaces ruraux, le territoire couvert par les        forcement et à la simplification de la coopération inter-
  EPCI demeure trop limité pour que la mise en commun des            communale, grâce à la clarification du cadre normatif et
  moyens communaux permette de dégager les économies                 à la mise en place d’incitations financières adaptées. Les
  d’échelle requises ou de disposer d’une puissance finan-           mécanismes d’adhésion volontaire ont permis d’atteindre
  cière suffisante pour soutenir des projets de développe-           de très bons résultats, puisque 87 % de nos concitoyens
  ment ambitieux.                                                    résident aujourd’hui dans une commune participant à l’un
  L’article 153 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés      des 2 583 EPCI à fiscalité propre existant en France au
  et responsabilités locales a certes amélioré et simplifié les      1er janvier 2008.
  dispositions législatives permettant la fusion des EPCI. L’ar-     Toutefois, l’intercommunalité progresse aujourd’hui plus len-
  ticle L. 5211-41-3 du code général des collectivités territo-      tement : le nombre de communes regroupées dans ces EPCI
  riales n’impose plus la dissolution préalable des EPCI désirant    est passé de 33 413 à 33 636 entre le 1er janvier 2007 et le
  fusionner et, lorsque la fusion est d’initiative préfectorale,     1er janvier 2008. Cette organisation intercommunale ne s’est
  seuls sont requis la consultation de la commission départe-        pas encore étendue à l’ensemble du territoire français, puis-
  mentale de coopération intercommunale (CDCI), ainsi que            que 3 047 communes, représentant 8,4 millions d’habitants,
  l’accord des organes délibérants des EPCI et d’une majorité        demeurent isolées. La situation de Ile-de-France est la plus
  qualifiée des communes concernées, sans droit de veto pour         critique : seules 69 % des communes, regroupant 49 % des
  la commune centre. Afin d’éviter tout blocage, l’avis des com-     habitants de la région, y participent à un EPCI à fiscalité
  munes consultées est réputé favorable s’il n’a pas été rendu       propre. Il est probable que l’objectif de couverture de l’en-
  dans un délai de trois mois. Enfin, la fusion doit concerner       semble du territoire français en EPCI à fiscalité propre ne
  au moins un EPCI à fiscalité propre, et entraîne la création,      pourra pas être atteint sans changement d’approche.
  sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave communa-        Lors de son audition par la mission, M. Jean-Pierre Balli-
  le, d’un EPCI à fiscalité propre – ce dernier relève alors de la   gand, vice-président de l’APVF, a ainsi considéré que l’en-
  catégorie de l’EPCI inclus dans le projet qui détient le plus      semble des communes devraient être intégrées à un EPCI
  grand nombre de compétences, ce qui permet d’approfondir           au plus tard le 31 décembre 2010, les quelques commu-
  la coopération intercommunale.                                     nes demeurées à l’écart de ce mouvement pouvant alors
  Afin d’éviter toute enclave intercommunale au sein de l’EP-        être contraintes par le représentant de l’État de participer
  CI fusionné, il pourrait être utile d’autoriser le représentant    à un EPCI. M. Marc Censi, président de l’ADCF, a également
  de l’État dans le département concerné à décider, après            rejoint cette analyse.
  consultation de la CDCI, d’inclure dans le périmètre de la         Certes, nombre de communes rurales seraient naturelle-
  fusion tout EPCI enclavé. Cette modification ponctuelle            ment hostiles à toute remise en cause du caractère facul-
  de l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités        tatif de leur adhésion à une structure intercommunale,
  territoriales permettrait ainsi de dissuader la constitution       comme l’a rappelé aux membres de la mission M. Vanick
  d’EPCI « défensifs » et de garantir la cohérence spatiale de       Berberian, président des maires ruraux de l’Indre. Pourtant,
  l’EPCI résultant de la fusion, ce qui correspond d’ailleurs        alors que plus de neuf communes sur dix ont déjà rejoint
  bien au rôle traditionnel du préfet dans les procédures            un EPCI à fiscalité propre, il paraît logique et inévitable
  intercommunales.                                                   d’étendre, à moyen terme, la démarche intercommunale à
  Toutefois, il est probable que l’utilisation de ces disposi-       l’ensemble du territoire national.
  tions demeurera marginale – seuls 10 projets de fusion ont         En effet, les fusions de communes ayant échoué, les groupe-
  été menés à bien en 2007 – si la démarche de regroupe-             ments intercommunaux demeurent un instrument de ratio-
  ment n’est pas stimulée par le législateur. À l’instar de ce       nalisation territoriale et la voie privilégiée pour remédier à
  qu’elle préconise pour les régions, la mission suggère donc        l’émiettement de notre territoire en plus de 36 000 commu-
  d’élaborer des dispositions législatives incitant financière-      nes. Le professeur Gérard Marcou, directeur du GRALE, et
  ment les EPCI à se regrouper horizontalement. Ce dispositif        M. Pierre Richard, président du conseil d’administration de
  complétera opportunément les incitations au regroupement           Dexia, ont d’ailleurs partagé ce constat avec la mission. Ajou-
  « vertical » des EPCI (avec le département ou les communes),       tons qu’il a été rappelé à plusieurs reprises à la mission que

216                                                                                                        8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                            CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

les EPCI à fiscalité propre jouent un rôle essentiel de péré-             nes, être porteuse d’ambitions insuffisamment affirmées
quation financière, car la mise en place d’une taxe profes-               dans le champ du développement durable.
sionnelle unique et la mutualisation des services permet de               Plus fondamentalement, la multiplication des pays a enco-
corriger les inégalités de potentiel fiscal entre les commu-              re compliqué le paysage administratif français. Ainsi, si le
nes qui y participent. Enfin, contrairement à une idée reçue,             pays n’est pas préalablement organisé sous la forme d’un
cette nouvelle organisation est loin d’être impopulaire chez              ou plusieurs EPCI à fiscalité propre intégrant l’ensemble
les Français eux-mêmes. Ainsi, bien que nos concitoyens                   des communes inscrites dans son périmètre, il doit prendre
connaissent encore mal leurs intercommunalités – ne serait-               une forme administrative sous la forme d’un groupement
ce que parce qu’ils n’élisent pas directement leur exécutif –,            d’intérêt public de développement local, à moins que les
ils approuvent largement ces regroupements : 87 % de ceux                 communes et groupement de communes concernées ne se
qui vivent dans un EPCI estiment que « c’est une bonne chose              constituent en syndicat mixte.
pour leur commune » (168).
                                                                          Les structures porteuses des pays
La mission préconise donc la fixation d’une date butoir, telle
que le 1er janvier 2011, pour l’achèvement de la carte inter-                           Structures              Nombre          Pourcentage
communale (qui peut souvent passer par la transformation                  Association                             106             32,50 %
de syndicats intercommunaux en EPCI à fiscalité propre).                  EPCI                                     18              5,50 %
Au-delà de cette date, toute latitude pourrait être accordée              Fédération d’EPCI                        11              3,40 %
au représentant de l’État dans le département pour intégrer,              GIP AT                                   19              5,80 %
après consultation de la commission départementale de la
                                                                          Syndicats mixtes fermés                 117             35,90 %
coopération intercommunale, les dernières communes isolées
                                                                          Syndicats mixtes ouverts                 55             16,90 %
dans des EPCI à fiscalité propre – que ceux-ci aient déjà été
                                                                          TOTAL                                   326              100 %
créés ou qu’ils puissent raisonnablement l’être avec d’autres
communes placées dans la même situation.                                  Source : données ETD
                                                                          NB. 36 pays, soit 10 % des 362 recensés au 1er janvier 2007, n’ont pas
 Principe n° 8 : Achever l’intercommunalité                               à cette date de structures porteuses.
 Achever la carte des intercommunalités en 2010. En veillant à leur
 cohérence spatiale, autoriser le représentant de l’État dans le dépar-   Les pays ont par conséquent contribué à créer des liens
 tement à inclure au sein d’une intercommunalité à fiscalité propre,
 après consultation de la commission départementale de coopération
                                                                          entre territoires qui ont pu se révéler utiles, mais ils ont
 intercommunale, les intercommunalités enclavées et les communes          également évolué vers une institutionnalisation qui risque
 isolées.                                                                 à terme d’aboutir à la création de fait d’un nouvel éche-
                                                                          lon administratif. Dans la perspective d’une couverture
                                                                          intercommunale complète du territoire français, la mis-
c) La disparition des pays                                                sion estime que les pays auront rempli leur rôle et, de ce
Une conséquence logique de l’achèvement de la carte                       fait, cessé d’être utiles. Elle recommande par conséquent
intercommunale devrait être la disparition des pays, dont                 que leur activité soit reprise par les EPCI compétents sur
le bilan est ambigu. Certes, l’élaboration des projets de                 les territoires concernés.
pays a permis une étroite association entre acteurs socio-                 Principe n° 9 : Supprimer les pays
professionnels et élus locaux en faveur du développement                   Supprimer progressivement les pays, en prévoyant un transfert de
de leurs territoires. Ces échanges ont permis la définition                leurs activités aux intercommunalités.
de stratégies de développement partagé entre les acteurs
locaux dans un cadre souple ne doublant pas les instan-
ces existantes. Les pays, en effet, n’ont pas vocation à se               C) Les regroupements verticaux
substituer aux collectivités locales existantes et à assurer              Les regroupements de collectivités appartenant à des caté-
la maîtrise d’ouvrage d’équipements. Les actions à condui-                gories différentes peuvent être qualifiés de « regroupe-
re découlant de la charte adoptée sont mises en œuvre                     ments verticaux ». De tels regroupements constitueraient,
par des maîtres d’ouvrage privés ou publics partenaires du                dans le paysage institutionnel français, une nouveauté. Ils
pays. Les équipes d’animation des pays, bien que de dimen-                contribueraient à la différenciation de la carte territoriale
sion réduite, et ayant comme tâche première la coordina-                  et permettraient de mieux prendre en compte l’existence
tion et la mutualisation des moyens humains existant sur                  d’enjeux territoriaux distincts.
leur territoire, sont progressivement devenues, comme le
soulignait M. Claudy Lebreton, président de l’ADF, devant                 1. Le regroupement de la région
la mission, des embryons d’administration.                                et des départements qui en sont membres
Toutefois, la définition de ces pays a pu générer des                     en une seule collectivité territoriale :
conflits locaux, susciter des interrogations sur la perti-                la « grande région »
nence de périmètres, aboutir à des articulations difficiles               Il est possible d’envisager la création d’une nouvelle caté-
avec des agglomérations ou des communautés de commu-                      gorie de collectivités territoriales qui pourrait, sur la base

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                                       217
  du volontariat, se substituer à une région et aux départe-         la mission, c’est un tel mode de scrutin qu’a préconisé
  ments qu’elle comprend, en exerçant l’ensemble de leurs            M. Adrien Zeller, président du conseil régional d’Alsace et
  compétences : la « grande région ».                                co-président de l’Institut de la décentralisation. Le mode
  Dans cette hypothèse, il conviendrait de préciser, au sein         de scrutin uninominal majoritaire pourrait être appli-
  d’un nouveau livre du code général des collectivités terri-        qué aux espaces ruraux, pour lesquels le territoire canto-
  toriales, les conditions de formation et de fonctionnement         nal constitue souvent une réalité, tandis que les espaces
  de cette nouvelle catégorie de collectivités territoriales.        urbains pourraient se voir appliquer un scrutin de liste à
  En effet, la Constitution exige qu’une collectivité territo-       la représentation proportionnelle (170).
  riale créée en lieu et place d’une ou plusieurs collectivi-        L’organisation de la nouvelle collectivité pourrait égale-
  tés le soit par la loi. Il revient également au législateur        ment s’inspirer de celle qui avait été envisagée en 2003
  de prévoir la possibilité ou l’obligation d’une consultation       pour la Corse. La nouvelle collectivité serait dotée d’une
  préalable de la population du territoire concerné, une telle       assemblée délibérante. Des conseils territoriaux, dont les
  consultation ne pouvant être décidée par les collectivités         limites territoriales correspondraient à celles des actuels
  elles-mêmes.                                                       départements, seraient respectivement composés des
  La création de la nouvelle collectivité territoriale devrait       membres de l’assemblée délibérante élus dans le ressort
  être subordonnée :                                                 territorial en question. Seule la nouvelle collectivité, qui
  - soit à un avis favorable de la majorité des membres du           se substituerait à la fois à la région et aux départements,
     conseil régional et des conseils généraux intéressés ;          disposerait de la personnalité morale et percevrait le pro-
  - soit à une demande formulée par l’un ou l’autre niveau de        duit des impositions départementales et régionales. Elle
     collectivités (région ou département) et qui serait ensui-      pourrait en revanche confier la mise en œuvre de certaines
     te soumise à une consultation à l’échelle régionale.            de ses compétences, dès lors qu’elles correspondent aux
  Par ailleurs, on pourrait envisager qu’un département limi-        compétences actuelles des départements, aux conseils ter-
  trophe puisse également adhérer à cette nouvelle collecti-         ritoriaux, qui agiraient ainsi par délégation pour le compte
  vité territoriale, à la demande de son conseil général et avec     de la nouvelle collectivité territoriale.
  l’avis favorable de l’organe délibérant de la nouvelle collecti-   Cette nouvelle collectivité cumulerait les impôts et dota-
  vité si celle-ci a déjà été instituée (ou, à défaut, avec l’avis   tions régionaux et les impôts et dotations départemen-
  favorable du conseil régional de la région appelée à deve-         taux, afin que la fusion des deux niveaux de collectivités
  nir la « grande région »). Toutefois, compte tenu du princi-       ne soit pas désavantageuse d’un point de vue financier.
  pe constitutionnel de libre administration des collectivités       Elle voterait à la fois les taux régionaux et les taux dépar-
  territoriales, l’organe délibérant, voire la population, de la     tementaux, mais pourrait toujours adopter, pour une durée
  région dont le territoire serait réduit (sinon l’existence remi-   limitée, des taux départementaux distincts, afin d’éviter
  se en cause) par cette perte d’un département limitrophe           que la réunion ne se traduise par des variations excessives
  devraient vraisemblablement être consultés.                        des taux départementaux.
  On observera que les départements refusant d’être absorbés         Les mêmes dispositions fiscales et financières qu’en matiè-
  par cette nouvelle collectivité territoriale pourraient l’évi-     re de regroupement de régions pourraient être appliquées
  ter en demandant leur rattachement à une autre région.             et devraient constituer un effet incitatif réel. Toutefois,
  Des dispositions législatives devraient préciser le régime         il conviendrait également de prévoir que les dotations
  électoral auquel seraient soumis les membres de l’assem-           de niveau départemental continuent à être versées selon
  blée délibérante de cette nouvelle collectivité territoriale.      une base de calcul correspondant aux anciennes circons-
  La question du mode de scrutin à appliquer à une collec-           criptions départementales, afin d’éviter d’éventuels effets
  tivité de ce type s’était déjà posée en 2003, lorsqu’il avait      négatifs sur le montant de certaines dotations (la dota-
  été envisagé de créer une collectivité territoriale se substi-     tion de péréquation urbaine par exemple, qui n’est accor-
  tuant à la collectivité territoriale de Corse ainsi qu’aux deux    dée qu’aux départements remplissant certains critères en
  départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud. Dans               matière d’urbanisation).
  son rapport au nom de la commission des Lois, notre col-            Principe n° 6 : Pour les régions : fusionner avec les conseils généraux,
  lègue Guy Geoffroy expliquait : « l’équilibre à trouver entre       dans un délai pouvant être fixé par exemple à un an
  la recherche d’une Assemblée fidèle à la composition poli-          Permettre et favoriser la fusion volontaire d’une région et de ses dé-
                                                                      partements en une même collectivité (qui pourrait être dénommée
  tique de l’île et l’exigence d’une proximité avec l’électeur        « grande région ») exerçant l’ensemble de leurs compétences.
  est délicat à trouver ; le curseur entre une dose de scrutin à
  la proportionnelle et de scrutin majoritaire doit ainsi faire
  l’objet d’une réflexion approfondie. » (169)                       2. L’élargissement de la trame communale
  Il serait souhaitable de prévoir un mode de scrutin mixte,         tout en préservant l’existence
  associant un scrutin uninominal majoritaire dans le cadre          des communes actuelles
  de circonscriptions cantonales et un scrutin de liste à la         Les communes sont trop nombreuses et trop petites. Cet-
  représentation proportionnelle. Lors de son audition par           te remarque récurrente invite à apporter des modifica-

218                                                                                                               8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                              CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

tions à la trame communale. Toutefois, l’attachement des                     tivités territoriales ne pourrait être pertinente que si elle
Français à leur commune, et la vertu de ce maillage fin du                   s’accompagnait d’une modification conjointe du statut des
territoire, qui permet d’agir au plus proche des citoyens,                   communes membres de ces EPCI.
incitent à ne pas supprimer totalement le découpage                          Une modalité de réduction du nombre de communes tout
actuel. La fameuse citation de Tocqueville reste de ce                       en préservant l’existence d’une réalité communale fidèle
point de vue d’actualité : « Les institutions communa-                       à la trame actuelle serait le recours au mécanisme de la
les sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la                  fusion association, initialement prévu par la loi Marcel-
science ; elles la mettent à la portée du peuple. » (De la                   lin du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de
démocratie en Amérique) Et il est significatif que le légis-                 communes.
lateur, à l’occasion de la loi du 13 août 2004 relative aux                  Une autre possibilité serait de permettre la création de col-
libertés et responsabilités locales, ait adopté un article                   lectivités territoriales sur le modèle des communes de Paris,
qui affirme que « les communes constituent le premier                        Lyon et Marseille, comprenant à la fois un conseil municipal
niveau d’administration publique et le premier échelon                       (qui détiendrait l’essentiel des compétences et serait élu au
de proximité » (article 145).                                                suffrage universel direct au sein de sections correspondant
 Les fusions de communes permises par la loi Marcellin
                                                                             aux anciennes communes) et des conseils d’arrondissement
 La loi Marcellin du 16 juillet 1971 avait eu pour objectif de permettre     (qui permettraient de confier à l’ancien échelon communal
 une simplification de la carte communale. Elle prévoyait deux types         certaines compétences). L’élargissement du dispositif des
 de fusion des communes :
 - la fusion simple (articles L. 2113-1 à L. 2113-10 du code général
                                                                             communes de Paris, Lyon et Marseille aux communes urbai-
   des collectivités territoriales), ayant pour conséquence une dispari-     nes a notamment été suggéré, lors des auditions, par M. Ser-
   tion complète des anciennes communes ;                                    ge Grouard, vice-président de l’AGVF.
 - la fusion association (articles L. 2113-11 à L. 2113-26 du même
   code), prévoyant la création de communes associées.
                                                                             La mission considère que le modèle de fonctionnement des
 La fusion association se distingue de la fusion simple dans la mesure       communes de Paris, Lyon et Marseille pourrait être une
 où il permet aux communes fusionnées de conserver une existence,            source d’inspiration pour permettre tant la réunion de com-
 sous la forme de « communes associées », dotées chacune d’un maire
 délégué, d’une annexe de la mairie et d’une section du centre d’action
                                                                             munes urbaines, par la création d’une commune composée
 sociale. Chacune des anciennes communes peut conserver une section          d’arrondissements, que pour permettre la réunion de com-
 électorale distincte pour l’élection des membres du conseil municipal.      munes rurales, à l’échelle d’une intercommunalité.
 En outre, la fusion association, lorsque la commune issue de la fusion
 compte plus de 100 000 habitants, entraîne de plein droit la création
                                                                             Le statut spécifique des communes de Paris, Lyon et Mar-
 d’un conseil consultatif dans chaque commune associée, qui est élu à        seille trouve son fondement dans la densité urbaine de ces
 la même date que le conseil municipal et dans les mêmes conditions          communes, justifiant une organisation déconcentrée en
 et selon le même mode de scrutin que le conseil municipal d’une
 commune de même importance que la commune associée. Ce conseil
                                                                             arrondissements au sein de la commune (171).
 consultatif exerce la plupart des compétences qui sont confiées au          La croissance de nombreuses villes a pour conséquence
 conseil d’arrondissement à Paris, Lyon et Marseille.                        l’existence d’agglomérations denses et peuplées, pour les-
 La loi Marcellin avait prévu deux incitations financières à la fusion des
 communes : pendant cinq ans à compter de la fusion, les subventions
                                                                             quelles une organisation calquée sur celle de Paris, Lyon
 d’équipement attribuées par l’État pour des opérations déjà engagées        et Marseille pourrait se justifier. D’ailleurs, la loi n° 2002-
 par les communes fusionnées étaient majorées de 50 % ; l’État com-          276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proxi-
 pensait le manque à gagner résultant, pour la nouvelle commune, de
 l’égalisation des charges fiscales. En dépit de ces incitations, les fu-
                                                                             mité, en prévoyant la création de conseils de quartier
 sions, aussi bien simples qu’associées, furent peu nombreuses. Si l’on      de manière systématique dans les communes de plus de
 dénombre 528 fusions en 1972 (concernant 1 336 communes), la di-            80 000 habitants et de manière facultative dans les com-
 minution du nombre de fusions annuelles est ensuite rapide : 193 fu-
 sions en 1973 (concernant 466 communes) ; 76 en 1974 (154 com-
                                                                             munes de 20 000 à 79 999 habitants (172), a manifesté la
 munes) ; 9 en 1975 (19 communes) et 9 en 1976 (20 communes).                nécessité de repenser l’organisation communale des plus
 Depuis lors, les fusions sont ponctuelles, et un certain nombre de          grandes agglomérations.
 communes fusionnées ont procédé à une défusion.
                                                                             Il est donc possible d’envisager que le législateur permette
Dès lors, il est nécessaire de concevoir une sorte d’emboî-                  à certaines agglomérations, dans un premier temps à leur
tement de structures entre un périmètre élargi (qui pour-                    demande, d’acquérir le statut des communes à arrondisse-
rait dans la plupart des cas être celui de l’établissement                   ments. Afin d’éviter une généralisation excessive du sys-
public de coopération intercommunale) et le périmètre                        tème des communes à arrondissements, dans des unités
communal actuel.                                                             urbaines de taille insuffisante, il conviendrait toutefois
La solution la plus simple serait l’absorption des compé-                    de restreindre cette possibilité aux seules agglomérations
tences communales par l’EPCI. Cette opération exigerait                      comptant plus de 50 000 habitants (seuil actuel pour la
toutefois que les EPCI deviennent des collectivités terri-                   création d’une communauté d’agglomération).
toriales de plein exercice. Or, comme l’ont souligné plu-                    La création d’une commune composée d’arrondissements
sieurs personnes auditionnées, on peut douter que l’ajout                    permettrait de regrouper la commune-centre et les commu-
d’un quatrième niveau de collectivités territoriales soit le                 nes périphériques en une seule commune. Si le périmètre de
meilleur moyen de rationaliser les structures territoriales                  l’EPCI peut offrir un critère simple pour délimiter la future
françaises. Dès lors, la transformation des EPCI en collec-                  commune à statut particulier, il serait néanmoins possible

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                                   219
  d’adopter une délimitation distincte, qui soit cohérente avec    à la moitié des sièges à pourvoir pour la liste arrivée en
  les limites de l’espace urbain et permette d’éviter les ruptu-   tête. Les sièges de membres du conseil d’arrondissement
  res de continuité géographique. Il serait également possible     seraient répartis dans les mêmes conditions entre les listes,
  de se demander si, dans le cadre de la création des arrondis-    en commençant pour chaque liste par le premier des candi-
  sements, la commune-centre ne pourrait pas, dans certains        dats non proclamé élu membre du conseil municipal.
  cas, être divisée en plusieurs arrondissements, de telle sorte   Les incitations fiscales et financières appliquées au regrou-
  que le poids respectif des différents arrondissements de la      pement des régions pourraient être appliquées à la créa-
  commune à statut particulier soit similaire.                     tion des communes à arrondissements pour rendre le méca-
  Les conseils d’arrondissements bénéficieraient de l’ensem-       nisme attractif.
  ble des compétences reconnues aux conseils d’arrondis-           De la même manière, et sous réserve de quelques adap-
  sement de Paris, Lyon et Marseille. Ces compétences ne           tations nécessaires pour tenir compte des spécificités de
  sont pas négligeables. Elles permettraient d’apporter aux        l’espace rural, il serait possible de transposer ce système
  communes devenues arrondissements la garantie qu’elles           aux communes rurales regroupées en EPCI. Afin d’éviter
  ne seraient pas dépourvues de tout moyen de contrôler            que les fusions ne s’effectuent à une échelle trop réduite,
  l’action de la nouvelle municipalité (173) :                     il serait souhaitable de prévoir que le périmètre du regrou-
  - le conseil d’arrondissement est compétent pour l’im-           pement soit dans ce cas obligatoirement celui de l’EPCI.
    plantation et le programme d’aménagement des équi-             Ce regroupement donnerait à chaque commune regroupée
    pements de proximité (à vocation éducative, sociale,           un conseil consultatif, quelle que soit l’importance démo-
    culturelle, sportive) et la gestion des équipements de         graphique de la collectivité issue de la fusion. Chacun des
    proximité(174) ;                                               conseils des communes regroupées conserverait l’exercice
  - le maire d’arrondissement attribue la moitié des loge-         de compétences de proximité et disposerait de ressources
    ments dont l’attribution relève de la commune qui sont         budgétaires. L’élection des conseillers aurait lieu par sec-
    situés sur son territoire(175) ;                               tion, dans chaque ancienne commune, au scrutin de liste
  - le maire d’arrondissement émet un avis sur toute auto-         si la commune regroupée compte 3 500 habitants ou plus,
    risation d’utilisation du sol, toute permission de voirie,     mais au scrutin uninominal majoritaire à deux tours si la
    tout projet d’acquisition ou d’aliénation d’immeuble dans      commune regroupée compte moins de 3 500 habitants.
    son secteur(176) ;
  - le vote des dépenses d’investissement intervient après          Principe n° 10 : Permettre la création d’une collectivité unique intercom-
                                                                    munalité-communes
    consultation d’une conférence de programmation des              Permettre la transformation d’une intercommunalité et de ses com-
    équipements, et une annexe du budget décrit par secteur         munes membres en une collectivité unique, à l’instar de la formule
    les dépenses d’investissement de la commune(177) ;              Paris Lyon Marseille.
                                                                    L’ensemble des conseillers pourront alors être élus au suffrage universel
  - les dépenses et recettes de fonctionnement sont détaillées      direct. Chacun des conseils des communes regroupées conserve l’exer-
    dans un état spécial à l’échelle de l’arrondissement(178) et    cice de compétences de proximité et dispose de ressources budgétaires.
    le conseil d’arrondissement dispose de ces recettes de          En zone urbaine, les élections ont lieu au scrutin de liste.
                                                                    En zone rurale, les élections ont lieu au scrutin uninominal.
    fonctionnement.
  La création d’une commune composée d’arrondissements
  devrait intervenir au cas par cas. Afin de donner dans un        3. La question des départements comportant
  premier temps aux collectivités la plus large initiative, la     une agglomération prépondérante
  création d’une commune à arrondissements résulterait :           Une autre voie qui pourrait être explorée pour tirer plei-
  - soit d’une demande formulée dans les conditions de             nement profit de l’intercommunalité, dans certaines aires
    majorité requises pour la création d’un EPCI(179) et obte-     urbaines, consisterait en un renforcement ascendant des
    nant l’accord de la commune la plus peuplée de l’agglo-        EPCI, par absorption des compétences départementales.
    mération ;                                                     Michel Debré, dans La Mort de l’État républicain (1947),
  - soit d’une demande formulée par la seule commune la plus       avait non seulement proposé de diminuer le nombre de
    peuplée de l’agglomération et suivie d’une consultation        circonscriptions départementales (créer des départements
    des électeurs de l’ensemble des communes incluses dans         deux fois moins nombreux et deux fois plus grands) mais
    le périmètre de la future commune à statut particulier.        également proposé de confier aux grandes villes les tâches
  Les membres du conseil d’arrondissement et ceux du nou-          exercées par le département. « Le trait particulier de ces
  veau conseil municipal seraient élus sur des listes propres      villes, dont l’importance atteint ou dépasse 100 000 habi-
  à chaque arrondissement (il conviendrait pour cette raison       tants, devrait être d’échapper à l’autorité départementale.
  d’éviter qu’un arrondissement puisse regrouper moins de          […] En d’autres termes, les grandes villes constitueraient
  3 500 habitants). Les sièges de membres du conseil munici-       à elles seules un département, leur conseil municipal
  pal seraient attribués pour chaque liste à la représentation     serait en même temps leur conseil général. » Une proposi-
  proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne,       tion similaire était formulée par Jean-François Gravier à la
  après application d’une prime majoritaire correspondant          même époque, pour les plus grandes villes (Paris, Lyon et

220                                                                                                              8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                       CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Marseille), qui pourraient constituer en tant que tel « un         de la communauté urbaine de Marseille et des trois com-
département-ville se limitant à l’agglomération continue et        munautés d’agglomération d’Aix-en-Provence, de l’ouest de
un département campagne comprenant l’arrière-pays ».               l’étang de Berre et de Garlaban, ou bien celle de la com-
La proposition prend une nouvelle vigueur à l’heure actuelle,      munauté urbaine de Nantes et de la communauté d’ag-
dans la mesure où les principales agglomérations sont com-         glomération de Saint-Nazaire). Par conséquent, si de tels
posées de communes réunies en un EPCI à fiscalité propre.          « EPCI-départements » devaient être créés, il conviendrait
M. Gérard Marcou, lors de son audition par la mission, pro-        au préalable de parfaire le champ de l’EPCI concerné, afin
posait justement que, dans les départements comprenant             de le faire correspondre avec l’aire d’urbanisation conti-
un établissement public de coopération intercommunale de           nue. Il serait même pertinent de l’étendre au-delà de cette
grande taille, cet établissement puisse reprendre les compé-       aire, dans la mesure où la tendance à l’étalement urbain se
tences exercées par le conseil général, le reste du territoire     poursuit et pourrait avoir pour conséquence qu’un périmè-
du département étant transféré aux départements voisins.           tre aujourd’hui pertinent soit demain trop étroit.
Cette proposition était également formulée par M. Jean-            Il conviendrait également de choisir entre une procédure
Pierre Balligand, qui considérait que « le conseil général n’a     uniforme et un traitement au cas par cas par le législateur.
pas sa pertinence sur l’ensemble du territoire ».                  Afin de surmonter les éventuels problèmes de périmètre et
Il serait ainsi possible de confier à certains EPCI, corres-       les risques d’incohérence ou de discontinuité géographi-
pondant à de grandes aires urbaines, au poids prépondé-            que, il serait, en tout état de cause, prudent de prévoir un
rant au sein de leur département, les compétences actuel-          contrôle, par le législateur ou le représentant de l’État, de
lement exercées par ce dernier. Le tableau ci-après fait           la cohérence spatiale des projets.
apparaître que seules quelques agglomérations seraient              Principe n° 7 : Permettre la création de métropoles en fusionnant conseil
susceptibles d’être concernées (onze si le seuil retenu est         général et intercommunalité
celui de 50 % de la population départementale, vingt-deux           Permettre la transformation d’une communauté d’agglomération ou
                                                                    d’une communauté urbaine au poids prépondérant au sein de son
si le seuil est abaissé à 40 %).                                    département en une collectivité territoriale de plein exercice se substi-
Le tableau montre également que, si certains EPCI peu-              tuant au département, les communes restantes pouvant être intégrées
vent représenter une part substantielle de la population            aux départements voisins avec leur accord.
départementale, ils constituent en tout état de cause une
part minoritaire des communes du département (souvent
moins de 10 % du total des communes) et une part tout
aussi faible de la superficie départementale (excepté dans         LES DIX PRINCIPES RETENUS
le cas très particulier du territoire de Belfort).
Par conséquent, un enjeu majeur de la transformation des           PAR LA MISSION
EPCI en EPCI-départements serait le sort des communes du
département qui n’auraient pas été incluses dans le péri-          Principe n° 1 : la fin de la dérive des financements
mètre de l’EPCI-département, étant précisé que la réponse          croisés
pourrait différer selon les départements.                          Pour que chaque citoyen puisse identifier la collectivité
Dans certains cas, le département comprend également un            responsable et afin de réduire les financements croisés,
autre EPCI auquel il serait également possible de confier          prévoir qu’un seul niveau de collectivités locales peut par-
sur son périmètre les compétences du conseil général, ou           ticiper au financement d’un projet conduit par une autre
qui pourrait, lorsque la proximité géographique le permet,         collectivité.
être fusionné avec l’EPCI principal de telle sorte que le nou-     Remarque : Une dérogation à cette limitation pourra être établie au pro-
                                                                   fit des communes dont la population est inférieure à un certain seuil et
vel EPCI-département couvre un plus grand périmètre.               dont le potentiel financier est inférieur à la moyenne de leur strate.
Dans d’autres cas, la solution la plus simple serait d’effectuer
un rattachement des communes ne souhaitant pas adhérer à
l’EPCI-département à un département dont elles sont limitro-       Principe n° 2 : spécialiser l’action des collectivités
phes (lorsque tel est le cas), avec l’accord de ce dernier.        Attribuer 80 % des compétences des collectivités exclusi-
En outre, les EPCI des aires urbaines se heurtent souvent à        vement à un niveau de collectivités.
la difficulté de faire correspondre l’intercommunalité avec        Exemples :
les limites de l’aire urbaine. Plusieurs raisons peuvent en        - pour les départements : l’action sociale, le tourisme, les
effet se combiner pour empêcher la constitution d’un péri-         musées, bibliothèques, archives, services archéologiques…
mètre large mais cohérent : les stratégies défensives des          - pour les régions : collèges, lycées et établissements d’en-
petites communes périphériques, qui peuvent s’inscrire,            seignement supérieur (personnel technique, immobilier et
soit dans une logique d’opposition politique, soit dans une        équipement), l’enseignement artistique, les transports sco-
logique économique de non mutualisation des coûts de               laires, routiers et ferroviaires…
l’urbanisation ; l’extension géographique considérable de          - pour les communes et intercommunalités : les équipe-
l’agglomération (on peut expliquer à ce titre la coexistence       ments sportifs…

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                                    221
  Principe n° 3 : tenir compte des réalités locales                          Notes
  Permettre à une collectivité attributaire d’une compéten-                  1) La composition de cette mission figure en pied de la page sommaire.
                                                                             2) M. Alain Gest, Application de la loi du 13 août 2004. Décentralisation,
  ce exclusive de la déléguer entièrement à un autre éche-                   nouvelle étape, nouvel état d’esprit. Rapport d’information au nom de la
  lon territorial.                                                           commission des Lois sur la mise en application de la loi n° 2004-809 du
                                                                             13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, XIIe législa-
  Principe n° 4 : réduire le nombre de collectivités                         ture, n° 3199, 28 juin 2006, page 138.
                                                                             3) En vertu de l’article L. 2312-3 du code général des collectivités territoria-
  Inciter financièrement les collectivités territoriales à se                les.
  regrouper volontairement, soit par l’union avec une collec-                4) Discours du Premier ministre du 22 novembre 2007.
  tivité de même niveau, soit par l’accroissement de compé-                  5) M. Jacques Caillosse, Repenser les responsabilités locales, Cahiers de
  tences résultant de la fusion avec un autre niveau, selon                  l’Institut de la Décentralisation, 2006, n° 8, page 16.
                                                                             6) M. Jean-Marie Pontier, « Semper manet. Sur une clause générale de com-
  les principes prévus par la loi et dans un délai à fixer (par              pétence », in Revue de droit public, n° 6, 1984.
  exemple d’un an) au terme duquel il reviendra au législa-                  7) Cour des comptes, Les aides des collectivités territoriales au développe-
  teur de valider les résultats obtenus.                                     ment économique. Rapport public thématique, novembre 2007.
                                                                             8) En vertu de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités ter-
                                                                             ritoriales, une communauté de communes doit exercer des compétences
  Principes nos 5 et 6 : pour les régions, s’étendre                         relevant de l’aménagement de l’espace et des actions de développement
  géographiquement ou fusionner avec les conseils                            économique intéressant l’ensemble de la communauté ainsi que d’au moins
  généraux, dans un délai à fixer (par exemple d’un an)                      un des cinq groupes suivants : protection et mise en valeur de l’environne-
  Faciliter le regroupement volontaire des régions, pour ren-                ment ; politique du logement et du cadre de vie ; création, aménagement et
                                                                             entretien de la voirie ; construction, entretien et fonctionnement d’équipe-
  dre la carte territoriale plus cohérente.                                  ments culturels et sportifs ; action sociale d’intérêt communautaire. L’article
  Exemple : Basse et Haute Normandie. Permettre et favoriser                 L. 5215-20 du même code énumère une liste précise de compétences
  la fusion volontaire d’une région et de ses départements en                obligatoirement exercées par la communauté urbaine, dans les six domaines
  une même collectivité (qui pourrait être dénommée « gran-                  suivants : développement et aménagement économique, social et culturel ;
                                                                             aménagement de l’espace communautaire ; équilibre social de l’habitat ;
  de région ») exerçant l’ensemble de leurs compétences.                     politique de la ville ; gestion des services d’intérêt collectif ; protection et
                                                                             mise en valeur de l’environnement et politique du cadre de vie. Pour les
  Principe n° 7 : permettre la création de métropoles en                     communautés d’agglomération, quatre domaines sont visés (développe-
                                                                             ment économique, aménagement de l’espace communautaire, équilibre
  fusionnant conseil général et intercommunalité                             social de l’habitat, politique de la ville) et trois compétences doivent en
  Permettre la transformation d’une communauté d’agglomé-                    outre être exercées parmi les six suivantes : création, aménagement et
  ration ou d’une communauté urbaine au poids prépondé-                      entretien de la voirie et des parcs de stationnement ; assainissement ; eau ;
  rant au sein de son département en une collectivité ter-                   protection et mise en valeur de l’environnement ; construction, entretien et
                                                                             fonctionnement d’équipements culturels et sportifs ; action sociale d’intérêt
  ritoriale de plein exercice se substituant au département,                 communautaire (article L. 5216-5 du même code).
  les communes restantes pouvant être intégrées aux dépar-                   9) Arrêts « Commune de Beaulieu-sur-Mer » et « Commune de Saint-Jean-
  tements voisins avec leur accord.                                          Cap-Ferrat », Conseil d’État, 22 novembre 2002.
                                                                             10) Arrêt « Commune de Sète », Conseil d’État, 31 juillet 1996.
                                                                             11) Paragraphe V de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités
  Principe n° 8 : achever l’intercommunalité                                 territoriales.
  Achever la carte des intercommunalités en 2010. En veillant                12) Paragraphe III de l’article L. 5215-20 du même code.
  à leur cohérence spatiale, autoriser le représentant de l’État             13) Article 33 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983.
  dans le département à inclure au sein d’une intercommuna-                  14) Article 30 de la même loi.
                                                                             15) Articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités terri-
  lité à fiscalité propre, après consultation de la commission               toriales.
  départementale de coopération intercommunale, les inter-                   16) M. Gérard Marcou, « Les contrats entre l’État et les collectivités territo-
  communalités enclavées et les communes isolées.                            riales », in AJDA, 19 mai 2003, page 985.
                                                                             17) MM. Jean-Claude Groshens et Jean Waline, « À propos de la loi consti-
                                                                             tutionnelle du 28 mars 2003 », in Mélanges Paul Amselek, Bruylant, 2005,
  Principe n° 9 : supprimer les pays                                         pages 425 et 427.
  Supprimer progressivement les pays, en prévoyant un                        18) Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, L’éva-
  transfert de leurs activités aux intercommunalités.                        luation des maisons des services publics, juillet 2008.
                                                                             19) M. Jean-Marie Pontier, « La décentralisation et le temps », in Revue de
                                                                             droit public, 1990, pages 1220-1221.
  Principe n° 10 : permettre la création d’une collectivité                  20) MM. Bruno Durieux, Bertrand Meary, Jean-Yves Le Gallou, Jean-Baptis-
  unique intercommunalité communes                                           te Nicolas, Xavier Hemeury, David Revelin et Christophe Bertani, Rapport sur
  Permettre la transformation d’une intercommunalité et de                   l’impact de la décentralisation sur les administrations d’État. Ministère des
  ses communes membres en une collectivité unique, à l’ins-                  Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer, juillet 2007.
                                                                             21) MM. Bruno Durieux, Jean-Baptiste Nicolas, Michel Gagneux, Jean-
  tar de la formule Paris Lyon Marseille.                                    Yves Le Gallou, Laurent Chambaud, Nicolas Grivel, Rapport sur l’impact de la
  Précisions : L’ensemble des conseillers pourront alors être élus au suf-   décentralisation sur les administrations d’État. Ministère de l’Emploi et de la
  frage universel direct. Chacun des conseils des communes regroupées        cohésion sociale. Ministère de la Santé et des solidarités, janvier 2007.
  conserve l’exercice de compétences de proximité et dispose de ressources   22) M. Jacques Attali, Rapport de la Commission pour la libération de la
  budgétaires.                                                               croissance française présidée par M. Jacques Attali, remis au Président de la
  En zone urbaine, les élections ont lieu au scrutin de liste.               République le 23 janvier 2008, page 201.
  En zone rurale, les élections ont lieu au scrutin uninominal.              23) M. Michel Piron, Gouverner en France : Quel équilibre territorial des pou-

222                                                                                                                           8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                                 CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

voirs ? Rapport d’information au nom de la commission des Lois sur l’équili-       l’aménagement et le développement du territoire).
bre territorial des pouvoirs, XIIe législature, n° 2881, 22 février 2006.          51) M. Pierre Richard, Solidarité et performance, les enjeux de la maîtrise
24) Circulaire du 25 août 2000 relative à la mise en œuvre de l’évaluation         des dépenses publiques locales, décembre 2006, page 56. Ce rapport rap-
dans les procédures contractuelles (contrats de plan, contrats de ville et         pelle également que la France « rassemble plus de 40 % des 90 000 commu-
d’agglomération, contrats de pays, contrats conclus avec les parcs naturels        nes que comptent les 25 membres de l’Union européenne ».
régionaux) pour la période 2000-2006.                                              52) M. Jacques Attali, op. cit., page 281.
25) L’intercommunalité en France : rapport au Président de la République           53) 17 février 1800.
suivi des réponses des administrations et des organismes intéressés, Cour          54) Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des commu-
des comptes, 2005.                                                                 nes, des départements et des régions, dite « loi Defferre ».
26) M. Jacques Attali, op. cit., page 203.                                         55) Loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des
27) OCDE, op. cit., page 17.                                                       régions. Cette loi a substitué les régions aux « circonscriptions d’action
28) M. Michel Pébereau, Rompre avec la facilité de la dette publique,              régionales » créées par le décret n° 60-516 du 2 juin 1960 portant harmoni-
rapport au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, 2005,           sation des circonscriptions administratives.
page 76.                                                                           56) La première élection des conseillers régionaux au suffrage universel
29) Op. cit., page 77.                                                             direct n’a eu lieu que le 16 mars 1986.
30) Le même rapport soulignait en outre que « la multiplication des éche-          57) Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences
lons politiques […] accroît la capacité des intérêts particuliers […] à trou-      entre les communes, les départements, les régions et l’État.
ver un écho favorable, ce qui suscite de nouvelles dépenses. », page 78.           58) Collectivités locales telles que les communautés autonomes espagnoles,
31) OCDE, op. cit., page 18.                                                       les régions italiennes ou les Länder allemands.
32) Olivier Guichard, Vivre ensemble. Rapport de la commission de dévelop-         59) Sondage effectué en août 2000 par la Sofres pour la Commission sur
pement des responsabilités locales, La documentation française, septem-            l’avenir de la décentralisation.
bre 1976.                                                                          60) Notre collègue Michel Piron remarquait toutefois, dans le rapport d’in-
33) M. Daniel Hoeffel, Rapport d’information fait au nom de la mission             formation (n° 2881) sur l’équilibre territorial des pouvoirs précité, que « la
commune d’information désignée par la commission des Affaires culturelles,         détermination d’un intérêt communautaire change la nature de la coopé-
la commission des Affaires économiques et du Plan, de la commission des            ration intercommunale, qui devient un véritable échelon d’administration »
Affaires sociales, la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des       (page 299).
comptes économiques de la Nation et la commission des Lois constitution-           61) Comme le souligne le rapport Attali qui précise qu’entre 2000 et 2004,
nelles, de la législation, du suffrage universel, du Règlement et d’adminis-       l’augmentation de 1,11 milliard d’euros de la dotation globale de fonction-
tration générale, et chargé d’étudier le déroulement et la mise en œuvre de        nement (DGF) versée aux intercommunalités « a été absorbée pour moitié
la politique de décentralisation, n° 248 (deuxième session extraordinaire          au moins par les charges des structures administratives et non par la pro-
1990-1991), 27 mars 1991.                                                          duction de services nouveaux ».
34) M. Marcel-Gérard Hauswirth, La répartition des compétences entre               62) Loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes ajoutant un ti-
l’État, les régions, les départements et les communes : plaidoyer pour une         tre VIII à la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale.
clarification et un recentrage, Rapport à M. Daniel Hoeffel, ministre délégué      63) Loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation.
à l’aménagement du territoire et aux collectivités locales, 1995.                  64) Qu’il s’agisse d’organismes consulaires (chambres de commerce et d’in-
35) M. Michel Mercier, Pour une République territoriale : l’unité dans la          dustrie, chambres d’agriculture, chambres de métiers) ou d’autres établis-
diversité. Rapport d’information fait au nom de la mission commune d’in-           sements publics. Toutefois, les dispositions législatives applicables aux syn-
formation chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer        dicats mixtes dits fermés (composés uniquement de communes et d’EPCI),
les améliorations de nature à faciliter l’exercice des compétences locales,        qui sont en grande partie celles relatives aux syndicats intercommunaux,
n° 447 (session 1999-2000), 28 juin 2000.                                          sont différentes des dispositions législatives applicables aux syndicats mix-
36) M. Pierre Mauroy, Refonder l’action publique locale. Rapport au Premier        tes dits ouverts.
ministre, La documentation française, octobre 2000.                                65) Loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés ur-
37) Olivier Guichard, op. cit., page 36.                                           baines.
38) Olivier Guichard, op. cit., page 43.                                           66) Loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 portant modification du statut des
39) M. Marcel-Gérard Hauswirth, op. cit., page 23.                                 agglomérations nouvelles.
40) M. Michel Mercier, op. cit., page 16.                                          67) Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale
41) Sur ce dernier point, il convient également de mentionner le rapport           de la République, dite « loi ATR ».
remis en décembre 2006 par M. Pierre Richard (Solidarité et performance.           68) Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relatif au renforcement et à la simplifi-
Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales).                         cation de la coopération intercommunale, dite « loi Chevènement ».
42) Article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, in-       69) Dans tous les cas, le territoire couvert par l’EPCI à fiscalité propre doit
troduit, à l’initiative du rapporteur général du budget, M. Gilles Carrez, par     être « d’un seul tenant et sans enclave ».
l’article 97 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectifi-       70) Ont à ce titre le statut de communautés urbaines : Alençon, Arras,
cative pour 2007.                                                                  Brest, Cherbourg, Dunkerque, Nancy, Strasbourg, Le Creusot-Montceau les
43) M. Jacques Caillosse, op. cit., page 50.                                       Mines, Le Mans.
44) M. Bruno Rémond, La région, une France d’avenir, Cahiers de l’Institut         71) Une commune se trouvant à la fois membre d’un pays et d’un EPCI peut
de la décentralisation, 2006, n° 9.                                                concilier cette double appartenance si les missions qu’elle partage dans le
45) MM. Jean-Claude Groshens et Jean Waline, op. cit., pages 375-429.              pays ne recoupent pas les compétences de l’EPCI auquel elle appartient. Les
46) M. Jean-Marie Pontier, « Les contrats de projet État-régions 2007-             modalités de cette double appartenance sont précisées par une convention
2013 », in La Revue administrative, n° 359, septembre 2007, page 527.              entre la commune, le pays et l’EPCI.
47) Mme Laurence Lemouzy, « Le rapport Caillosse sur la « clause générale          72) La charte du pays comprend un rapport établissant un diagnostic de
de compétence » », in La Semaine juridique Administrations et collectivités        l’état actuel du territoire du pays et présentant son évolution démographi-
territoriales, 3 juillet 2006.                                                     que, sociale, économique, culturelle et environnementale sur vingt ans, un
48) Jean-François Brisson « Les nouvelles clefs constitutionnelles de répar-       document définissant au moins à dix ans les orientations fondamentales
tition matérielle des compétences entre l’État et les collectivités locales » in   du pays, les mesures et modalités d’organisation nécessaires pour assurer
AJDA, 24 mars 2003.                                                                leur cohérence et leur mise en œuvre ainsi que les dispositions permettant
49) Robert Savy, « Vingt ans après, ou les régions françaises au milieu            d’évaluer les résultats de l’action conduite au sein du pays, ainsi que des
du gué », in Mélanges en l’honneur de Jean-François Lachaume, 2007,                documents cartographiques.
page 973.                                                                          73) La mission d’information a d’emblée choisi d’écarter du champ de ses
50) Décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995 (Loi d’orientation pour               investigations les collectivités d’outre-mer (COM), les Terres australes et

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                                                         223
  antarctiques françaises (TAAF) et la Nouvelle-Calédonie, dont les statuts             sont applicables de plein droit » et ne « peuvent faire l’objet d’adaptations »
  différenciés expriment, dans chaque cas, des choix politiques spécifiques.            qu’en raison des « caractéristiques et contraintes particulières » de ces es-
  74) Loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l’organisation adminis-             paces.
  trative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération        93) Articles L. 3441-1 à L. 3444-6 du code général des collectivités territo-
  intercommunale.                                                                       riales.
  75) Le conseil de Paris compte 163 membres, le conseil municipal de                   94) En vertu des deuxième et quatrième alinéas du point 2 de l’article 299
  Lyon 73 conseillers municipaux et le conseil municipal de Marseille 101               du traité instituant la Communauté européenne, le Conseil des ministres
  conseillers municipaux.                                                               de l’Union européenne arrête, « en tenant compte des caractéristiques
  76) Marchés de travaux, fournitures et services qui peuvent être passés sans          et contraintes particulières des régions ultrapériphériques » de l’Union
  formalités préalables en raison de leur montant (article L. 2511-22 du code           européenne (catégorie dont relèvent explicitement les DOM), les « mesures
  général des collectivités territoriales).                                             spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l’application du
  77) Par ailleurs, l’article L. 2512-7 du code général des collectivités terri-        présent traité à ces régions ».
  toriales dispose que ce préfet « a entrée au Conseil de Paris et aux conseils         95) Énumérées au quatrième alinéa de l’article 73 de la Constitution, ces
  d’arrondissement » et qu’il « est entendu quand il le demande et assiste aux          matières sont « la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés
  délibérations relatives aux affaires relevant de sa compétence ».                     publiques, l’état et la capacité des personnes, l’organisation de la justice,
  78) Article L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales.               le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la
  79) L’article L. 2512-25 du code général des collectivités territoriales distin-      sécurité et l’ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le
  gue ceux-ci des services chargés, à titre principal, de la « police active ».         droit électoral ».
  80) À l’exception des fondations et associations reconnues d’utilité publique         96) Articles LO 3445-1 à LO 3445-12 du code général des collectivités terri-
  exerçant une activité sociale dépourvue de but lucratif.                              toriales.
  81) Dans le cadre de ses attributions de police et pour assurer la sécurité de        97) Loi n° 82-1171 du 31 décembre 1982 portant organisation des régions
  la population, le maire de ces communes doit procéder, ou faire procéder, à           de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion.
  une inspection annuelle des cheminées et ordonner les travaux éventuelle-             98) Consultés par référendum local, les électeurs de la Guadeloupe comme
  ment nécessaires. Il peut aussi prescrire de combler et signaler divers trous,        ceux de la Martinique ont refusé la fusion du DOM et de la ROM en une col-
  carrières ou puits potentiellement dangereux.                                         lectivité unique.
  82) Les distinctions religieuses et la présence d’emblèmes religieux dans les         99) Voir les articles R. 4432-5 à R. 4432-13 du code général des collectivités
  parties communes des cimetières sont autorisées, tandis que des cimetières            territoriales.
  (ou parties de cimentières) distincts sont affectés à chaque culte officielle-        100) Cette situation est rappelée à l’article L. 4433-1 du code général des
  ment reconnu.                                                                         collectivités territoriales, dont la rédaction est exactement calquée sur celle
  83) Le décret n° 70-18 du 9 janvier 1970 modifiant le décret n° 60-516 du             des deux premiers alinéas de l’article L. 4221-1 du même code fixant les
  2 juin 1960 portant harmonisation des circonscriptions administratives a              attributions de droit commun des régions.
  procédé à ce détachement. La loi n° 75-356 du 15 mai 1975 portant réor-               101) En revanche, la consultation sur la programmation annuelle des aides
  ganisation de la Corse a procédé à la division en deux départements, afin             de l’État au logement n’est prévue qu’à l’échelon départemental.
  d’éviter qu’une région métropolitaine soit monodépartementale.                        102) Article L. 4433-4-6 du code général des collectivités territoriales,
  84) Loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territo-           introduit par la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d’orientation pour
  riale de Corse.                                                                       l’outre-mer.
  85) L’article L. 4422-31 du code général des collectivités territoriales prévoit      103) Article L. 4433-4-7 du code général des collectivités territoriales, issu
  un mécanisme original de motions de défiance constructives, destiné à                 de la même loi.
  favoriser la stabilité politique au sein de la collectivité territoriale de Corse :   104) Articles LO 4435-1 à LO 4435-12 du code général des collectivités
  en cas d’adoption, à la majorité absolue des membres composant l’assem-               territoriales.
  blée de Corse, d’une motion de défiance signée par au moins un tiers des              105) En sus de leurs propres actions en matière agricole et forestière,
  conseillers, le conseil exécutif est immédiatement renouvelé, les candidats           d’énergie ou de logement, ainsi que de leurs attributions consultatives en
  désignés dans la motion entrant aussitôt en fonctions.                                matière d’emploi, de formation professionnelle ou d’aides à l’habitat, les
  86) La CTC est chargée de l’exploitation des transports ferroviaires, mais            ROM exercent des compétences maritimes spécifiques. Elles sont ainsi char-
  aussi de la construction, de l’aménagement, de l’entretien et de la gestion           gées de la gestion et de conservation des ressources biologiques de la mer,
  des routes nationales, des ports maritimes de commerce et de pêche, ainsi             de l’attribution des aides aux entreprises de culture marine, ainsi que de
  que des aérodromes. Pour assurer le respect du principe de continuité terri-          l’élaboration et la mise en œuvre de l’inventaire minier en mer.
  toriale entre l’île et la France continentale, la CTC définit les modalités d’or-     106) En matière d’aménagement du territoire, il convient notamment de
  ganisation des transports maritimes et aériens, ainsi que les obligations de          relever que les ROM sont autorisées à créer des sociétés d’économie mixte
  service public imposées sur ces liaisons, un office des transports de la Corse        intervenant dans le transport aérien ou maritime et mettre en place des
  placée sous la tutelle de la CTC jouant le rôle d’autorité régulatrice à l’égard      infrastructures ferroviaires. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative
  des différents opérateurs de transports maritimes et aériens.                         aux libertés et responsabilités locales a également prévu que chaque ROM
  87) Les articles L. 4424-16 à L. 4424-41 du code général des collectivités            puisse, à l’issue d’une concertation avec le DOM correspondant, être chargée
  territoriales mentionnent en particulier les organismes spécialisés qui               par décret de la gestion des routes nationales sur son territoire. Le transfert
  suivent : Office des transports de la Corse, Agence du tourisme de la Corse,          des routes nationales à la région a eu lieu pour la région Martinique (dès
  Office du développement agricole et rural de Corse, Office d’équipement hy-           2002) et pour la région Guadeloupe.
  draulique de Corse, ou encore Office de l’environnement de la Corse. L’article        107) S’agissant de la culture, sont notamment prévus l’élaboration par le
  L. 4424-40 du code général des collectivités territoriales autorise toutefois         conseil régional d’un « programme culturel régional » définissant la politique
  la CTC à reprendre l’exercice des missions confiées à un office ou à l’agence         de développement culturel mise en œuvre par la ROM, la consultation préa-
  du tourisme.                                                                          lable du conseil régional par le conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) sur
  88) Loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.                            les demandes d’autorisation relatives à des services de radio et de télévision,
  89) Décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 « Loi portant statut de la collecti-          ainsi que l’éventuelle mise en place, pendant les heures d’ouverture des éta-
  vité territoriale de Corse ».                                                         blissements scolaires gérés par la ROM, d’activités facultatives relatives aux
  90) Décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 « loi relative à la Corse ».           langues et cultures régionales.
  91) Loi n° 46-451 du 19 mars 1946 tendant au classement comme dépar-                  108) Le régime de cette contribution indirecte a été précisé par la loi
  tements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la           n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer.
  Guyane française.                                                                     109) Taxe prévue par l’article 266 quater du code des douanes.
  92) Le premier alinéa de l’article 73 de la Constitution rappelle la règle            110) Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organi-
  traditionnelle selon laquelle, dans ces collectivités, « les lois et règlements       sation décentralisée de la République.

224                                                                                                                                     8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE
                                                  CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

111) L’article 3 de la Constitution prévoit que « la souveraineté nationale          groupe de travail présidé par le sénateur Alain Lambert dans le cadre de la
appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du réfé-      révision générale des politiques publiques, décembre 2007.
rendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer            133) Instituts médico-éducatifs, instituts thérapeutiques éducatifs et pé-
l’exercice ».                                                                        dagogiques, instituts d’éducation motrice, établissements pour enfants et
112) Le Conseil constitutionnel s’est fondé sur le préambule et l’actuel             adolescents polyhandicapés, présentant une déficience auditive grave ou
article 1er de la Constitution pour juger que le principe d’unicité du « peuple      une déficience visuelle grave.
français » a valeur constitutionnelle, notamment dans ses décisions n° 91-           134) Décret n° 2005-834 du 20 juillet 2005 pris en application de l’arti-
290 DC « Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse » du 9 mai      cle 95 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et respon-
1991 et n° 99-412 « Charte européenne des langues régionales ou minori-              sabilités locales et relatif aux services chargés des opérations d’inventaire
taires » du 15 juin 1999.                                                            général du patrimoine culturel et décret n° 2005-835 du 20 juillet 2005 pris
113) L’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du            en application de l’article 95 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative
26 août 1789 énonce que la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle           aux libertés et responsabilités locales et relatif aux services chargés des opé-
protège, soit qu’elle punisse ».                                                     rations d’inventaire général du patrimoine culturel et au Conseil national de
114) Il convient de rappeler que le dernier alinéa de l’article 72 de la Consti-     l’inventaire général du patrimoine culturel.
tution confie à l’autorité préfectorale « la charge des intérêts nationaux, du       135) Sur le plan législatif, ce transfert supposerait, pour les bibliothèques,
contrôle administratif et du respect des lois » dans ces collectivités.              une modification des articles L. 1421-4 et L. 1421-5 du code général
115) « Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités         des collectivités territoriales, ainsi que des articles L. 310-1 à L. 310-6 et
territoriales », Constantinos Bacoyannis, Presses universitaires d’Aix-en-Pro-       L. 320-1 du code du patrimoine et, pour les musées, de l’article L. 1421-6
vence, 1993.                                                                         du code général des collectivités territoriales, ainsi que des articles L. 410-2
116) M. Michel Verpeaux, Les collectivités territoriales en France, Dalloz,          à L. 410-4 du code du patrimoine.
2006.                                                                                136) S’agissant de l’archéologie, l’attribution d’une compétence exclusive
117) M. Gérard Marcou, « Le bilan en demi-teinte de l’Acte II : décentraliser        au département impliquerait de modifier l’article L. 1421-7 du code géné-
plus ou décentraliser mieux ? », in Revue française de droit administratif,          ral des collectivités territoriales, ainsi que les articles L. 522-7, L. 522-8,
2008, n° 2.                                                                          L. 523-4 et L. 523-5 et L. 523-7 à L. 523-10 du code du patrimoine. Pour ce
118) Décision du Conseil constitutionnel n° 2004-503 DC du 12 août 2004,             qui concerne les archives, l’intervention du législateur devrait porter sur les
« Loi relative aux libertés et responsabilités locales ».                            articles L. 1421-1 à L. 1421-3 du code général des collectivités territoriales,
119) Article 5 de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003               ainsi que sur les articles L. 212-6 à L. 212-14 et L. 212-33 à L. 212-36 du
relative à l’organisation décentralisée de la République.                            code du patrimoine.
120) Décision du Conseil constitutionnel n° 94-358 DC du 26 janvier 1995             137) Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier
« Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ».          1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les dé-
121) Voir notamment M. Pascal Clément, Rapport au nom de la commission               partements, les régions et l’État.
des Lois, sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l’organisation décen-     138) Il conviendrait également de n’attribuer qu’à la collectivité gestion-
tralisée de la République, XIIe législature, n° 376, 13 novembre 2002. En            naire de l’établissement la compétence facultative prévue à l’article L. 216-1
réponse à des commissaires s’interrogeant sur « les moyens de résoudre les           du code de l’éducation s’agissant des « activités éducatives, sportives et cul-
conflits en cas de difficulté dans la détermination de la collectivité chef de       turelles complémentaires » qui peuvent être proposées aux élèves pendant
file », le rapporteur avait alors « rappelé que cette collectivité serait désignée   les heures d’ouverture.
par la loi ».                                                                        139) Article L. 719-14 du code de l’éducation.
122) Cette règle, issue de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répar-     140) Articles L. 722-2 et suivants du code de l’éducation.
tition des compétences entre les communes, les départements, les régions             141) Article L. 712-3 du code de l’éducation.
et l’État et codifiée aux articles L. 1111-3 et L. 1111-4 du code général            142) Consultation préalable des chambres de commerce et de l’industrie,
des collectivités territoriales, a ensuite acquis une valeur constitutionnelle.      des chambres de métiers et chambres d’agriculture au niveau régional, du
Ainsi, dans sa décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 « Loi relative à           conseil académique de l’éducation nationale, du comité régional de l’ensei-
la Corse », le Conseil constitutionnel s’est assuré que la loi « ne pla[çait] pas    gnement agricole et du comité de coordination régional de l’emploi et de la
les communes et les départements de Corse sous la tutelle d’une autre col-           formation professionnelle.
lectivité territoriale » et qu’aucune de ses dispositions « ne méconnai[ssait]       143) Article 21-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation
les compétences propres des communes et des départements ou                          des transports intérieurs.
n’établi[ssait] de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre ».          144) Réponse à la question écrite n° 1945 de M. Jean-Louis Masson
123) Le fait que la phrase relative à l’organisation de l’« action commune »         (JO Questions, Sénat, 22 novembre 2007, page 2137).
des collectivités territoriales par une collectivité chef de file débute par le      145) Réponse à la question écrite n° 1354 (JO Questions, Sénat, 20 mars
mot « cependant » atteste bien du caractère dérogatoire de ce mécanisme,             2008, page 561)
par rapport à là règle générale, précédemment énoncée, qui interdit à une            146) Ainsi, l’assemblée du Conseil économique et social d’Alsace a adopté
collectivité territoriale d’exercer une tutelle sur une autre.                       le 4 juin 2007 un projet d’avis sur la gouvernance publique en Alsace propo-
124) M. René Garrec, Rapport au nom de la commission des Lois du Sénat               sant de réunir en une seule collectivité les départements du Haut-Rhin et du
sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l’organisation décentralisée de     Bas-Rhin et la région Alsace.
la République, n° 27 (session ordinaire 2002-2003), 23 octobre 2002.                 147) Réponse à la question écrite n° 4557 (JO Questions, Sénat, 27 février
125) Conseil constitutionnel, décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008,            2003).
Loi relative aux contrats de partenariat.                                            148) En vertu de l’article L. 2113-2 du code général des collectivités terri-
126) M. Pierre Richard, op. cit., proposition n° 13.                                 toriales, « les personnes inscrites sur les listes électorales municipales sont
127) Arrêt « Ville de Dunkerque », Conseil d’État, 31 mai 2000.                      consultées sur l’opportunité de la fusion de communes ».
128) Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabi-            149) En vertu de cette disposition constitutionnelle, « lorsqu’il est envisagé
lités locales.                                                                       de créer une collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou de modi-
129) Les dépenses d’aide sociale mentionnées à l’article L. 121-7 du code            fier son organisation, il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs
de l’action sociale et des familles, qui concernent essentiellement l’aide           inscrits dans les collectivités intéressées. La modification des limites des
médicale d’État, le revenu minimum d’insertion, les personnes âgées, sans            collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des
domicile fixe ou handicapées, demeurent à la charge de l’État.                       électeurs dans les conditions prévues par la loi. »
130) Centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).                         150) À Saint-Martin, les électeurs s’étaient prononcés à 76,2 % en faveur
131) Rapport annuel pour 2005 de l’Inspection générale des affaires socia-           de la transformation en collectivité séparée de la Guadeloupe et régie par
les (IGAS).                                                                          l’article 74 de la Constitution, le taux de participation étant de 44,2 %. À
132) « Les relations entre État et les collectivités locales », rapport du           Saint-Barthélemy, la transformation en collectivité d’outre-mer avait été

8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE                                                                                                                                            225
  approuvée plus massivement encore, par 95,5 % des électeurs avec un taux                    162) M. Michel Piron, Gouverner en France : Quel équilibre territorial des
  de participation de 78,7 %.                                                                 pouvoirs ? Rapport d’information au nom de la commission des Lois sur
  151) En Guadeloupe, le non l’emporta par 73 % des suffrages exprimés, le                    l’équilibre territorial des pouvoirs, XIIe législature, n° 2881, 22 février 2006
  taux de participation s’élevant à 51,3 %. En Martinique, le vote fut négatif                (p. 305).
  à une plus courte majorité, de 50,5 %, et avec un taux de participation                     163) Op. cit. (p. 305 et 307).
  moindre, de 44 %.                                                                           164) Ile-de-France, Nord-Ouest, Est, Ouest, Sud-Ouest, Sud-Est et Massif-
  152) Certes, un redécoupage complet et équilibré de la carte des départe-                   central-Centre.
  ments et des régions pourrait permettre de fondre en un seul échelon les                    165) Dans tous les cas où un accord de l’assemblée délibérante d’une collec-
  départements et les régions, à l’instar du projet de M. Michel Debré, mais un               tivité territoriale est prévu, celle-ci peut décider d’organiser un référendum
  bouleversement aussi radical semble peu réaliste dans le contexte politique                 local pour confier à la population de la collectivité le soin de décider. Ce
  actuel.                                                                                     recours à la procédure du référendum local introduite par la révision consti-
  153) En vertu du I de cet article : « En cas de fusion de communes, des taux                tutionnelle du 28 mars 2003 pourrait être particulièrement opportun pour
  d’imposition différents, en ce qui concerne chacune des taxes mises en re-                  l’ensemble des opérations de regroupement.
  couvrement en vertu des 1° à 4° du I de l’article 1379 (taxe foncière sur les               166) La création de cette part serait exclusivement imputée sur la part de
  propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe d’habita-              la DGF actuellement réservée à la dotation forfaitaire. Pour l’ensemble des
  tion et taxe professionnelle), peuvent être appliqués, selon le territoire des              impôts directs locaux, ces prélèvements s’élèvent à un total de près de 5 mil-
  communes préexistantes, pour l’établissement des douze premiers budgets                     liards d’euros. 60 % concernent des impôts communaux, 30 % des impôts
  de la nouvelle commune. Toutefois cette procédure d’intégration fiscale                     départementaux et 10 % des impôts régionaux.
  progressive doit être précédée d’une homogénéisation des abattements                        167) La France compte 36 678 communes, contre 13 176 pour l’Allemagne,
  appliqués pour le calcul de la taxe d’habitation. Cette décision est prise, soit            10 679 pour le Royaume-Uni, 8 100 pour l’Italie, 8 108 pour l’Espagne et
  par le conseil municipal de la commune fusionnée, soit en exécution de déli-                2 478 pour la Pologne.
  bérations de principe concordantes prises antérieurement à la fusion par les                168) Sondage effectué en octobre 2005 pour la convention nationale de
  conseils municipaux des communes intéressées. La procédure d’intégration                    l’Association des communautés de France.
  fiscale progressive est également applicable de plein droit sur la demande                  169) M. Guy Geoffroy, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur le
  du conseil municipal d’une commune appelée à fusionner lorsqu’elle remplit                  projet de loi adopté par le Sénat après déclaration d’urgence organisant une
  la condition prévue au II. Les différences qui affectent les taux d’imposition              consultation des électeurs de Corse sur la modification de l’organisation ins-
  appliqués sur le territoire des communes préexistantes sont réduites chaque                 titutionnelle de la Corse, n° 870, XIIe législature, 21 mai 2003, page 15.
  année d’un treizième et supprimées à partir de la treizième année. ». Le II                 170) De la même manière, le mode d’élection des sénateurs est distinct se-
  de cet article permet de ne pas appliquer la procédure d’intégration fiscale                lon le nombre de sénateurs que compte le département : scrutin uninominal
  progressive dès lors que l’écart de taux entre la commune la plus imposée et                pour les départements comptant moins de quatre sénateurs, scrutin de liste
  la commune la moins imposée est inférieur à 20 %.                                           pour les départements comptant au moins quatre sénateurs.
  154) Les impôts locaux pour lesquels ces deux prélèvements sont appli-                      171) Le Conseil constitutionnel a admis cette dérogation à l’unité commu-
  qués sont la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les              nale, en considérant « qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle
  propriétés non bâties, la taxe d’habitation, la taxe professionnelle, la taxe               n’interdit au législateur d’instituer des divisions administratives au sein des
  d’enlèvement des ordures ménagères et la taxe de balayage (article 1641 du                  communes ni d’instituer des organes élus autres que le conseil municipal
  code général des impôts).                                                                   et le maire » (décision n° 82-149 DC du 28 décembre 1982, Loi relative à
  155) Raymond Marcellin, L’importune vérité, Plon, 1978, pages 264-265.                      l’organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements
  156) S’agissant de la seule taille, la situation des Länder est très contrastée,            publics de coopération intercommunale, considérant 6).
  pour des raisons historiques liées au caractère tardif de l’unité allemande.                172) Article L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales.
  Ainsi, certains Länder sont de simples villes-États (Hambourg, Brême)                       173) Ces compétences sont dans une très large mesure des compétences qui
  de quelques centaines de km2, tandis que d’autres sont très étendus                         sont également exercées, dans les communes associées de plus de 100 000
  (70 000 km2 pour la Bavière, 35 000 km2 pour le Bade-Wurtemberg).                           habitants ou les communes associées de moins de 100 000 habitants en
  157) Unité monétaire calculée par Eurostat pour permettre des comparai-                     ayant fait la demande, par le conseil consultatif de la commune associée.
  sons malgré les différences monétaires de pouvoir d’achat entre pays.                       174) Article L. 2511-16 du code général des collectivités territoriales.
  158) Région ou collectivité territoriale de Corse.                                          175) Article L 2511-20 du même code.
  159) Estimation au 1er janvier 2007.                                                        176) Article L. 2511-30 du même code.
  160) Estimation pour l’année 2006.                                                          177) Article L. 2511-36 du même code.
  161) Telles que les politiques de massif et de bassin, celles menées par l’Arc              178) Article L. 2511-37 du même code.
  Atlantique, ou encore l’organisation interrégionale ou zonale retenue en                    179) C’est-à-dire d’une demande formulée soit par la moitié des communes
  matière d’équipement, de transmission, de police, de sécurité civile ou de                  concernées regroupant les deux tiers de la population, soit par les deux tiers
  défense.                                                                                    des communes concernées regroupant la moitié de la population.




      Ce cahier ne peut être vendu séparément.
      Principal actionnaire : Groupe Moniteur Holding. Société éditrice : Groupe Moniteur SAS au capital de 333 900 euros. RCS : Paris 403 080 823
      Siège social : 17 rue d’Uzès 75108 Paris Cedex 02. Numéro de commission paritaire : 1008 T 83807 - ISSN : 0769-3508
      P-dg / Directeur de la publication : Jacques Guy - Directeur général délégué : Philippe Demazel
      Impression : Roto France, rue de la Maison-Rouge, 77185 Lognes - Dépôt légal : décembre 2008



226                                                                                                                                             8 DÉCEMBRE 2008 • LA GAZETTE

								
To top