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COUR DES COMPTES

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					                                Séminaire de Djibouti

                              Le contrôle des dépenses
                               du personnel de l’État
                             Du 26 mars au 1er avril 2006


    Ce séminaire répondait à deux objectifs majeurs :

   Exploiter et capitaliser les expériences des membres de l’AISCCUF en matière d’audit et
    de contrôle des dépenses du personnel de l’Etat ;

   Permettre aux ISC d’acquérir la compétence et les outils nécessaires pour mener des
    audits et des contrôles de la gestion des ressources humaines selon les normes et les
    standards internationaux.

    Sur 32 pays membres de l’Association, 21 ont été représentés à ce séminaire. L’ensemble
des participants a montré un intérêt particulier pour le contrôle des dépenses du personnel qui
trouve sa justification dans le fait que les dépenses publiques du personnel représentent entre
30 et 50% des dépenses budgétaires. Cependant, le contrôle de ces dépenses reste peu
développé dans de nombreux pays participants et ce, en raison de nombreux
problèmes rencontrés sur le terrain:
            o absence des données ;
            o absence des pièces justificatives ;
            o difficultés d’accès aux informations et au système informatique quand il
                existe ;
            o réclamations parfois imprécises ;
            o absence d’une culture du contrôle et de la reddition des comptes chez les
                assujettis.

   Grâce à ce séminaire, les participants ont pris conscience de l’importance particulière des
contrôles des dépenses du personnel de l’Etat et des établissements publics.

   Les débats ont porté sur les démarches à suivre et les méthodes et techniques à utiliser
dans la conduite et la vérification de dépenses du personnel, d’une part ; et sur l’organisation
méthodologique du travail et du temps imparti au contrôle de la gestion des ressources
humaines, d’autre part.




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Les actes du séminaire de Djibouti




         I ère Partie
    Ouverture du séminaire
         Patricia Herdt, représentant M. Abdou Diouf


         Il me revient de vous livrer la contribution de l’Organisation Internationale de la
Francophonie (OIF) et je ne saurais débuter mon propos sans vous confier les profonds
regrets de Madame Christine DESOUCHES, Déléguée à la paix, à la démocratie et aux
droits de l’Homme de l’Organisation Internationale de la Francophonie (OIF), de ne
pouvoir prendre part personnellement à ce séminaire, et vous confirmer l’intérêt majeur que
le Secrétaire général de la Francophonie, Son Excellence Monsieur Abdou DIOUF, porte
au pays qui accueille aujourd’hui vos travaux, Djibouti, terre francophone de la Corne de
l’Afrique, où il projette de venir dans les mois qui viennent.

          Il importe à l’Organisation Internationale de la Francophonie, à la suite des
contacts intervenus avec la présidence et le secrétariat général de l’Association des
Institutions supérieures de contrôle ayant en commun l’usage du français - AISCCUF - de
saisir, résolument, l’occasion de ce séminaire pour préciser et, nous l’espérons, étoffer, les
voies du partenariat et de la concertation entre l’AISCCUF et l’OIF.

          Plusieurs rencontres et échanges entre l’OIF et la présidence comme le secrétariat
général de l’Association ont en effet permis de saisir les ambitions renouvelées de
l’AISCCUF dans le sens, d’une part, d’une relance de la participation des Cours des
comptes francophones aux travaux de l’Association en vue de l’adhésion, à terme, des
Institutions supérieures de contrôle de l’ensemble des pays francophones à l’Association et,
d’autre part, d’une contribution significative de l’AISCCUF à la consolidation de l’État de
droit.

         Ces ambitions rencontrent les objectifs de l’OIF. Elles nous interpellent, dans un
contexte où coexistent une association internationale des Institutions supérieures de
contrôle ainsi que nombre de sections régionales pour l’Afrique, le Monde arabe, l’Asie, la
région Caraïbes et l’Europe, et doivent nous conduire à penser, ensemble, la spécificité de
la Francophonie et de ses réseaux, à la fois réseaux de solidarité et d’influence.

         Aussi, je voudrais sans tarder revenir sur les fondements les plus récents de
l’action francophone en faveur du développement des institutions dites « de la démocratie
et de l’État de droit », champ de coopération investi depuis 1990, dont les Institutions
supérieures de contrôle participent.

         Des textes normatifs de référence de la Francophonie dans le domaine de la
démocratie, des droits et des libertés, on s’attachera spécialement à la Déclaration de
Bamako du 3 novembre 2000 et au Programme d’action de Bamako adopté par les Chefs
d’État et de gouvernement francophones lors de leur IXème Sommet, à Beyrouth, en octobre
2002.

         La Déclaration de Bamako consacre, vous le savez, l’engagement des États et
gouvernements francophones dans quatre secteurs phares que sont : la consolidation de
l’État de droit, la tenue d’élections libres, fiables et transparentes, la gestion d’une vie
politique apaisée, enfin la promotion d’une culture démocratique intériorisée et le plein
respect des droits de l’Homme. En particulier, sous le chapitre relatif à la consolidation de
l’État de droit, les États et gouvernements francophones se sont expressément engagés à


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« mettre en œuvre le principe de transparence comme règle de fonctionnement des
institutions » ainsi qu’à « généraliser et accroître la portée du contrôle, par des instances
impartiales, sur tous les organes et institutions, ainsi que sur tous les établissements, publics
ou privés, maniant des fonds publics ». Il y a là des liens étroits avec les objectifs consacrés
dans les statuts de l’AISCCUF en vue de « l’approfondissement de l’État de droit par un
développement des institutions de contrôle effectif des finances publiques ».

         La pleine valeur normative des dispositions de la Déclaration de Bamako se trouve
confortée par l’instauration, au chapitre 5 de la Déclaration, d’un mécanisme de suivi du
respect de ces engagements, qui associe l’observation et l’évaluation permanentes des
pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone, et les
mesures spécifiques que le Secrétaire général de l’OIF, en liaison avec les instances, est
invité à déployer en cas de crise ou de rupture grave de la démocratie, de violations graves
ou massives des droits de l’Homme.

        Ce dispositif, en sa dimension de prévention des crises et alerte précoce, se définit
comme un processus interactif de suivi et d’alerte qui se fonde sur une observation
permanente des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés. Il se doit d’être
pleinement connu et maîtrisé par les différents partenaires de l’OIF, dont les réseaux de
compétences, ou réseaux institutionnels, telle l’Association francophone des Institutions
supérieures de contrôle.

          L’un des enjeux de notre coopération se situe donc dans la mise en œuvre,
déconcentrée et partagée, de ce mécanisme. En ce sens, la contribution de l’AISCCUF doit
aujourd’hui être spécifiée : si, initialement, la Francophonie s’est employée à favoriser les
échanges entre les institutions, en suscitant ou accompagnant la création de réseaux
regroupant ces structures, elle inscrit aujourd’hui clairement le concours des réseaux
institutionnels dans le déploiement du dispositif francophone d’observation et de prévention
des crises mais également d’accompagnement des transitions et de consolidation de la paix.

         La nouvelle programmation quadriennale de la Francophonie, pour les années
2006 à 2009, au titre de la mission « promouvoir la paix, la démocratie et les droits de
l’Homme » qui compte parmi les quatre grandes missions de la Francophonie identifiées
dans le Cadre stratégique décennal adopté en novembre 2004 à Ouagadougou, par les Chefs
d’État et de gouvernement francophones réunis pour leur Xème Sommet, s’efforce de
soutenir cette contribution des réseaux. Pour ce faire, elle envisage un appui tant au
renforcement des institutions, qu’aux capacités d’observation des réseaux appelés à nourrir
le dispositif francophone par la documentation colligée lors des sessions, mais surtout, à
partir d’analyses périodiques sur l’évolution des institutions, en mettant l’accent sur les
dysfonctionnements observés aussi bien que sur les pratiques positives rencontrées.

         C’est de cette somme de connaissances, puis par un traitement croisé de
l’information collectée de ses multiples partenaires, que l’OIF pourra véritablement
participer de la prévention des crises et de l’alerte précoce.

        Ces rappels nous invitent à présent à formuler des propositions concrètes et je
voudrais, dans le cadre propice de ce séminaire, vous soumettre trois idées pour le
déploiement d’un partenariat rénové entre nos deux Organisations.




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        La première idée porte sur la possibilité de recevoir de l’AISCCUF une
évaluation des formations qui ont été dispensées dans le cadre de l’Association, tant en
ce qui concerne le contenu des sessions de formation et d’assistance technique, que la
méthode retenue et les matériaux pédagogiques conçus.

         Le renforcement des capacités humaines des institutions ainsi que l’ajustement de
l’offre de formation francophone, facteurs d’approfondissement de la gouvernance, qui
constituent l’un des axes majeurs du développement des institutions, doivent mobiliser
l’expertise et le savoir-faire francophones. Notre objectif se situe en effet dans l’élaboration
de modules de formation innovants.

          Les réseaux, et notamment l’AISCCUF, l’Association africaine des Hautes
Juridictions francophones (AAHJF) et l’Association des Cours constitutionnelles ayant en
partage l’usage du français (ACCPUF), qui ont éprouvé cette activité à travers
l’organisation régulière de séminaires de formation et d’information à l’adresse des
membres et personnels des institutions, devraient compter parmi les partenaires principaux
de l’élaboration de modules de formation sectoriels qui seront destinés, en particulier, aux
institutions nouvellement installées des pays en situation de transition démocratique ou de
consolidation de la paix.

         Le concours de l’AISCCUF pour l’évaluation des formations continues déjà
organisées, de même que pour l’identification d’indicateurs de succès d’une formation,
s’avère tout aussi essentiel au déploiement de la nouvelle programmation de la
Francophonie, par ailleurs caractérisée par des exigences fortes d’évaluation, en application
des principes d’une gestion de projets dite « axée sur les résultats ».

          La perspective du prochain Sommet francophone doit de même impulser une
mobilisation significative de l’ensemble des partenaires de l’OIF en ce secteur, puisqu’en
septembre 2006, à Bucarest, les Chefs d’État et de gouvernement francophones se réuniront
sur le thème de l’éducation et de la formation.

         La deuxième idée relative aux caractéristiques et finalités de notre
partenariat renvoie aux modalités de la contribution concrète de l’AISCCUF au
dispositif d’observation permanente des pratiques, ainsi qu’aux concertations
thématiques francophones. Ces concertations, à l’instar des réunions des représentants des
réseaux institutionnels organisées en février 2004 à Marrakech ainsi qu’à Ouagadougou en
novembre 2004, ou, très récemment, du Symposium international de Bamako + 5, tenu en
novembre 2005, cinq ans après l’adoption de la Déclaration de Bamako, ont en effet
systématiquement associé les représentants de la présidence et du secrétariat général de
l’AISCCUF.
         Le Symposium de Bamako a été le moment, pour l’OIF, d’affiner ses constats et,
en particulier, de relever tant les avancées que les lacunes ou insuffisances qui ont pu
émailler les évolutions politiques et institutionnelles des pays membres de la Francophonie.
En ce sens, le Symposium a été le lieu de nouvelles recommandations à l’adresse de l’OIF,
de ses membres ainsi que de ses partenaires, autour, notamment, des points suivants :

         -     une conjugaison plus étroite des initiatives de l’OIF avec les institutions
internationales, tant universelles que régionales,




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          -     la valorisation constante du caractère spécifique de la Déclaration de
Bamako qui allie le volet politique et le volet coopération et son action en faveur de la paix,
de la démocratie et des droits de l’Homme,
          -     la multiplication des efforts pour une pleine opérationnalité de l’observation
et de l’évaluation permanentes du respect des engagements des pays membres,
          -     une action forte pour une pratique plus active de ratification des instruments
internationaux et de leur transposition dans le droit national,
          -     une meilleure prise en compte des droits économiques, sociaux et culturels,
          -     l’attribution de moyens juridiques et financiers pour combattre la lutte contre
la corruption, lutter contre l’impunité et assurer l’indépendance réelle de la justice,
          -     enfin une affirmation plus grande de la parité hommes – femmes.

          Il semble aujourd’hui utile de traiter en priorité, avec le concours des Institutions
supérieures de contrôle et en vue de la mise en œuvre de ces recommandations, des quatre
thèmes suivants :
          -     la diversité et l’efficacité des systèmes juridiques représentés au sein de
l’espace francophone et, dans le cas de l’AISCCUF, la réflexion sur les modalités de
contrôle des comptes,
          -     le contrôle des finances des campagnes électorales,
          -     la lutte contre la corruption dans le cadre du contrôle des comptes, et le
séminaire qui débute aujourd’hui, sur « le contrôle des dépenses de personnel de l’État »,
retient déjà toute notre attention,
          -     enfin l’effectivité de l’indépendance de la Justice, thème d’analyse et
d’évaluation retenu pour le prochain rapport sur l’état des pratiques de la démocratie, des
droits et des libertés dans l’espace francophone, préparé par la Délégation à la paix, à la
démocratie et aux droits de l’Homme, à l’intention du Secrétaire général de la
Francophonie, dans la perspective du Sommet des Chefs d’État et de gouvernement de
septembre 2006 à Bucarest.

          A l’instar du premier rapport, préparé en 2004, celui de 2006 sera articulé autour
des quatre grands engagements consignés dans la Déclaration de Bamako en faveur de la
consolidation de l’Etat de droit, de la tenue d’élections libres, fiables et transparentes, de la
gestion d’une vie politique apaisée, enfin de la promotion d’une culture démocratique
intériorisée et du plein respect des droits de l’Homme. Ce rapport s’attachera à dégager tant
un état des lieux actualisé que des recommandations opérationnelles sur ces sujets.

         Sur le premier volet relatif à la consolidation de l’État de droit, les différents
réseaux sont aujourd’hui saisis en vue d’une contribution ciblée, à partir d’exemples
concrets et d’une analyse des dysfonctionnements et des pratiques positives, sur la
problématique de l’effectivité de l’indépendance des institutions. Les associations
francophones des Barreaux, des Cours constitutionnelles, des Cours Suprêmes, des
Médiateurs et Ombudsmans mais encore des Commissions nationales des droits de
l’Homme fourniront une synthèse sur la mise en œuvre de ce principe. En mobilisant de la
sorte ses partenaires privilégiés, l’OIF entend recevoir un texte éclairant de chacun sur
l’application de ce principe, essentiel à l’efficacité des institutions, en partant d’exemples
concrets et de l’examen des conditions, garanties et modalités opérationnelles pour une
indépendance réellement exercée. Il est utile que les Institutions supérieures de contrôle,
dans le cadre de l’AISCCUF, puissent faire part de leurs observations.




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          Précisément, et en partant des expériences conduites avec les différents réseaux de
compétences francophones, un questionnaire a été préparé avec le secrétariat général de
l’AISCCUF et soumis à la présidence de l’Association. Ce questionnaire, afin de parvenir à
une connaissance plus juste des situations, en donnant les moyens d’une comparaison entre
institutions de mêmes compétences, se propose d’aborder successivement la collecte des
informations sur les institutions membres du réseau, leur contribution à l’enracinement de
la démocratie et de l’État de droit, les pratiques tendant à l’efficacité et à la transparence
des institutions, les conditions de leur indépendance, en déclinant les paramètres
d’application de ces principes. Ces données, qu’il s’avère primordial de capitaliser,
devraient notamment permettre de réceptionner un diagnostic affiné et actualisé sur l’état et
le fonctionnement des institutions supérieures de contrôle dans les pays francophones.

         En complément de cette contribution attendue des partenaires de l’OIF, il convient
de mentionner que le dispositif de prévention et d’alerte précoce s’appuie également,
conformément à la note du Conseil Permanent de la Francophonie de septembre 2001, sur
les communications transmises à l’OIF, notamment par les réseaux, appelant son attention
sur des « situations pouvant constituer des violations des principes fondamentaux
réaffirmés et des engagements pris au titre de la Déclaration de Bamako ».

         Enfin, la consolidation de l’État de droit renvoie au domaine de la lutte contre la
corruption. A cet égard, il est utile de signaler les perspectives de collaboration entre l’OIF
et l’OING Transparency International. Est envisagé, en effet, un soutien de la
Francophonie, notamment à la diffusion en français du rapport annuel de Transparency
international, ou encore à la mise en place d’un pôle francophone qui pourrait être
principalement constitué des sections nationales francophones au sein de Transparency
international , du réseau, à formaliser, des Institutions de lutte contre la corruption dans
l’espace francophone, mais également, si cette initiative retenait votre attention, d’experts
et de représentants de l’AISCCUF.

         J’aborderai en dernier lieu la troisième idée ou proposition ayant pour
objectif le resserrement de notre partenariat. Il s’agit d’user des technologies de
l’information et de la communication pour une information permanente sur nos
activités respectives, mais surtout en vue d’une solidarité vivante et efficiente entre les
structures francophones de compétences similaires.

          Je voudrais à cet égard signaler le développement du site Internet de la Délégation
à la paix, à la démocratie et aux droits de l’Homme (http://democratie.francophonie.org),
lancé en novembre 2004, qui, sous une rubrique consacrée aux Réseaux francophones,
diffuse quelques données sur l’AISCCUF, en particulier les statuts de l’Association, des
liens utiles et, pour certains membres, à l’image de la Chambre des comptes et de discipline
budgétaire de Djibouti, qui avait produit une importante communication pour le
Symposium de Bamako + 5, une information plus détaillée. Il pourrait s’agir aujourd’hui de
consolider cette rubrique, en insérant par exemple la publication des travaux des séminaires
de l’Association.

          Dans le cadre du déploiement de son système d’information appelé à soutenir la
veille, la collecte, le traitement de l’information et la diffusion du droit francophone, la
Délégation à la paix, à la démocratie et aux droits de l’Homme de l’OIF achève par ailleurs
le développement d’un espace de travail, interactif, destiné à l’information permanente et
réciproque de la Délégation et des réseaux, dont l’AISCCUF, outil d’échange de documents


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et de concertation permanente, en ligne sur Internet, accessible par mot de passe. En
particulier, puisqu’il s’agit de mieux arrimer la contribution des associations francophones
au dispositif d’observation, mais également d’accompagnement des transitions et de
consolidation de la paix, la Délégation proposera dans ce cadre des précisions régulières sur
l’accompagnement des pays en transition destinataires de son appui, que ce soit la
République centrafricaine, les Comores, la Côte d’Ivoire, Haïti, la Mauritanie ou la
République démocratique du Congo.

          Il s’agira également, avec votre concours avisé, d’enrichir la banque d’experts de
la Délégation à la paix, à la démocratie et aux droits de l’Homme, par la transmission à la
Délégation, des coordonnées et spécialités des membres et intervenants de l’AISCCUF
intéressés à participer aux activités déployées dans le cadre de la mission « Promouvoir la
paix, la démocratie et les droits de l’Homme » de l’OIF.

        En mettant à disposition de ces institutions leur expertise aussi bien que leurs
travaux comparatifs, les réseaux apportent une réelle plus value aux processus
francophones d’accompagnement des transitions démocratiques.

         Je serais heureuse, pendant les journées du séminaire qui nous réunit à Djibouti, de
recevoir de votre part toute observation ou suggestion sur ces sujets.

          Il y a là nombre de perspectives pour le développement et l’expression de la
solidarité francophone que les statuts de l’AISCCUF ont résolument consacrés.
          Excellences, Mesdames et Messieurs,
          En terminant mon propos, je voudrais remercier très sincèrement et vivement les
Hautes Autorités de Djibouti, la Chambre des comptes et de discipline budgétaire de
Djibouti ainsi que l’AISCCUF pour le très chaleureux accueil qui est réservé à
l’Organisation Internationale de la Francophonie et souhaiter plein succès à vos travaux.




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                 Philippe SÉGUIN, Premier président de la Cour des comptes française
                                Secrétaire général de l’ AISCCUF *

               Un calendrier de travaux particulièrement chargé ne me permet pas d’être
parmi vous aujourd’hui. Je le regrette beaucoup, sachant combien vous avez répondu
nombreux à l’invitation du Président Mohamed Mahamoud Hassan de vous réunir à
Djibouti pour ce séminaire de l’AISCCUF.

               Merci, Monsieur le Président, d’avoir apporté le soutien de la Chambre des
comptes et de discipline budgétaire de la république de Djibouti à l’organisation de cette
manifestation. Vous donnez ainsi à l’AISCCUF un cadre de travail exceptionnel pour cette
réunion consacrée au contrôle des dépenses de personnel de l’État. C’est un thème
important pour chacune de nos institutions, un enjeu financier et social de premier plan
dans tous les pays que nous représentons. La chaleur de votre accueil, la préparation
impeccable de cette manifestation par vos équipes, l’hospitalité de Djibouti, tout cela, j’en
suis sûr, garantira le succès du séminaire et renforcera les relations amicales qui unissent,
depuis de nombreuses années, les membres de l’AISCCUF. Vous êtes, je le rappelle, le
Vice-président de notre association, actuellement présidée par notre collègue le Premier
Président de la Cour des comptes du Maroc. Merci pour votre dynamisme et votre
efficacité.
               Ces séminaires sont une part essentielle de la vie de notre association, une
occasion irremplaçable d’échanger sur nos pratiques et de nous enrichir de cette
confrontation. Aussi suis-je très reconnaissant à l’O.I.F., l’Organisation Internationale de la
Francophonie, qui a pris en charge la majeure partie de nos dépenses et accorde un soutien
efficace à l’AISCCUF pour le développement de ses activités. De notre côté, nous
contribuerons à renforcer les liens de la francophonie dans le domaine de la sécurité et de la
transparence des finances publiques, conformément aux engagements de la déclaration de
Bamako. Un questionnaire sur l’indépendance des institutions supérieures de contrôle est
adressé à tous les membres de l’AISCCUF à cet effet. Vous en prendrez connaissance au
cours de ce séminaire.

               Permettez-moi enfin de remercier les hautes autorités de la république de
Djibouti, qui honorent notre rencontre de leur présence ou de leur soutien. Nous sommes
particulièrement heureux que notre séminaire ait pu se tenir dans cette région de l’Afrique,
et j’envie mes collègues de pouvoir en découvrir les beautés. Mes remerciements vont
également une nouvelle fois à Monsieur l’Ambassadeur de France pour son aide.
               Je forme des vœux sincères pour la réussite de ce séminaire, pour que des
échanges approfondis aient lieu au bénéfice de chacun. Je sais déjà que des contributions de
qualité y seront présentées. Le site internet de l’AISCCUF, que nous sommes en train de
mettre en place à la Cour des comptes française, contribuera à les diffuser, mais vous
recevrez bien sûr tous un document retraçant les actes de ce séminaire.

              A nouveau, Monsieur le Président, je vous remercie de votre hospitalité,
vous et vos collaborateurs et, à travers vous-même toutes les autorités de votre pays que je
salue à nouveau. Sachez que vous trouverez toujours à la Cour, accueil et écoute.

               * cette allocution a été lue par J.C Potton, conseiller référendaire de la Cour
des comptes.



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          Mohamed Mahamoud Hassan Président de la Chambre des comptes et de
               discipline budgétaire de la République de Djibouti

         HONORABLES INVITÉS,

          Il m’est particulièrement agréable de me présenter devant vous en tenue
traditionnelle pour souhaiter la bienvenue à mes collègues des Institutions Supérieures de
Contrôle sœurs, membres de l’AISCCUF. Cette tenue, costume particulier des juges
coutumiers, est chargée de significations. Elle est destinée en premier lieu à rassurer le
justiciable sur l’impartialité du magistrat car elle témoigne par sa blancheur l’abandon de
tous souvenirs d’éléments de sympathie ou d’antipathie envers les parties au procès et
rappeler ensuite, au juge lui-même, le jugement dernier par sa ressemblance au linceul.
          Je vous souhaite la bienvenue à tous et suis convaincu que nos travaux de
réflexion et d’échanges, pendant cette semaine, seront couronnés de succès. La qualité
des contributions déjà reçues et la haute technicité des représentants des I.S.C.
participantes à cet atelier feront, je n’en doute point, que les actes de ce colloque seront
d’une profondeur scientifique exceptionnelle et prélude à une coopération technique plus
soutenue dans la définition d’une méthodologie commune.
          Vous me permettez, chers collègues, avant de vous dire quelques mots sur
l’Institution Supérieure de Contrôle de Djibouti et ses réalisations, de présenter
brièvement notre Association aux autorités nationales et à nos honorables invités.
          Crée en Septembre 1994, l’Association des institutions supérieures de contrôle
ayant en commun l’usage du Français (AISCCUF) regroupe 25 pays dont 22 se trouvent
aujourd’hui parmi nous. Ses organes sont l’Assemblée Générale des membres, un
Bureau composé de 6 membres dont Djibouti est un des vices présidents et enfin la
conférence des chefs d’institutions.
          Notre association a pour but de favoriser l’approfondissement de l’État de droit,
par un développement effectif des institutions. A cet effet, elle s’efforce de développer
entre ses membres les échanges d’expériences et favorise la coopération en matière de
formation et d’assistance technique soit sous sa responsabilité soit directement entre ses
membres. Elle est également membre des réseaux des institutions francophones et à ce
titre reçoit l’appui de l’Organisation Internationale de la Francophonie (OIF) et
notamment par le financement des activités comme l’atelier qui nous réunit aujourd’hui.
          La Chambre des comptes et de discipline budgétaire, benjamine des ISC
membres, a été dès son installation en septembre 2001, accueillie en qualité de membre.
Elle s’est aussi appuyée sur l’expérience des ISC sœurs pour bien appréhender la portée
et l’étendue des missions qui sont les siennes et accroître sensiblement ses capacités de
travail. Je profite donc de cette occasion pour rendre un hommage marqué, pour
l’assistance fraternelle et les égards dont nous avons été l’objet de la part des ISC de la
France, de l’Algérie, du Sénégal, de la Belgique, de la Tunisie et du Canada.
          Enfin, après la France, la Belgique et le Burkina Faso, la Chambre des comptes
est fière d’abriter le septième séminaire de formation de l’AISCCUF. Elle le perçoit
comme une marque de confiance et une distinction de ses pairs. Le thème retenu, « le
Contrôle des Dépenses du Personnel de l’État » a aussi une résonance particulière eu
égard à son importance dans les budgets des États et à ses implications économiques et
sociales. Cela n’est pas sans nous rappeler les Programmes d’ajustement structurel
auxquels ont été soumis bon nombre des pays Africains et dont les conséquences se sont
révélées dramatiques.



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          Monsieur le Premier Ministre,
          De cette tribune, lors de l’installation de la juridiction financière dans ses
premiers locaux au Palais du Peuple, je m’étais engagé, devant Son Excellence Monsieur
le Président de la République, à tout mettre en œuvre pour que cette fonction
juridictionnelle de contrôle de deniers publics soit effective.
          Beaucoup de nos concitoyens et surtout ceux qui assuraient des hautes
responsabilités dans l’administration centrale ou dans les autres organismes publics
étaient intimement convaincus que cette nouvelle juridiction en cours d’installation
n’était qu’une institution d’apparat qui ne devait sa création qu’à des exigences venues
d’ailleurs. Dieu merci, elle est aujourd’hui effective et démontre chaque jour la
détermination qui est la sienne pour assumer avec responsabilité et compétence ses
missions.
          Oui, disent certains, vous êtes là mais quel apport avez-vous pour le pays ?
Aucun responsable administratif n’a été inquiété depuis le démarrage de vos activités ?
Une instruction de plus pour rien !!!
          Nous comprenons parfaitement ces réactions et nous les écoutons. Elles
témoignent de l’importance que tout le peuple djiboutien donne à cette fonction et de ses
attentes. Cependant, il ne serait pas superflu de rappeler que les investigations de la
juridiction sont enfermées dans des procédures rigoureuses dont le non respect
entraînerait la nullité pure et simple des résultats obtenus. Ainsi, rendre la justice n’est
pas compatible avec la recherche du sensationnel.
          De plus, je souhaiterais préciser, qu’à chaque étape de la procédure des actions
dilatoires peuvent être introduites et immobilisée la juridiction pendant des années. Tel a
été le cas, lorsque le premier justiciable qui ait fait l’objet d’un arrêt provisoire a saisi le
Conseil Constitutionnel d’une exception d’inconstitutionnalité dont la décision est
intervenue deux ans après.
          Les premières décisions définitives rendues depuis sont toutes déférées devant le
juge suprême par la voie du pourvoi en cassation. La conséquence immédiate est
l’interdiction de les publier. Nous voulons toutefois assurer nos concitoyens que la quasi-
totalité des entreprises et établissements ont fait l’objet de contrôle et que les
responsables directs de la gestion et leurs autorités de tutelle connaissent avec précision
les anomalies constatées et les suites que la Chambre compte leur donner.
          Dès la communication de nos rapports d’instruction la majorité des responsables
intègrent nos remarques dans leur manuel de procédure si très souvent celui-ci n’est pas
formalisé par écrit. Nous nous apprêtons à lancer la deuxième rotation de nos contrôles
pour apprécier le degré d’intégration de nos recommandations et par voie de conséquence
l’apport de la juridiction dans l’assainissement de la situation de ses justiciables.
          Concernant le contrôle de l’éxécution des lois de finances, nos rapports depuis
1999 sont élaborés et transmis à l’Assemblée Nationale et au Gouvernement. Ils sont
régulièrement publiés par le Journal Officiel de la République. Les relations avec les
responsables du ministère des finances, tendues au début, ont atteint un degré de
collaboration digne d’éloges et ce dans l’intérêt général.
          Le suivi de la prise en compte des recommandations des I.S.C par les entités
concernées est un sujet délicat sur lequel s’interrogent régulièrement les auditeurs. Le
Gouvernement de la République de Djibouti y a apporté une réponse sans équivalent
nulle part ailleurs et dont chaque citoyen pourra apprécier le respect. En effet, le
ministère des finances a fait insérer un tableau dans le rapport général 2003 fixant son
engagement sur chacune des recommandations émises par la chambre des comptes.
          Il faudrait aussi, me semble-t-il, Monsieur le Premier Ministre, indiquer que nos
produits et en particulier nos rapports publics n’ont pas eu l’écho exprimé dans la presse


                                        10
écrite et audiovisuelle les finances publiques étant toujours considérées comme une
discipline rébarbative même dans les bancs des universités, nos estimons que les
compétences manquent dans ce domaine. C’est pourquoi nous nous sommes décidés à
assurer des formations de courte durée à l’étranger pour deux journalistes de la Radio
Télévision de Djibouti et de La Nation.
          La multiplication récente des structures de contrôle est devenue une critique
constamment exprimée. Trop de contrôle tuera, dit-on, cette fonction pour revenir à la
situation d’avant 2000.
          Monsieur le Premier Ministre, nous sommes acquis à la co-existence d’organes
de contrôle de nature différente et constitués conformément aux dispositions de notre Loi
Fondamentale. Les responsables concernés de leur complémentarité, coordonnent leurs
activités pour autant qu’il n’y ait pas d’obstacle légal, dans une parfaite harmonie. C’est,
nous paraît-il, encore une bonne chose de réussie.
          Cette marche ne s’est pas faite sans difficulté. Et Dieu sait que parfois nous
avons été touchés dans notre conviction la plus profonde. Mais grâce au soutien
inconditionnel et déterminé du Président de la République et de vous-même, Monsieur le
Premier Ministre, ce ne sont aujourd’hui que de vagues souvenirs.
          L’ensemble des membres de la juridiction est encore plus résolu pour accélérer
la marche vers la consolidation des fondements de notre société et vous accompagner
dans cette lutte sans relâche que vous menez contre la pauvreté.




                                    11
              II ème Partie
 Le contrôle des dépenses de personnel
                 de l’État

Contributions des institutions supérieures
               de contrôle




                     12
COUR DES COMPTES
   D’ALGÉRIE

Mustapha MOUHOUBI
      Magistrat




       13
         Introduction

           Il est admis que la fonction publique occupe une place particulière dans la vie
d’un pays en raison, notamment, de la nature de ses missions et de l’importance de ses
effectifs.
        L’État en tant qu’employeur, garantit à ses agents un certain nombre
d’avantages et de droits en contre partie d’un travail, mais aussi de sujétions de service
public.
                La législation sociale impose aux entreprises un minimum de garanties et
de règles de protection des travailleurs (rémunération, congés payés, maladie etc …),
l’entreprise est libre (par le biais des conventions collectives) d’étendre ces garanties et
d’accorder d’autres avantages.
         L’État employeur ne dispose pas de cette liberté d’octroi d’avantages non
prévus par la réglementation (toute rémunération non conforme aux lois et règlements est
irrégulière). D’où le principe d’égal traitement des fonctionnaires se trouvant dans les
mêmes conditions (même grade, même salaire).
         L’importance des dépenses de personnel au sein du budget de l’État n’est plus à
démontrer : elles constituent un élément incontournable dans l’élaboration des lois de
finances.
             Les dépenses inhérentes aux salaires constituent en moyenne plus de 40 %
du budget de fonctionnement de l’État tant en dotations de crédits, qu’en réalisations.
              Aussi, il est apparu impératif pour une institution de contrôle d’accorder une
attention particulière à ce type de dépenses publiques.
             En Algérie, le système des rémunérations applicable aux personnels des
institutions et administrations publiques découle principalement du statut type de la
fonction publique (corps communs) institué par le décret n° 85 – 59 du 23 mars 1985 et
des différents statuts particuliers régissant certains corps spécifiques.
            La multiplicité des statuts a engendré une multitude de primes et
d’indemnités dans le secteur de la fonction publique (plus de 60 indemnités).
         Cette multitude de rémunérations dénote la complexité et l’étendue du champ
d’intervention de l’ISC en la matière.
              La présente intervention a pour objectif de présenter l’expérience
algérienne en matière de contrôle des dépenses de personnel au sein du budget de
fonctionnement de l’État.




         1/ Cadre juridique des rémunérations dans la fonction publique :


         1.1   – Le statut général de la fonction publique




                                       14
         Il demeure le référentiel juridique en matière de rémunération.
          En trois décennies, la fonction publique a été régie par 3 statuts. Les statuts qui
ont régi la fonction publique durant cette période concernent les « corps communs ».


        -      ordonnance n° 66-133 du 2 juin 1966 portant statut général de la fonction
publique.
        -     Statut Général du Travailleur (loi n° 78 – 12 du 5 Août 1978, qui a
uniformisé le mode de rémunération (secteur économique et fonction publique).
          -     Décret n° 85 – 59 du 23 mars 1985 portant statut type des personnels des
institutions et administrations publiques.


         1.2 – Les statuts particuliers
                      L’exercice de certaines activités et leurs conditions spécifiques de
travail ont engendré une diversité de statuts et de régimes indemnitaires (plus de 60 en
2004).


         1.3 – Les lois de finances
         Les lois de finances concrétisent, au plan budgétaire, les postes de travail au sein
de la fonction publique.
        Il y a lieu de relever, cependant, que les lois de finances ne font pas ressortir
d’une manière distincte les dépenses de personnels (les dépenses sont classées
globalement par ordonnateurs sur l’annexe B de la loi de finances).
         Les décrets de répartition des crédits ouverts au titre du budget de
fonctionnement de chaque ministère, présentent d’une manière détaillée les crédits
ouverts pour les rémunérations (par titres, parties et chapitres).
            À ce propos, les crédits votés ne portent que sur le budget de
fonctionnement dans sa globalité (par département ministériel).
              En définitive, les décrets de répartition des crédits ouverts qui
interviennent en application d’une loi de finances ou loi de finances complémentaire,
sont le référentiel juridique en matière de rémunération, mais uniquement en terme de
masse salariale.
             Les informations relatives aux postes budgétaires (nombres de postes
ouverts) apparaissent sur le Plan de gestion des ressources humaines (PGRH) et l’état «
matrice » qui est l’interprétation budgétaire du PGRH.
         2/ Répartition des effectifs de la fonction publique


        Les effectifs de la fonction publique s’élevaient fin 2004, à 1,511 million de
fonctionnaires et agents publics, soit 4,9 fonctionnaires pour 100 habitants, répartis
comme suit :




                                      15
        2.1 - Selon la nature de la relation de travail :
             1,277 millions de fonctionnaires, soit 84,5 %
             130 000 agents contractuels, soit 8,7 %
             102 000 agents vacataires, soit 6,8 %


        2.2 - Par niveaux institutionnels :
             administrations centrales : 207 000 (13,7 %)
             Services déconcentrés        : 769 000 (50,9 %)
             administration communale : 191 000 (12,6 %)
              E.P.A                       : 345 000 (22,8 %)


        2.3 - Par secteurs d’activités :
             Education nationale : 489 000 (32,4 %)
             Intérieur et collectivités locales : 462 000 (30,6 %)
             Santé publique : 190 000 (12,6 %)
             Enseignement supérieur : 85 000 (5,6 %)
             Finances : 60 000 (4 %)
             Formation professionnelle : 35 000 (2,3 %)
             Justice : 31 000 (2%)
             Autres secteurs : 161 000 (10,6 %)


        3/ Impact des dépenses de personnel sur le budget de l’État :
               Représentant en moyenne plus de 40 % des dépenses globales du budget
de fonctionnement de l’État, les rémunérations du personnel et charges afférentes
occupent une position prépondérante au sein de la rubrique « Moyens et Services » du
budget de l’État.
              Ainsi, entre 2001 et 2004, les structures des dépenses de personnel ont
évolué de la manière suivante :
              En terme de dépenses, les salaires ont évolué de 30,9 % durant la période
2001-2004. Les dotations inhérentes aux rémunérations ont progressé durant cette
période de 31 %.
               La structure des dépenses de personnel avoisine les 40 % par rapport aux
dépenses globales du budget de fonctionnement et 27 % par rapport au budget général de
l’État (équipement inclus).
                L’évolution régulière des crédits et des dépenses de personnel s’explique
par la progression des charges du personnel liées au reclassement des fonctionnaires, aux
promotions, revalorisations du régime indemnitaire, création de nouvelles structures….



                                      16
         Hormis les pensions et allocations qui connaissent une régression constante, les
autres rubriques présentent une évolution plus ou moins significative.


            4/ Contexte d’intervention de la Cour des comptes en matière de contrôle des
salaires.


            4.1 - Attributions administratives et juridictionnelles :


        L’ordonnance n° 95-20 du 17 juillet 1995 relative à la Cour des comptes a
dévolu à cette institution, dans l’exercice de ses attributions administratives, le contrôle
du bon emploi des ressources, fonds, valeurs et moyens matériels publics, par les
organismes soumis à son contrôle ( recommandations ).
         Dans l’exercice de ses attributions juridictionnelles, la Cour des comptes apure
les comptes des comptables publics et s’assure du respect des dispositions législatives et
règlementaires en matière de discipline budgétaire et financière (sanction des
irrégularités et infractions).


       4.1.1/ Le contrôle des rémunérations dans le cadre de l’apurement des
comptes :


          La Cour des comptes apure et juge les comptes des comptables publics. Elle
vérifie l’exactitude matérielle des opérations qui y sont décrites ainsi que leur conformité
avec les dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables (art. 75 de
l’ordonnance n° 95-20).
       La Cour apprécie l’étendue de la responsabilité personnelle et pécuniaire du
comptable public.


         4.1.2/ Le contrôle des rémunérations dans le cadre du contrôle de la qualité
de gestion :


          Dans le cadre de ce contrôle, la Cour apprécie les conditions d’utilisation et de
gestion des ressources, moyens matériels et fonds publics au plan de l’efficience, de
l’efficacité et de l’économie (art. 69 de l’ordonnance n°95-20).
         Lorsqu’une irrégularité ou faute constitue une violation caractérisée des règles
de la discipline budgétaire et financière et occasionnant un préjudice au trésor, la Cour
des comptes a compétence pour engager la responsabilité de tout gestionnaire ou agent
responsable de cette infraction.


        4.1.3/ Méthodologie de contrôle des dépenses de personnel au sein du
budget de l’Etat :




                                      17
            Ce type de contrôle repose sur quatre référentiels :
             Le plan organisationnel de l’entité contrôlée.
             Les statuts et régimes indemnitaires.
             Le plan annuel de gestion des ressources humaines.
             L’état « matrice » des traitements et salaires.
         Aussi, le contrôle doit tenir compte de la conformité des actes de gestion par
rapport à ces référentiels qu’il s’agisse de procédures, d’octroi d’avantages ou de délais.
        À ce titre, on peut distinguer, d’une part, les textes relatifs à la comptabilité
publique et budgétaire et d’autre part, les règles et procédures propres à la fonction
publique (statuts, lois sociales…).
          En tout état de cause, l’objectif en matière de contrôle des salaires est de
rechercher dans quelle mesure les règles comptables sont respectées pour réaliser une
activité prévue par le statut de la fonction publique.
         On peut ainsi vérifier la manière dont les lois et règlements ont été appliqués
dans les deux domaines indissociables de la gestion du personnel, à savoir, la gestion des
carrières et les rémunérations.
         Globalement, en matière de rémunérations les critères de vérification s’articulent
autour de trois principes :
        La notion du service fait.
        La conformité de l’acte de gestion avec les lois et règlements.
        Les pièces justificatives de la dépense (fondée sur une décision règlementaire).


        5/ Sanctions du contrôle de la Cour des comptes :


        5.1 - Les suites juridictionnelles :
             Apurement des comptes des comptables publics (par voie d’arrêt).
             Contrôle de la discipline budgétaire (par voie d’amendes)


        5.2 - Les suites administratives :
             La note d’appréciation.
             La lettre du président de chambre.
             Le référé.
             La note de principe.
             Le rapport circonstancié.




                                        18
 TRIBUNAL DES COMPTES
      D’ANDORRE


Carles De UNZUETA RULLAN
      Membre du Tribunal




           19
          Introduction


         1/- LES DÉPENSES DE PERSONNEL DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT.

          L’objectif de ce point est de présenter les principales masses budgétaires de
 façon à voir l’importance des dépenses de personnel dans l’ensemble du budget de l’État.

         Pour l’exercice 2006, les masses budgétaires sont les suivantes :

          Sur un montant total de 340 millions d’euros que le Gouvernement prévoit de
 dépenser en 2006, 182 millions d’euros sont réservés aux dépenses de fonctionnement,
 c’est-à-dire 53% du budget de l’État.

          Sur ce total de 182 millions de dépenses de fonctionnement, le chapítre 1 destiné
 aux “dépenses de personnel” constitue le poste le plus important, puisque il comporte une
 prévision de 76,8 millions d’euros.

         C’est-à- dire que 40% des dépenses de fonctionnement sont réservées au
 personnel.

        On peut dire que 23% du budget de l’État est destiné à payer les salaires des
 employés de l’administration générale.

         L’évolution dans les budgets de ces sept dernières années a été la suivante :

            1999     2000      2001     2002     2003     2004     2005      2006
                                                                             prev.
 Budget       191,7 235,6 250,7 260,8 270,4        290   308,5                340
 de l’État
 Dépenses 41,1        45,9     48,5 51,4 54,9     61,4    68,9  76,8
 personnel
 (initiale )
 % Chap. 21,40% 19,52% 19,33% 19,70% 20,30% 21,16% 22,33% 22,59%
 1 s/BGE
(en millions d’euros)
    Exercice            Prévisions          liquidations       Ecart %
  2006                76 800 000,00
  2005                68.978.513,62
  2004                61.375.158,22       66.260.461,44         1,08
  2003                54.948.885,28       61.229.075,17         1,11
  2002                51.423.557,44       55.459.988,45         1,08
  2001                48.482.983,46       49.901.508,66         1,03
  2000                45.977.370,31       45.147.483,94         0,98
  1999                41.119.994,92       41.970.497,99         1,02
  1998                37.964.702,40       38.310.340,76         1,01
  Progression (1998-2004)                                        0.7
  Progression (2001-2004)                                        0.5

                                       20
         Sur la même période, les dépenses de personnel réellement payées ont été un
peu plus élevées que les prévisions initiales :


         La moyenne des différences entre le budget initial et les dépenses exécutées
depuis 2001, année d’application de la nouvelle loi de la fonction publique et jusque fin
2004, a été de + 8%, c’est-à- dire qu’en réalité, on a payé jusqu’à plus de 8% du montant
prévu initialement.

         Ainsi, on peut s’attendre à une augmentation réelle pour 2006 d’environ 80 à 83
millions d’euros.

         Il faut signaler que depuis l’année 1998, le montant destiné au paiement des
salaires est passé de 38 à 76,8 millions d’euros (prévisions initiales). Le coût de
personnel a été doublé en huit ans, soit une augmentation de 100%.

        Cela s’explique, tout d’abord, par une augmentation du nombre des employés de
l’administration générale dans la même période, qui ne l’a pas été dans ce même
pourcentage, sa croissance a été de 30%, due au personnel fixe, qui est passé
approximativement de 1.440 à 1.850.

        Elle provient également de l’instauration de deux avantages.

          1.1 La Mutuelle des employés de l’administration générale
          Quand un employé est en arrêt pour maladie, il encaisse l’intégralité de son
salaire, sans aucune limitation et pendant toute sa convalescence.

        Le financement de ce complément économique s’effectue par deux voies:

        a) les cotisations obligatoires de tous les employés de 1%;
        b) les perceptions économiques dérivées de la Sécurité Sociale.

          Ainsi, au cours de ces dernières années, la Mutualité des employés a été
déficitaire, car l’ensemble des cotisations des employés et les perceptions de la Sécurité
Sociale n’arrivent pas à couvrir les paiements encaissés par les fonctionnaires en arrêt de
maladie.

         Le déficit de cette Mutualité a un coût pour l’administration générale, d’une
moyenne de 80.000 euros par an. Les pensions -droits passifs- sont en train d’augmenter
et ne reçoivent aucun financement : la loi de la fonction publique maintient les avantages
antérieurs et établit que le système de pension doit être financé par les fonctionnaires et
par l’administration générale, ce qui n’est pas encore le cas.

         Dans le budget de l’exercice de l’année, on fait seulement mention des droits
passifs “courants”, c'est-à-dire le montant qu’on doit payer pour cet exercice, mais on ne
constitue aucune provision pour l’avenir.




                                    21
         2/- CADRE JURIDIQUE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

         2.1- Normes de la fonction publique: antécédents et adaptations

         L’objectif de ce point B consiste à présenter le cadre juridique fondamental en
relation aux dépenses de personnel ; c’est-à-dire, le cadre qui règle les décisions de
l’administration générale en relation avec les contrats : salaires, dépenses pour le
recyclage et la formation des employés, dépenses pour l’amélioration du développement
professionnel des directeurs et fonctionnaires, primes pour l’organisation du travail
(heures supplémentaires, gardes, per diem,...).

         En 1993, la Constitution andorrane a été approuvée. Elle établit les bases d’un
État de droit, moderne et démocratique dans le contexte international et fournit à la
Principauté d’Andorre, les outils juridiques, conceptuels et politiques nécessaires et
suffisants pour un “petit État” moderne et intégré dans le cadre européen.

         La régulation du contexte public est basée sur le Code de l’administration
(1989). Concrètement, la gestion de ressources humaines de l’administration générale du
Gouvernement d’Andorre est fondée sur le décret des fonctionnaires de 1974 et sur une
multitude de normes différentes qui se sont développées durant 25 ans, sans un cadre
unique, général, systématisé et incorporant les principes universels qui doivent régir une
administration publique.

        Logiquement, l’approbation de la Constitution a imposé un important travail de
modernisation et une adéquation de la législation de la fonction publique.

        Le cadre juridique fondamental en relation avec les dépenses de personnel et, en
conséquence, avec la gestion des ressources humaines de l’administration publique
d’Andorre, est constitué par la loi de la fonction publique du 15 décembre 2000.

         Cette loi fournit les principaux éléments qui doivent régir la gestion des
ressources humaines dans les administrations publiques de la Principauté, basée sur le
mérite, la concurrence, l’objectivité, et le service public. Elle est née dans le contexte du
processus de modernisation de la fonction publique, lequel débuta à la fin de 1997 et
cumula avec l’approbation de la loi, dans un climat de consensus et de travail en commun
de toutes les différentes parties impliquées.

         La loi de la fonction publique régule, en particulier, la gestion de ressources
humaines de l’administration générale du Gouvernement et, en général, fournit les bases
minimales (spécialement en relation aux principes de mérite, concurrence, publicité,
objectivité) pour les autres administrations, les mairies et la justice.

         Pour les administrations locales, elle établit des principes de base qui doivent
être respectés tout en permettant une certaine autonomie, nécessaire pour la gestion de
leurs propres ressources humaines. Dans ce contexte, les sept Paroisses de la Principauté
d’Andorre ont approuvé leurs propres normes de la fonction publique à la fin 2002.



                                       22
          Pour l’administration de la justice, elle établit aussi les principes de base, tout en
permettant au Conseil Supérieur de la Justice (organe du gouvernement de
l’Administration de la Justice) de gérer, de manière autonome, ses ressources humaines.
Il faut préciser que, pour des raisons historiques et économiques, le paiement des salaires
et le budget de l’administration de justice sont assurés par le secrétariat de la fonction
publique. Mais, c’est simplement pour l’exécution, puisque la capacité de décision et de
gestion est du ressort du Conseil Supérieur de la Justice.

         La gestion des ressources humaines du pouvoir judiciaire est régie par la Loi
qualificative de la Justice de 1993.

         Les sociétés publiques et les organismes parapublics ne sont pas concernés
directement par cette législation de la fonction publique. Ils en sont exclus mais doivent
préparer et approuver leurs propres normes de gestion des ressources humaines.

         Quant à l’administration parlementaire (le Conseil général et organes adjoints),
ils disposent de leurs propres normes, car ils ont été exclus de l’application de la loi.

         3/- Développement de la loi de la fonction publique

         Suite à l’approbation de la loi de la fonction publique, l’État andorran a adopté
(et continue encore à élaborer), au niveau de l’administration générale, différents textes
pour compléter le cadre normatif (législatif et réglementaire) :

              Loi de la fonction publique (15/12/2000)
              Code de la douane (2004)
              Loi de la fonction publique de l’administration de la justice (LFPAJ) 2004
              Loi qualificative de la police (2004)
              Loi des agents des forêts (déposée au parlement).
              Loi de prévention, d’extinction d’incendies, sauvetages et gestion
d’urgences (loi des pompiers - déposée au Parlement).
              Loi pénitentiaire.

         Observations:

         La loi de la fonction publique établit que des particularités peuvent être
déterminées dans des lois spécifiques pour les corps spéciaux (police, douane, agents des
forêts, personnel des établissements pénitentiaires, pompiers et enseignants), mais en
accord avec leur logique propre et les principes établis par la loi de la fonction publique.

          Fondamentalement, il s’agit d’aspects tels que la mission, les fonctions propres
du service, les compétences, le port d’armement. Dans ce sens, tous les corps, à
l’exception de la Police, ont fait, ou sont en train de faire, de façon consensuelle, tout en
respectant les principes fondamentaux de la Loi de la Fonction publique et en veillant à
éviter la réitération d’aspects déjà régulés, un texte spécifique.

        Par exemple, la loi de la fonction publique décrit suffisamment le régime et la
procédure disciplinaire. Ainsi, celles propres à la douane, aux agents forestiers ou aux
pompiers font référence à la loi de la fonction publique.



                                      23
        Règlements généraux         (applicables   à    l’ensemble    des   employés     de
l’administration générale) :

         - Règlement de formation (2000, et actualisation 2002)
         - Règlement de frais de séjours à l’étranger pour service et pour formation
(28/07/99, modifié en 2000 et 2002).
         - Règlement de congés administratifs (26/02/03 modifié en 2003 et 2004).
         - Règlement des systèmes de compensations (9/07/03 modifié en 2003).
         - Règlement du système de gestion et évaluation de l’efficacité.
         - Règlement de la commission consultative de la fonction publique (17/12/03)
         - Règlement du complément de reconnaissance de la fonction de direction
(CRFD) (6/10/2004).
         - Règlement de sélection, promotion et carrière professionnelle (10/11/2004).
         - Règlement de gestion disciplinaire (en cours l’adoption au parlement).
         - Règlement des examens médicaux et situation de réforme (en cours).
         - Règlement de la Mutualité des employés (en cours).
         - Règlement du système de classification professionnelle et manuel d’occupation
(en processus de travail).
         - Règlement des systèmes de pension anticipée et obligatoire (en cours).
         - Règlement du registre de personnel (en cours)
         - Règlement des vacances et des compensations (en cours).

         4/Règlements spécifiques (applicables aux membres des Corps spéciaux)

         - Règlement du personnel technique de l’enseignement (approuvé en février
2004).
         - Règlement du personnel collaborateur éducatif (approuvé le 4/8/2004).
         - Règlement d’application du Système d’enseignement (approuvé en 2004)
         - Règlement du personnel avec des responsabilités de commandement et
d’inspections de l’enseignement (en cours).
         - Règlement interne de fonctionnement du Corps des agents des forêts (en
préparation).
         - Règlement interne de fonctionnement du Corps des pompiers (en préparation)
         - Règlement interne de fonctionnement du Corps des centres pénitentiaires.
         - Règlement interne de fonctionnement de la douane.

         5/- LOI BUDGÉTAIRE ET DÉPENSES DE PERSONNEL

         L’objectif de cet point C est de mettre en relation les principales variables du
contrôle des dépenses de personnel (Chapitre 1 de la loi budgétaire approuvé par le
Conseil général (Parlement andorran).

         Par exemple : quelles informations sont contenues dans cette loi budgétaire sur
le nombre de nouveaux postes prévus et de leurs caractéristiques (statut, degré,...), sur le
total des rémunérations et leur composition (salaire de base, primes, cotisations
sociales) ?




                                       24
         5.1 Principaux éléments des dépenses de personnel dans le Budget général
de l’État

        En général, les principaux éléments (concepts et subdivisions) en relation avec
les dépenses de personnel sont présentés dans l’Annexe, jointe au budget de l’État. Ces
concepts et subdivisions s’adaptent à la classification budgétaire, présentée par
départements et par projets et programmes.

            Les éléments fondamentaux sont:

         - les salaires, l’ancienneté, les compléments de salaires additionnels et les
compléments de salaires dérivés de la compensation (heures supplémentaires,...),
         - les augmentations de salaires et triennales que reflète l’augmentation dérivée
de ces parties (c’est l’augmentation de l’exercice),
         - les cotisations sociales (partie patronale de la sécurité sociale),
         - les dépenses de certaines compensations (cadeaux,…),
         - les autres bénéfices sociaux (primes de naissance et de mariage),
         - les dépenses de formation, c’est-à-dire le coût des activités de formation des
employés et le coût des séjours à l’étranger liés aux formations.

            Augmentation générale des dépenses de personnel

        L’augmentation générale des dépenses de personnel est un indicateur
fondamental dans le budget de l’État. En général, elle s’est identifiée avec
l’augmentation générale des salaires des employés de l’administration générale.

         Dans la disposition additionnelle 6 de la loi de la fonction publique, sont
précisés les concepts de rétribution et les augmentations possibles. Seul, le complément
d’ancienneté est obligatoirement lié à l’évolution de l’index des prix à la consommation.

        Pour tous les autres compléments salariaux, toute augmentation doit être
accordée par le Conseil général. De ce fait, le budget peut être influencé par la situation
économique ou par des considérations de politique stratégique.

         5.2 Nature de la relation de travail : personnel politique, personnel de
relation spéciale, personnel fixe et personnel occasionnel.

         La typologie de la prestation de travail pour l’administration générale doit être
précisée dans le budget.

          - Le personnel ayant le statut politique est payé via les “dépenses de
gratification” et autres salaires (ambassadeurs, par exemple).

         - Le personnel de relation spéciale, qui doit suivre les dispositions communes de
la loi générale des finances publiques, ne bénéficie pas d’emplois fixes et peut être
licencié à n’importe quel moment. Il est payé via les dépenses de relation spéciale.

            - Le personnel fixe, fonctionnaires et agents de l’administration à caractère
indéfini.



                                     25
         - Le personnel occasionnel/temporaire, nommés agents de l’administration à
caractère éventuel, en accord avec les différentes typologies qui peuvent exister.
         - Le personnel religieux et d’éducation religieuse.

         5.3 Nouveaux recrutements à durée indéterminée

         Les nouveaux recrutements de personnel fixe de l’administration générale
(fonctionnaires et agents de l’administration à caractère indéfini) doivent être explicités
dans le budget, puisqu’ils déterminent le nombre de nouvelles places prévues et
autorisées par le Parlement.
         Dans ce sens, la loi de la fonction publique précise le concept de poste
prévu comme la disponibilité budgétaire qui doit être approuvée par le Conseil
général, avant de commencer le processus de recrutement de personnel.

         Dans le budget, on précise le nombre de nouvelles places, ainsi que la
correspondance du lieu de travail et le département. Aussi, on donne le salaire total, qui
doit être basé sur la structure salariale établie par la loi de la fonction publique et fixée
dans les tableaux des salaires approuvés en 2000 :
         - base de salaire,
         - complément de lieu,
         - complément spécifique pour quelques corps spéciaux,
         - complément d’amélioration en fonction des résultats,
         - complément d’ancienneté.

         5.4 Nouveaux recrutements occasionnels

        Dans le budget, on peut introduire la prévision pour le recrutement d’agents de
l’administration à caractère occasionnel en accord avec les normes de la fonction
publique.

         Pour les autres recrutements occasionnels qui répondent à des réalités de gestion
(par exemple, le remplacement d’un congé de maternité) et qui sont des situations
courantes, on ne peut pas les prévoir dans les budgets puisqu’ils sont difficilement
prévisibles, mais elles peuvent être autorisées par le Contrôleur général et la loi
budgétaire dispose, dans un article, que les crédits peuvent être augmentés en
conséquence.

         Autres augmentations

        Dans le budget de l’État, on peut prévoir d’autres causes d’augmentations des
dépenses de personnel prévues, tel que l’octroi de triennales.


                                              Annexe

          Les concepts et subdivisions relatives aux dépenses de personnel dans le budget
de l’État sont les suivantes :




                                       26
                          Sous-
Chapitre Article Concept division                            Description

   1        0        0        00        Dépenses de gratification
   1        0        0        10        Personnel de relations spéciales
   1        0        0        20        Autres dépenses de gratification
   1        0        0        90        Augmentation des dépenses de gratificaction
   1        1        0        00        Salaire de base personnel fonctionnaire
   1        1        0        10        Triennales personnel fonctionnaire
   1        1        0        20        Primes pour motiver le personnel fonctionnaire
   1        1        0        30        Primes personnel fonctionnaire
   1        1        0        40        Compléments salaire fonctionnaire
   1        1        0        50        Heures supplémentaires personnel fonctionnaire
   1        1        0        60        Primes mariage et naissance personnel fonctionnaire
   1        1        0        70        Autres rémunerations personnel fonctionnaire
   1        1        0        80        Nouveaux recrutements personnel fonctionnaire
   1        1        0        90        Augmentations rémunérations personnel fonctionnaire
   1        2        0        00        Salaire de base agent administration caractère fixe
   1        2        0        10        Triennale agent administration caractère fixe
   1        2        0        20        Motivation agent administration caractère fixe
   1        2        0        30        Primes agent administration caractère fixe
   1        2        0        40        Complément salaires agent administration caractère fixe
                                        Heures supplémentaires agent administration caractère
   1        2        0        50        fixe
                                        Primes mariages naissance. agent administration
   1        2        0        60        caractère fixe
   1        2        0        70        Autres rémunerations agent administration caractère fixe
                                        Nouveaux recrutements agent administration caractère
   1        2        0        80        fixe
                                        Augmentations rémun. agent administration caractère
   1        2        0      90          fixe
   1        3        0      00          Salaire de base agent occasionnel
   1        3        0      10          Salaire de base agent occasionnel été
   1        3        0      20          Motivation agent occasionnel
   1        3        0      30          Primes agent occasionnel
   1        3        0      40          Complément salaire agent occasionnel
   1        3        0      50          Heures supplémentaires agent occasionnel
   1        3        0      60          Primes mariage & naissance. agent occasionnel
   1        3        0      90          Augmentations rémunerations agent occasionnel
   1        4        0      00          Contrats administration
   1        4        0      10          Personnel ecclésiastique
   1        4        0      20          Moniteurs d'éducation religieuse
   1        4        0      90          Augmentations rémunerations d'autre personnel
   1        6        0      00          Cotisations sociales, dépenses de gratification
                          Sous-
Chapitre Article Concept division                        Description
   1       6        0       05    Cotisations sociales, personnel de relation speciale
   1       6        0       10    Cotisations sociales personnel fonctionnaire
   1       6        0       20    Cotisations sociales,nouveaux recrut. pers.fontionnaire

                                   27
1   6   0   30        Cotisations sociales agent administ. caractère fixe
                      Cotisations sociales nouveaux recrutements. Agent adm.
1   6   0   40        fixe.
1   6   0   50        Cotisations sociales, agent occasionnel
1   6   0   60        Cotisations sociales. agent occasionnel été
1   6   0   70        Cotisations sociales, pensions
1   6   0   80        Cotisations sociales, personnes sans ressource.
1   6   0   90        Cotisations sociales, autre personnel
1   6   1   00        Pensions
1   6   1   10        Pensions de familiers
1   6   3   00        Formation et perfectionement du personnel
                      Indemnité de séjour formation et perfectionement du
1   6   3   01        personnel
1   6   3   10        Autres prestations au personnel, avantages sociaux
1   6   3   20        Autres prestations au personnel, examens médicaux




                 28
COUR DES COMPTES
  DE BELGIQUE


Christiane MACHTENS
 Directrice de Cabinet




          29
         INTRODUCTION


         1/ DONNÉES GÉNÉRALES ET CONTEXTE DE GESTION

         1.1     IMPORTANCE DES DÉPENSES DE PERSONNEL DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT

        Les chiffres globaux pour les dépenses de personnel inscrites au budget de l’État
ne concernent que les coûts salariaux du personnel des départements ministériels
fédéraux (appelés Services publics fédéraux - SPF).



               Dépenses de    Dont pensions       Dépenses         Pourcentage
                personnel                       primaires de        par rapport
 Année                                              l’État         aux dépenses
               (en millions    (en millions      (en millions      primaires de
                 d’euros)        d’euros)          d’euros)            l’État


  2000           7.052,7         2.359,2           41.433,1            17,0%


  2001           7.402,4         2.437,6           42.413,1            17,5%


  2002           7.682,0         2.614,0           45.957,6            16,7%


  2003           7.875,1         2.711,1           50.889,0            15,5%


  2004           7.971,1         2.805,2           52.441,0            15,2%


       (Source : Cour des comptes – sur la base des crédits budgétaires de code
économique 11)

          Ces chiffres ne comprennent donc pas les dépenses de personnel des entités
fédérées (les Communautés, lesquelles compétentes pour l’enseignement, supportent les
traitements des enseignants, et les Régions), des organismes publics, des institutions
financées par une dotation à charge du budget de l’État (Cour d’arbitrage, Collège des
médiateurs fédéraux, Conseil supérieur de la justice, Cour des comptes, etc.), des
institutions de la sécurité sociale et des pouvoirs locaux (provinces et communes).
Actuellement, la fonction publique belge occupe environ 31 % de la population active,
soit plus d’un million de personnes.




                                     30
                            2/    RÉFÉRENTIEL JURIDIQUE

                       2.1 EXISTE-T-IL UN STATUT GÉNÉRAL DE LA FONCTION
                 PUBLIQUE ? DES STATUTS PARTICULIERS ?

                         Le contrôle exercé par la Cour des comptes sur les dépenses de personnel a
                 longtemps été caractérisé par une approche juridique, visant à la réformation de situations
                 pécuniaires individuelles1.

                           Dès avant les années 90, cette approche du contrôle s’est révélée peu compatible
                 avec la mise en place progressive du management public des ressources humaines : à
                 l’exigence classique de la légalité du paiement des salaires, se trouve associée celle d’une
                 utilisation économe, efficiente et efficace des moyens humains au service des objectifs
                 stratégiques des politiques publiques.

                           L’examen par la Cour des contradictions, lacunes et ambiguïtés des nouvelles
                 réglementations et des législations en cours d’élaboration a constitué un premier jalon de
                 l’évolution de l’approche du contrôle des dépenses de personnel. La création au sein de
                 l’auditorat de cellules distinctes pour assurer le contrôle des dépenses de personnel des
                 différents niveaux de pouvoir en a représenté un autre. Mais c’est l’attribution, en 1998, à
                 la Cour des comptes du contrôle a posteriori du bon emploi des deniers publics qui a
                 incité à une révision des pratiques du contrôle.

                          Cette révision s’avérait d’autant plus nécessaire que le droit de la fonction
                 publique connaissait une évolution substantielle caractérisée par une hétérogénéité
                 croissante. À l’image classique d’un statut unique appliqué à une fonction publique
                 unitaire, tendent à se substituer, au cours des années 90, plusieurs arsenaux
                 réglementaires dont la spécificité exprime l’autonomie des niveaux de pouvoirs
                 communautaires et régionaux, mais aussi les besoins fonctionnels et stratégiques
                 d’opérateurs publics distincts2.

                           De la même manière que le contrôle de la bonne gestion ne se conçoit pas
                 comme une alternative au contrôle de légalité, le contrôle des dépenses de personnel n’a
                 pas abandonné celui de la bonne application des statuts administratif et pécuniaire aux
                 agents des services publics, ni l’étude de la cohérence des réglementations. La
                 modification intervenue tient en ce que ces deux objets du contrôle constituent à présent
                 des instruments de l’audit et des indicateurs partiels de la qualité de la gestion globale de
                 l’entité contrôlée. Le contrôle des dépenses de personnel a ainsi évolué et porte non
                 seulement sur la légalité de la paie – qui suppose une application correcte des statuts -,
                 mais aussi sur le fonctionnement de l’administration du personnel, responsable au
                 premier chef de l’utilisation d’une part conséquente des moyens budgétaires.

           1
             L’influence du visa (procédure qui impose que toute dépense publique soit munie du visa de la Cour des
comptes avant d’être mise en paiement, à l’exception des dépenses fixes, c’est-à-dire les dépenses récurrentes telles que
les loyers ou les traitements, lesquelles échappent à cette procédure), se retrouve dans plusieurs dispositions légales,
abrogées récemment, qui organisaient le contrôle par la Cour des nouveaux recrutements contractuels.
           2
             L’hétérogénéité actuelle du droit de la fonction publique, dont l’unité reste maintenue par des dispositions
légales et constitutionnelles, par la structure de la négociation syndicale ainsi que par la jurisprudence du Conseil d’État et
de la Cour des comptes, apparaît comme la résultante de l’effet combiné de l’autonomisation effective des communautés et
régions en tant qu’employeurs au cours des années ‘90, de l’accroissement en volume de l’emploi contractuel, ainsi que de
la tendance à la contractualisation des rapports entre l’État et ses services (entreprises publiques autonomes, institutions
publiques de sécurité sociale, responsabilisation du management des services publics fédéraux).



                                                             31
        2.3 INFORMATIONS CONTENUES DANS LES LOIS DE FINANCES SUR LE NOMBRE
D’EMPLOIS AUTORISÉS ET LEURS CARACTÉRISTIQUES (STATUT, GRADE), SUR LE
MONTANT DES RÉMUNÉRATIONS ET LEUR COMPOSITION (TRAITEMENT PRINCIPAL,
PRIMES, CHARGES SALARIALES)

          Les crédits de personnel sont répartis dans le budget général des dépenses en
fonction du SPF (ministère) qui les emploie. En vertu des lois coordonnées sur la
comptabilité de l’État, ces crédits de personnel ne peuvent être utilisés que pour la
réalisation du programme budgétaire (le programme de subsistance) et par
l’administration au profit de laquelle ces crédits sont accordés. La spécialité budgétaire
empêche donc – du moins en théorie – les transferts de crédits de personnel.

         Depuis de nombreuses années toutefois, le budget général des dépenses contient
une disposition autorisant les ministres à procéder à de tels transferts (moyennant le
respect de certaines conditions formelles) pour autant que ceux-ci soient circonscrits à
leur seul département ministériel et indépendamment des programmes et des objectifs
particuliers inscrits dans le budget général des dépenses pour ce même ministère. De
facto, une telle disposition implique que les crédits de personnel sont accordés par un
système d’enveloppes de crédits de personnel par ministère.

         Une exception importante doit toutefois être mentionnée : l’application des lois
coordonnées sur la comptabilité de l’État empêche les transferts de crédit entre le
personnel de l’administration et les organes stratégiques (c’est-à-dire les cabinets
ministériels).

         Quant aux informations contenues dans la justification du budget général des
dépenses, lesquelles n’ont aucun caractère obligatoire, elles divergent fortement d’un
département ministériel à l’autre, aucune disposition légale n’imposant un degré de détail
à cet égard. En règle générale, elles se limitent à indiquer l’effectif des fonctionnaires par
niveau de qualification, en distinguant le personnel statutaire et le personnel contractuel.
Aucune indication particulière ne permet, notamment, de décomposer les constituants de
la masse salariale.

       3/ DE QUELLES INFORMATIONS DISPOSE L’ISC EN MATIÈRE DE PERSONNEL ?
A-T-ELLE CONNAISSANCE DES RAPPORTS DE CONTRÔLE ÉVENTUELLEMENT EFFECTUÉS
PAR DES CORPS DE CONTRÔLE MINISTÉRIELS ? QUELS SONT SES MODES D’ACCÈS AUX
DONNÉES DE PERSONNEL (INFORMATIQUES OU AUTRES) ?

          De par l’article 5bis de sa loi organique, la Cour des comptes est habilitée à se
faire communiquer tous documents et renseignements, de quelque nature que ce soit,
relatifs à la gestion des services et organismes soumis à son contrôle.

         Le choix des thèmes de contrôle se fait à partir de la constitution d’une
documentation puisée, en premier lieu, dans les sources publiées (réglementation parue
au journal officiel, jurisprudence du Conseil d’État, travaux parlementaires et presse).
Cette étape est facilitée par la mise en place d’un réseau de responsables de domaines et
la constitution des dossiers permanents électroniques. Elle permet d’alimenter la
réflexion qui doit mener à la prédéfinition des questions d’audit qui figureront dans le
rapport de faisabilité.



                                       32
                          À l’occasion des premiers contacts avec l’administration, l’existence des
                 documents relatifs tels que d’éventuels rapports de contrôle des services d’audit ou de
                 contrôle internes, les fiches de traitement, les listings de paiement, le répertoire
                 téléphonique, l’annuaire du personnel, l’organigramme de l’entité contrôlée et de
                 l’administration, une répartition catégorielle de l’effectif, tout document3 afférent à la
                 programmation des besoins en personnel et à la satisfaction des agents, les budgets du
                 service pour l’exercice en cours et l’exercice précédent, la liste des dossiers pendants
                 devant le Conseil d’État ou les juridictions civiles et afférents à des matières de personnel
                 ainsi que les procès-verbaux des organes de directions des années écoulées. L’analyse de
                 tous ces documents devra non seulement permettre de mettre à jour les problèmes de la
                 gestion des ressources humaines dans le secteur contrôlé mais également de les auditer.


                           4/ PRÉSENTATION D’UN CAS PARTICULIER DE CONTRÔLE

                           4.1    PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE ET RÉSUMÉ DU CAS

                          En 2005, la Cour des comptes de Belgique a réalisé, de sa propre initiative4, un
                 audit relatif à la gestion des ressources humaines des établissements pénitentiaires. Cet
                 audit a été mené au sein du service public fédéral (SPF) de la justice et, plus
                 particulièrement, au sein de la direction générale « Exécution des peines et mesures ».
                 Cette direction générale est responsable de la gestion des carrières administratives et
                 pécuniaires des agents ainsi que de l’affectation optimale des ressources en personnel aux
                 besoins de 33 établissements pénitentiaires.

                          Inscrit dans le plan de contrôle de l’année 2005, le rapport de faisabilité de
                 l’audit a été approuvé par l’assemblée générale de la Cour des comptes en date du 16
                 février 2005. À la même date, le projet d’audit a été annoncé à la ministre de la Justice et
                 aux responsables administratifs par lettres de Cour. Le contrôle a été effectué dans le
                 courant du premier semestre 2005. Dans le cadre du débat contradictoire, l’avant-projet
                 de rapport a été transmis le 27 juillet 2005 à l’administration, qui n’en a pas contesté les
                 conclusions. Le rapport, intégrant les remarques de l’administration, a ensuite été
                 transmis, par courrier, le 21 septembre 2005 à la ministre de la justice, laquelle a
                 répondu5, le 20 octobre 2005, en souscrivant aux observations de la Cour et annonçant
                 différentes réformes et évolutions des pratiques de son administration.

                         Le premier volet de l’audit a été consacré à la légalité des dépenses salariales.
                 Sur ce point, le contrôle a conclu à la qualité satisfaisante du travail accompli par les
                 agents du service du personnel de la direction générale quant à l’application des statuts.
                 Par contre, l’audit a révélé l’insuffisance du contrôle interne et du traitement de
                 l’information. Ce déficit explique certains taux d’erreurs dans la détermination du
                 montant de certaines primes, lesquelles constituent une part importante de la
                 rémunération des personnels du secteur.


3
  Non seulement le plan de personnel ou le cadre organique mais, également, les propositions qui ont mené à l’élaboration
de cette programmation (proposition de l’administration au ministre, proposition du ministre de tutelle au gouvernement,
etc.) et des documents d’évaluation de ces propositions (avis de l’inspection des finances, etc.).
4
  En vertu de la loi du 10 mars 1998, la Cour des comptes peut effectuer des analyses de gestion, d’initiative ou à la
demande de la Chambre des représentants.
5
  La même loi prévoit que l’autorité compétente est tenue de répondre aux observations de la Cour des comptes dans un
délai maximum d’un mois, délai qui peut être prolongé par la Cour.


                                                          33
         Le second volet de l’audit portait sur la problématique de la gestion des
ressources humaines. L’audit a relevé des carences dans le pilotage de l’effectif global du
secteur et des dépenses y afférentes. Par exemple, la programmation des besoins est
apparue particulièrement faible (absence de plan de personnel, mobilité du personnel
relevant apparemment plus de la satisfaction de souhaits individuels que des nécessités
du service…) et l’inscription de la quasi-totalité des crédits de personnel alloués à la
direction générale « Exécution des peines et mesures » sur un couple d’allocations de
base au sein du programme de subsistance fait obstacle à un suivi affiné des coûts des
politiques.

        Les résultats de l’audit ont fait l’objet d’un article dans le 162 e Cahier
d’observations de la Cour qui, lors de sa transmission, en décembre 2005, au président de
la Chambre des représentants, a fait l’objet d’une conférence de presse. L’audit a suscité
des questions parlementaires.


         5/ CHAMP DE CONTRÔLE

         Comme il vient d’être dit, le contrôle portait sur les dépenses de personnel de la
direction générale « Exécution des peines et des mesures » du service public fédéral de la
justice.

          Les crédits budgétaires de cette direction générale sont inscrits à la division
organique 51 de la section 12 du budget général des dépenses de l’État. Ils se sont élevés,
pour l’année 2004, à 386.762.000 euros, soit plus de 29% du budget total du SPF Justice
qui était de 1.329.040.000 euros pour l’année 2004.

         La masse budgétaire, qui constituait l’objet de l’audit, soit les crédits de
personnel inscrits au programme de subsistance de la division organique, se chiffrait,
quant à elle, à 264.354.000 euros, soit plus de 68 % des crédits de la division organique
et plus de 93 % des crédits de personnel de la même division organique.

         Ces crédits de personnel sont constitués par les rémunérations et allocations
généralement quelconques et sont inscrits aux allocations de base 51.01.1103
(221.868.000 euros) pour le personnel statutaire, 51.01.1104 (40.924.000 euros) pour le
personnel contractuel, ainsi que, de manière marginale, aux allocations de base
51.04.1103 (1.256.000 euros) et 51.04.1104 (306.000 euros) pour le personnel affecté à
la surveillance électronique des détenus.

         Ces dépenses couvrent la rémunération de la grande majorité du personnel de la
direction générale « Exécution des peines et mesures », soit quelque 8.081 agents
directement ou indirectement affectés à l’encadrement de la population carcérale (9.330
détenus) des 33 établissements pénitentiaires. Il est composé, majoritairement, d’un
personnel de surveillance et technique (c’est-à-dire les titulaires des grades d’agent
pénitentiaire, chef de quartiers, surveillant, assistant pénitentiaire et assistant technique),
ainsi que d’un personnel auxiliaire dont les tâches participent également de
l’encadrement des détenus (aumôniers, médecins anthropologues, psychologues,
assistants sociaux, etc.). La spécificité des tâches du secteur explique l’existence d’un
statut administratif et pécuniaire particulier qui offre des conditions de rémunération
préférentielles par rapport à celles du statut commun des agents de l’État.


                                        34
         Le service du personnel de la direction générale « Exécution des Peines et
Mesures » est responsable de l’application immédiate des statuts administratif et
pécuniaire, c’est-à-dire de la constatation des droits des agents en termes de carrière et de
rémunération. Il compte 49 personnes sur les quelques 200 employées par les services
administratifs de la direction générale et la division du travail en vigueur est, de façon
classique pour un SPF fédéral, régie par le critère du rôle linguistique et de la nature des
dispositions réglementaires à appliquer. En d’autres termes, le cloisonnement des tâches
est assez poussé et, en son sein, le directeur du service apparaît comme la seule personne
disposant théoriquement d’une vue d’ensemble à la fois de chaque carrière individuelle et
de l’allocation des ressources humaines aux établissements. Le service du personnel,
comme la direction générale, sont administrés par des personnes disposant d’une
expérience de terrain dans les établissements pénitentiaires.

         Le paiement des traitements est assuré, comme pour la plupart des ministères
fédéraux, par le SPF Finances (Service central des dépenses fixes) sur la base des droits
constatés par le service du personnel. Cette répartition des rôles ne connaît qu’une
exception. Les droits issus de prestations dites «exceptionnelles» ou «irrégulières» -
notions qui recouvrent imparfaitement celle, plus commune, d’«heures supplémentaires»
- sont constatés par les responsables administratifs locaux des établissements
pénitentiaires et communiqués au service du personnel, lequel n’a pas compétence pour
organiser l’horaire des prestations des agents astreints au régime du «service continu»
inhérent à la nature de leurs fonctions.


         6/ CONTEXTE DE LA PROGRAMMATION

         L’audit de la gestion des ressources humaines des établissements pénitentiaires a
été motivé, non seulement par l’enveloppe budgétaire consacrée à ces dépenses (v.
supra), mais également par l’intérêt suscité au sein du Parlement (nombreuses questions
parlementaires adressées au ministre de la justice) et par l’actualité sociale (multiples
grèves et revendications des agents pénitentiaires depuis 2002, suite essentiellement au
manque de personnel pour faire face à la surpopulation carcérale). L’augmentation en
2005 des crédits du SPF Justice, notamment pour augmenter les effectifs du personnel
des prisons, a également plaidé en faveur de la réalisation de cet audit.

          De plus, les auditeurs de la Cour des comptes avaient une certaine connaissance
du terrain d’investigation du fait que des contrôles avaient été menés auparavant sur la
gestion budgétaire, comptable et matérielle des établissements pénitentiaires (services
extérieurs de la direction générale « Exécution des peines et des mesures ») et de la Régie
du travail pénitentiaire (service à gestion séparée). Dans ses 156e (1999), 158e (2001) et
161e (2004) cahiers d’observations, la Cour des comptes avait fait rapport à la Chambre
des représentants sur les aspects comptables (informatisation de la comptabilité, contrôle
interne, etc.) et financiers (perception des revenus, gestion des stocks, etc.) des
établissements pénitentiaires et de la Régie du travail pénitentiaire, ainsi que sur la
gestion par les comptables des établissements pénitentiaires des recettes pour compte de
l’État et des avoirs financiers des détenus.




                                     35
          Sans s’inscrire véritablement dans le cadre du contrôle de l’exécution du budget
2004, les résultats de ce contrôle qui est, à la fois, un contrôle de légalité (1er volet de
l’audit) et un contrôle de la bonne gestion des deniers de l’État (2e volet de l’audit), ont
été insérés dans le 162e cahier d’observations (2005). A la différence des années
précédentes, ce cahier présente et commente, pour l’essentiel, les résultats du contrôle du
compte d’exécution du budget de l’État pour l’année budgétaire 2004.

         Cette innovation est la conséquence de la résorption progressive du retard
enregistré précédemment dans l’arrêt du compte général de l’État de telle sorte qu’il a été
possible de publier dans le cahier d’observations de 2005 les résultats de l’exécution du
budget de l’année 2004.

          Cette innovation résulte également de la réorganisation des services et de
l’élaboration de nouvelles méthodes de contrôle de la Cour des comptes. Sans entrer dans
les détails de cette réforme - laquelle, initiée en 2004, est maintenant en phase
d’accomplissement -, il est important de souligner, dans le cadre du thème de ce
séminaire, que les activités des services de la Cour des comptes font l’objet d’une
programmation structurée en trois niveaux afin de garantir une couverture optimale de
l’ensemble des domaines politiques au cours d’un cycle de 5 années et d’assurer la
finalisation des produits externes qui en sont la manifestation (articles au cahier
d’observations, rapports spécifiques, publications spéciales).

         Cette programmation quinquennale se concrétise, tout d’abord, par un plan
stratégique sectoriel. Il détermine les choix en matière de politique de contrôle et énonce
les orientations de moyen terme (c’est-à-dire dans un cycle de 5 ans). Ensuite, un plan
opérationnel sectoriel traduit annuellement le plan stratégique du secteur en objectifs
concrets et en activités de contrôle. Il est orienté « produits », et comprend les objectifs
de contrôle spécifiques, c’est-à-dire les objectifs, qu’ils soient récurrents ou non, qui
impliquent la consommation de ressources et donneront lieu, pour l’année concernée ou
les années ultérieures, à une publication externe. Il contient, pour l’essentiel, des tableaux
par service reprenant les objectifs de contrôles proposés, avec la mention des principales
échéances de réalisation. Le plan opérationnel sectoriel est complété par des plans de
gestion par service.

         Chaque plan de gestion comprend notamment tous les objectifs d’audit que le
service doit réaliser ou pour la réalisation desquels il est impliqué, de même l’affectation
aux différents audits et services du personnel disponible. Le plan de gestion comprend
donc les objectifs qui figurent dans le plan opérationnel et, également, tous les autres
objectifs de contrôle qui n’aboutiront pas à une publication externe, ainsi que des
précisions sur l’allocation de ressources à d’autres activités. Le degré de réalisation des
objectifs est suivi au moyen des indicateurs définis dans le plan stratégique.
           Les objectifs d’audit sont présentés par domaine (couverture diversifiée du
champ de contrôle), ainsi que par service. Outre les références de chaque objectif, les
champs de la présentation des objectifs d’audit sont : le domaine politique, le titre de
l'audit, le produit final attendu, l’échéance prévue pour la présentation du premier rapport
à la Cour, l’échéance du produit final.
         Les étapes-clés de la réalisation des objectifs sont : la date de présentation à
l’assemblée générale de la Cour des comptes du rapport de faisabilité, la réalisation de
l’audit (jusqu’au rapport provisoire de l’auditorat), la réalisation de la procédure


                                       36
contradictoire avec l’administration, l’adoption du rapport final par l’assemblée générale
de la Cour des comptes, la réalisation de la procédure contradictoire avec le ministre, la
décision de publication (soit sous la forme d’une publication spéciale, soit sous la forme
d’un article au cahier d’observations) et la transmission du rapport à la Chambre des
représentants.

         7/ Méthodologie suivie

          Afin de pouvoir donner une assurance suffisante de la bonne gestion des
ressources humaines dans le secteur fédéral et de pouvoir dégager les bonnes pratiques
du secteur, le service chargé du contrôle de la gestion des ressources humaines du secteur
fédéral planifie ses contrôles afin de couvrir une majorité de départements d’autorité
relevant de sa sphère d’intervention. Ainsi, sept départements sur les dix attribués
devraient faire l’objet d’un audit qui aboutira soit à une publication spéciale soit à un
article au cahier durant la période de 2005-2009.

        Le service traite, à la fois, des traitements et des pensions. Il se compose de deux
équipes spécialisées, l’une chargée du contrôle de légalité et de bonne gestion des
ressources humaines dans les différents SPF et organismes qui en dépendent et l’autre
chargée du contrôle de légalité et de la bonne gestion de l’administration fédérale des
pensions qui gère l’ensemble des pensions de la fonction publique tant fédérale que
communautaire et régionale et des organismes qui en dépendent.

         L’audit des ressources          humaines    s’articule   sur   deux    types    de
contrôle étroitement liés :

          - Un contrôle de légalité visant à s’assurer que l’entité auditée respecte les
dispositions légales et réglementaires dans l’accomplissement des missions qui lui sont
légalement confiées, qu’elle assure un traitement égal à tous les fonctionnaires et
pensionnés placés dans une même situation et qu’elle diffuse une information rigoureuse
et complète aux administrés. Cet audit consiste, au plan de la méthodologie, à utiliser les
conclusions de l’examen d’un échantillon de dossiers individuels à l’aune du critère de
légalité pour développer un constat de la qualité des processus ayant mené à
l’établissement du droit et au calcul du traitement ou de la pension ainsi qu’au suivi de
ces droits.

          - Un contrôle de bonne gestion visant deux objectifs. Le premier est de s’assurer
de l’utilisation efficiente, économe et efficace des ressources humaines au sein des divers
services contrôlés, à savoir que l’entité auditée a mis en place des systèmes qui lui
permettent d’atteindre les objectifs qu’elle s’est assignés ou qui lui sont imposés par la
loi avec efficacité (l’objectif est il atteint ?), économie (au moindre coût), efficience
(qualité du service). Le deuxième objectif de contrôle est d’évaluer la mise en œuvre de
la gestion des ressources humaines, tant en ce qui concerne les politiques du personnel
(recrutement, formation, mobilité, etc.) que le paiement de ce personnel, confiée à des
intervenants spécifiques (SPF Personnel et Organisation, IFA, SELOR, Service central
des dépenses fixes, etc.).




                                    37
          En ce qui concerne plus particulièrement le cas qui nous occupe, à savoir l’audit
de la gestion des ressources humaines des établissements pénitentiaires, le thème de
contrôle figurait dans le plan de contrôle 2005 du secteur fédéral. La fiche de projet de
l’objectif spécifique de contrôle prévoyait que ce contrôle serait réalisé par une équipe de
5 personnes, dont 2 à temps partiel (50 % et 30 %), du service (F) Ressources humaines.
Le temps de travail à consacrer à la réalisation de l’audit a été estimé à 205 hommes/jour.
L’estimation des délais prévoyait la réalisation de l’audit jusqu’au rapport provisoire au
cours du premier semestre de 2005, la réalisation de la procédure contradictoire avec
d’abord, l’administration et, ensuite, la ministre, au cours du troisième trimestre.
L’output attendu était un article au 162e Cahier d’observations, à transmettre à la
Chambre des représentants durant le quatrième trimestre de 2005.

         Le thème de contrôle ayant été retenu, le recueil de l’information et le
déroulement du contrôle se sont effectués suivant les directives établies dans un vade-
mecum du contrôle de la gestion des ressources humaines des administrations publiques,
à usage interne et disponible sur le site intranet. Ce vade-mecum identifie un certain
nombre de facteurs, repris dans une grille d’évaluation, qui permettent de repérer les
risques en matière de GRH.

         Ensuite, un rapport de faisabilité a été établi : il détermine les questions d’audit,
le calendrier d’exécution et les risques d’audit. Le rapport de faisabilité a également
suggéré d’organiser l’audit en deux volets.

         Le premier volet du contrôle est consacré à la légalité des dépenses salariales.
Seront examinées les questions liées à l’application des dispositions réglant le statut
pécuniaire des différentes catégories de personnel formant l’effectif administratif des
prisons et à l’impact, éventuellement négatif, sur le processus de la paie de la multiplicité
des intervenants (administration centrale, services administratifs locaux des prisons,
Service central des dépenses fixes).

        Après avoir inventorié les métiers auxquels l’organisation des ressources
humaines des établissements pénitentiaires fait appel et les éléments constitutifs de la
rémunération des différentes catégories de personnel, les questions d’audit ont été
déterminées :

         -     Quels sont les intervenants dans le processus de la fixation du droit au
traitement et de la paie ?

         -    La fixation du droit au traitement est-elle conforme à la réglementation
dans les échantillons recueillis ?

        -     Les montants effectivement payés aux agents (intervention du SCDF)
correspondent-ils aux droits constatés par l’employeur ?

         -    Le SPF Justice a-t-il mis en œuvre les procédures requises pour le contrôle
de la conformité des montants payés aux droits constatés ?

         Le second volet du contrôle examine les questions relatives aux particularités du
secteur dans le domaine de la gestion des ressources humaines et sur lesquelles l’attention
parlementaire a été attirée dans un passé récent, soit, à titre principal, les modalités de la


                                       38
détermination de l’effectif du personnel des établissements pénitentiaires et les
problématiques de la rotation des effectifs et de l'absentéisme. Une attention toute
particulière sera portée aux questions d’audit suivantes :

         -     Comment sont déterminés les effectifs du personnel des établissements
pénitentiaires par le Service public fédéral Justice (évolution, lien avec la population
carcérale) ?

         -      La rotation des effectifs et l’absentéisme font-ils l’objet d’une évaluation
régulière par le SPF ?

        -     De quelle manière le SPF Justice s’assure-t-il de la qualification du
personnel de ces établissements ?

          Le principal risque d’audit consiste dans l’existence ou non d’une information
statistique suffisante. Toutefois, une lacune dans ce domaine constituera déjà une
constatation révélatrice.

         Le rapport de faisabilité a été adopté à la mi-février et le contrôle sur pièces et
sur place a démarré le 1er mars. Il a été clôturé le 17 mai 2005. Le déroulement de l’audit
a été contrarié par un mouvement de grève au sein de la direction générale. De ce fait, la
disponibilité du personnel audité n’a pas été optimale.

         Pour le premier volet de l’audit, le matériau utilisé comprenait les textes
réglementaires ayant trait au statut commun aux agents de l’État et aux statuts particuliers
de certaines catégories d’agents du secteur, les dossiers individuels des agents, les bases
de données informatiques de la direction générale, les listings de paie et les documents
budgétaires. Le plan d’interviews, envisagé au moyen de questionnaires standardisés, a
dû être abandonné en raison du climat social que connaissait le secteur. L’essentiel de la
procédure contradictoire a, de ce fait, eu lieu par écrit.

         La méthode de contrôle est basée sur la confrontation, d’une part, des décisions
prises par la direction générale aux normes juridiques relatives à l’organisation des
carrières et aux salaires ainsi qu’aux informations transmises au SPF Finances (ordres de
paiement) et, d’autre part, des paiements effectués par le SPF Finances aux ordres de
paiement qui lui ont été transmis par la direction générale « Exécution des peines et
mesures ».

         Le travail d’audit a été réalisé sur la base d’échantillons constitués à partir d’une
décomposition préalable du personnel de la direction générale (8.000 agents) en
différentes sous-populations. Cette décomposition s’est effectuée selon la nature de
l’emploi (statutaire/contractuel), la nature du métier (gestionnaires administratifs,
gardiens, médecins, psychologues, assistants sociaux, aumôniers, etc.), le niveau
d’emploi (c’est-à-dire le niveau de rémunération et de responsabilité). A partir de cette
décomposition, l’audit a ciblé des populations à risques, ces risques étant identifiés, soit
in casus, soit à partir de l’expérience acquise dans le cadre d’autres contrôles.

        Pour le deuxième volet de l’audit, la démarche a consisté à confronter le cadre
organique à la situation réelle des effectifs, à rechercher les justifications du recrutement,
du maintien en service et de la mobilité des agents.


                                     39
         6/ Outils informatiques

         Pour les contrôles, ont été utilisés les documents informatiques (listings)
provenant de banques de données des organismes de paiement. Beaucoup de documents
utiles pour le recueil de la documentation étaient consultables sur l’internet ou l’intranet
du département contrôlé.

         6.1   Résultats du contrôle

          En ce qui concerne le premier volet, l’audit conclut à la qualité satisfaisante du
travail accompli individuellement par les agents du service du personnel de la direction
générale « Exécution des peines et mesures » quant à l’application des statuts, les taux
d’erreurs constatés pouvant être considérés faibles au regard de la complexité relative des
textes et du rythme de l’évolution récente de ceux-ci. Il dénonce toutefois l’insuffisance
de l’organisation du service, principalement dans les domaines du contrôle interne et du
traitement de l’information. Les défaillances détectées dans la détermination des
montants dus à titre de primes, lesquelles constituent une part importante de la
rémunération des personnels du secteur, illustrent ce point. Le risque ainsi mis au jour
par l’audit est que ces défaillances, dont les conséquences budgétaires sont encore
faibles, atteignent une importance plus grande alors que les autorités administratives ne
maîtrisent pas le phénomène. D’un point de vue systémique, il est inadmissible que le
SPF Finances, en charge de la liquidation des traitements, constitue le seul lieu de la
consolidation des données et que la direction générale du SPF Justice, employeur
« fonctionnel », et de surcroît responsable de l’application d’un statut pécuniaire
spécifique, n’assume pas de façon plus efficace la responsabilité liée à son statut
d’ordonnateur de la dépense.

         Le rapport contient également des propositions de nature à améliorer la sécurité
juridique des pratiques en matière de recrutement, de détermination des montants dus au
personnel de direction et d’implémentation du régime sectoriel de départ anticipé.

         Le second volet étant consacré à la problématique de la gestion des ressources
humaines, l’audit souligne que la question revêt une dimension stratégique puisqu’il ne
s’agit pas seulement de la gestion de l’effectif administratif de la direction générale,
localisé dans la capitale, mais aussi de 8.000 agents affectés, à travers le pays, dans 33
établissements à l’encadrement de la population carcérale. Il convient de faire remarquer
que de récents conflits sociaux ont eu une incidence directe sur la fixation du statut
pécuniaire des membres du personnel pénitentiaire. En outre, même si la question de la
surpopulation carcérale est habituellement appréhendée dans les termes de la capacité
d’accueil des établissements plutôt que comme un rapport purement mathématique entre
le nombre des agents et des détenus, l’administration devrait accorder une place centrale
au travail de programmation des besoins en ressources humaines. Cette dernière exigence
est par ailleurs conforme aux nouvelles dispositions réglementaires et à la note de
politique générale déposée par la ministre de la justice en marge du budget 2005. Or, le
rapport d’audit met en relief le défaut de pilotage global du secteur. La structure
budgétaire en constitue un indice puisque l’inscription de la quasi-intégralité des crédits
de personnel sur un couple d’allocations de base figurant au sein du programme de
subsistance fait obstacle à un suivi détaillé des coûts des politiques. Le défaut de cadre
organique à jour ou de plan de personnel comme d’une justification actualisée du
maintien en service de l’effectif contractuel est un autre symptôme.


                                       40
          Enfin, l’audit a constaté que le département paraissait avoir abandonné le travail,
esquissé en 1999 par une étude de l’absentéisme, de suivi des indicateurs sociaux qui
permettent de mesurer la productivité comme la satisfaction des ressources humaines.
Cette situation participe de l’insuffisance, déjà relevée, du traitement de l’information
mais également d’une déconcentration partielle au sein des prisons de la responsabilité de
la gestion du personnel, couplée à une coordination insuffisante avec l’administration
centrale.

         En principe, tout audit donne lieu, dans un délai de trois à cinq ans, à un examen
de la suite qui a été réservée aux recommandations émises par la Cour des comptes. Cet
audit de suivi est effectué suivant la même procédure que celle de l’audit initial en
partant, bien évidemment, des conclusions de l’audit initial. Les résultats de l’audit de
suivi font également l’objet d’une publication, en général, via un article au cahier
d’observations.


         7/ Perspectives

         7.1 Quels sont les projets de contrôle de l’ISC sur ce sujet ?

         Pour 2006, les différents plans opérationnels de la Cour des comptes prévoient
des projets de contrôle en matière de dépenses de personnel pour chaque entité politique
(Etat fédéral, Communautés et Régions). En ce qui concerne le niveau fédéral, il convient
de relever qu’afin de pouvoir donner une assurance suffisante de la bonne gestion des
ressources humaines et de pouvoir dégager les bonnes pratiques, la planification, pour la
période de 2005-2009, des contrôles a été faite, en fonction évidemment des moyens
humains et matériels disponibles, afin de couvrir une majorité de départements
ministériels. Une attention toute particulière sera portée sur la mise en place des contrôles
internes, sur le degré d’implémentation de la réforme Copernic des SPF et sur l’intégrité
des fonctionnaires.

          Les audits actuellement en cours au niveau fédéral, concernent la gestion des
ressources humaines à l’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes (article au 163 e
cahier d’observations) et à l’Institut belge des services postaux et des
télécommunications (publication spéciale prévue pour le 2e trimestre 2006) ainsi que
l’examen de la carrière administrative et pécuniaire du personnel de l’établissement
scientifique « Musée royal de l’armée et de l’histoire militaire » (article au 163e cahier
d’observations). Des audits transversaux sont également en cours de réalisation : le
contrôle de la détermination de l’ancienneté pécuniaire lors des derniers recrutements de
statutaires et de contractuels (article au 163e cahier d’observations), l’exercice du droit de
subrogation par les SPF en application du régime des accidents du travail dans le secteur
public (article au 164e cahier), la gestion du personnel des organes stratégiques fédéraux
et des secrétariats ministériels (publication spéciale). Le plan opérationnel pour 2006
prévoit également un nouvel audit, celui sur la gestion des ressources humaines du SPF
Finances, le département ministériel comptant l’effectif le plus grand, dont le rapport de
faisabilité sera déposé dans le 2e trimestre de 2006 et le produit final attendu pour la fin
de l’année 2007.




                                     41
       7.2 Quelles sont les attentes en matière de coopération avec d’autres ISC de
l’AISCCUF ? Quels sont les apports attendus du séminaire de Djibouti ?

         La Cour des comptes travaille dans un environnement en restructuration
(processus de réorganisation de l’administration fédérale) et connaît, elle-même, un
processus de réforme : la réorganisation des services a été parachevée fin 2004 tandis que
la formalisation des méthodes et outils de contrôle et de programmation sont actuellement
en cours de conception et d’implémentation.

         L’audit dont il a été question dans l’exposé a été organisé suivant une
méthodologie basée en grande partie sur l’expérience acquise du secteur contrôlé. Une
systématisation de la démarche d’audit est actuellement en cours et toute confrontation
d’expérience et de savoir-faire en la matière est susceptible d’apporter une contribution
significative au processus de systématisation actuellement en cours.




                                      42
CHAMBRE DES COMPTES
     DU BÉNIN


    Justin BIOKOU
       Conseiller




         43
         Introduction

         L’importance des dépenses de personnel au sein du budget général de l’État est
primordiale, non seulement de par son volume, mais également de par sa variété.
Les dépenses relatives aux traitements et aux salaires représentent en réalisation 40 % du
budget de fonctionnement de l’État. Elle a été de 49 % en 2001, année pour laquelle la
Chambre vient d’élaborer le rapport d’exécution de la loi de finances.
         Au Bénin, le référentiel juridique applicable en matière de dépenses de
personnel comprend le statut général de la fonction publique et les différents statuts
particuliers propres à chaque corps de fonctionnaires ou à chaque institution de l’État.
         Le but de la présente intervention est de présenter l’expérience béninoise en
matière de contrôle des dépenses de personnel.

     1/ Présentation et attributions de la Chambre des
Comptes de la Cour Suprême
         La Cour Suprême du Bénin est la plus haute juridiction de l’État en matière
administrative, judiciaire et des comptes de l’État (art. 125/Constitution du Bénin).
         La chambre des comptes est l’une des trois chambres de la Cour Suprême. La loi
qui la régit est l’ordonnance n° 21/RRR du 26/04/66 portant organisation, attributions et
fonctionnement de la Cour Suprême articles :
         −      36 : fixant le cadre général du contrôle général des finances publiques ;
         −      37 : fixant le contrôle du bon emploi des fonds (contrôle de la gestion) ;
         −      38 : définissant l’assistance à apporter à l’Assemblée nationale et au
Gouvernement pour toute enquête sur leur demande.

         1.1 Contrôle des dépenses de personnel

         Il s’effectue de façon globale à l’occasion du contrôle sur l’exécution de la loi de
finances. Il est sanctionné chaque année par un rapport qui accompagne le projet de loi
de règlement élaboré par le ministère des finances et de l’économie (MFE) et qui permet
de régler définitivement le budget de l’État par l’Assemblée Nationale.
         Il s’effectue (également et surtout) à travers le contrôle juridictionnel qui est un
contrôle de régularité par rapport aux textes en vigueur et aux pièces justificatives
produites. Ce contrôle s’effectue sur la base de la nomenclature budgétaire qui vient de
connaître une évolution.

         1.2 Evolution de la nomenclature budgétaire
         La nouvelle nomenclature budgétaire de l’État a été adaptée aux normes de
l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA). Elle est régie par le décret
n° 99-458 du 21/09/99 et a été mise en application à compter du 1er janvier 2001.
         Elle est structurée en sections, titres, articles, paragraphes, lignes et remplace
celle de 1992 structurée en sections, sous-sections, chapitres et articles.
         L’évolution qu’elle a introduite est surtout liée à :
         −     l’élargissement de la dette contractuelle directement remboursée par la
Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) par ponction des avoirs du
Trésor public dans ses livres à la dette publique gérée par la Caisse Autonome
d’Amortissement (CAA) ;


                                       44
        −     surtout au reclassement de certaines dépenses, autrefois relevant des
dépenses de personnel, dans les dépenses de fonctionnement.

         1.3 Composition et contrôle des dépenses de personnel
          2.1 Traitement et salaires
          Les traitements sont des rémunérations accordées aux fonctionnaires de l’État
(agents civils et militaires) toutes les catégories confondues.
          Les salaires sont payés aux agents contractuels, aux agents occasionnels,
aux gens de maison (domestiques, chauffeurs …) des autorités et responsables à divers
niveaux ; ce sont également les arriérés de traitements et salaires et « autres traitements et
salaires » (les recrutements par exemple).


           Le contrôle que la Chambre des Comptes a effectué à ce niveau a porté sur :
           −    le contrôle de l’effectif réel du personnel de l’État. Il a été réalisé sur la
base des résultats du contrôle physique dudit effectif fait par le gouvernement et par
l’examen des dossiers du personnel au niveau des services administratifs des ministères
et institutions de l’État.
           L’objectif principal de ce contrôle est de s’assurer que tous les agents figurant
sur les fichiers de la fonction publique et répartis dans les structures sont au service dans
les différents ministères, institutions et leurs démembrements :
           −    le contrôle des composantes et des bases de calcul des traitements et
salaires ;
           −    la régularité des actes (acte de nomination, d’avancement d’échelle,
d’échelon, de promotion et de nomination dans divers ordres nationaux) ;
           −    le contrôle de toutes pièces justificatives de dépenses de personnel, censé
être effectué en amont par le contrôleur financier.

         2/ Indemnités et primes : les contrôles qui y ont été effectués sont :
         2.1 En matière d’indemnités :
         Si elles sont statutaires et permanentes (indemnités de résidence, de logement,
de spécialisation …) :
         −      le contrôle du taux appliqué par rapport à celui prévu ;
         −      le contrôle de l’acte accordant l’octroi effectif de cette indemnité.
         Si elles sont des indemnités de fonction politique et/ou administrative
(indemnité de direction, sujétion, électricité eau et téléphone) :
         −      le contrôle du taux appliqué par rapport au taux en vigueur pour la
responsabilité ;
         −      le contrôle de la régularité de l’acte accordant le bénéfice de l’indemnité ;
         −      le contrôle du double bénéfice (prime d’amortissement et détention de
véhicule de fonction par exemple) ;
         −      le contrôle du cumul des indemnités lié au cumul des fonctions ; la règle
étant de choisir l’indemnité la plus avantageuse et non d’en faire le cumul ;
         −      le contrôle du respect du temps de sevrage lié à la fin de la fonction ou à
l’admission du fonctionnaire à la retraite.



                                     45
           Si elles sont statutaires mais non ventilées :
           −      le contrôle du respect des conditions restrictives requises pour en
bénéficier. Le contrôle de quelques listes nominatives de bénéficiaires desdites
indemnités a montré que la plupart ne devraient pas en bénéficier. C’est le cas des
responsables de structures émargeant systématiquement au titre des heures
supplémentaires alors qu’ils bénéficient déjà régulièrement de sujétions liées à leur
fonction ;
           −      le contrôle approfondi des rubriques telles que : « indemnités éventuelles
diverses » ou « autres indemnités diverses », véritable fourre-tout et source d’octroi
d’avantages en nature et en espèces non règlementaires a permis de relever :
           −      des avantages en carburant aux tiers non prévus par les textes ;
           −      les détournements du carburant qui ont été possibles par le biais de
l’utilisation abusive des dotations allouées au fonctionnement de l’administration ;
           −      les plafonds crevés pour des indemnités dont les montants connaissent des
limites (carburant et téléphone …).

          2.2 En matière de primes
          Les primes, à l’instar des indemnités, peuvent être statutaires et permanentes.
Il s’agit par exemple des primes de qualification, de technicité, de risque ou de
rendement.
          Les contrôles effectués au niveau de ces primes sont pratiquement les mêmes
que ceux réalisés sur les indemnités statutaires et permanentes (se référer au paragraphe
qui les a développés).
          A ces contrôles s’est ajoutée la vérification du calcul et de la défalcation
effective des impôts qui y sont liés. En effet, à moins d’être expressément prévus par une
disposition spéciale du texte réglementaire régissant un corps de l’État, ces impôts
doivent être nécessairement retenus à la source. Malheureusement, des cas de non
prélèvement d’impôt ont été relevés lors du contrôle effectué.
          2.3 En matière de cotisations sociales
          Il a été procédé à leur vérification par rapport au statut de chacune des catégories
du personnel de l’état à savoir :
          −      le personnel évoluant sous le statut des agents permanents de l’État et
contribuant au Fonds National des Retraites du Bénin (FNRB) ;
          −      le personnel qui est en dehors de ce statut et relevant de l’Office béninois
de Sécurité Sociale (OBSS).
          Le constat général fait à ce niveau est que les prélèvements bien qu’ayant été
faits, n’ont pas été parfois reversés systématiquement dans les fonds correspondants.
Cette situation explique par exemple la diminution des recettes du FNRB enregistrée
chaque année au Bénin et le déficit qui en résulte par rapport aux dépenses dudit fonds.
          2.4 Concernant la rubrique budgétaire « Autres dépenses de personnel » et
« dépenses de personnel non ventilées », le contrôle a mis un accent particulier sur les
provisions pour dépenses de personnel non ventilées au niveau desquelles beaucoup
d’irrégularités ont été relevées dont notamment les décaissements de :
          −     fonds pour régler les nombreuses heures supplémentaires (souvent
fictives) du ministère des finances et de l’économie (ces heures dépassant largement
parfois les heures régulières de travail)



                                       46
          −     fonds certes réguliers (existence de décision de décaissement, procédure
d’exécution des dépenses publiques suivie) pour des opérations relevant pourtant des
attributions régulières des agents de ce ministère ; c’est l’exemple de primes perçues à
l’occasion de l’élaboration de certains projets de décrets portant régime financier de telle
ou telle structure.

       3/ Problèmes liés au contrôle des dépenses de personnel
effectué

          Le contrôle des dépenses de personnel de l’État ayant porté sur les années 1998,
1999 et 2000, la plus importante des difficultés rencontrées est celle de l’inexistence des
archives et par conséquent la non production de toutes les informations indispensables au
contrôle. Elle reflète certes la situation qui prévaut au plan national mais elle a perturbé
de façon sérieuse le plan de travail de la Juridiction financière. En effet, les pièces
justificatives des dépenses sont jetées, pêle-mêle dans des cartons non identifiables, eux-
mêmes entreposés, dans les mêmes conditions, dans des locaux et autres emplacements
sans sécurité apparente.
          La seconde grande difficulté est l’absence de collaboration des agents mis à
disposition de l’équipe de vérification pour effectuer les recherches nécessaires.
Ces agents qui n’ont pas été motivés pour ce travail délicat de recherche des pièces
justificatives ont manifesté une résistance à peine camouflée, arguant chaque fois ne pas
retrouver les pièces qui leur étaient demandées.
          La troisième difficulté est liée au fait que, au lieu de limiter son contrôle aux
seules dépenses de personnel qui à elles seules constituent un gros lot en matière de
contrôle, la chambre avait simultanément engagé, avec d’autres équipes de vérification,
le contrôle juridictionnel :
          −     des dépenses d’investissement de l’administration centrale ;
          −     des dépenses du budget d’équipements sociaux administratifs ;
          −     des dépenses liées aux taxes effectives.
         La combinaison de toutes ces difficultés n’a évidemment pas permis à la
chambre de finaliser ses investigations et d’élaborer le rapport subséquent. Elle a donc
estimé qu’il faillait prendre du recul, repenser le contrôle juridictionnel du compte de
gestion de l’État et consacrer progressivement, à l’avenir, son énergie au contrôle d’une
rubrique budgétaire précise en commençant notamment par celui des dépenses de
personnel en vue de réglementer quelque peu ce domaine.




                                    47
      COUR DES COMPTES
DE LA RÉPUBLIQUE DE BULGARIE


 Snezhina Ventsislavova CHIPEVA
  Membre de la Cour des comptes




                48
         Introduction


         1/ La fonction publique en Bulgarie

          Les règles applicables à la fonction publique bulgare sont disséminées dans
différents textes législatifs et réglementaires (par exemple la loi sur l’administration, la
loi sur la fonction publique, les décrets du Conseil des ministres).
         La loi sur la fonction publique donne les règles principales de l’organisation de
l’administration bulgare, les règles de désignation et le statut des agents de
l’administration. Le ministre de l’administration publique est chargé de la politique
générale du personnel.
         Les règles d’organisation et de fonctionnement de la fonction publique sont
arrêtées dans des «Règlements d’organisation » adoptés par décrets du Conseil des
ministres pour chaque ministère.
          L'article 13 de la loi sur l’administration classifie les fonctions publiques en trois
catégories : administration, expertise et technique. L'article 12 de cette loi établit une
distinction entre les fonctionnaires stricto sensu (selon la loi sur la fonction publique) et
les agents contractuels (relevant du droit commun du travail).
         La loi sur la fonction publique divise les fonctionnaires stricto sensu en deux
catégories – fonctionnaires dirigeants et experts. Le Conseil de ministres détermine
l’appellation des différentes positions des fonctionnaires, leur répartition en groupes et
rangs.
          Les fonctionnaires représentent environ 43 % des effectifs de la fonction
publique. En 2004, la fonction publique bulgare employait au total 82 025 personnes (36
311 fonctionnaires stricto sensu, 45 554 agents contractuels, et 160 stagiaires).
L’administration centrale employait au total 62 480 personnes (31 854 fonctionnaires
stricto sensu, 30 608 agents contractuels, et 18 stagiaires). Les administrations régionales
comptaient au total 1092 personnes (752 fonctionnaires stricto sensu, 339 agents
contractuels, et 1 stagiaire), et le reste était employé par les administrations municipales
21678 personnes (4337 fonctionnaires stricto sensu, 17290 agents contractuels, et 141
stagiaires)
         Chaque ministère gère le recrutement, l'avancement et la rupture de la relation
de travail de son personnel. Un système d'évaluation des performances a été instauré à
tous les niveaux de la fonction publique. Tous les fonctionnaires ont connu leur première
évaluation des performances complète et officielle fin décembre 2003.
          Les taux de rémunération dans le service public, ainsi que les composantes de
celle-ci (par exemple, les indemnités et primes) sont régies par la loi. La rémunération est
fixée pour chaque ministère par décrets du Conseil des ministres.




                                      49
Table 1. Indemnités, primes et securité sociale dans la fonction publique (Léva bulgares, 1 BGN =
                                            0.51 EUR)


                                                                          2004                                       2005
                                                Loi 2004. (BGN)             Exécution du                 Loi 2005.     Exécution du
                                                                            budget 31.12.2004            (BGN)         budget
                                                                            (BGN)                                      31.12.2005
                                                                                                                       (BGN)
        Indemnités et primes                    692 399 400                    648 857 700               766 270 500   679 245 800
        du personnel

        Sécurité sociale                        253 066 500                    248 348 600               273 309 800              249 139 500


  Table 2. Salaire mensuel moyen des agents contractuels dans le secteur public en 2005 (BGN)

                 Activité                                                             Mois
                                       I       II       III        IV      V        VI   VII VIII               IX        X        XI  XII
        Moyenne BGN                    360     363      386         380    408      394 399 382                  415      391      401 435
       Administration
       de l’État,
       Sécurité sociale                416     407       466       446     454         438   485      429       444       446          499   497
       Organisations
       budgétaires et
       fonds gérés par
       l’État                          326     319       339       339     381         336   354      340       369       345          364   389



 Certains postes dans la fonction publique bulgare, salaires mensuels minima et maxima (BGN)

       Degré          Fonction             Niveau d’éducation       Salaire mensuel minimum (BGN)   Salaire mensuel       Type
         de                             minimum pour la fonction               01.01.2006           maximum (BGN)
      fonction                                                                                        01.01.2006
      A. Fonctionnaires dirigeants
      A1         Secrétaire général                                              984                     1450
                 du Conseil des                   MSc                                                                  fonctionnaire
                 Ministres
      A2         Secrétaire général                                              829                     1243
                                                  MSc                                                                  fonctionnaire
                 de ministère;
      A3         Chef de                                                         673                     1088
                 département au
                                                  MSc                                                                  fonctionnaire
                 Conseil des
                 Ministres;
      А4         Secrétaire général                                              596                     984
                 niveau secondaire                MSc                                                                  fonctionnaire
                 d’administration
      A4         Chef de secteur de                                              596                     984
                 l’administration du
                 Parlement, du
                                                  BSc                                                                  fonctionnaire
                 Président et du
                 Conseil des
                 Ministres
      А5         Secrétaire de                                                   492                     829
                 municipalité avec                BSc                                                                  fonctionnaire
                 population au



                                                                          50
         dessus de 50 000
A5       Directeur de                                          492   829
         direction Chef de
                                        MSc                                 fonctionnaire
         département dans un
         ministère
A6       Secrétaire de                                         337   673
         municipalité avec
                                         BSc                                fonctionnaire
         population au
         dessous de 50 000
A6       Chef de                                               337   673
                                        MSc                                 fonctionnaire
         département
A6       Chef de secteur dans                                  337   673
                                         BSc                                fonctionnaire
         un ministère
A7       Chef de secteur dans                                  311   622
         une administration              BSc                                fonctionnaire
         de deuxième rang
A8       Chef de                                               269   570
         departement de
         municipalité avec               BSc                                fonctionnaire
         population au
         dessus de 50 000
A9       Chef de secteur de                                    249   466
         municipalité avec
                                         BSc                                fonctionnaire
         population au
         dessous de 50 000
B. Experts avec fonctions analytiques et/ou de contrôle
B1       Conseiller dans                                       673   1088
         l’administration du
         Parlement, du
                                        MSc                                 fonctionnaire
         Président et du
         Conseil des
         Ministres
B2       Expert d’Etat, Chef                                   596   984
         comtable,
         jurisconsulte                  MSc                                 fonctionnaire
         principal, interprète
         du gouvernement
B3       Expert d’Etat, Chef                                   492   829
         comptable,
         jurisconsulte                  MSc                                 fonctionnaire
         principal, interprète
         de ministère
B3       Expert niveau                                         492   829
         supérieur dans
         l’administration du
         Parlement, du                  BSc                                 fonctionnaire
         Président et du
         Conseil des
         Ministres
B3       Contrôleur financier                                  492   829
         dans
         l’administration du
         Parlement, du                  MSc                                 fonctionnaire
         Président et du
         Conseil des
         Ministres
B4       Expert d’Etat, Chef                                   337   673
         comtable,
         jurisconsulte
                                        MSc                                 fonctionnaire
         principal dans une
         administration de
         deuxième rang
B4       Expert niveau                                         337   673
         supérieur et
         contrôleur interne
         dans un ministère ;
                                        BSc                                 fonctionnaire
         Expert senior dans
         l’administration du
         Parlement, du
         Président et du



                                                          51
         Conseil des
         Ministres
B5       Expert senior dans                                311   622
         une administration                BSc                         fonctionnaire
         de 2-e rang
B6       Expert senior dans                                269   570
         une municipalité
                                           BSc                         fonctionnaire
         avec population au
         dessus de 50 000
B6       Expert junior dans                                269   570
                                        spécialiste                    fonctionnaire
         un ministère
B7       Expert senior dans                                249   466
         une municipalité
                                           BSc                         fonctionnaire
         avec population au
         dessous de 50 000
B7       Expert junior dans                                249   466
         une administration             spécialiste                    fonctionnaire
         de 2ème rang
B8       Expert junior dans                                236   414
         une municipalité
                                           BSc                         fonctionnaire
         avec population au
         dessus de 50 000
B9       Expert junior dans                                186   404
         une municipalité
                                        spécialiste                    fonctionnaire
         avec population au
         dessous de 50 000
B10      Expert senior de                                  186   404
                                        spécialiste                    fonctionnaire
         mairie
B11      Expert junior de                                  186   404
                                        spécialiste                    fonctionnaire
         mairie
C. Experts avec fonctions auxiliaires
C1       Spécialiste                                       311   622
         principal; comptable
         senior dans
         l’administration du                                              agent
                                           bac
         Parlement, du                                                  contractuel
         Président et du
         Conseil des
         Ministres
C2       Spécialiste                                       249   466
         principal; comptable
         senior dans un
         ministère.
         Spécialiste senior
                                                                          agent
         dans                              bac
                                                                        contractuel
         l’administration du
         Parlement, du
         Président et du
         Conseil des
         Ministres
C3       Spécialiste principal                             236   414
         dans une
         administration de 2-                                             agent
                                           bac
         e rang. Spécialiste                                            contractuel
         senior dans un
         ministère
C4       Spécialiste principal                             186   404
         dans une
                                                                          agent
         municipalité avec                 bac
                                                                        contractuel
         population au
         dessus de 50 000
C4       Spécialiste junior                                186   404      agent
                                           bac
         dans un ministère                                              contractuel
C5       Spécialiste principal                             166   389
         dans une
         municipalité avec
                                                                          agent
         population au                     bac
                                                                        contractuel
         dessous de 50 000
         Spécialiste senior,
         comptable senior



                                                      52
        dans une
        municipalité avec
        population au
        dessus de 50 000
C5      Spécialiste junior                                    166           389
        dans une                                                                        agent
                                       bac
        administration de                                                             contractuel
        2ème rang
C6      Spécialiste principal                                 160           342
        dans une mairie
        Spécialiste senior
        comptable senior                                                                agent
                                       bac
        dans une                                                                      contractuel
        municipalité avec
        population au
        dessous de 50 000
C6      Spécialiste junior                                    160           342
        dans une
                                                                                        agent
        municipalité avec              bac
                                                                                      contractuel
        population au
        dessus de 50 000
C7      Spécialiste senior                                    160           342         agent
                                       bac
        dans une mairie                                                               contractuel
C7      Spécialiste junior                                    160           342
        dans une
                                                                                        agent
        municipalité avec              bac
                                                                                      contractuel
        population au
        dessous de 50 000
C8      Technicien dans une                                   160           290         agent
                                       bac
        municipalité                                                                  contractuel
C9      Spécialiste junior                                    160           290         agent
                                       bac
        dans une mairie.                                                              contractuel
D. Fonctions techniques
D1       Exécutif                                             166           389         agent
                                       bac
                                                                                      contractuel
D2      Exécutif                                              160           290         agent
                                 Formation de base
                                                                                      contractuel
D3      Exécutif                                              160           290         agent
                                       n.a.
                                                                                      contractuel


                   Des salaires minimas et maximas ont été définis pour chaque type de poste dans
          l'administration (cf annexe). Des adaptations salariales basées sur les résultats individuels
          des fonctionnaires, dont l'introduction remonte à janvier 2003, sont désormais appliquées
          dans l'administration bulgare. Cette politique de récompense des mérites est gérée par les
          différents ministères, certains ayant introduit un système de bonus supplémentaires. Un
          système de bonus a été créé pour le personnel impliqué dans les affaires européennes et
          les fonds de préadhésion.

                       2/ La Cour des comptes bulgare et les dépenses de personnel

                   La Cour des comptes bulgare exerce un contrôle des dépenses de personnel à
          l’occasion de différentes tâches de contrôle :

                               examen de la légalité et de la régularité
                               contrôle de la performance
                               contrôle de la gestion financière.

                  Les dépenses de personnel de l’État n’ont pas encore fait l’objet principal d’une
          tâche de contrôle de la Cour des comptes bulgare. Des observations et des conclusions,



                                                      53
portant sur les dépenses de personnel de l’État, sont contenues dans plusieurs rapports de
contrôle de la Cour des comptes.

        Certaines observations et conclusions des contrôles effectués par la Cour des
comptes, concernant les dépenses de personnel de l’État:

              Les dépenses sont effectuées en accord avec les normes et les régulations
internes. Les dépenses du sous-paragraphe 01-01 “indemnisations et primes des agents
contractuels” sont au dessus des limites fixées dans le plan annuel, à cause d’un
changement dans la structure et le nombre du personnel. (Rapport sur les résultats du
contrôle de la gestion financière du budget, des comptes extrabudgétaires et de la
propriété de l’Agence du Travail auprès du Ministère du travail et de la politique sociale
pour la période de janvier à septembre 2004.
              Les dépenses pour une indemnisation complémentaire des fonctionnaires
de la Banque nationale pour le mois de juillet 2003 (à la base de la Décision No.
64/03.07.2003) sont sans base légale indiquée et il n’y a pas de normes à ce sujet dans la
loi de la Banque nationale de Bulgarie (BNB), dans le Code des activités du Conseil
d’administration et dans les règles internes de la BNB. (Rapport sur les résultats du
contrôle du Rapport des dépenses budgetaires de la Banque nationale de Bulgarie pour
2003);
              Des dépenses de 448000 BGN ont été effectuées pour une indemnisation
complémentaire des fonctionnaires de la direction “Marketing” sans être prévues dans le
budget approuvé de la Télévision Nationale Bulgare pour l’an 2000. Pour une partie des
dépenses il n’y a pas de reglementation pour la détermination du montant des primes
mensuelles des fonctionnaires de la direction. (Rapport sur le contrôle de la Télévision
Nationale Bulgare) ;
              Des mesures efficaces n’ont pas été prises pour limiter les risques de
corruption, compte tenu du fait que le système de motivation par primes n’est pas lié à
des résultats concrets et mesurables du travail des fonctionnaires (Rapport sur les
résultats du contrôle de la performance du Comité d’État pour les jeux d’argent pour la
période de janvier 2003 à décembre 2004.
              Dans les règles pour la détermination des primes complémentaires, en
accord avec l’article 21, al.2 de la loi sur le Comité de surveillance financière, il n’y a pas
de fonctions spécifiques prévues pour les différents postes, donnant le droit de recevoir
ces primes (Rapport sur les résultats du contrôle de la gestion financière du budget et de
la propriété du Comité de surveillance financière pour la période de janvier à décembre
2003.




                                        54
COUR DES COMPTES
DU BURKINA-FASO
Bouréma Pierre NEBIÉ
  Premier Président
Germaine YERBANCA
     Conseillère




         55
         Introduction

          Créée par la constitution, la Cour des comptes du Burkina Faso a été mise en
œuvre par la loi organique N°014-2000/AN du 16 mai 2000 portant composition,
attributions, organisation, fonctionnement de la Cour des comptes et procédure
applicable devant elle.

         Aux termes de la loi sus citée, la Cour des comptes est la juridiction supérieure
de contrôle des finances publiques. Elle juge les comptes des comptables publics,
sanctionne les fautes de gestion et assiste l'Assemblée nationale dans le contrôle de
l'exécution des lois de finances. Elle contribue, par son action permanente de vérification,
d'information et de conseil, à la réalisation des missions suivantes :

        - la sauvegarde du patrimoine public et le contrôle de la sincérité des finances
publiques ;
        - l'amélioration des méthodes et techniques de gestion ;
        - la rationalisation de l'action administrative.

         Les contrôles de la Cour des comptes portent sur tout type de dépenses. C’est
ainsi qu’elle a effectué un contrôle ciblé sur les dépenses de personnel lors du contrôle de
l’exécution de la loi de finances pour 2002. Ce choix a été guidé par les dépassements
récurrents constatés dans l’exécution des dépenses de personnel par rapport aux
prévisions.
         1/ DONNÉES GÉNÉRALES ET CONTEXTE DE GESTION

         La présentation des données générales et du contexte de gestion portera sur :
         - l’importance des dépenses de personnel dans le budget ;
         - le référentiel juridique ;
         - l’information de la Cour des comptes.

         1.1 Importance des dépenses de personnel dans le budget de
l’État
        Les dépenses du budget de l’État sont arrêtées annuellement dans le cadre de la
loi de finances. Une circulaire budgétaire fixe les conditions d’augmentation des
dépenses y compris celles relatives au personnel.

          Chaque département ministériel fait ses propositions en matière de dépenses.
Pour ce qui est du cas des dépenses de personnel, les prévisions suivantes sont faites :
              les mesures nouvelles c'est-à-dire les recrutements envisagés pour
l’année ;
              les départs à la retraite au cours de l’année ;
              les disponibilités et les détachements ;
              les retours de disponibilités et de détachements ;
              les positions de stage ;
              les réintégrations ;
              les avancements.



                                       56
         Par la suite, des débats budgétaires sont organisés par le département en charge
des finances, au cours desquels les propositions de dépenses de chaque département sont
discutées et arrêtées. Les propositions ainsi arrêtées sont ensuite synthétisées dans le
projet de loi de finances et soumises à l’Assemblée nationale pour vote.
         Sur la période de 1995 à 2004, les dépenses de personnel votées par le
législateur ont représenté en moyenne 17,51% de l’ensemble des dépenses du budget de
l’État. Le tableau ci-dessous donne l’évolution des dépenses votées de 1995 à 2004 :

Tableau n°I : Évolution des dépenses votées


 Année Total             des Dépenses        de Taux en % Taux en %
          dépenses            Personnel (DP)     DP/TDB        de
          budgétaires                                          progression
          (TDB)
 1995      351 485 443 000     63 686 300 000       18,12
 1996      380 033 121 000     63 154 815 000       16,62           -0,83
 1997      406 639 805 000     65 139 014 000       16,02           3,14
 1998      474 558 646 000     71 720 865 000       15,11           10,10
 1999      465 913 332 000     76 874 809 000       16,50           7,19
 2000      461 495 796 000     84 482 055 000       18,31           9,90
 2001      496 468 900 000     97 500 000 000       19,64           15,41
 2002      571 903 207 000      103 041 427         18,02           5,68
                                       000
 2003      591 644 026 403      109 201 764         18,46           5,98
                                       000
 2004      688 146 087 586      120 996 475         17,58           10,80
                                       000
 Total      4 888 288 363       855 797 524         17,51
                  989                  000



         Source : lois de règlement

         Les taux d’évolution, d’une année à l’autre, des dépenses de personnel votées
par l’Assemblée nationale, varient entre – 0,83% à 10,80% sauf en 2001 ou il a atteint
15,41%.



                                      57
        Toujours sur la même période les dépenses de personnel exécutées sont
d’environ 30,90% de l’ensemble des dépenses exécutées au titre du budget de l’État.
        Le tableau ci-dessous donne l’évolution des dépenses exécutées au titre des
dépenses de personnel de 1995 à 2004 :



Tableau n°II : Évolution des dépenses exécutées.
 Année     Total des Dépenses Dépenses            de Taux en % Taux en %
           Budgétaires            Personnel            d’exécution     de
           exécutées              exécutées            (DP/TDB)        progression
                                                                            (DP)
 1995        168 623 442 357       64 957 039 541              34,44
 1996        219 615 256 882       72 797 974 238              33,15        12,07
 1997        253 407 682 256       78 395 559 134              30,94        7,69
 1998        279 741 729 259       82 888 909 093              29,63        5,73
 1999        280 192 538 817       85 282 579 150              30,44        2,89
 2000        274 619 725 523       87 762 482 539              31,96        2,91
 2001        235 885 953 000       97 950 268 000              41,52        11,61
 2002        370 586 740 000       103 369 187 000             27,89        5,53
 2003        373 519 438 257       109 199 899 318             29,24        5,64
 2004        447 783 710 159       120 941 815 952             27,01        10,75
 Totaux     2 923 976 216 510      903 545 713 965             30,90


          Source : loi de règlement
          L’analyse par tranche montre que le pourcentage des dépenses de personnel
exécutées de 1995 à 2004, par rapport à l’ensemble des dépenses exécutées au titre du
budget de l’État, a connu des variations relativement différentes :
          - de 1995 à 1998 on observe une évolution à la baisse avec des taux variant de
34,44% à 29,63%;
          - de 1999 à 2001 on note une progression de 30,44% à 41,52% ;
          - de 2001 à 2004 l’évolution est en dents de scie.
          Quant aux taux d’évolution, d’une année à l’autre, des dépenses de personnel
exécutées, ils varient de 2,89% à 12,07%, avec des pointes en 1996 (12,07%), en 2001
(11,61%) et en 2004 (10,75%).



                                       58
         2/ Référentiel juridique
         La fonction publique burkinabée a connu plusieurs statuts depuis l’indépendance
du pays. Nous citerons notamment :
         - la loi n° 22/AL du 20 octobre 1959 portant Statut général de la fonction
publique ;
         - la loi n° 50-60/AN du 25 juillet 1960 portant Statut particulier des agents
temporaires de l’État et des Établissements publics de l’État ensemble ses textes
d’application ;
         - la loi n° 008/FP/TRAV du 26 octobre 1988 portant Statut général de la
fonction publique ;
         - la loi n° 013/98/AN du 28 avril 1998 portant régime juridique applicable aux
emplois et aux agents de la fonction publique.
         C’est cette dernière loi qui est toujours en vigueur. Elle fixe les principes
fondamentaux de gestion des emplois et des agents de la fonction publique, traite des
conditions   de    recrutement,    de     rémunération,    d’avantages,     de   classification,
d’organisation des carrières, d’avancement et de position.


         La loi n° 013/98/AN du 28 avril 1998, contrairement aux précédentes lois,
supprime la quasi-totalité des statuts particuliers. Elle tire son fondement de l’article 101
de la constitution qui n’autorise que les magistrats, les militaires, l’enseignement et la
recherche scientifique à avoir des statuts spécifiques.


         Les lois de finances étant la synthèse des avant-projets de budget des
départements ministériels, ne comportent pas d’indication sur le nombre d’emplois
autorisés par ministère ainsi que leur grade. Cependant, elles font ressortir le montant
global par ministère et par direction :
         - des traitements et salaires (salaires indiciaires ou de base);
         - des primes et indemnités (indemnités de fonction, indemnités de sujétion;
indemnités de logement, indemnités de résidence) ;
         - des cotisations sociales (CARFO);
         - des prestations familiales (allocations familiales).
         En dépenses communes interministérielles, nous retrouvons les montants prévus
globalement au titre des recrutements de l’année.



                                     59
         3/ Information de la Cour des comptes
         Les rapports de contrôle établis par les corps de contrôle administratif ne sont
pas systématiquement envoyés à la Cour des comptes. Toutefois, la Cour peut demander
communication desdits rapports pour exploitation.
         S’agissant du cas particulier des dépenses de personnel, elles n’ont pas encore
fait l’objet de contrôle par les corps de contrôle ministériels. Seuls quelques contrôles
ciblés ont été organisés par la direction générale du budget à travers les "opérations
billetages". Mais ces contrôles ont eu lieu avant la création et la mise en place de la Cour
des comptes.
         Par ailleurs, le Burkina Faso dispose d’un Système Informatique de gestion
Administrative du Personnel de l’État (SYGASPE). L’accès aux données de ce système
est réservé au personnel du ministère de la fonction publique chargé du suivi des dossiers
du personnel de l’État et à celui du ministère des finances et du budget notamment ceux
de la direction chargée de la solde. La Cour des comptes n’étant pas connectée à ce
système n’a donc pas accès aux données dudit système.


         4/ - PRÉSENTATION DU CONTRÔLE EFFECTUÉ PAR LA
COUR DES COMPTES
         La présentation du contrôle effectué par la Cour des comptes s’articulera sur les
points suivants : - présentation synthétique et résumée du cas ; - champ du contrôle ; -
contexte de la programmation ; - méthodologie suivie ; - outils informatiques ; - résultat
du contrôle ; - perspectives.


         4.1 Présentation synthétique et résumée du cas
         Dans le cadre du contrôle sur l’exécution de la loi de finances gestion 2002, la
Cour des comptes, pour identifier les causes des dépassements de crédits des dépenses de
personnel, a entrepris d’effectuer un contrôle ciblé sur les émoluments du personnel de
l’État admis à la retraite, en disponibilité, en stage, siégeant ou ayant siégé à l’Assemblée
nationale aux première, deuxième et troisième législatures de la quatrième République,
sur la période 2000 à 2002.




                                       60
         4.2 Champ du contrôle
         Le contrôle initié par la Cour des comptes, dans le cadre du contrôle de
l’exécution de la loi de finances gestion 2002, n’a pas concerné l’ensemble des dépenses
de personnel du budget de l’État. Il a concerné d’une part le personnel de l’État admis en
retraite ou en position de disponibilité, d’autre part les agents publics siégeant à
l’Assemblée nationale et ceux admis aux concours professionnels.
         En terme de chiffres la vérification a concerné :
         -       2511 agents de l’État admis à la retraite ;
         -       509 agents en position de disponibilité ;
         -       les élus des première, deuxième et troisième législatures ;
         -       les admis aux concours professionnels.


         4.3 Contexte de la programmation
         Le contrôle effectué a été conduit dans le cadre du contrôle de l’exécution de la
loi de finances, gestion 2002. En effet, chaque année, dans le cadre du contrôle de
l’exécution de la loi de finances, la Chambre de la Cour des comptes chargée du contrôle
des opérations de l’État choisit un volet des dépenses de l’État et y effectue un contrôle
sur la régularité des dépenses effectuées. Le choix est fait lors de la programmation des
activités annuelles de la Cour.


         4.4 Méthodologie suivie
         Pour effectuer ce contrôle la Cour a procédé à une collecte d’informations sur la
catégorie d’agents ci-dessus ciblés. C’est ainsi que des correspondances ont été
adressées :
         - au ministre de la fonction publique ;
         - au ministre de la défense nationale ;
         - au ministre des finances et du budget ;
         - au Président de l’Assemblée nationale.
         Par ailleurs, des entretiens ont eu lieu avec les agents du ministère des finances
et du budget, ce qui a permis de faire des recoupements en vue de détecter les
irrégularités.




                                       61
            4.5 Outils informatiques
            Pour le contrôle, la Cour a eu recours au Système Informatique de gestion
Administrative du Personnel de l’Etat (SYGASPE). La visualisation de ce système a
permis de s’assurer que les salaires des agents concernés par le contrôle ont été soit
arrêtés soit suspendus ou toujours versés. Ainsi les cas d’irrégularités ont été facilement
détectés.


            4.6 Résultat du contrôle
            Le contrôle a permis de constater :
            - Au titre des agents admis en retraite, 151 continuaient de percevoir
irrégulièrement leur salaire. Le montant total des salaires bruts ainsi perçus s’élevait à
(454 060 448) FCFA.
            - Au titre des élus des premières, deuxième et troisième législatures, des
mandatements irréguliers ont été aussi constatés. Leur montant s’élevait à (29 010 329)
FCFA.
            - Au titre des admis aux concours professionnels, des indemnités d’un montant
de (1 061 664 000) FCFA ont été perçus par les élèves fonctionnaires en 2001 et 2002.
            Au vu de ce qui précède, la Cour a formulé un certain nombre d’observations et
de recommandations. Elle a recommandé entre autres que :
            - l’administration mette plus de rigueur et de célérité dans le traitement, la
gestion administrative et salariale des fonctionnaires et militaires ;
            - le ministère de la fonction publique et de la réforme de l’État et le ministère
des finances et du budget prennent les dispositions nécessaires pour une mise à jour de la
situation administrative des agents de l’État qui sont en position de stage, en
disponibilité, à la retraite et l’application immédiate de la réglementation en la matière.
            Le contrôle étant fait dans le cadre de la loi de règlement, les résultats ont été
adressés au Président de l’Assemblée nationale et au ministre chargé des finances et du
budget. Certaines observations ont fait l’objet d’insertion dans le premier rapport public
de la Cour des comptes en attente de parution. Les suites aux observations sont toujours
attendues.




                                         62
         4.7 Perspectives
         Vu l’importance des dépenses de personnel dans le budget de l’État et les
difficultés de l’administration à maîtriser la masse salariale, la Cour se propose d’initier
d’autres contrôles sur d’autres rubriques des dépenses de personnel et d’étendre ce
contrôle aux autres démembrements de l’État (collectivités territoriales, établissements
publics etc.).
         Dans cette perspective, la Cour envisage de se connecter aux différents systèmes
de gestion des dépenses notamment au Système Informatique de gestion Administrative
du Personnel de l’État (SYGASPE).
         S’agissant de nos attentes en matière de coopération, la Cour des comptes du
Burkina souhaite effectuer des séjours de formation et d’échanges auprès d’autres
institutions Supérieures de Contrôle de pays membres de l’AISCCUF. Enfin, nous
attendons de ce séminaire de Djibouti, que les expériences des différents pays nous
permettent d’acquérir d’autres méthodes de contrôle en matière de dépenses de
personnel.
         En effet, dans le cadre de la vérification du compte de gestion 2001 du Payeur
général, il est apparu une certaine fluctuation au niveau des effectifs d’un ministère à un
autre. Le compte étant toujours en instruction, il serait souhaitable que des techniques de
vérification nous soient proposées lors de ce séminaire afin que nous puissions mieux
appréhender les effectifs des différents ministères.




                                     63
COMMISSION DE VÉRIFICATION DES COMPTES
  DE LA RÉPUBLIQUE DES COMORES

         Oussoufi Djaé BACA
              Conseiller




                  64
         INTRODUCTION

          Créée par l’ordonnance n° 00-007/CE, en date du 5 avril 2000, la CVN fait
office d'Institution Supérieure de Contrôle des Comptes de l’État dans l'attente de la mise
en place de la Chambre des comptes, prévue dans l’art. 29 de la nouvelle constitution de
l’Union des Comores. Les parlementaires de l'Union examineront prochainement un
projet de loi relatif à cette mise en place.
          La Commission de vérification des comptes assure le contrôle de l’exécution de
la loi des finances.
             Elle vérifie la régularité et la sincérité des recettes et des dépenses décrites
dans les comptabilités publiques et s’assure, à partir de l’examen de ces dernières, du bon
emploi des crédits et fonds gérés par les administrations.
              Elle contrôle et apprécie la gestion des projets de développement financés
par des fonds d’origine internationale.
           Le contrôle des dépenses de personnel de la fonction publique d’État est un
contrôle très complexe car il fait intervenir deux disciplines différentes mais
complémentaires, à savoir le droit budgétaire d’une part, qui cautionne les éventuels
recrutements et rémunérations des agents de l’État, et, d’autre part le droit de la fonction
publique qui précise les modalités de gestion de ces mêmes agents.
           Il convient de préciser que la fonction publique d’État représente 6 296 agents,
auxquels s’ajoutent ceux des établissements publics hospitaliers de collectivités et
correspondants et ceux qui sont détachés pour créer une cellule de gestion des projets de
développement. Le poids des charges du personnel indemnisé par la fonction publique
représente près de 48,6 % du total des dépenses du budget général.
           Depuis sa mise en place, la CVC n’a jamais effectué un contrôle spécifique
quant aux dépenses de personnel d’État.
           Toutefois, lors de notre contrôle de l’exécution de la loi de finances de l’année
2004, il nous a été recommandé par le gouvernement de mettre un accent particulier au
niveau des dépenses de personnel d’État.
           Les contrôles de la loi de finances 2004 en général et celui des dépenses du
personnel en particulier ont été mouvementés par le débat et les blocages liés aux conflits
des compétences.
           L’avènement des gouvernements des îles autonomes et de leurs cabinets
présidentiels et ministériels, a engendré des dépenses supplémentaires, particulièrement
en frais de personnel.
           Par ailleurs, le contrôle des dépenses de personnel d’État étant une nouveauté,
l’institution a rencontré des résistances et de la méfiance pour accéder aux informations
nécessaires.
           Ainsi, la qualité du travail de contrôle dont il est question dans ce séminaire,
reflètera ces difficultés et contiendra des lacunes. Nous sollicitons l’indulgence et la
compréhension de tous.
           Le contrôle s’est déroulé en trois phases :
           I Déroulement du contrôle.
           II Présentation des données générales sur l’évolution des dépenses de personnel
de ces trois dernières années.
           III Le contrôle des dépenses de personnel proprement dit.



                                     65
          1/ Le Déroulement du contrôle

         1.1 Programme du contrôle
         La Commission a fixé elle-même son programme conformément à son plan
d’action, et l'a communiqué aux autorités pour information. À ce programme peuvent
s’ajouter des missions particulières à la demande du gouvernement ou du Parlement.
         1.2 Étapes du Contrôle
         Le Contrôle préalable :
            Préparation de la mission (lettre de mission, réunion de prise de
connaissance …),
              Réalisation des contrôles sur pièces et sur place (entretien, vérification des
pièces, inspection physique …),
               Rédaction du rapport provisoire (signé par le Président de la Commission
et toute l’équipe de contrôle) qui est adressée au ministre des finances et du budget, au
trésorier de l’État au Commissariat général au plan.
          1.3 Norme de travail
          La CVC s’est forgée une méthodologie propre en procédant au contrôle des
effectifs que nous verrons plus loin mais aussi au contrôle des rémunérations.

         1.4 La procédure contradictoire
         −     Examen des réponses écrites formulées pour l’entité contrôlée, consécutif
au rapport provisoire.
         −     Tenue d’une assemblée présidée par la CVC, à laquelle sont invités les
destinataires cités ci-dessus pour faire valoir leurs arguments quant au contenu du
rapport.
         1.5 Les conclusions définitives et leurs suites
                Rédaction des conclusions définitives (signées par le Président)
              Envoi de ces conclusions aux entités appropriées et autorités intéressées en
vue de faire office de directives.
                Suivi des directives
        2/ Données générales sur l’évolution de la masse salariale de ces quatre
dernières années.

        Évolution de la masse salariale de ces quatre dernières années en millions
de francs
           Dépense                                                                                 Taux de la
 Années   budgétaire      Total     Salaire de       Total     Total payé   Effectifs    Taux        masse
             (loi de   ordonnancé     base        indemnités                            moyen en    salariale
           finances)                                                                       %          en %
  2002      18 320       6 569        5 190           1 440      5 655       5 008         22         36,1
  2003      16 314       7 388        5 912           1 543      6 377       5 329        20,8        45,7
  2004      15 349       8 766        7 675           1 386      5 262       6 257       21,86       57,11
  2005      19 735       9 364        8 052           1 754      6 298       6 256       18,73         49


        À la lecture du tableau, nous avons constaté que les effectifs sont en perpétuelle
augmentation de 2002 à 2004 avec un pic pour l’année 2004. Lors de nos contrôles nous
avons remarqué que la forte augmentation en matière d’effectifs concerne 2004 par
rapport à 2002 soit 24,94 %. Cette hausse constatée depuis l’année 2004 est le résultat

                                                 66
des recrutements massifs opérés, consécutifs à la mise en place de presque toutes les
institutions à savoir l’Assemblée de l’Union et celles des îles autonomes, la Cour
Constitutionnelle, les gouvernements des îles et celui de l’Union ainsi que leurs cabinets
présidentiels et ministériels respectifs …
         Dans le même temps, la masse salariale a suivi la tendance passant de 36,1 % en
2002 à 57,11 % en 2004.
         Entre 2004 et 2005, le total de l’effectif est resté constant, par contre la masse
salariale continue à augmenter.
         La diminution du taux de la masse salariale entre les deux dernières années
n’implique pas une forte réduction de l’effectif des salariés mais plutôt une augmentation
des dépenses totales budgétaires.

          3/ Le contrôle des dépenses de personnel proprement dit
          L’opacité qui a longtemps entouré la gestion du personnel en général et des
dépenses qui en découlent en particulier, a poussé le gouvernement à recommander à ce
qu’un contrôle soit effectué afin de faire la lumière. C’est ainsi que nous avons été saisis
à cette fin.
          Le contrôle proprement dit a concerné le contrôle des effectifs et celui des
rémunérations.

        3.1 Le contrôle des effectifs
        Ce contrôle a pour objet de s’assurer que les administrations n’emploient plus
que ce qui est prévu et autorisé dans le budget et cadres organiques de la fonction
publique.
        L’expérience a porté sur deux types de contrôle dont le contrôle théorique et le
contrôle physique.

          3.2 Le contrôle théorique :
          Il faut préciser que l’administration comorienne en général emploie
deux catégories de personnel : les fonctionnaires et les contractuels.
          Ces employés fonctionnaires et contractuels sont précisément définis au budget,
leur coût est évalué de même que leur nombre.
          Il faut se rappeler que le Trésor public effectue ce genre de contrôle à chaque
fois qu’il y a paiement de salaires.
          Pour recruter un agent, il faut qu’il y ait un poste vacant et des crédits prévus et
disponibles. Or, ce n’est pas toujours le cas aux Comores.
          Au cours de notre contrôle, nous avons procédé au rapprochement entre les
emplois budgétaires autorisés, les cadres organiques de tous les ministères et les états des
salaires.
          Au terme de ces rapprochements, nous avons constaté que le nombre d’emplois
autorisés n’était pas nécessairement le nombre d’emplois autorisés au titre de l’année
budgétaire.
          La raison explicite est le maintien en activité et en surnombre des fonctionnaires
au-delà de limite d’âge à la retraite, soit de nombreux fantômes qui grèvent les états de
paiement. Cette situation intéresse essentiellement la justice et la santé.

         Au terme de ce contrôle théorique, nous avons constaté que celui-ci ne nous a
pas permis d’identifier les nombreux cas fantômes qui continuent à émarger sur les états
de salaires et en percevoir. C’est ainsi que la CVC a entrepris une autre méthodologie de
contrôle physique, jugée plus concrète et efficace.


                                     67
        3.3 Le contrôle physique

         Le contrôle physique consiste, pour les agents de la CVC, a rencontrer les agents
de l’État dans leur lieu de travail respectif afin de s’assurer que chaque employé, dans le
service, alors qu'il est censé émarger et être payé, est effectivement en poste et utilisé.
         Au préalable, un calendrier fixé par l’institution a été adressé à tous les agents de
l’État, ministère, direction et services administratifs leur faisant part du jour et des
conditions et modalités pratiques exigées pour ce cas de contrôle.
         En effet, il est demandé à chaque agent de se munir de sa fiche signalétique, de
sa carte d’identité et d’être présent, le jour et heure du contrôle dans son service.
         Le but poursuivi dans ce contrôle est de s’assurer que l’agent qui figure dans un
état de salaire pour une fonction donnée est bien là dans ce service et effectue la tâche à
laquelle il a été recruté dans le respect des cadres organiques de chaque ministère.
         A l’issue de nos contrôles, qui se sont déroulés du 1er au 30 avril 2005 au niveau
de tous les services de l’État, nous avons pu identifier 6 017 sur 6 257 agents
fonctionnaires et contractuels confondus. Ainsi, nous avons constaté que 240 agents ne se
sont pas présentés lors de nos contrôles.

        Mesure prise :

         Nous avons informé les secrétaires généraux des ministères respectifs dont
relèvent les 240 agents non identifiés et ceci, en vue de saisir le Trésorier-Payeur Général
pour prendre des mesures restrictives concernant leur paiement de salaires.
         Dans le même ordre d’idées, nous avons d’un commun accord avec le ministère
des finances et celui de la fonction publique, décidé un moratoire de deux mois afin que
ceux qui se seraient soustraits au contrôle, se manifestent. Exception faite de la fiche
signalétique récente et de la pièce d’identité, nous avons exigé une pièce justificative
signée par le Secrétaire Général du ministère prouvant qu’ils relevaient du service.

          À la fin du contrôle, nous avons constaté les anomalies suivantes :
          −      certains agents étaient en position de disponibilité,
          −      d’autres étaient en congés pour diverses raisons (maternité, maladies,
stages, décès non signalés à la fonction publique et au Trésor Public),
          −      abandons de postes pour départ définitif à l’extérieur.
          Au total on a reconnu 48 agents fantômes parmi les cas décrits ci-dessus, qui ont
continué à bénéficier du paiement de leur salaire à l’insu du Trésor public, de la fonction
publique et de la direction du budget. Par contre, 192 agents de l’Etat se sont manifestés
à l’issue de la période moratoire de 60 jours et ont produit des pièces justificatives
fiables.
          Ces derniers se sont vus notifier le droit d’intégrer leur service respectif,
contrairement aux 48 agents fantômes dont une recommandation de licenciement a été
ordonnée au ministère de la FOP.
          Concernant les contractuels, le traitement de salaire suit le circuit normal de la
dépense du personnel (FOP, budget, Trésor) mais celui-ci est manuel alors que le
traitement des salaires est informatisé. Quant au paiement de salaire de ces contractuels,
il est effectué dans les guichets du Trésor public.




                                       68
          4/ Recommandations
          −     Nous avons recommandé au ministre des finances et à celui en charge de
la FOP de saisir la banque en vue de lui demander de restituer au Trésor public le
manque à gagner engendré par les versements indus.
          −     Compte tenu du désordre relevé lors du contrôle physique, nous avons
recommandé que des recrutements soient opérés en remplacement des 48 postes vacants
et ceci, conformément aux textes en vigueur.
          −     Nous avons recommandé que des sanctions exemplaires soient prises à
l’encontre de ceux qui, en connaissance de cause, ont laissé se perpétuer des agissements
contre-nature.
          −     Nous avons vivement recommandé aux autorités de prendre toutes les
dispositions nécessaires en vue d’assainir le fichier de la FOP d’une part, en vue
d'effectuer le contrôle physique tous les semestres d’autre part.

        5/ Le contrôle de rémunération

       Nous avons pu nous apercevoir lors de nos investigations que le contrôle des
rémunérations n’est pas une tâche aisée.

        Il serait surprenant de dire que le droit de la fonction publique est basé sur la
transparence.
        Les agents reçoivent un traitement dont les éléments sont connus, et auxquels
s’ajoutent des régimes indemnitaires pour lesquels on doit trouver un fondement
réglementaire d’où le principe « pas d’indemnités sans textes réglementaires ».

        5.1 Les éléments de la rémunération

         Les principes régissant la rémunération des agents publics sont prévus par le
statut général de la fonction publique, ou par des textes particuliers.

        5.2 Le traitement principal

         Il faut rappeler que le traitement et ses accessoires comprennent un ensemble
d’émoluments dont la perception est consécutive à la réunion d’éléments objectifs :
         −       le montant du traitement qui est déterminé en fonction du grade de l’agent
et de l’ancienneté,
         −       le type de poste occupé, la localisation géographique de l’affectation ainsi
que la grille indiciaire.
         Concernant le traitement principal, nous avons constaté lors de nos investigations
qu’il est fixé conformément aux textes en vigueur.
         Il est à remarquer que tous les actes administratifs devant entraîner une incidence
financière ont été gelés depuis longtemps : avancement, titularisation …
         Toutefois, le problème se pose au niveau des indemnités et primes octroyées.




                                     69
        5.3 Les indemnités octroyées
      En principe, la rémunération de tout agent de la FOP devrait être définie sur une
même base jusqu’à ce qu’un texte réglementaire vienne modifier la situation.
         Or, en pratique ce principe n’est pas toujours respecté. Nous avons constaté que
certains agents continuent à bénéficier des indemnités en primes en dehors des textes
réglementaires et ceci pour des raisons d’ordre politique, de proximité.
         Ainsi donc nous venons voir que l’attribution d’indemnités et primes aux agents
de l’État ne résulte pas des seuls critères de capacité et de compétence mais que d’autres
facteurs irrationnels entrent en ligne de compte.
         Il importe de préciser que cette situation a pris une ampleur préoccupante dans la
mesure où des agents qui n’exerçaient pas ont continué de bénéficier, outre leur salaire
indiciaire, d'indemnités s’y ajoutant comme s’ils étaient en fonction.
        6/ Constats et observations issus du contrôle
        Il ressort de nos investigations les observations suivantes :
         −     non respect des textes en vigueur régissant les primes et indemnités,
         −     existence d’emplois fictifs
         −     prise en charge d’indemnités de façon indue.
         D’une façon générale, depuis sa création, la Commission de Vérification des
Comptes a entrepris plusieurs contrôles et enquêtes publiques qui sont assortis
d’observations et de recommandations. Les autorités compétentes ordonnent aux entités
auditées l’application stricte de ces recommandations ; malheureusement ces dernières ne
sont pas toujours suivies d’effet.
         Concernant le contrôle effectué sur les dépenses de personnel de la FOP,
notamment le contrôle physique, les résultats suivants ont été obtenus :
         Les 48 agents fictifs ont été radiés du fichier de la fonction publique par le
ministre de tutelle sur recommandation du ministre des finances et du budget, entraînant
des économies de 36 millions de francs comoriens sur les états de paiement de salaire.
Quant à la recommandation relative à des sanctions disciplinaires à l’encontre de ceux
qui, en connaissance de cause, ont laissé se perpétuer de telles pratiques, nous avons
constaté que certains ont été sanctionnés pendant que d’autres sont toujours en poste.
         Le rapport définitif relatif aux dépenses du personnel de la FOP effectué en 2004
est destiné principalement au ministre des finances et du budget et à celui de la fonction
publique agissant conjointement au nom de l’État ; mais ce rapport est également mis à la
disposition des autres ministères au profit de tous les agents de l’État.
        Perspectives :
         Dans un futur proche la Commission de Vérification des Comptes préconise le
« contrôle du fichier du personnel de la fonction publique » en vue de son assainissement
et « l’évaluation des ressources humaines et matérielles de l’État ».
         Pour l’ISC des Comores, les attentes en matière de coopération avec d’autres
ISC de l’Association se résument de la façon suivante :
         −      Bénéficier de stages de formation et de perfectionnement en vue d’une
harmonisation des méthodologies du contrôle des finances publiques et autres.
         −      Bénéficier des expériences et autres moyens des anciennes ISC pour
mieux orienter nos propres contrôles.



                                       70
         Pour ce qui est des apports de ce séminaire, nous espérons que la réunion de
toutes les expériences des ISC présentes à Djibouti, permettra aux unes et aux autres
d’acquérir des méthodologies diverses et variées qu'elles puissent mettre à profit.




                                 71
CHAMBRE DES COMPTES DE CÔTE D’IVOIRE
         Gahon Jean Hilaire DIAI
               Conseiller




                 72
         Introduction

          Les dépenses du personnel appelées encore dépenses des rémunérations de l’État
sont définies comme des charges nécessaires à la survie et au développement des
missions dévolues à l’État moderne. En Côte d’Ivoire, les charges de personnel
représentent depuis quelques années 35 à 40 % des charges totales de l’État et en volume
environ 500 millions de FCFA. Elles viennent en deuxième position après la dette
publique, soit 35 à 40 % du budget de l’État (500 milliards) sur 1800 milliards
représentant les dépenses globales de l’État. L’inadéquation des dépenses de personnel
avec l’objectif de relance de l’économie ivoirienne a obligé les partenaires au
développement à faire de la maîtrise desdites dépenses une des conditionnalités de l’aide
publique malgré le taux de chômage grandissant.
          Les dépenses de personnel couvrent deux catégories d’agents. Il s’agit d’une
part des agents de l’État en activité, et, d’autre part, des agents à la retraite. Les agents à
la retraite ne sont pas concernés car les pensions de retraite, bien que gérées par un
établissement public national (la Caisse Générale de Retraite des Agents de l’État), sont
des retenues déjà effectuées sur les traitements pendant le temps d’activité.
          Les charges du personnel des agents en activité sont soumises au même contrôle
que les autres dépenses de l’État. Le système de contrôle des dépenses publiques mis en
place s’articule sur deux types de contrôle : un contrôle préalable ou a priori exercé
pendant le cycle d’exécution de la dépense, et un contrôle après l’exécution de la
dépense.

    1/ LE CONTRÔLE DES DÉPENSES DE PERSONNEL
PENDANT LEUR EXÉCUTION
         Les structures de contrôle a priori des dépenses de personnel sont concentrées
au sein du ministère de l’économie et des finances. Il s’agit du contrôle financier à
l’échelon central et déconcentré, et du contrôle budgétaire en ce qui concerne les
personnels des établissements publics nationaux.
         Il est à souligner que la dépense publique suit quatre étapes qui sont :
l’engagement, l’ordonnancement, la liquidation et le paiement. À chacune des étapes
correspond, en principe, un contrôle. Les dépenses de personnel suivent en Côte d’Ivoire
un circuit réduit au mandatement et au paiement. Ces dépenses sont acquittées dans le
cadre d’un système automatique d’ordres de paiement. Le rôle du contrôle financier et du
contrôle budgétaire est d’apposer un visa sur les propositions de décision de recrutement
après vérification de l’existence de crédits budgétaires et du cadre organique des emplois.
(La régularité du classement de l’agent dans un grade donné).
         Lorsque le visa du contrôleur financier ou du contrôleur budgétaire est apposé
sur la décision d’engagement d’un agent, les autres étapes échappent à leur contrôle. Le
contrôle de régularité du paiement de la dépense est effectué par le comptable payeur sur
les montants des traitements, des indemnités accordées. On pourrait dire que le contrôle
exercé par le contrôle financier et le contrôle budgétaire sont des vérifications préalables
à la phase d’engagement. La pièce de dépense dont il a connaissance est la proposition de
décision de recrutement et d’engagement, d’octroi d’avantages divers ainsi que
d’indemnités.




                                     73
    2/ LE CONTRÔLE A POSTERIORI DES DÉPENSES DU
PERSONNEL
          Le contrôle a posteriori des dépenses du personnel incombe au premier chef, à
la chambre des comptes de la Cour Suprême, en sa qualité d’institution supérieure de
contrôles des finances publiques, garante de la saine utilisation des ressources publiques.
          Comment exerce-t-elle ce contrôle sur les dépenses de personnel de l’État ?
          Le contrôle des dépenses de personnel peut s’effectuer à l’occasion du jugement
des comptes des comptables publics ou à l’occasion des contrôles de gestion.
          Concernant ses attributions de contrôle général, la vérification des dépenses de
rémunération de l’État a lieu à l’occasion de l’examen du projet de la loi de règlement
transmis par le ministère de l’économie et des finances.
          Il s’agit au cours de ce contrôle sur l’exécution du budget de l’État, de s’assurer
d’une part du respect de l’enveloppe budgétaire, et, d’autre part, d’apprécier les charges
de personnel au regard des exigences des lois communautaires notamment, la directive de
l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine portant pacte de convergence, de
stabilité et de solidarité entre les États membres (République de Côte-d'Ivoire, Togo,
Bénin, Sénégal, Niger, Mali, Burkina Faso, Guinée Bissau).
          Cette directive détermine les critères de convergence au titre de la surveillance
multilatérale que chaque État est appelé à mettre en œuvre. Un des critères est relatif au
rapport de la masse salariale avec les recettes fiscales. Il s’agit de la capacité des recettes
fiscales à supporter les charges de personnel. Un ratio faible signifiant que l’État peut
utiliser une part importante des recettes fiscales pour les investissements.
          La Chambre des comptes a rencontré d’ailleurs d’énormes difficultés en la
matière, qui sont : la non production depuis quelques années, des listings mensuels des
soldes des fonctionnaires et agents de l’État, la non maîtrise des effectifs de la fonction
publique, et l’impossibilité pour la direction générale de la solde de produire des listings
par ministère.
          Par ailleurs, en ce qui concerne les traitements des forces nationales, aucune
information n’est fournie dans les projets de loi de règlements transmis à la Chambre des
comptes pour la rédaction de son rapport sur l’exécution des lois de finances.




                                        74
   CHAMBRE DES COMPTES
ET DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE
         DE DJIBOUTI


  Mohamed Mahamoud Hassan
         Président




          75
          INTRODUCTION

    1/ PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES DÉPENSES DE
PERSONNEL DE L’ÉTAT DE DJIBOUTI

         La prééminence du secteur public au détriment du secteur privé notamment en
matière d'emploi salarié est indissociable de la prédominance des charges salariales dans
le budget de l'État cette équation triviale, préjudiciable au développement économique
à long terme, permet cependant, à court terme, d'atténuer les tensions sur le marché de
l'emploi. Ainsi, l'État et ses démembrements concentrent l'essentiel de l'emploi salarié.
         La crise économique et financière de la décennie 1990 met en exergue le poids
exorbitant de la masse salariale dans le budget de l’État. Les agents de l'État enregistrent
les premiers retards de paiement de leurs soldes à partir de 1992, et ceci jusqu'à l'orée des
années 2000.
         Le creusement des déficits publics contraint le gouvernement, en collaboration
avec le FMI, à mettre en place le Programme d'Ajustement Structurel, à partir de 1996,
pour assainir les finances publiques. L'objectif de la politique budgétaire est la maîtrise
des dépenses publiques, en général, et des dépenses de personnel, premier du budget, en
particulier.
         1.1 Les dépenses de personnel dans le budget
         L'analyse des dépenses de personnel entre 1996 et 2004 montre trois
caractéristiques fondamentales : la hausse des dépenses en volume, la baisse de la part
des dépenses de personnel dans les dépenses totales, et, enfin la fluctuation des
prévisions et des réalisations des dépenses d'une année sur l'autre.

         1.2 Évolution globale des dépenses de personnel
         Sur la période 1996 à 2004, les prévisions et les réalisations des dépenses de
personnel se caractérisent par une fluctuation d'une année sur l'autre.
         En terme de prévision des dépenses de personnel, les premières décisions de
réduction des dépenses interviennent en 1998 avec une prévision de 14 813 000 000 FD
contre 18 620 993 000 F0 en 1997, soit une baisse significative de -20,45%. Au cours des
exercices budgétaires 1999 et 2000, les dépenses connaissent une quasi-stabilité avec
respectivement +0,22% et -1,23%. La progression de +3,12% des prévisions qui porte le
crédit prévisionnel à 15 119 131 000 FD en 2001 est neutralisée par le recul de 3,82% en
2002 et ramène le montant prévisionnel à son niveau de 2000. Les exercices 2002 et
2003 relancent les dépenses sur le sentier de la croissance avec respectivement +5,72 %
et +3,67 %.

Année         Prévision         Variation       Réalisation       Variation
                               annuelle en                       annuelle en
                                   %                                 %
1996      17 569 924 000                     17 437 454 784
1997      18 620 993 000             5,98    18 222 040 000            4,50
1998      14 813 000 000         - 20,45     15 005 657 000        - 17,65
1999      14 845 000 000             0,22    14 846 058 685          - 1,06
2000      14 662 295 000           - 1,23    14 689 810 938          - 1,05
2001      15 119 131 000             3,12    14 629 152 260           - 0,41


                                       76
2002      14 541 700 000          - 3,82      14 717 370 109           0,60
2003      15 373 882 792            5,72      15 852 951 856           7,72
2004      15 938 217 000            3,67      16 327 821 416           3,00

          Les réalisations des dépenses connaissent une moindre fluctuation comparativement
à celle des prévisions. Les dépenses chutent brusquement en passant de 18 222 040 000 FD en
1997 â 15 005 657 000 FD en 1998 soit un taux de réduction annuel de -17,65%. Elles
enregistrent une régression continue mais de faible ampleur (entre -0,41% et -1-06%) durant
les exercices suivants au cours desquels elles demeurent inférieures au montant de 1998. La
croissance significative des dépenses intervient en 2003 avec +7.72% et porte les dépenses à
15 852 951 856 FD, dépassant largement celles de l'exercice 1998. La tendance à la hausse est
maintenue en 2004 avec une hausse de +3% soit la somme de 15 327 821 416FD.




                                                                        i-15.0C/D




                                     77
                Les dépenses nettes et la variation annuelle
                                 Tableau




         2/ Le déclin des dépenses de personnel dans le budget de l'État
         Les dépenses de personnel de I`État s'élèvent en 1996 à 17 437 454 784 FD et
représentent 64,86% des dépenses totales. Elles vont chuter à 36,35% en 2004 avec 16 327
821 416 FD et demeurent toutefois le premier poste des dépenses budgétaires largement
devant les investissements.

       Année Dépenses totales          Personnel       Proportion
       1996  26 886 497 997         17 437 454 784      64,86 %
       1997  27 762 459 000         18 222 040 000      65,64 %
       1998  23 291 793 000         15 005 657 000      64,42 %
       1999  31 843 501 403         14 846 058 685      46,62 %
       2000  32 812 549 701         14 689 810 938      44,77 %
       2001  30 377 413 234         14 629 152 260      48,16 %
       2002  34 908 847 890         14 717 370 109      42,16 %
       2003  40 449 114 582         15 852 951 856      39,19 %
       2004  44 917 661 626         16 327 821 416      36,35 %



         La réduction de la masse salariale dans le budget de l'État entre 1996 et 2004
n'est pas linéaire. La variation annuelle de la proportion des dépenses de personnel dans
les dépenses totales montre qu'elle s'effectue par à-coup. Durant les années 1996, 1937 et
1998, les charges de personnel sont relativement stables et oscillent autour de 65% des
dépenses totales. Elles subissent en 1999 une réduction drastique et passent largement en
dessous de la barre de 50% des dépenses totales avec 46,62%. En dépit de l'augmentation
du taux des dépenses à 48,16% en 2001, la tendance à la baisse se poursuit dès l'exercice
2002 avec seulement 42.16% des crédits consacrés aux salaires. La baisse se poursuit en
2003 et 2004 avec respectivement 39,19% et 36,35%.




                                       78
                Evolution annuelle de la masse salariale




        2.1 La hausse des dépenses en volume

          La régression continue de la part des dépenses de personnel dans les dépenses
totales masque, sous l'effet de l'augmentation des dépenses totales, la hausse des
dépenses de personnel en volume à partir de 2001, En effet, l'évolution de la masse
salariale entre 1996 et 2004 fait ressortir deux sous-périodes :
               1996 à 2001 : la baisse des dépenses de personnel s’enclenche
concrètement en 1998 par la réduction de la masse salariale de 18 222 040 000 FD en
1997 à 15 005 657 000 FD soit – 17,65 %. La tendance baissière se maintient au cours
des exercices qui suivent avec toutefois des taux de régression modérés (autour de – 1 %)
pour établir les dépenses à 14 629 152 260 FD en 2001.

             2002 à 2004 : la masse salariale augmente significativement en 2003 avec
+ 7,72 % de progression après la faible reprise de l’exercice 2002 (+ 0,60 %). En effet, la
masse salariale dépasse en 2003 le niveau de 1998 et s’établit à 15 852 951 856 FD.
Tendance confirmée en 2004 avec + 3 % de hausse et 16 327 821 416 FD des dépenses.



                      Evolution des dépenses totales




                                    79
              La contradiction des dépenses de personnel dans le budget au cours de cette
     période résulte de l’action sur la rémunération des agents et accessoirement de la
     réduction des effectifs budgétaires.

              Les mesures prises en matière de traitements sont de nature très restrictive (gel
     des avancements indiciaires, rationalisation des primes et indemnités), et aboutissent à la
     baisse directe de la rémunération mensuelle.

              En revanche, l’augmentation des effectifs budgétaires se poursuit jusqu’en 2001
     en dépit des restrictions budgétaires en vigueur au cours de cette période. Les nouveaux
     recrutements civils sont effectués dans les secteurs sociaux ou prioritaires, c’est-à-dire
     l’éducation nationale, la santé et la justice.


     Le tableau ci-dessous présente les variations annuelles des effectifs.
            1996         1997        1998       1999 2000 2001 2002 2003        2004
    Eff     7782        7 822        9837      10002 10063 10169 9540 8 174 8 870
    ecti
    ~         -         0.51%        25,76      1,68 0,61 1,05% - 6,19 - 14,32 8,51 %
    f
    Vari                              %          %     %
    atio
    n
   GRAPHIQUE
    ann
                        SUR EVOLUTION DES EFFECTIFS ENTRE 1996-2004
    uell
    e




              La masse salariale cumulée du ministère de l'éducation nationale, du ministère
     de la santé et du ministère de la justice est en augmentation depuis 1999 comme indiqué
     dans le tableau ci-dessous.

 Masse
salariale    1999           2000                2001                 2002            2003            2004
  En
volume      4 055 862    4 369 908 061       4 493 064 681        4 479 891 792   5 444 940 465   5 562 121 898
               099
  En
pourcent    27,59 %        29,75 %             30,71 %              30,44 %         34,35 %         34,07 %
  age




                                                             80
         Elle passe de 27,59% en 1999 à 34,07% en 2004. L'accroissement des dépenses
s'accélère à partir de 2002 avec un taux de variation annuelle de 4,35% entre 2002 et
2003.

         L'augmentation des dépenses de ces trois départements ministériels est
respectivement de 18% pour l'éducation. 35,16% pour la santé et 16,07% pour la justice.
         La progression des dépenses en volume est plus importante pour l'éducation
avec 590 415 802 FD contre 335 418 937 FD et 39 213 933 FD pour la santé
et la justice.


         3/ Le cadre organisationnel et juridique
          Les dépenses de personnel sont les supports budgétaires des emplois publics.
L'autorisation et l'exécution des dépenses, du ressort principalement du ministère des
finances, sont régies par le droit budgétaire. Le cadre juridique des agents de l’État est
déterminé par le statut général des fonctionnaires sous la responsabilité du ministère de
l'emploi.
          3.1 Les statuts des fonctionnaires
          Le statut des fonctionnaires, c'est-à-dire l'ensemble des régies juridiques qui
s'appliquent à l'activité professionnelle des fonctionnaires, est défini par le statut général
des fonctionnaires de 1983. Ce dernier pose les conditions générales complétées par le
statut particulier qui détermine les conditions spécifiques de chaque corps.
          Historiquement la notion de d'administration publique a été introduite par la loi
cadre de 1956 et pour la première fois, l'ancienne colonie se dotait d'un Statut Général
suivi des statuts particuliers. Plusieurs dates clefs ont marqué l'évolution du régime
juridique des agents de l'administration publique :

              1956 : statut général
              1960 : statut particulier
              1971 : refonte des statuts
              1983 : refonte du statut général
              1989 : refonte du statut particulier

         Le rapport qui se noue entre l'administration et les fonctionnaires est de nature
non contractuelle, et inégalitaire. La domination d'une partie, en l'occurrence l'État, se
manifeste dès le recrutement. En effet, les agents sont habilités â exercer une fonction
publique en vertu d'une nomination, c'est-à-dire un acte unilatéral, prise par une autorité
publique. Les statuts des fonctionnaires intègrent l'ensemble des spécificités et
contraintes liées a l'emploi public et confèrent aux agents des avantages et notamment
la garantie d'emploi.
         Le régime statutaire constitue le principe ; cependant il existe des agents publics
contractuels c'est-à-dire placés dans une situation juridique contractuelle. Ces agents
relèvent de la Convention collective de 1973. Les agents publics contractuels, à la
différence des fonctionnaires, ne bénéficient pas des garanties professionnelles identiques
bien que ces deux catégories d'agents forment les personnels de l'État.
         En contrepartie des avantages consentis le régime statutaire impose la primauté
des intérêts du service public et comporte plusieurs conditions :
         1/ les règles générales du statut sont fixées par la loi ou le règlement,
         2/ similitude de la situation de tous les agents de la même catégorie,
         3/ le statut est toujours modifiable,

                                     81
          4/ les fonctionnaires ne peuvent renoncer à aucun élément de leur statut,
          5/ les autorités administratives ne peuvent abuser de leur compétence
hiérarchique.
          Les statuts des fonctionnaires régissent tous les domaines de l'activité
professionnelle :
           le recrutement, les rémunérations, la notation et l'avancement, la discipline, les     i
différentes positions des agents, (activité. congés, détachement, mise en disponibilité,
cessation des fonctions, retraite, etc.).
          Le statut général, qui se présente comme un ensemble de dispositions
législatives et réglementaires, fixe également les droits et les obligations applicables aux
agents qui en relèvent. Il accorde des garanties concernant :

             La situation administrative,
             Les devoirs du fonctionnaire,
             Le droit syndical,
             L'égalité des sexes,
             La liberté d'opinion,
             L'interdiction du cumul d'activité,
             Le droit à 1a protection fonctionnelle,
             Le droit à la participation aux instances légales,
             La garantie des droits à la protection et à la défense en cas de
poursuites judiciaires.


          Le ministère de l'emploi et de la solidarité nationale est le pivot du régime
statutaire puisque la conception et la mise en oeuvre de l'ensemble des mesures
législatives et réglementaires constitutifs du statut des agents de l'État lui
incombent.
          En effet, conformément aux dispositions de l'article premier de la loi
n° 751AN/00 du 13 mars 2000, il est chargé « d'élaborer et de mettre en oeuvre, de suivre
et d'évaluer les politiques sectorielles dans les domaines suivants : la législation du
travail, la politique de l'emploi, la formation professionnelle. La gestion des agents de
l’État, les réformes administratives, (...) ».
          Le ministère de l'emploi et de !a solidarité nationale est responsable du
recrutement des fonctionnaires et, à cet égard, tous les concours internes ou externes ne
peuvent être organisés qu'avec son accord et sa tutelle.
          Il assure la gestion courante de tous les personnels sous statut et exerce un
contrôle permanent sur toutes les positions des fonctionnaires.

         4/ Le cadre budgétaire

           Le système budgétaire djiboutien, bâti sur le socle de l'ordonnateur unique du         i
budget, confère la prééminence au ministère des finances. La chaîne de la dépense
publique depuis la préparation des projets de loi des finances (projets de loi de finances
initiale, rectificatives et des lois de règlement) et l'exécution des autorisations budgétaires
relèvent de sa compétence.
           Les structures administratives et les procédures d'élaboration, de présentation et
d'exécution des opérations budgétaires ont connu des changements en profondeur par
l'adoption d'une série des textes législatifs et réglementaires :


                                        82
              La loi N°15IAN198 du 1 avril 1998,
              Le décret N' 99-00251PR/MEFPP du 3 mars 1999,
              La loi N'113/AN101 du 21 janvier 2001,
              La loi N°195f. N102 du 29 décembre 2002,
              Le décret N`2001-0124IPRJMEFPP du 2 juillet 2001,
              Le décret N°2004-0085IPR/MEFPP du 6 mai 2004,
              Le décret N'2004-01341PRIMEFPP,
              La loi N°1021AN105 du 10 avril 2005
              La loi N°107/AN/00 relative aux lois de finances.
              Le décret N'12IPR/MEFPP portant règlement général sur la comptabilité
publique,
              Le décret relatif à la nomenclature des pièces justificatives,
              Le décret N'2001-02231PR/MEFPP portant la nomenclature budgétaire de
l’État.


          La loi de finances de l'année est la matérialisation, en termes budgétaire et
juridique, de l'orientation de la politique du gouvernement. En matière de dépenses de
personnel elle procède à l'évaluation financière des décisions relatives à l'emploi public
c'est-à-dire les recrutements, les avancements et la mise en retraite. Elle détermine
également les règles applicables dans ce domaine.
          La loi de finances indique obligatoirement les dépenses prévisionnelles et, s'il y
a lieu, les modifications par rapport à l'exercice précédent conformément à l'article 32,
alinéa 2 de la loi 107 relative aux lois de finances qui dispose que « le projet de loi de
finances de l'année fixe pour le budget général le montant global des crédits applicables
aux services votés et arrête les dépenses applicables aux autorisations nouvelles par titre
et par ministère ».
          En vertu de la loi précitée, les modifications proposées doivent être justifiées
dans les états annexes. En effet, l'article 33 dispose que « le projet de loi de finances de
l'année est accompagné (...), d'annexes explicatives faisant connaître par chapitre le coût
des services votés (...) et les mesures nouvelles qui justifient les modifications proposées
au montant antérieur des services votés (...) »
          La rubrique des charges de personnel de la loi de finance présente par
conséquent les services votés, les mesures nouvelles et le montant global.
          Le montant global affecté aux dépenses de personnel par la loi de finances est
ensuite réparti par décret du président de la république, par chapitre et par ministère.
Cette répartition s'appuie sur les annexes explicatives et aucune modification
supplémentaire ne peut être introduite à ce stade. Enfin la répartition s'effectue dans le
cadre de la nomenclature budgétaire de l’État.
          La nouvelle nomenclature budgétaire, en application depuis l'exercice
budgétaire 2002, répartit les dépenses par titre, par destination et par nature.
          Le titre II de la nomenclature budgétaire est consacré aux dépenses de personnel
destinées aux différents ministères qui constituent autant de chapitres. Il est porté au
crédit de chaque ministère le montant des services votés, majoré le cas échéant des
mesures nouvelles.
          Le montant ainsi déterminé est ventilé, au sein de chaque chapitre, par nature
des dépenses en distinguant les traitements et salaires, les primes et indemnités, les
cotisations sociales et enfin les prestations familiales.




                                    83
         5/ Les organes de contrôles
         L'exécution des dépenses publiques est encadrée, en général, par une série de
contrôles, Les contrôles de dépenses sont de trois types :

              Contrôle administratif,
              Contrôle juridictionnel,
              Contrôle parlementaire,

         Les contrôles internes et les contrôles a priori des dépenses publiques sont
exercés au cours des différentes phases de l'exécution des autorisations budgétaires (les
contrôles des dépenses engagées, les contrôles du trésorier payeur national).
         L'inspection générale des finances, organe du ministère de l'économie et des
finances, dispose de large prérogatives de contrôle, à la diligence du ministre, en matière
d'exécution des lois de finances.
         L'inspection générale d'État, placée sous la tutelle du Premier ministre, exerce
un contrôle de type administratif sur ordre de mission du Premier ministre.
         Le contrôle juridictionnel est exercé par la Chambre des comptes et de discipline
budgétaire. Elle est à l'égard des ordonnateurs et des comptables publics l'institution
supérieure de contrôle de leurs finances et de leur gestion.
         Elle élabore chaque année un rapport public et assiste l'Assemblée Nationale
dans le contrôle de l'exécution des lois de finances.
         La Chambre des comptes et de discipline budgétaire est habilitée à se faire
communiquer tout document de quelque nature que ce soit, relatifs à la gestion des
services et organismes soumis à son contrôle.

     6/ CONTRÔLE DE L'EXÉCUTION DES DÉPENSES DU
PERSONNEL DE L'ÉTAT
          Selon les dispositions de l'article 101 du décret n°12 du 15 janvier 2001, portant
règlement général sur la comptabilité publique, « les dépenses de l'État doivent avant
d'être payées, être engagées, liquidées et ordonnancées. »
          En d'autres termes, le budget de l'État est exécuté, en matière de dépenses, selon
une procédure en quatre phases : engagement, liquidation, ordonnancement et paiement.
Les dépenses du personnel de l’État ne doivent pas échapper, pour l'essentiel, dans le
cadre de leur exécution, à ce schéma général.
          Les points qui suivent présentent les modalités pratiques de cette procédure, les
contrôles que la Chambre des comptes et de discipline budgétaire exerce pour s'assurer
du respect régulier de ce cadre légal ainsi que les procédés de vérification généralement
utilisés. Il est entendu que l'ordonnancement n'étant que l'émission d'un acte
administratif, les modalités de contrôle des autres phases seront privilégiées dans nos
développements.

         7/ CONTRÔLE DE L’ENGAGEMENT DES DÉPENSES DU PERSONNEL DE
L’ÉTAT
         7.1 Particularité de la procédure d'engagement djiboutienne
          Le décret n° 12, sus mentionné, précise, en son article 39. que « l'engagement
est l'acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation
de laquelle résultera une charge ; il ne peut être pris que par un représentant qualifié de
l'organisme public dûment habilité à cet effet dans le cadre des lois et règlements.


                                      84
           L'engagement doit rester dans la limite des autorisations budgétaires et demeurer
subordonné aux autorisations, avis ou visas prévus par les fois et les règlements, »
           En matière des dépenses du personnel de l'État, comme pour les autres charges
budgétaires, l'engagement ne sera effectivement constaté qu'au niveau du ministère des
finances. La procédure djiboutienne d'exécution des dépenses publiques est, en effet, très
particulière.
           Le ministre des finances est l'ordonnateur délégué unique des dépenses et des
recettes du budget de l'État. Les autres ministres ont seulement l'initiative des dépenses
de leurs départements ; à ce titre, ils sont administrateurs de crédits qui sont affectés à
leurs ministères par les lois de finances. Ils établissent des propositions d'engagement qui
sont soumises aux visas du ministre chargé des finances.
           Pour les dépenses nouvelles, liées au recrutement ou résultant de changements
de statuts, de grade etc., le ministère bénéficiaire de l’autorisation législative contenue
dans la loi des finances propose une décision qui sera soumise aux visas du ministre de
l'emploi, du ministre des finances ainsi que du Premier ministre. La décision portera, in
fine, la signature du Président de la République ou de celui qu'il délègue à cette fin.

          Le visa du ministère de l'emploi est, en général accordé à l'issue d'un contrôle
formel portant notamment, pour les recrutements, sur les limites d'âge, la possession des
diplômes liés aux qualifications requises, les sélections sur concours etc.
          Le visa du Premier ministre est, également, aussi formel.
          Par contre, les services du ministère des finances exercent un contrôle plus
approfondi avant de valider les décisions portant engagement sur le budget de l'État.
          Cette mission est dévolue, au sein de la direction des finances, à la sous
direction des engagements ; plus particulièrement, au service de contrôle des actes
administratifs relatifs au personnel et aux postes budgétaires, en ce qui concerne les
dépenses du personnel de l’État.
          Ce service est chargé, notamment :
          -     De tenir et de mettre à jour le fichier des agents de l'État ;
          -     D'assurer le suivi des effectifs et de veiller, en particulier, au respect des
effectifs budgétaires autorisés ;
          -     De centraliser, de vérifier la régularité et de valider tout acte d'engagement
du personnel de l'État.

         Il est à noter qu'un contrôle administratif, a priori, était assuré par la direction du
contrôle budgétaire placée auprès du ministre chargé des finances. Tous les actes portant
engagement de dépenses étaient soumis au visa préalable du directeur de contrôle
budgétaire. Cette direction a été supprimée en 2002.
         Comme indiqué ci- haut, la chambre des comptes et de discipline budgétaire de
Djibouti exerce un contrôle, a posteriori, sur les dépenses du personnel de l'État dans le
cadre du rapport sur l'exécution de la loi des finances présenté, chaque année, aux
pouvoirs publics ou lors des contrôles ponctuels portant sur des départements ministériels
déterminés afin de traiter les irrégularités en vue de leur donner les suites prévues par les
réglementations en vigueur.

         8/ Objectifs de contrôle et procédés de vérification
          Afin d'optimiser la conduite des contrôles, les vérificateurs de la CCDB
prédéterminent les objectifs de contrôle et arrêtent les procédés de vérification qui seront
utilisés, dans le cadre d'un plan de contrôle.



                                      85
          8.1 S'assurer que les dépenses nouvellement engagées étaient autorisées
          Les dépenses du personnel de l’État ne doivent être engagées que dans le respect
des autorisations budgétaires limitativement accordées par le législateur.                    i
               La chambre procède à un contrôle de premier niveau en comparant,
ministère par ministère, les données issues du projet de loi de règlement avec celles
inscrites dans la loi de finances initiale, éventuellement corrigée par une loi de finances
rectificative.
               À l'issue de cette comparaison, les ministères en dépassements font l'objet
de contrôles plus approfondis pour que les causes de leurs surconsommations soient
clairement établies.
               Pour les ministères qui n'ont pas dépassé les montants budgétaires alloués,
les vérificateurs procèdent à des contrôles allégés, par sondage, afin de s'assurer que les
nouveaux engagements enregistrés sont conformes aux autorisations, en terme d'effectifs,
de postes budgétaires, de nature de rémunération etc.
          En cas d'anomalies significatives sur les éléments sondés, les contrôleurs
procèdent à un examen exhaustif du ou des ministère (s) concerné (s).

       8.2 S'assurer que les décisions étaient régulièrement visées
Les décisions validées et enregistrées au niveau de la
 sous-direction des engagements doivent, en principe, être visées, en amont, par le
ministère de l'emploi et de la fonction publique sur proposition du ministère bénéficiaire.
               Pour avoir un niveau de certitude élevé, les vérificateurs de la CCDB
examinent, par sondage, quelques décisions .enregistrées au service de contrôle des actes
administratifs du personnel de la sous direction des engagements et s'assurent .qu'elles
ont toutes été visées dans les formes prévues par la loi.
          S'assurer que toutes les décisions validées ont été
          8.3
correctement enregistrées
          Les décisions contrôlées et validées doivent être enregistrées sur des supports
fiables afin que le service soit en mesure d'informer, notamment par l'établissement des
états périodiques. Les responsables du ministère des finances ainsi que ceux des ministères
dépensiers, de l'état des engagements validés par rapport aux autorisations budgétaires.
              L'application informatique qui enregistre les engagements de l’État doit
présenter des garanties suffisantes en terme de stockage et de restitution des données. Le
vérificateur doit tester l'application et s'assurer de la concordance entre les données «
papiers » et celles restituées par le système informatisé. Il doit aussi s'assurer que
l'application comporte un accès sécurisé et fait, notamment. Problèmes de sauvegardes
régulières.

          9/ CONTRÔLE DE LA LIQUIDATION DES DÉPENSES DU PERSONNEL DE
L'ÉTAT

      9.1 Présentation de la procédure de liquidation des dépenses du
personnel de l'État de Djibouti
          Au terme de l'article 40 du décret n° 12 du 15/01/2001 « la liquidation a pour
objet :
               De vérifier la réalité de la dette: c'est la constatation du service fait ;
               D'arrêter le montant de cette dette. »


                                         86
          Cette deuxième phase de la procédure d'exécution des dépenses comporte donc,
en réalité, deux opérations : la constatation du service fait et la liquidation proprement
dite.
          La première opération consiste à établir l'existence juridique et la réalité de la
dette de l’État. Il s'agit de s'assurer que la personne à l'égard de laquelle l’État s'est
engagé a bien accompli, dans les conditions prévues, les obligations qui lui ont été
imposées. L’État n'est véritablement débiteur de la rémunération de son agent que si
celui-ci a régulièrement accompli ses services.
          La deuxième opération correspond à la nécessité de calculer exactement le
montant de la dette de l’État et de s'assurer qu'elle est bien exigible.
          Comme indiqué plus haut, l'exécution des dépenses de l'État de Djibouti est
centralisée par le ministre des finances, ordonnateur délégué unique du budget de l'État.
Les dépenses ne sont véritablement engagées, liquidées, ordonnancées et payées que par
les services de sors ministère.
          En réalité, pour les dépenses du personnel de l'État, le service chargé de sa
liquidation au ministère des finances, ne peut procéder qu'aux calculs des sommes dues
par l'État et reste tributaire des informations que doivent lui fournir les ministères
bénéficiaires,
          Pour consacrer l'importance des dépenses du personnel dans le budget de l'État,
le décret n` 0134/PRIMEFPP du 20 juillet 2004 portant organisation du ministère des
finances a mis en place une sous-direction de la solde.
          Cette sous-direction est chargée de contrôler, liquider et ordonnancer les
dépenses relatives à !a paie de l'ensemble du personnel de l'État. Elle a également
pour tâches de liquider les rentes viagères et les cotisations sociales dues aux caisses de
retraites et procède aux calculs des retenues à précompter sur les traitements des agents
de l'État au profit du Trésor et des organismes publics,
          La sous direction de la solde comprend deux services :
              Service de traitement de la solde
             Service de contrôle, de suivi des dossiers des agents de l'État et de la
comptabilité administrative

         Le service de traitement de la solde est chargé :
             de procéder à la liquidation et au calcul de la solde, de la saisie
informatique des salaires,
              de collecter les informations dûment validées relatives eu traitement de la
solde,
              d'assurer les relations avec les organismes sociaux et en particulier de
calculer, de liquider et de mandater les cotisations sociales,
               de préparer les dossiers de pension, rentes et allocations viagères et de
liquider les droits y afférents,
              de constater les titres de recettes relatifs à fa solde.
        Le service de contrôle et de suivi des dossiers des agents de l'État a pour
missions :
              de tenir et de mettre à jour les dossiers des agents de l'État en parallèle
avec le ministère chargé de la fonction publique,



                                      87
                                                                                                    i




              de vérifier et de classer les actes administratifs relatifs au personnel,
             d'élaborer toute étude et états statistiques et de synthèse relatifs à la situation
du personnel de l'État,
             de confectionner et d'ordonnancer, selon une suite annuelle continuer les
bordereaux de mandats des salaires.
              de tenir la comptabilité administrative des ordonnancements de la solde.
          En résumé, ces deux services du ministère chargé des finances ont des missions
complémentaires et traitent toutes les dépenses du personnel payées sur le budget de l'État.
          La CCDB doit s'assurer, lors de ses contrôles, que ces services exercent leurs
activités conformément aux prescriptions légales et réglementaires et exploiter les données
qu'ils produisent pour vérifier l'exactitude et la réalité des dépenses du personnel payées par
les caisses de l'État.


         9.2 Objectifs de contrôle
        -    S'assurer que la sous-direction de la solde reçoit et traite
régulièrement tous les actes relatifs à la situation administrative du personnel de
l'État
          Après validation et enregistrement des actes modifiant les situations du
personnel de l'État, la sous-direction des engagements doit les transmettre à la sous-
direction de la solde afin que les actes soient liquidés.
          Il s'agit de s'assurer, à ce niveau, que toutes les décisions des ministères
bénéficiaires modificatives de la situation du personnel de l'État, notamment celles
tendant à diminuer ou à supprimer des traitements ou avantages, sont prises en compte et
traitées en temps opportun,
          Il convient, pour mener à bien ce contrôle de procédure, de collecter les
décisions des ministères dépensiers validées et vérifier leurs réceptions et traitements par
le service de traitement de la solde,
         -     S' assurer que les dépenses du personnel sont correctement calculées
        En règle générale, les informations nécessaires aux calculs des traitements et
indemnités des agents de l'État sont contenues sur les actes relatifs à leurs situations
administratives.
        Toutefois, l'institution supérieure de contrôle doit s'assurer, notamment, que :
              les traitements de base soumis à retenues sont conformes aux traitements
indiciaires prévus par les actes d'engagements. Il convient de s'assurer égaiement, pour ce
point, que les agents de même grade et qui exercent les mêmes fonctions sont traités sur
le même pied d'égalité,
               l'application informatique utilisée pour le calcul des rémunérations et des
retenues est fiable,
              les indemnités accordées aux agents sont prévues par des textes légaux. Le
vérificateur doit s'assurer que des indemnités, supprimées ou remplacées, ne continuent
pas a être versées à certains agents de l'État,




                                         88
                                                                                                i




             les décisions de remplacement des responsables n'ont pour conséquence
que le changement des bénéficiaires, en matière des primes de responsabilité liées aux
fonctions exercées ; et que les agents remplacés ne continuent pas à les percevoir,
               la règle de non cumul de certaines indemnités par un même agent est
respectée,
               les bénéficiaires d'avantages en nature ne perçoivent pas des indemnités
alternatives.
               les allocations sociales sont liquidées au vu des pièces justificatives
requises.
        -   S'assurer que les rémunérations sont versées aux agents de
l'État qui accomplissent effectivement leurs services
         Cet aspect de la liquidation échappe au service de traitement de la solde qui ne
peut que se conformer aux décisions régulièrement émises par les ministères
bénéficiaires des services des agents concernés,
         Les contrôleurs de la CCDB doivent s'assurer :
                que des actes d'entrée en fonction, tels que les Procès verbaux
d'installation, sont communiqués au service de traitement de la solde,
              que les actes administratifs portant sur l'absence des services faits émis par
les ministères dépensiers sont traités,
              que les ministères bénéficiaires sont informés, périodiquement, de la
situation des dépenses du personnel de leurs départements grâce à des états émis par les
services du ministère des finances, que ces informations sont suffisamment élaborées et
comportent des indications sur le nom, la qualité ainsi que sur la nature et le montant des
rémunérations versées aux agents pour le compte de leurs départements ministériels.

         Il est nécessaire que ces contrôles du ministère des finances soient complétés par
des contrôles au niveau des services bénéficiaires afin de s'assurer que des procédures de
contrôle de l'effectivité des services des agents de l'État existent et sont appliquées.
       -    S'assurer que les dépenses du personnel de l'État sont correctement
ordonnancées et enregistrées par une comptabilité administrative régulièrement
tenue
          Toutes les dépenses du personnel de l’État doivent être ordonnancées avant
d'être payées.
          L'ordre de payer adressé au comptable assignataire des dépenses de l’État est
matérialisé, en matière des dépenses du personnel, par des mandats, collectifs ou
individuels.
          Les mandats collectifs sont accompagnés des listes nominatives des
bénéficiaires triés par départements ministériels et par modes de règlement (billetage,
virements bancaires etc.).
          Avant d'être transmis aux services du Trésor public, les mandats doivent faire
l'objet d'enregistrement en comptabilité administrative.
          II importe de vérifier cette comptabilité administrative et de s'assurer que tous
les mandats sont fidèlement enregistrés, Le produit de cette comptabilité peut, en effet,
être utilisé pour contrôler la conformité des paiements des dépenses relatives au
personnel de l’État par le comptable assignataire.


                                     89
         10/ Contrôle des paiements des dépenses du personnel de
L'État

         10.1 Présentation de la procédure de paiement
          Le paiement est un acte extinctif d'une dette. C'est l’acte par lequel l'État se
libère de sa dette. II est du ressort exclusif du comptable assignataire des dépenses de
l'État qu'est le trésorier payeur national.
          Seul autorisé à manier des fonds publics de I’ État de Djibouti, le rôle de ce
comptable public déborde très largement, en matière de paiement, de la seule sortie
matérielle des fonds.
          Le rôle du trésorier payeur national revêt, en effet, un double aspect :
              Un rôle de payeur : avant de régler les dépenses, il doit exercer un
contrôle sur les opérations de l'ordonnateur subdélégué qu'est le directeur des finances
afin de s'assurer que les paiements demandés correspondent bien à des dépenses
régulièrement engagées, liquidées et ordonnancées.
             Un rôle de caissier : il doit s'assurer que les personnes qui demandent le
paiement ont bien qualité pour donner un acquit régulier.

         Ces règles sont, désormais, précisées par les dispositions du décret n° 12 du 15
janvier 2001 portant règlement général sur la comptabilité publique.
         En effet pour exercer son rôle de payeur, le trésorier payeur national doit, avant
de procéder au paiement d'une dépense, s'assurer notamment de
         o     l'existence des crédits disponibles
         En cas d'indisponibilité des crédits, le trésor payeur national doit rejeter le
mandat en question. Il est à noter que, selon les disposions du décret n° 12 du 15 janvier
2001 portant règlement générai sur la comptabilité public, les ordres de réquisition des
ordinateurs ne sont pas valables en cas d'indisponibilité de crédit.
         o     L'imputation budgétaire de la dépense ;
         o     La validité de la créance (examen des pièces justificatives et contrôle de la
liquidation) ;
         o   La régularité en la forme des pièces produites (existence des signatures et
visas notamment pour les actes relatifs à la situation du personnel) ;
         o     L'absence d'opposition au paiement
          Les oppositions régulièrement formées, résultant notamment des décisions de
justice, sont enregistrées à la trésorerie nationale pour que des retenues puissent être
opérées au profit de ces tiers.
          En matière des dépenses du personnel de l'État, les mandats individuels ou
collectifs en provenance de la direction des finances doivent être pris en charge et
contrôlés avant d'être payés par la trésorerie nationale. Sur le plan pratique, cette fonction
de contrôle est exercée par le service de la dépense, dirigé par un chef de service et
organisé en plusieurs bureaux.
          Les rémunérations du personnel de l'État sont, principalement, réglées selon
deux modalités




                                       90
         -     En espèce par des caisses situées dans les locaux du Trésor public ou sur
les lieux de travail pour certains ministères, par des agents du Trésor ou par des
régisseurs d'avance, lorsque les conditions matérielles l'exigent.
         -     Par virements bancaires pour les agents de l'État qui ont opté pour ce
mode de règlement et ont produit les justificatifs de leurs domiciliations bancaires auprès
du service de traitement de la solde du ministère des finances.
         Le contrôle de la CCDB porte sur l'exercice régulier de son rôle de payeur,
comme de caissier, par le trésorier payeur national, comptable assignataire de toutes les
dépenses du personnel payées dans le cadre du budget de l'État. Le contrôle de la
chambre des comptes porte, également, sur les modalités d'enregistrement de la
comptabilité du Trésor et la fiabilité des informations qu'elle fournit en la matière.

         10.2 Objectifs de contrôle
        -     S'assurer que le trésorier payeur national exerce le contrôle de
régularité des actes de l'ordonnateur
          Les obligations de contrôle assignées au trésorier payeur national sont
énumérées par le décret n° du 15 janvier 2001 portant règlement général de la
comptabilité publique. Les magistrats rapporteurs de la chambre des comptes doivent
s'assurer que :
              les paiements des dépenses du personnel ont été effectués dans les limites
des crédits accordés par le budget de l'État. Une comparaison, ministère par ministère,
des dépenses budgétisées et celles payées par la trésorerie permet de mettre en évidence
les éventuels écarts en dépassement,
             les liquidations des dépenses du personnel sont régulièrement vérifiées par
ce service de la dépense du Trésor, en particulier pour les dépenses nouvellement
engagées, avant que les mandats ne soient mis en paiement,
              les paiements effectués par le Trésor doivent être conformes aux mandats
émis par la direction des finances. Un rapprochement des mandats payés et des mandats
ordonnancés peut être effectué. Les écarts doivent être dûment justifiés.

       -    S'assurer que les paiements sont effectués entr e les mains
des véritables créanciers et que tous les mandats ont été enregistrés par
la comptabilité du Trésor
          Il convient de vérifier, notamment, que l'obligation d'acquit libératoire est
respectée et que les retenues pour avances, oppositions etc., sont régulièrement effectuées.
Cette obligation doit être respectée aussi bien au niveau de la caisse centrale du trésor que
dans les régies d'avances créées dans certains services de l'État.
          La comptabilité du Trésor doit enregistrer correctement les mandats mis en
paiement. Il ne doit pas y avoir des différences entre les mandats mis en paiement et les
mandats ordonnancés par la direction des finances. Un contrôle, par comparaison, de la
comptabilité administrative et de la comptabilité du Trésor peut être source de précieuses
informations, en la matière, pour un contrôleur de la CCDB.




                                     91
 COUR DES COMPTES
    DE FRANCE


Jean-Christophe POTTON
  Conseiller référendaire




         92
         Introduction
          Le contrôle des dépenses de personnel dans le budget de l’État et des
organismes publics par la Cour des comptes française prend des formes variées. Après
une brève présentation des données générales et du contexte de gestion, cet exposé
donnera les éléments principaux relatifs au contrôle des dépenses de personnel de l’État
et présentera également la méthodologie et les résultats d’un contrôle récent et assez
original portant sur la gestion du personnel du régime général de sécurité sociale
(180 000 agents).

       En appui de cette intervention, seront également distribués les documents suivants
       donnant des exemples concrets des travaux récents de la Cour dans le domaine du
       contrôle des dépenses de personnel :

       le rapport public particulier sur « La fonction publique de l’État » (tome 1 de
       décembre 1999 et synthèse du tome 2, avril 2001), ainsi que les suites données à
       ce rapport ;

          o     un extrait du rapport public annuel 2002 sur « Les effectifs, les
rémunérations et la gestion des personnels du ministère des affaires étrangères » ;
          o     un extrait du rapport public particulier de 2003 sur « Les coûts de la
Poste » ;
          o    un extrait du rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale 2004
portant sur « La gestion des ressources humaines » ;
          o    un extrait du rapport 2005 sur l’exécution de la loi de finances portant sur
« Les dépenses de personnel et de fonctionnement ».

         1/ Données générales et contexte de gestion

         L’importance des dépenses de personnel dans le budget de l’État

         1.1 Budget de l’État
         En 2004, la loi de finances autorisait un peu plus de 2,2 millions d’emplois. Les
dépenses de personnel se sont élevées à près de 120 Md€, soit plus du tiers des dépenses
totales de l’État.
         En addition du poids considérable que pèsent ces dépenses au sein des finances
publiques, mais également dans le PIB français, on peut noter une particularité qui en
augmente encore l’importance : elles sont très peu variables (surtout à la baisse), d’une
année sur l’autre.


         1.2 Personnels relevant d’autres financements publics
          Il existe deux autres fonctions publiques : la fonction publique territoriale et la
fonction publique hospitalière.
          De nombreux emplois sont également offerts par les établissements publics de
l’État, par les organismes de sécurité sociale et par les entreprises nationales (même si le
champ de ces entreprises nationales a connu une très forte diminution depuis 20 ans).

         Au total, on estime qu’environ 5 millions de personnes sont employés par l’État
ou par des organismes ayant des liens étroits avec l’État (soit environ un quart de la
population active française).

                                     93
         1.3 Le référentiel juridique
         Il existe un statut général de la fonction publique et de nombreux statuts
particuliers.
         Les agents de l’État peuvent être titulaires ou contractuels.
         Les agents autres que fonctionnaires d’État peuvent avoir des statuts très divers.

         1.4 L’information de la Cour des comptes
         La Cour des comptes a par principe l'accès à tous les documents existants dans
les ministères et administrations.
         Les comptes de tous les organismes dotés d’un comptable public doivent lui être
régulièrement transmis, « en état d’examen ». Ils comportent de nombreuses informations
sur les dépenses de personnel qui constituent généralement le poste le plus important de
dépenses.
         Les magistrats et rapporteurs peuvent demander accès aux archives, aux dossiers
des agents et à tout document qu’ils souhaiteraient consulter (en particulier les rapports
de contrôle interne s’ils existent). Ils peuvent également demander que des études ou
sélections soient faites pour faciliter leur travail.
         Ils peuvent enfin avoir accès aux systèmes informatiques de gestion du
personnel et de la paie.

       2/ Présentation des aspects principaux du contrôle des dépenses
de personnel de l’État

             Les principaux thèmes de contrôle

         2.1 Les effectifs
          Contrairement à ce qu’on pourrait penser, dénombrer les agents rémunérés par
l’État n’est pas tâche aisée.

                Les effectifs budgétaires

         Les effectifs budgétaires sont clairement définis en loi de finances initiale.
L’extrait diffusé du rapport 2005 sur l’exécution des lois de finances décrit l’évolution de
ces dernières années :


Tableau n° 1 : Autorisations d’emplois, ministères et budgets annexes

                       2002                     2003                  2004
 Titulaires          1 700 141               1 704 477             1 700 835
 Contractuels           61 802                  55 058               102 629
 Ouvriers               58 114                  57 475                 56 899
 Militaires            361 929                363 231                363 877
 Total               2 181 986               2 180 241             2 224 240

         La forte augmentation du nombre de contractuels en 2004 est principalement
due au recrutement de 33 000 assistants d’éducation en compensation de la diminution de
maîtres d’internat, surveillants d’externat et de certains emplois jeunes ; de plus, 17 000



                                       94
maîtres auxiliaires et professeurs contractuels, anciennement rémunérés sur « crédits »,
ont été intégrés dans les effectifs budgétaires.

               Les effectifs réels

         Les effectifs réels diffèrent sensiblement des effectifs budgétaires pour de
nombreuses raisons (au-delà du fait qu’un poste budgétaire puisse être occupé par
plusieurs agents travaillant à temps partiel) :

         o      certains ministères emploient régulièrement des personnels en surnombre
(les surnombres du ministère de l’intérieur étaient ainsi de 2 117 agents en 2004) ;
         o       certains emplois, pour lesquels la loi de finances prévoit une
rémunération, ne sont pas repris dans les emplois budgétaires (cf les 11 300 adjoints de
sécurité de la police ou les 5 723 recrutés locaux du ministère des affaires étrangères) ;
         o      de nombreux personnels sont rémunérés sur des crédits de fonctionnement
ou d’intervention (cf les coopérants), voire d’investissement ;
         o      enfin, dans chaque ministère, certains agents sont mis à disposition
d’autres administrations ce qui ne facilite pas le recensement et le suivi des personnels.

          Au total, le calcul des effectifs réels est un exercice difficile, qui devrait certes
être simplifié par leur plus grande intégration dans les budgets tels que définis par la
LOLF (loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001), mais qui demeurera
complexe en attente d’un outil informatique global réellement performant.
          Sur ce point, la Cour recommande depuis de nombreuses années une
clarification des procédures et un dénombrement plus rigoureux.

         2.2 Les dépenses

               Le titre III
        Le titre III (« moyens des services ») recense les dépenses de personnel et de
fonctionnement de l’État :




                                      95
Tableau n° 2 : Dépenses de personnel et de fonctionnement (tous ministères –hors
budgets annexes), en Md€

                     2000       2001        2002      2003        2004      Moy.
                                                                            00/04
Rémunérations         61         63          65         66         64       1,0 %
d’activité
Charges               12         12          13         12         12       0,0 %
sociales
Rémunérations         73         75          78         78         76       0,8 %
et       charges
sociales
Pensions       et     29         30          32         33         35       4,6 %
allocations
Dépenses      de     102         105        110        111        111       2,0 %
personnel
Moyens        de      20         20          21         22         27       8,3 %
fonctionnement
Total du titre       122         125        131        133        138       3,1 %
III

             L’imprécision de la connaissance des dépenses réelles de personnel

        Les chiffres présentés ci-dessus ne permettent pas d’identifier avec précision les
dépenses de personnel de l’État. En effet

          o     de récentes expériences de globalisation des crédits de personnel et de
fonctionnement ont conduit à ne plus enregistrer, dans ce cas, les dépenses de personnel
dans les rubriques spécifiques ;
          o      des mouvements d’externalisation (encore limités) peuvent conduire à
réduire les dépenses de personnel sans réduire dans la même proportion les dépenses de
l’État (cf externalisation de l’entretien des véhicules ou du nettoyage de locaux) ;
          o     des agents peuvent être indirectement rémunérés sur des crédits ne
relevant pas du titre III.

        Sur ces questions de dépenses globales de personnel, de même que pour la
connaissance des effectifs réels, la Cour insiste pour que le gouvernement soit en mesure
de présenter chaque année des chiffres fiables au Parlement.

        2.3 Les rémunérations
         Le contrôle des rémunérations prend en compte de nombreux facteurs, certains
généraux à la fonction publique, d’autres spécifiques à certains corps ou à certaines
administrations. Sur tous ces sujets, la Cour a eu l’occasion d’émettre de nombreuses
recommandations qui, pour les plus importantes, apparaissent dans les documents
distribués :




                                       96
              Le « GVT »

         Le GVT (glissement, vieillissement, technicité) a un impact sur l’ensemble des
coûts de personnel, mais son calcul par les administrations est parfois fautif.

              Les revalorisations du « point de la fonction publique »

        Ces revalorisations, supérieures ou inférieures à la hausse des prix, ont un
impact majeur sur le montant total des dépenses de personnel.

              Les politiques salariales et indemnitaires

          De nombreuses mesures salariales ou indemnitaires, souvent catégorielles, sont
prises et doivent faire l’objet de contrôles car elles ont un impact parfois significatif sur
les rémunérations (et les dépenses de personnel) et sont souvent relativement opaques.
          Sont concernées la NBI (nouvelle bonification indiciaire mise en place dans les
années 1990) et surtout l’ensemble des primes versées aux agents, soit en fonction de la
nature de leur emploi, soit en fonction de leur lieu d’affectation, soit, pour certains hauts
fonctionnaires, en fonction de la qualité des services qu’ils rendent.
          Parallèlement doivent également être contrôlés les avantages en nature dont
bénéficient certains agents, ainsi que les cumuls éventuels de rémunération.

              Les reclassements de personnels

         La fonction publique d’État en France comporte trois niveaux hiérarchiques :
agents de catégorie A, B et C. Il arrive que des reclassements soient effectués entre ces
catégories ou, en leur sein, entre différents grades. Ces reclassements ont évidemment
des incidences sur les rémunérations et les dépenses de personnel.
         La fonction publique comporte également un nombre élevé de «corps» reflétant
la diversité des métiers exercés. Certains de ces corps n’ont plus aujourd’hui de raison
d’être en tant que tels et leur nombre excessif complexifie et probablement renchérit la
gestion du personnel. Un mouvement de fusion, encouragé par la Cour, est en cours
depuis de nombreuses années, mais son ampleur reste encore limitée et ses modalités
peuvent susciter certaines critiques.

              Le recours à des personnels contractuels

          Le recours à des agents contractuels peut permettre de contourner certaines
contraintes, en particulier en matière de nombre d’agents employés et de niveau de
rémunérations. Il doit donc faire l’objet d’un contrôle très étroit.

         3/ Les principaux travaux de la Cour

         3.1 Les rapports sur l’exécution des lois de finances
          Ce sont des rapports annuels publics présentés au Parlement et qui portent
principalement sur « les comptes de l’État » et sur « les résultats et la gestion
budgétaire » (la mesure de la performance de l’État est un axe majeur de la LOLF).
          Vu leur proportion dans les dépenses de l’État, les dépenses de personnel font
l’objet d’une attention particulière dans ces rapports.


                                     97
         3.2 L’enquête fonction publique
        Afin d’approfondir son contrôle, la Cour a lancé il y a une dizaine d’années une
enquête spécifique interchambres sur la fonction publique. Ces travaux ont en particulier
donné lieu à un rapport particulier en deux tomes et continuent depuis à être suivis et
approfondis.

         3.3 Les contrôles ou enquêtes ciblés
         Lors du contrôle de ministères ou d’organismes, les dépenses de personnel font
presque systématiquement l’objet d’un travail spécifique. Les documents distribués
présentent les principales observations faites récemment pour le ministère des affaires
étrangères, la Poste et le régime général de sécurité sociale.

     4/ Présentation du contrôle de la gestion des ressources
humaines au sein des organismes de sécurité sociale
         4.1 La sécurité sociale en France et ses liens avec l’État
         Présentation rapide de la sécurité sociale française et de ses liens avec l’État :

                le dispositif de 1945 : objectifs, risques couverts et organisation (en
particulier, les personnels de la sécurité sociale sont des personnels de droit privé) ;
                 les liens avec l’État : partenaires sociaux, cotisations sociales et non
impôts, poids dans les finances publiques (les dépenses relatives à la sécurité sociale sont
aujourd’hui supérieures aux dépenses de l’État en France).

          4.2 Le champ du contrôle
          Le contrôle a porté sur le principal régime de sécurité sociale français, le régime
général (182 000 agents au 31 décembre 2002, 168 000 en contrats à durée
indéterminée, 6 000 en contrats à durée déterminée et 8 000 détachés ou mis à
disposition).
          Le régime général est organisé en quatre branches : maladie et accidents du
travail, famille, retraite, recouvrement. Chaque branche a fait l’objet en 2003-2004 d’un
contrôle spécifique et simultané de la Cour sur les thèmes de l’organisation territoriale,
de la gestion des ressources humaines et de la productivité.
          En matière de gestion des ressources humaines, la Cour ne s’est pas arrêtée aux
seules questions relatives aux dépenses de personnel mais a également examiné les
modes de gestion de ces personnels.

         5/ Le contexte de la programmation
         Il s’agissait d’une enquête spécifique inscrite aux programmes de travail de la
6ème Chambre pour 2003 et 2004.
         Il était, en effet, apparu qu’au sein des organismes de sécurité sociale comme au
sein de l’État, les dépenses de personnel constituaient le premier poste de dépense
administrative.
         Ce contrôle prenait la suite de contrôles antérieurs dont le champ était en général
plus étroit.

        6/ La méthodologie suivie
        Quatre équipes de magistrats et rapporteurs ont été formées pour les quatre
branches.

                                       98
          Une méthodologie commune et des questionnaires en partie communs ont été
mis en place (il a été, en particulier, décidé de faire porter les contrôles sur une période
assez longue, démarrant en 1995, en raison de la nature des évolutions examinées). Les
calendriers de travail ont été harmonisés.
          Les contrôles ont été menés à partir de questionnaires, d’analyse de documents
et d’échantillons, de rencontres avec les dirigeants et gestionnaires des caisses nationales
et de visites de caisses locales dans lesquelles est employée la très grande majorité des
agents.
          Ils ont fait l’objet, branche par branche, de rapports d’instruction présentés
devant la collégialité de la chambre. Chacun de ses rapports, après ce « passage en
chambre », a donné lieu à l’envoi d’un relevé de constatations provisoires (RCP) à
chacun des organismes concernés et à ses tutelles.
          Une fois reçues les réponses des destinataires du RCP, une « insertion » globale
a été préparée, destinée à être publiée dans le rapport annuel 2004 de la Cour au
Parlement sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Ce projet
d’insertion a, à nouveau, fait l’objet d’un envoi pour contradiction aux organismes et
tutelles concernés. Il a été publié en septembre 2004.

         7/ Les thèmes et les principaux résultats du contrôle

         7.1 Les effectifs

              Connaissance des effectifs

         Contrairement à l’État, les effectifs des branches du régime général sont
relativement bien mesurés et connus.

               Effet des « 35 heures »
          Pendant la période sous revue, la France a connu une importante modification de
législation, faisant passer la durée légale du travail de 39 à 35 heures.
          Cela a entraîné le recrutement d’environ 6 % d’agents supplémentaires dans le
régime général pour compenser en partie la baisse du nombre d’heures travaillées (les
effets de cette législation ont été également étudiés dans le volet « productivité » de
l’enquête globale).
          Les modalités de la mise en place des accords locaux ont suscité des critiques de
la Cour.

              Variation du nombre total d’emplois

         Hors effet de la réduction du temps de travail, les emplois du régime général ont
été globalement stabilisés, ce qui est positif au regard de l’augmentation d’activité du
régime pendant la période, mais ce qui montre également que tous les gains de
productivité permis en particulier par le progrès technologique (cf la transmission
électronique des feuilles de soins) n’ont pas été enregistrés.




                                    99
         7.2 Les dépenses de personnel et les rémunérations

              Les budgets
        Les budgets de gestion des branches sont arrêtés en accord avec l’État pour des
périodes de 4 ou 5 ans dans le cadre de « conventions d’objectifs et de gestion ». Ils ne
semblent pas toujours avoir été fixés avec suffisamment de rigueur, ni inclure toutes les
dépenses de personnel.

              La politique salariale

          Au sein de ces budgets et dans le cadre de la convention collective régissant les
agents titulaires du régime général, les branches et les caisses locales ont une certaine
latitude pour arrêter leur politique salariale et ont parfois mené des politiques généreuses,
en particulier en terme de classification des agents.

         7.3 Les autres aspects de la gestion des ressources humaines

               La pyramide des âges

         L’âge moyen des agents permanents est passé de 38 ans en 1987 à 44,2 ans en
2002.

               La mobilité des agents
         La mobilité des agents, y compris des agents de direction, semble insuffisante.

              La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
(GPEC)

         Les branches se sont dotées d’outils de GPEC, mais cette gestion reste encore
trop embryonnaire, tant au niveau des caisses nationales que des caisses locales.

               L’absentéisme
         L’absentéisme des agents est peu mesuré et semble contrôlé de façon variable
selon les caisses. Il n’existe pas d’objectif chiffré du régime en la matière.

               L’intéressement

         Un mécanisme d’intéressement collectif des agents aux résultats de leur branche
et caisse a été mis en place en 2002. Il suscite certaines critiques et interrogations de la
Cour.

               Les départs à la retraite
        Les générations très nombreuses du « baby boom » qu’a connu la France entre
1946 et 1964 arrivent à l’âge de la retraite : les départs à la retraite vont donc fortement

                                      100
augmenter ces prochaines années. Pour le régime général, c’est l’occasion d’une part de
réduire ses effectifs pour tirer profit de ses gains latents de productivité, et d’autre part de
réfléchir aux adaptations nécessaires de son organisation et de son mode de production.

         8/ Les perspectives
         Comme pour la plupart des contrôles de la Cour, la mise en œuvre des
recommandations émises à l’issue du contrôle qui vient d’être présenté fera l’objet d’un
suivi spécifique.
         Certains points abordés lors du contrôle pourront également faire l’objet
d’études plus approfondies, en particulier les récentes évolutions de la convention
collective.
         Un contrôle de même nature pourrait par ailleurs être mené sur un autre régime
afin d’établir des comparaisons toujours riches d’enseignement (comme cela a été
récemment le cas pour la productivité, avec l’exemple du second régime français de
sécurité sociale en importance, le régime agricole).
         Enfin, si cela paraît nécessaire vu l’évolution future du fonctionnement du
régime général, le contrôle pourrait être renouvelé sous la même forme après un délai de
cinq ans ou plus.

         Conclusion

         Le contrôle des dépenses de personnel, que ce soit dans l’État, la sécurité sociale
ou tout organisme relevant du champ de compétence de la Cour, est un exercice
compliqué.
         Grâce à l’accent très marqué mis sur cet aspect de son travail depuis une dizaine
d’années, la Cour des comptes française a progressé en compétence et technicité et a pu
émettre de nombreuses recommandations et de nombreux conseils qui ont aidé les
structures contrôlées.
         Néanmoins, il est clair que des progrès importants restent encore à réaliser et
vont en grande partie dépendre :

              des modalités de mise en œuvre de la LOLF dans les administrations,
              de l’amélioration des outils informatiques de gestion du personnel, des
paies et des pensions,
              et de la qualité de la formation donnée aux magistrats et rapporteurs
amenés à travailler sur ces sujets.




                                     101
 COUR DES COMPTES
    DU GABON



Jean-Claude NDOUTOUME
     Conseiller maître




        102
         Introduction


           Le budget retrace l'ensemble des ressources et l’ensemble des charges de l'État
d'une année. Il est présenté par le gouvernement et voté par le Parlement. Il est équilibré
en recettes et en dépenses. C'est le moyen privilégié de la politique du gouvernement. A
ce titre, il intervient dans tous les secteurs : sécurité, santé, éducation, etc.
           Un contrôle a priori est effectué par l'administration, et un contrôle a posteriori
fait par la Chambre des comptes.
           Dans une première partie, nous allons traiter des données générales et du
contexte de gestion des dépenses du personnel et dans la deuxième partie, nous parlerons
du contrôle administratif et juridictionnel.

        Données générales et contexte de gestion
        Les dépenses de personnel occupent une proportion très importante dans les
dépenses du budget de l'État. A titre illustratif, on trouve le tableau ci-dessous.

         1/ Importance des dépenses du personnel dans le budget de l'État

        Les dépenses du personnel sur cinq années : 1999 - 2003 en milliards de Franc
CFA représentent respectivement 46.5 ; 51 ; 49.50 ; 53.92 et 57.026 des dépenses
budgétaires comme précisé dans le tableau ci-après.

Tableau : Les dépenses du personnel dans le budget de l’État
    Années            1999           2000        2001               2002            2003
  Dépenses           233,84        200,423      212,62             354,618         399,102
  budgétaires
  Masse               46,5            51          49,5              53,92          57,026
  salariale
  Pourcentage         19,88 %        25,44 %     23,28 %            15,20 %         14,28 %
Source : Différentes lois de finances


          Les différents pics, en hausse ou en baisse, s'expliquent soit par un recrutement
accru dans la fonction publique à une période donnée, soit par le départ d'un grand
nombre d'agents à la retraite.
          L'analyse du circuit de la solde concerne uniquement le personnel de la
Fondation publique dont le fichier est centralisé au niveau du bureau de la solde de la
direction de l'ordonnancement du ministère de l'économie et des finances.
          Le compte de gestion de l'année écoulée est transmis par le Trésorier général au
Ministre des Finances qui, à son tour, le transmet à la chambre des comptes.
          Le compte de gestion est composé de l'ensemble des pièces et documents
comptables établis pour les montants des opérations propres à la gestion.
          Ce sont ces pièces que la chambre des comptes vérifie en application de l'arrêté
portant nomenclature des pièces justificatives.
          La chambre ne procède pas par échantillonnage mais étend son contrôle sur
l'ensemble des documents qui lui sont soumis. Si à l'occasion, elle relève des
irrégularités, elle formule des observations et fait ses recommandations.
          Le recueil des données se fait manuellement et la chambre n'utilise pas pour
l'instant des outils informatiques.

                                    103
         La Cour des comptes du Gabon, la plus haute juridiction de l'État en matière de
contrôle des finances publiques, a des pouvoirs administratifs et juridictionnels étendus,
conformément aux dispositions de la Constitution et de la loi organique n° 11/94 du
17 septembre 1994 fixant l'organisation, la composition, les compétences, le
fonctionnement et les règles de procédure de ladite Cour.
         En effet, l'article 38 de la même loi organique dispose, entre autres, que la
Cour vérifie la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités
publiques et s'assure, à partir de ces dernières, du bon emploi des crédits, des fonds et
valeurs gérés par les services de l'État ou par les autres personnes morales de droit public.

          On mesure donc toute l'importance du thème intitulé « Contrôle des dépenses du
personnel de l'État » retenu par l'association des institutions supérieures de contrôle des
finances publiques ayant en commun l'usage du français (AISCCUF) dans le cadre du
séminaire de réflexion et d'échanges qu'abrite la République de Djibouti du 27 mars au
1er avril 2006 et ce, d'autant plus que le budget du Gabon supporte aujourd'hui des
dépenses annuelles de l'ordre de 240 milliards de francs CFA (soit plus de 365 millions
d'euros) pour les traitements et salaires des agents de l’État dont le nombre est estimé à
environ 50.000.
          La présente a pour but de donner un bref aperçu de communication de
l'expérience gabonaise en matière de vérification de la gestion des rémunérations de
l’État et d'esquisser les voies d'un meilleur contrôle de cette catégorie de charges
publiques.

    2/ L'EXPÉRIENCE DU GABON EN MATIÈRE                                                   DE
CONTRÔLE DES DÉPENSES DU PERSONNEL DE L'ÉTAT
         La prise en compte de l'expérience du Gabon amène à aborder successivement :
         1. Le cadre législatif et budgétaire ;
         2. Le contrôle des ministères et des autres services administratifs de l'État ;
         3. Le contrôle de l'exécution des lois de finances.

         2.1 Le cadre législatif et budgétaire
         Au Gabon, il existe un important arsenal juridique qui réglemente la situation
administrative des agents civils et militaires de l'État, notamment en matière de
versement de rémunérations.
         À cet égard, on peut citer les trois textes de base ci-après :
                la loi n°18/93 du 13 septembre 1993 portant statut général de la fonction
publique ;
                la loi n° 8/91 du 26 septembre 1991 portant statut général des
fonctionnaires ;
                la loi n° 3/88 du 31 juillet 1990 fixant les conditions générales d'emploi
des agents contractuels de l'État. C'est le statut des agents contractuels de l'État.
         En fait, le rôle du ministère des finances est prépondérant sur le plan de la
gestion des rémunérations dues aux différentes catégories de personnel de l’État. En
particulier, les principaux acteurs impliqués dans cette gestion sont :
                la direction de la solde qui, elle-même, est rattachée à la direction générale
du budget (DGB) ;



                                       104
               la direction générale de l'informatique (en ce qui concerne le traitement du
fichier « solde ») ;
               la direction générale du contrôle financier (DGCF) ;
               la direction générale des services du Trésor (DGST) ayant à sa tête le
Trésorier-Payeur Général du Gabon.
          Toutes ces directions sont placées sous l'autorité directe du ministre en charge
des finances, ordonnateur du budget général de l'État.
          En outre, il convient de faire la distinction entre le personnel permanent et la
main-d'oeuvre non permanente (contractuels). Les dépenses de solde sont
constituées des traitements et des indemnités des fonctionnaires ainsi que des salaires
de la MONP. Précisément, en ce qui concerne la MONP, celle:-ci regroupe les salaires
des journaliers, les cotisations sociales, les indemnités des parlementaires et des autres
membres des institutions constitutionnelles. A titre d'illustration, s'agissant du personnel
permanent et de la MONP, l'évolution des prévisions et de l'exécution des charges de
1999 à 2003 se présente comme suit (chiffres en millions de FCFA) :
                      1999            2000              2001            2002            2003
 Nature des       Prév.   Réal.   Prév.   Réal.     Prév.   Réal.   Prév.   Réal.   Prév.   Réal.
 charges
 Personnel         195     194     197       197     198     200     197     201     207     209
 permanent         000     945     800       622     500     690     600     574     100     118
 MONP                19      19      19        19      19      18      19      19      19      18
                   100     071     200       164     400     879     400     014     400     891
 DEP de            214     214     217       216     217     217     217     220     226     228
 personnel         100     016     000       786     900     569     000     588     500     009
 DEP de            442     441     449       445     474     466     476     475     470     471
 fonctionnement    300     926     000       160     600     910     000     007     200     324
 % DEP.           48,41   48,43   48,23     48,70   45,91   47,03   45,59   46,44   48,17   48,38
 PERS.*


         * Pourcentage des dépenses de personnel dans les dépenses de fonctionnement
         Sources : -Lois de finances rectificatives 1999 à 2003
          - Balances définitives des comptes du Trésor (exercices 1999 à 2003)
         Par ailleurs, en dépit de l'existence d'un statut général des fonctionnaires, il
existe plusieurs statuts particuliers qui régissent certaines catégories de personnel de
l'État (magistrats, militaires, etc.), statuts qui engendrent le versement d'indemnités de
toute nature au bénéfice des agents publics intéressés.

       3/ Les irrégularités relevées lors des contrôles des départements
ministériels et des autres services administratifs.
         À vrai dire, la Cour des comptes n'a pas encore réalisé un audit du secteur public
consacré spécialement aux dépenses de rémunération de l'État. En revanche, les
magistrats de l'ordre financier, dans le cadre de l'instruction des affaires inscrites aux
différents programmes annuels de vérification de la Cour, se sont penchés sur cet aspect
du contrôle des finances publiques, comme le prouve l'examen des rapports de contrôle
de plusieurs administrations, en l'occurrence les ministères, les entreprises publiques et
parapubliques et les collectivités locales (communes et départements). De surcroît, dans
les années 2001-2002, le gouvernement de la République, par le truchement du ministère
des finances, a commis un cabinet privé aux fins de réalisation d'un audit portant sur la
fonction publique et la masse salariale. Les résultats de cet audit, à notre connaissance,
n'ont pas été rendus publics, encore moins communiqués à la Haute Juridiction des
comptes, dans l'esprit de la loi organique n° 11/94 du 17/09/1994 précitée.


                                          105


                                                                                            3
        Les anomalies les plus importantes constatées lors des contrôles sur pièces et sur
place concernent :
              la prise en charge par l'État des traitements des fonctionnaires fantômes ;
              le versement indu d'indemnités de toute nature ;
             l'existence de faux textes (décrets) d'intégration dans la fonction publique
et/ou de nominations fantaisistes à des emplois supérieurs ;
              la rétribution de fonctionnaires décédés ou censés être admis à faire
valoir leurs droits à la retraite ;
              les doubles ou multiples paiements de salaires (les cumuls de fonctions,
par exemple) ; La gestion approximative (création, suppression. etc.) des postes
budgétaires faite en marge de l'autorisation parlementaire.

      4/ Le contrôle de l'exécution des lois de finances : des résultats
qui confirment la grande sensibilité des dépenses de personnel
         En exécution de sa mission d'assistant du Parlement et du Gouvernement dans le
contrôle de l'exécution des lois de finances, la juridiction financière élabore depuis
plusieurs années les rapports y relatifs prévus par la loi. Ainsi, le contrôle de l'exécution
des lois de finances des exercices 2002 et 2003 a permis de mettre en exergue les
irrégularités suivantes :
         4.1 Certaines rubriques budgétaires enregistrent des dépenses étrangères à la
dette publique. C'est le cas de la rubrique 13 71
         « Restructuration des entreprises (dette) » qui enregistre en 2002 :
               les salaires SOGADEL (Société Gabonaise d'élevage) pour
74 559 000 FCFA, les salaires et diverses dépenses SOGATRA (Société Gabonaise de
transport) : 571 046 195 FCFA ;
               les salaires des agents du ministère de l'agriculture pour
701 937 061 FCFA ;
               les arriérés de salaire de l'entreprise publique (aujourd'hui privatisée)
AGROGABON : 301 937 061 FCFA.

          Après avoir observé qu'à travers ce type de rubrique l'État supporte les charges
salariales et certaines dépenses de fonctionnement des entreprises publiques en
difficulté, la Cour a tenu à préciser que de telles dépenses auraient dû être prévues et
exécutées au titre des transferts et interventions ou au titre des prêts et avances à
l'économie.
         4.2 le maintien en activité des agents atteints par la limite d'âge, la taille
démesurée des cabinets ministériels, la création des nouvelles fonctions rétribuées par
assimilation, la régularisation des situations administratives des agents (paiement à
concurrence de 3,974 milliards de FCFA fait en 2002).
         4.2 En violation de la réglementation, ces dépenses de solde qui ont un
caractère limitatif ne sont pas exécutées dans la limite des crédits ouverts par la loi de
finances. La Cour n'a pas manqué par ailleurs de rappeler que les dépenses de solde
payées sans ordonnancement préalable doivent faire l'objet d'ordonnances de
régularisation en fin d'exercice.




                                      106


                                                                                    4
        Les différents résultats obtenus en matière de vérification des dépenses de
rémunération de l'État conduisent à montrer les voies d'un meilleur contrôle des charges
de personnel et cela, dans l'optique tant recherchée de maîtrise de la nasse salariale
publique.

    5/ LES VOIES D'UN CONTRÔLE                                    EFFICACE             DES
DÉPENSES DE PERSONNEL DE L’ÉTAT
        Dans cette seconde partie, il sera évoqué tour à tour :
        1 la réforme de l'organisation administrative et financière applicable aux
rémunérations de l’État ;
        2 la redynamisation du contrôle a priori ;
        3 le renforcement du contrôle a posteriori exercé par la juridiction des
comptes.

       5.1 La réforme de l'organisation administrative et financière
applicable aux rémunérations servies par l'État : une logique tournée
résolument vers la modernisation de l'État
          Comme le rappelle si bien le professeur Eric Oliva, un contrôle efficace des
finances publiques est tributaire d'une information fiable. Or la fiabilité de l'information
paraît constituer aujourd'hui la chose la moins bien partagée en matière de contrôle des
finances publiques. Cela est d'autant plus vrai que les contrôles de la juridiction des
comptes ont révélé non seulement l'inorganisation caractérisée, pour ne pas dire
l'inexistence, des comptabilités administratives prévues par la réglementation, mais
surtout l'opacité de l'information financière cultivée par les gestionnaires de deniers
publics qui usent de toute les manoeuvres dilatoires imaginables pour se soustraire à
l'action de la justice financière.
          Étant donné que la modernisation de l'État passe nécessairement par la
modernisation de l'administration, le constat fait plus haut incite à envisager peu ou prou
la réforme de l'organisation administrative et financière de l’État, notamment en matière
de gestion des ressources humaines.
          L'État gabonais a déjà entamé ce processus, car il a été mis en place (en 1997)
des structures telles que la commission consultative interministérielle de la réforme
administrative censée jouer un rôle important dans le plan de modernisation de
l'administration.
          En réalité, c'est toute la problématique du droit de la fonction publique qui
apparaît en filigrane dans les développements précédents.
          Pour permettre l'avènement d'un contrôle performant des dépenses de
rémunérations de l'État, ce droit de la fonction publique devrait reposer d'une manière
claire sur :
                une administration respectueuse de ses propres textes : comme tout
sujet de droit, la responsabilité de l'administration peut être engagée, et ce simple rappel
suffit pour faire comprendre aux préposés de la puissance publique que l'État peut se
retourner contre eux, voire dans certains cas, dégager sa responsabilité pour invoquer la
leur ;
                la compétitivité et l'efficacité qui reposent non seulement sur la
formation et les aptitudes professionnelles mais également sur la simplification des
procédures et l'adoption de la voie la moins onéreuse entre celles qui présentent le même
intérêt (c'est le problème de l’allègement des coûts, car on doit hélas déplorer le fait que


                                    107


                                                                                   5
l'administration n'ait pas toujours les moyens de s'opposer à ce qui majore ses coûts
salariaux) ;
               les principes d'équité, de transparence et d'objectivité. Il existe encore
dans les textes qui organisent la gestion des agents publics des dispositions tendant à
mettre à mal ces principes, Il s'agit notamment des questions relatives au pouvoir
discrétionnaire (lequel s'exprime à travers les nominations et les promotions au choix),
au traitement discriminatoire des agents (source de violation du principe de l'égalité de
traitement) et à l'inadéquation entre la qualification professionnelle et les postes
d'affectation.
          À travers les objectifs qui viennent d'être exposés, se dégage l'image de la
fonction publique moderne dotée de règles juridiques et financières cohérentes. De là, il
semble superfétatoire de se poser la question de savoir si le droit actuel, au plan du cadre
organisationnel et fonctionnel de la gestion administrative et financière des agents de
l'État, permet d'atteindre ces objectifs.
          C'est pourquoi, paraît encourageante et salutaire l'action multiforme menée par
des organismes comme I'AISCCUF, l'OIF (Organisation Internationale de la
Francophonie) dans la recherche par les États membres de la démocratie, des droits de
l'homme et de l'efficacité de la dépense publique.

         6/ La réhabilitation du contrôle a priori
          Au Gabon, le contrôle a priori, exercé principalement par la DGCF du ministère
des finances, reste marqué par des faiblesses criantes qui conduisent à une trop grande
inefficacité budgétaire. En tout cas, ce type de contrôle obtient des résultats peu
convaincants en matière de traitements et salaires des agents de l'État, du moment que les
dépenses de personne! qui doivent être distinguées des dépenses classiques telles que les
dépenses d'alimentation ou de carburant par exemple (régies par la procédure habituelle
engagement - liquidation - ordonnancement), représentent des charges répétitives placées
en gestion centralisée d'une manière régalienne à la direction de la solde par
l'administration des finances.
          Or, comme chacun peut le comprendre, une grande permissivité du contrôle a
priori effectué par le contrôleur financier réduit inéluctablement l'efficacité du contrôle a
posteriori exercé par le juge des comptes. Ne serait-ce que par son contrôle de
conformité et d’opportunité des actes de dépense posés en amont, le contrôleur financier
devrait constituer un filtre à même de contribuer à l'atténuation de la fréquence des
anomalies portant sur :
               la liquidation des éléments constitutifs des traitements et salaires
(contrôles arithmétiques) ;
               le suivi du recrutement du personnel et de I'évolution des postes
budgétaires ;
               le rapprochement des données (états de salaire et bulletins de solde) de la
direction de la solde avec le fichier informatique enregistré à la DGI (direction générale
de l'informatique) ;
               les recoupements, à intervalles réguliers, entre les données salariales
produites par le ministère de la fonction publique, les ministères en charge de la gestion
des statuts particuliers (justice, défense nationale. enseignement supérieur etc.) et le
ministère de l'économie et des finances.




                                      108
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      6.1 Le renforcement du contrôle a posteriori de la Cour des
comptes
          Selon la loi, la Cour des comptes du Gabon exerce un contrôle budgétaire et de
gestion sur les ministères et les autres services administratifs de l'État. En matière de
gestion des ressources humaines, et singulièrement de dépenses de personnel, ce contrôle
s'effectue conformément aux procédures de vérification en vigueur et aux normes d'audit
généralement admises, notamment celles de I'INTOSAI.
          Nonobstant la nature complexe des éléments constitutifs de la rémunération des
personnels de l'État, il est établi que la démarche de contrôle dans le secteur public
présente beaucoup de similitudes avec la démarche d'audit des charges salariales à
laquelle ont généralement recours les auditeurs externes (cabinets comptables).
          De fait, un contrôle approfondi (examen des dossiers individuels du personnel)
pourrait s'exercer en priorité sur les principaux éléments de solde ayant le caractère de
sursalaire, c'est-à-dire sur ceux qui, comme les indemnités de fonction, viennent en
complément de la rémunération de base.
          En effet, sur un plan purement technique, il a été constaté que la vérification du
traitement de base des fonctionnaires ne pose pas de problème majeur. Au Gabon, le
salaire de base des agents de l’État peut être appréhendé par la formule ci-après :
          SB=PI x I+SMIC (1)
          ou SB désigne le montant du salaire de base en FCFA
          PI le point d'indice (fixé à 400)
          I l'indice de l'agent de l'État
          SMIC le salaire minimum de croissance. Au Gabon, on parlait de SMIG (Salaire
Minimum Interprofessionnel Garanti). Sa valeur est égale à 4 4 000 francs CFA.
          Ainsi, la formule (1) peut s'écrire encore :
          SB = 400.I + 4 4000 (2)
          Dans le cadre du présent travail, nous nous limiterons, de façon empirique, aux
cas de l'indemnité de fonction et de l'indemnité de spécialité, en raison du risque élevé de
déperdition de fonds publics inhérent au versement de tels suppléments de salaire.
          L'indemnité de fonction, définie comme un supplément de traitement, est
attribuée aux agents titulaires ou confirmés et nommés à des postes de conception, de
maîtrise ou d'encadrement ainsi qu'à certains emplois particuliers. Elle varie suivant
l'ancienneté des bénéficiaires dans la fonction.
          L'indemnité de spécialité, comme son nom l'indique, est allouée aux personnels
civils de l'État (fonctionnaires et contractuels) en fonction de leur spécialité.
          Par rapport à ces deux indemnités, la tâche du juge financier consistera à
s'assurer principalement :
          1. de la base légale de l'indemnité. Par exemple, l'allocation de l'indemnité de
fonction est en effet subordonnée ;
              à l'existence dans un texte organique du poste y ouvrant droit ;
              à la libération préalable et à la vacance effective du poste ;
              au respect des conditions organiques et statutaires d'accès à ce poste ;
        2. de l'exacte liquidation de l'indemnité (montant prévu par les textes) ;
        3. du versement de l'indemnité au véritable ayant droit (cas d'exclusion du
bénéfice de l'indemnité) ;
        4. de l'exact assujettissement de l'indemnité à la réglementation fiscale.




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                                                                                    7

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          Au regard de tout ce qui précède, il apparaît que le contrôle des dépenses de
personnel de l’État demeurera longtemps encore une préoccupation essentielle des ISC
affiliées à 1'AISCCUF.
          Tout bien considéré, les expériences en la matière de la plupart de ces ISC
peuvent être comparées, mutatis mutandis, à tous points de vue. La part des dépenses de
rémunération dans les dépenses de fonctionnement de l'État demeure trop élevée, d'où
l'objectif quasi généralisé visant à maîtriser les charges salariales.
          Pourtant, à y voir de près, à l'instar de la dette publique, le problème des
dépenses de personnel de l'État ne doit pas être analysé seulement en terme de stock mais
surtout en termes de flux. Il importe aujourd'hui, contrairement à un passé plus au moins
récent, de « mieux dépenser » en matière de personnel, à l'effet de répondre efficacement
aux exigences de la raréfaction des ressources publiques et, son corollaire, la bonne
gouvernance.




                                     110
      COUR DES COMPTES
DU GRAND DUCHÉ DE LUXEMBOURG



      Marco STEVENAZZI
            Greffier




          111
         Introduction


       Les lois de finances : quelles informations contiennent-elles sur le nombre
d’emplois autorisés et leurs caractéristiques (statut, grade), sur le montant des
rémunérations et leur composition (traitement principal, primes, charges sociales) ?

         Loi du 23 décembre 2005 concernant le budget des recettes et des dépenses
de l'État pour l'exercice 2006

          Art. 15. - Nouveaux engagements de personnel
          (1) Au cours de l’année 2006, il n’est procédé à aucun engagement de personnel
au service de l'État, sauf en cas de nécessité établie et s’il s’agit du remplacement du
titulaire d’un emploi vacant.

          (2) Pour l’application de cette disposition, l’effectif total du personnel
comprend:
          a) les fonctionnaires, les employés et les ouvriers occupés à titre permanent et à
tâche complète au service de 1’État à la date du 31 décembre 2005;
          b) les fonctionnaires, les employés et ouvriers occupés à tâche partielle dans la
limite des effectifs en hommes-heures/an au 31 décembre 2005.
          Sont comprises dans l’effectif total les vacances d’emploi qui se sont produites
avant le ler janvier 2006 et qui n’ont pas pu être pourvues de titulaires à cette date.

         (3) Par dérogation aux deux paragraphes qui précèdent, le gouvernement est
autorisé à procéder au cours de l’année 2006:

             à des engagements de renforcement de personnel occupé à titre permanent
et à tâche complète dans les différents services de l’État, dont le nombre ne peut toutefois
pas dépasser de plus de 209 unités l’effectif total tel qu’il est défini au paragraphe (2) a);

              à des engagements de renforcement de personnel enseignant dans les
différents ordres d’enseignement postprimaire, dont le nombre ne peut toutefois pas
dépasser 50 unités;

             aux engagements de personnel pour les besoins des services de 1’État
reconnus nécessaires pour l’occupation anticipée d’emplois non vacants, sans que la
durée de l’occupation anticipée ne puisse être supérieure à six mois ;

               au remplacement à titre définitif des agents de l’État bénéficiant du régime
de la préretraite. Lorsque le remplaçant est recruté en vue de son admission ultérieure au
statut de fonctionnaire, et lorsque le cadre correspondant de l’administration concernée
ne comprend pas de vacance de poste, il est placé temporairement hors cadre jusqu’au
moment où les droits du fonctionnaire remplacé à l’indemnité de préretraite cessent de
plein droit;

              à des engagements de renforcement de personnel occupé à titre permanent
et à tâche partielle dans les différents services de 1’État dans la limite de 800 hommes-
heures/semaine;



                                       112
               pour les besoins de l'administration judiciaire, à l'engagement de 5
magistrats, de 4 rédacteurs et de 3 employés, ainsi que, pour les besoins du service
central d'assistance sociale, d'un psychologue et de 2 agents de probation ;

              à des engagements de personnel occupé à titre permanent et à tache
complète ou partielle dans les différents services de l’État, dans les établissements
publics et dans la société nationale des chemins de fer luxembourgeois et disposant de la
qualité de travailleur handicapé telle que définie par la loi modifiée du 12 septembre
2003 sur les travailleurs handicapés ainsi qu’à des réaffectations d’agents de l’État
reconnus hors d’état de continuer leur service, mais déclarés propres à occuper un autre
emploi dans l’administration par la Commission des pensions prévue par la loi modifiée
du 26 mai 1954 réglant les pensions des fonctionnaires de 1’État respectivement la loi du
3 août 1998 instituant des régimes de pension spéciaux pour les fonctionnaires de 1’État
et des communes ainsi que pour les agents de la Société nationale des chemins de fer
luxembourgeois, dans la limite de 2.200 hommes-heures/semaine;

            à des engagements de renforcement de personnel enseignant pour les
besoins de la réserve nationale de suppléants dans l’éducation préscolaire et
l’enseignement primaire, dont le nombre ne peut toutefois pas dépasser 40 unités ;

             sont prorogées, pour la durée de l’année 2006, les autorisations de création
d’emplois énumérées ci-après et prévues par l’article 13, paragraphe 4) de la loi
budgétaire du 21 décembre 2004 ainsi que par les dispositions correspondantes des lois
budgétaires antérieures:

        pour le compte du ministère de la fonction publique et de la réforme
administrative: des ouvriers pour les besoins de l’administration gouvernementale;

         pour le compte du ministère de la famille et de l'intégration: un assistant social
pour les besoins du service d'action socio-familiale – enfants et adultes.

         Les décisions relatives aux engagements de personnel au service de l’État y
compris celles relatives aux fusions et scissions de postes, incombent au Premier
ministre, ministre d’État, sur le vu du rapport motivé du chef d’administration et de l’avis
de la commission spéciale prévue à l’article 6 de la loi du 24 décembre 1946.

         Toutefois, pour les demandes des administrations comportant un transfert de
postes entre administrations, entre carrières ou une augmentation des effectifs du
personnel au service de l’État, la décision visée à l’alinéa ler incombe au conseil de
gouvernement. Il en est de même des déplacements d’agents opérés sur décision de la
commission des pensions ou à titre de sanction.

         Ces procédures sont applicables à tous les engagements au service de l’État,
quel que soit le statut du personnel.

         Par dérogation aux alinéas précédents, le conseil de gouvernement peut, sur avis
de la commission spéciale visée à l’alinéa premier du point (5) du présent article,
autoriser le ministre de I’éducation nationale et de la formation professionnelle, le
ministre de la culture de l’enseignement supérieur et de la recherche et le ministre de la
famille et de l’intégration, à engager, sans autre forme de procédure et pour une durée ne

                                    113
dépassant pas deux mois, des employés temporaires en remplacement de titulaires
absents pour des raisons imprévisibles. Le présent alinéa n’est applicable qu’aux
établissements d’enseignement. Il se limite au remplacement d’enseignants, de personnel
éducatif et social ainsi que de personnel exerçant une profession de santé. Le ministre du
ressort transmet tous les trois mois un relevé récapitulatif des engagements effectués sur
base du présent alinéa au Premier ministre, ministre d’État, qui le transmet à la
commission spéciale visée à l’alinéa premier du présent article.

             Par dérogation aux lois et règlements régissant la matière, la participation
de l’État aux dépenses de rémunération du personnel de l’éducation préscolaire et de
l’enseignement primaire est limitée, en ce qui concerne les engagements réalisés après le
31 décembre 1969, à ceux autorisés par le ministre compétent, sur avis de la commission
spéciale prévue à l’article 6 de la loi du 24 décembre 1946 et après délibération du
gouvernement en conseil.

               La participation de l’État aux dépenses d’organismes autres que les
institutions de sécurité sociale visées à l’article 282 du code des assurances sociales, et
dont les frais de personnel sont couverts, en tout ou en partie, par le budget de l'État, est
limitée, en ce qui concerne les engagements réalisés après le 31 décembre 1969, à ceux
autorisés par les Ministres compétents, sur avis de la commission spéciale prévue à
l’article 6 de la loi du 24 décembre 1946 et après délibération du gouvernement en
conseil.

         C) Information de l’ISC :

         de quelles informations dispose l’ISC en, matière de personnel ? A-t-elle
connaissance des rapports de contrôles éventuellement effectués par des corps de
contrôle ministériels ? Quels sont ses modes d’accès aux données de personnel
(informatiques ou autres) ?

         Les départements ministériels, administration et services de l’État sont tenus à
communiquer la Cour des comptes toutes les pièces ayant trait aux dossiers personnels
des agents de l’État. Cette obligation inclut toutes les informations concernant l’évolution
de la carrière de l’agent (décisions de nomination etc…) ainsi que les informations
concernant un changement de l’état civil de l’agent. Sur base de ces données, un dossier
personnel dont le contenu est identique à celui du gestionnaire des rémunérations
(administration du personnel de l’État) est établi et tenu à jour par la Cour des comptes et
ceci pour tous les agents.

         Le contrôle interne des rémunérations établies par l’administration du personnel
(APE), chargée des opérations de calcul et de paiement des rémunérations des
fonctionnaires, employés et ouvriers de l’État, est opéré par la direction du contrôle
financier (DCF). Les observations formulées par les agents de la DCF sont
communiquées à la Cour des comptes en cas de refus de visa et sont renseignées
parallèlement dans une base de données Lotus Notes qui est accessible à la Cour des
comptes.

         Les données relatives au paiement de rémunérations sont communiquées à la
Cour par l’administration du personnel de l’État sous forme de relevés mensuels.
Parallèlement, les mêmes données sont accessibles à la Cour via des fichiers


                                      114
informatiques dont la consultation peut se faire sur unité centrale à travers un accès
moyennant le réseau intranet des administrations de l’État.

         1/PRÉSENTATION DU CONTRÔLE

         La présentation du cas traitera les points suivants :

          A) Présentation synthétique et résumé du cas
          La Cour ne procède en l’occurrence pas à des contrôles occasionnels, mais
assure un contrôle permanent des dépenses pour rémunérations du personnel des
départements ministériels, administrations et services de l’État. Ce contrôle n’est
cependant opéré que sur un échantillon représentatif et comprend des entités exerçant des
activités diverses et employant du personnel de catégories diverses. L’envergure de
l’échantillon représente quelque 14% de l’effectif total des rémunérations et sera
augmenté en fonction du développement de nouveaux outils de contrôle informatiques.

          B) Champ du contrôle : s’agit-il d’une enquête sur l’ensemble des dépenses de
personnel du budget ou dans un secteur ou un établissement particulier ?
          Le contrôle des opérations financières globales s’étend sur l’ensemble des
dépenses de personnel à charge du budget de l’État avec la restriction que les
vérifications ne portent que sur un échantillon représentatif. Actuellement l’échantillon
subit des variations d’un exercice budgétaire à l’autre en fonction des catégories d’agents
et des entités contrôlées.

          C) Contexte de la programmation : le contrôle a-t-il été conduit dans le cadre
du contrôle du budget de l’État ? Dans un autre contexte : contrôle de régularité, de
performance ? À la demande du Parlement ou de l’exécutif ?
          Le contrôle permanent est un élément des contrôles opérés dans le cadre du
rapport général de la Cour sur le compte général de l’État.
          L’obligation d’établir le rapport général sur le compte général de l’État est
inscrite aux dispositions de l’article 5, (1) de la loi modifiée du 8 juin 1999 portant
organisation de la Cour des comptes.
          Le contrôle des rémunérations porte uniquement sur la légalité et la régularité et
ne donne pas lieu à un contrôle de performance.

         D) Méthodologie suivie :
         Donner toutes les informations utiles sur la programmation du contrôle, la
définition de ses objectifs, sa préparation (recueil de données, etc), les méthodes utilisées
pour sa réalisation.
         Les opérations de contrôle sont basées sur le fichier permanent des dossiers
individuels de tous les agents rémunérés par l’État tenu à jour dans son intégralité à l’aide
des pièces et documents communiqués à la Cour par les départements ministériels,
administrations et services de l’État.
         L’objectif du contrôle consiste dans une vérification de la légalité et de la
régularité des paiements effectués à titre de rémunération aux agents de l’État. Les
opérations comprennent la vérification des pièces (arrêtés de nomination, etc…), des
calculs effectués sur base de dispositions légales en vigueur et de la comptabilisation et
de l’imputation budgétaires.
         Pour atteindre ces objectifs, la Cour se sert des dossiers et des fiches de calcul
qu’elle constitue à l’aide des pièces qui lui sont communiquées par les départements


                                    115
ministériels, administrations et services de l’État et des données relatives à la fixation et
au paiement des rémunérations qui lui sont mises à disposition par l’administration du
personnel, responsable de la gestion. Ces données se présentent sous deux formes, à
savoir d’une part les relevés mensuels imprimés renseignant pour chaque agent les détails
de sa rémunération et d’autre part les informations identiques sous forme de fichiers
informatiques. Ces informations sont complétées par des aperçus des changements
intervenus lors des calculs mensuels entre deux mois qui se suivent. Les agents de la
Cour chargés du contrôle vérifient les mutations renseignées en les comparant à un
fichier des changements établi par leurs propres soins indépendamment des calculs
effectuées par l’administration du personnel de l’État.

         E) Outils informatiques : a-t-on eu recours, pour le contrôle, à des techniques
informatiques ? Lesquelles ?
         Les opérations de contrôle sont partiellement mises en œuvre à travers des outils
informatiques classiques (MS Excel, MS Access) mais aussi à l’aide de programmations
SPSS sur unités centrales, mises à disposition de la Cour par le centre informatique de
l’État. Ainsi une partie de la gestion des dossiers et du calcul du montant des
rémunérations est effectuée à l’aide d’outils informatiques sur PC (MS Office). La
consultation et le traitement des fichiers informatiques mis à disposition de la Cour par
l’administration du personnel de l’État se fait à l’aide du logiciel SPSS sur unité centrale
avec la possibilité de transférer les données résultantes sur PC pour permettre un
traitement ultérieur par MS Excel ou MS Access.

          F) Résultats du contrôle : quelles ont été les principales observations formulées
à l’issue du contrôle ? Quels en ont été les destinataires ? Ont-elles été publiques ?
Quelles suites ont été données à ces observations?
          Les cas litigieux issus de ce contrôle sont communiqués à l’administration du
personnel aux fins de prendre position et de procéder le cas échéant aux redressements
qui s’imposent ou bien de communiquer les pièces à l’appui faisant défaut.
          Les résultats du contrôle sont renseignés par la Cour dans son rapport général
sur les comptes généraux de l’État. Il est donné une vue d’ensemble sur le nombre des
observations faites ainsi que sur les suites qui ont été réservées à ces observations.

         Extrait du rapport général de la Cour sur le compte général de l’État de
l’exercice budgétaire 2004 :

         5.2. Rémunérations des agents de l’État

         5.2.1 Présentation du contrôle de la Cour
         Dans le cadre de l’établissement du rapport général sur le projet de loi portant
règlement du compte général de l’exercice 2004, la Cour a procédé au contrôle portant
sur la légalité et la régularité d’un échantillon de dépenses réalisées au cours de
l’exercice 2004 et ayant trait aux traitements des fonctionnaires respectivement aux
indemnités des employés de l’État. Pour l’exercice 2004, ces dépenses étaient de l’ordre
de 1.311.148.784,15 euros, soit 21,97% des dépenses courantes (5.968.158.958,85
euros).

       Cet échantillon a couvert environ 14% du nombre total des fonctionnaires et
employés. Il a été déterminé comme suit :



                                      116
                            Le contrôle des traitements des fonctionnaires de l’État a porté
sur 1115 dossiers lesquels représentent les agents d’un nombre déterminé
d’administrations choisies aléatoirement parmi les départements ministériels.
                            Les 1401 dossiers relatifs aux employés ont concerné les
agents des 27 premières administrations et services figurant, par ordre alphabétique
(ACSOC à DOUAN), aux relevés mensuels des indemnités des employés. Ces dossiers
couvrent une grande partie des carrières existantes, les différentes catégories d’âge et
d’ancienneté de service.
          Plus de 2500 dossiers ont ainsi été examinés par la Cour des comptes.
          Cet examen a comporté deux volets :
          1.    Le premier volet a porté sur la légalité et la régularité des actes émanant
des départements ministériels : les arrêtés d’admission au stage, de nomination, de
substitution de grade, d’octroi de congés ; les contrats d’engagement ; les décisions de
classement, d’octroi d’allongements de grade, de primes ou d’autres suppléments de
rémunération et, d’une façon générale, toute décision ayant un impact sur le statut, la
situation de carrière ou la rémunération des agents concernés.
          2.    Le deuxième volet s’est concentré sur les rémunérations versées
mensuellement par l’administration du personnel de l’État. La Cour a examiné la
conformité des paiements avec les textes légaux et réglementaires ainsi qu’avec les
pièces composant le dossier des titulaires. Pour ce faire, elle s’est en règle générale basée
sur les données des relevés mensuels.
          En ce qui concerne les fonctionnaires de l’État, le contrôle a consisté en une
comparaison de tous les paiements individuels effectués par l’administration du
personnel de l’État avec les rémunérations mensuelles à assigner d’après les calculs de la
Cour, réalisés moyennant les pièces lui transmises par les départements ministériels
respectifs.
          Pour les employés au service de l’État, le contrôle s’est effectué exclusivement à
l’aide de relevés mensuels étant donné que, préalablement à la vérification des paiements
de 2004, il a été procédé au contrôle des paiements effectués en 2003 au profit des agents
de l’échantillon choisi. Les constatations qui en résultaient ont été transmises au
ministère de la fonction publique et de la réforme administrative.

         5.2.2 Communication défaillante de pièces
         Par lettre du 4 janvier 2001, la Cour avait prié le ministre du Trésor et du budget
d’intervenir auprès des départements ministériels, administrations et services de l’État en
vue de se voir transmettre comme par le passé toutes les pièces ayant trait aux
rémunérations du personnel de l’État. En ce qui concerne notamment l’administration du
personnel de l’État, la Cour des comptes a réitéré à deux reprises (le 19 avril 2001 et le
22 janvier 2002) sa requête de communication des données et documents concernant le
personnel.

         Force est de constater que cette communication de pièces continue à être
défaillante. En effet, lors de son contrôle, la Cour s’est rendu compte qu’une partie des
dossiers sélectionnés se sont avérés incomplets, de sorte qu’un certain nombre de
documents justificatifs ont dû être réclamés auprès des départements ministériels
concernés.

         Dans ce contexte, la Cour renvoie aux dispositions de l’article 4 (2) de la loi
modifiée du 8 juin 1999 portant organisation de la Cour des comptes : « Tout document
ou toute information que la Cour des comptes estime nécessaires à l’accomplissement de


                                    117
sa mission lui sont communiqués à sa demande, y compris ceux du contrôle interne. En
ce qui concerne les documents comptables des organes, administrations et services de
l’État relatifs aux engagements et aux paiements ainsi que toutes les pièces à l’appui de
ces actes, la Cour des comptes peut en exiger une transmission périodique en copie. Il en
est de même des documents relatifs aux constatations et aux versements des recettes au
Trésor. Pour les gestions ou opérations faisant appel à l’informatique, le droit de
communication implique l’accès à l’ensemble des données, y compris les programmes,
ainsi que la faculté d’en demander la transcription par tout traitement approprié dans des
documents directement utilisables pour les besoins du contrôle. ».

        5.2.3         Résultats du contrôle
        5.2.3.1      Fonctionnaires
        a) Dossiers incomplets

         286 des 1115 dossiers examinés (25,7%) se sont avérés incomplets. Pour ces
286 agents, le nombre de documents justificatifs de paiement non communiqués s’est
élevé à 330 dont 276 ont été réclamés auprès des départements ministériels concernés au
moyen de 10 lettres envoyées entre les mois de juin et septembre 2005.

         Après l’examen contradictoire, 217 dossiers restent toujours incomplets de sorte
que la Cour n’a pas pu se prononcer sur la légalité et la régularité des dépenses y
afférentes.

        b) Observations

        76 des 1115 dossiers examinés (6,8%) ont donné lieu à 79 observations de la
Cour des comptes.

          Après l’examen contradictoire, la Cour constate que 78 dossiers (7%) présentent
81 erreurs dont 3 sont contestées par le ministère. Concernant 57 constatations, le
ministère a indiqué que l’erreur a été ou sera redressée, alors qu’au sujet de 16
constatations, il n’a fourni aucune explication. Dans 5 cas de figure, de nouvelles
constatations ont été formulées par la Cour à la suite de la communication de
justifications et de pièces réclamées.

        5.2.3.2      Employés
        a) Dossiers incomplets

          Il y a lieu de souligner que, par rapport à la situation rencontrée lors du même
contrôle dans le contexte du rapport sur le compte général de l’exercice 2002, la situation
s’est nettement améliorée. Toutefois, 177 des 1401 dossiers examinés (12,63%) se sont
avérés incomplets par rapport à 29,4% en 2002.
          Pour ces 177 agents, 203 documents justificatifs de paiement ont été réclamés
aux départements ministériels concernés et à l’APE au moyen de 23 lettres envoyées
entre le 6 juin et le 19 août 2005.
          Après l’examen contradictoire, 14 documents concernant 12 agents font toujours
défaut.
          b) Observations
          166 des 1401 dossiers examinés (11,84% contre 22,36% en 2002) ont donné lieu
à 201 observations de la Cour des comptes.

                                     118
         Après l’examen contradictoire, la Cour a formulé 197 constatations pour 162
dossiers contrôlés. Parmi elles, 89 constatations ont été maintenues par la Cour, étant
donné qu’aucune justification n’a été fournie par le ministère, et 108 erreurs ont été
redressées par le ministère en question.

          5.2.3.3      Fonctionnaires et employés
          Pour l’ensemble des fonctionnaires et employés, les résultats du contrôle sont
les suivants :
          a) Dossiers incomplets
          463 des 2516 dossiers examinés (18,4%) se sont avérés incomplets. 477
documents justificatifs de paiement d’un total de 533 pièces non communiquées ont été
réclamés par la Cour des comptes auprès des départements ministériels concernés.
          Après l’examen contradictoire, 254 documents concernant 229 agents font
toujours défaut (9,10% des dossiers examinés). Dans ce contexte, la Cour se doit de
relever que, lors de la confection du présent rapport, aucune pièce relative à la
vérification des allocations de famille payées en 2004 ne lui a été transmise.

        b) Observations

        242 des 2516 dossiers examinés (9,61%) ont donné lieu à 280 observations de la
Cour des comptes.

         Après l’examen contradictoire, la Cour constate que 240 dossiers ont fait l’objet
de 278 constatations. Tandis que 113 sont contestées ou non commentées, 165 erreurs ont
été par contre favorablement avisées par le ministère.

         Donc, à défaut de clarification des 113 constatations restées en suspens, il y a
lieu de conclure que 6,55% des dossiers examinés étaient affectés par une irrégularité.

        Ces observations concernent, de manière schématique, 5 catégories :
         calcul de la tâche ;
         allocation de fin d’année ;
         rémunération de base ;
         allocation de repas ;
         décision d’engagement et de carrière.

        Le tableau ci-dessous indique pour chacune des 5 catégories le nombre
d’observations faites par la Cour des comptes.

                                            Fonction   Employés       Total
       1) calcul de la tâche                   1           3             4
       2) allocation de fin d’année            1           3             4
       3) rémunération de base                61           91          152
       4) allocation de repas                 14           69           83
       5) décision d’engagement et de
                                               4           31           35
       carrière
                                 Total        81          197          278


                                      119
         5.2.4 Imputation des avances pour rémunérations
          Dans le domaine des rémunérations de ses agents, l’État a continué au-delà du
 er
1 janvier 2001 à procéder par paiements d’avances mensuelles. Cette pratique se base
sur l’article 63 de la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la
trésorerie de l’État qui dispose que dans des cas exceptionnels ou inhérents au mode de
paiement et suivant des conditions et modalités à déterminer par règlement grand-ducal,
le ministre ayant le budget dans ses attributions peut autoriser l’octroi d’avances
temporaires de fonds.
          Le règlement grand-ducal visé à l’article 63 est entré en vigueur début janvier
2003.
          L’article 1er de ce règlement grand-ducal précise qu’aucun octroi d’avances
temporaires de fonds par la Trésorerie de l’État pour le paiement d’une dépense de l’État
ne peut être autorisé par le ministre ayant le budget dans ses attributions, ni être exécuté
par la Trésorerie de l’État en l’absence d’un engagement préalable de la dépense sur un
article du budget ou sur un fonds spécial, conformément aux dispositions de la loi
modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’État.
          D’après l’article 3 du même règlement grand-ducal, l’octroi d’avances
temporaires de fonds par la Trésorerie de l’État pour le paiement de dépenses de l’État
peut être autorisé par le ministre ayant le budget dans ses attributions notamment pour
tous les paiements en relation avec les rémunérations des agents de l’État. Ces
autorisations peuvent être accordées pour une période ne pouvant pas dépasser un
exercice budgétaire tout en étant renouvelables.
          Pour ce qui est des avances payées à titre de rémunérations des agents de l’État
lors de l’exercice 2004, un montant de 1.311.148.784,15 euros a été ordonnancé et
liquidé au moyen de 629 ordonnances d’imputation distinctes. La ventilation du coût des
rémunérations selon les différentes catégories d’agents de l’État se présente comme suit :



                                                          Articles budgétaires
                                   Montant imputé
                                                               concernés
       Fonctionnaires              1.041.540.860,63                91
       Employés                     184.592.570,15                148
       Ouvriers                     85.015.353,37                  86
                        Total      1.311.148.784,15               325



          La Cour note que toutes les avances de fonds réellement effectuées en 2004 ont
été comptabilisées.
          En tenant compte des opérations d’imputation d’avances réalisées pour 2004, la
situation des arriérés cumulés est représentée par le tableau suivant. Au niveau des
arriérés d’imputations des années précédentes, aucun changement n’a été constaté.




                                      120
           Tableau 21 : Avances non régularisées - situation au 1er juillet 2005


                           Fonctionn.
                                       Fonctionn.                                Total par
                           n'apparten
              Employés                      de                                   exercice
Exercice                    ant pas à                             Ouvriers
             et étudiants             l'enseignem
                          l'enseignem                                               En €
                                           ent
                               ent

avant
1988          667.900,32                                                         667.900,32

1988          764.280,85      1.812.419,71        100.705,55                    2.677.406,11

1989          112.495,49       818.567,13           65.857,50                    996.920,12

1990          367.470,69      2.075.221,48        137.500,34                    2.580.192,51

1991          858.274,66      2.647.590,67        323.377,33                    3.829.242,66

1992          2.291.370,26    2.654.065,35        868.577,07                    5.814.012,68

1993          1.231.217,45    3.796.142,21        1.106.313,25                  6.133.672,91

1994          2.094.740,99    4.117.534,28        2.582.382,28                  8.794.657,55

1995          2.613.550,06    4.753.635,61        5.643.992,08                  13.011.177,75

1996          2.123.100,08    4.254.416,89        6.171.509,08                  12.549.026,05

1997          803.820,93      2.575.678,05        4.392.278,07                  7.771.777,05

1998          2.562.378,76    3.624.248,92        5.081.457,81                  11.268.085,49

1999         19.824.907,30    23.777.745,66       5.044.432,91    48.014,52     48.695.100,39

2000          1.438.804,04     25.703,06          1.809.441,32    -248.245,29   3.025.703,13

2001                                       divers                                -43.508,83

2002          179.180,09          0,00                0,00           0,00        179.180,09

2003              0,00            0,00                0,00           0,00           0,00

2004              0,00            0,00                0,00           0,00           0,00

  Total       37.933.491,97   56.932.969,02       33.327.824,59   -200.230,77   127.950.545,98




                                            121
         5.2.4.1.     L’intervention de la DCF dans la procédure de régularisation
des avances pour rémunérations
         Tous les paiements de rémunérations doivent être soumis au contrôle préalable
de la DCF. Toutefois, en pratique, seules les rémunérations et les pensions des agents de
l’État ayant subi, sur initiative de l’APE, une modification d’un mois à l’autre sont
validées par la DCF avant de faire l’objet d’un paiement par avances par la Trésorerie.

          Au niveau de la phase de régularisation des avances payées à titre de
rémunérations des agents de l’État, le contrôleur financier ne dispose d’aucun moyen de
vérifier la véridicité des montants à imputer, montants que la DCF est appelée à valider à
deux reprises, à savoir lors de l’engagement et lors de l’ordonnancement.
          Les contrôleurs financiers se contentent de valider les propositions
d’engagements générées par le ministère de la fonction publique et de la réforme
administrative sans pouvoir se prononcer, ni sur l’exactitude matérielle d’un montant
proposé à l’imputation d’un article budgétaire donné, ni sur l’intégralité des
régularisations effectuées.
          G) Perspectives : quels sont les projets de contrôles de l’ISC sur ce sujet ?
Quelles sont ses attentes en matière de coopération avec d’autres ISC de l’AISCCUF ?
Quels apports sont attendus du séminaire de Djibouti ?

         La Cour poursuivra ses activités dans le domaine du contrôle des rémunérations
et sera amenée à adapter ses méthodes aux nouveaux projets en cours auprès de
l’administration du personnel. En effet des représentants de la Cour assistent
actuellement aux réunions du comité de pilotage ayant pour mission d’implémenter un
nouveau système de gestion du personnel de l’État. Ce projet a pour objet de migrer le
système actuel vers un système intégré fonctionnant sous SAP, dont les modules de
gestion de la comptabilité sont déjà utilisés par les départements ministériels,
administrations et service de l’État depuis 1998. Les opérations de calcul des carrières
des agents, actuellement réalisés de façon manuelle, seront informatisées dans ce
système. De même, les opérations de paiement pourront être comptabilisées dans SAP
sans avoir recours à des interfaces.
         Pour faire face à cette nouvelle situation, la Cour devra adapter ses méthodes de
traitement des données pour tenir compte du changement des structures des bases de
données gérées par l’administration du personnel de l’État, ainsi que du nombre
d’informations y renseignées.
         Le séminaire pourrait fournir des informations utiles quant aux expériences
faites dans ce domaine par d’autres ISC, notamment en ce qui concerne le contrôle de
système de gestion informatisés.




                                     122
 CHAMBRE DES COMPTES
   DE MADAGASCAR



Thérèze Pierre RASOLONIRINA
           Conseillère




         123
         Introduction


         1) DONNÉES GÉNÉRALES ET CONTEXTE DE GESTION

         A – Importance des dépenses de personnel de l’État

         Le tableau ci-dessous retrace les dépenses de personnel de l’État Malagasy, de
1998 à 2001. Le choix de la période est justifié par le fait que les lois de règlement pour
les périodes de 2002 à 2004 n’ont pas encore été présentées au Parlement, bien que celles
de 2002 et 2003 aient déjà été traitées par la Cour. Aussi il a été jugé utile de prendre en
considération les exercices suivants.

      Situation des dépenses de personnel de 1998 à 2001
                   En milliards de Fmg
 RUBRIQUES 1998          1999       2000         2001

 Dépenses          766.5    827.7       857,2          976,5
 votées



 Dépenses          750.9    918.3      1 048.3         1177
 exécutées
Sources : Lois de finances et annexes aux lois de règlement

         Observations :

         - On note des dépassements des crédits votés.
         - Le chiffre disponible pour mesurer l’importance des dépenses de personnel de
l’État concerne l’exercice 2001. Si le total des prévisions de dépenses est de 3 386
milliards, les dépenses de personnel représentent donc 28%.

         B- Référentiel juridique

               - Le statut général de la fonction publique.
         La loi en vigueur porte le n°2003-011 portant statut général des fonctionnaires.
         Outre ce statut général il existe divers statuts particuliers au nombre de 12 dont :
         - les magistrats
         - les enseignants chercheurs des universités
         - la police nationale
         - les militaires
         - les agents de l’administration pénitentiaire

              - Les lois de finances
         Les lois de finances déterminent toute augmentation de salaires d’une année à
l’autre compte tenu du cadrage macroéconomique. L’inflation n’est pas toujours prise en
compte dans la détermination de cette hausse.



                                      124
         Le budget d’exécution comporte une partie relative à la situation des effectifs
par imputation administrative et par catégorie et par département telle que définie ci-
dessous :

        Catégorie exceptionnelle
        Catégorie fonctionnelle
        Catégorie X
        Catégorie IX
        Catégorie VIII
        Catégorie VII
        Catégorie VI
        Catégorie V
        Catégorie IV
        Catégorie III
        Catégorie II
        Catégorie I
        Emploi de Longue Durée 1
        Emploi de Longue Durée 2
        Emploi de Longue Durée 3
        Emploi de Longue Durée 4

        Y figurent aussi dans la partie réservée aux dépenses, les comptes de la classe 60
« charges de personnel » avec les crédits ouverts par département :
        601 salaires et accessoires
        603 indemnités et avantages liés à la fonction
        605 charges sociales patronales

        C) Information de l’ISC

         La Chambre des comptes peut disposer de toutes les informations utiles dans le
cadre de ses contrôles. Toutefois c’est à travers le contrôle de l’exécution de la loi de
finances que la Cour a pris connaissance des informations relatives au personnel étant
donné que ce thème n’a pas encore fait spécialement l’objet d’un contrôle.

        2- PRÉSENTATION DU CONTRÔLE

         A) Présentation synthétique et résumé du cas
         La Chambre des comptes n’a pas encore procédé à un contrôle thématique sur
les dépenses de personnel de l’État. Elle a par contre eu l’occasion de prendre
connaissance des dépenses de personnel par le biais du contrôle de l’exécution de la loi
de finances (loi de règlement) ou du contrôle juridictionnel.

        B) Champ du contrôle
        Dans le cadre d’un contrôle thématique sur les dépenses de personnel, la
chambre des comptes peut procéder à des investigations auprès des ministères
employeurs, du ministère de la fonction publique et du ministère chargé des finances et
du budget.
        Le contrôle porte sur la régularité des dépenses et l’efficacité de la gestion du
personnel (gestion des carrières, fonctionnaires fantômes…).



                                   125
        Il est à signaler qu’un recensement national a déjà été effectué par le ministère
de la fonction publique et celui des finances dans le cadre de l’assainissement des
dépenses de personnel.
        Les résultats par département ministériel, ont permis de déceler les
fonctionnaires irréguliers et le redéploiement des agents de l’État.

         C) Contexte de programmation
         Comme stipulé supra, le contrôle effectué concerne donc soit les dépenses de
personnel du budget de l’État ou d’un établissement public particulier et concerne surtout
le contrôle de régularité et de performance dans le cadre d’un contrôle de gestion.

          G) Perspectives
          La Cour est consciente de la nécessité d’un contrôle des dépenses de personnel
de sa part au niveau :
          -     du ministère chargé des finances qui est le gestionnaire des crédits de
solde
          -     des ministères employeurs qui sont gestionnaires des ressources humaines
          Le centre de traitement informatique de la solde et des pensions se trouve au
ministère des finances. Le ministère utilise-t-il ce centre en tant que service de gestion
financière du personnel de l’État ou tout simplement en tant que un centre d’édition ? Il
serait peut-être opportun de procéder d’abord à un audit de ce centre informatique pour
constater l’efficacité de ce centre.
          En effet dans un pays comme Madagascar, la gestion des ressources humaines
pose encore problème.
          Les méthodes utilisées par département ne sont pas uniformes. Le système de
recrutement, même déjà prévu par les textes ne répond pas toujours aux besoins du pays.
Compte-tenu de l’étendue du pays, le personnel de l’État est encore insuffisant mais du
fait de l’insuffisance des ressources, il a même été procédé au gel des effectifs depuis
1993.
          Dans ses observations, lors de ses contrôles juridictionnel et de gestion, la Cour
a constaté une défaillance dans la méthode de prévision par les départements ministériels.
En effet il a toujours été constaté des dépassements de crédits pour les dépenses de
personnel.

         Les dépenses du personnel extérieur, dont la gestion n’est pas encore
informatisée, posent beaucoup de problèmes du fait des dépenses à régulariser qui
traînent d’une année à l’autre, les crédits en la matière ayant un caractère limitatif. Il en
est de même pour les dépenses des militaires.

         La Chambre des comptes envisage d’introduire dans son programme de contrôle
les dépenses de personnel à partir des irrégularités déjà décelées.

        Dans un premier temps, comme la Cour a l’occasion lors du contrôle des
comptes des agences comptables diplomatiques d’avoir des renseignements sur le
personnel extérieur, elle pourra avec l’aide d’autres ISC assurer un contrôle adéquat.

        Même si chaque pays a ses propres réalités, la Cour espère après ce séminaire
pouvoir profiter de l’expérience des uns et des autres pour le contrôle des dépenses de
personnel, sur le plan technique surtout.



                                      126
SECTION DES COMPTES
DE LA COUR SUPRÊME
      DU MALI


   Kassoum SIDIBE
      Président

   Issa BAGAYOGO
       Conseiller

  Kloussama GOITA
     Conseiller




      127
         Introduction

        Considéré par grandes masses, le budget de l’État comprend les dépenses de
personnel, de fonctionnement et les dépenses d’investissement.

        Les dépenses de personnel sont fonction des effectifs, des statuts, de la position
administrative du personnel.

        Parallèlement aux variables citées, le volume des rémunérations tient compte
des charges familiales, de la responsabilité de l’ancienneté et de la spécificité du travail
accompli. Le contrôle des dépenses de personnel peut porter sur :

                le contrôle physique des agents. Ce type de contrôle permet de relever les
effectifs fictifs, les cas de double emploi etc.
                le contrôle des éléments des salaires. Ce contrôle permet de relever les
sommes indûment perçues.
                le contrôle contradictoire de la gestion administrative et budgétaire. Du
fait d’une gestion administrative et budgétaire séparée, un tel contrôle est certes pertinent
mais la lourdeur administrative et l’insuffisance voire même le manque d’information
engendrent des failles.

         Importance des dépenses de personnel dans le budget de l’État :

         Le volume des dépenses de personnel tant en prévision qu’en exécution croît
d’année en année. Conformément aux textes législatifs en vigueur, notamment le statut
général de la fonction publique pour les fonctionnaires et le code du travail pour les
conventionnaires, les éléments de la rémunération comportent le traitement (salaire
indiciaire ou salaire de base) les prestations familiales et les primes et indemnités.

         Cette évolution est motivée par l’accroissement des effectifs mais aussi et
surtout par la satisfaction des nombreuses revendications des travailleurs relatives aux
augmentations de salaires.




                                      128
              Évolution des prévisions de dépenses de personnel par rapport aux
prévisions dépenses du budget de l’État de 1993 à 2004

   Année         Prévisions dépenses          Prévisions dépenses       Pourcentage
                     personnel                  Budget d’État            (a/b)x100
                         (a)                          (b)
   1993                 40,50                        200,47                 20,20
   1994                 46,20                        374,33                 12,34
   1995                 48,70                        353,96                 13,76
   1996                 50,63                        380,32                 13,31
   1997                 57,14                        411,61                 13,88
   1998                 60,68                        449,79                 13,49
   1999                 68,61                        495,06                 13,86
   2000                 73,58                        522,54                 14,08
   2001                 82,66                        587,90                 14,06
   2002                 90,25                        679,33                 13,28
   2003                 100,78                       732,52                 13,76
   2004                 122,76                       787,20                 15,79

          Les prévisions de dépenses sont exprimées en milliards de FCFA.

        Comme indiqué dans le tableau ci-dessus, les prévisions de dépenses de
personnel bien que croissant en volume d’année en année, représentent environ le
sixième des prévisions de dépenses du budget de l’État.

         Les prévisions de dépenses de personnel très importantes viennent après celles
du budget spécial d’investissement (BSI). Au Mali, les dépenses de personnel sont
financées par les recettes ordinaires tandis que le budget spécial d’investissement est
financé à hauteur de 70% par les ressources extérieures.
         Le taux le plus élevé des prévisions de dépenses de personnel en 1993 (20,20%)
s’explique en grande partie par la satisfaction par le gouvernement de plusieurs
revendications après les évènements de mars 1991.




                                   129
       1.2. Évolution des dépenses de personnel par rapport aux dépenses totales
du budget de l’État de 1993 à 2004

          Elle se présente comme indiquée dans le tableau ci-dessous (en milliards de
FCFA) :

   Année       Dépenses de personnel            dépenses du budget          Pourcentage
                                                      d’État
   1993                 40,00                          152,16                   26,29
   1994                 45,50                          309,84                   14,68
   1995                 48,30                          297,08                   16,26
   1996                 50,90                          351,06                   14,50
   1997                 57,52                          390,68                   14,72
   1998                 59,31                          424,61                   13,97
   1999                 65,83                          443,22                   14,85
   2000                 73,04                          443,09                   16,48
   2001                 82,42                          491,96                   16,75
   2002                 90,56                          591,51,                  15,31
   2003                 101,24                         621,07                   16,30
   2004                 122,51                         658,34                   18,61

         Tout comme les prévisions, les réalisations des dépenses de personnel
représentent environ le sixième des dépenses du budget de l’État. En volume, elles
croissent d’année en année, et le taux de progression moyen annuel est environ de 7,5
milliards. Souvent, les réalisations dépassent les prévisions budgétaires, ce qui s’explique
par des difficultés liées à la maîtrise des effectifs et de la masse salariale.

        1.3. La motivation des évolutions des dépenses de personnel de la fonction
publique dans le budget de l’État :

         Les dépenses de personnel sont fonction des effectifs, du statut du personnel, de
la position administrative et des différentes charges liées à la famille, aux fonctions et
même à la conjoncture économique et sociale.




                                      130
             1.3.1.      L’évolution des effectifs du personnel de la fonction publique.

                                     1998     1999      2000       2001     2002      2003      2004      2005

Effectif Total                       37.533   40.467   43.980      44.722   46.134   46.134    47.157    48.383
 Fonctionnaires                     33.251   34.226   35.458      35.531   36.486   36.212    36.784    37.462
 Conventionnaires          et        4.282    6.241    8.522       9.191    9.648    9.967    10.373    10.921
autres                               13.731   15.894   16.235      15.023   16.003   15.791    16.532    17.963
 Niveau central                      4.209    4.482    4.848       6.633    7.115    7.231     7.209     7.492
 Niveau     District      de        19.593   20.091   22.897      23.066   23.016   23.157    23.416    22.928
Bamako
 Niveau régional

                               Estimé à 4.982 agents en 1961 (à l’orée de l’indépendance), l’effectif de la
                      fonction publique au Mali a atteint en 2005 le nombre de 48.383 agents (base salaire) soit
                      une augmentation de 43.401 agents dont 37.462 fonctionnaires et 10.921
                      conventionnaires.

                               En outre, on constate que 37,13% des agents sont au niveau central et le reste
                      soit 62,59% au niveau des régions et du district de Bamako.

                               Selon la base des données de la direction nationale de la fonction publique et du
                      personnel, les effectifs sont de 50.402 agents à la date du 20 Octobre 2005 et se
                      répartissent comme suit :

                                       75% des fonctionnaires et 25% de conventionnaires ;
                                       77% d’hommes et 23% de femmes.

                                La grande majorité des fonctionnaires (60%) sont des cadres moyens (catégorie
                      B) et la pyramide hiérarchique est très courte.

                                 1.3.2. Evolution de la grille de la valeur indiciaire et du salaire de référence

                               L’évolution des salaires dans la fonction publique de 1977 à 2002 est fonction
                      de la variation positive de l’indice et de la valeur du point indiciaire.

                              Pour toutes les catégories de la fonction publique, les indices de départ et de
                      plafond ont augmenté.




                                                             131
         Il en est de même de la valeur du point indiciaire dont l’évolution est retracée
dans le tableau ci-après :

                    Périodes                                Valeur
                                                          (en FCFA)

 1960-30 Août 1975                                             75

 1er Septembre 1975 – 31 Décembre 1975                       112,5

 1er Janvier 1976 – 31 Décembre 1977                          125

 1er Janvier 1978 – 31 Janvier 1980                           177,5

 1er Février 1980 – 31 Décembre 1984                          195,25

 1er Mars 1985 – 31 Mars 1994                                 214,775

 1er Avril 1994 – 31 Septembre 1994                           235

 1er Octobre 1994 – 31 Décembre 1996                          248

 1er Janvier 1997 – 30 Juin 1998                              260,4

 1er Juillet 1998 – 30 Août 1999                              273,4

 1er Septembre 1999 – nos jours                               292,5




       Ainsi, la valeur du point indiciaire est passée de 75 FCFA en 1960 à 292,5
FCFA en 1999 et depuis cette valeur demeure en vigueur.

        Le salaire de référence du personnel conventionnaire de l’État a connu aussi
une évolution de 1985 à 2000.




                                      132
                          Cette évolution est retracée dans les trois tableaux ci-après :

     Pour compter de 1985 à Juin 1991 :

    Catégories        Salaire de   Indemnité      Indemnités         Part         Fonds       Salaire brut à
                      référence     spéciale       Spéciales       Patronale    National de   l’engagement
                                   Solidarité        (IS)           14,40%      Logement
                                     (ISS)

gorie CCFC 2è             11.009        -                  1.000        1.586           111            13 706


gorie CCFC 7è B           24.352        -                  1.000        3.507           244            29.103


gorie 8è A                26.542        -                  1.000        3.823           266            31 631


gorie 9è B                39.994        -              -                5.758           400            46.142


gorie 10è B               44.299        -              -                6.380           443            51.122


gorie 11è                 52.143        -              -                7.509           522            60.173




     Pour compter de juillet 1991 à Décembre 1999 :

    Catégories        Salaire de   Indemnité      Indemnités         Part         Fonds       Salaire brut à
                      référence     spéciale       Spéciales       Patronale    National de   l’engagement
                                   Solidarité        (IS)           14,40%      Logement
                                     (ISS)

gorie CCFC 2è             15.223      6.500                1.000        3.779           152            26.654


gorie CCFC 7è B           33.399      6.500                1.000        5.811           333            47.043


gorie 8è A                36.388      5.000                1.000        7.201           363            49.952


gorie 9è B                48.908      5.000         1.000               9.380           189            68.157


gorie COAHA               54.737      2.000         1.000               9.872           547            68.157


gorie COAHA               82.118      2.000         1.000              14.636           821           100.575




                                                     133
 Pour compter de janvier 2000 à nos jours :

Catégories         Salaire de   Indemnité     Indemnités       Part         Fonds       Salaire brut à
                   référence     spéciale      Spéciales     Patronale    National de   l’engagement
                                Solidarité       (IS)         14,40%      Logement
                                  (ISS)

                       26.090     6.500             1.000         5.670           261            39.521


                       35.548     6.500             1.000         7.316           355            50.719


                       38.086     5.000             1.000         7.758           381            52.225


                       49.822     5.000         1.000             9.539           498            65.859


                       53.822     5.000         1.000             9.739           539            67.252


                      108.466     2.000         1.000            19.221         1.085           131.772


                      1.3.3. Le relèvement du taux des primes et indemnités et l’octroi de primes et
              indemnités à de nouvelles catégories d’agents :

                        Les primes et indemnités sont diverses. Il existe des primes et indemnités non
              assujetties à l’impôt (par exemple les primes et indemnités accordées aux membres des
              institutions de la république et à certains fonctionnaires) et des primes et indemnités
              assujetties à l’impôt. C’est le cas par exemple des indemnités pour travaux en heures
              supplémentaires, des primes de rendement, des indemnités de sujétion et des primes
              accordées au personnel enseignant et aux chercheurs etc.

                       En effet, conformément aux dispositions de l’article 72 du statut général des
              fonctionnaires, les primes et les indemnités sont des avantages de caractère pécuniaire
              consentis en supplément du traitement et des prestations familiales.

                       Le régime des primes et indemnités est déterminé par la loi et les décrets
              d’application. De nos jours, les primes et indemnités payées sont multiples et diversifiées
              car elles sont visées en fonction du corps d’appartenance de l’agent ou du poste qu’il
              occupe.

                       1.3.4. Les autres dépenses de personnel : les subventions et les traitements
              versés aux vacataires

                       Ces charges ne sont pas apparentes sur le budget. Il s’agit des traitements versés
              aux vacataires de l’enseignement, des contractuels de la douane et des subventions
              versées aux EPA (établissements publics à caractère administratif). Les contractuels sont
              estimés à 1.509 agents et sont régis par le code de travail.




                                                   134
         1.4. La nomenclature budgétaire et comptable des dépenses de personnel :

         L’une des caractéristiques principales des dépenses de personnel est leur
identification parmi les autres charges.

       Les dépenses de personnel dans le budget de l’État sont identifiées par le code
économique 2-61 pour les trois premiers caractères.

         Elles sont réparties selon les ministères ou sections et les services d’affectation
ou unités fonctionnelles.

         Elles sont identifiées dans la nomenclature budgétaire par des codes à 17
caractères faisant ressortir la classification par secteur, par source et projet, par source de
financement et par la classification fonctionnelle, par code géographique, par code de
dépenses de lutte contre la pauvreté.

        Quand à la nomenclature comptable, les dépenses de personnel sont
comptabilisées dans le compte 906-1, subdivisé en sous comptes suivant les éléments de
la rémunération.

         1.5. La gestion des dépenses de personnel dans le budget de l’État

         Le cadre juridique des dépenses de personnel est régi au Mali par le droit de la
fonction publique (statut et code) et le droit budgétaire (loi de finances et règlement
financier).

         1.5.1. Le droit de la fonction publique :

         La direction nationale de la fonction publique et du personnel est un service
central créé par l’ordonnance n°90-52/P-RM du 7 septembre 1990 et organisé par le
décret n°90-420/P-RM du 31 octobre 1990.

         Elle est chargée entre autres de :

        -      l’élaboration des éléments de la politique dans le domaine de
l’administration et de la gestion des fonctionnaires et autres agents de l’État ;
        -      la préparation et le contrôle des actes d’administration et de gestion du
personnel prévus par la réglementation en vigueur ;
        -      la liaison avec les directions administratives et financières des
départements ministériels et des gouverneurs de régions.

          Le ministre chargé de la fonction publique veille à l’application du statut et à
l’élaboration des règles générales concernant le recrutement, la rémunération, les congés,
les retraites, etc…

         Pour ce faire, il dispose, entre autres, des outils suivants :

              le statut général des fonctionnaires (loi n°02-053 du 16 décembre 2002
portant statut général des fonctionnaires et son décret d’application N°05-164/P-RM du
06 août 2005.

                                     135
             La loi n°92-020 du 23 septembre 1992 portant code du travail en
république du Mali et son décret d’application n°96-178/P-RM du 13 juin 1996.
              La loi n°94-009 portant principes fondamentaux de la création, de
l’organisation, de la gestion et du contrôle des services publics, modifiée par la loi n°02-
048 du 22 juillet 2002.
              Le décret n°00-038/P-RM du 27 janvier 2000 fixant les conditions de
travail du personnel de l’administration relevant du code de travail.
             Divers décrets portant statut particulier de certaines catégories de
personnel notamment :

           les magistrats de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif ;
           l’armée, la gendarmerie, la police, la garde nationale ;
           l’enseignement supérieur, les chercheurs ;
        1.5.2. Le dispositif législatif et règlementaire de la gestion budgétaire des
dépenses publiques :

          Ce dispositif fait intervenir :

          -     la direction nationale du budget
          cette direction a pour mission la mise en œuvre de la politique budgétaire de
l’État.

          En matière de salaires, la DNB veille :

             à la prévision de la masse salariale des agents payés sur le budget de
l’État, notamment les agents civils de l’État.
             au suivi de l’exécution des salaires de l’année budgétaire à travers les
divisions « dépenses » et « engagement et ordonnancement » et le bureau central des
soldes.
             au suivi de l’exécution des arriérés de salaires et accessoires de salaires.

         -      Les directions administratives et ainancières des différents départements
ministériels
         -      Les gouverneurs de région
         -      Les conseillers des affaires administratives et juridiques des gouverneurs
de régions
         -      La direction nationale du contrôle financier
         -      La direction nationale du trésor et de la comptabilité publique
         -      La Section des comptes de la Cour Suprême.

          Pour ce faire, les intervenants disposent :

        -     des lois de finances initiales et rectificatives
        -     des lois relatives au régime des rémunérations des fonctionnaires ; des
pensions des fonctionnaires, des primes et indemnités.


                                            136
         Á la clôture de chaque exercice, les documents suivants sont élaborés :

             le projet de loi de règlement élaboré par le ministre chargé des finances ;
             le compte administratif élaboré par la direction nationale du budget ;
             le compte de gestion élaboré par la direction nationale du trésor et de la
comptabilité publique.

         Ces documents sont transmis à la Section des comptes de la Cour Suprême
conformément aux dispositions de la loi n°96-061 du 11 novembre 1996 portant
principes fondamentaux de la comptabilité publique et de son décret d’application.

         II.   Les contrôles des dépenses de personnel de la fonction publique d’État

         Afin de s’assurer de l’utilisation optimum et efficace des fonds publics et asseoir
une gestion financière rigoureuse, le Mali a mis en place trois types de contrôle des
finances publiques :

         -     le contrôle administratif et financier ;
         -     le contrôle parlementaire ;
         -     le contrôle juridictionnel.

        Les dépenses de personnel de la fonction publique qui représentent le sixième
des dépenses du budget de l’État, sont soumises à ces différents contrôles.


               Le contrôle administratif et financier :

               Le contrôle des effectifs :

          Pour la maîtrise et le contrôle de la gestion budgétaire des effectifs de la
fonction publique, le contrôle des effectifs est exercé par la direction nationale de la
fonction publique et du personnel. Il s’effectue sous la forme de contrôle physique des
effectifs. Pour ce faire, cette direction bénéficie de l’appui technique des services
financiers du ministère chargé des finances.

         Ce contrôle a pour but de rationaliser la masse salariale par l’élimination des
irrégularités (effectifs fictifs, doubles emplois etc.) et de faire concorder les deux fichiers
DNFPP et BCS.

               Le contrôle des rémunérations :

         Ce contrôle est assuré par le bureau central des soldes (BCS), la direction
nationale du contrôle financier (DNCF), la direction nationale du trésor et de la
comptabilité publique, les services d’inspection des ministères et le contrôle général des
services publics :

              Le bureau central des soldes (BCS) :

         Il est rattaché à la direction nationale du budget.

                                     137
         Il édicte les états de salaires sur la base des informations codifiées dans les
fiches signalétiques individuelles (FSI) dûment visées par le contrôle financier et signées
par les gestionnaires des salaires.

                La direction nationale du contrôle financier :

         En tant que service chargé du contrôle des dépenses engagées, la DNCF exerce
un contrôle a priori sur les états nominatifs chiffrés qui lui sont adressés par les
administrateurs de crédit. La technique consiste à faire des rapprochements entre les états
nominatifs chiffrés et la liste nominative du budget voté par l’Assemblée.

                La direction nationale du Trésor et de la comptabilité publique :

            Les comptables du Trésor n’interviennent qu’au moment du paiement des
salaires.

          Ils exercent à ce niveau deux fonctions à savoir la fonction de payeur et celle de
caissier. Avant d’accepter le mandat, le comptable exerce des contrôles de routine et de
régularité. Au moment du décaissement, ils effectuent un contrôle d’acquit libératoire.


            -    les inspections des départements ministériels :

           Elles sont au nombre de neuf : les inspection des ministères de la santé, des
finances, des armées, de l’intérieur, des affaires étrangères, de la justice, des affaires
sociales, de la sécurité et des domaines de l’État. Elles procèdent au contrôle de
l’utilisation rationnelle des ressources matérielles, humaines et financières de l’État mises
à la disposition des départements de tutelle conformément aux dispositions législatives et
réglementaires.

            -    le contrôle général des services publics :

        Il est chargé, entre autres, du contrôle de l’exécution du budget de l’État, des
budgets des collectivités territoriales, des organismes personnalisés, des comptes hors
budget.

         Ces structures de contrôle, soit en exécution de leur programme de contrôle, soit
par saisine des autorités compétentes sur des faits signalés, vérifient également les
rémunérations à l’occasion de leurs missions de contrôle.

            2-2. Le contrôle parlementaire :

          De part sa qualité, l’institution représentative clé dans la démocratie
(l’Assemblée nationale) examine et vote les lois des finances (initiales et rectificatives),
la loi de règlement et toutes autres lois relatives au personnel. Elle exerce un contrôle sur
l’action gouvernementale à travers des interpellations et les rapports de la juridiction
financière sur l’exécution des lois de finances et la déclaration générale de conformité
ainsi que les rapports produits sur saisine.



                                       138
         2.3. Le contrôle juridictionnel :

        Au Mali, ce contrôle est exercé par la Section des comptes de la Cour Suprême
du Mali et les tribunaux de l’ordre judiciaire.

        L’intervention de la Section des comptes se fait à partir des comptes rendus par
les comptables et les ordonnateurs appuyés des pièces justificatives.

         Elle juge les comptes des comptables publics. Elle vérifie en outre la gestion
financière des agents de l’ordre administratif chargés de l’exécution du budget de l’État.

         La Section des comptes établit annuellement un rapport sur l’exécution des lois
de finances accompagnant la déclaration générale de conformité.



         III. LES LIMITES DU CONTRÔLE

        Les dépenses de personnel présentent un caractère complexe et diversifié, ce qui
explique toute la problématique de cerner tous les contours de leur contrôle.


              3.1. Les difficultés d’ordre réglementaire


         Les cadres organiques datent de 1990 et à travers eux, le gouvernement a voulu
réduire la taille des services et maîtriser les effectifs des fonctionnaires.

         Les effectifs des services doivent correspondre aux effectifs prévus dans leurs
cadres organiques qui sont conçus en fonction des missions dévolues auxdits services.


         Les difficultés rencontrées dans leur application sont les suivantes :

                 toutes les structures ne disposent pas de cadres organiques à ce jour ;

              Certains services sont exclus du champ d’application des cadres
organiques : l’armée et les services de sécurité.

                 Difficulté d’application des cades organiques du fait du corps lié au poste
de travail.

              Absence de coordination qui engendre que les cadres organiques élaborés
ne sont pas en harmonie avec le budget voté ;

         3-2. Les difficultés d’ordre pratique

               Absence de corrélation entre les deux fichiers : fonction publique et BCS :
cela est dû au fait que les positions des fonctionnaires ne sont pas signalées à temps ;


                                       139
               Inadéquation entre emploi, formation et moyen de travail.
               le contrôle exercé par la direction du contrôle financier trouve ses limites
dans le fait qu’une fois la situation de l’agent arrêtée, en début d’année (visa de l’État
nominatif chiffré), celle-ci devient répétitive tous les mois tant qu’aucun autre fait n’a été
signalé par l’ordonnateur (décès, abandon, détachement, disponibilité etc…).
               le bureau central de la solde exerce un contrôle à partir des fiches
signalétiques individuelles (FSI) de chaque agent.


          Une fois accepté, le salaire de l’agent devient automatique tous les autres mois,
cette situation ne peut changer que si l’ordonnateur délégué apporte une pièce
justificative (acte de naissance, détachement, abandon etc.…)

        Cependant le BCS ne peut contrôler que les salaires informatisés de l’année
budgétaire. Le contrôle de tous les salaires payés manuellement lui échappe.

             la direction nationale du Trésor et de la comptabilité publique procède à
des contrôles de légalité et de régularité par le système de rapprochement entre les
salaires du mois écoulé et celui du mois en cours.

        Cette situation ne peut changer que si l’ordonnateur présente une pièce
modificative,

        C’est ainsi que pour beaucoup d’agents en abandon de service, en détachement,
en disponibilité, décédés ou en retraite, des salaires sont perçus indûment dont le
recouvrement pose beaucoup de problèmes.

              La Section des comptes de la Cour Suprême :

         Son intervention porte sur les comptes administratifs et les comptes de gestion
élaborés par les ordonnateurs de crédit et les comptables.

         Elle reçoit ampliation de la loi de finances et des arrêtés d’ouverture.

       Cependant, il ressort que les textes de base ayant servi à la détermination de la
rémunération ne sont pas transmis avec les pièces justificatives.

        C’est le cas aussi de certaines primes et indemnités dont les textes ne sont
détenus que par les seuls bénéficiaires (ministère des finances, armée).




                                       140
COUR DES COMPTES
   DU MAROC



 Mohamed NACIRI
 Président de section




      141
         INTRODUCTION



         Avant d’aborder un cas réel de contrôle de la gestion des dépenses du personnel
dans un établissement public, il nous parait judicieux, conformément à la demande du
secrétariat général de l’AISCCUF, de donner un bref aperçu sur :

               l’importance des dépenses du personnel dans le budget de l’État ;
               le cadre juridique régissant les dépenses du personnel public.

     1-   L’IMPORTANCE DES DÉPENSES DE PERSONNEL DANS LE
BUDGET DE L’ÉTAT

         Les dépenses de personnel dans le Royaume du Maroc représentent une part très
importante dans le budget de l’État. En effet, le montant total des crédits ouverts au titre
des dépenses de personnel pour l’année budgétaire 2006 s’élève à 59.670 millions de Dhs
(5425 millions d’euros) marquant une faible baisse de 1.70% par rapport au budget 2005
dont la masse salariale représente 60.684.39 millions de dirhams (5517 millions
d’euros).

         Pour réduire la charge de cette masse salariale, le gouvernement marocain a
entrepris plusieurs actions ayant pour objectif de ramener à terme ladite masse salariale à
un niveau plus convenable, par rapport au PIB national. A ce propos, le gouvernement
marocain a lancé l’opération « INTILAKA » qui a consisté à favoriser les départs
anticipés à la retraite et qui a effectivement touché près de 40.000 fonctionnaires. Cette
opération a visé la réduction des effectifs de la fonction publique, et ce en allégeant à
moyen terme le poids de la masse salariale de l’État.

         Dans la même optique, la nouvelle politique de recrutement consistait en :

              La limitation des créations de postes budgétaires au strict minimum
nécessaire pour répondre aux besoins des secteurs prioritaires.
              La généralisation du concours pour l’accès à la fonction publique relève
du même objectif et constitue un véritable tournant dans la gestion des ressources
humaines dans l’administration publique.
              La limitation du nombre des postes budgétaires (12.000 postes pour
l’année 2006).

          Parallèlement, dans le cadre d’une gestion rationnelle des ressources humaines
disponibles, le gouvernement a mis en place des dispositifs pour opérer des
redéploiements de personnel intra ministériel et intra ou interrégional pour combler les
déficits apparus dans tel ou tel secteur ou dans telle ou telle zone géographique.

          Dans le même cadre de l’optimisation des ressources humaines, le Maroc a
engagé depuis 2004 un vaste programme de réforme visant l’amélioration de la gestion
des dépenses de la fonction publique, afin d’accélérer la croissance économique et de
réduire la charge de la masse salariale. Ce programme de réformes s’est articulé autour
de trois principaux objectifs :


                                      142
               L’amélioration de l’efficacité des dépenses budgétaires de la fonction
publique, grâce à la déconcentration des dépenses et l’effort de responsabilisation, ainsi
que l’instauration des budgets et de l’audit de performance ;
               La mise en œuvre d’une réforme de la fonction publique ;
               La mise en place d’un cadre macro-économique pérenne grâce, entre
autres, à la maîtrise de l’ampleur de la masse salariale de la fonction publique.

         2-    CADRE JURIDIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE :

         Le référentiel juridique de la fonction publique au Maroc embrasse deux volets
se rapportant à :

              Un statut général de la fonction publique : le Dahir n°1-58-008 du 24-02-
1958, qui régit l'ensemble des fonctionnaires des administrations centrales de l'État et des
services extérieurs qui en dépendent.

             Des statuts particuliers : s'appliquant aux magistrats, aux militaires des
forces armées royales et au corps des administrateurs du ministère de l'intérieur.

         Les membres du corps diplomatique et consulaire, du corps enseignant, du corps
de l'inspection générale des finances, de la police, ...etc., sont régis par des statuts
particuliers qui dérogent à certaines dispositions du statut général de la fonction publique.


        Le Dahir régissant le statut de la fonction publique a institué un conseil
supérieur de la fonction publique qui connaît de tout projet de loi visant à modifier ou à
compléter le statut général de la fonction publique. A ce titre, il est chargé :

              de donner son avis sur les projets de lois et règlements concernant les
fonctionnaires soumis au statut général de la fonction publique ;
              de donner son avis sur les orientations de la politique gouvernementale en
matière de formation continue des fonctionnaires et agents de l'État et des collectivités
locales ;
              de proposer toutes mesures susceptibles d'améliorer le système de gestion
des ressources humaines.

         Ledit Dahir fixe, entre autres:

              les conditions de recrutement

         A ce titre, nul ne peut être nommé à un emploi public :

          - s'il ne possède la nationalité marocaine ;
          - s'il ne jouit de ses droits civiques et s'il n'est de bonne moralité ;
          - s'il ne remplit les conditions d'aptitude physique exigées pour l'exercice de la
fonction ;
          - s'il ne se trouve en position régulière au regard de la loi relative au service
militaire.




                                    143
         Le recrutement a lieu dans chaque emploi soit à la suite de concours sur
épreuves, soit à la suite des épreuves d'un examen d'aptitude ou de l'accomplissement
d'un stage probatoire.

             les conditions de rémunération :

         La rémunération comprend le traitement, les prestations familiales et toutes
autres indemnités ou primes instituées par les textes législatifs ou réglementaires.

         Pour chaque administration ou service, des décrets porteront classification des
emplois de chaque cadre au regard des échelles de traitement et détermineront les
traitements correspondant à chaque grade ou échelon.

             les conditions de notation et avancement

         Le pouvoir de notation appartient au chef d'administration, qui attribue chaque
année à tout fonctionnaire, en activité ou en service détaché, une note chiffrée suivie
d'une appréciation générale exprimant sa valeur professionnelle. Cette note est portée sur
une fiche annuelle de notation annexée au dossier de chaque fonctionnaire.

         L'avancement des fonctionnaires comprend l'avancement d'échelon, de classe et
de grade. Il a lieu de façon continue d'échelon à échelon, de classe à classe et de grade à
grade, après avis de la commission administrative paritaire compétente.

        Cas pratique de contrôle de la gestion des
        ressources humaines dans un établissement public

         En l’absence de contrôle des dépenses de personnel dans l’ensemble de la
fonction publique par la Cour des comptes, le cas réel sera focalisé sur le contrôle des
dépenses du personnel d’un établissement public contrôlé par la Cour dans le cadre d’un
examen de la gestion de cet organisme.

        PRÉSENTATION DE LA MISSION

        1- Cadre et objectif de contrôle

         Ce contrôle entre dans le cadre de l’application des l’articles 3 et 75 de la loi
62-99 formant code des juridictions financières, Il a pour objet, entre autres, le contrôle
de la gestion des dépenses de personnel d’une Régie Autonome des Transports, en vue
d’apprécier la qualité de cette gestion et de formuler le cas échéant des suggestions
susceptibles d’en améliorer les méthodes et d’en accroître l’efficacité et le rendement.

         Un tel contrôle a été appréhendé, à travers l’appréciation de la réalisation des
objectifs assignés aux recrutements du personnel, du taux d’encadrement et des coûts de
gestion du personnel de la régie.

        Le contrôle a porté également sur la sincérité de la comptabilité relative aux
dépenses de personnel, ainsi que sur la régularité des opérations de paie et de
recrutement.



                                     144
          2- Organisation du contrôle

              Ce contrôle a été exécuté en trois phases successives:

              Une phase de préparation, à la Cour, qui consistait dans une analyse
financière des situations comptables relatives aux dépenses de personnel et une étude des
documents, qui a conduit à la fixation des axes de contrôle et à l’établissement d’un
planning permettant d’organiser le déroulement du contrôle sur place.

             Une phase de contrôle sur place, qui a permis de recenser les observations
relevées, d’approfondir les questions soulevées et d’examiner l’existence réelle du
personnel contrôlé, ainsi que la sincérité des opérations de dépenses du personnel.

               Une phase de rédaction du rapport qui a consisté en la formulation des
observations retenues en vue d’engager un dialogue contradictoire avec les destinataires
du rapport, et ce conformément aux articles 80 et 81 du code des juridictions financières.

          3- Étendue et démarche du contrôle

        Á la lumière des résultats préliminaires dégagés par l’analyse financière, la
commission a opté pour un contrôle intégré des dépenses du personnel conformément
aux dispositions de l’article 75 de la loi n° 62-99.

          La démarche du contrôle adoptée par la commission se décline en deux
trajectoires complémentaires qui toucheront à la fois à :

              l’appréciation des procédures de contrôle interne relatives à la gestion des
ressources humaines;

              l’évaluation    de la gestion opérationnelle du personnel titulaire et
temporaire.

          4- Approche méthodologique

         La méthodologie préconisée pour ce contrôle emprunte une démarche
descriptive et analytique pour appréhender l’ensemble des données qualitatives et
quantitatives mobilisées à partir de plusieurs sources à savoir :

              L’étude des textes législatifs et réglementaires régissant le personnel de la
régie ;

              La consultation des dossiers inhérents au personnel administratif et
technique ainsi que les différentes décisions émanant de la direction et des autorités de
tutelle ;

              Une série d'entretiens et de contacts avec le directeur et les principaux
responsables chargés de la gestion des ressources humaines afin de connaître plus
profondément l'organisation, les procédures et le système du contrôle interne et de
gestion des moyens humains ;



                                   145
                La réalisation des tests de cheminement et des recoupements afin de
s’assurer de l’application effective des procédures décrites ;

               La réalisation des contrôles de la sincérité des comptes des dépenses de
personnel et la vérification de l’existence effective du personnel de la régie ;

              L’examen de la concordance entre la comptabilité de la paie présentée par
l’ordonnateur et la comptabilité de l’agent comptable et l’existence des postes
budgétaires au niveau de la loi cadre.



         II- PRÉSENTATION DE L’ENTITÉ

         1- Création et évolution

         La Régie Autonome des Transports (RAT) a été créée par délibération du
conseil municipal en date du 2-12-1964, en remplacement de la Compagnie du Transport
Autonome (CTA).

        La RAT détenait à l’origine le monopole du transport en commun, mais dès les
années 1985 des sociétés privées ont assuré le transport communautaire.

          2- Activités

         L’activité de la RAT consiste en l’exploitation de lignes d’autobus à caractère
urbain, interurbain, rural et scolaire.

         En outre, la régie assure des locations à l’occasion des festivités nationales, des
manifestations sportives ainsi que pour le transport du personnel d’entreprises publiques
et privées.

         3- Organisation

         La RAT est dirigée par un conseil d’administration dont la mission consiste à
orienter et à superviser la gestion, et un comité de direction qui assure le contrôle
technique, et en rend compte au conseil d’administration.

        La gestion opérationnelle est assurée par un directeur, assisté de 2204 agents
permanents dont 236 agents occasionnels. L’organigramme de la RAT est structuré en
cinq Divisions : ressources humaines ; affaires financières ; moyens généraux ;
maintenance de mouvement.


         RÉSULTATS DU CONTRÔLE

         Le contrôle de la gestion des ressources humaines et des dépenses de personnel
de la régie consiste à vérifier si cette gestion répond aux critères universellement établis
d’efficience, d’efficacité, d’économie et de conformité.



                                      146
        Pour ce faire, deux niveaux d’appréciation s’imposent : le premier se rapporte au
niveau conceptuel et procédural touchant ainsi aux mesures de contrôle interne; le
second concerne les actes de gestion courante.

        Ayant opté pour un contrôle intégré, la commission a articulé sa mission
concernant le contrôle de la gestion des ressources humaines et des dépenses de
personnel de la régie autour des deux niveaux sus-indiqués.

         Avant de procéder à l’appréciation du système de contrôle interne relatif à la
gestion des ressources humaines, il y a lieu de donner une présentation des effectifs de la
régie :

        Présentation des effectifs de la régie :

        Au 31 décembre 2002, l’effectif de la régie s’élève à 2204 agents permanents
dont 236 agents occasionnels et a connu depuis 1999 l’évolution suivante

              Année                           Effectif
              1999                             2220
              2000                             2214
              2001                             2209
              2002                             2204

         La lecture du tableau montre que les effectifs de la régie ont baissé tout au long
de la période 1999-2002 en passant de 2220 en début de la période à 2204 en 2002. Cette
baisse est expliquée par les départs à la retraite anticipée avec indemnisation.
         L’allègement de ces effectifs, par le mécanisme de départ avec indemnisation, a
occasionné pour la régie des charges importantes.


        AXE 1 : ÉVALUATION DU SYSTÈME DE CONTRÔLE INTERNE
        DES RESSOURCES HUMAINES

         Le volet du contrôle interne a pour objectif de s’assurer de l’existence des
mesures de sécurité nécessaires pour une gestion rationnelle, et ce, à travers les systèmes
et procédures adoptés par la régie, au niveau de chaque volet significatif de la gestion du
personnel.

         La commission s’est ainsi attelée à vérifier si l’entité dispose à l’intérieur du
service du personnel, de systèmes et procédures appropriées pour la prémunir contre les
risques de dérapages et de dysfonctionnements.

         Les aspects traités au niveau de cet axe sont relatifs à la procédure de contrôle
de la présence du personnel, les avancements, et le climat social qui prévaut au sein de la
régie.




                                   147
        PRÉSENTATION DES EFFECTIFS DE LA RÉGIE


          I- Contrôle de la présence

           1- Procédure

        La procédure de contrôle des présences diffère selon qu'il s'agit du personnel
administratif ou technique.

          Pour les agents administratifs, le contrôle de la présence se fait par
l’émargement sur des feuilles de présence à l’entrée. Quant au personnel technique
(agents du service technique, machinistes, receveurs, contrôleurs…), il n'est pas prévu de
feuille de présence, mais des états d'attachement où le responsable de chaque service
inscrit les exceptions (absence, maladie…). Les agents non inscrits sur cet état sont
supposés présents.


           2- Observations relevées

        2-1- Absence de contrôle à la sortie

         Les feuilles de présence ne sont pas émargées à la sortie ce qui ne permet pas un
contrôle du personnel administratif à la fin des séances du travail.


        2-2- Insuffisance de vérification de la présence

          Le pointage de la présence n’est pas rigoureux, dans la mesure où il se limite à
vérifier la présence des agents de manière trop laxiste sans respect ni des horaires, ni de
la présence tout au long de la séance du travail.

         II- Avancement


        3-1- Gel démotivant des avancements du personnel

         Malgré la diminution du personnel de la RAT due aux départs à la retraite et le
gel des avancements depuis 1993, la commission a relevé un retard en matière de
promotion et d'avancement du personnel restant en activité, ce qui constitue une entorse à
la réglementation en vigueur et un facteur de démotivation et crée des grèves continues.

        3-2- Absence de planification en matière de formation

         En dépit de l’existence d’une rubrique budgétaire destinée à financer les cycles
de formation continue, le personnel de la RAT ne bénéficie pas d’une formation
multidisciplinaire destinée à cet effet, élément important de perfectionnement, mis à part
une formation technique dispensée au sein de la régie et effectuée par des formateurs de
la RAT.



                                     148
         3-3- Gestion manuelle de la paie des cadres de la régie

         La gestion de la paie du personnel cadre s'effectue manuellement, et dans un
service autre que celui chargé normalement du traitement informatique de la paie de
l’ensemble du personnel de la RAT.

          III- Gestion du climat social

          Le climat social qui prévaut au sein d’une entreprise est déterminant pour son
efficacité. Pour la RAT, deux facteurs nuisent à cette règle du bon fonctionnement. En
amont, la négligence des aspects de motivation et d’équité crée un climat social
relativement tendu au sein de la régie. En aval, l’absence de moyens de communication
et de canaux de dialogue entre la direction et son personnel entravent le contrôle et la
maîtrise des conflits sociaux éclatés, ce qui entraîne des dérapages incontrôlables avec
toutes les conséquences et les répercussions qui en découlent pour la régie.

         4-1- Instabilité permanente du climat social

         Le climat social régnant au sein de la RAT est marqué par des grèves fréquentes,
les revendications qui sous-tendent ces grèves sont notamment :

          - La titularisation du personnel occasionnel embauché dans des conditions non
réglementaires et non équitables, du fait que certains sont embauchés sans contrat, alors
que d’autres le sont dans le cadre des contrats jugés précaires ;

         - La promotion et l’avancement du personnel conformément à la réglementation
en vigueur.

        4-2- Non souscription de la régie auprès d’une assurance relative aux
accidents du travail

         La régie n’a pas souscrit une police d’assurance relative aux accidents du travail,
ce qui constitue une entorse à la législation du travail, d’autant plus qu’à l’an 2000, la
régie a enregistré 13537 jours de maladies et 4092 jours d’hospitalisation. Ceci, entraîne
des risques sociaux importants, surtout que la nature de l’activité implique plusieurs
risques pour le personnel.


          AXE II : ÉVALUATION DE LA GESTION OPÉRATIONNELLE DES
                        RESSOURCES HUMAINES

         Cet axe se rapporte à la gestion directe des moyens humains de la RAT. Elle
constitue, pour ainsi dire, la résultante des actions d’orientation et de prévention
examinées dans l’axe précédent.

        Dans cet axe, la commission a examiné la manière dont sont gérés les moyens
humains ainsi que l’exécution des dépenses du personnel qui sous-tendent l’activité de la
régie.



                                    149
        Les observations relevées se récapitulent autour des quatre paramètres :
recrutement, rémunération, indemnités et primes, pratiques abusives de certains
responsables de la régie.

        I- Recrutement

        1-1- Recrutement sans recours à la procédure réglementaire du concours

         La RAT a procédé au recrutement des agents administratifs statutaires sans
recourir à la procédure de concours, ce qui constitue une entorse aux dispositions du
statut du personnel de la Régie de 1978 qui stipule dans son article 4 que le recrutement
d'un agent statutaire ne peut se faire sur titre que pour les candidats titulaires d'un
diplôme d'agent technique.


         1-2- Recours permanent aux agents occasionnels

         La RAT recourt de façon permanente au recrutement d’agents occasionnels,
alors qu’elle pourrait les intégrer comme agents temporaires permanents.

         Il en résulte qu’aujourd’hui, une part importante du personnel est constituée
d’agents occasionnels travaillant au sein de la régie depuis plusieurs années.

        Par ailleurs, ce mode de recrutement est à l’encontre des dispositions de la
réglementation du travail, ce qui expose la régie à un risque financier important en cas de
revendication de titularisation.


        1-3- Recrutement irrégulier du personnel occasionnel

         Le personnel de la RAT est régi par un statut du personnel qui fixe les
conditions de recrutement du personnel statutaire, permanent et occasionnel. Or, la régie
recrute le personnel occasionnel sans l'établissement de contrat, et ce au mépris des
dispositions dudit statut. Ceci enfreint la réglementation du travail, laissant ainsi le
personnel occasionnel concerné dépourvu de protection contre les risques du travail.


        1-4- Recrutements irréguliers de certains personnels permanents

         La régie a procédé au recrutement de deux inspecteurs de 1ère classe (échelle 9,
échelon 8) au 1er juin 1983, à l’âge de 49 ans, dépassant ainsi l’âge limite réglementaire
de recrutement de 40 ans, prévu par le statut du personnel de la RAT de 1978.

        II- Rémunération

         2-1- Rémunérations attribuées à des agents qui ne sont affectés à aucun
service de la régie




                                     150
          Le rapprochement des listes du personnel embauché et payé par la régie, avec
celles du pointage fourni par chaque service a révélé que des agents sont payés par la
régie, alors qu’ils ne sont affectés à aucun service.

         III- Indemnités et primes

         3-1- Indemnités kilométriques indûment attribuées

          La RAT a octroyé des indemnités kilométriques aux cadres de la régie, alors
qu’ils disposent de voitures de service.

        3-2- Indemnités horaires pour travaux supplémentaires «IHTS» indûment
attribuées

         Certains cadres de la régie ont bénéficié des IHTS, et ce en contradiction avec
les dispositions de la circulaire n° 7.F.P du 7 février 1994 du ministre des affaires
administratives qui limite l’attribution des heures supplémentaires aux agents dont le
classement indiciaire ne dépasse pas l’indice 275 échelle 10 échelon 1.

         3-3- Attribution irrégulière d’une indemnité de permanence à certains
cadres

         La RAT a octroyé des indemnités de permanence à certains cadres, alors que le
statut du personnel de la régie ne prévoit pas de telles indemnités.

         3-4- Attribution irrégulière d’une indemnité CFPP au personnel cadre de la
régie

         La commission a constaté que certains cadres de la régie bénéficient d’une
indemnité forfaitaire mensuelle intitulée «Indemnité CFPP». Or, cette indemnité est
destinée normalement au personnel ayant dispensé des cours de formation dans des
centres professionnels, et aux enseignants vacataires étrangers à la régie.

        3-5- Bonification attribuée de façon permanente et irrégulière à l’ensemble
du personnel de la RAT sous forme IHTS

         La RAT a attribué une indemnité pour heures supplémentaires à compter du 1
janvier 1993. Cet octroi constitue une entorse aux dispositions de l’article 11 du statut du
personnel de la RAT, qui définit les heures supplémentaires comme étant celles qui sont
effectuées en dehors de l’horaire habituel du travail.

         3-6- Indemnités pour frais de déplacement injustifiés

         Les cadres de la régie perçoivent de façon systématique une indemnité
mensuelle pour frais de déplacement. Ces indemnités appellent les observations
suivantes:

         * Leur octroi systématique et leur montant qui reste sensiblement le même au
fil des mois leur confèrent le caractère d’un supplément de salaire déguisé ;



                                    151
         * Les ordres de mission concernant les cadres ne sont ni cachetés ni paraphés
par l’organisme de destination.

       3-7- Perception irrégulière des indemnités de jetons de présence par le
personnel de la régie

        Certains cadres de la régie ont perçu à tort des jetons de présence malgré qu’ils
ne fassent pas partie des membres à voix délibératives au sein du conseil
d’administration, ce qui constitue une entorse à la réglementation en vigueur.


        3-8- Salaire inférieur au SMIG

         Le personnel occasionnel dont l'effectif s'est élevé à 236 personnes en 2002 est
payés en dessous du SMIG (le taux horaire appliqué est de 7,26 Dhs / heure alors que
celui du SMIG est de 8 Dhs / heure).


        IV- Pratiques abusives de certains responsables

        4-1- Aide exceptionnelle au logement perçue à tort

         Perception a tort d’une indemnité « aide exceptionnelle au logement », par un
agent alors qu’il bénéficiait à compter du 1er octobre 1984 d’un logement de fonction
réservé à cet effet. Sans y être habilité, de surcroît, cet agent perçoit indûment une
indemnité mensuelle de logement de 8 000 Dhs avec effet rétroactif à compter du 1er
janvier 1990.


        4-2- Exploitation illégale du personnel de la régie dans des travaux à
caractère privé

          Certains agents de la RAT ont été exploités dans des travaux sans rapport avec
l’activité de l’entité pendant la période 1990-1995. En effet, l’enquête menée par la
commission a révélé que des agents de la régie ont été exploités dans des travaux
agricoles, et dans des travaux de construction à caractère privé.




                                     152
COUR DES COMPTES
 DE MAURITANIE



   Aboubacry BÂ
     Conseiller




     153
         INTRODUCTION

          « Le contrôle des dépenses de personnel dans le budget de l’État »
          Cas pratique : le contrôle du service central de la solde (ministère des
finances).
          En Mauritanie, les dépenses de personnel de l’État, quel que soit le statut de
l’agent, sont gérées, à l’exception des personnels militaires, par le ministère des finances
par le biais d’un service central de la solde placé sous l’autorité du directeur du budget
(ordonnateur délégué).
          La procédure utilisée pour les dépenses de personnel est la procédure du bulletin
individuel de solde. Le service central de la solde est chargé, assisté du service
informatique, de la gestion comptable du personnel de l’État ;
         -     tenue des dossiers individuels ;
         -     liquidation des soldes, traitements, salaires et indemnités ;
         -     ordonnancement des rémunérations mensuelles.

          Il est seul habilité à assurer la liaison entre les services et les personnels de
l’État, d’une part, et le service informatique, d’autre part. Il organise à cet effet avec les
responsables amont et aval les circuits des documents de saisie des informations
(documents de base) et des pièces et titres de paiement et de comptabilisation.
          Ce service comprend neuf divisions
        -      la division de la coordination qui centralise toutes les opérations
d’émission, du contrôle en amont et en aval de ces émissions ainsi que tout acte de
dépense relatif à la solde.
          -     la division de l’accueil qui est chargée de l’accueil et de l’archivage des
documents émis par la solde ainsi que ceux édités par la direction de l’informatique
relatifs aux traitements du personnel de l’État.
        -    six divisions qui se partagent la gestion des personnels des différents
départements ministériels.
          -    la division des personnels diplomatiques, chargée de la liquidation des
salaires des missions diplomatiques.
         Ce service a fait l’objet d’un contrôle d’une mission de la Cour des comptes
pour les exercices 1998, 1999 et 2000 et voici les principales irrégularités tirées à l’issue
de ce contrôle :

         1/ Non centralisation des dépenses de personnel
         L’article 8 du décret n° 187-74 du 3 septembre portant réglementation de la
gestion automatisée des dépenses publiques et l’article 11 du décret n° 0066-96 du
17 juin 1998 fixant les attributions du ministre des finances et l’organisation de
l’administration centrale de son département, disposent que toutes les dépenses de
personnel de l’État, sont gérées, à l’exception de personnels militaires, par le service
central de la solde à la direction du budget et des comptes.
         Or la mission de contrôle a constat qu’un bon nombre d’agents publics ainsi que
les dépenses afférentes échappent totalement au contrôle du service central de la solde. Il
s’agit notamment des dépenses suivantes :


                                       154
          - un montant de 80 000 000 UM pour le paiement des salaires d’environ 890
agents représentant les auxiliaires du secrétariat d’État chargé de l’état civil, les
secrétaires et femmes de bureau relevant du ministère de la fonction publique.
          Ces dépenses sont gérées par le service des opérations budgétaires communes à
la direction du budget.
         -     un montant de 220 000 000 UM géré annuellement par sept départements
ministériels pour couvrir les émoluments d’environ 1 500 agents dits « personnel non
permanent ».
          2/ Dossiers individuels inexistants
          Pour la gestion comptable du personnel de l’État, le service central de la solde,
est chargé, aux termes de l’article 10 du décret n° 187-74 précité de la tenue des dossiers
individuels des agents publics.
          La mission de contrôle a relevé que, mis à part la fiche navette, le service ne
dispose d’aucune autre information officielle se rapportant au statut et au déroulement de
carrière du personnel de l’État.

         3/ Prise en charge de personnel irrégulièrement recruté
         Les investigations de la mission dans trois départements ministériels ont
démontré que le service prend en charge 1004 agents contractuels recrutés en violation
des dispositions des articles 110-115 de la loi 93-09 du 18 janvier 1993 portant statut des
fonctionnaires et agents contractuels de l’État.
         Il s’agit de :
        -     85 agents au ministère de la santé
        -     345 agents au ministère de l’éducation nationale
        -     674 agents au ministère de la justice
          De plus, les administrateurs de crédits ont la latitude de fixer eux-mêmes les
salaires agents qu’ils recrutent par le biais de certificats de services fait.

         4/ Octroi arbitraire de matricules
         Étant l’unique moyen d’identification des fonctionnaires émargeant sur le
budget de l’Etat, le matricule composé de 5 chiffres et une lettre clé, est attribué
définitivement par le service de la solde à l’agent qui ne peut en avoir qu’un seul.
         La mission a constaté que certains agents bénéficient de doubles matricules et
même parfois plus.

          5/ Heures supplémentaires
          La mission a constaté qu’aucun texte ne réglemente le mode d’attribution des
heures supplémentaires alors qu’elles sont inscrites chaque année dans le budget de
l’État. Au lieu d’être destinées à rétribuer des services accomplis en dehors des heures
légales, les heures supplémentaires sont attribuées comme un complément de traitement.
Le plus souvent cette prime dépasse les salaires des bénéficiaires qui n’accomplissent
même pas les heures normales de travail.

        6/ Éléments variables
        -     cumul logement et indemnité de non logement
        -     octroi irrégulier d’indemnité informatique.


                                   155
   CHAMBRE DES COMPTES
ET DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE
          DU NIGER


        Zara MADI
        Vérificatrice




          156
         Introduction

           Le budget retrace l’ensemble des ressources et l’ensemble des charges de l’État
d’une année. Il est présenté par le gouvernement et voté par le Parlement. Il est équilibré
en recettes et en dépenses. C’est le moyen privilégié de la politique du gouvernement. À
ce titre, il intervient dans tous les secteurs : sécurité, santé, éducation, etc.
           Un contrôle a priori est effectué par l’administration, et un contrôle a posteriori
fait par la Chambre des comptes.
           Dans une première partie, nous allons traiter des données générales et du
contexte de gestion des dépenses du personnel et dans la deuxième partie, nous parlerons
du contrôle administratif et juridictionnel.

         DONNÉES GÉNÉRALES ET CONTEXTE DE GESTION

        Les dépenses du personnel occupent une proportion très importante dans la part
des dépenses du budget de l’État. À titre illustratif, on trouve le tableau ci-dessous.
         1.1. Importance de dépenses du personnel dans le budget de l’État
         Les dépenses du personnel sur cinq années : 1999-2003 représentent
respectivement 46,5 %, 51 %, 49,50 %, 53,92 % et 57,026 % des dépenses budgétaires
comme précisé dans le tableau ci-après.

Tableau : Les dépenses du personnel dans le budget de l’État
   Années             1999             2000       2001            2002           2003
 Dépenses            233,84           200,423    212,626         354,618        399,102
 budgétaires
 Masse                46,5               51        49,5           53,92          57,026
 salariale
 Pourcentage        19,88 %           25,44 %     23,28          15,20 %        14,28 %
Source : Différentes lois de finances

        Les différents pics, en hausse ou en baisse, s’expliquent soit par un recrutement
accru dans la fonction publique à une période donnée, soit par l’admission d’un grand
nombre d’agents à la retraite.
        L’analyse du circuit de la solde concerne uniquement le personnel de la fonction
publique dont le fichier est centralisé au niveau du bureau de la solde de la direction de
l’ordonnancement du ministère de l’économie et des finances.

         Les informations centralisées dans ce bureau permettent la préparation de la
solde mensuelle à partir des sources suivantes :
         - direction de la fonction publique ;
         - direction des affaires du personnel ou directions des affaires administratives et
financières des différents ministères ;
         - Les intéressés eux-mêmes (fonctionnaires et auxiliaires).

         L’engagement et l’ordonnancement des dépenses du personnel sont entièrement
gérés par le bureau de la solde sans visa préalable des administrateurs des crédits.
         La centralisation de la solde permet un contrôle de la masse salariale et un
traitement commun et unifié de la solde. Le manque de participation active des directions
chargées du personnel au sein des ministères dans le tirage mensuel soulève la question
de la responsabilisation de ces services.

                                        157
         1.2. Le problème du contrôle des informations

          Le bureau de la solde tire des états analytiques pour contrôle interne avant de
procéder au tirage définitif de la paie. Après le tirage, il n’y a plus de contrôle nominatif.
Le nettoyage périodique du fichier solde après examen des fiches individuelles permet
l’identification et l’élimination de plusieurs agents de statut irrégulier.
          Aussi, le rapprochement des fichiers solde et fonction publique permet un
contrôle supplémentaire.
          Les données insuffisantes au niveau du fichier solde rendent difficile
l’identification rapide des doubles emplois ainsi qu’un contrôle effectif sur l’âge de
retraite.
          C’est ainsi qu’un contrôle effectué par le comité chargé de l’évaluation du dégel
et l’assainissement du fichier intégré a fait ressortir, dans son rapport de synthèse de
janvier 2004, les irrégularités relatives aux allocations pour 80 107 enfants concernant
21 159 agents ; les pièces justificatives n’étaient pas fournies. Il ressort un manque à
gagner pour l’État de l’ordre de 21 125 000 F par mois, soit un montant annuel de
253 000 000 F.
          On constate que la masse salariale comme bien d’autres dépenses de l’État
demande un contrôle beaucoup plus rigoureux.
          Le référentiel juridique existe au Niger tel le statut général de la fonction
publique, les statuts particuliers, les lois de finances.


         PRÉSENTATION DU CONTRÔLE

           Le contrôle administratif comprend :
         - Le contrôle a priori (engagement, liquidation, ordonnancement) ;
         - Le contrôle a posteriori ;
         - Le contrôle hiérarchique par les services internes et externe par l’inspection
des finances et l’inspection générale de l’État.

          II.1 Présentation synthétique et résumé d’un cas
          Le compte de gestion 1997 a été transmis aux fins de contrôle à la Chambre des
comptes et de discipline budgétaire.
          En dépouillant le compte de gestion, les anomalies relatives aux dépenses du
personnel du ministère de l’éducation nationale ont été relevées.
          Les vérifications ont pris les pièces justificatives telles que définies par la
nomenclature ; le manque de support de la dépense et les insuffisances dans les
traitements des dossiers individuels ont permis de relever les points suivants :
          - l’absence de certificat de prise de service ;
          - l’absence des actes réglementaires justifiant soit des rappels de salaires, soit
l’octroi d'indemnités liées aux fonctions occupées ;
          - les modifications faites à la main sur des titres de règlement qui ne sont pas
approuvées ;
          - la discordance de nom de l’agent porté sur l’arrêté d’avancement avec le nom
du bénéficiaire du règlement :




                                       158
         - la prise en compte pour le paiement de rappel de salaire d’une date d’origine
autre que celle fixée par l’acte de nomination comme période d’effet de l’incidence
financière ;
         - l’annexion aux titres de créance et de certification comme pièces justificatives
des photocopies non légalisées d’attestation de non logement et de certificat de prise de
service.

          II.2 Méthodologie suivie
          Le cas précité a été conduit dans le cadre du contrôle de l’exécution du budget
de l’État.
          Le compte de gestion de l’année écoulée est transmis par le Trésorier général au
ministre des finances qui, à son tour, le transmet à la Chambre des comptes.

          Le compte de gestion est composé de l’ensemble des pièces et documents
comptables établis pour les montants des opérations propres à la gestion.
          Ce sont ces pièces que la chambre des comptes vérifie en application de l’arrêté
portant nomenclature des pièces justificatives.
          La Chambre procède par échantillonnage mais étend son contrôle sur l’ensemble
des documents qui lui sont soumis. Si à l’occasion, elle relève des irrégularités, elle
formule des observations et fait ses recommandations.
          Le recueil de données se fait manuellement et la chambre n’utilise pas pour
l’instant des outils informatiques.




                                   159
COUR DES COMPTES
   DU SÉNÉGAL


Mamadou Hady SARR
     Président




     160
         Introduction

          La difficulté de l’exercice auquel nous allons nous livrer tient au fait que la Cour
des comptes du Sénégal, depuis sa création en 1999, n’a pas une expérience avérée en
matière de contrôle des dépenses de personnel. Ce contrôle peut revêtir les aspects
suivants :
          -     contrôle de conformité des modalités de recrutement, de gestion et de
rémunération des agents de l’État par rapport aux lois et règlements en vigueur (statut
général des fonctionnaires, droit budgétaire et droit du travail) ;
          -     contrôle de réalité des emplois occupés et des prestations fournies
nécessitant les rémunérations payées ;
          -     contrôle d’exactitude consistant en l’évaluation correcte des rémunérations
dues au personnel ;
          -     contrôle d’exhaustivité tendant à cerner l’ensemble des effectifs et la
totalité de la masse salariale qui s’avère plus difficile du fait de la diversité des catégories
de personnels (agents fonctionnaires et agents non fonctionnaires) et de leurs positions
(en activité, en détachement et en disponibilité) ainsi que de leur répartition géographique
(services centraux, services extérieurs, collectivités décentralisées et ambassades).

         Cependant, ce type de contrôle a toujours constitué un souci constant de la part
des autorités de l’État et de toutes les structures chargées du contrôle des dépenses
publiques. C’est ainsi que dès les années 1986, l’État avait organisé une vaste opération
de contrôle physique des effectifs par deux services de la présidence de la République :
l’inspection générale d’État (IGE) et le bureau organisation et méthode (BOM). Celle-ci
fut suivie par une autre de moindre ampleur en 1995 par les différents services
s’occupant de l’administration et de la rémunération des personnels.
         Entre ces deux opérations et en vue d’apporter des correctifs aux carences
constatées, l’État mit en place un programme de dégraissage de la fonction publique, à
travers un dispositif d’incitation au départ volontaire ayant pour objectif essentiel
d’aboutir à une parfaite maîtrise des effectifs et de la masse salariale.

          Tout cela montre l’importance que revêt le contrôle des dépenses de personnel
de l’État. Et ceci pour les raisons suivantes :

          -    cette situation résulte d’abord de la part importante et en régulière
croissance de la masse salariale dans le budget de l’État. C’est pour cette raison que le
ratio masse salariale/recettes fiscales constitue un critère de convergence dans le cadre de
l’intégration des pays de notre sous région au sein de l’Union économique et monétaire
ouest africaine (UEMOA) ;
          -    elle s’explique ensuite par les réelles spécificités entourant les dépenses de
personnel dans le cadre de l’exécution du budget de l’État. En effet, la nature et les
modalités de traitement qui les caractérisent constituent, sous plusieurs rapports, un cadre
dérogatoire par rapport aux règles fixées par les finances publiques ;
          -    elle découle enfin de l’importance des effectifs de la fonction publique
dans des États en développement comme le nôtre où l’État constitue le plus grand
employeur.

        En tout état de cause, le contrôle des dépenses de personnel de l’État, quelles
que soient les formes revêtues, les procédures utilisées, les finalités visées et les résultats

                                     161
en découlant, est une nécessité absolue devant apporter des réponses pertinentes aux
questions ci-après :

          -     la masse salariale correspond-t-elle à des prestations réelles ?
          -     les agents de l’État sont-ils correctement rémunérés par rapport aux
normes régissant leur cadre, leur corps et leur grade ?
          -     n’existe-t-il pas d’agents fictifs (agents percevant un salaire sans
appartenir à l’administration) au niveau de la fonction publique ?
          -     les indemnités, primes, allocations familiales et autres accessoires payés
sont ils dus aux bénéficiaires ?
          -     les heures supplémentaires payées sont-elles justifiées ? Ont-elles été
effectivement effectuées et régulièrement liquidées ?
          -     les frais de consultation et d’hospitalisation payées au profit d’hôpitaux ou
cliniques privées sont-ils réellement dus par l’administration ?
          -     les frais de transport (réquisition de transport, subventions des cartes de
transport des agents de l’État souscrites auprès de la société "Dakar Demm Dikk") ont-ils
été régulièrement payés ?

         Ce travail s’articulera autour du contrôle des effectifs, celui des rémunérations et
enfin sur celui de certaines dépenses annexes. À tous les niveaux, il intégrera l’évaluation
des différentes procédures mises en œuvres.

         1-    Contrôle des effectifs

         1-1   Audit physique :

         L’audit physique s’avère nécessaire aujourd’hui à cause, d’une part, de la nature
et des modalités pratiques des recrutements opérés durant les deux décennies ayant suivi
l’indépendance de notre pays, et, d’autre part, d’une absence de véritable politique de
gestion des ressources humaines durant cette période. Cela s’est traduit par l’inexistence
de plan de recrutement préalablement défini et parfois par le non respect des normes
requises en la matière. Cette situation a abouti à l’existence d’une fonction publique
quantitativement pléthorique mais qualitativement inopérante et à une absence de
maîtrise des fichiers des personnels gérés de façon empirique avec de profondes
disparités d’une source à une autre (direction de la fonction publique, direction de la
solde, ministères utilisateurs).
         Par conséquent, le contrôle physique des effectifs doit être le point de départ en
vue de la fiabilisation et de l’uniformisation des fichiers.

         Il faudrait assigner à cet audit, qui requiert d’importants moyens humains,
matériels et financiers, les objectifs suivants :

         -     vérifier si tous les agents pris en compte dans le cadre de la rémunération
sont effectivement en fonction dans les structures administratives ;
         -     vérifier si tous les agents en fonction sont effectivement rémunérés et s’ils
ne sont pas dans une situation administrative ou disciplinaire ne le permettant pas ;
         -     vérifier si toutes les sorties (provisoires ou définitives) sont prises en
compte dans le cadre des rémunérations servies ;
         -     débusquer d’éventuels agents fictifs ;
         -     élaborer un fichier unique pour tous les utilisateurs.

                                        162
         En vue d’effectuer un audit de cette nature et de cette envergure, il faudrait
partir d’une vue croisée sur tous les fichiers existants et recenser toutes les disparités
décelées.

         Il faudrait ensuite circulariser afin que tous les chefs de service, toutes les
autorités des circonscriptions administratives déconcentrées fassent l’état détaillé des
personnels en précisant toutes les informations essentielles : nom et prénom, date et lieu
de naissance, numéro de matricule de solde, corps d’appartenance, grade, service
d’affectation.
         Les comparer enfin avec les données figurant dans les différents fichiers
existants avant d’organiser des descentes sur le terrain avec l’aide et l’appui d’agents du
service des recensements.

         1-2   Emplois autorisés :

         Suivant les dispositions de l’article 67 de la Constitution « les créations et les
transformations d’emplois publics ne peuvent être opérées que par les lois de finances ».
Ensuite les dispositions du décret 2001-101 du 13 mars 2003 portant règlement général
sur la comptabilité publique stipulent que les administrateurs de crédits ne peuvent
proposer aucun recrutement et par là même aucun engagement au-delà des effectifs et des
emplois autorisés par la loi de finances.
         Il s’agira en conséquence de vérifier si tous les recrutements opérés durant les
années ciblées correspondent à des autorisations budgétaires. Au Sénégal, les crédits pour
les dépenses de personnel figurent toujours dans la liste des crédits évaluatifs. Mais il
s’agit des crédits et non des emplois devant obéir aux autorisations budgétaires.

         2-    Contrôle des rémunérations :

         2-1 Soldes :
         Ce contrôle permet de savoir si la base des salaires servis découle ou non, de la
situation administrative des différents agents.
         Il s’agira de vérifier à ce niveau si les éléments de salaire [salaire indiciaire (SI),
complément spécial de solde (20% du SI), indemnité de résidence (14% du SI)]
correspondent au grade des agents.


         S’il s’agit d’agents percevant sur la base d’une solde globale (personnels du
secrétariat, informaticiens, journalistes servant dans l’administration, agents
contractuels), vérifier si la solde globale correspond au grade.
         Ce type de contrôle devra s’effectuer sur la base d’une comparaison, à partir des
fichiers de la direction de la fonction publique et celui de la direction de la solde. Il
pourrait avoir comme point de départ la confrontation de l’indice moyen (somme des
indices/effectifs) des deux fichiers.

         2-2   Primes et indemnités :

          Il s’agira de vérifier si toutes les primes et indemnités ont été payées suivant le
strict respect des dispositions législatives et réglementaires.



                                     163
         2-2-1 Primes :

          Les agents bénéficiaires de primes les perçoivent sur la base d’une appartenance
à un corps, un cadre ou service et à partir d’une périodicité mensuelle (prime de risque),
trimestrielle (certaines primes de rendement) ou annuelle (prime de prudence allouée ou
chauffeur).
          Il s’agira de vérifier l’appartenance génératrice de la prime et l’effectivité de la
présence des agents bénéficiaires. Ils ne doivent être ni dans des situations de sortie ni
dans celles d’absence.
          Pour certaines catégories de primes, la vérification devra se faire sur la base des
conditions légales ou réglementaires d’éligibilité. Par exemple, ne doivent bénéficier de
la prime de prudence que les chauffeurs n’ayant pas été déclarés fautifs d’un accident de
la circulation l’année précédant celle du mandatement.

         2-2-2 Indemnités :

         2-2-2-1 Généralités :

          Quant aux indemnités, le contrôle est plus complexe à cause de leur diversité et
du nombre de personnes en bénéficiant.
          On trouve des indemnités statutaires allouées sur la base d’une appartenance à
un cadre ou un corps. On peut citer à titre d’exemple dans ce cadre :
          -      l’indemnité de judicature allouée aux magistrats et aux greffiers ;
          -      l’indemnité spéciale pour enseignement allouée aux personnels de
l’enseignement ;
          -      différentes charges (représentant 50% du SI) allouées aux corps militaires
et paramilitaires ;
          -      indemnité de sujétion statutaire allouée aux contrôleurs et inspecteurs du
travail et de la sécurité sociale…

         Pour celles-ci, il s’agira de vérifier l’appartenance au corps à partir d’un
échantillonnage représentatif.

         Il y a aussi des indemnités de fonction. Elles sont payées aux titulaires de
certaines fonctions (ministres, présidents de juridiction, membres de cabinets
ministériels, directeurs généraux, chefs de circonscription administratives, directeurs
nationaux, …).
         On peut noter également les indemnités de sujétion payées à des personnels
soumis à des sujétions particulières parce que titulaires d’emplois précis ou agents de
certains ministères (la santé par exemple). De la même façon des indemnités de risques
sont versées à cause des risques encourus par certains corps (eaux et forêts par exemple)
ou agents de certains cadres (tous les agents de la santé le perçoivent).

         Dans tous ces cas (indemnités statutaires, indemnités de fonction, de sujétion ou
de risque), il faudrait disposer (ou élaborer à défaut) des fichiers récapitulatifs de
l’ensemble des fonctions, corps et emplois visés, leur localisation ministérielle, leur
nombre et le montant de l’indemnité. Ainsi, il serait possible de déterminer pour chaque
catégorie le montant total des indemnités à verser et effectuer un contrôle de cohérence
avec celles qui sont effectivement mandatées. S’il y a des disparités constatées, il faudrait



                                       164
en trouver la source à partir d’une analyse croisée des données provenant de différentes
sources.

         Si nous prenons, par exemple, l’indemnité de fonction versée aux gouverneurs
de régions, on peut valablement en déterminer l’effectif concerné : ils sont 12 (11
gouverneurs et un directeur du MINT ayant rang de gouverneur). Si le nombre
d’indemnités mandatées à ce niveau dépasse 12, il y a une irrégularité dont il faudrait
trouver la source et apporter les correctifs nécessaires. Même si cet exemple semble
réducteur face aux autres à cause du petit nombre d’agents concernés, il faudrait retenir
que le contrôle des autres indemnités obéirait au même schéma et démarche.

               2-2-2-2 Indemnité de congé :

          Les agents non fonctionnaires de l’État ( agents recrutés par référence à un corps
de fonctionnaires, agents contractuels, le personnel du secrétariat, les informaticiens et
les journalistes), tous régis par le code du travail, ont droit à une indemnité lorsqu’ils sont
en congé. Les fonctionnaires, quant à eux, ne bénéficient pas de cette indemnité : ils
conservent leurs salaires.
          Cette indemnité est payable sur dépôt des actes indiquant la durée du congé.
          Le contrôle devra s’articuler autour des axes suivants :
          -     vérifier si tous les bénéficiaires sont des agents non fonctionnaires, s’ils
sont porteurs de décisions de congé et s’ils ont réellement droit à ce congé, ceci au regard
de leur situation administrative ;
          -     l’exactitude de la liquidation ;
          -     vérifier l’effectivité de la suspension du salaire pour la période de
référence.

               2-2-2-3 Indemnité de fin d’engagement :

         À l’instar de l’indemnité de congé, seuls les agents non fonctionnaires en
bénéficient. Cependant, l’indemnité de fin d’engagement n’est allouée que dans le cas de
sorties définitives (retraite, radiation, démission, décès). La vérification portera sur :
                - la régularité de l’acte, ceci en rapport avec le dossier administratif des
intéressés ;
                - l’exactitude de la liquidation ;
                - l’existence ou non d’ordres de recettes et leur recouvrement préalable au
paiement de l’indemnité.

         2-3   Heures supplémentaires (HS) :

           Ce contrôle devra permettre de déterminer si les HS payées sont réellement dues
et si elles ont été liquidées en conformité avec la réglementation.
           Le paiement des heures supplémentaires est régi par un décret. Le contrôle
permettra de statuer sur :
           -     l’existence ou non des crédits couvrant le paiement ;
           -     l’existence ou non des mentions de certification et du visa du contrôleur
des opérations financières (COF) sur l’état de paiement ;
           -     la réalité des heures supplémentaires effectuées. Ceci est facilité par le fait
que certaines structures font payer des HS durant toute l’année ;



                                     165
         -     le respect des dispositions réglementaires : pas d’HS au-delà de certains
indices de paiement, pas de cumul avec une indemnité de fonction, pas de dépassement
du quota horaire, respect des différents taux applicables (taux de jour, de nuit, de jour
non ouvrable)

         2-4   Allocations familiales :

         Il s’agit d’un contrôle de régularité : vérifier si toutes les allocations familiales
mandatées dans le cadre des rémunérations servies ont obéi aux prescriptions de la loi et
du règlement.
         Les allocations familiales sont payées aux agents fonctionnaires et aux agents
non fonctionnaires membres de cabinets ministériels pour le compte de leurs enfants
légitimes ou adoptés ; et ceci sans aucune limitation de nombre.
         Il s’agira de vérifier si l’exigence de renouvellement annuel des pièces
périodiques (certificat de vie individuel, certificat de scolarité ou à défaut certificat
d’apprentissage) est respectée.
         À partir d’un sondage et particulièrement pour les bénéficiaires ayant un nombre
élevé d’enfants, vérifier aussi la fiabilité des actes de naissance produits, ceci en se
rapprochant des services d’état-civil. Ceci permettra de débusquer d’éventuelles fraudes
en matière d’état-civil.


         2-5   Contrôle des positions :

         L’objectif d’un tel contrôle est d’éviter que des agents en sortie provisoire ou
définitive ne soient pris en compte dans le cadre du mandatement des salaires.
         Pour les sorties définitives, il s’agit de la retraite, du décès, de la radiation et de
la démission.
         Quant à celles provisoires, il s’agit de la disponibilité, du détachement en dehors
de la fonction publique de l’État, du maintien par ordre sans affectation et sans
rémunération (MOSAR) concernant les femmes fonctionnaires rejoignant leur époux
affecté dans les postes diplomatiques, la suspension de fonction, le congé administratif et
le congé de maternité des agents non fonctionnaires, les congés sans solde.

         Dans ce domaine, il s’agira, pour les actes d’administration, de vérifier si les
décisions de sorties provisoires ou définitives prises par le ministère chargé de la fonction
publique ou les ministères gérant des agents à statut spécial sont exploités dans le cadre
du mandatement des salaires.

         En ce qui concerne les actes de gestion, il s’agira de vérifier si les décisions
prises par les ministères utilisateurs ont été correctement prises en compte dans les
opérations de mandatement des salaires.

          Dans ces deux cas le contrôle emporte la vérification des ordres de recettes émis
dans les cas où les salaires ont été suspendus ou arrêtés postérieurement aux dates fixées
par les dites décisions.




                                        166
         3-    Contrôles accessoires :

         3-1   Dépenses de santé :

         Le contrôle permettra de cerner correctement ce domaine et de savoir si toutes
les dépenses de personnel de l’État en matière de santé correspondent à des prestations
régulièrement servies par les établissements hospitaliers, les cliniques privées et les
cabinets médicaux.

         Le contrôle permettra également de voir si tous les bénéficiaires de ces
prestations figurent parmi les ayants droit légaux désignés ci-après : agents de l’État,
leurs conjointes et leurs enfants (légitimes ou adoptifs).

         L’État supporte 80% et les agents concernés 20%. Pour les consultations, les
agents payent directement les 20%. En ce qui concerne les hospitalisations, l’État règle
intégralement les factures et précompte à la source (sur les salaires des agents) les 20%.

          Ici le contrôle devra s’articuler autour de :
          -      la réalité des prestations servies ;
          -      l’exactitude de la liquidation ;
          -      l’identification des bénéficiaires : ceci permettra de savoir si des non
ayants droits n’en ont pas bénéficié. Ceci est rendu difficile par l’inexistence de fichiers
enfants pour les agents non fonctionnaires et de fichiers de conjointes pour tous les
agents. En conséquence le dossier devra comprendre également les actes de naissance des
enfants et pour les conjointes les actes de mariage
          -      l’effectivité des précomptes (retenues à la source des 20% représentant la
part de l’agent)

         3-2   Dépenses de transport :

         3-2-1 Réquisitions de transport :

          Les agents fonctionnaires et non fonctionnaires de l’État bénéficient de
réquisitions de transport en cas de déplacements définitifs (affectation, admission à la
retraite). Celles-ci couvrent les agents, leurs épouses et leurs enfants. Pour la liquidation,
il faudra s’appuyer, d’une part sur les dispositions d’un décret fixant le barème applicable
et le poids des bagages suivant la taille de la famille, et d’autre part sur les tarifs en
vigueur en matière de transport. Ces dépenses sont logées dans une caisse d’avances
installée au niveau d’une direction autre que celle de la solde.
          Le contrôle permettra de déterminer :
          -     la fiabilité de la procédure ;
          -     la régularité du paiement ;
          -     l’exactitude des données servant de base à la liquidation, vérifier aussi leur
conformité avec les fichiers de la solde ;
          -     l’incohérence du système : l’éparpillement des structures devant gérer les
différents aspects de la masse salariale peut constituer une entrave dans le cadre de la
gestion mais aussi du développement d’une analyse globale de la masse salariale.
          En outre, les systèmes utilisés n’ont aucun support informatique, ce qui pourrait
constituer une porte ouverte aux abus de toute sorte et aux doubles emplois. Le contrôle


                                    167
devra, en conséquence, prendre en compte cette situation et aboutir à la proposition de
palliatifs.

         3-2-2 Subvention sur les tarifs de Dakar "Demm Dikk"

         Les agents de la fonction publique et leurs enfants résidents dans la région de
Dakar (périmètre d’intervention de la société de transport " Dakar Demm Dikk "
bénéficient d’une subvention sur les vignettes mensuelles d’abonnement (les 3/5 sont
pris en charge par l’État).
         Les dossiers sont visés tous les mois par la direction de la solde avant leur
acheminement au siège de la société pour versement des 2/5 (part agent).
         Il s’agira à ce niveau de vérifier :
         -      le degré de sécurisation de la procédure : est-ce qu’elle permet de détecter
d’éventuels fraudeurs ? Est-ce que tous les bénéficiaires sont des ayants droit au regard
de la réglementation ;
         -      la possibilité d’existence de double emploi ;
         -      l’effectivité du versement des 2/5 (part des agents) au niveau des guichets
de la société. Ceci permettra de savoir si toutes les subventions versées ont, en
contrepartie, des prestations servies.

         4-        Contrôle interne :

         4-1 Bureau de contrôle de la direction de la solde :

         Il existe, au sein de la Direction de la solde, un bureau de contrôle. Ce bureau,
structure de contrôle interne, est chargé de la validation des différentes opérations dans le
cadre de l’exploitation des salaires.
         Dans la réalité, l’effectif du bureau (3 agents) et les moyens à sa disposition
éloignent cette structure de ses objectifs. Il ne contrôle que les décomptes manuels
(régularisation de salaires, rappels d’avancement d’échelon ou de grade, rappel
d’allocations familiales, indemnité de congé, indemnité de fin d’engagement). Tous les
autres éléments qui suivent échappent à son contrôle :
         -     saisies modificatives des salaires : pointage d’indemnités, prise en compte
d’allocations familiales, renseignements sur le personnel (prénom, nom, date et lieu de
naissance, situation fiscale
         -     glissement catégoriel (changement d’indice ou de solde globale suite à un
avancement) ;
         -     paiement des HS ;
         -     pointage de certaines indemnités ou primes payables sur la base d’état.

        Le volume des éléments non contrôlés est quantitativement et qualitativement
plus important et représentatif que celui des éléments contrôlés.

               4-2 Cellule de contrôle des effectifs et de la masse salariale (CCEMS)

          Service rattaché au cabinet du ministre de l’économie et des finances, la
CCEMS, en collaboration avec la direction de la solde, des pensions et rentes viagères et
la direction de la fonction publique, a pour missions :
          -     le recensement précis des effectifs de fonction publique et le contrôle de la
masse salariale ;

                                      168
         -     l’établissement des projections des effectifs et de la masse salariale
fondées sur les politiques existantes, tenant compte des entrées et des sorties des
personnels, des glissements catégoriels, des conséquences sur la masse salariale et des
changements des conditions de rémunérations ;
         -     l’instruction des demandes qui ont pour effet d’accroître les effectifs ou la
masse salariale, en particulier les recrutements et allocations de primes et indemnités des
ministères ;
         -     le suivi et la coordination des objectifs de masse salariale et des effectifs ;
         -     l’évaluation des effets des modifications des politiques existantes ;
         -     la recommandation de mesures appropriées pour une gestion rationnelle
des effectifs de l’État et un contrôle rigoureux de l’évolution de la masse salariale, en
tenant compte des contraintes budgétaires.

          La CCEMS aurait pu constituer le fer de lance du contrôle interne.
Malheureusement, à cause du manque de moyens matériels, financiers et humains qui
caractérise son fonctionnement, son activité est réduite à la plus simple expression : visas
d’actes administratifs liés à la gestion du personnel (recrutement, nomination,
titularisation, reclassement, avancement, retraite, démission, radiation…) et mission de
représentation du ministère de l’économie et des finances au niveau de certains comités,
structures et commission. Ainsi sa mission principale de contrôle des effectifs et de la
masse salariale est, dans la pratique, reléguée au second plan.

         5-        Responsabilité :

         5-1 Responsabilité de l’ordonnateur :

          L’ordonnateur engage sa responsabilité dans toutes les dépenses qu’il a
ordonnancées en vue du paiement. Cela est confirmé par l’article 3 du décret n° 65-599
du 06 septembre 1965 et qui stipule que « la responsabilité du chef du service central de
la solde est engagée en raison des bulletins de solde qu’il transmet pour règlement au
service comptable central ». En dehors des infractions pénales qu’il aurait eu à
commettre dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, il obéit au
régime de la responsabilité administrative. La Cour des comptes ne connaît de celle-ci
qu’à travers la Chambre de discipline financière. Et les sanctions en découlant ne peuvent
être que pécuniaires et ne pourraient dépasser « le double du traitement ou salaire brut
annuel alloué à l’auteur des faits à la date à laquelle ceux-ci ont été commis » (article 51
de la loi organique n° 99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des comptes).

         5-2 Responsabilité du comptable public :

          Dans le cadre de l’exécution des dépenses de personnel et ceci à l’instar des
autres catégories de dépenses, la responsabilité du comptable est pleine et entière. En
effet le comptable public engage sa responsabilité personnelle et pécuniaire dans le cadre
du paiement des salaires. Et ceci même s’il se trouve dessaisi, dans la pratique, par les
procédés de gestion informatique.
          Il ne détient aucun dossier de contrôle des salaires mandatés. Les dossiers
financiers des agents de l’État sont archivés au niveau de la direction de la solde. Le
pouvoir de contrôle du comptable se trouve ainsi très limité.




                                    169
          Dans la réalité, il n’a aucun moyen de vérifier l’exactitude et la régularité des
éléments de liquidation des salaires. Cependant cette situation ne saurait nullement le
dédouaner. Sa responsabilité de comptable reste engagée dans le cadre des procédures de
contrôle juridictionnel (jugement des comptes de gestion).

        6-         Conclusion :

          Le contrôle des dépenses de personnel de l’État est une activité d’une
complexité remarquable faisant appel à d’importants moyens financiers, matériels et
humains et devant s’assigner comme objectifs fondamentaux la simplification et la
rationalisation des procédures.
          Dans ce domaine, l’envergure du contrôle, ses exigences et contraintes ainsi que
le but recherché appellent une redynamisation des structures chargées du contrôle
interne. Ceci aurait inéluctablement un effet préventif, améliorerait de façon sensible la
gestion et amoindrirait les risques de dérapages.




                                     170
CHAMBRE DES COMPTES
     DU TCHAD


Abouma Oumar MAHAMAT
       Conseiller




      171
         INTRODUCTION

          Notre intervention ne s’appuie pas sur des cas pratiques de contrôle puisque
notre institution ne l’a pas encore produit, mais se fonde dans un cadre de recherche et de
compréhension de ce que pourrait être la manière non pas idéale mais pratique à suivre
pour ce type particulier de contrôle.
          Aussi, nous allons présenter les principales caractéristiques des dépenses de
personnel dans un premier temps, et ensuite situer les enjeux de leur contrôle.
          Les dépenses de personnel sont traitées dans le budget de l’État au titre II
dotation des pouvoirs publics par ministère et par direction.
          Elles sont classées en :
          −      rémunération de base du personnel civil :
          −      rémunération de base du personnel militaire :
          −      rémunération membres d’institutions d’État ;
          −      rémunération personnel contractuel et décisionnaire.
          En sus de ces rémunérations il y a les dépenses accessoires qui sont les
indemnités de sujétions, les primes, les charges sociales et les autres dépenses de
personnel (allocations familiales, capital décès).
          Ces dépenses sont traitées et informatisées à la direction de la solde qui est l’une
de la composante de la direction générale du budget au ministère des finances. Chaque
fonctionnaire ou agent de l’État recensé après son engagement se voit attribuer un
numéro de matricule à ladite direction pour le traitement de son salaire après le certificat
de prise de service.
          Le traitement de salaire, hormis le versement en contrepartie, n’obéit pas au
mécanisme du circuit intégré de dépense (CID).
          Le salaire, une fois traité et édité, est ordonnancé et transmis au service des
dépenses du Trésor pour la prise en charge et la mise en paiement.
          Il y a deux sortes de traitement de salaire :
          −      l’émission en bon de caisse collective ou individuel,
          −      l’émission en avis de crédit (avis de virement) collectif ou individuel.
                ème
          Le 2 mode d’émission, après visa du service des dépenses, passe au service
de la comptabilité qui le traite par rapport aux comptes bancaires des intéressés ouverts à
cet effet et selon leur préférence.


         Données générales et contexte de gestion

         Importance des dépenses de personnel dans le budget de l’État




                                       172
                        TABLEAU RÉCAPITULATIF DES DÉPENSES DE PERSONNEL 2002-2006




Sect.             Départements            Persl 2002 LFR     Persl 2003 LFR      Persl 2004 LFR     Persl 2005 LFR     Persl 2006 LFI    Dotation Total Personnel
 .01    Présidence                          3 215 481 465       3 192 043 000      1 667 507 000      3 354 989 000      3 568 578 000       14 998 598 465
 .02    Primature                             602 727 000         622 164 000        678 932 000        556 889 000        540 726 000         3 001 438 000
 .03    Assemblée nationale                 2 455 797 000       2 608 797 000      2 547 068 420      1 990 464 000      2 878 908 000       12 481 034 420
 .04    H.C.C.                                  72 356 000          74 078 000         49 078 000         96 136 000        97 097 000           388 745 000
 .05    Cour Suprême                          300 926 000         312 530 000        282 850 000        303 364 000        530 000 000         1 729 670 000
 .06    Conseil constitutionnel               155 331 000         160 084 000        135 457 000        126 231 000        127 493 000           704 596 000
 .07    Plan, Développement & Coopérat.       423 369 174         431 532 000        376 374 000        432 605 000        471 257 000         2 135 137 174
 .08    Communication                         510 652 412         559 297 000        574 377 000        763 459 000        638 462 000         3 046 247 412
 .09    Affaires étrangères                 2 065 359 726       2 192 620 000      2 220 740 000      2 178 709 750      1 951 452 000       10 608 881 476
 .10    Finances                            3 241 003 707       3 684 515 000      3 906 957 000      4 530 772 000      4 621 386 000       19 984 633 707
 .11    Fonction publique                     266 188 482         296 991 000        310 366 000        306 877 988        313 217 000         1 493 640 470
 .12    Justice                             1 162 344 492       1 239 583 000      1 332 912 000      1 526 800 000      1 500 000 000         6 761 639 492
 .13    Intérieur                           6 435 814 069       4 082 806 000      4 676 064 000      5 247 160 000      5 631 283 000       26 073 127 069
 .14    Défense nationale                  13 194 450 000      16 404 410 000     19 888 363 000     21 979 003 000     24 454 770 000       95 920 996 000
 .15    Education nationale                14 699 854 896      16 266 193 896     19 457 072 000     24 563 462 000     24 900 000 000       99 886 582 792
 .16    Santé publique                      3 257 063 183       3 784 633 183      6 132 918 000      5 482 600 000      6 740 000 000       25 397 214 366
 .17    Action sociale                        703 369 376         820 812 000      1 520 596 000      1 377 000 000      1 440 000 000         5 861 777 376
 .18    Agriculture                         1 762 092 062       1 899 314 000      2 050 470 000      1 806 000 000      1 880 000 000         9 397 876 062
 .19    Élevage                               911 792 350         992 691 000      1 060 582 000      1 112 400 000      1 180 000 000         5 257 465 350
 .20    Commerce & Industrie                  331 045 768         365 599 000        376 896 000        370 902 640        388 043 000         1 832 486 408
 .21    Mines                                 266 590 640         166 063 000        156 298 000        182 361 000        190 000 000           961 312 640
 .22    Travaux publics                       564 034 770         496 025 000        552 061 000        522 000 000        580 000 000         2 714 120 770
 .23    Culture & Jeunesse                    613 579 436         686 700 436        723 368 000        788 234 000        954 210 000         3 766 091 872
 .24    Tourisme                                88 730 838        104 940 000          99 984 000       102 149 000        104 191 000           499 994 838
 .25    Postes & Télécom.                       71 266 338          86 104 000       202 899 000        261 100 000        290 000 000           911 369 338
 .26    Environnement & Eau                   820 142 242         911 312 000      1 043 005 000      1 227 200 000      1 280 000 000         5 281 659 242
 .27    Enseignement supérieur                915 858 752       1 185 237 000      1 328 632 000      1 587 427 000      1 700 000 000         6 717 154 752
 .28    S.G.G.                                267 761 000         382 480 000        392 455 000        410 588 000        418 000 000         1 871 284 000
 .29    Médiature                             280 994 000         239 866 000        218 666 000        157 508 000        160 658 000         1 057 692 000
 .30    Haute Cour de justice                   12 500 000          12 955 000         17 000 000         49 340 000        51 807 000           143 602 000


                                                                          173
.31    Aménagement du territoire                              179 367 000        185 681 000       218 500 000       220 000 000        803 548 000
.32    Sécurité publique                                    3 474 807 000      3 698 644 000     3 855 993 000     3 933 112 000     14 962 556 000
.33    Pétrole                                                130 069 000        116 705 000       154 998 000       160 000 000        561 772 000
.34    Décentralisation                      50 604 000                          132 786 000       106 056 000       108 177 000        397 623 000
.35    Ministère sans portefeuille           35 344 000                                                                                  35 344 000
.36    Contrôle GI de l’État                                                      22 000 000        59 226 000        90 826 000        172 052 000
.37    Ministère d’État à l’Education                                                                  138 000                              138 000
.38    Droit de l’homme                                                                                               21 732 000
.39    Dépenses communes                  4 097 575 822     3 195 285 000      2 645 249 000     3 490 745 000     4 900 000 000      18 328 854 822
      Total Personnel                    63 852 000 000    71 241 903 515     80 781 012 420    91 279 387 378    99 015 385 000     406 147 956 313
      Total Budget Général              215 915 200 000   230 445 188 000    291 291 844 000   336 661 018 000   390 834 685 000   1 465 147 935 000
      Pourcentage pers/au budg. gl.              29,573            30,915             27,732            27,113            25,334              27,721




                                                                       174
                          Les dépenses de personnel enregistrent régulièrement des
                 augmentations allant de 63 852 millions FCFA en 2002, à 71 241 millions
                 FCFA en 2003, 80 781 millions FCFA en 2004, 91 279 millions FCFA en
                 2005 et enfin 99 015 millions CFA en 2006.
                          Le taux d’accroissement des prévisions est de 55,06 % pour la période
                 de 2002 à 2006, soit un taux de progression moyen de 11,01 % par exercice.
                          Les paiements accusent également des augmentations significatives
                 passant de 61 140 millions FCFA en 2002, à 70 183 millions FCFA en 2003,
                 71 927 millions FCFA en 2004 et enfin 88 126 millions FCFA en 2005.
                          Le taux de progression des paiements est de 44,13 % pour la période
                 2002-2005, soit également un taux de progression moyen de 11,03 % par
                 exercice.
                          Sur l’ensemble des cinq années (2002-2006), le total des frais de
                 personnel représente 27,72 % du total général du budget de l’État.

                          Référentiel juridique
                                Au Tchad, il existe bel et bien un statut général de la fonction
                 publique : cf. la loi n° 17 du 31.12.2001.
                               De même, il est à noter qu’il existe aussi des statuts particuliers :
                 santé et agents sociaux ; enseignements supérieurs, greffiers et enseignants.
                                Notons par ailleurs également que la police, l’armée, les
                 magistrats et les parlementaires ne sont pas régis par la loi n° 17.


           LES INFORMATIONS CONTENUES DANS LA LOI DES FINANCES

ANNÉES        MINISTÈRE                NOMBRE D’EMPLOIS                            GRADE
 2002    ÉDUCATION                                340                 Instituteurs et instituteurs adjoints
                                                   60                 Educateurs sociaux
                                                  120                 Professeurs et professeurs certifiés
         SANTÉ                                     60                 Médecins, Infirmiers d’État, Sage
                                                                      femme et agents téch.
         ACTION SOCIALE                            30                 Assistants sociaux et jardiniers
                                                                      d’enfants
         INTÉRIEUR                                544                 Policiers
TOTAL                                           1 094
 2003    ÉDUCATION                                640                 Instituteurs et instituteurs adjoints
                                                   60                 Educateurs sociaux
                                                  420                 Professeurs et professeurs certifiés
         SANTÉ                                    525                 Médecins, infirmiers d’État, sage
                                                                      femme et agents téch.
         ACTION SOCIALE                            92                 Assistants sociaux et jardiniers
                                                                      d’enfants
         ENSEIGN. SUPÉRIEUR                        80                 Maîtres assistants
         ENVIRONNEMENT                              5                 Surveillants de parc


                                                175
        FONCTION PUBLIQUE       82    Administrateurs civils (ENAM)
        PÉTROLE                 20    Ingénieurs toutes catégories
                                      confondues
        JUSTICE                 35    Magistrats et autres agents de
                                      justices
TOTAL                          1959
 2004   ÉDUCATION             1 020   Instituteurs et instituteurs adjoints
                                 60   Éducateurs sociaux
                                920   Professeurs et professeurs certifiés
        SANTÉ                   450   Médecins, infirmiers d’État, sage
                                      femme et agents téch.
        ACTION SOCIALE         102    Assistants sociaux et jardiniers
                                      d’enfants
        ENSEIGN. SUPÉRIEUR      40    Professeurs et chercheurs
        AGRICULTURE             15    Ingénieurs des travaux agricoles
        INFRASTRUCTURES         63    Ingénieurs des travaux
        JUSTICE                 34    Magistrats et autres agents de
                                      justices
TOTAL                         2 704
 2005   ÉDUCATION             1 040   Instituteurs et instituteurs adjoints
                                 95   Éducateurs sociaux
                                800   Professeurs et professeurs certifiés
        SANTÉ                   407   Médecins, infirmiers d’État, sage
                                      femme et agents téch.
        ACTION SOCIALE         102    Assistants sociaux et jardiniers
                                      d’enfants
        ENSEIGN. SUPÉRIEUR      40    Professeurs et chercheurs
        AGRICULTURE             45    Ingénieurs des travaux agricoles
        INFRASTRUCTURES         63    Ingénieurs des travaux
        FINANCES               870    Toutes catégories confondues
        PLAN                    34    Économistes et statisticiens
        JUSTICE                 55    Magistrats et autres agents de
                                      justices
        ENVIRONNEMENT           70    Ingénieurs et autres agents
                                      forestiers
        DÉCENTRALISATION         5    Juristes
        AFFAIRES ÉTRANGÈRES     10    Diplomates
        MINES                   10    Ingénieurs géologues
        INTÉRIEUR                5    Administrateurs civils
        ÉLEVAGE                 53    Techniciens supérieurs de
                                      l’élevage
        SGG                     12    Juristes et Administrateurs civils
        PÉTROLE                 15    Ingénieurs toutes catégories
                                      confondues
TOTAL                         3 731
 2006   ÉDUCATION               700   Instituteurs et instituteurs adjoints
                                 50   Éducateurs sociaux
                                410   Professeurs et professeurs certifiés
        SANTE                   110   Médecins, infirmiers d’État, sage

                                176
                                                                  femme et agents téch.
        ACTION SOCIALE                          45                Assistants sociaux et jardiniers
                                                                  d’enfants
        AGRICULTURE                             15                Ingénieurs des travaux agricoles
        INFRASTRUCTURES                         35                Ingénieurs des travaux
        JUSTICE                                 55                Magistrats et autres agents de
                                                                  justices
        COMMUNICATION                           20                Journalistes et agents de cultures
        ENVIRONNEMENT                           15                Ingénieurs et autres agents
                                                                  forestiers
        COMMERCE                                 5                Spécialistes en commerce
        AMÉNAGEMENT                              5                Ingénieurs en habitant
        ÉLEVAGE                                 15                Techniciens supérieurs de
                                                                  l’élevage
        PLAN                                    10                Économistes et statisticiens
        FONCTION PUBLIQUE                       10                Administrateurs civils
TOTAL                                        1 500

                       La loi de finances pour chaque année tout en déterminant le nombre
               d’emplois, précise aussi les catégories et les grades de nouveaux postes à
               pourvoir. Mais elle ne donne aucune indication sur les éléments constitutifs de
               la rémunération car définis dans la grille indiciaire propre à chaque catégorie
               d’employés.

                        Information de l’ISC
                         La Chambre des comptes ne dispose d’aucune information en matière
               de personnel. Tout au plus, elle prend connaissance dans le cadre des travaux
               relatifs au rapport d’exécution des lois de finances des prévisions et des
               paiements des dépenses de personnel. Elle n’a pas non plus connaissance des
               rapports de contrôle effectués par les corps de contrôle ministériels.
                         Cependant, eu égard aux larges pouvoirs que lui confèrent les
               dispositions constitutionnelles et autres textes, la Chambre des comptes
               pourrait si elle le souhaitait accéder à toutes les données de personnel, et ce au
               moyen des structures informatiques du ministère des finances ou par les droits
               de communication que lui confèrent les textes.




                                              177
        Les enjeux du contrôle

         Les dépenses de personnel représentent respectivement pour les
années 2002, 2003, 2004, 2005 et 2006 : 29, 57 %, 30,91 %, 27,73 %, 27,11 %
et 25,33 % du budget général de l’État. Au regard de ces taux relativement
importants, une maîtrise de ces dépenses s’impose parce qu’en réalité ces
mêmes dépenses rapprochées aux recettes propres dégagent des rapports très
élevés. Elles absorbent toujours pour les mêmes périodes 53,77 %, 44,85 %,
41,12 %, 49,01 % et 52,67 % des recettes propres.
         Au regard de ces rapports, l’on constate qu’une bonne partie des
recettes propres servent au paiement des salaires, donc pas assez de ressources
pour les investissements productifs après avoir assuré les autres dépenses liées
au fonctionnement de l’État.
         En conclusion, l’importance des dépenses de personnel par rapport
aux ressources budgétaires d’une part, et d’autre part la manière de traitement
de ces dépenses (quasi-totalité des paiements en espèces) donc des
manipulations sources des problèmes de tous ordres appellent un suivi
rigoureux et des contrôles réguliers.




                                178
COUR DES COMPTES
   DE TUNISIE

  Akram MOUHLI
     Conseiller




       179
              Introduction

              Le contrôle des dépenses de personnel dans le budget de l’État
              Cas du ministère des affaires de la femme,
              de la famille, de l'enfance et des personnes agées.


              1.    Données générales et contexte de gestion

              A.    Importance des dépenses du personnel dans le budget de
     l’État

             Les dépenses de personnel sont imputées à la première partie :
     rémunération publique du titre I du budget de l’État sous les articles
     rémunération des pouvoirs publics (Art 1100), rémunération du personnel
     permanent (Art 1101), rémunération du personnel non permanent (Art1102) et
     les subventions aux établissements publics non soumis au code de la
     comptabilité publique au titre de rémunération (Art1125).

                    Cette rubrique n’a cessé d’évoluer durant les 5 dernières années
     passant de 3 608 544 000 Dinars en 2002 à 4 929 741 000 Dinars en 2006 tout
     en conservant dans une large mesure un pourcentage quasi constant par rapport
     au budget de l’état aux alentours de 34 %.

                      2002             2003             2004             2005              2006

 Rémunération       3 608544         3963833          4270353          4526286             4929741
  Budget de
    l'État           11533000        11410000         12730000         12990000        13552000
                       31%             35%              34%              35%            36%
Sources lois des finances
Mille Dinars

              B.    Référentiel juridique

               Il existe en Tunisie un statut général de la fonction publique et un
     ensemble de statuts particuliers régissant différents corps tels que les
     magistrats, les militaires, les forces de sécurité intérieure, les agents de douane
     et les offices et des établissements publics à caractère industriel et commercial
     et des sociétés dont le capital appartient directement et entièrement à l'État ou
     aux collectivités publiques locales.

              Le budget est régi par une loi organique du budget du 25 novembre
     1996 modifiée par la loi du 13 mai 2004 et complétée par un « code de la
     comptabilité publique » , en date du 31 décembre 1973 et par des textes
     particuliers pour les organes et fonctions de contrôle.

              La loi des finances présente les dépenses du personnel ainsi que leur
     effectif d’une manière exhaustive. Cette loi est complétée par l’arrêté de



                                      180
répartition des crédits précisant les détails des dépenses du titre I, où on trouve
le détail des imputations.

         C.    Information à la disposition de la Cour des comptes

         Le législateur a mis à la disposition de la Cour des comptes un
ensemble de textes lui permettant l’accès à tout type d’informations et
particulièrement celles relatives aux dépenses du personnel. Il en est de même
pour les différents rapports d’inspection que les ministères ont obligation de
transmettre à la Cour.
         Ainsi l’article 80 du décret no 71-218 du 29/05/1971 relatif au
fonctionnement de la Cour des comptes stipule que « dans le premier mois de
chaque trimestre les ministres et les secrétaires d’État transmettent à la Cour les
rapports relatifs aux contrôles et inspections faits durant le trimestre précédent
dans les services et organismes relevant de leur département. »

         La circulaire du Premier ministre no 77-12 du 04/03/1977 relative à la
communication à la Cour des comptes des rapports d'inspection et des
situations des dépenses publiques est venue consolider ce texte et rappeler les
dispositions du décret.

         Tous les décrets organisant les différents corps d’inspections des
différents ministères présentent de telles dispositions.

         2 Présentation du contrôle.

         A.    Présentation synthétique et résumée du cas

         Le choix du ministère des affaires de la femme, de la famille, de
l'enfance et des personnes âgées avait émané du contexte particulier dans le
quel se trouvait ce ministère assez récent et qui ne fut créé que depuis l’année
1993 date de création du ministère de la femme et qui n’a cessé de se
développer pour s’occuper de la famille en 1999 et de l’enfance en 2002 et des
personnes âgées en 2004.

         Cette mutation dans les attributions a été suivie par une mutation aussi
bien au niveau de son budget qui est passé de 3 millions de dinars en 2002 à
23 millions de dinars, qu’au niveau des moyens humains qui sont passés de 91
agents à plus de 2000 agents en 2005.

         B.    Champ de contrôle

          Cette vérification a porté sur un ensemble de points jugés d’un intérêt
particulier par l’équipe ayant élaboré le diagnostic qui a dégagé un ensemble de
vérification se rattachant à des points d’ordre général ainsi qu’aux points
ciblés par le diagnostic.



                               181
         Ainsi outre le rapprochement entre organisation théorique et
organisation réelle, le respect des attributions et la répartition des tâches, la
revue des plans de formation et de recrutement, la vérifications des aspects liés
aux promotions et aux emplois fonctionnels et aux congés et aux absences ainsi
qu’à la tenue et au classement des dossiers administratifs, une attention
particulière est portée sur des aspects engageant directement le budget de l’État
et se rapportant essentiellement au volet rémunération.

           Le volet rémunération englobe tous les aspects se rattachant aux
salaires, aux indemnités, aux retenues sociales et fiscales, et aux avantages en
nature. Ce volet se prolonge également au niveau des positions des agents à
savoir leurs détachements et à l’aspect disciplinaire et à la cessation de fonction
et à la retraite.

         Le contrôle a porté sur l’ensemble des dossiers du personnel du
ministère. Ce contrôle a été favorisé par l’existence d’une gestion informatisée
des actes administratifs se rapportant au volet personnel de l’État par le biais
d’un système d’informatisation des services administratifs et financiers
(INSAF) et d’un système d’Aide à la décision budgétaire (ADEB).

         Une série de tests furent menés sur un ensemble de points qui seraient
de nature à dégager des anomalies à savoir des vérifications portant sur :

               L’état général des rémunérations du personnel : par
l’extraction du nombre total d’agents et les dépenses de rémunération
mensuelles des deux systèmes INSAF et ADEB et dont les montants doivent
coïncider. La non coïncidence des montant révélerait des ordonnances de
paiement gérées au niveau de ADEB et ayant fait l’objet de dépenses qui n’ont
pas été prises en charge par le système INSAF.

               Des dépenses d’agents nouvellement recrutés : par extraction
de la liste d’agents nouvellement recrutés et vérification de l’existence d’un
arrêté de nomination ou mutation ou détachement pour le cas des agents
titulaires ou stagiaires. Pour les agents temporaires la vérification doit porter
sur l’existence d’un arrêté de nomination visé par la direction générale de la
fonction publique et l’autorisation du Premier ministre. Pour les agents
contractuels la vérification doit porter sur l’existence d’un arrêté de nomination
visé par la direction générale de la fonction publique et l’autorisation du
Premier ministre ainsi que le contrat de recrutement. La vérification portera sur
la signalisation des conditions requises selon la nature de l’agent nouvellement
recruté. Pour les cas spéciaux (agents rémunérés en heure/jour) la vérification
doit porter sur l’existence d’une décision contenant le montant du salaire et les
différents éléments de la rémunération. Les dossiers doivent nécessairement
inclure un certificat de cessation de paiement pour les détachements ou
mutations. La rémunération de chaque agent nouvellement recruté doit être
conforme à la réglementation dans l’arrêté comptable.

                                 182
            Des rémunérations mensuelles : il s’agit de vérifier les
éléments de calcul des dépenses de rémunération et la conformité de ces
éléments avec la réglementation en vigueur. Les anomalies peuvent être de
deux types :
            Anomalies relevées au niveau des éléments de rémunération.
            Anomalies au niveau du barème de calcul.

              Des rémunérations des cas spéciaux : il s’agit d’extraire les
éléments de calcul du salaire : indemnités, retenues, salaire brut, salaire net et
de vérifier l’existence d’une pièce notant l’identification des ouvriers
rémunérés ainsi que la rémunération de chaque ouvrier ainsi que la signature
du régisseur. Une confrontation au niveau du système ADEB pour les dépenses
de réalimentation de régie d’avance étant nécessaire.

               Des changements des salaires : cette phase de vérification
porte sur l’extraction des agents dont les salaires ont fait l’objet de
rectifications ainsi que l’état des modifications du salaire. Le magistrat doit
s’assurer de l’existence d’une pièce notant le changement du salaire (Décision
administrative pour les changements en plus, opposition pour les changements
de salaire en moins, certificat administratif pour les rappels).

              Des employés qui ne sont plus en activité : vérifier la
coïncidence de la date d’arrêt de travail avec la date d’arrêt de paiement.
Déceler la raison d’interruption de l’activité de l’agent.

               De la prime de rendement : cette phase de vérification porte
sur l’extraction de l’état collectif des primes de rendement et de l’état collectif
des notes et absences et l’ordonnance collective des paiements des primes. Une
consultation est effectuée pour chaque type d’employé (en congé, nouveaux
recrutés, mi temps, absences irrégulières, changements de salaire…).

              Des heures supplémentaires : ce test de vérification porte sur
la consultation des détails d’employés en heures supplémentaires gérés au
niveau de INSAF.

         C.    Contexte de la programmation

        La loi n° 68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la Cour des
comptes lui a reconnu un champ d'intervention étendu.

         La Cour est en effet compétente pour examiner les comptes et
apprécier la gestion de l'État, des collectivités locales, des établissements
publics, des entreprises dans lesquelles l'État et les collectivités locales
détiennent une participation en capital, des entreprises privées bénéficiant de
subventions et d'exonérations fiscales et des partis politiques.




                               183
         Dans ce cadre, la Cour des comptes exerce un contrôle administratif
sur les comptes et la gestion de l'État, des établissements publics et des
collectivités locales et rend une déclaration générale de conformité entre les
comptes de gestion des comptables publics et le compte général de
l'administration des finances.

         D.    Méthodologie suivie

          En vue de bien mener la tâche qui lui a été conférée par la loi et suite à
plusieurs évaluations de ses méthodes de travail et en s’inspirant des
différentes expériences dans le domaine, la Cour des comptes tunisienne a
adopté une procédure de travail qui lui est propre allant du programme de
travail annuel et aboutissant au rapport annuel de la Cour.

         Les étapes et la démarche étant clairement spécifiées par la circulaire
du Premier président de la cour du 22 mars 2004 précisant les différentes
étapes et leur exécution, il s’agit notamment :

         1.    Du programme de travaux de contrôle
         2.    Des rapports de diagnostic et du programme de vérification.
         3.    Des observations préliminaires
         4.    Du rapport de synthèse

         C’est dans ce contexte que la Cour procède à une vérification intégrée
en examinant les comptes des organismes soumis à son contrôle, décèle toute
irrégularité ou infraction, ordonne les redressements nécessaires, apprécie les
méthodes de gestion et recommande les réformes à introduire.

         Le champ de compétence, ainsi délimité par la législation en vigueur,
est très vaste et couvre aussi bien les aspects relevant de la vérification de
conformité, de la vérification financière, et de la vérification de l'optimisation
des ressources.

          La méthodologie adoptée par la Cour des comptes en matière de
vérification intégrée comporte trois étapes à savoir la planification, l'exécution
et le pré-rapport (ou observations préliminaires).

          La phase de la planification commence par la notification à la section
et à l'équipe de vérification des notes d'affectation et de l'ordre de mission et se
termine par la préparation du rapport diagnostic, des critères de vérification,
des programmes de vérification et du budget temps.




                                  184
          Dans la phase exécution, le magistrat met en oeuvre le programme de
vérification. Il collecte les informations pertinentes et suffisantes pour
supporter les constatations et les observations du rapport de vérification et
identifier leurs causes et leurs effets.

          Au terme de la vérification, une réunion est tenue avec les cadres de
l'entité vérifiée en présence du président de chambre et du commissaire du
gouvernement pour la validation des observations préliminaires. L'équipe de
vérification rédige, par la suite, un pré-rapport exposant ses constatations au
plus tard le 15 juillet de l'année N+1. Le contenu doit être facile à comprendre,
ne doit être ni vague, ni ambigu, ne faire figurer que des informations étayées
par des preuves suffisantes et pertinentes. De plus, il doit témoigner de
l'indépendance et de l'objectivité du magistrat et s'avérer équitable et
constructif.

         Le pré-rapport adressé aux gestionnaires comporte les observations
significatives appuyées par les causes, les effets et les recommandations et ce
dans un cadre de procédure contradictoire l’étape ultime étant la soumission
d’un rapport final à l'approbation de l'assemblée plénière de la Cour et la
publication d’extraits au journal officiel de la république tunisienne

         E.    Outils informatiques

          Le contrôle du fichier des effectifs est assuré grâce au logiciel de paie
INSAF qui regroupe les dossiers de tous les agents de l’État (380.000 dossiers)
avec un identifiant unique, le numéro d’immatriculation attribué par la caisse
de retraite. Ce système est aujourd’hui parvenu à un très bon niveau de
sécurité :

         1.    il interdit l’emploi d’un même numéro d’identifiant pour
plusieurs agents,
         2.    n’admet que les numéros d’identifiant validés par la caisse de
retraite
         3.    exige désormais une saisie et une validation pour la création du
dossier,
         4.    une saisie et une validation pour la paye

        Soit l’intervention de 4 personnes ayant des habilitations distinctes
pour chaque nouvel agent payé.

         Les crédits engagés au niveau de chaque ministère sont visés par le
contrôle de la dépense. La qualité de ces engagements, essentielle à la gestion


                               185
prévisionnelle des crédits repose en grande partie sur la qualité des calculs de
crédits effectués lors de la phase de préparation budgétaire.

         Le ministère concerné ne procède qu’à l’ordonnancement et au
mandatement de la paye à partir des documents fournis par le Centre national
informatique (CNI). Le calcul de la paye mensuelle, étant sous-traité au niveau
du CNI. Cette tâche très technique est confiée au Centre national informatique
sur la base des éléments de paye saisis par les ministères et leurs services
concernés dans le logiciel INSAF ce qui constitue une garantie supplémentaire
de sécurité.

        F.    Résultats du contrôle

         Les résultats du contrôle ont relevé certaines anomalies dues au
rythme d’évolution de cette entité d’une part et au manque de diligence de la
part du gestionnaire d’autre part et de ce fait fut source de correction par le
ministère. Il s’agit notamment de :

                Vacances de certains nombres d’emplois fonctionnels
                Bénéfice d’allocations familiales sans justificatifs
                Bénéfice d’avantages en nature et d’indemnités incompatibles
                Paiement de l’état de frais d’électricité et de gaz et de l’eau
                Bénéfice de traitement par des personnes n’assurant plus de
réelles fonctions au sein de l’administration.
                Continuation de versement de rémunération pour des agents déjà
partis à la retraite.



        G.    Perspectives

         La Cour des comptes tunisienne est en train de développer également
une application informatique facilitant le traitement et harmonisant cet
ensemble de tests ce qui constituera un gain précieux en ressources de contrôle
intégrant tous les aspects de vérifications précités.

        Le séminaire de Djibouti constituera une occasion pour un échange
éventuel d’expérience et de pouvoir connaître d’autres techniques dans le
domaine du contrôle des dépenses du personnel.




                                186
                            Synthèse du séminaire
       Par Mohamed NACIRI, représentant le Premier président de la
Cour des comptes du Maroc et Président de l’AISCCUF


          Le séminaire annuel de l’AISCCUF s’est tenu à Djibouti, du 27 mars
au 1er avril 2006, sous le thème « Le contrôle des dépenses du personnel de
l’État ». Ce séminaire a été sous-tendu par deux objectifs majeurs :

              Exploiter et capitaliser les expériences édifiantes des ISC
membres de l’AISCCUF en matière d’audit et de contrôle des dépenses du
personnel de l’État.

             Permettre aux ISC d’acquérir les compétences et les outils
méthodologiques nécessaires, afin de mener des audits et des contrôles de la
gestion des ressources humaines selon les normes et les standards
internationaux.

        Ce séminaire a réuni 20 représentants des pays membres ou
observateurs de l’AISCCUF, parmi les 35 que compte cette association.

         Le séminaire a été inauguré le lundi 27 mars 2006 par le Premier
ministre de Djibouti. Se sont également exprimés, le Président de l’Assemblée
nationale, le ministre des finances, du Président de la Chambre des comptes et
de discipline budgétaire de Djibouti, la représentante de l’Organisation
Internationale de la Francophonie et le représentant de la Cour des comptes
française. Ce dernier a lu le message de Mr Philippe Séguin, secrétaire général
de l’AISCCUF.

        La séance de clôture a été présidée par le représentant de Monsieur le
Premier Président de la Cour des comptes marocaine, président de l’AISCCUF.


         –     ORGANISATION DU SÉMINAIRE

         Le séminaire a été organisé par la Chambre des comptes de Djibouti,
en liaison avec les Cours des comptes du Maroc et de la France. Au début des
présentations, un plan type d’exposé a été diffusé à tous les participants, ce qui
a donné une grande cohérence aux travaux de ce séminaire.

         Tous les participants ont remis le texte de leurs interventions au
secrétariat général de l’AISCCUF. Ces contributions, les discours d’ouverture



                               187
ainsi que la synthèse élaborée en fin de séminaire, seront inclus dans les actes
du colloque, que la Cour des comptes française diffusera à tous les participants.

         Les débats ont été d’un excellent niveau, du fait que la plupart des
Cours et Chambres des comptes ont choisi des représentants de qualité. Les
interventions ont été organisées par ordre alphabétique des pays. La présidence
des séances a été assurée par le Maroc, Djibouti, la France, l’Algérie, la
Tunisie et le Sénégal.

          - Le contenu des débats

         Les débats ont montré que le contrôle des dépenses du personnel est
un sujet central pour toutes les institutions supérieures de contrôle, car ces
dépenses représentent entre 30 et 50% des dépenses budgétaires. Cependant, le
contrôle de ces dépenses reste peu développé dans de nombreux pays
participants. En effet, ce type de contrôle se heurte à de nombreux
problèmes notamment :

             L’absence des données ;
             L’absence des pièces justificatives ;
             Les difficultés d’accès aux informations et au système
informatique quand il existe ;
             Les réclamations parfois imprécises ;
             L’absence de la culture de contrôle et de la réddition des
comptes chez les assujettis.

          Les débats ont permis de véritables échanges sur ces aspects avec une
liberté de ton souvent surprenante. Les échanges de conseils étaient très
pratiques et enrichissants et probablement efficaces lors de leur application.
Certaines institutions en particulier française et        magrébines ont des
expériences plus anciennes dans ce domaine. Nous avons vraiment ressenti une
forte attente des autres Cours et chambres des comptes pour connaître, à partir
des cas réels que nous avons présentés, nos approches méthodologiques ainsi
que les résultats de nos travaux.

         L’un des résultats majeurs de ce séminaire a été de convaincre tous les
participants de l’importance à mener des contrôles des dépenses du personnel
de l’État et des établissements publics. Dans ce sens, le séminaire a permis de
décrire avec précision, d’une part, les démarches à suivre et les méthodes et
techniques à utiliser dans la conduite et la vérification de dépenses du
personnel, et, d’autre part, l’organisation méthodologique du travail et du
temps imparti au contrôle de la gestion des ressources humaines.




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