Edward Schneier

Document Sample
Edward Schneier Powered By Docstoc
					Melanjutkan
Dialog
Menuju
Reformasi
Konstitusi
di Indonesia


Laporan hasil konferensi
yang diadakan di Jakarta, Indonesia
pada bulan Oktober 2001




International IDEA
International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA) 2002.

Hak cipta dilindungi Undang-Undang.

Permohonan izin memperbanyak atau menerjemahkan seluruh atau bagian dari terbitan ini harus
ditujukan kepada: Bagian Informasi, International IDEA, S-103 34 Stockholm, Sweden.

International IDEA mendukung penyebaran hasil-hasil kerjanya dan akan segera memberi
tanggapan pada permintaan yang masuk. Laporan ini terbitan International IDEA. Terbitan
International IDEA bukanlah cermin dari kepentingan suatu kelompok politik atau suatu negara
tertentu. Pandangan-pandangan yang diungkapkan dalam terbitan ini belum tentu mewakili
pandangan Dewan Pengurus maupun Dewan Direksi International IDEA.
Prakata

International IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance) didirikan pada tahun 1995
untuk mengembangkan dan memajukan demokrasi yang berkelanjutan di seluruh dunia. Tujuan
utama lembaga ini adalah mengembangkan dan memfasilitasi dialog-dialog nasional maupun
internasional demi meningkatkan dan menguatkan pembangunan yang demokratis.

Internasional IDEA telah aktif di Indonesia sejak 1999 dengan memfasilitasi Penilaian
Demokratisasi di Indonesia dan menindaklanjuti rekomendasi-rekomendasi yang digariskan dalam
laporan tersebut untuk memperkuat lebih lanjut institusi-institusi inti pemerintahan di Indonesia
dan menyokong konsolidasi demokratis. Reformasi konstitusi ditunjukkan sebagai prioritas
nasional pada saat penilaian ini berlangsung dan terus berlanjut untuk mengembangkan
pembahasan yang hidup dan tersebar tentang sifat dan cakupan reformasi tersebut. Dalam konteks
ini Internasional IDEA memfasilitasi konferensi mengenai tinjauan konstitusi pada tanggal 16-
17 Oktober 2001 di Jakarta.

Laporan konferensi ini menyaring banyak hal dari pembahasan tersebut dan juga menyoroti
persoalan-persoalan yang mungkin muncul. Tinjauan konstitusi tidak dapat dilakukan sebagai
kegiatan tersendiri dan ada kemungkinan untuk mengikutsertakan rakyat Indonesia selama periode
waktu tertentu. Mengakui bahwa demokrasi adalah suatu usaha jangka panjang dan menegaskan
komitmennya untuk mendukung demokrasi berkelanjuatan, Internasional IDEA ikut serta sepenuh
hati terhadap proses ini.

Internasional IDEA telah menjalin kerjasama yang dekat dengan mitra-mitra internasional dan
para pemegang kedaulatan bangsa dalam mendukung proses reformasi ini. Kami berterimakasih
terhadap mereka atas kerjasamanya dalam proyek ini. Internasional IDEA menghargai dukungan
yang diberikan atas kegiatan-kegiatan yang dilakukan oleh negara-negara anggota, khususnya
terhadap SIDA (Swedish International Development Agency) yang telah memberikan bantuan
finansial atas terselenggaranya konferensi ini dan juga terhadap Pemerintah Belanda yang telah
memberikan dukungan terus-menerus untuk program di Indonesia.

Kami juga berterima kasih kepada para panelis internasional yang telah mempresentasikan makalah
dan bersedia hadir dalam konferensi tersebut. Kontribusi mereka begitu besar dan dukungannya
bagi proyek demokratisasi begitu dalam. Para pemegang kedaulatan (national stakeholders) yang
turut serta menyumbangkan gagasan dalam diskusi ini sebagai panelis dan peserta telah
memperkaya konferensi ini dan ini semua tercermin dalam diskusi-diskusi dan rekomendasi yang
tercantum dalam laporan ini.
Penghargaan khusus bagi team IDEA - Dr. Sakuntala Kadirgamar-Rajasingham, Senior Executive;
Indraneel Datta, Programme Officer; Dr. Sarah Maxim, Programme Consultant; Cecilia Bylesjö,
Programme Associate; dan Jocevine Faralita, Administrative Officer - atas usaha mereka dalam
mengkoordinasi konferensi ini dan mengembangkan program tersebut di Indonesia. Terima kasih
khusus dipersembahkan bagi Prof. Edward Schneier atas penulisan laporan ini.

Dewan dan staf Internasional IDEA tidak perlu mengesahkan isi laporan dan rekomendasinya.
Apa yang ditegaskan adalah peran institut ini untuk menyediakan sebuah forum diskusi mengenai
masalah-masalah nasional yang penting. Konferensi tentang tinjauan konstitusi yang dilakukan
ini adalah salah satu jenisnya.




Bengt Säve-Söderbergh
Sekretaris Jenderal
International IDEA
Daftar isi
Bagian I: Laporan Konferensi
Oleh Prof. Edward Schneier                                                        1

   Bab 1   Landasan Konstitusi Untuk Demokrasi Berkelanjutan di Indonesia         3
   Bab 2   Menetapkan Peranan Badan Legislatif dan Eksekutif                     10
   Bab 3   Beberapa Institusi Untuk Mendukung dan Melindungi Prinsip-prinsip
           Demokrasi                                                             17
   Bab 4   Jaminan Konstitusi Terhadap Hak Asasi Manusia dan Kebebasan           25
   Bab 5   Desentralisasi dan Otonomi Daerah                                     30
   Bab 6   Implementasi, Pelaksanaan, dan Perubahan                              37

Bagian II: Makalah Konferensi                                                    41

   Pleno 1:
   Konseptualisasi Dasar-dasar Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan      43

      Konseptualisasi Dasar-dasar Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan
      Slamet Effendy Yusuf                                                       45
      Konseptualisasi Dasar-dasar Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan
      Prof. Dr. HR Sri Soemantri M.                                              48
      Konseptualisasi Dasar-dasar Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan
      Satya Arinanto                                                             60
      Landasan-landasan Konstitusi untuk Demokrasi yang Berkelanjutan
      N.R.L. Haysom                                                              66

   Pleno II:
   Mendefinisikan Peran Legislatif dan Eksekutif: Sistim Parlementer vs.
   Presidensial                                                                  77

      Pembagian Kekuasaan antara Badan Eksekutif dan Parlemen: Perspektif
      Perbandingan
      Gary F Bell
            .                                                                    79
      Paradigma Checks and Balances dalam Hubungan Eksekutif-Legislatif
      T.A. Legowo                                                                88
      Bagaimana Hubungan Legislatif dengan Eksekutif?
      Ali Maskyur Musa                                                           96
      Menetapkan Lembaga-Lembaga Konstitutional: Peran Badan Legislatif dan
      Eksekutif
      Dr. Sakuntala Kadirgamar-Rajasingham                                       100
      Presidensialisme vs. Parlementarisme
      Prof. Dr. Jimly Asshiddiqqie                                               107

   Pleno III:
   Jaminan Transparansi Melalui Badan Konstitusi Khusus                          115

      Badan-Badan Konstitutional di Thailand
      Gothom Arya                                                                117
     Ombudsman di Filipina: Penilaian Kinerjanya dan Pelajaran yang Mungkin
     Bermanfaat bagi Indonesia
     Teresa Melgar                                                                    130
     Menjamin Hak Masyarakat untuk Tahu
     Teten Masduki                                                                    148

  Pleno IV:
  Jaminan Konstitusi atas HAM & Kebebasan                                             153

     Jaminan Konstitusi atas Hak Asasi Manusia dan Kebebasan
     Todung Mulya Lubis                                                               155
     Eksploitasi SDA vs. Perlindungan terhadap Masyarakat Adat, Pelajaran
     Berharga untuk Perbaikan Konstitusi Indonesia
     Abdul Haris Semendawai                                                           162

  Pleno V:
  Memperkuat Otonomi Daerah Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi                    173

     Dukungan Konstitusi terhadap Otonomi Daerah di Indonesia
     Pratikno, Ph.D.                                                                  175
     Proyek Otonomi Daerah di Filipina Selatan: Evolusi, Keterbatasan dan Pelajaran
     Dr. Mario Aguja                                                                  179
     Memperkuat Otonomi Daerah, Mendorong Demokrasi
     M. Ryaas Rasyid, Ph.D.                                                           195
     Federalisme di India: Kerangka Institutional dan Konteks Politik
     Dr. Suhas Palshikar                                                              209
     Otonomi Daerah dan Lokal dalam Masyarakat yang Sedang Proses Transisi
     Prof. Scott Bollens                                                              224

  Lokakarya 1:
  Peran Peradilan dalam Keputusan Peradilan Konstitusional                            241

     Kronologi: Perkembangan Konsep Judicial Review dan Mahkahmah Konstitusi
     Ibrahim Assegaf                                                                  243

  Lokakarya 3:
  Mendefinisikan Peran Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu              251

     Reformasi Pemilihan Umum di Indonesia
     Dr. Benjamin Reilly                                                              253
     Apakah Sistem Distrik Sesuai untuk Indonesia?
     Andrew Ellis                                                                     265

Bagian III: Biodata Para Kontributor                                                  273
Bagian I:
Laporan
Konferensi




             1
Bagian I:
Laporan Konferensi




2
                                                                  Bab 1:Landasan Konstitusi Untuk
                                                               Demokrasi Berkelanjutan di Indonesia


Bab 1        Landasan Konstitusi Untuk Demokrasi
             Berkelanjutan di Indonesia
Meskipun transisi Indonesia menuju demokrasi sedang terjadi dibawah keadaan yang sulit,
kemajuannya dalam membangun dan menopang institusi yang berjalan, prosedur demokratis,
dan budaya kebebasan begitu menakjubkan. Namun keadaan ini tetap dalam kondisi rawan.
Ekonomi yang masih terpuruk, konflik agama dan etnis yang belum terpecahkan, ketidakpercayaan
publik terhadap pemerintah dan korupsi yang merajalela terus menggerogoti akar sistem yang
sedang timbul. Bahkan pada saat mereka bergelut dengan begitu banyak masalah pemerintahan
sehari-hari, pemimpin-pemimpin bangsa ini dipaksa secara simultan mendefinisikan kembali
peran mereka sendiri, bukan hanya memutuskan persoalan-persoalan pemerintahan tetapi juga
meneliti sifat pemerintahan itu sendiri.

Amandemen atau pembaharuan menyeluruh?
Pada saat pengkonsepan, Undang Undang Dasar (UUD) 1945 Republik Indonesia adalah sebagai
manifesto revolusioner karena ini merupakan kerangka pemerintahan. UUD 1945 adalah salah
satu konstitusi terpendek di dunia. Konstitusi ini juga tidak jelas dan tanpa amandemen yang
signifikan. Perubahan telah mengakomodir spektrum kekuasaan politik (political regimes) yang
sangat luas. Sekarang adalah saat yang tepat untuk perubahan serius. Seperti yang disampaikan
oleh Slamet Effendy Yusuf dalam sidang paripurna pertama konferensi tersebut, “Kesenjangan
antara penegasan para pendiri bangsa ini tentang kemerdekaan dari kolonial dengan penegasan
yang disampaikan generasi sekarang tentang demokratisasi dan desentralisasi harus diperhatikan.”
Dapat dilihat bahwa seluruh peserta dalam konferensi tentang tinjauan konstitusi tersebut setuju
dengan pandangan tersebut. Tetapi meskipun terdapat kesepakatan yang luas dan menyeluruh
tentang perlunya perubahan substansial dalam konstitusi Indonesia, terdapat juga jauh lebih sedikit
kesepakatan mengenai siapa yang harus bertindak pertama dan bagaimana mereka harus
memprosesnya.

Ruang lingkup terbatas tentang reformasi yang diterima tahun 1950 dan kegagalan Dewan
Konstituante yang dipilih secara demokratis yang bersidang pada 1955 untuk mencapai kesepakatan
dan kemudian dibubarkan pada 1959, telah membuat bangsa Indonesia waspada terhadap
perubahan yang menyeluruh. Bahaya dengan magnitude yang lebih luas bagaimanapun
bersembunyi dibalik proses tiap langkahnya. Momen perubahan konstitusi seharusnya lebih
penting dari politik normal. Politik normal adalah suatu hal yang dapat dilakukan seperti biasa
pada pinggiran perubahan. Momen konstitusional adalah momen yang menuntut kesadaran tinggi,
partisipasi lebih luas, dan diatas itu semua adalah keinginan untuk mengesampingkan persaingan
partai dan fraksi sejenak demi mengembangkan rasa kepemilikan publik. Bambang Widjojanto
                                                                                                 3
Bagian I:
Laporan Konferensi


sebagai moderator konferensi menyatakan bahwa sebuah konstitusi harus menampung aspirasi
rakyat bukan aspirasi para politisi di parlemen.

Meskipun ada proses untuk amandemen konstitusi, badan yang ditugaskan melaksanakannya,
MPR, kurang mendapatkan kepercayaan rakyat yang sebenarnya diharapkan mampu memberikan
aura legitimasi terhadap proses restrukturisasi. Sementara beberapa peserta menyarankan bahwa
anggota-anggota legislatif yang sekarang seluruhnya dilarang untuk berpartisipasi, terdapat pula
kesepakatan yang berkembang tentang perlunya kebersamaan daripada larangan-larangan, demi
suatu proses yang meluas dan diharapkan dapat meningkatkan wacana.

Sesaat setelah konferensi resmi tutup, MPR bertemu untuk melaksanakan sidang tahunannya
dengan pertanyaan yang begitu banyak pada agendanya mengenai revisi konstitusi, dan dengan
tiga partai besar yang mendukung beberapa agenda reformasi. Partai terbesar yang menguasai
sepertiga kursi di MPR, Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDI-P), mengusulkan suatu
konvensi untuk membantu MPR dalam menyusun amandemen. Pendekatan kedua melalui jalur
amandemen, yaitu membuat komisi yang beranggotakan 50 orang yang didasarkan atas daerah
untuk melakukan fungsi yang sama. Usulan ketiga membentuk komisi-komisi konstitusi tanpa
memperhatikan asal-usulnya untuk menyusun dokumen baru secara menyeluruh yang kemudian
diratifikasi baik oleh MPR ataupun oleh referendum rakyat.

Namun tak satupun usulan sampai pada pengambilan suara pada sidang MPR di bulan November
2001. Sebagai gantinya, Panitia Ad Hoc I MPR atau PAH I yang terdiri dari 45 anggota MPR
pilihan ketua partainya mengerjakan seperangkat amandemen untuk melengkapi amandemen
sebelumnya yang disahkan pada sidang tahunan MPR 1999 dan 2000. Dibantu oleh satu panel
berangotakan 30 ahli dalam bidang hukum, ilmu ekonomi, dan ilmu politik yang ditambahkan
pada komisi tersebut dalam kapasitasnya sebagai penasehat pada tahun 2000, komisi tersebut
mengirimkan sejumlah usulan, besar dan kecil, kepada MPR. Proposal tersebut, yang dikenal
sebagai Amendemen III, tidak pernah sampai pada pengambilan suara dan menerima sedikit
liputan dari pers meskipun terdapat beberapa hal yang sangat penting dari aturan-aturan baru
yang dibuat. Amendemen tersebut dapat dikatakan sebagai produk dari ketua-ketua partai yang
membuat keputusan dengan kesepakatan atau bisa juga dikatakan sebagai kesepakatan-kesepakatan
dibelakang kamar antar ketua partai, tergantung pada perspektif masing-masing. Tentunya itu
bukanlah hasil dari pedebatan publik yang berkembang luas.




4
                                                                  Bab 1:Landasan Konstitusi Untuk
                                                               Demokrasi Berkelanjutan di Indonesia


Institusi reformasi
MPR masih memiliki kekuasaan legal untuk membuka proses reformasi bagi rakyat Indonesia.
Terlepas apakah MPR mempertahankan kekuasaan untuk pengesahan akhir tersebut atau
mendelegasikannya kepada publik melalui referendum, badan tersebut yang bertugas melaksanakan
reformasi menyeluruh seharusnya secara ideal harus memenuhi tiga persyaratan.

Pertama, badan tersebut yang bertugas membangun satu konstitusi baru haruslah didasarkan
secara luas pada tataran nasional dan propinsi serta memasukkan hal-hal yang berkaitan dengan
pengalaman politik. Namun badan tersebut seharusnya tidak dibatasi hanya dengan memasukkan
para politisi saja, tapi juga harus memasukkan cendekiawan, aktifis, dan juga delegasi lainnya
yang mewakili keberagaman kelompok agama, gender, etnis, dan daerah di Indonesia. Metode
amendemen yang sekarang sangat berkaitan dengan kegagalan pemerintahan yang sekarang dan
sebelumnya dalam membangkitkan kepercayaan publik. Bagaimanapun baiknya badan itu
melaksanakan tugasnya, jika hanya memainkan peranannya sendiri dalam melaksanakan daftar
prioritas reformasi, MPR juga akan dicurigai publik dalam memberikan legitimasi terhadap
konstitusi baru yang dibutuhkannya untuk bekerja.

Sementara transisi menuju demokrasi dapat dipengaruhi hanya melalui serangkaian amendemen
konstitusi yang dibuat melalui proses yang ada sekarang, metode tersebut kuranglah efektif. Revisi
konstitusi Thailand oleh legislatif tahun 1995, seperti ditegaskan oleh Gothom Arya dalam
makalahnya, sangatlah gagal karena dipahami secara luas bahwa konstitusi tersebut tidak akan
mampu mempengaruhi “perilaku politik yang sudah berakar.” Sejarah terbaru di Spanyol pada
tahun 1970an, Filipina ditahun 1987, Argentina, Afrika Selatan dan Eritrea tahun 1994, dan
Thailand tahun 1997 menyiratkan suatu saran bahwa proses yang lebih komprehensif dan
menyeluruh akan lebih berhasil. Dibawah kondisi normal, hanya badan luarbiasa yang dapat
menciptakan apa yang Arya sebut sebagai “segitiga kekuatan” (triangle of forces) yaitu, pengetahuan,
tuntutan masyarakat, dan kemauan politik untuk menghasilkan perubahan yang bermakna.

Kedua, institusi yang mengajukan pembaharuan konstitusi seharusnya badan yang ditugaskan
melaksanakan evaluasi dan menuliskan kembali keseluruhan konstitusi. Perubahan sedikit demi
sedikit hanya berada di atas kertas bukan memperbaiki kekurangan sistem yang lebih dalam.
Amandemen yang berdiri sendiri tidak dapat memenuhi kebutuhan alat pemerintahan dalam
menciptakan pemerintah Indonesia yang mampu menghadapi tantangan abad 21. Indonesia
akan tertinggal sendiri sebagai satu-satunya negara yang sedang menuju demokrasi di Asia Tenggara
yang belum memilih pendekatan komprehensif untuk pembaharuan.



                                                                                                  5
Bagian I:
Laporan Konferensi


Revisi undang-undang mengenai pemilihan presiden putaran pertama yang dilakukan MPR pada
bulan November 2001 adalah satu-satunya contoh terbaru yang berkutat hanya pada pinggiran
perubahan. Di suatu negara dimana satu partai terbesar memperoleh dukungan kurang dari
sepertiga rakyat, sistem untuk pemilihan presiden secara langsung dengan suara terbanyak tanpa
menetapkan mekanisme untuk penentuan pemenang tidak mengakibatkan perubahan sama sekali.
Jika MPR secara diam-diam memasukkan dirinya sebagai badan yang memilih presiden dimana
tidak satupun memperoleh mayoritas rakyat, tentunya badan ini akan tetap memegang peran
utamanya sebagai penentu presiden (president-maker). Jika badan ini melepaskan diri dari peran
tersebut dengan membolehkan rakyat melakukan pemilihan untuk menentukan pemenang dengan
kegagalan memperhitungkan perannya yang tersisa pada saat fungsinya sebagai penentu presiden
ditarik, maka dapat dianalogikan dengan bagian badan yang sudah dipotong tetapi tetap merasakan
seolah-olah bagian badan tersebut masih ada. Kurangnya perhatian terhadap masalah reformasi
sistem tatacara pemilihan, sementara komisi pemilihan diberikan status konstitusional tanpa
wewenang menentukan anggaran sebenarnya akan menimbulkan masalah dimasa depan apapun
sistem pemilihan yang digunakan.

Yang terakhir, apapun komposisi badan yang betul-betul menuliskan konstitusi baru, badan tersebut
haruslah disiplin dan diperiksa oleh kekuasaan yang memiliki wewenang memberikan pengesahan
akhir dimanapun kekuasaan itu berada. Konferensi IDEA ini tidak menjelaskan apakah pengesahan
akhir harus dilakukan dengan pemungutan suara di MPR, oleh referendum publik, atau oleh
kombinasi keduanya.1 Namun ada sedikit keraguan apakah kesuksesan atau kegagalan proses
konstitusi akan dinilai pada akhirnya secara luas mampu merefleksikan semangat demokrasi dan
membangkitkan kepercayaan publik.

Namun ada beberapa resiko terhadap proses ini. Hal yang mungkin timbul adalah adanya isu
yang bisa memecah belah yang dapat menghalangi persetujuan akhir, misalnya persoalan Piagam
Jakarta, yang mengajukan pelaksanaan hukum syariah wajib bagi seluruh Muslim Indonesia.
Adapula kemungkinan bahwa koalisi minoritas yang tidak puas menggagalkan kesepakatan yang
telah dibuat dengan dukungan luas. Kemungkinan yang lain adalah tekanan untuk berkompromi
akan menghasilkan suatu sistem konstitusi yang terlalu banyak beban dengan check and balance,
sehingga menciptakan suatu negara yang benar-benar tidak mampu mengatur. Namun resiko-
resiko sangat perlu diperhitungkan.



1
 Lukman Hakim, contohnya, memberikan usulan menarik bahwa hasil komisi konstitusi harus disetujui oleh MPR tetapi
beberapa keberatan atau modifikasi harus diserahkan kepada rakyat untuk diputuskan melalui referendum. Nampaknya
prosedur yang tidak praktis ini telah berhasil digunakan di beberapa negara bagian di Amerika.

6
                                                                            Bab 1:Landasan Konstitusi Untuk
                                                                         Demokrasi Berkelanjutan di Indonesia


Pada konferensi IDEA sebelumnya, seorang ahli hukum Afrika Selatan menjelaskan bahwa
konstitusi adalah sebagai “otobigrafi suatu bangsa”. Seperti yang telah dikatakan Walter Murphy,
konstitusi adalah suatu perjanjian yang merumuskan atau menguatkan suatu entitas daripada
menciptakannya. Konstitusi menyatukan kelompok-kelompok sebelumnya menjadi suatu kesatuan
yang lebih sempurna.2

Simbol-simbol memainkan peranan penting dalam melegitimasi peranan konstitusi. Di beberapa
negara, sejarah, budaya, kesukuan, dan agama adalah beberapa kekuatan beragam diluar konsep-
konsep kebangsaan yang telah dibentuk sekian lama. Di Indonesia, kenangan tentang perjuangan
kemerdekaan dalam beberapa hal disimbolikkan dengan UUD 1945. Konsep Pancasila yang
pertama kali dicetuskan oleh Soekarno pada Juni 1945 sebagai lima prinsip dasar negara telah
ditafsirkan kembali untuk mempertahankan segala sesuatu dari demokratisasi sampai kediktatoran.
Lima prinsip dasar tersebut juga telah menjadi agenda simbolik yang penting untuk mengikat
bermacam-macam kelompok masyarakat yang pluralistik. Lima prinsip Pancasila tersebut tidaklah
cukup untuk menjamin perlindungan terhadap seluruh hak-hak yang modern seperti sekarang
ini. Namun, kelima prinsip tersebut merupakan titik awal untuk penyampaian apapun aspirasi
yang muncul demi terbentuknya teks konstitusi baru.

Apa jenis konstitusinya?
Diluar keberadaan Pancasila, peserta konferensi secara umum setuju bahwa konstitusi baru harus
dipelajari lebih detail daripada yang lama. Ada suatu bahaya dalam proses pembuatan konstitusi
sekarang ini, yaitu kepentingan-kepentingan tertentu akan berhasil membentengi diri mereka
terhadap tindakan-tindakan pemerintah dimasa depan dengan menuliskan jaminan hak istimewa
dan kekebalan mereka dalam konstitusi. Beberapa konstitusi negara bagian di Amerika mencapai
ratusan halaman berisikan pembatasan rinci tentang pemerintah hanya dari sumber-sumber ini.
Sebaliknya, Konstitusi Amerika Serikat sendiri - sama seperti Indonesia sebagai konstitusi terpendek
di dunia - sering dipuji karena ketidakrinciannya sehingga membuatnya mudah untuk disesuaikan
terhadap perubahan jaman.

Konstitusi Amerika Serikat telah bertahan lama karena kerangka pemerintahannya, tidak seperti
Indonesia, menyediakan sistem yang dirumuskan dengan baik mengenai hubungan eksekutif -
legislatif, pemilihan yang demokratis, perlindungan khusus terhadap hak asasi manusia, dan
mekanisme untuk pengaturan dan perubahan hubungan antara pemerintah pusat dan negara-


2
 Walter E. Murphy, “Constitutions, Constitutionalism and Democracy,” di dalam Douglas Greenberg, Stanley N. Katz,
Melanie Beth Oliviero dan Steven C. Wheatley, eds. Constitutionalism and Democracy: Transitions in the Contemporary
World (New York: Oxford University Press, 1993), hal. 9.

                                                                                                                 7
Bagian I:
Laporan Konferensi


negara bagian. Konstitusi Amerika sebenarnya adalah kumpulan preseden formal dan tradisi
informal seperti layaknya dokumen yang berisikan kira-kira 8.000 kata. Konstitusi seperti itu
tidaklah bisa dibawa ke Indonesia, seperti pengalaman yang telah ditunjukkan. Namun Indonesia
dapat menjadikan Amerika sebagai contoh dan beberapa hal terbaru mengenai transisi menuju
demokrasi yang dapat dijadikan model.

Konferensi IDEA di Jakarta menarik kesimpulan dari pengalaman-pengalaman para peserta sebagai
sumber pertama dan beberapa karya ilmiah yang disajikan tentang transisi terbaru di Thailand
dan Filipina yang menonjol dan secara khusus berkaitan. Sementara beberapa negara harus
merancang institusi-institusinya agar sesuai dengan tradisi dan pengalamannya, makalah dan
laporan yang disampaikan dalam konferensi mengidentifikasi hal-hal berikut sebagai sesuatu yang
penting dan perlu jaminan serta perluasan dalam konstitusi:

    • Menegaskan peranan legislatif dan eksekutif
    • Menegaskan peran dan fungsi partai-partai politik dan institusi-institusi lain dalam
      menjamin adanya transparansi dan pemilihan yang bebas
    • Mengefektifkan jaminan konstitusi tentang hak asasi manusia dan kebebasan, serta
      menyediakan institusi dan mekanisme untuk pengawasan dan pelaksanaannya
    • Menghasilkan mekanisme untuk menguatkan otonomi daerah, demokrasi dan
      pertanggungjawaban

Tiap topik tersebut mendapatkan perhatian pada konferensi IDEA. Persoalan-persoalan yang
terdapat diseluruh laporan ini berkaitan dengan agenda reformasi yang dapat dilihat secara jelas,
seperti peranan struktur kehakiman, hubungan sipil-militer, peranan wanita, penguatan masyarakat
madani (civil society), dan isu-isu pemerataan sosial/ekonomi yang meliputi seluruh aspek-aspek
demokrasi konstitusional.

Konstitusi secara mendasar adalah suatu dokumen yang membatasi pemerintah, bahkan pemerintah
yang telah dipilih secara demokratis. Dalam demokrasi yang konstitusional, fungsi konstitusi
adalah untuk menjelaskan bidang-bidang kebijakan yang seharusnya diubah oleh mayoritas
luarbiasa dalam waktu yang luarbiasa. Tidak diragukan bahwa UUD 1945 sangatlah bercendawan
karena konstitusi ini dapat dan telah diubah sesuka hati. Apa yang konstitusi baru harus melakukan
paling tidak adalah mendefinisikan batasan-batasan antara aspek-aspek kekuasaan legislatif dan
eksekutif, peranan partai, hak-hak asasi dan otonomi daerah yang hanya dapat diubah dengan
cara luarbiasa. Konstitusi harus dibangun atas dasar kepercayaan publik yang murni dan harus
dibangun dengan perhatian khusus.


8
                                                                                  Bab 1:Landasan Konstitusi Untuk
                                                                               Demokrasi Berkelanjutan di Indonesia


Bagaimana bentuk kelembagaan yang demikian dapat dibangun dalam bentuk yang berkelanjutan?
Tempat kebebasan terakhir terletak pada rakyat. Sebuah konstitusi tidaklah berarti daripada sekedar
kata-kata diatas kertas jika dipengaruhi oleh satu pemerintahan yang tidak menerima nilai-nilai
dasar. Konstitusi juga menyusun dan membentuk arah dialog politis. Sartori menggambarkan
“membangun konstitusi sebagai sebuah struktur yang didasarkan atas dorongan” yang dengan
menetapkan struktur-struktur institusional juga menyusun cara-cara dimana politisi dan rakyat
berhubungan satu sama lain.3 Merekapun memiliki makna simbolik yang penting. Murphy
mengatakan, “Sebuah teks konstitusi yang mengharuskan pejabat bersumpah untuk mendukugnya
dapat membentuk ikatan moral yang kuat… Mungkin nampaknya hal yang menggelikan
menganggap bahwa kata-kata dapat membatasi kekuasaan, namun kimiawi politik dapat mengubah
lembaran-lembaran kertas menjadi lingkaran besi.”4




3
  Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, edisi kedua
(New York: New York University Press, 1997), hal. ix.
4
  Murphy, hal. 7.

                                                                                                                          9
Bagian I:
Laporan Konferensi


Bab 2         Menetapkan Peranan Badan Legislatif
              dan Eksekutif
Merupakan fungsi yang paling mendasar dari konstitusi tertulis untuk menyusun dan menetapkan
hubungan antar institusi-institusi utama pemerintahan, yaitu kekuasaan legislatif, eksekutif dan
yudikatif. Keseimbangan yang tepat atas kekuasaan antar institusi politik memang tidak dapat
diukir pada batu konstitusi. Demokrasi sejati adalah suatu fungsi tradisi politik dan budaya,
namun jalan kecil bagi jalannya kekuasaan - khususnya legislatif dan eksekutif - harus ditandai
secara jelas.

Konstitusi Indonesia tidak menegaskan hal ini secara jelas. Dibawah kekuasaan Presiden Soeharto,
peran legislatif tidak lebih daripada sekedar stempel bagi eksekutif. Memang ini terjadi lebih dari
20 tahun tanpa sekalipun suara parlemen dipertentangkan, karena lebih dari setengah anggotanya
ditunjuk bukannya dipilih. Tetapi semenjak pengunduran diri Soeharto pada tahun 1998, parlemen
yang hampir tidak berfungsi dan masih berjalan dalam kerangka konstitusi yang sama telah mampu
memecat presiden, menata hubungan pemerintah daerah dan pusat, dan menegaskan dirinya
sebagai forum perdebatan dan rival bagi kepala eksekutif dalam pembuatan kebijakan.

Sementara itu Ali Masykur Musa menuliskan dalam makalahnya bahwa amandemen UUD 1945
“belum memenuhi aspirasi masyarakat secara ideal, namun paling tidak telah ada usaha-usaha
untuk menegaskan hubungan antara legislatif dan eksekutif.” Ia menulis enam cara tertentu dalam
makalahnya tentang penegasan hubungan eksekutif dan legislatif, yaitu:

     •   Mengurangi kekuasaan presiden,
     •   Membentuk DPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif,
     •   Menerapkan sistem ‘check and balance”,
     •   Mengusulkan penggunaan formal sistem pemilihan presiden langsung,
     •   Mengusahakan penggunaan bentuk bikameral untuk legislatif, dan
     •   Menggunakan protokol yang jelas untuk impeachment dan pemberhentian pada kekuasan
         legislatif dan eksekutif.

Akan tetapi proses ini jauh dari sempurna dan kegagalan sidang MPR 2001 untuk menyetujui
metode penerapan prosedur dalam pemilihan presiden langsung membuktikan begitu banyaknya
pekerjaan yang tertinggal untuk dilakukan.




10
                                                                      Bab 2: Menetapkan Peranan
                                                                     Badan Legislatif dan Eksekutif


Masalah-masalah bikameral
Masalahnya mulai dari legislatif sendiri. Sistem bikameral di Indonesia, dimana MPR terdiri dari
anggota-anggota DPR ditambah berbagai utusan daerah dan yang ditunjuk memiliki beberapa
pelindung. Harga sebuah bikameral mungkin tinggi, bukan hanya dalam masalah keuangan tetapi
juga karena kecenderungannya untuk memperlambat proses pembuatan keputusan dan ini
membingungkan garis tanggung jawab politik. Selain itu ini juga tidak efektif, sebagai contoh
ketika menteri-menteri harus mempertahankan kebijakan yang sama dua kali didepan tiap komite
di masing-masing dewan. Ada suatu persetujuan substansial bahwa apa yang harus dilakukan ini
tidak dapat dibenarkan kecuali dewan kedua memiliki peran yang khusus dan jelas.

Dewan kedua dalam legislatif secara khusus berbeda dalam komposisi, ketentuan tentang tugas
yang harus dijalankan, peranan, atau kombinasi dari ketiganya. Dewan kedua ditunjuk untuk
mewakili kelompok elit tertentu, seperti House of Lords di Inggris, jarang diberi kekuasaan yang
sesungguhnya dalam demokrasi modern. Demikian pula halnya dengan perwakilan fungsional
dan penunjukkan militer sudah lama tidak digunakan lagi. Keberadaan sebagian besar mayoritas
majelis kedua di parlemen-parlemen dunia adalah untuk memberikan representasi yang kuat
terhadap kepentingan daerah, dan ini dapat ditemukan di sebagian besar negara seperti Indonesia
dengan kepentingan geografis yang berbeda dan dimana satu atau lebih kelompok regional tidak
percaya terhadap sistem yang dibangun pada skala nasional.

Seperti pada Senat di Amerika atau Dewan Menteri (Council of Ministers) di Masyarakat Eropa
(European Union), perwakilan dalam majelis tinggi (upper house) hanya didasarkan pada letak
geografi bukan pada prinsip demokrasi yang didasarkan pada keseimbangan dari jumlah penduduk
suatu wilayah seperti yang belaku pada majelis rendah (lower house). Sementara konferensi IDEA
sangat menyetujui bahwa seharusnya ada dewan kedua (second chamber) yang terdiri dari
perwakilan-perwakilan pilihan daerah yang dibentuk atas dasar pertimbangan regional daripada
didasarkan atas persamaan jumlah penduduk, konferensi ini malah tidak mempelajari pertanyaan
yang sangat penting tentang bagaimana batas daerah seharusnya ditentukan.

Namun, apakah perwakilan tersebut terdiri dari propinsi, kabupaten, dan kotamadya atau apakah
mereka anggota tunggal atau banyak (single or multi-member) adalah kurang penting daripada
jika mereka ditetapkannya dalam konstitusi dan sulit diubah. Lebih dari satu sistem federal telah
menghadapi perang sipil atau konflik yang lebih serius terhadap pertanyaan tentang kapan,
bagaimana, dan apakah unit perwakilan baru dapat diciptakan. Dalam sejarah singkat desentralisasi
di Indonesia, telah terdapat paling tidak 12 usulan penting tentang pembentukan entitas regional
baru dengan 4 diantaranya sedang dalam beberapa tahap pelaksanaan. Yang penting disini adalah
bahwa dengan badan legislatif yang mewakili daerah-daerah, setiap daerah yang baru dibentuk

                                                                                                11
Bagian I:
Laporan Konferensi


menjadi baik sebuah entitas politik maupun sebuah ancaman terhadap keseimbangan kekuasaan
yang ada dalam legislatif nasional.

Dalam dewan bikameral dimana satu dewan didasarkan secara jelas atas aturan-aturan kedaerahan
yang tidak sama, maka sangatlah penting bahwa badan legislatif lainnya harus dapat
mempraktekkannya secara teliti berdasarkan daerah dengan jumlah penduduk yang merata. Oleh
karena itu konstitusi memerlukan sensus tiap 10 tahun yang dilaksanakan oleh komisi yang diberi
mandat secara konstitusional dan independen. Barangkali juga diinginkan untuk memberikan
kekuasaan bagian baru dan penarikan periodik batas-batas distrik dalam suatu komisi independen
(lihat Bab 3).

Pada beberapa sistem bikameral, kedua dewan sangat identik dengan kekuasaan formal. Beberapa
diantaranya membatasi majelis tinggi terhadap peran seremonial, perdebatan, atau pemvetoan.
Sementara yang lainnya memberikan kekuasaan khusus terhadap majelis tinggi seperti yang terjadi
di Amerika dimana hanya Senat yang diberi kuasa untuk meratifikasi perjanjian-perjanjian dan
menyetujui pengangkatan eksekutif. Kekuasaan untuk meratifikasi perjanjian-perjanjian secara
umum lebih baik diajukan pada kedua majelis daripada 2/3 suara yang digunakan dalam Senat
yang telah begitu sering menghalangi langkah internasional di Amerika Serikat. Meskipun
demikian, sistem Amerika yang memberikan kekuasaan pada Senat tentang persetujuan
pengangkatan perlu dicoba untuk dilakukan. Mewajibkan seluruh orang-orang yang diangkat
untuk menyerahkan surat mandat kepada dua majelis yang terpisah benar-benar hal yang sulit
untuk dilakukan; namun penelitian kualifikasi dan catatan masa lalu para pejabat kabinet, diplomat,
hakim dan pemimpin tinggi niliter oleh beberapa bagian dewan adalah salah satu cara check and
balance dalam sistem demokrasi. Pemberian kekuasaan seperti ini pada badan yang dipilih atas
dasar teritorial akan menjamin keseimbangan regional dalam posisi-posisi kunci yang ditetapkan.

Dalam konferensi IDEA tersebut, para peserta sering membicarakan tentang pengembangan sistem
yang menggabungkan sistem presidensiil dan parlementer. Ada konsensus yang kuat tentang
perlunya (a) pemilihan presiden langsung oleh rakyat, dan (b) suatu sistem check and balance
antara kekuasaan eksekutif dan legislatif yang mengarah secara jelas pada sistem yang lebih
presidensiil daripada parlementer. Pemerintahan parlementer tidaklah sesuai dengan sistem
bikameral dan ini bisa berjalan dengan baik jika terdapat sistem partai yang stabil. Tujuan Indonesia
yang sukar dipahami tentang penggabungan kesatuan dan keberagaman lebih lanjut memerlukan
keberadaan simbol manusia untuk persatuan bangsa. Karena ketiadaan monarki yang turun
temurun, maka kekuasan tersebut berada ditangan eksekutif yang dipilih secara demokratis. Namun
pertanyaaannya adalah seberapa besar tingkat kekuasaan yang harus berada ditangannya?


12
                                                                      Bab 2: Menetapkan Peranan
                                                                     Badan Legislatif dan Eksekutif


Kekuasaan eksekutif vs. kekuasaan legislatif
Kekuasaan legislatif seharusnya diberikan pada dewan. Kewenangan dalam pembuatan kebijakan
yang berada ditangan kepala eksekutif di Indonesia seharusnya ditegaskan lebih jelas khususnya
yang berkaitan dengan wewenang pembuatan undang-undang dan perubahannya, kewenangan
fiskal, dan pertanggungjawaban umum. Pada masa yang sangat sulit, tidak ada jalan lain selain
menyerahkan kewenangan legislatif kepada para ahli pemerintahan untuk mengisi rincian
perundang-undangan. Kewenangan presiden Indonesia untuk membuat apa yang disebut undang-
undang “lebih rendah” (subordinate laws) terlalu mudah disalahgunakan. Hanya dewan yang
seharusnya dibolehkan mengamandemen undang-undang yang dibuatnya dan revisi pihak eksekutif
seharusnya hanya dibolehkan dalam ruang lingkup kewenangan ketika dewan melihatnya cocok
untuk diserahkan.

Dewan seharusnya memiliki kekuasaan untuk mendelegasikan beberapa kewenangan legislatif
terhadap lembaga-lembaga yang tidak melapor secara langsung kepada presiden seperti
Ombudsman, Inspektorat Jenderal, dan Komisi Pemilihan Umum. Jelas nampaknya bahwa kondisi
minimal atas keberhasilan sistem check and balance memerlukan dasar yang esensial dari
kewenangan legislatif dalam dewan, dan memberikan dewan hak veto terhadap penunjukkan
eksekutif dan dalam menandatangani persetujuan yang sangat penting dengan negara-negara
lain. Pada saat yang sama, merupakan hal yang penting untuk menetapkan secara formal metode
kontrol tersebut dalam teks konstitusi dan tidak menyerahkannya kepada politisi. Pasal 13 ayat 2
amandemen UUD 1945 yang dilakukan pada tahun 1999 tentang wewenang eksekutif dinyatakan,
“dalam hal pengangkatan duta besar, presiden harus memperhatikan pendapat DPR.” Tanpa
menjelaskan tentang bagaimana, kapan dan dengan kekuatan apa pendapat tersebut harus diminta,
ketetapan seperti ini akan menimbulkan kontroversi dikemudian hari.

Eksekutif yang independen berbeda dengan eksekutif yang dipilih oleh dewan dalam perspektifnya
tentang politik. Dalam sistem pemilihan langsung, calon presiden memiliki dorongan yang tumbuh
untuk mengidentifikasi pemilih pada tingkat menengah dan untuk mengembangkan program
nasional yang lebih moderat yang kadangkala bertentangan dengan kepentingan partai dan fraksi.
Presiden yang dipilih secara langsung, pada saat yang sama, lebih mungkin menjadi otoriter dan
memiliki kecenderungan untuk menarik perhatian rakyat daripada para pimpinan dewan atau
menggunakan kontrol rakyat terhadap militer dan birokrasi untuk melangkahi dewan secara
menyeluruh. Rakyat Indonesia memahami dinamika ini dengan baik. Dr. Sakuntala Kadirgamar-
Rajasingham mengatakan pada konferensi IDEA bahwa “meskipun perkembangan politik dan
amandemen konstitusi yang sekarang telah mencoba untuk menjawab apa ditinggalkan oleh
presiden Indonesia dalam sejarahnya tentang keotoriteran dengan cara membatasi kekuasaan


                                                                                                13
Bagian I:
Laporan Konferensi


presiden.... [mereka] belum menyediakan mekanisme dalam menghadapi kebuntuan dan
kemacetan yang dapat menuju pada kemelut dan kediktatoran dengan keberpihakan legislatif.”

Dengan dipilih oleh koalisi pemilihan yang terdiri dari unsur beragam, presiden dan dewan akan
selalu berada dalam konflik. Tugas yang sulit dari para pembuat konstitusi adalah memberikan
sumber-sumber yang memadai untuk menjaga keseimbangan seluruh sistem. Melalui
kemampuannya dalam memperoleh ‘mandat’, presiden yang dipilih secara langsung datang ke
arena kompetisi dengan keuntungan yang besar. Tetapi dengan mengingat pengalaman masa
lalu, ada suatu bahaya bahwa konvensi konstitusi di Indonesia mungkin terlalu jauh membatasi
kekuasaan eksekutif dengan maksud menimbulkan kevakuman dan kebuntuan pemerintahan
sehingga bukan tidak mungkin akan menuju pada permintaan kembalinya kekuasaan otoriter.
Walaupun konferensi IDEA tidak berkaitan langsung dengan persoalan-persoalan tersebut secara
khusus, jelaslah bahwa keseimbangan yang tepat dapat dicapai hanya dengan menyeimbangkan
ketentuan-ketentuan konstitusi yang beragam.

Elemen utama dalam sistem check and balance adalah kejelasan peranan langsung presiden dalam
proses legislatif. Wewenang kepala eksekutif untuk memprakarsai akan selalu kuat. Ada sedikit
ketertarikan peserta konferensi dalam membahas pembatasan kekuasaan formal presiden untuk
menyusun anggaran, melaporkan dan merekomendasikannya kepada parlemen, serta memprakarsai
negosiasi dengan pemerintah asing dan badan-badan internasional. Namun tidak ada kesepakatan
tentang apa wewenang yang harus diberikan kepada presiden pada bagian akhir proses legislatif,
yaitu kekuasaan seperti apa untuk memveto atau kapasitas yang sebaliknya melanggar kerja badan
legislatifr. Tommi Legowo berkomentar tentang hubungan legislatif-eksekutif bahwa menurutnya
rakyat Indonesi agak trauma dengan kekuasaan yang terlampau banyak berada ditangan badan
eksekutif. Dalam sistem check and balance, presiden biasanya memiliki beberapa kewenangan
veto. Amandemen mandat MPR secara efektif telah menghapuskan wewenang veto presiden.

Masalahnya jelas bahwa jika presiden dilucuti kekuasaannya untuk memperjuangkan suatu
kebijakan dengan dewan namun hanya memposisikan sebagai pejabat yang dipilih secara nasional
dan sebagai kepala pemerintahan, godaan untuk menentang dewan dengan cara yang tidak
transparan akan kuat. Hal ini dapat dilakukan misalnya dengan menahan atau menolak
mengeluarkan dana yang tersedia, atau dengan menggagalkan pelaksanaan undang-undang yang
tidak ia sukai. Hal ini dimana kemelut konstitusi dibangun. Pada sisi lain, jika konstitusi
meniadakan beberapa atau seluruh alat yang dapat digunakan presiden untuk menghadapi atau
berkonfrontasi dengan dewan, maka presiden sebenarnya hanya menjadi boneka (figurehead).
Masalahnya disini adalah tidak adanya pengawasan (check) yang ditentukan oleh pihak yang


14
                                                                      Bab 2: Menetapkan Peranan
                                                                     Badan Legislatif dan Eksekutif


bertanggung jawab dan kabinet dalam sistem parlementer. Pendeknya tidak ada pengawasan sama
sekali di Indonesia.

Kekuasaan veto presiden tidak perlu begitu kuat dan dapat dibatasi terhadap seluruh rancangan
undang-undang dan bukan bagian-bagian tersendiri yang ada dalam rancangan undang-undang.
Kekuasaan untuk memveto dalam skenario ini menjadi bagian proses lebih besar dalam
meningkatan transparansi, sorotan pers, dan perdebatan politik mengenai bidang utama publik.
Untuk memajukan partisipasi publik dan kesadaran rakyat mengenai proses politik dan kebijakan
publik, maka hal yang penting adalah seluruh aspek dalam proses legislatif haruslah makin terbuka
dan memasyarakat.

Atas tujuan ini, seharusnya tidak ada alasan membatasi laporan pers tentang pembahasan dan
prosesi dalam DPR atau komite lainnya. Sebagaimana eksekutif, ia seharusnya mampu menyoroti
dan menyampaikan kepada publik mengenai isu-isu penting dengan menggunakan wewenang
vetonya, juga seharusnya dewan memiliki kemampuan melakukan penyelidikan, mencari kesaksian
— dengan panggilan tertulis untuk tampil dalam sidang jika perlu — dari badan-badan eksekutif
dan perusahaan swasta atau pribadi demi mendapatkan legislatif yang legitimate dan kealpaan
yang terjadi.

Walaupun MPR menarik wewenang veto presiden, lembaga ini dituntut untuk menyeimbangkan
kembali hubungan dengan meningkatkan standar impeachment; seperti yang ditunjukkan dalam
pengalaman Presiden Clinton di Amerika Serikat, bahasa formal konstitusi memiliki sedikit
hubungan dengan riil politik impeachment. Ketakukan di Indonesia untuk memberikan terlalu
banyak kekuasaan kepada eksekutif sangatlah beralasan. Konstitusi baru seharusnya secara jelas
memberikan dewan alat yang dibutuhkan untuk bertindak sebagai pengontrol yang efektif.
Pengendalian terakhir atas kekuasaan eksekutif mungkin berupa impeachment, namun ini
merupakan instrumen sederhana yang sebaiknya tidak sering diberlakukan. Gabungan bentuk
parlementer dan presidensil yang unik di Indonesia mungkin dapat mengkompromikan hal ini,
yaitu dengan menggabungkan impeachment dengan gagasan mosi tidak percaya dimana dewan
memberikan suara memecat presiden sebelum akhir masa jabatannya dan diminta melakukan
pemilihan baru.

Hal-hal yang berkaitan dengan pemecatan dan batas waktu kepemipinan hendaknya ditetapkan
secara jelas dalam konstitusi. Kewenangan dewan untuk menyetujui pengangkatan eksekutif dan
perjanjian-perjanjian seharusnya secara ekspilist ditetapkan. Dewan seharusnya memiliki staf-
staf yang dapat membantu dewan, pemerikasa anggaran misalnya, yuntuk dapat bersaing secara
cerdas dengan birokrasi. Dewan seharusnya memiliki kemampuan dan sumber-sumber informasi

                                                                                                15
Bagian I:
Laporan Konferensi


untuk menjaga implementasi dan amandemen anggaran dasarnya. Dewan seharusnya juga memiliki
kontrol terhadap jabatan auditing dan pengawasan terhadap kegiatan-kegiatan yang berkaitan
dengan keuangan yang dilakukan oleh badan-badan eksekutif, pemerintah daerah dan lokal, dan
polisi. Lebih lanjut, tugas seorang wakil rakyat seharusnya menjadi tugas yang full-time dengan
konflik kepentingan yang kuat tentang undang-undang yang harus dibuat dan ditegakkan.

Gary Bell menyimpulkan dalam presentasi konferensi tersebut “bahwa Indonesia menghadapi
begitu banyak masalah sekarang ini sehingga rakyat berpikir bahwa reformasi konstitusi seharusnya
menjadi prioritas... Sayangnya, ketidakjelasan konstitusi turut andil dalam ketidakpastian politik
dan perselisihan antara parlemen dan presiden. Pembagian wewenang seharusnya menjadi persoalan
yang harus dibahas.” Persoalan ini seharusnya tidak dibahas diluar konteks beberapa persoalan
lainnya. Seperti yang disampaikan oleh Dr. Kadirgamar-Rajasingham dalam makalahnya, “Ada
bahaya dalam semata-mata hanya membahas tentang kekuasaan, peranan, dan tanggung jawab
dari institusi yang ada sekarang tanpa membahas implikasinya terhadap perubahan-perubahan
yang mungkin terjadi pada keutuhan dan integritas konstitusi secara menyeluruh. Juga harus ada
pengertian yang lebih jelas tentang jenis sistem pemerintahan yang ingin diterapkan rakyat
Indonesia.”




16
                                                        Bab 3: Beberapa Institusi Untuk Mendukung
                                                          dan Melindungi Prinsip-prinsip Demokrasi


Bab 3       Beberapa Institusi Untuk Mendukung dan Melindungi
            Prinsip-prinsip Demokrasi
Jika hak memberikan suara adalah nilai demokrasi yang paling mendasar, maka hak agar suara
tersebut dicatat secara akurat adalah nilai paling penting kedua dalam demokrasi. Pergantian dan
perubahan penduduk dalam teknologi dan sikap sosial sering menuntut penyesuaian dalam aturan-
aturan permainan politik, sehingga membuatya penting untuk proses kajian dan revisi terperinci
selanjutnya. Sementara itu, hak memberikan suara yang tidak terlindungi secara konstitusional
sangat mudah dimanipulasi oleh para politisi terpilih.

Politisi mungkin tidak hanya sangat berpengetahuan tentang nuansa aturan pemberian suara
tetapi juga seorang yang sangat dipengaruhi oleh perubahan. Apa yang disebut dengan komisi
independen jarang sekali bersikap netral baik dalam komposisinya maupun dalam tindakannya,
walaupun mereka sering menerima kritikan dan senantiasa menghadapi godaan untuk berbuat
hanya atas dasar kepentingan pribadi sesaat. Praktek yang sehat menuntut kombinasi yang hati-
hati dari landasan konstitusi yang kokoh, peraturan yang tidak memihak, dan politik yang normal.
Konstitusi harus menjamin hak pilih yang universal dengan cara yang memungkinkan dewan
memberi pengecualian yang beralasan (misalnya, bagi narapidana dan penduduk yang tinggal di
luar negeri) sementara tetap melarang pencabutan hak memilih yang didasarkan pada etnis, gender,
pekerjaan, agama atau kekayaan. Ini artinya bahwa tidak seorangpun, termasuk anggota militer,
harus menerima perwakilan khusus atau menerima penolakan atas hak-hak sipil mereka secara
penuh.

Sistem pemilihan
Konstitusi juga harus menegaskan kantor-kantor mana yang akan dipilih dan ditunjuk, oleh jenis
sistem voting yang mana dalam kasus pejabat-pejabat terpilih, batasan masa bakti jika ada, dari
jenis distrik yang mana, dan dengan jenis kemajemukan macam apa. (Lihat Bab 5) Pada tingkat
nasional tampaknya ada konsensus yang agak jelas bahwa presiden dan wakil presiden seharusnya
dipilih secara langsung sebagai tiket untuk masa bakti empat tahun yang ditetapkan dan dibatasi
hanya untuk dua periode. Kontroversi yang tak terpecahkan dalam sidang MPR pada bulan
November 2001 terpusat pada persoalan tentang apa yang harus dilakukan jika terjadi
kemungkinan dimana tidak seorangpun calon mendapat mayoritas suara mutlak.

Sistem pluralitas first-past-the-post (FPTP), dimana orang dengan paling banyak suara
memenangkan pemilihan, dapat dipilih menjadi presiden — seperti yang terjadi di Filipina pada
1992 — dengan 24 persen dari total suara atau bahkan lebih sedikit dari itu. Di beberapa propinsi
di Indonesia, dimana sebanyak 40 atau 50 calon kadang-kadang mencalonkan diri untuk satu

                                                                                               17
Bagian I:
Laporan Konferensi


kursi di dewan, ini bahkan bisa berarti kemenangan bagi seorang calon hanya dengan sedikitnya
10 persen suara. Sistem ini, seperti yang dikatakan oleh Dr. Benjamin Reilly dalam konferensi
tersebut, “dapat secara mudah memilih seorang calon yang sangat kurang populer secara
menyeluruh.” Sistem ini memiliki sedikit pendukung di Indonesia.

Alternatifnya adalah baik dengan memberdayakan beberapa badan lain (misalnya MPR) untuk
memilih pemenang akhir, atau dengan mengajukan prosedur yang mendorong kemenangan
mayoritas. Sistem dua putaran, dimana putaran kedua pengambilan suara mengadu dua orang
yang memperoleh suara terbesar dari putaran pertama, telah menjadi alternatif yang paling sering
dibahas, meskipun sebagaimana yang dijelaskan Reilly dalam makalahnya, bahwa ada sejumlah
alternatif lainnya yang dapat dilakukan. Sistem di Australia contohnya, dengan penghitungan
pilihan-pilihan kedua yang disampaikan oleh pemberi suara pada kartu suara, membolehkan
pemberi suara mengurutkan pilihan mereka tanpa harus melalui dua putaran pengambilan suara.
Walaupun konferensi tersebut tidak mengesahkan prosedur tertentu untuk mempersyaratkan
seorang calon memenangkan mayoritas suara rakyat, gagasan untuk memberikan wewenang ini
kepada MPR mendapat sedikit pendukung.

Aturan pemilihan dewan lebih controversial lagi, namun seharusnya tidak dianggap sebagai sesuatu
yang terpisah dari aturan-aturan yang mengatur tentang pemilihan presiden. Sebagai contoh, jika
majelis sebagian dipilih oleh perwakilan distrik yang beranggota tunggal, kemudian majelis harus
memecahkan masalah plurality vs majority dimana kekurangan sistem FPTP sama seperti untuk
kepresidenan. Salah satu argumen yang sering diangkat untuk menentang pemungutan suara
putaran kedua untuk memilih presiden, yaitu alasan bahwa sistem ini terlalu mahal, kehilangan
banyak daya jika putaran kedua dalam pemilihan legislatif harus dilakukan.

Dalam parameter yang ditentukan oleh konstitusi, regulasi sistem pemilihan berkembang menuju
bidang-bidang yang bersinggungan seperti alokasi aktual kursi legislatif dan penarikan garis distrik,
undang-undang tentang pembiayaan kampanye dan larangan terhadap korupsi, undang-undang
yang menetapkan dan mengatur partai-partai politik, aturan praktek kampanye yang fair, prosedur
tabulasi dan pelaporan suara, aturan dan mekanisme dalam pemecahan sengketa pemilihan, dan
sebagainya. Tatkala beberapa aturan dan regulasi ini dapat diberlakukan dengan undang-undang
sederhana, konstitusi yang baru-baru ini diterapkan di negara-negara lain yang telah
mengkonsolidasikan transisi menuju demokrasi biasanya telah menciptakan satu atau lebih badan
independen yang bertugas terhadap pengawasan dan pelaksanaan beberapa tanggungjawab tersebut.
Amandemen III, yang diterima oleh MPR dalam sidang tahunan 2001, secara konstitusional
menjamin keberadaan dan fungsi dasar Komisi Pemilihan Umum (KPU). Ini merupakan langkah
besar menuju transparansi dan reformasi, namun karena pengelolaan dan kontrol anggaran

18
                                                        Bab 3: Beberapa Institusi Untuk Mendukung
                                                          dan Melindungi Prinsip-prinsip Demokrasi


pemilihan masih berada dibawah Departemen Dalam Negeri maka tidak jelas apakah peran ini
murni hanya akan menjadi penasehat, dan jika tidak, maka seberapa luas wewenangnya. Sebelum
memutuskan fungsi apa yang harus diberikan pada KPU, pertama-tama harus diputuskan jenis
sistem apa yang akan diciptakan oleh konstitusi hasil revisi.

Makalah Andrew Ellis yang disampaikan dalam konferensi mengemukakan suatu hal yang
meyakinkan bahwa “pengenalan sistem pemilihan yang menggunakan single-member district
sendirian mungkin akan menimbulkan pengaruh bagi Indonesia yang tentunya akan berdampak
negatif dan sangat mungkin merusak.” Salah satu pendapatanya adalah bahwa hampir setiap
jenis rencana single-member district akan mencipatkan mayoritas artifisial. Dalam pemilihan umum
1999 contohnya, secara esensil DPR terbagi dalam satu partai mayoritas yang berbasis hampir
diseluruh Jawa dan Bali, dan koalisi partai-partai minoritas yang didominasi Golkar menguasai
hampir setiap daerah. Ellis mengatakan, “tidak perlu imajinasi untuk memahami sistem politik
yang pemilihannya membagi Jawa dan Bali pada satu sisi dan bagian Indonesia lainnya pada sisi
lain sebagai ancaman terhadap stabilitas Republik Indonesia sebagai sebuah negara kesatuan.”

Ellis juga berargumentasi bahwa single-member districts bisa menciptakan mayoritas artifisial dan
membedakan minoritas yang tersebar ditiap daerah. Pada tahun 1999, hampir semua ragam
sistem single-member district telah memberi PDI-P mayoritas kursi mutlak, walaupun dukungannya
kurang dari setengah dari jumlah total suara. Dalam pandangannya juga single-member district
cenderung berlaku diskriminasi terhadap wanita dan etnis minoritas, sementara sistem dengan
wilayah pemilihan yang kecil cenderung membuat kebanyakan kursi di parlemen relatif aman
bagi satu partai atau lainnya. Keadaan tersebut melemahkan dialog politik yang bermakna dan
memindahkan kekuatan efektif dari para pemilih kepada “perlengkapan nominasi partai yang
menduduki kursi”. Ellis juga menyebutkan kekacauan dan masalah-masalah penghitungan yang
fair dimana wilayah-wilayah kecil tersebar diseluruh daerah geografis yang luas membuat
pengawasan terhadap suara lebih sulit. Dan akhirnya, jenis ikatan representasi yang berhubungan
dengan konstituen yang mendasari pertimbangan pokok penggunaan single-member district tidak
memiliki akar tradisi di Indonesia: “mekanisme dalam undang-undang pemilihan sekarang yang
berusaha menghubungkan anggota-anggota DPR dengan wilayah tertentu sudah tidak efektif.”

Perwakilan dan pemilihan
Ditengah peringatan penting, peserta simposium tentang reformasi pemilihan menunjukkan
kemauan yang sungguh-sungguh dan bahkan rasa antusiasme atas mekanisme yang didesain untuk
mengikat wakil-wakil rakyat lebih dekat pada urusan teritorial, dan untuk melepaskan dugaan
yang dipahami secara luas bahwa sebagian besar anggota dewan secara fisik dan psikologis berbasis
di Jakarta. Sistem distrik, sebagaimana ditegaskan Reilly dalam makalahnya, cenderung

                                                                                               19
Bagian I:
Laporan Konferensi


menghasilkan wakil-wakil yang “lebih bertanggung jawab dan responsif terhadap pemilihnya,
cenderung bekerja keras untuk menyenangkan konstituennya, dan membawa keuntungan dan
jasa terhadap distrik yang memilih mereka.” Ketika dijalankan dalam sistem check and balance
dimana perhatian yang sempit diseimbangkan dalam majelis oleh pihak-pihak partai, ideologi,
dan kepribadian, sedangkan dalam pemerintahan oleh kekuasaan eksekutif yang berorientasi secara
lebih nasional, sistem ini bisa membantu menghidupkan regionalisasi pemerintah yang bersifat
simbolis.

Meskipun sulit dimonitor dan dijalankan, persyaratan tentang tempat kediaman adalah satu dari
sekian banyak alat paling sederhana yang dapat digunakan untuk mendorong rasa kedaerahan
(localism), apapun sistem distrik yang digunakan. Peraturan tentang proses nominasi mungkin
juga diinginkan, karena, menurut Ellis, prasangka miring terhadap Jakarta hampir tak terelakkan
sementara hak menominasikan seorang calon dilakukan oleh komite pusat partai politik, bukan
oleh komite dan anggota di tiap daerah. Ini menunjukkan bahwa pembahasan tentang perwakilan
harus mencakup demokrasi dalam partai-partai serta peraturan tentang kontes antar partai.

Rencana yang paling rinci untuk lokalisasi, tentunya, akan menjadi penciptaan dewan kedua
yang didirikan terutama di wilayah yang ditetapkan secara geografis. Rencana ini agaknya akan
membiarkan DPR sebagaimana adanya. Namun, jika ini merupakan opsi yang dipilih, secara
umum disetujui bahwa sistem yang agak unik yang digunakan pada pemilihan 1999 masih perlu
direvisi secara substansial. Meskipun pemilihan tersebut diselenggarakan dengan bentuk sistem
daftar partai/proporsional yang memastikan perwakilan partai dalam proporsi yang adil sesuai
dengan suara yang diperolehnya, Reilly menyatakan, “cara dimana para calon dialokasikan untuk
mewakili daerah tertentu adalah sumber kekacauan yang besar,” atau “penipuan yang jelas terhadap
para pemilih” – meminjam kata-kata yang disampaikan oleh salah seorang peserta konferensi.
Partai politik ciptaan negara jelas tidak demokratis, tapi peran partai dalam sistem perwakilan
suatu bangsa begitu sentralistik sehingga mereka seharusnya diberi status konstitusional dan tunduk
pada kontrol prosedural dan etika tertentu. Sebagai contoh, proses dimana daftar partai disusun
adalah hal yang berkaitan dengan perhatian publik yang kuat dan seharusnya diatur negara untuk
memastikan keseragaman, transparansi, desentralisasi dan keadilan.

Apapun sistem pemilihannya, proses pembatasan wilayah mempengaruhi hasilnya. Semakin kecil
ukuran suatu distrik, semakin besar distorsi suara pemilih. Pada satu kondisi ekstrim, single-
member district secara jelas cenderung melebih-lebihkan jumlah suara partai terbesar yang
memenangkan pemilihan dan menghapuskan partai terkecil. Tingkat proporsionalitas tertinggi
dicapai hanya dengan memperoleh satu distrik nasional. Karena berkaitan dengan perlunya


20
                                                       Bab 3: Beberapa Institusi Untuk Mendukung
                                                         dan Melindungi Prinsip-prinsip Demokrasi


menggambarkan perbedaan-perbedaan daerah, Israel menjadi satu-satunya negara yang melakukan
pemilihan dengan daftar tunggal nasional.

Tapi soal ukuran distrik perlu mendapat pertimbangan konstitusi yang serius karena dapat
menimbulkan dampak yang dramatis terhadap jumlah partai yang mungkin dapat berjalan terus
dalam pemilihan, dan kedekatan – dalam hal kewilayahan – yang dirasa setiap anggota legislatif
terhadap diri dan distriknya. Paling tidak, konstitusi harus menetapkan petunjuk dasar tentang
ukuran distrik dan mempercayakan standar minimum persamaan hak penduduk dan tingkat
dimana distrik diperkenankan untuk menyimpang melintasi garis propinsi dan kabupaten. Apapun
soal implementasi dan pelaksanaan aturan yang diserahkan kepada komisi independen dan pada
pengadilan menjadi kurang penting dibanding kalau diungkapkan secara jelas untuk menjaga
konsistensi dan menghindari tuduhan bahwa aturan-aturan sedang dicurangi demi mendukung
partai atau fraksi tertentu.

Dengan ketiadaan sistem bikameral secara penuh, maka panel membahas beragam metode dimana
badan legislatif satu-rumah (one-house legislature) dapat didasarkan pada sistem pemilihan ganda
yang menggabungkan distrik single- dan multi-member. Sementara sistem demikian dianggap
penting dimana single-member district harus cukup kecil dalam ukuran untuk mencapai pengaruh
yang diinginkan tentang penekanan perhatian konstituensi daerah, ada persetujuan substansial
bahwa sistem terpadu mungkin bisa berjalan lebih baik. Seperti yang dikatakan Reilly bahwa,
adalah mungkin saja “untuk meningkatkan tanggungjawab dan kepekaan para anggota terpilih,
dan selanjutnya secara luas meningkatkan prospek konsolidasi demokratis.” Meskipun majelis
unikameral demikian cukup besar menurut standar internasional, penghematan dalam hal efisiensi,
tanggung-jawab dan uang mungkin menjadi begitu substansial. Sistem unikameral juga memiliki
keuntungan tambahan karena kecil kemungkinannya menghadapi kebuntuan.

Pemilihan campuran, badan legislatif satu-rumah, seperti yang dijelaskan oleh Reilly dalam
makalahnya, dapat dibentuk dalam beberapa cara berbeda. Banyak negara di kawasan Asia-Pasifik
yang menggunakan sistem pemilihan campuran (seperti Jepang, Korea, Filipina, Taiwan, dan
Thailand) mengukur keseimbangannya demi kepentingan anggota partai tingkat distrik, mulai
dari 60 persen (Jepang) sampai pada 80 persen (Filipina dan Thailand) dari jumlah kursi. Jika
sistem unikameral seperti itu diterapkan, kombinasi single-member district dan wilayah-wilayah
dengan daftar partai yang relatif kecil mungkin akan menghasilkan, khususnya dalam jangka
waktu lama, pengurangan yang signifikan dari jumlah partai yang berkompetisi secara efektif di
seluruh negara.



                                                                                              21
Bagian I:
Laporan Konferensi


Dampak pada partai politik
Meskipun berkurangnya daftar partai yang tetap berjalan adalah hasil dari perkembangan sejarah
yang normal, sebagaian kecil peserta konferensi keberatan menggunakan aturan-aturan pemilihan
untuk mempercepat proses konsolidasi. Dibawah kekuasaan Orde Baru, banyak partai yang
dilarang secara menyeluruh sementara lainnya yang dibiarkan hidup dipaksa untuk mengikuti
koalisi yang tidak alami. Dengan sejarah seperti ini tidaklah mengejutkan bahwa sistem kepartaian
yang sekarang terpecah belah, tidak teratur, dan lebih membingungkan bagi pemilih daripada
sebagai bantuan demi proses yang bersifat musyawarah. Pola kekacauan seperti inilah yang telah
membuat beberapa peneliti sistem pemilihan menjadi skeptis terhadap jenis dual sistem yang
didiskusikan dalam konferensi tersebut. Sartori menyebut penggabungan plurality-PR demikian
sebagai sebuah “perkawinan salah yang tidak logis dan kontraproduktif,” sehingga membingungkan
para pemilih pada saat “memilih parlemen yang tidak bermanfaat bagi tujuan apapun.”5 Sebaliknya,
Sartori sangat antusias tentang rencana pemilihan lainnya yang mendapat dukungan dalam
makalah-makalah konferensi, yang dikenal dengan sistem pengambilan suara ganda (double-ballot
system) yang memberi pemilih kesempatan mengungkapkan pilihan sebenarnya, menjaga daerah
tetap kecil dan membuatnya sulit bagi kelompok minoritas memenangkan pemilihan pluralitas.
Makalah Reilly malah mengungkapkan perbedaan-perbedaan tersebut dengan amat rinci.

Diluar pengurangan jumlah partai, perhatian yang layak harus diberikan pada masalah
pengembangan partai. Jika sejumlah kecil partai diharapkan lebih bertanggung jawab dalam
mengartikulasikan identitas dan kebijakannya, merekrut para calon, dan berkomunikasi dengan
rakyat tingkat bawah, maka partai-partai tersebut perlu dibantu. Bantuan tersebut harus datang
dari pemerintah dalam bentuk subsidi keuangan dan juga melalui pengembangan peraturan yang
mendorong pemusatan perhatian pada persoalan-persoalan dan perluasan keanggotaan. Pendanaan
publik bagi program-program pengembangan partai, yang telah dikembangkan dengan baik dalam
sistem Indonesia, perlu dibuat lebih transparan dengan perhatian yang lebih terhadap penyebaran
dana pada daerah-daerah diluar Jakarta. Mungkin fungsi ini dapat diberikan kepada KPU.

Peran masyarakat sipil
Satu alasan bagi ketiadaan ideologi partisan di Indonesia – dibanding dengan Filipina, misalnya
— adalah ketidakaktifan relatif gerakan-gerakan sosial dan LSM dalam mengarahkan atau mencoba
mempengaruhi organisasi-organisasi partai. Apakah organisasi-organisasi kemasyarakatan harus
berpartisipasi secara langsung dalam partai politik, atau apakah diinginkan untuk memiliki partai
buruh atau partai wanita, misalnya, merupakan persoalan yang tidak diperbincangkan dalam
konferensi. Namun perlunya menopang, memajukan dan mengembangkan institusi-institusi

5
    Sartori, pp 74-75

22
                                                         Bab 3: Beberapa Institusi Untuk Mendukung
                                                           dan Melindungi Prinsip-prinsip Demokrasi


masyarakat sipil yang mengangkat dan memperkuat demokrasi adalah salah satu tema yang paling
kuat mendasari semua sessi. Kehidupan perkumpulan yang kaya adalah variabel budaya yang
paling dekat dihubungkan dengan demokrasi yang stabil. Jaminan konstitusi tentang hak untuk
berkumpul dan hak-hak yang saling berhubungan seperti kebebasan berbicara, kebebasan
menyampaikan petisi dan kebebasan pers adalah mutlak sebagai dasar pengembangan masyarakat
sipil.

Sumber pendorong yang paling mendasar terhadap pengembangan-pengembangan ini berada
dalam lembaga-lembaga pememerintahan sendiri, khususnya kemauan untuk menjaga agar
masyarakat senantiasa memperoleh informasi. Teten Masduki menyampaikan, “untuk memperkuat
partisipasi publik demikian... apa yang paling penting adalah perlindungan hukum bagi hak-hak
publik memperoleh akses terhadap informasi dan perlindungan hak-hak mereka untuk mengontrol
kegiatan negara, seluruhnya dijamin dalam konstitusi sedemikian rupa sehingga ini menjadi norma
dalam aktifitas negara. Kebebasan mendapatkan informasi dan perlindungan terhadap kontrol
publik sangat penting untuk pemberdayaan rakyat dan pemberantasan korupsi.” Dari atas ke
bawah, dari kantor presiden ke kantor bupati, akses publik terhadap anggaran dan audit, sampai
ke notulen rapat-rapat, catatan-catatan dan rekening harus dibuka.

Dengan warisan sikap represi dan petunjuk dari atas yang telah memupuk budaya pengambilan
keputusan ‘top-down’, masih ada kecurigaan yang kuat mengenai apakah sejumlah LSM utama
benar-benar independen dan demokratis ataukah masih berada dibawah kontrol dan pengaruh
unsur Orde Baru. Yayasan-yayasan yang dijalankan untuk membantu perseorangan atau kelompok
secara tradisional mempunyai hubungan sangat dekat dengan badan-badan pemerintah dan partai
politik, dan karena hubungan-hubungan seperti itu maka sering menimbulkan skandal besar.
Walaupun terdapat yayasan yang korup, sesungguhnya tidak seluruhnya demikian, hanya dengan
penegakan sistem tranparansi kita dapat memperbaiki kepercayaan publik yang memang
diperlukan. Seharusnya diakui bahwa hak untuk bebas berserikat bukan dimaksudkan sebagai
jaminan agar bebas dari regulasi yang mengatur prilaku etis dan sikap hukum. Organisasi-organisasi
yang mencari pengaruh pemerintah dan organisasi yang menerima dana publik atau yang bekerja
dibawah kontrak pemerintah seharusnya tunduk pada aturan keterbukaan dan pertanggungjawaban
yang sama seperti diterapkan pada badan-badan pemerintah.

Karena jaringan masyarakat sipil di Indonesia telah terpecah dan terkooptasi, tidaklah cukup
memadai bagi konstitusi baru hanya dengan menyatakan kebebasan berserikat. Jaminan konstitusi
dalam hal ini seharusnya menekankan tidak hanya segi negatif dari kebebasan dari campur tangan
pemerintah, tetapi juga kebebasan positif untuk berorganisasi dalam menghadapi perlawanan
baik dari sumber-sumber represi publik maupun pribadi. Sebagai contoh, jaminan konstitusi

                                                                                                23
Bagian I:
Laporan Konferensi


terhadap hak-hak buruh terorganisir untuk berserikat dan melakukan mogok telah memainkan
peranan penting dalam perkembangan masyarakat madani di sejumlah negara; tapi hal ini sering
memerlukan perjuangan yang panjang, pahit, dan terkadang keras melawan pengusaha untuk
mendapatkan hak dasar tersebut.

Akhirnya, munculnya otonomi daerah telah memberikan urgensi tambahan bagi perbaikan tradisi
kehidupan berorganisasi yang hampir terlupakan di Indonesia pada tingkat komunitas lokal.
Undang-undang No. 5 tahun 1974 pada masa Orde Baru telah menghancurkan hukum adat dan
tradisional di tingkat local, meskipun telah dicabut, efek destruktifnya tetap tertinggal. Seperti
yang ditetapkan pada Penilaian Demokratisasi di Indonesia yang diterbitkan oleh International
IDEA pada tahun 2000, “tradisi yang lebih tua, yang lebih demokratis masih ada dan dapat
dihidupkan kembali begitu kekuasaan Orde Baru dicabut secara de facto dan de jure. Tradisi
tersebut akan berbeda antar budaya Indonesia, namun hampir setiap budaya memiliki kesamaan
tentang rapat desa untuk membahas persoalan-persoalan yang sedang terjadi dan masa depan
komunitas. Lembaga-lembaga informal dan tradisional ini yang berasal dari rakyat tingkat bawah
perlu diberdayakan sebagai imbangan kekuasaan negara.” 6




6
    Lihat International IDEA dan Forum Reformasi Demokratis, Penilaian Demokratisasi di Indonesia (Jakarta, 2000).

24
                                                               Bab 4: Jaminan Konstitusi Terhadap
                                                                Hak Asasi Manusia dan Kebebasan


Bab 4       Jaminan Konstitusi Terhadap
            Hak Asasi Manusia dan Kebebasan
Mungkin hal paling mendasar dari kebebasan seluruh individu dapat diduga, yaitu kemampuan
untuk mengetahui sebelum anda bertindak apakah sesuatu yang akan anda lakukan bertentangan
dengan hukum atau tidak. Sebaliknya, esensi pemerintahan otoriter adalah membuat penduduk
bingung, tidak pernah memberi tahu apakah ketukan dipintu pada tengah malam dilakukan oleh
seorang tetangga yang butuh pertolongan atau polisi. Keberadaan demokrasi konstitusional
merupakan titik awal bagi hak-hak asasi manusia. Hak-hak tersebut diabadikan dengan jaminan
konstitusi. Hak-hak asasi dan kebebasan penduduk seharusnya dilindungi dengan tegas dalam
konstitusi. Pembatasan hak hanya dibolehkan dalam keadaan yang sangat tertentu dan terbatas.

Tidak seperti Pernyataan Hak-hak Asasi (Bill of Rights) yang ada di Prancis dan US, konstitusi
modern berada diluar larangan tindakan negara dalam menspesifikkan hak-hak asasi seluruh
penduduk menentang penindas, nasional dan lokal, publik dan pribadi. Pembuat konstitusi modern
telah menegaskan bahwa generasi baru tentang hak-hak, termasuk hak perlindungan lingkungan
dan hak untuk bekerja, hak untuk mendapat informasi dan peradilan tatausaha, hak perlindungan
terhadap kelompok minoritas, seharusnya dimasukkan disamping hak-hak asasi seperti kebebasan
beragama, kebebasan berbicara, kebebasan pers, dan kebebasan berkumpul.

Para peserta konferensi sering merujuk pada konstitusi Thailand dan Filipina yang baru disahkan
sebagai model yang tepat bagi Indonesia. Todung Mulya Lubis menyampaikan bahwa Konstitusi
Filipina memasukkan 19 bagian tentang hak-hak asasi manusia pada pasal 2 dan 22 bagian lainnya
yang difokuskan lebih spesifik pada hak-hak yang berkaitan dengan ekonomi dalam pasal 3.
Penggabungan materi dari beragam deklarasi PBB dengan persoalan lokal tradisional, telah
menjadikan Konstitusi Filipina sebagai model yang jelas dan memiliki visi serta merefleksikan
kecenderungan modern dalam pembuatan konstitusi.

Amandemen yang disahkan oleh MPR pada tahun 2000, yang dikenal sebagai Amandemen II,
secara substansial mengembangkan daftar hak-hak yang pendek dalam UUD 1945.Yang
dimasukkan dalam amandemen tersebut adalah hak untuk hidup dan memiliki keluarga, hak
anak-anak untuk berkembang, hak terhadap kebutuhan dasar dan terhadap peningkatan
kesejahteraan diri, hak untuk bekerja dan menerima pembayaran yang layak, dan sebagainya;
namun daftar ini tidak mencukupi bagi hak-hak yang yang dimasukkan dalam konstitusi terbaru,
bahkan dalam beberapa hal hak-hak tersebut telah diadopsi di Indonesia lebih dari 30 tahun yang
lalu. Beragam undang-undang terbaru, khususnya Ketetapan MPR 1998 tentang Hak-Hak Asasi
Manusia dan Hukum No. 26/2000 yang menciptakan pengadilan HAM, merupakan langkah-

                                                                                              25
Bagian I:
Laporan Konferensi


langkah menuju arah yang benar.Tetapi gabungan dari undang-undang, amandemen, dan jaminan
konstitusi tidak memiliki daya tarik simbolis dari pernyataan hak-hak asasi manusia dan juga
tidak memiliki konsistensi internal untuk memberikan perlindungan yang jelas. Seperti yang
terjadi sekarang hukum melarang dan menuntut penerapan prinsip yang berlaku surut. Persoalan
tersebut harus dibahas secara komprehensif.

Sebagian besar “hak-hak” yang dimasukkan dalam konstitusi modern hanya bermakna ketika ada
sumber dan kemauan politik yang tersedia untuk menetapkannya. Hak-hak tersebut dikenal
dengan “hak-hak positif ”, yaitu hak yang dapat terlaksana hanya ketika pemerintah memiliki
kemampuan dan kecenderungan untuk mendukungnya. Sementara hak-hak positif secara simbolik
penting dan dengan harapan mampu menunjukkan pemerintah ke arah yang benar dimasa depan,
jaminan terhadap hak yang paling penting dan dapat dilaksanakan adalah dari pemerintah yang
secara efektif membatasi kemampuan perkumpulan, kelompok-kelompok, perseorangan dan
pemerintah sendiri untuk melanggar kebebasan kelompok dan individu. Secara umum ditegaskan
bahwa hak-hak mendasar tersebut bisa dan seharusnya mutlak dan dapat dilaksanakan, tidak
seperti prinsip-prinsip instruksi kebijakan negara.

Selama beberapa tahun telah terjadi perdebatan mengenai apakah ekonomi kerakyatan mestinya
masuk dalam konstitusi atau tidak. Cass Sunstein telah menegaskan bahwa:

          Jika inti persoalannya adalah kewargaan dan demokrasi, batas antara hak-hak positif
          dan hak-hak negatif sulit untuk dipertahankan. Hak perlindungan konstitusional
          terhadap kepemilikan pribadi memiliki pembenaran demokratis yang kuat. Jika
          kontrol masyarakat tunduk terhadap penyesuaian yang dilakukan pemerintah,
          masyarakat tidak dapat memiliki keamanan dan kemerdekaan…. Hal yang sama
          dapat dikatakan untuk perlindungan minimal terhadap kelaparan, tunawisma, dan
          penderitaan yang keras lainnya. Kalau masyarakat akan mengambil tindakan sebagi
          warga… mereka harus memiliki kemerdekaan yang dijamin oleh perlindungan
          minimal tersebut.7

Tingkat dimana prinsip-prinsip yang begitu penting harus ditetapkan dalam konstitusi masih
kontroversial, jika hanya karena sekedar janji-janji yang lebih dari apa yang pemerintah dapat
lakukan. Filipina dan Thailand adalah contoh kasus dalam hal ini. Terlebih lagi, negara-negara
seperti Indonesia, Thailand dan Filipina bukanlah pelaku independen secara penuh. Salah satu


7
    Cass R. Sunstein, Designing Democracy: What Constitutions Do (New York: Oxford University Press, 2001), hal. 223.

26
                                                                 Bab 4: Jaminan Konstitusi Terhadap
                                                                  Hak Asasi Manusia dan Kebebasan


contohnya, desakan organisasi pendanaan internasional tentang privatisasi industri-industri besar
secara efektif telah mencabut pasal 33 UUD 1945 yang mengamanatkan kepemilikan publik
terhadap usaha-usaha yang mempengaruhi kepentingan publik.

Diluar mukaddimah tersebut, peserta konferensi IDEA setuju bahwa konstitusi seharusnya
memasukkan negara pada tujuan jangka panjang dengan menyediakan kebutuhan-kebutuhan
dasar untuk menjamin bahwa seluruh rakyat Indonesia dapat hidup dalam damai dan bermartabat.
Rakyat seharusnya dapat menikmati keamanan sosial, perawatan kesehatan, perumahan dan nutrisi
dasar; pemerintah daerah dan nasional diberdayakan dan wajib menyediakan infrastruktur dasar
mengenai sistem pengairan, transportasi dan perlindungan lingkungan. Sementara perlindungan
konstitusi terhadap hak-hak seperti itu sangat aspiratif, pengadilan di Afrika Selatan dan beberapa
negara bagian AS telah menunjukkan kemauan yang tumbuh untuk mengamanatkan pelaksanaan
miunimal dari standar-standar tersebut. Dalam sistem federal, secara khusus jaminan konstitusi
terhadap hak-hak positif memberikan tekanan moral yang digunakan oleh kekuasaan pusat dalam
mencoba menghentikan pengalihan dana lokal untuk program-program bernilai sosial yang
meragukan.

Apapun otonomi daerah berkaitan dengan maksud politik, seharusnya politik tidak diperkenankan
menjadi layar penyembunyian terhadap pelanggaran-pelanggaran hak-hak nasional. Hal yang
penting adalah aspirasi tertinggi bangsa Indonesia untuk memperoleh standar hidup yang layak
dan mutu kehidupan dapat ditegaskan dalam teks konstitusi yang akan dibaca dan dipelajari oleh
rakyat dan generasi berikutnya. Walaupun beberapa tujuan tersebut tak dapat dicapai segera,
yang sama pentingya adalah tujuan tersebut tak terabaikan. Bahkan daftar hak-hak yang terbatas
sekarang ini yang dijamin oleh konstitusi Indonesia tidak ditegakkan dengan layak. Pembentukan
pengadilan konstitusi (Constitutional Court), yang diberikan wewenang namun tak terlaksana
pada 2001, nampaknya suatu langka ke arah yang benar, tetapi itu hanya langkah pertama.

Hak yang paling mendasar dan kebebasan dalam demokrasi konstitusional adalah hak dan
kebebasan yang berhubungan dengan cara kerja sistem itu sendiri. Pemilihan yang bebas tidak
berarti tanpa kebebasan berbicara. Demokrasi hanya slogan tanpa hak untuk berkumpul secara
damai. Hak mendasar dan kebebasan dari sistem tersebut seharusnya dilindungi sebagai prioritas
utama dan dibatasi hanya pada keadaan-keadaan tertentu untuk menjamin hak yang ada pada
orang lain. Ada hak-hak tertentu seperti hak terbebas dari siksaan yang seharusnya tidak pernah
dilanggar dalam keadaan apapun.

Beberapa peserta konferensi mendukung perlindungan mutlak terhadap hak-hak lain, seperti
kebebasan berbicara, dari berbagai bentuk kontrol pemerintah. Sistem demokrasi sendiri tidak

                                                                                                27
Bagian I:
Laporan Konferensi


dapat bertahan dengan ketiadaan kebebasan pers dan hak untuk menjalankan tugas. Kesepakatan
umum adalah bahwa konstitusi seharusnya tidak hanya menguraikan sifat hak-hak mendasar
yang memerlukan pelindungan tetapi juga seharusnya agak spesifik dalam menegaskan dan
membatasi keadaan dmana hak-hak tersebut kemungkinan dikurangi. Walaupun banyak pembicara
menyanjung suasana kebebasan yang telah terjadi di negeri ini selama beberapa tahun terakhir,
persoalan yang diangkat adalah tentang tindakan-tindakan yang berlebihan, termasuk perlunya
membedakan kebebasan dengan izin, dan mempertimbangkan hal-hal seperti hukum tentang
pencemaran nama baik dan pembatasan berbicara yang menimbulkan kebencian sebagai imbangan
terhadap makna kebebasan berbicara.

Diluar hak-hak mendasar tersebut, tidak terdapat kesepakatan kuat mengenai apa hak-hak lain
yang seharusnya dijamin, atau mengenai bagaimana rumusan tepatnya yang mungkin disesuaikan
di Indonesia. Namun dengan menggunakan konvensi hak-hak asasi internasional dan konstitusi
yang baru diterapkan di negara-negara Asia Tenggara, ada kesepakatan luas tentang pemasukkan
hak-hak pribadi untuk semua penduduk. Pertama-tama yang paling penting diantaranya adalah
hak mendapat jaminan kesetaraan dan kebebasan dari diskriminasi. Termasuk yang lebih spesifik
adalah kesetaraan gender, kebebasan beribadah dan kebebasan memilih agama tertentu; hak
mendapatkan perlindungan pemerintah terhadap kebebasan menjaga dan mengekspresikan tradisi
bahasa dan budaya yang beragam; dan hak berperjalanan dengan bebas dan membangun tempat
tinggal dimanapun di Indonesia.

Seperti di kebanyakan konstitusi modern lainnya, masalah yang berkaitan dengan keadilan
prosedural dan perlindungan yang sama juga menjadi prioritas utama dan penekanan peserta
konferensi. Paling tidak, konstitusi seharusnya secara spesifik menjamin hak pembelaan diri,
termasuk kebebasan dari penangkapan dan penahanan semena-mena, dan hak mendapatkan
peradilan yang adil dan tuntas tanpa penundaan tak terbatas, hak privasi atas tempat tinggal,
individu, dan komunikasi.

Ada juga persetujuan bahwa hak mendapat perlindungan hukum berhubungan dengan, dan tak
dapat dilepaskan dari, status sistem hukum itu sendiri dengan kondisi seperti sekarang ini.
Kehakiman yang tak berdaya dengan saratnya beban haruslah dibiayai secara layak dan secara
konstitusional dilindungi dari kontrol atau campur tangan kekuasaan eksekutif sebelum hak-hak
tersebut memiliki makna yang dapat dijalankan. Pejabat polisi, jaksa, dan pengadilan sendiri
harus dibersihkan dari korupsi, dan kebebasan tugas militer dari kontrol hukum sipil seharusnya
dihapuskan. Walaupun tidak semua tujuan ini dapat atau seharusnya diperoleh melalui perubahan
konstitusi, hal yang penting adalah masalah perlindungan hukum harus dijelaskan secara rinci.


28
                                                               Bab 4: Jaminan Konstitusi Terhadap
                                                                Hak Asasi Manusia dan Kebebasan


Akhirnya, beragam apa yang disebut ‘hak positif ’ direkomendasikan. Beberapa diantaranya adalah
hak untuk memperoleh pendidikan yang baik dan menyeluruh; hak mendapatkan perawatan
kesehatan; hak terhadap sanitasi dan lingkungan yang aman; dan hak untuk bekerja dalam kondisi
pekerjaan yang adil untuk mendapatkan penghasilan.

Dengan pertimbangan yang mendalam selama konferensi, dua aspek pembahasan hak asasi manusia
- agama dan gender - dipilih untuk penelitian tertentu. Representasi perempuan yang kecil secara
proporsional pada seluruh tataran pengaruh dan pengambilan keputusan, dan kurangnya akses
terhadap sumber-sumber dan kepentingan adalah kerugian demokrasi yang serius sehingga perlu
diketahui dan didiskusikan. Kesetaraan tidak dapat diamanatkan hanya oleh kata-kata konstitusi
negara. Strategi-strategi efektif untuk memperbaharui hubungan gender perlu melibatkan
pengembangan kerangka kebijakan yang memasukkan tindakan eksekutif dan legislatif, serta
inisiatif pembangunan kemampuan yang memasukkan pelatihan sensitivitas gender, inisiatif
pendidikan, dan undang-undang yang melarang prasangka miring terhadap gender dalam bidang-
bidang seperti pendidikan dan pekerjaan. Konstitusi dan semua dokumen publik harus tidak
berpihak pada salah satu gender dengan perempuan yang dipilih hanya sebagai target kesetaraan.

Walaupun peserta konferensi IDEA setuju bahwa hak-hak ini seharusnya universal dan dapat
diterapkan di Indonesia, mereka tidak menyadari kemungkinan bahwa praktek dan tradisi
kedaerahan mungkin terkadang menimbulkan konflik dengan persoalan nasional. Walaupun
Indonesia tidak memiliki lembaga keagamaan sebagai institusi yang dibentuk dan ketiadaan
perbedaan yang jelas, belum ada usaha yang serius untuk memisahkan lembaga agama dan negara.
Dengan adanya sejarah panjang tentang kekerasan dan konflik bernuansa etnis dan agama, suatu
bangsa memiliki catatan kuat secara historis untuk menyediakan perlindungan hukum bagi
kebebasan beragama. Namun desentralisasi meningkatkan kemungkinan bahwa konflik lokal
yang berlangsung lama akan mengarah ke hukum lokal yang tidak memberikan perlindungan
tersebut. Hal ini menjadikan sangat pentingnya menuliskan jaminan-jaminan tertentu kedalam
konstitusi nasional dan memasukkan mekanisme untuk menjalankannya pada prilaku nasional
dan daerah.




                                                                                              29
Bagian I:
Laporan Konferensi


Bab 5        Desentralisasi dan Otonomi Daerah

Lembaga-lembaga desentralisasi sangat mengakar dalam sejarah dan budaya bangsa Indonesia.
Sampai pada jaman yang relatif modern, kebanyakan pemerintahan di Indonesia adalah pemerintah
yang bersifat lokal. Belanda, setelah bertahun-tahun berusaha keras menekan dan mengabaikan
penduduk asli, pada tahun 1906 mengakui bahwa mungkin cara yang paling efektif untuk
menopang pemerintah kolonial yang tersentralisasi dengan kuat adalah dengan menjalankannya
melalui agen-agen daerah. Tiga pembagian teritorial dasar yang dibentuk oleh Belanda — Provincien
(propinsi), Regentschappen (kabupaten), dan stadgemeenten (kota) — masih digunakan sampai
saat ini. Tapi sepanjang sejarah modern Indonesia, seperti yang dikatakan Pratikno dalam
konferensi, “pandangan dominan telah membuat otonomi daerah identik dengan resiko
disintegrasi.” Gerakan-gerakan separatis telah berulangkali terjadi dalam sejarah Indonesia dan
pada saat terjadi penekanan konstitusi atas persatuan, perbedaan-perbedaan kedaerahan tetap
nyata dan signifikan. Sampai baru-baru ini, kebanyakan kecenderungan demikian telah berhasil
ditekan.

Pasal I, ayat 1 Undang Undang Dasar 1945 mengatakan bahwa, “Negara Indonesia adalah negara
kesatuan dalam bentuk Republik.” Persetujuan kemerdekaan yang dirundingkan dengan Belanda
pada tahun 1949 seharusnya mengubah negara ini menjadi “Negara Serikat Indonesia”, tetapi
sistem federal yang baru muncul tersebut kemudian ditolak. Meskipun unit-unit utama
desentralisasi tetap dipertahankan, unit-unit tersebut tidak lagi punya arti setelah tercapainya
kemerdekaan dibanding ketika Belanda masih berkuasa, dan dibawah rejim Soeharto unit-unit
tersebut dibuat sangat tidak berarti, sehingga Indonesia di bawah Orde Baru benar-benar sebagai
sebuah negara kesatuan.

Undang-undang tahun 1999 tentang desentralisasi mengubah pembagian wewenang dan bahkan
lebih mengesankan lagi membalikkan cara-cara dimana banyak orang Indonesia telah membuat
kerangka pertanyaan mendasar tentang kesatuan nasional. Perspektif yang berubah ini disampaikan
oleh Dr. Ryaas Rasyid dalam presentasinya di konferensi. Ia menyatakan bahwa:

      Sentralisasi dan keseragaman telah secara sistematis mengarahkan kita menuju
      perpecahan. Dalam konteks ini seharusnya diperhatikan bahwa gerakan separatis di
      Aceh dan Irian Jaya, konflik sosial di Maluku, Nusa Tenggara Timur, Kalimantan
      dan Sulawesi, serta berbagai jenis kekerasan sosial yang telah melanda negeri ini
      selama beberapa tahun terakhir, terjadi dalam sistem kekuasaan yang sentralistis.
      Bahkan sejumlah besar kejahatan korupsi, nepotisme dan kolusi yang telah

30
                                                                         Bab 5: Desentralisasi dan
                                                                                Otonomi Daerah


      mendominasi ketidakpuasan rakyat terhadap kinerja pemerintahan kita selama tiga
      tahun terakhir juga telah mengakar pada sistem pemerintahan yang seragam dan
      sentralistis tersebut.

Makalah Rasyid merefleksikan perspektif yang terbagi secara luas di Indonesia yang menghasilkan
satu perhatian terhadap ekses-ekses gabungan Orde Baru, seperti represi, kediktatoran, korupsi,
dan sentralisasi. Bagi kebanyakan bangsa Indonesia, konsep-konsep demokratisasi dan reformasi
sangat erat berhubungan dengan desentralisasi.

Adalah dalam konteks paradigma ini maka DPR menyetujui dua undang-undang pada tahun
1999 yang secara jelas mengemukakan pemindahan kekuasaan kepada pemerintah daerah. Undang-
Undang No. 22/1999 tentang otonomi daerah sebenarnya tidak mengamandemen konstitusi,
dan memberikan banyak rincian implementasi pada undang-undang dan regulasi berikutnya;
tapi pada permukaannya undang-undang tersebut nampaknya mentransfer “seluruh kewenangan
pemerintah selain dari kewenangan yang dimaksud Pasal 7 (yang merinci kewenangan pemerintah
pusat) dan kewenangan yang diatur oleh Pasal 9 (tentang kewenangan propinsi)” kepada kabupaten
dan kotamadia. Undang-Undang No. 25, yang disahkan berkaitan dengan Undang-Undang No.
22, memiliki tujuan seperti yang simpulkan oleh Rasyid, “perwujuudan desentralisasi fiskal dengan
perluasan subsidi yang dialokasikan pemerintah pusat dalam bentuk ‘block grants’, regulasi
pembagian sumber-sumber pendapatan daerah, memberikan kebebasan pada daerah untuk
menyusun prioritas pembangunan, dan mengoptimalkan usaha-usaha untuk memberdayakan
masyarakat melalui lembaga pembangunan mandiri yang ada.” Undang-undang ini adalah partner
fiskal dari Undang-Undang No.22.

Kedua undang-undang tersebut akan menjadi cacat dan akan menjadi sangat lemah jika tidak
dirusak oleh kehadiran undang-undang dan peraturan berikutnya yang ditetapkan secara tidak
serius untuk menerapkannya. Paling tidak beberapa bagian dari setiap usaha untuk
mendesentralisasikan pemerintahan Indonesia harus disusun dalam undang-undang secara
konstitusional dan apapun arah spesifik yang diambil untuk desentralisasi, haruslah diberi garis
pemisah dalam batasan-batasan sistem secara menyeluruh. Sementara baik panelis maupun peserta
konferensi berbeda secara jelas tentang seberapa jauh menurut mereka desentralisasi harus (atau
bisa) dijalankan, ternyata tak ada ketidaksetujuan bahwa sistem yang ada sekarang memerlukan
baik perubahan jangka panjang maupun perubahan yang segera. Kepulauan Indonesia terlalu
besar dan beragam untuk pemerintahan kesatuan yang menyeluruh.

Masalah pertama adalah menjawab pertanyaan “desentralisasi untuk siapa?” Unit-unit pemerintah
yang diberdayakan dalam undang-undang yang baru pada intinya adalah versi Belanda yang

                                                                                               31
Bagian I:
Laporan Konferensi


dimodifikasi tentang propinsi, kabupaten, dan kotamadya. Dewan setempat, kaum dan kelompok-
kelompok suku sering memainkan peran pemerintah pada tingkat lokal dalam cara yang lebih
informal. Meskipun Belanda sering menyulut konflik antara pihak Kristen dan Muslim, banyak
pertikaian-pertikaian besar dicegah melalui penggunaan dewan-dewan penyelesaian konflik adat
dimana para kepala suku mengadili perselisihan. Walaupun dewan-dewan tersebut dihapuskan
secara formal oleh rejim Soeharto, banyak diantaranya tetap melanjutkan fungsinya secara diam-
diam. Kondisi yang kuat bisa dibuat untuk mendorong pertumbuhan yang cepat dan pengaktifan
kembali kelompok-kelompok seperti itu dan memberi beberapa unit lokal ini pengakuan formal,
yang dalam beberapa hal ditegaskan oleh undang-undang tahun 1999. Namun bahkan dibawah
undang-undang otonomi daerah, mereka tetap sangat informal atau secara hukum bertanggung
jawab terhadap pemimpin kabupaten atau pemimpin kota yang menunjuk mereka.

Tidak seperti Undang Undang Dasar 1945, yang secara formal menyatakan sedikit tentang peran
dan struktur pemerintah lokal, undang-undang tahun 1999 tampil dengan amat rinci. Pemenang
utama dalam pemindahan kekuasaan ini adalah kabupaten yang memperoleh baik wewenang
yang diberikan padanya maupun sumber-sumber daya yang dialokasikan dalam Undang-Undang
No. 25. Jadi walaupun struktur tersebut tetap berurutan dalam laporan kabupaten dan kota pada
propinsi yang pada gilirannya juga harus melapor ke pemerintah pusat, terdapat banyak aspek
pada undang-undang 1999 dimana kedaulatan mengarah langsung dari pusat ke pinggiran, tanpa
memberi pemerintah propinsi peran lanjutan. Lebih lanjut, posisi gubernur yang mengepalai
propinsi tetap membingungkan, memberi mereka peran baik sebagai agen pemerintah tingkat
pusat maupun sebagai pemimpin terpilih dari sub-pemerintahan demokratis yang semi-otonomi.
Meskipun Amandemen I, yang mensyaratkan agar para gubernur dipilih secara demokratis,
nampaknya akan membebaskan gubernur dari pertanggungjawaban terhadap presiden, namun
hal ini tetap belum jelas baik dalam teori maupun praktek, dan masih sangat perlu untuk dipertegas.

Tempat untuk federalisme?
Secara konstitusional, pertanyaan apakah Indonesia ingin menjadi negara federal harus dipecahkan.
Sebuah undang-undang yang memberikan wewenang sisa kepada pemerintah lokal (pasal 18)
dan pada saat bersamaan memperkenankan pemerintah pusat untuk membatalkan undang-undang
lokal yang bertentangan dengan kepentingan publik (pasal 114) tidak memberikan pemecahan.
Jika maksudnya adalah benar-benar untuk menempatkan kekuasaan cadangan kepada daerah,
yang benar-benar akan mengamankan kekuasaan tertentu dari lingkup kontrol pusat, maka
dindingnya harus dibangun dari batubata konstitusi dan bukan dari batubata undang-undang.
Dengan kata lain, jika Indonesia benar-benar serius dengan sistem desentralisasi yang akan berjalan,
haruslah sungguh-sungguh diputuskan apakah Indonesia ingin menjadi negara federal. Bahkan
undang-undang otonomi daerah yang memberikan hak khusus kepada Aceh dan Irian Jaya tidak

32
                                                                            Bab 5: Desentralisasi dan
                                                                                   Otonomi Daerah


mungkin dapat memuaskan pendukung status khusus tersebut selama hak tersebut hanya dituliskan
dalam bentuk undang-undang yang mudah dicabut, bukan hak konstitusional.

Namun betapapun kuatnya kesepakatan dalam menyetujui sistem desentralisasi, kekhawatiran
terhadap “Balkanisasi” tetap lebih kuat, itulah sebabnya kata “federalisme” jarang terdengar. Rasyid,
dalam tuntutannya yang penuh semangat untuk penerapan penuh otonomi daerah, berhenti
menyuarakan imbauannya tentang jaminan konstitusi. Bahkan Pratikno, walaupun ia menyarankan
dibuatnya klausul konstitusional yang menjamin pengakuan bahwa “bangsa Indonesia terdiri
dari ‘bangsa-bangsa’ yang memiliki perbedaan pada tradisi, agama, budaya, dan bahasa,” tetap
menghendaki “penegasan bahwa Republik Indonesia adalah satu dan tak dapat dipisah-pisahkan.”
Namun, apa yang semua panelis dan banyak peserta setujui adalah bahwa Undang-Undang No.
22 dan 25 perlu penyesuaian kembali dengan, seperti yang dikatakan Rasyid dalam makalahnya,
“pembuatan beragam aturan untuk penerapan otoritas kepada daerah-daerah, sehingga undang-
undang ini bisa menjadi acuan dalam pembuatan peraturan-peraturan daerah. Nampaknya
meningkatkan kemampuan daerah agar dapat memanfaatkan secara kreatif dan optimal wewenang
yang didelegasikan kepada mereka… masih merupakan jalan yang panjang untuk ditempuh.”

Pentingnya penyelesaian tentang penerapan seperti itu ditegaskan oleh Dr. Mario Aguja dalam
deskripsinya Proyek Otonomi Daerah di Filipina Selatan. Ia menjelaskan,

      Otonomi lebih dari sekedar pemindahan kewenangan. Sama pentingnya adalah
      perlunya kepastian bahwa kewenangan tersebut dilaksanakan secara bertanggung
      jawab dan sepantasnya. Usaha membangun kemampuan harus diusahakan sebelum
      dan selama pemberian otonomi. Pelatihan para birokrat dalam ketrampilan
      berorganisasi dan manajemen — terutama yang melembagakan perencanaan efektif
      dana publik, adalah suatu keharusan.

Pandangan ini ditonjolkan dalam semua makalah. Walaupun desentralisasi memiliki dampak
yang segera dalam beberapa bidang, bagi sebagian besar bangsa Indonesia belum banyak hal yang
bisa dihasilkan. Beberapa hak telah diubah, dan beberapa orang telah ditempatkan pada posisi
yang berbeda, namun terlalu sedikit pemimpin-pemimpin yang demokratis muncul secara efektif
pada tingkat lokal yang diharapkan mampu menjembatani kebutuhan tiap daerah dan kemampuan
pemerintah untuk memenuhinya. Menurut Aguja, “otonomi adalah produk politik yang rawan....
Elit politik tradisional seharusnya tidak mengganti peran pemerintah pusat begitu saja.”

Meskipun kebanyakan peserta konferensi menerima usulan-usulan pokok ini, perdebatan yang
hidup mengungkapkan beberapa perbedaan signifikan dan mengangkat persoalan-persoalan yang

                                                                                                  33
Bagian I:
Laporan Konferensi


belum bicarakan oleh para panelis. Dengan menekankan argumen yang diangkat dalam makalah,
sejumlah pembicara mengkritisi kecenderungan untuk berasumsi bahwa desentralisasi, demokrasi,
dan reformasi akan saling menguatkan satu sama lain. Dijelaskan oleh pembicara, sejarah
federalisme dan desentralisasi di negara-negara lain menawarkan contoh-contoh situasi dimana
unit pemerintahan lokal lebih korup dan kurang demokratis daripada bangsa dimana mereka
adalah satu bagian. Konflik etnis bisa diperburuk sekaligus dibungkam oleh desentralisasi, seperti
yang terjadi di Nigeria. Diluar program membangun kemampuan yang dituntut oleh para panelis,
ada saran-saran bagi reformasi di bidang kepegawaian negeri, pengawasan keuangan dan etika
oleh pusat, dan penerapan standar kerja nasional dalam bidang-bidang tertentu.

Alokasi sumber daya
Satu kecenderungan yang sangat berbahaya dalam pemerintahan desentralisasi adalah mendorong
bentuk kompetisi tidak sehat atas pekerjaan dan investasi antar pemerintah daerah. “Perlombaan
sampai ke dasar”, dimana daerah-daerah bersaing untuk memperoleh investasi modal dengan
menurunkan upah minimum dan pajak, menghapuskan perlindungan lingkungan, dan
mengabaikan pelecehan-pelecehan di tempat kerja, adalah hal yang tidak baik bagi bangsa ataupun
daerah itu sendiri. Dalam makalahnya, Dr. Suhas Palshikar mencontohkan beberapa kasus yang
bisa ditarik pelajaran dari negara-negara bagian terbelakang di India yang menemukan “tekanan
sektor industri yang sulit untuk dilawan.” Contohnya, “ketika negara bagian Goa mengusir industri
yang membahayakan lingkungan, negara bagian lain, Tamil Nadu, dengan antusias merangkul
perusahan tersebut.”

Otonomi daerah memerlukan penyerahan kewenangan yang signifikan; selain itu juga
membutuhkan pengembangan dan penerapan standar minimum yang berlaku bagi seluruh daerah,
dan mekanisme untuk melindungi secara efektif hak-hak mendasar seluruh bangsa Indonesia
dimanapun mereka tinggal. Prof. Scott Bollens mengemukakan perspektif komparatifnya, bahwa
Afrika Selatan yang telah menghadapi masalah ini secara terbuka, mengakui bahwa “komunitas
miskin akan memperoleh pelayanan dengan tingkat yang lebih rendah dibanding dengan yang
disediakan untuk mereka yang tinggal di daerah lebih kaya.” Hanya kira-kira 55 persen dari
komunitas di Afrika Selatan diduga mendapat pelayanan “penuh,” dimana 25 persen diantaranya
menerima tingkat investasi “menengah”, dan 20 persen hanya pelayanan “dasar”. Prof. Bollens
tidak dapat menghadiri konferensi, namun pertanyaan tentang alokasi sumber pendapatan yang
diangkat dalam makalahnya tidak bisa diabaikan begitu saja.

Dalam hal yang sama, penyerahan kewenangan dari pemerintah pusat ke daerah seharusnya tidak
mencegah pemerintah pusat untuk bekerja dengan giat mengangkat kesetaraan. Sistem otonomi
daerah dimana yang kaya menjadi lebih kaya dan yang miskin menjadi lebih miskin tidak akan

34
                                                                         Bab 5: Desentralisasi dan
                                                                                Otonomi Daerah


menghasilkan stabilitas politik atau kemajuan bangsa dimasa depan. Beberapa daerah di Indonesia
sekarang ini dapat memanfaatkan sumber-sumber daya yang tak dapat diperbaharui yang lebih
bernilai dibanding sumber daya lainnya. Mereka telah menyampaikan permintaan yang dapat
dimengerti atas “hak” untuk mempertahankan pendapatan dari sumber-sumber yang ada untuk
mereka gunakan sendiri, seperti untuk pendidikan anak-anak, meningkatkan infrastruktur,
meningkatkan kekayaan mereka. Tetapi ketika cadangan sumber daya minyak, tembaga, dan
kayu habis, masihkan mereka akan memperoleh manfaat dari desentralisasi tersebut? Ketika
waktunya datang untuk membayar akibat lingkungan yang rusak masihkan mereka akan menuntut
swadaya? Dan ketika anak-anak yang telah mereka didik pindah mengikuti kesempatan baru di
daerah yang lebih kaya, apa yang akan terjadi dengan politik desentralisasi?

Makalah Palshikar menunjukkan, “kontroversi yang paling pahit mengenai penyerahan pendapatan
di India terpusat pada negara-negara bagian yang maju vs. negara-negara bagian yang terbelakang”
dengan badan-badan pemerintah pusat yang biasanya lebih sensitif terhadap golongan miskin.
Tetapi, negara bagian yang lebih maju telah menjadi sombong dan jika hanya karena mereka
lebih maju lalu seringkali memperoleh kekuatan politik untuk mendapatkan apa yang mereka
inginkan. Seberapa banyak persoalan ini bisa dan harus ditetapkan dalam konstitusi dan seberapa
banyak yang bisa ditinggalkan untuk politik bukanlah hal yang mudah untuk dikatakan. Namun,
masalah India dimana kesenjangan yang melebar antara negara bagian miskin dan kaya
menciptakan ketegangan dalam sistem federal dan mendorong untuk “melanggar prinsip-prinsip
supremasi negara bagian-nasional, demokrasi dan kemudahan yang wajar memperoleh sumber-
sumber daya. Sungguh ironis bahwa proses tersebut, yang seharusnya ikut menguatkan federalisme,
justru meruntuhkan tujuan-tujuan federalisme.”

Konflik perundang-undangan
Masalah lain yang belum dibahas dalam perjalanan Indonesia menuju desentralisasi melibatkan
metode tentang bagaimana daerah otonom baru akan saling menyesuaikan undang-undang mereka.
Salah satu ketentuan Konstitusi Amerika Serikat yang lebih penting adalah yang mengharuskan
setiap negara bagian memberikan “pengakuan dan kepercayaan penuh” terhadap setiap undang-
undang. Kebanyakan sistem federal memiliki ketentuan yang hampir sama, paling tidak yang
berkaitan dengan hubungan dagang. Dalam ekonomi global khususnya, pengembangan ekonomi
sangat dipaksakan jika suatu kontrak yang ditandatangani di satu daerah tidak diterima di daerah
lain.

Masalah juga bisa muncul jika pemerintahan nasional gagal atau tidak berdaya untuk menentukan
standar minimal yang berlaku di semua daerah yang begitu beragam seperti, pendidikan,
transportasi dan perlindungan lingkunan. Ijazah sekolah menengah yang diperoleh di satu daerah

                                                                                               35
Bagian I:
Laporan Konferensi


harus sebanding dengan yang diperoleh didaerah lainnya; sebuah kapal yang disertifikasi sebagai
kapal yang layak untuk berlayar di satu pelabuhan harus diizinkan untuk bersandar di pelabuhan
lainnya; dan satu kabupaten seharusnya tidak diizinkan untuk mengekspor limbah ke daerah
lain. Konsekwensinya memang kurang jika dibanding dengan peradilan pidana dan hubungan
domestik. Memang kebanyakan sistem federal membolehkan keragaman yang amat banyak dalam
undang-undang lokal yang berkaitan dengan pertanyaan tentang kejahatan dan hukuman,
pernikahan, dan warisan; dan Indonesia sendiri, contohnya, telah lama mengizinkan penerapan
tradisi daerah mengenai warisan matrillineal yang berlaku di Sumatera Barat dengan mengabaikan
undang-undang nasional yang berlaku sebaliknya. Bagaimanapun, perlu diketahui bahwa
perbedaan-perbedaan seperti ini dapat sangat merenggangkan ikatan sosial kebangsaan ketika,
misalnya, satu pasangan menikah secara resmi di satu kabupaten ditolak statusnya di kabupaten
lain.

Perubahan mendasar dalam struktur pemerintahan terbatas pada penciptaan ketegangan. Konflik
yang berkaitan dengan “siapa yang bertanggung jawab” dapat memanas antara pusat dan daerah,
antara dan antar daerah dan lokal tertentu, atau antara daerah dan investor swasta yang
kepentingannya diabaikan oleh sejumlah yurisdiksi. Amandemen III memberikan wewenang pada
Mahkamah Agung untuk mengadili beberapa perselisihan jika mediasi gagal; namun ada satu
persetujuan luas tentang perlunya mengembangkan cara-cara yang tidak konfrontasi dalam
memecahkan konflik-konflik seperti itu ketika itu terjadi, dan mengembangkan kerangka yang
secara lebih jelas memberikan batas hubungan antara pemerintah dengan cara-cara tertentu sehingga
membuat konflik seperti itu sangat kecil kemungkinannya terjadi. Namun sebelum yurisdiksi
Pengadilan Konstitusi yang baru diciptakan dan bagian-bagian lain dari sistem hukum diterapkan
secara penuh, dan sampai badan-badan pemerintah diberi wewenang yang jelas untuk menegaskan
batasan-batasan desentralisasi, bahaya korupsi dan anarki merupakan ancaman yang sangat nyata.
Desentralisasi yang tidak diatur atau direncanakan dengan hati-hati bisa menjadi musuh yang
paling buruk.




36
                                                                              Bab 6: Implementasi,
                                                                       Pelaksanaan, dan Perubahan


Bab 6       Implementasi, Pelaksanaan, dan Perubahan

Konstitusi menyusun proses pembuatan keputusan suatu bangsa, bukan menentukannya. Beberapa
konstitusi secara jelas lebih komprehensif daripada yang lainnya, namun dalam beberapa hal
seluruhnya menggabungkan aspirasi-aspirasi dengan usulan konkrit. Faktor yang penting adalah
konstitusi harus disusun dalam cara tertentu sehingga memaksa orang untuk mematuhinya. Konstitusi
harus dibangun diatas landasan institusional yang memberikan tiap pelaku dalam sistem baik
dukungan bantuan maupun dorongan untuk melakukan check and balance satu sama lain.

Vakumnya kekuasaan di Indonesia yang disebabkan jatuhnya presiden Soeharto dan ditambah
oleh tekanan krisis ekonomi dunia harus diisi dengan paket reformasi institusional yang
direncanakan dengan baik. Apapun ketidaksetujuan peserta tentang spesifikasi apa yang harus
dan tidak harus dimuat dalam konstitusi baru, makalah yang disajikan dalam konferensi dan
ditambah dengan pernyataan-pernyataan peserta konferensi, merefleksikan kesepakatan yang kuat
bahwa masalah-masalah yang sangat struktural di Indonesia belum, dan mungkin tidak dapat,
dibahas hanya melalui perubahan-perubahan kecil yang diterapkan pada sidang-sidang tahunan
MPR. Kekurangan dalam sistem pemerintahan Indonesia yang sangat dominan adalah kurangnya
pertalian (coherence).

   • Sistem di Indonesia memiliki dewan bikameral yang tidak memiliki dasar pemikiran untuk
     membedakan DPR dengan MPR.
   • Hubungan legislatif-eksekutif didefinisikan secara tidak jelas karena menggabungkan sisi-
     sisi yang paling buruk dari sistem parlementer dan presidensiil sementara batas-batas
     pertanggungjawaban tidak jelas.
   • Otonomi daerah meninggalkan propinsi tanpa peran yang jelas dengan dukungan yang
     tidak memadai untuk melaksanakan peran yang masih dimiliki, masih belum menentukan
     sifat dasar kekuasaan antara pusat dan daerah, dan gagal menyediakan mekanisme
     pemecahan perselisihan.
   • Sistem peradilan terlalu sarat beban, tak terorganisir dengan baik, dan dilihat sebagai badan
     yang tak kompeten dan korup.
   • Hak asasi manusia belum ditegaskan dengan kuat dan terjamin, institusi-institusi yang
     bertugas melaksanakannya belum ada, dan ambiguitas yang berlanjut dari hubungan antara
     militer dan unsur lain dalam negara terus menghalangi proses menuju keseragaman sistem
     peradilan.
   • Korupsi sangat tak terkontrol.


                                                                                               37
Bagian I:
Laporan Konferensi


Penyusunan dan pengesahan konstitusi baru tidak akan merubah apa-apa dalam pemerintahan
jika tidak ada tindakan segera dalam memecahkan pertentangan internal yang timbul. Dukungan
simbolis dan dukungan nyata melalui perluasan dialog tentang reformasi diluar gedung MPR
dan diluar Jakarta merupakan manfaat yang besar pula.

Tetapi yang paling penting, Indonesia perlu bergabung dengan negara-negara demokratis lainnya
di dunia dalam mengadopsi konstitusi yang berguna untuk mengabadikan keinginan rakyat sebagai
hukum tertinggi di tanah air ini dan menyediakan mekanisme konkrit untuk melaksanakan dan
menguraikan hak dan aspirasi yang ditetapkan oleh konstitusi. Dibawah sistem yang ada sekarang,
rakyat maupun konstitusi bukanlah yang agung/tertinggi. Peristiwa-peristiwa semenjak jatuhnya
rejim Soeharto telah membawa kejelasan peran MPR sebagai perwujudan kedaulatan negara
dibawah UUD 1945. Badan ini telah memainkan perannya dengan baik. Tetapi MPR tidak
dikontrol oleh prinsip-prinsip tanggung jawab kabinet yang berjalan dibawah sistem parlementer
dan tidak diimbangi oleh sistem keuasaan yang terpisah (separation of powers).

Meskipun MPR tetap sebagai lembaga negara tertinggi, fungsi-fungsi yang berhubungan dengan
pengadilan pada dasarnya memerlukan pembentukan sebuah badan permanen khususnya yang
menetapkan batasan-batasan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pembentukan
peradilan konstitusi seperti sekarang merupakan langkah penting yang memerlukan percepatan
implementasi, dan yang pada akhirnya harus memasukkan kekuasaan untuk menginterpretasikan
dan menerapkan konstitusi. MPR - walaupun secara teoritis dewan tertinggi - tidak memiliki
mekanisme untuk menginterpretasi konstitusi atau untuk menolak keputusan di peradilan. Kalau
konstitusi masih belum menggantikan MPR sebagai perwujudan kedaulatan negara, peran
peradilan akan tetap kabur. Sementara desentralisasi yang tidak diatur akan menumbuhkan
ancaman terhadap perbaikan ekonomi dan stabilitas politik.

Peran sistem peradilan secara umum juga harus dibicarakan, khususnya yang berkaitan dengan
hubungan sipil-militer. Ketidakmampuan polisi dalam memeriksa anggota-anggota militer
menimbulkan ejekan terhadap sistem ini dalam beberapa kasus sensitif. Sistem peradilan militer
yang terbatas pada masalah-masalah militer mungkin wajar dan tepat. Namun pembebasan militer
dari berbagai bentuk peradilan pidana tidak wajar dan tidak tepat. Sama pentingnya adalah
menyelesaikan pemisahan antara politik dan sistem hukum, diajukan dalam Amandemen II dan
diperluas pada 2001. Independensi kehakiman dalam konstitusi harus dijaga dengan melindungi
kondisi dan masa jabatan hakim, dan dengan memberikan pengadilan kekuasaan secara penuh
untuk memeriksa apa yang dilakukan eksekutif, legislatif, dan pelaksanaan pemerintahan pada
tingkat lokal, propinsi, dan nasional.


38
                                                                               Bab 6: Implementasi,
                                                                        Pelaksanaan, dan Perubahan


Peran badan-badan konstitusional
Konstitusi-konstitusi yang disahkan di negara-negara lain dimana demokrasi sedang
dikonsolidasikan telah membentuk berbagai institusi yang tidak memihak dan independen untuk
mendukung dan menopang demokrasi yang bertanggung jawab. Penilaian Teresa Melgar mengenai
ombudsman di Filipina memberikan pelajaran berkaitan dengan tugas tersebut dan persoalan-
persoalan umum tentang badan independen seperti itu. Peran tradisional ombudsman di
Skandinavia, dimana badan ini telah campur tangan dalam badan-badan pemerintah atas nama
warga maupun kelompok yang diperlakukan tidak adil, telah dikembangkan di Filipina dan
dimana-mana untuk mencakup fungsi yang lebih umum sebagai advokat publik demi
meningkatkan kerja pemerintah pada semua tingkatan.

Jika institusi ini mampu melakukan fungsinya dengan baik, jelas bahwa jabatan tersebut perlu
didanai dengan cukup dan diberi staf. Makalah Melgar secara jelas menegaskan berkaitan dengan
pengalaman Filipina bahwa, “sangatlah penting langkah-langkah yang diambil untuk memastikan
institusi seperti itu dapat bertindak independen, dan terbebas dari pelecehan atau manipulasi
yang dilakukan oleh pemimpin-pemimpin nasional atau kepentingan-kepentingan pribadi
lainnya.” Meskipun independensi seperti itu sulit dipastikan, paling tidak ada beberapa persyaratan
yang diperlukan, “(a) masa jabatan yang tetap untuk ombudsman, tanpa kemungkinan
pengangkatan kembali; (b) prosedur khusus untuk pemberhentian dari jabatan, dalam hal ini
hanya melalui impeachment dan hanya atas dasar yang sangat spesifik; (c) kualifikasi berkenaan
dengan siapa yang dapat diangkat untuk posisi tersebut.

Kondisi ini, berkaitan dengan pengangkatan yang transparan dan dapat dipertanggungjawabkan
atau proses pemilihan, juga diterapkan terhadap jabatan-jabatan independen lainnya yang
direkomendasikan bagi Indonesia, seperti: Inspektur Jendral, yang akan melaporkan kepada
parlemen atas pengeluaran dana publik dan memiliki wewenang untuk mengaudit badan-badan
pemerintah; Komisi Pemilihan Umum (KPU) yang independen; dan Komisi Hak Asasi Manusia.
Seperti yang dibahas pada bagian awal, KPU harus diberikan yurisdiksi terhadap perilaku
pemilihan, termasuk isu sensitif mengenai pembagian daerah legislatif atas dasar perubahan
kependudukan dan penentuan batas daerah. Perannya harus termasuk pengawasan langsung
terhadap pemilihan presiden, pemilu nasional dan daerah. Institusi ini juga harus diberi tanggung
jawab untuk mengembangkan syarat-syarat pelaporan berkaitan dengan legislative lobbying dan
keuangan kampanye, dan menyediakan catatan-catatan tersebut untuk publik.

Pemikiran akhir
Konstitusi berubah. Beberapa dari perubahan ini berasal dari evolusi politik, beberapa yang lain
berasal dari perkembangan persepsi, keadaan atau teknologi. Meskipun teks konstitusi dari setiap

                                                                                                39
Bagian I:
Laporan Konferensi


demokrasi memasukkan metode formal untuk amandemen, kebiasaan dan tradisi seringkali
berkembang dengan cara-cara tertentu dan mengesampingkan atau memotong proses formal.
Murphy menjelaskan:

            Tak dapat dielakkan perubahan masih meninggalkan suatu keraguan apakah beberapa
            terobosan dapat mengarah ke perubahan yang legitimate dan apakah ada batasan-batasan
            terhadap perubahan yang dapat diterima secara hukum. Satu hal yang mungkin dapat
            dillakukan melalui urutan usaha untuk modifikasi konstitusional yang legitimate, dari
            kegunaan sampai interpretasi ke amandemen: lebih banyak perubahan yang mendasar,
            lebih penting proses formal dan lebih penting alasan-alasan untuk melibatkan rakyat….8

Sebuah konstitusi seharusnya cukup fleksibel, dengan kata lain membolehkan perubahan melalui
prosedur, memperkenankan inovasi dalam kebijakan sosial dan ekonomi, dan membolehkan serta
mendorong reorganisasi kadangkala terhadap pemerintahan. Pada saat bersamaan, ada pemilahan
mendasar tertentu yang harus berada diluar jangkauan undang-undang yang sederhana, instruksi
eksekutif, perintah militer atau keputusan pengadilan. Terlepas dari persyaratan biasa yang sebagian
besar tambahan diperoleh sebelum konstitusi diamendemen, ada argumen yang memaksakan
bahwa prosedur khusus seharusnya diikuti, terutama prosedur yang menjamin pembahasan publik.

Argumen yang hampir sama berlaku pada pengesahan konstitusi baru itu sendiri. Setelah
berimprovisasi dengan caranya sendiri melalui tiga perubahan rejim dalam tiga tahun, pemerintah
yang didominasi MPR tetap memegang bendera konstitusi lama yang masih berkibar, tetapi
bahtera pemerintah hampir tidak dapat berlayar. Kepercayaan publik terhadap sistem begitu
rendah, dan ketakutan yang kuat terhadap kemungkinan pemberontakan daerah akan menyebar
terus menghantui koridor kekuasaan. Restrukturisasi konstitusi yang menyeluruh, melibatkan
publik, dan mengesankan, akan membantu memecahkan kesulitan teknis seperti yang didiskusikan
pada konferensi dan dianalisa dalam makalah-makalah yang disajikan. Ini juga memberikan
sumbangan terhadap stabilitas dan legitimasi vital terhadap pemerintah. Sekarang waktunya untuk
bertindak.




8
    Murphy, hal.13.

40
                Bab 6: Implementasi,
         Pelaksanaan, dan Perubahan




Bagian II:
Makalah
Konferensi




                                 41
                                     C a t a t a n:
Makalah-makalah ini dipresentasikan pada konferensi ini sebelum Sidang Tahunan MPR yang
diadakan bulan November 2001. Oleh karena itu laporan ini belum dilampiri oleh informasi
baru mengenai proses tinjauan konstitusi dari hasil Sidang MPR 2001 tersebut. Makalah-makalah
ini disusun dalam laporan menurut susunan dalam acara konferensi tersebut diatas. Tidak ada
makalah yang ditampilkan dalam Lokakarya 2.




42
Pleno I
Konseptualisasi
Dasar-Dasar Konstitusi
bagi Demokrasi yang
Berkelanjutan




                         43
Bagian II:
Makalah Konferensi




44
                                                                Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                        Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


              Konseptualisasi Dasat-Dasar Konstitusi bagi
                   Demokrasi yang Berkelanjutan
                                   Oleh Slamet Effendy Yusuf

Konstitusi pada dasarnya adalah kerangka masyarakat politik yang diorganisir dengan dan melalui
hukum yang menetapkan pengaturan mengenai pendirian lembaga-lembaga yang permanen,
fungsi dari alat-alat perlengkapan dan hak-hak tertentu yang telah ditetapkan. Karena itu konstitusi
juga mengandung makna sebagai kumpulan asas-asas penyelenggaraan kekuasaan secara luas,
hak-hak dari yang diperintah dan hubungan antar keduanya.

Suatu negara bangsa (nation state) lahir dengan latar belakang sejarah tertentu. Di dalamnya
terdapat bukan saja berkaitan dengan eksistensinya sebagai sebuah bangsa-bangsa, tetapi juga
dengan mengandung dasar, cita-cita, harapan dan tujuan negara bangsa itu sendiri. Dalam konteks
transformasi politik yang terjadi di dunia, terutama pasca Perang Dunia Kedua, banyak negara
bangsa lahir karena dorongan nasib bersama akibat penindasan kolonialisme yang sangat eksploitatif
yang dilakukan dalam skala yang sangat luas, massif dan kolektif. Karena itu konstitusi negara-
negara baru setelah kolonialisme selalu mengandung satu rumusan yang secara konprehensif
meliputi pernyataan kemerdekaan, dasar, cita-cita, harapan dan tujuan negara. Seringkali konstitusi
negara-negara baru tersebut sangat diwarnai oleh kemauan untuk menegakkan hak kolektif, dalam
bentuk lahirnya sebuah negara bangsa.

Karena itu seringkali, hal-hal yang berkaitan dengan hak-hak individual warganya kurang
memperoleh pengaturan secara terperinci. Harus diakui Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia 1945 memiliki ciri demikian. Dan kita harus mengatakan, bahwa penyusunan konstitusi
demikian sangat bisa dimengerti, karena fase perjalanan bangsa saat itu , mengharuskan ada suatu
pilihan prioritas yang mesti diambil.Walaupun demikian, secara sosiologis dan filosofis, keberadaan
konstitusi yang terkait dengan proklamasi, sesungguhnya telah meneguhkan dasar bagi adanya
“kontrak sosial” yang ideal, seperti tercermin dalam pembukaan konstitusi kita. Apalagi UUD
1945 menyebutkan, bahwa UUD sesuatu negara ialah hanya sebagian dari hukum dasar negara
itu. UUD ialah hukum dasar yang tertulis, sedangkan di samping UUD itu berlaku juga hukum
dasar yang tidak tertulis, ialah aturan –aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktek
penyelenggaraan negara, meskipun tidak tertulis.

Nisbah konstitusi dan proklamasi kemerdekaan adalah suatu keharusan pada saatnya. Tetapi
perkembangan suatu bangsa juga menghendaki tahapan transformasi yang berkelanjutan.
Proklamasi kemerdekaan adalah moment liberalisasi politis, dimana secara kolektif suatu bangsa
melepaskan diri dari struktur kolonialisme dan imperialisme. Pada perkembangannya suatu bangsa

                                                                                                 45
Bagian II:
Makalah Konferensi


mengalami dinamika internal yang menghendaki kelanjutan kebebasan kolektif dalam bentuk
kebebasan yang luas dari individu warga negara. Selanjutnya adalah keterlibatan yang lebih efektif
warga negara terhadap proses bernegara itu sendiri. Suatu proses menuju demokrasi menjadi
kebutuhan yang tak terelakkan. Dan untuk tahap ini maka nisbah konstitusi dan proklamasi
sudah dianggap tidak cukup. Konstitusi perlu dan harus dinisbatkan juga dengan demokrasi.

Karena itu konstitusi juga harus dimaknai sebagai jaminan terhadap hak-hak asasi warga negara.
Dengan menggabungkan nisbat konstitusi, proklamasi dan demokrasi, seringkali konstitusi
diberikan pengertian dan batasan-batasan sebagai: pertama, seperangkat norma yang mengandung
dasar, cita-cita, harapan, dan tujuan negara; kedua, seperangkat peraturan yang mengatur
pembagian dan pembatasan kekuasaan dalam negara; ketiga, seperangkat peraturan yang mengatur
penyelenggaraan kehidupan berbangsa dan bernegara; dan keempat, seperangkat peraturan yang
memberikan jaminan perlindungan hak-hak asasi manusia kepada para warga negara dan penduduk
negara.

Demokrasi dengan pemikiran di atas menjadi salah satu pilar dalam suatu konstitusi yang ideal.
Di sini disebutkan bahwa demokrasi hanyalah salah satu pilar utama atau benang merah suatu
konstitusi. Ini untuk menegaskan bahwa demokrasi yang akan dikembangkan dalam konteks
suatu negara itu sendiri yang meliputi dasar, cita-cita, harapan dan tujuan negara. Karena itu,
demokrasi dalam pengaturan suatu konstitusi tetap diletakkan dalam keseluruhan sistem
konstitusionalisme. Demokrasi berkesinambungan akan sangat ditentukan keberadaannya bila
konstitusi secara sistemik mengandung hal-hal sebagai berikut :

     1. Jaminan adanya pembagian fungsi lembaga-lembaga kenegaraan, sehingga terwujud checks
        and balances.
     2. Jaminan berfungsinya lembaga-lembaga masyarakat, sehingga terbangun suatu civil society,
        sebagai basis terwujudnya demokrasi partisipatoris.
     3. Adanya jaminan penghargaan terhadap hak-hak individu warga negara dan penduduk
        negara, sehingga dengan demikian entitas kolektif, tidak dengan sendirinya menghilangkan
        hak-hak dasar orang perorang.
     4. Adanya jaminan atas pluralisme sosial di tengah masyarakat. Dalam hal ini hak-hak
        minoritas terlindungi dari hegemoni mayoritas.
     5. Adanya jaminan terhadap keutuhan negara nasional dan integritas wilayah.
     6. Adanya jaminan atas prakarsa daerah untuk mengembangkan diri. Itu berarti otonomi
        daerah harus diberikan seluas-seluasnya sehingga memberi keadilan politik, ekonomi
        dan kultural.


46
                                                            Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                    Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


   7. Adanya jaminan keterlibatan rakyat dalam proses bernegara melalui pemilihan umum
      yang bebas.
   8. Adanya jaminan berlakunya hukum dan keadilan melalui proses peradilan yang
      independen.
   9. Adanya jaminan keadilan ekonomi dan sosial dalam masyarakat.

Undang-Undang Dasar 1945, yang sampai hari ini sudah mengalami perubahan pertama dan
perubahan kedua, pada perubahan-perubahan berikutnya harus dapat mengakomodasikan hal-
hal tersebut di atas. Diharapkan, dengan demikian, konstitusi kita ke depan dapat memberikan
sumbangan bagi proses demokratisasi yang dicita-citakan.




                                                                                             47
Bagian II:
Makalah Konferensi


              Konseptualisasi Dasar-dasar Konstitusi bagi
                   Demokrasi yang Berkelanjutan
                           Oleh Prof. Dr. H.R. Sri Soemantri, S.H.

Pendahuluan
Adalah suatu kenyataan bahwa tidak ada satu negara pun di dunia ini yang tidak mempunyai
konstitusi. Oleh karena itu, kita dapat mengatakan bahwa negara dan konstitusi merupakan dua
institusi yang tidak dapat dipisahkan. Timbul pertanyaan, mengapa setiap negara selalu mempunyai
konstitusi? Untuk menjawab pertanyaan ini harus dijawab terlebih dahulu, apa negara itu? Terhadap
pertanyaan ini ada berbagai jawaban yang dapat dikemukakan. Kita dapat mengatakan negara
adalah organisasi jabatan, karena dalam setiap negara selalu terdapat bermacam macam jabatan,
seperti badan perwakilan rakyat, badan pemerintah (eksekutif ), badan kehakiman dan lain lain.
Selain itu negara juga disebut sebagai organisasi kekuasaan. Mengapa dikatakan sebagai organisasi
kekuasaan? Karena dalam setiap negara selalu terdapat bermacam macam pusat kekuasaan. Pusat-
pusat kekuasaan tersebut terdapat baik dalam supra struktur politik maupun infra struktur politik.

Pusat-pusat kekuasaan yang terdapat dalam supra struktur politik ialah (di Indonesia), Majelis
Permusyawaratan Rakyat, presiden dan wakil presiden, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan
Pertimbangan Agung, Badan Pemeriksa Keuangan dan Mahkamah Agung. Dalam pada itu pusat-
pusat kekuasaan yang berada dalam infra struktur politik meliputi lima komponen politik, seperti
partai politik, kelompok kepentingan, kelompok penekan, alat komunikasi politik, dan tokoh
politik (political figure). Baik pusat-pusat kekuasaan yang terdapat dalam supra struktur politik
maupun pusat-pusat kekuasaan yang terdapat dalam infra struktur politik mempunyai kekuasaan,
artinya mempunyai kemampuan memaksakan kehendaknya kepada pihak lain atau mempunyai
kemampuan mengendalikan pihak lain. Mengapa pusat-pusat kekuasaan tersebut mempunyai
kemampuan memaksakan kehendaknya kepada pihak lain atau mempunyai kemampuan
mengendalikan pihak lain?

Ternyata pusat-pusat kekuasaan tersebut mempunyai sumber kekuasaan. Ada pusat kekuasaan
yang bersumberkan peraturan, ada pusat kekuasaan yang bersumberkan kekuatan fisik, dan ada
pula yang bersumberkan kekayaan dan lain lain. Khusus pusat kekuasaan yang berada dalam
supra struktur politik dan infra struktur politik, sumber kekuasaannya terletak pada ketentuan
formal, baik dalam konstitusinya maupun dalam peraturan perundang-undangan. Dalam pada
itu, seperti dikatakan oleh Lord Acton, power tends to corrupt, sedangkan absolute power corrupts
absolutely.



48
                                                              Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                      Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


Yang menjadi persoalan ialah, dengan cara bagaimanakah negara yang merupakan organisasi
kekuasaan dikendalikan atau diberi pembatasan-pembatasan? Untuk itulah sebelum negara
dibentuk atau beberapa saat setelah dibentuk, ditetapkan sebuah konstitusi. Dengan perkataan
lain, konstitusi diadakan untuk membatasi kekuasaan dalam negara. Hal ini dapat dibuktikan
dari materi muatan yang selalu terdapat dalam setiap konstitusi. Pada umumnya, dalam setiap
konstitusi antara lain selalu terdapat tiga kelompok materi muatan, yaitu:

   1. Adanya pengaturan tentang perlindungan hak asasi manusia dan warga negara
   2. Adanya pengaturan tenang susunan ketatanegaraan yang berifat mendasar; dan
   3. Adanya pengaturan tentang pembagian dan pembatasan tugas-tugas ketatanegaraan yang
      berifat mendasar

Demokrasi, landasannya dan kedaulatan rakyat
Walaupun semula seperti dikatakan oleh Aristotle, demokrasi mempunyai makna negatif, akan
tetapi dalam perkembangannya, demokrasi justru mempunyai makna positif. Makna negatif
demokrasi dikemukakan oleh Aristotle, pada waktu pakar falsafah tersebut mengemukakan
perkembangan tipe-tipe pemerintahan (type of government). Dimulai dengan landasan tipe-tipe
pemerintahan atas bentuk baik (good) dan bentuk yang jelek (bad) dan dihubungkan dengan
pemerintahan oleh satu orang, beberapa orang dan banyak orang, akhirnya Aristotle membuat
gambar sebagai berikut:

                                    Type of Government

   Government by                Good Form                 Bad (perverted) form
   One                          Monarchy                  Tyranny
   The few                      Aristocracy               Oligarchy
   Many                                                   Democracy (The rule of the mob)



Dari gambar di atas, demokrasi merupakan kelanjutan dari oligarki, yang merupakan bentuk
pemerosotan aristokrasi. Bahkan democracy juga disebut dengan the rule of the mob (pemerintahan
oleh massa). Akan tetapi seperti diketahui, words are living things, artinya suatu perkataan yang
semula mempunyai arti negatif, dalam perkembangannya kemudian berubah menjadi positif.
Bahkan Revolusi Perancis ikut memberikan pengaruhnya terhadap makna demokrasi, melalui
ungkapan liberté (kebebasan), egalité (persamaan) dan fraternité (persaudaraan).



                                                                                               49
Bagian II:
Makalah Konferensi


Dengan demikian, demokrasi tidak dapat dibayangkan tanpa adanya kebebasan dan persamaan.
Ini berarti bahwa kebebasan dan persamaan merupakan landasan berpijak demokrasi. Tanpa
kebebasan dan persamaan tidak mungkin ada demokrasi. Dalam pada itu, kebebasan dan
persamaan juga merupakan bagian dari hak asasi manusia. Hal ini tercermin dari diakuinya antara
lain kebebasan berpendapat, kebebasan berorganisasi, kebebasan beragama, serta adanya persamaan
kedudukan di depan hukum.

Kita juga mengenal demokrasi langsung dan demokrasi tidak langsung. Demokrasi langsung
terjadi apabila rakyat seluruhnya secara langsung terlibat dalam pengambilan keputusan. Hal ini
terjadi dalam suatu negara yang rakyatnya tidak banyak dan berada dalam suatu wilayah yang
tidak luas. Dengan bertambah jumlah rakyat suatu negara dan bertambah luasnya wilayah suatu
negara, tidak mungkin demokrasi langsung dilaksanakan. Oleh karena itu melalui mekanisme
tertentu dibentuklah suatu badan perwakilan rakyat yang didalamnya duduk wakil wakil rakyat.
Wakil-wakil rakyat inilah yang mengambil keputusan atas nama rakyat.

Wakil-wakil rakyat tersebut duduk dalam badan perwakilan rakyat melalui pemilihan umum.
Dengan perkataan lain pemilihan umum merupakan sarana diselenggarakannya pemerintahan
oleh rakyat atau pemerintahan demokrasi atau pemerintahan yang berdasarkan atas asas kedaulatan
rakyat. Dengan demikian, demokrasi yang mengandung arti pemerintahan oleh rakyat tidak
dapat dipisahkan dari asas kedaulatan rakyat. Di dalam dan berdasarkan asas kedaulatan rakyat
sebuah konstitusi dibentuk dan ditetapkan. Ini berarti bahwa konstitusi sebuah negara harus
dibentuk dan ditetapkan dengan jalan melibatkan rakyat, baik secara langsung maupun melalui
wakil wakilnya yang dipilih oleh rakyat.

Penetapan Undang-Undang Dasar 1945 (UUD ’45)
Seperti diatur dalam Konstitusi 1945, badan yang diberi tugas menetapkan konstitusi adalah
Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Badan ini pulalah yang oleh Konstitusi atau UUD
melaksanakan kedaulatan rakyat. Kualitas pelaksanaan kedaulatan rakyat ini ditentukan oleh
kualitas pemilihan umum. Kualitas pemilihan umum ditentukan oleh sampai seberapa jauh rakyat
suatu negara secara langsung terlibat dalam menentukan wakil-wakilnya dalam badan-badan
perwakilan rakyat.

Karena rakyat suatu negara tidak dapat secara langsung menetapkan wakil-wakilnya, timbullah
berbagai partai politik, yang merupakan wadah bagi disalurkannya yang bernama kepentingan
rakyat. Adanya partai politik dalam suatu negara juga menentukan, apakah negara itu berdasar
atas asas atau sistem demokrasi atau tidak. Atau, apakah suatu negara memberikan kepada
warganegaranya kebebasan mendirikan partai politik untuk ikut serta dalam pemilihan umum

50
                                                              Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                      Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


atau tidak. Dengan demikian kebebasan mendirikan partai politik menetukan kualitas pemilihan
umum. Akan tetapi, kualitas pemilihan umum juga ditentukan oleh sistem pemilihan umum
yang dianut. Sistem pemilihan umum distrik dianggap lebih menjamin aspirasi rakyat dalam
menentukan wakil-wakilnya yang akan duduk dalam badan-badan perwakilan rakyat.

Seperti kita ketahui, UUD ‘45 yang dinyatakan berlaku kembali melalui Keputusan Presiden
No.150 Tahun 1959 tentang Dekrit Kembali ke Undang-Undang Dasar 1945 (Lembaran Negara
Republik Indonesia No. 75 Tahun 1945) dirancang oleh sebuah lembaga yang bernama Badan
Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia. Walaupun dibentuk oleh pemerintah
balatentara Jepang, akan tetapi dilihat dari substansi atau materi muatan yang diatur, merupakan
hasil perjuangan politik bangsa di waktu yang lalu dan merupakan pandangan tokoh-tokoh bangsa
yang hendak diwujudkan baik untuk waktu sekarang maupun untuk yang akan datang.

Konstitusi yang dikenal dengan Undang-Undang Dasar 1945 dirancang dalam waktu yang relatif
singkat, yaitu antara 29 Mei sampai 1 Juni 1945 dan antara 10 sampai 17 Juli 1945. Rancangan
tersebut disusun berdasarkan janji Jepang yang disampaikan oleh Perdana Menteri Koiso di hadapan
parlemennya pada tanggal 7 September 1944.

Setelah Jepang menyerah kalah pada Amerika Serikat pada tanggal 15 Agustus 1945, janji tersebut
tidak mungkin dilaksanakan. Itulah yang menyebabkan bangsa Indonesia atas prakarsa sendiri
memproklamasikan kemerdekaannya. Sebelum proklamasi dibacakan, tiga orang pemimpin
Indonesia, yaitu Dr. Radjuman Widiodiningrat, Ir. Soekarno dan Drs. Moh. Hatta pergi ke Dalat
untuk bertemu Marsekal Terauci, Panglima Komando Angkatan Perang Jepang Daerah Selatan.
Setelah disampaikan hasil sidang-sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Kemerdekaan Indonesia,
oleh Marsekal Terauci diputuskan pembentukan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia dengan
Ketua dan Wakil Ketua, masing –masing Ir. Soekarno dan Drs. Moh. Hatta.

Setelah Proklamasi Kemerdekaan Bangsa Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1945, Ir. Soekarno
dan Drs. Moh. Hatta menyelenggarakan sidang Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia yang
pertama. Dalam sidang tersebut diputuskan:

         1. Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia
         2. Sebuah Konstitusi yang diberi nama Undang-Undang Dasar 1945




                                                                                               51
Bagian II:
Makalah Konferensi


Seperti ternyata dalam sejarah Indonesia, UUD ‘45 berlaku dalam kurun waktu:

     1. 1945-1949
     2. 1949-1950
     3. 1959 sampai dengan sekarang;

Sedangkan antara 1949-1950 dan antara 1950-1959 berlaku berturut-turut Konstitusi Republik
Indonesia Serikat dan Undang-Undang Dasar Sementara 1950. Seperti telah dikemukakan, UUD
‘45 yang telah ditetapkan oleh Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia dinyatakan berlaku
kembali pada tanggal 5 Juli 1959 melalui keputusan Presiden Republik Indonesia No. 150 Tahun
1959. Keputusan Presiden tersebut dikeluarkan karena konstituante Republik Indonesia tidak
berhasil menetapkan undang-undang dasar yang bersifat tetap untuk kedua kali.

Berlakunya Undang-Undang Dasar 1945 dan perubahan-perubahannya
Sejak UUD ‘45 dinyatakan berlaku kembali, kedudukan dan peranan Presiden Republik Indonesia
dalam berbagai bidang kehidupan sangat dominan. Hal ini terjadi ketika Presiden Republik
Indonesia dijabat oleh Ir. Soekarno (1959-1967) dan dijabat oleh Jenderal (Purn.) Soeharto (1967-
1998). Kedudukan dominan kedua orang presiden bukan hanya karena pribadi, akan tetapi karena
UUD ‘45 memang executive heavy. Bahkan, selama berlakunya antara 1967-98, UUD ‘45
“disakralkan”. Walaupun secara konstitutional melalui berbagai cara, baik politik maupun hukum,
kehendak (kalau ada) untuk mengubah UUD ‘45 tidak dapat diberi kemungkinan. Hal ini
dilakukan melalui Ketetapan MPR tentang referendum yang kemudian dijabarkan dalam Undang-
Undang tentang Referendum.

Dalam pada itu, dipilihnya Presiden Soeharto untuk ketujuh kalinya telah memicu demonstran
para mahasiswa se-Indonesia. Mereka menuntut dilakukannnya reformasi dalam segala bidang
kehidupan. Akhirnya, setelah adanya sejumlah orang menteri tidak bersedia duduk dalam kabinet
reformasi, berdasarkan pasal 8 UUD ‘45 Presiden Soeharto menyatakan berhenti untuk kemudian
digantikan oleh wakil presiden. Hal ini terjadi pada tanggal 12 Mei 1998.

Tuntutan reformasi juga ditujukan kepada UUD ‘45. Bukan hanya perubahan yang bersifat parsial,
akan tetapi ada juga kehendak untuk diadakannya constitutional reform. Perubahan yang lebih
dulu dilakukan ialah terhadap pasal 7 Undang Undang Dasar, yang memungkinkan presiden
dipilih untuk lebih dari pada dua kali berturut turut. Dalam perubahan yang dilakukan (Perubahan
I) ditetapkan bahwa seseorang hanya dapat dipilih menjadi presiden untuk dua kali beruturut-
turut. Kalau semula UUD ‘45 bersifat “executive heavy” dalam perubahan pertama terjadi pergeseran
ke arah “legislative heavy”. Pergeseran ke arah “legislative heavy” berakibat tidak mungkin

52
                                                              Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                      Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


berlangsungnya checks and balances. Walaupun demikian, kekuasaan membentuk undang-undang
dasar tetap dilakukan oleh dua lembaga negara, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan
presiden.

Dominasi DPR terjadi dalam pengangkatan pejabat negara, seperti Panglima TNI, Kepala
Kepolisian, Hakim Agung dan Ketua Mahkamah Agung, serta duta besar termasuk duta besar
negara asing untuk Indonesia.

Dalam perubahan kedua, substansi yang mengalami perubahan ialah yang berkenan dengan sistem
desentralisasi, sistem pertahanan dan keamanan dan hak asasi manusia. Sekarang ini (Oktober
2001) MPR sedang mempersiapkan perubahan ketiga, yang diharapkan akan ditetapkan dalam
Sidang Tahunan bulan November 2001 yang akan datang. Dilihat dari mekanisme perubahannya,
ada sedikit perubahan dilakukan, yaitu dilibatkannya Tim Pakar dalam Panitia Ad Hoc I Badan
Pekerja MPR.

Yang menjadi persoalan ialah, konsep apa saja yang seharusnya dijadikan landasan konstitusi bagi
upaya mewujudkan demokrasi yang berkelanjutan? Menurut pendapat penulis, hal itu dapat
dilihat dari dua aspek, yang pertama ialah substansi konstitusi, yaitu yang berkenaan hukum
materilnya, sedangkan yang kedua berkenaan dengan prosedur perubahannya, mekanisme
perubahan, serta sistem perubahan yang akan diikuti.

Prosedur, mekanisme dan sistem perubahan
Pada waktu pendiri negara sedang mempersiapkan sebuah Undang-Undang Dasar, hampir saja
masalah perubahan undang-undang dasar terlepas dari pembahasan. Untunglah, salah seorang
anggotanya, yaitu Iwa Koesoemantri, mengajukan usul agar dalam undang-undang dasar yang
akan dibuat itu dicantumkan sebuah pasal yang memungkinkan konstitusi itu diubah. Alasan
yang dikemukakan memang kuat.

Seperti diketahui, undang- undang dasar atau konstitusi adalah buatan manusia yang tidak terlepas
dari suasana ketika hal itu ditetapkan. Walaupun konstitusi tersebut direncanakan untuk berlaku
jauh ke depan, akan tetapi karena perkembangan ilmu pengetahuan dan tekhnologi, serta sosial-
budaya, dan lain-lain, ada kemungkinan beberapa pasal yang tercantum dalam konstitusi tidak
sesuai lagi dengan perkembangan masyarakat. Itulah yang menjadi landasan adanya pasal 37
UUD ‘45.




                                                                                               53
Bagian II:
Makalah Konferensi


Dalam pada itu perubahan konstitusi mengandung empat aspek, yaitu:

     1.   Prosedur perubahannya
     2.   Mekanisme yang digunakan untuk mengubah
     3.   Sistem perubahannya dan bentuk peraturan yang digunakan; dan
     4.   Substansi yang akan diubah

Dalam tulisan ini yang akan dibahas ialah ketiga aspek pertama, yaitu prosedur perubahannya,
mekanisme yang digunakan, dan sistem perubahannya, termasuk bentuk hukum yang digunakan.

Prosedur perubahan
Seperti antara lain dikemukakan oleh K.C Wheare dalam bukunya Modern Constitutions, konstitusi
dapat diubah dan berubah melalui empat kemungkinan: 1) melalui some primary forces, 2) melalui
judicial amendment, 3) melalui judicial interpretation; dan 4) melalui usages and conventions.

Dalam pada itu, perubahan konstitusi melalui formal amendment, dapat dilakukan melalui empat
kemungkinan juga, yaitu:

     1. Konstitusi atau undang-undang dasar dapat diubah oleh badan yang diberi wewenang
        untuk itu, baik melalui prosedur khusus, maupun prosedur biasa;
     2. Konstitusi dapat diubah oleh sebuah badan khusus, yaitu sebuah badan yang kewenangannya
        hanya mengubah konstitusi;
     3. UUD dapat diubah oleh sejumlah negara-negara bagian dengan prosedur khusus;
     4. UUD dapat diubah dalam suatu referendum

Perubahan konstitusi melalui formal amandement ialah perubahan konstitusi yang secara formal
diatur dalam undang-undang dasarnya, sebagaimana tercantum dalam pasal 37 UUD ‘45. Seperti
diatur dalam pasal tersebut, ada tiga kaidah hukum yang terdapat didalamnya:

     1. Bahwa yang berwenang mengubah UUD ‘45 ialah MPR.
     2. Bahwa untuk mengubah UUD ’45 sidang-sidang MPR harus dihadiri oleh sekurang
        kurangnya 2/3 (dua per tiga) dari seluruh anggotanya (quorum);
     3. Bahwa keputusan tentang perubahan UUD ‘45 adalah sah, apabila disetujui oleh sekurang
        kurangnya 2/3 (dua per tiga) dari anggota-anggota MPR yang hadir dan memenuhi quorum.

Nomor 2 dan 3 itulah yang dimaksud dengan prosedur. Seperti diketahui, prosedur yang digunakan
untuk mengubah konstitusi bermacam-macam. Bahkan, badan yang diberi wewenang untuk

54
                                                               Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                       Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


mengubah konstitusi pun bermacam macam. Dilihat dari prosedurnya, ada konstitusi yang dapat
diubah dengan mudah. Konstitusi yang dapat diubah dengan mudah itu diberi nama konstitusi
lentur (flexible constitution). Di lain pihak, ada konstitusi yang dapat diubah dengan sukar, yaitu
dengan menggunakan persyaratan khusus. Konstitusi yang dapat diubah dengan sukar ini diberi
nama konstitusi tegar (rigid constitution). Hal ini dikemukakan oleh James Bryce dalam bukunya
Studies in History and Jurisprudence.

Yang menjadi pertanyaan ialah, apakah UUD ‘45 termasuk rigid constitution atau flexible
constitution? Seandainya dalam sidang MPR yang menghadiri acara perubahan terhadap UUD
‘45 benar benar 2/3 (dua per tiga) dari anggota majelis yang berjumlah 700 orang, maka sidang
tersebut dihadiri oleh 2/3 dari 700 orang, yaitu 470 orang anggota (dibulatkan ke atas). Dalam
pada itu keputusan MPR tentang perubahan tersebut sah, apabila disetujui oleh 2/3 (dua per
tiga) dari anggota majelis yang hadir. Karena yang hadir berjumlah 470 orang, maka keputusan
tentang perubahan UUD sah apabila disetujui oleh 2/3 dari 470 orang anggota majelis yang
hadir. Ini berarti bahwa keputusan tentang perubahan undang-undang dasar sah apabila disetujui
oleh 2/3 X 470 orang, yaitu oleh 313 orang anggota MPR.

Apabila kita perhatikan angka 313 yang menyatakan sahnya keputusan MPR tentang perubahan
undang-undang dasar, angka tersebut jelas dibawah angka 350, yaitu separuh jumlah anggota
majelis. Ini berarti bahwa walaupun pasal 37 UUD ‘45 mensyaratkan quorum adalah 2/3 (dua
per tiga) dan sahnya keputusan sekurang kurangnya 2/3 (dua per tiga) dari yang hadir, dalam
kenyataan dapat terjadi bahwa yang menyetujui perubahan UUD ‘45 hanya sekitar 313 orang
anggota majelis.

Oleh karena itu perlu dipikirkan prosedur yang lebih sulit. Ada beberapa kemungkinan pengaturan
prosedur dapat dipilih. Pertama, sahnya sidang-sidang MPR tetap sekurang kurangnya 2/3 (dua
per tiga) dari seluruh anggota majelis, sedangkan sahnya keputusan diubah, dari sekurang
kurangnya 2/3 (dua per tiga) menjadi sekurang kurangnya ¾ (tiga per empat). Apabila alternatif
ini dipilih, masih dapat dihasilkan angka keputusan MPR menjadi seluruh anggota majelis yang
berjumlah 700 orang harus hadir. Ketiga, angka 2/3 (dua per tiga) baik untuk quorum maupun
untuk sahnya keputusan tentang perubahan undang-undang dasar diubah menjadi masing masing
¾ (tiga per empat).

Selain hal hal di atas perlu diperhatikan pula tentang substansi yang dapat diubah. Pertama,
tentang pembukaan UUD ‘45. Ada baiknya, apabila masalah perubahan terhadap pembukaan
diserahkan kepada rakyat melalui referendum, dengan catatan, keputusan dinyatakan sah apabila
didukung oleh sekurang kurangnya 75 persen dari rakyat Indonesia yang berhak ikut dalam

                                                                                                55
Bagian II:
Makalah Konferensi


referendum. Hal ini juga dapat diberlakukan terhadap bentuk negara kesatuan dan bentuk
pemerintah republik.

Mekanisme yang digunakan
UUD ‘45 telah dua kali diubah, dan sekarang ini sedang dipersiapkan perubahan yang ketiga.
Seperti diketahui, pada waktu akan diadakan perubahan (yang pertama), MPR telah membentuk
sebuah badan pekerja. Untuk merencanakan perubahan undang-undang dasar itu badan pekerja
telah membentuk Panitia Ad Hoc I. Panitia Ad Hoc I telah mengadakan pertemuan dengan
berbagai pihak, diantaranya dengan para pakar. Rencana perubahan yang telah dilakukan oleh
Panitia Ad Hoc I itu kemudian dibahas dalam Badan Pekerja MPR. Keputusan Badan Pekerja
tersebut memungkinan menghasilkan kesepakatan tentang substansi yang akan diubah, dan dapat
pula terjadi adanya berbagai alternatif tentang substansi yang akan diubah. Hasil yang telah
diputuskan oleh Badan Pekerja MPR tersebut kemudian dilaporkan kepada sidang paripurna.

Setelah diadakan pemandangan umum, akhirnya rancangan perubahan undang-undang dasar
beserta berbagai masalah yang dikemukakan dalam pemandangan unum tersebut diteruskan kepada
Komisi A yang oleh sidang diberi tugas membahas rancangan perubahan undang-undang dasar.
Keputusan Komisi A dapat berupa kesepakatan tentang substansi yang diubah, dan dapat pula
berbentuk berbagai alternatif perubahan. Keputusan yang telah diambil oleh Komisi A tersebut
kemudian diteruskan kepada Sidang Paripurna MPR untuk ditetapkan sebagai keputusan
perubahan yang final. Inilah yang menurut pendapat penulis dinamakan mekanisme perubahan
undang-undang dasar.

Terhadap mekanisme ini ada usul agar MPR membentuk sebuah komisi konstitusi yang diberi
tugas khusus mempersiapkan perubahan undang-undang dasar secara menyeluruh. Artinya, setelah
perubahan secara menyeluruh ini ditetapkan oleh MPR, jangan lagi dalam sidang tahunan MPR
dilakukan perubahan UUD.

Undang-undang dasar bagi negara adalah landasan fundamental bagi kehidupannya dan diharapkan
berlaku untuk jangka waktu lama. Undang-undang dasar sebagai dokumen formal berisi:

     1. Hasil perjuangan politik bangsa di waktu lampau
     2. Pandangan tokoh-tokoh bangsa yang hendak diwujudkan, baik untuk waktu sekarang
        maupun untuk masa yang akan datang
     3. Suatu keinginan (kehendak), dengan mana perkembanagan kehidupan ketatanegaraan
        bangsa hendak dipimpin.
     4. Tingkat-tingkat tertinggi perkembanagn ketatanegaraan bangsa (Sri Soemantri M 1987)

56
                                                             Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                     Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


Dalam pada itu, seorang Guru Besar Hukum Tata Negara dari Belanda, Henc van Maarseveen
dan kawan-kawan, dalam penelitiannya terhadap konstitusi-konstitusi yang ada di dunia (1978)
menyatakan bahwa konstitusi adalah a national document, a politico – legal document, a birth
certificate.

Itulah sebabnya ada usul agar MPR membentuk sebuah komisi konstitusi yang dapat bekerja
dengan tenang dan secara mendalam untuk jangka waktu dua sampai tiga tahun. Ada berbagai
kemungkinan tentang anggota-anggotanya. Artinya, dapat juga seluruh anggotanya ialah para
anggota MPR dengan didampingi para pakar dalam berbagai bidang ilmu, dan dapat pula anggota-
anggotanya campuran dari berbagai kelompok yang ada dalam masyarakat. Namun perlu
diperhatikan bahwa keputusan terakhir harus tetap berada di tangan MPR. Hal ini sesuai pasal
37 UUD ‘45.

Sistem perubahan dan bentuk peraturan yang digunakan
Dari penelitian yang dilakukan penulis, ada dua sistem perubahan yang pada asasnya dapat
ditemukan. Yang pertama adalah sistem Perancis dan yang kedua adalah sistem Amerika Serikat.
Menurut sistem Perancis, apabila sebuah undang-undang dasar diubah, yang akan diberlakukan
ialah undang-undang dasar yang baru, yang telah diubah. Hal ini berbeda dengan Amerika Serikat.

Sistem Perancis ini pernah digunakan di Indonesia, yaitu ketika berlakunya Konstitusi Republik
Indonesia Serikat. Menurut ketentuan dalam konstitusi, Undang-Undang Dasar Republik
Indonesia Serikat dapat diubah dengan undang-undang federal. Menurut Konstitusi Republik
Indonesia Serikat, pembentuk undang-undang federal ialah pemerintah bersama-sama dengan
DPR dan Senat Republik Indonesia Serikat.

Seperti ternyata dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia, bentuk negara serikat sebenarnya tidak
dikehendaki, utamanya oleh delegasi pemerintah Republik Indonesia yang berkedudukan di
Yogyakarta. Oleh karena itu, setelah Negara Republik Indonesia Serikat dengan konstitusinya
dibentuk, terjadi demonstrasi dimana-mana. Bahkan sebanyak 13 Daerah Bagian (negara bagian
dan satuan kenegaraan yang tegak sendiri) telah bergabung dalam Negara Bagian Republik
Indonesia. Dengan demikian, Wilayah Negara Bagian Republik Indonesia menjadi bertambah
luas.

Negara bagian Indonesia Timur dan Negara Bagian Sumatera Timur tidak bersedia membentuk
negara kesatuan dengan cara penggabungan seperti di atas. Kedua negara bagian tersebut
mengusulkan agar bentuk negara kesatuan diputuskan melalui perubahan konstitusi yang memenag
sudah diatur di dalam Konstitusi Republik Indonesia Serikat. Itulah sebabnya, pembentuk undang-

                                                                                              57
Bagian II:
Makalah Konferensi


undang federal menetapkan dan mengeluarkan Undang-Undang Federal No. 7 Tahun 1950.
Undang-Undang Federal tersebut hanya terdiri atas dua pasal, yaitu pasal I dan pasal II. Pasal I
berisi Undang-Undang Dasar sementara tahun 1950, sedangkan pasal II berisi saat berlakunya,
yaitu bahwa undang-undang federal tersebut berlaku sejak tanggal 17 Agusutus 1950. Dengan
demikian, bentuk hukum perubahannya adalah Undang-Undang Federal, sedangkan substansinya
ialah Undang-Undang Dasar Sementara 1950.

Seperti diketahui, yang berwenang mengubah Konstitusi Amerika Serikat adalah negara-negara
bagian. Artinya, apabila sejumlah tertentu negara-negara bagian telah menerima usul perubahan
terhadap UUD Amerika Serikat. Karena keputusan sejumlah negara-negara bagian tersebut tidak
mungkin diberi bentuk hukum yang lazim dikenal, maka “bentuk hukumnya” adalah amandemen,
yang dalam Bahasa Indonesia dinamakan perubahan,

Timbul pertanyaan, bagaimana sistem perubahan yang harus dilakukan terhadap UUD ‘45?
Seperti diketahui, UUD ‘45 telah dirancang oleh Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan
Kemerdekaan Indonesai. Sehari setelah Proklamasi Kemerdekaan Bangsa Indonesia, yaitu pada
tanggal 18 Agustus 1945, UUD Negara Kesatuan Republik Indonesia telah ditetapkan oleh panitia
Persiapan Kemerdekaan Indonesia. Artinya, bentuk keputusan Panitia Persiapan Kemerdekaan
Indonesia ialah undang-undang dasar. Ini berarti bahwa undang-undang dasar yang ditetapkan
itu selain bentuk hukum adalah juga substansi.

Oleh karena itu tidak ada bentuk hukum yang sederajat dengan undang-undang dasar, maka
perubahan terhadap UUD ‘45 diberi bentuk perubahan atau amandemen. Dengan demikian
akan terdapat perubahan pertama, perubahan kedua, perubahan ketiga dan seterusnya. Agar
perubahan itu merupakan suatu rangkaian kesatuan dengan undang-undang dasar yang diubah,
perubahan sebagai “bentuk”dilampirkan pada undang-undang dasar tersebut. Dengan demikian,
apabila kita akan mempelajari UUD ‘45, yang harus kita teliti ialah Undang-Undang Dasar yang
ditetapkan pertama kali dan perubahan-perubahannya.




58
                                                     Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                             Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


Referensi:

Bryce, James. Studies in History and Jurisprudence
Sekretariat Negara Republik Indonesia. Risalah Sidang-Sidang Badan Penyelidik Usaha-
Usaha Persipan Kemerdekaan Indonesia dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia
Sri Soemantri M. Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi
Strong, C.F. Modern Political Constitution
Van Maarseveen, cs. Written Constitutions
Wheare, K.C. Modern Constitutions




                                                                                      59
Bagian II:
Makalah Konferensi


                 Konseptualisasi Dasar-dasar Konstitusi bagi
                      Demokrasi yang Berkelanjutan
                                               Oleh Satya Arinanto

Pengantar
Dalam konstitusi negara-negara modern, seringkali kita temukan penegasan bahwa pemberlakuan
konstitusi (tersebut) antara lain dimasudkan untuk mewujudkan demokrasi. Hal ini bahkan
ditegaskan dalam konstitusi suatu negara yang berbentuk monarki seperti Thailand. Hal ini antara
lain tampak dari rumusan Section 2 Konstitusi Thailand yang menyatakan sebagai berikut:
“Thailand adopts a democratic regime of government with the King as Head of the State”.1

Tak jauh berbeda, konstitusi dari suatu negara sosialis seperti mantan Republik Cekoslovakia
juga menegaskan hal yang sama, walaupun bentuk atau struktur masyarakat yang akan dibentuknya
mungkin berbeda. Dalam bagian Declaration dari konstitusinya ketika gabungan negara Czechs
dan Slovaks itu masih eksis, antara lain ditemukan penegasan sebagai berikut:

        While developing socialist statehood we shall perfect our socialist democracy by increasing
        the direct participation of the working people in the administration of the State and in
        the management of the economy, consolidating the political and moral unity of our society,
        safeguarding the defence of our country, cherising the revolutionary achievements of the
        people and providing conditions for the development of all creative abilities.2

Dalam konteks yang lebih jauh, demokrasi yang dicita-citakan bahkan tidak hanya demokrasi
yang sesaat, melainkan suatu demokrasi yang berkelanjutan (sustainable democracy). Hal ini antara
lain bisa kita lihat pada bagian Preamble dari Konstitusi Filipina dan Amerika Serikat. Dalam
Konstitusi Filipina, antara lain ditegaskan adanya tujuan berkelanjutan dari pemberlakuan
konstitusi sebagai berikut:

        …in order to build a just and humane society and establish a Government that shall
        embody our ideals and aspirations, promote the common good and secure to ourselves and
        our posterity the blessings of independence and democracy under the rule of law and a
        regime of truth, justice, freedom, equality, and peace….3

1
  Lihat Constitution of the Kingdom of Thailand B.E. 2540 (1997) yang diterbitkan oleh Office of the Council of State.
2
  The Constitution of the Czechoslovak Socialist Republic of July 11th, 1960, No. 100 (as amended by other Constitutional
Acts).
3
  Bagian Preamble dari The Constitution of the Republic of the Philippines, Adopted by The Constitutional Commission of
1986 (Manila: 1986), hal. 1.

60
                                                                         Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                                 Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


Hal serupa juga tampak dalam Konstitusi Amerika Serikat (AS), yang dalam bagian Preamble-
nya juga menegaskan tujuan sebagai berikut: “in Order to form a more perfect Union, establish
Justice, insure domestic Tranquality, provide for the common defence, promote the general Welfare, and
secure the Blessings of Liberty to ourselves and our Posterity, …”.4 Dalam kedua konstitusi yang
disebut terakhir ini, frasa “to ourselves and our posterity” (untuk diri dan keturunan kita)
menunjukkan bahwa tujuan-tujuan yang disebut dalam konstitusi tersebut dimaksudkan untuk
memberikan manfaat kepada masyarakat yang hidup pada saat tersebut dan masa depan.

Namun demikian, meskipun telah ditegaskan dalam konstitusi, dalam prakteknya istilah demokrasi,
pemerintahan demokratis, atau yang berkaitan dengannya seringkali masih disalahgunakan. Hal
ini secara tepat dilukiskan oleh Alexis de Tocqueville, penulis buku Democracy in America,
sebagaimana dikutip oleh Giovanni Sartori, sebagai berikut:

       It is our way of using the words “democracy” and “democratic government” that brings
       about the greatest confusion. Unless these words are clearly defined and their definition
       agreed upon, people will live in an inextricable confusion of ideas, much to the advantage
       of demagogues and despots.5

Untuk menghindarkan hal-hal sebagaimana dipaparkan oleh de Tocqueville tersebut, dalam proses
penyusunan konstitusi suatu negara perlu dirumuskan suatu rumusan yang jelas dan tidak
bermakna ganda. Disamping itu, perlu pula diberikan landasan-landasan yang berupa asas-asas
atau melalui pembentukan lembaga-lembaga yang berperan dari tahap awal pembentukan
konstitusi, agar nilai-nilai demokrasi yang dicita-citakan dalam konstitusi dapat terjaga
implementasinya dari semua sudut dalam segala jaman.

Konstitusi dan demokrasi yang berkelanjutan
Konstitusi merupakan kumpulan norma yang ditujukan untuk mengatur alokasi kekuasaan, fungsi-
fungsi dan kewajiban-kewajiban di antara berbagai macam badan-badan dan para pejabat
pemerintahan, dan untuk mendefisinikan hubungan antara mereka dengan masyarakat. Dewasa
ini banyak ahli ilmu politik yang mengecilkan makna studi teks konstitusi, atau memberikan
prioritas yang rendah. Yang mengejutkan ternyata banyak para ahli hukum dari dunia akademis
yang memiliki pandangan yang sama.6


4
  The Constitution of the United States yang diterbitkan oleh National Constitution Center di Philadelphia.
5
  Giovanni Sartori, “Can Democracy Be Just Anything?”, TheTheory of Democracy Revisited (Chatham: Chatham House,
1987), hal. 3.
6
  S.E. Finer, Vernon Bogdanor, dan Bernard Rudden, Comparing Constitutions (Oxford: Clarendon Press, 1995), hal. 1.

                                                                                                                61
Bagian II:
Makalah Konferensi


Mereka memberikan beberapa argumentasi untuk mendukung pernyataan ini.

Pertama, banyak dokumen konstitusi yang tidak lengkap, jika tidak dapat dikatakan menyesatkan,
untuk menjadi pedoman bagi praktek nyata, yakni apa yang seringkali disebut sebagai “working
constitution” atau “governance” dari suatu negara.

Kedua, merupakan suatu kasus bahwa aturan-aturan yang termasuk dalam suatu konstitusi
mungkin dihilangkan atau diabaikan dari yang lain-lainnya, sehingga masing-masing menjadi
tidak lengkap – perlakuan terhadap partai politik merupakan salah satu contohnya.7

Ketiga, di negara-negara di mana hukum dihormati, teks konstitusi seringkali ditembus oleh
interprestasi yang diberikan oleh pengadilan. Proses ini ditunjukkan dalam pernyataan sebagai
berikut: “the study of constitutional law, as the term is used in the United States, is chiefly the study of
those decisions of the Supreme Court of the United States that have interpreted the federal constitutions”.8
Bahkan di suatu negara seperti Perancis, terdapat suatu perlawanan yang lama terhadap suatu
“government by judges”, di mana hal ini merupakan kasus dari Konstitusi 1958 yang sekarang
harus dibaca dalam konteks putusan-putusan dari badan tersebut di mana ia melibatkan suatu
dewan yang sekarang secara efektif menjadi suatu mahkamah konstitusi.9

Keempat, teks konstitusi itu sendiri hanya menyinggung sedikit tentang hal-hal yang berkaitan
dengan organisasi-organisasi ekstra konstitusional yang menyebabkan dan mengatur proses politik:
gereja-gereja, kelompok-kelompok penekan, birokrasi, perusahaan-perusahaan besar, minoritas
etnis dan minoritas lain, media, angkatan bersenjata, dan lain-lain.10

Salah satu sarana untuk menjamin adanya demokrasi yang berkelanjutan dalam konstitusi ialah
dengan melibatkan partisipasi seluruh warga negara dalam pembuatan konstitusi. Hal ini antara
lain dapat dilakukan dengan pembentukan suatu komisi konstitusi sebagaimana telah ditunjukkan
dalam praktek di berbagai negara. Untuk ruang lingkup ASEAN, kita dapat meninjau praktek
yang terjadi di Filipina dan Thailand.

Praktek di Filipina menunjukkan bahwa setelah terjadinya revolusi rakyat (people power) yang
mengakibatkan kaburnya Presiden Ferdinand E. Marcos ke Hawaii pada tahun 1986, rakyat


7
  Ibid.
8
  E. Allan Farnsworth, An Introduction to the Legal System of the United States (Oceana: 1983), hal. 131.
9
  Finer, Bogdanor, dan Rudden, hal. 1.
10
   Ibid., hal. 1-2.

62
                                                                       Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                               Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


Filipina kemudian membentuk Komisi Konstitusi 1986. Komisi inilah yang kemudian merancang
dan mengesahkan Konstitusi Filipina pada tanggal 15 Oktober 1986.11

Dalam perkembangannya kemudian komisi tersebut tidak hanya merancang dan mengesahkan
konstitusi, tetapi juga menempatkan dirinya sendiri dalam konstitusi. Hal ini dapat dilihat dalam
Article IX yang berjudul “Constitutional Commissions”. Dalam Konstitusi Filipina, Komisi
Konstitusi merupakan suatu badan independen, dan terdiri dari Civil Service Commission,
Commission on Election, dan Commission on Audit.12

Sedangkan pengalaman di Thailand menunjukkan bahwa mereka pernah membentuk komisi
konstitusi dua kali sebelumnya, yakni pada tahun 1948 dan 1959; namun komposisi keanggotaan
dan mandat yang diembannya berbeda dengan yang kemudian dibentuk pada tahun 1997.
Perbedaan tersebut antara lain adalah sebagai berikut:

Pertama, anggota-anggota komisi dipilih secara tidak langsung guna mewakili semua unsur
masyarakat, dan bukannya ditunjuk dan diangkat oleh pemerintah yang berkuasa. Kedua, komisi
tersebut memiliki mandat khusus untuk mereformasi proses politik, dan bukannya sekedar
membagi kekuasaan antar elit.13 Ketiga, majelis dituntut untuk menggunakan pendekatan serta
peran serta rakyat guna menjamin diperolehnya berbagai masukan dari masyarakat dalam
penyusunan konstitusi tersebut. Keempat, komisi mempunyai beberapa patokan khusus yang
harus dicapai dalam waktu 240 hari, guna menjamin bahwa konstitusi baru dirancang secara
efisien, melibatkan masyarakat, dan cepat.14

Komisi tersebut mulai bekerja secara resmi pada tanggal 7 Januari 1997, dengan dipilihnya mantan
anggota Parlemen dari partai oposisi dan pendukung demokrasi, Uthai Pimchaicon, sebagai ketua.
Anggota-anggota komisi yang mewakili propinsi kembali ke propinsi tempat asal mereka dan
bersama-sama dengan para calon anggota komisi pada putaran pertama serta berbagai lembaga
swadaya masyarakat (LSM) melakukan serangkaian dengar pendapat umum pada bulan Februari
dan Maret 1997 guna menghimpun pendapat publik. Pada bulan April 1997, semua anggota
komisi berkumpul kembali di Bangkok guna menyusun rancangan pendahuluan yang kemudian
disetujui oleh komisi pada tanggal 7 Mei 1997 dengan 89 suara setuju dan 1 suara menolak.15

11
   Lihat The Constitution of the Republic of the Philippines.
12
   Ibid., lihat Article IXA, IXB, dan IXC.
13
   Kecenderungan semacam ini pernah muncul pada akhir era pemerintahan Presiden K.H. Abdurrahman Wahid. Beberapa
kalangan pada saat itu mengusulkan adanya semacam “new power sharing” di antara para elit politik.
14
   James R. Klein, “The Constitution of The Kingdom of Thailand 1997: Blueprint for a Democracy,” Working Paper
No. 8 (Bangkok, 1998), hal. 11.
15
   Ibid. hal. 13.

                                                                                                             63
Bagian II:
Makalah Konferensi


Rancangan ini kemudian dipublikasikan dan disebarluaskan oleh komisi dan media massa di
Thailand. Selama dua bulan berikutnya, begitu perekonomian Thailand mulai kelihatan jatuh,
Komisi Peneliti Konstitusi yang diketuai oleh Anand Panyarachun menyelenggarakan dengar
pendapat umum yang disiarkan langsung ke seluruh pelosok negeri melalui radio dan televisi
guna menghimpun pendapat publik tentang rancangan pendahuluan tersebut. Dengar pendapat
serupa juga diselenggarakan pula di tingkat propinsi oleh komisi tersebut bekerja sama dengan
LSM.16

Setelah melalui debat publik yang sengit, rancangan pendahuluan tersebut kemudian direvisi dan
disetujui oleh komisi pada tanggal 15 Agustus 1997 dengan 92 suara setuju dan 4 suara menolak.
Rancangan konstitusi tersebut lalu diajukan ke majelis nasional untuk diperdebatkan antara tanggal
4-10 September 1997. Pada tanggal 27 September 1997, Majelis Nasional menyetujui rancangan
konstitusi tersebut dengan 578 suara mendukung, 16 suara menentang, dan 17 abstain. Konstitusi
tersebut kemudian diundangkan pada tanggal 11 Oktober 1997.17

Demikian pengalaman dua negara anggota ASEAN yang menyusun konstitusi barunya melalui
pembentukan komisi konstitusi. Untuk konteks Indonesia, ada harapan bahwa para anggota
Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) akan menerima konsep pembentukan UUD melalui
komisi konstitusi. Bagaimanapun, pembentukan suatu konstitusi tanpa melibatkan peran serta
masyarakat secara luas memiliki kecenderungan untuk menimbulkan kelemahan-kelemahan. Hal
ini antara lain tampak dari pengaturan hak asasi manusia dalam perubahan kedua UUD 1945,
yang esensinya tidak lain daripada pemindahan pasal-pasal dari UU No. 39 Tahun 1999 tentang
“Hak Asasi Manusia.”18

Disamping masalah peran serta rakyat, dalam proses penyusunan perubahan ketiga UUD 1945
atau konstitusi baru harus memperhatikan semua kelembagaan yang mungkin dapat
didayagunakan untuk kemajuan negara, terutama lembaga-lembaga yang tergolong dalam
infrastruktur politik seperti partai politik, golongan kepentingan, golongan penekan, alat
komunikasi politik dan tokoh politik. Disamping itu, juga harus diadakan peninjauan terhadap
suprastruktur politik. Dalam konteks ini Badan Pekerja MPR telah melakukan langkah maju
dengan merespons aspirasi masyarakat tentang pemberlakuan sistem bikameral dan pembubaran


16
   Ibid.
17
   Ibid. Lihat pula James R. Klein, Thailand in 2000: The Latest Development in The Reform of Thailand’s Constitution
(Bangkok, 2000).
18
   Lihat Satya Arinanto, “Pengaturan Hak Asasi Manusia dalam Rangka Perubahan UUD 1945,” makalah disampaikan
dalam seminar tentang Amandemen Undang-Undang Dasar 1945 yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum
Nasional [BPHN] di Jakarta, 9-10 Oktober 2001.

64
                                                              Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                      Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


DPA. Dalam konteks lebih jauh harus diadakan penataan kembali terhadap kedudukan dan
peranan dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan,
dan Lembaga Kepresidenan.

Hanya dengan cara inilah proses perubahan konstitusi yang dilakukan di Indonesia dalam masa
transisi ini dapat menjamin terciptanya demokrasi yang berkelanjutan, suatu hal yang selalu
didamba-dambakan oleh kalangan masyarakat mana pun di dunia ini.

Penutup
Demikian beberapa catatan tentang konseptualisasi dasar-dasar konstitusi bagi demokrasi yang
berkelanjutan. Masa reformasi yang ada sekarang ini harus dimanfaatkan dengan perwujudan
berbagai proses dan institusi yang benar-benar demokratis di Indonesia. Situasi pada masa-masa
yang lalu, di mana demokrasi yang dipraktekkan ialah “demokrasi yang seolah-olah”, diharapkan
tidak muncul lagi dalam sejarah ketatanegaraan di Indonesia. Hal ini harus kita cegah melalui
penerapan kaidah-kaidah, institusi-institusi, dan proses-proses yang demokratis dalam Konstitusi
Indonesia yang baru.




                                                                                               65
Bagian II:
Makalah Konferensi


                     Landasan-Landasan Konstitusi untuk
                       Demokrasi yang Berkelanjutan
                                   Oleh N. R. L. Haysom




Pendahuluan
Walaupun mungkin saja membayangkan sebuah demokrasi tanpa landasan konstitusi, namun
ini merupakan sesuatu yang jarang terjadi. Semakin diakui bahwa demokrasi yang berkelanjutan
dapat terjaga hanya dengan landasan konstitusi yang kokoh. Landasan yang paling logis dan
paling kuat untuk demokrasi yang berkelanjutan adalah negara yang diatur menurut konstitusi
dimana konstitutsi itu sendiri berisikan prinsip-prinsip dasar bagi demokrasi yang dibangun dan
melindunginya terhadap berbagai ancaman dari dalam dan luar. Demokrasi seperti itu bersandar
pada maksud aturan konstitusi dimana sumber kewenangan dan kekuasaan terakhir berada pada
konstitusi itu sendiri bukan pada tangan presiden atau parlemen. Pihak eksekutif dan legislatif
tidak memiliki kewenangan yang lebih selain apa yang telah digariskan oleh konstittusi terhadap
mereka. Hal ini merupakan titik awal dari tradisi ‘Westminster’, dimana beberapa negara bekas
jajahan, termasuk Indonesia dibangun.

Pada bagian awal kita telah menegaskan bahwa landasan konstitusi yang kokoh atas demokrasi
berkelanjutan adalah keberadaan negara konstitusi (constitutional state) dimana kewenangan
memerintah tergantung pada konstitusi yang mendistribusikan kekuasaan dan menempatkan
batasan-batasan atas pelaksanaan kewenangan tersebut. Negara konstitusi seperti itu menurut
definisi adalah negara yang membatasi kewenangan eksekutif dan legislatif yang diangkat secara
demokratis. Konstitusi menentukan batasan-batasan kewenangan pejabat dalam membuat
prosedur-prosedur yang sesuai dengan demokrasi, dimana hukum dibuat dan ditegakkan serta
pembatasan kekuasaan eksekutif dan legislatif berkaitan dengan soal pelaksanaannya. Batasan-
batasan ini diakui sebagai batasan yang menentukan atas demokrasi mayoritas untuk maksud
yang lebih baik yaitu melindungi aturan-aturan demokrasi dan hak-hak seluruh warga negara.

Pembuatan konstitusi: membangun landasan yang tepat
Landasan konstitusi untuk demokrasi yang berkelanjutan hanya dapat bertahan dan memiliki
daya kontrol terhadap kesewenang-wenangan jika sumber dan keberadaannya diakui secara sah
(legitimate). Tidaklah mungkin landasan konstitusi menjadi legitimate dan mengikat pelaku-
pelaku politik jika konstitusi tersebut tidak memperoleh pengesahan yang kuat secara demokratis
oleh rakyat. Jadi, salah satu persyaratan pertama dari konstitusi untuk menopang demokrasi
adalah bahwa persetujuan harus melalui proses demokratis dan memiliki pengesahan dengan

66
                                                                Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                        Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


dukungan luas hampir sebagian besar rakyat. Proses pengesahan yang legitimate terhadap konstitusi
begitu beragam termasuk didalamnya pembentukan, persetujuan, dan pengesahan. Beberapa cara
pengesahan tersebut adalah:

   •   Oleh majelis yang diangkat secara demokratis.
   •   Oleh parlemen yang dipilih secarademokratis.
   •   Oleh referendum rakyat.
   •   Oleh komisi konstitusi yang mendapat dukungan rakyat.

Bagaimanapun, sebuah konstitusi jangan hanya dengan maksud sederhana untuk menyediakan
landasan yang stabil bagi demokrasi berkelanjutan tetapi juga harus diterima secara luas. Konstitusi
harus memenuhi dua persyaratan yang tak terpisahkan yaitu dukungan dan penerimaan mayoritas
oleh berbagai ragam elemen masyarakat dan daerah. Ini hal yang sangat penting bagi rakyat
karena adanya hal-hal yang berbeda dan identitas yang mudah pecah. Dalam masyarakat seperti
itu, konstitusi juga harus menjadi landasan bagi seluruh anggota masyarakat agar merasa terayomi,
terlindungi dan dipersatukan. Kepentingan ini sewajarnya terjamin dalam proses pembuatan
konstitusi dengan meminta persetujuan mayoritas besar dan signifikan, baik dengan cara
referendum maupun persetujuan majelis yang dipilih secara demokratis.

Kepentingan tersebut juga perlu dijaga dengan penekanan pada proses pembuatan/perancangan
dan persetujuan, dengan tidak hanya mencari dukungan mayoritas politik tetapi juga dukungan
dari seluruh kelompok etnis, agama, bahasa, wilayah, daerah dan kelompok-kelompok lain yang
signifikan. Beberapa negara telah memperoleh sistem demokratis hanya sampai kelompok sekterian
menumbangkan cita-cita awal konstitusi. Konstitusi modern semakin menunjukkan persyaratan
bahwa konstitusi dan kepentingan yang dilindunginya harus luas dan menyeluruh. Konstitusi
yang luas dan menyeluruh tersebut memberikan tempat pada semuanya dalam sistem politik,
jadi tidak hanya menjaga demokrasi, tapi juga menciptakan kondisi stabilitas. Pemuatan
menyeluruh dalam isi konstitusi sebaiknya dicapai dan selalu mengikuti metode pembuatan
konstitusi yang menyeluruh.

Karena konstitusi ditujukan untuk membangun landasan yang kuat bagi demokrasi berkelanjutan,
seharusnya dibentuk struktur yang tepat untuk pemerintahan yang baik (good governance) dan
bukan untuk menempatkan individu-individu tertentu yang dianggap penting pada suatu saat di
dalam sejarah bangsa. Dapat kita temukan dalam beberapa situasi nasional, konstitusi didesain
untuk mengakomodir kesepakatan-kesepakatan politik tertentu, individu tertentu atau kompromi
historis yang dimunculkan sesaat. Namun sebenarnya konstitusi dimaksudkan untuk menjadi
kerangka abadi (enduring framework) - untuk bertahan melewati kebijakan pembagian kekuasaaan

                                                                                                 67
Bagian II:
Makalah Konferensi


yang sifatnya temporer meskipun kompromi-kompromi tersebut telah menciptakan kemungkinan
pembuatan sebuah konstitusi baru.

Ada beberapa masyarakat yang telah membuat konstitusi sebagai reaksi terhadap pengalaman
kolonialisme yang sampai pada penciptaan kerangka konstitusi dengan pemerintahan otokrasi,
sehingga tak dapat terelakkan terbentuklah penguasa yang korup. Indonesia mungkin salah satu
contohnya. Ini juga penting untuk melindungi konstitusi terhadap amendmen yang mudah dan
dilakukan sendiri oleh pemenang politik yang hanya berlangsung singkat. Konstitusi harus
ditegaskan berada diatas segala manipulasi politik dan amandemen, serta mempersyaratkan
prosedur amandemen yang melibatkan keterlibatan publik dan dukungan politik yang menyeluruh.

Asas lainnya dari landasan konstitusi bagi demokrasi berkelanjutan adalah kepemilikan publik
terhadap konstitusi. Ini sebagian dapat dicapai melalui nilai-nilai, artikulasi konstitusi, atau konteks
dimana konstitusi ini dilahirkan, namun nampaknya cara yang paling pasti dimana dukungan
rakyat atas konstitusi pertama-tama dibentuk adalah dengan, dan melalui, partisipasi langsung
dalam perumusan dan pembuatan perundang-undangannya. Terdapat beberapa alasan mengapa
perhatian khusus diarahkan pada partisipasi publik dalam proses pembuatan konstitusi meskipun
ini pada akhirnya disahkan oleh badan yang dipilih secara demokratis.

Proses politik multi-partai tidak dapat memberikan kepastian adanya partisipasi dan pendapat
rakyat dalam setiap bidang yang akan menjadi pokok pikiran konstitusi. Ini sebagaian karena
program-program partai politik tidak mampu membahas persoalan-persoalan detail mengenai
konstitusi. Disamping itu juga karena partai-partai politik membentuk kerangka yang luas diluar
isu-isu khusus yang diperdebatkan seperti isu gender, lingkungan dan hak-hak pekerja untuk
mendapatkan dukungan rakyat. Dalam beberapa peristiwa tidak semua pemilih dalam partai
yang sama memiliki pandangan serupa tentang isu-isu khusus tersebut.

Kedua, partisipasi rakyat dalam proses pembuatan konstitusi merupakan kesempatan yang jarang
bagi pendidikan rakyat mengenai hak-hak asasi manusia dan masalah-masalah konstitusi. Telah
dikatakan bahwa pernyataan hak-hak asasi manusia tidak akan bertahan kecuali adanya pemahaman
dan penghargaan atas hak-hak. Pemahaman dan apresiasi terhadap hak tidak bisa dipaksakan
pada rakyat dari atas. Hal yang sama juga berlaku untuk demokrasi. Konstitusi yang dirancang
dengan sangat baik dan bagus tidak akan bertahan lama jika tidak bermakna di hati rakyat.

Konstitusi yang sangat baik dan bagus adalah konstitusi menempatkan hak-hak rakyat biasa.
Konstitusi tersebut tidak memberikan hak terhadap para politisi, ahli teknis, maupun pengacara
yang merancangnya. Kecuali hak-hak rakyat terakomodir dan terlindungi, mereka tidak mungkin

68
                                                             Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                     Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


menjadi penghalang demi mempertahankan konstitusi. Pengacara tidak akan turun ke jalan untuk
mempertahankan konstitusi, begitupun politisi. Hanya rakyat biasalah yang dapat dan seharusnya
mempertahankan konstitusi karena hak-hak mereka telah dirampas oleh kekuasaan otokrasi. Proses
pembuatan konstitusi membuka kesempatan khusus bagi rakyat tidak hanya untuk membangun
kepemilikan bersama terhadap konstitusi tetapi juga untuk mendidik rakyat terhadap nilai-nilai
yang dikandungnya dan untuk mengembangkan pemahaman dan apresiasi terhadap hak.

Tuntutan terhadap partisipasi publik berimplikasi tidak hanya pada apa yang konstitusi katakan
tetapi cara konstitusi mengatakannya. Telah diakui bahwa ini suatu yang mungkin menulis
konstitusi dengan satu cara dimana rakyat dapat memahaminya dan mengenali perhatian mereka
dalam cakupan yang luas. Perspektif tentang pembuatan konstitusi yang menekankan partisipasi
publik juga akan memperlihatkan bahwa keikut sertaan rakyat turut berpengaruh terhadap apa
yang dibicarakan. Perspektif ini menekankan pada pembuatan referensi dalam konstitusi terhadap
persoalan-persoalan penting yang ada di pikiran rakyat dan kehidupan keseharian mereka,
khususnya masalah sosio-ekonomi seperti kesehatan, perumahan, pekerjaaan lingkungan dan
hak-hak anak dan perempuan.

Konstitusi yang tertuju pada perhatian rakyat biasa dan diakomodir dalam suatu cara dimana
rakyat turut terlibat lebih memungkinkan untuk menciptakan kesetiaan nasional dalam kerangka
politik berbangsa dan lebih memungkinkan untuk memainkan peranan dalam proses
pembangunan bangsa (nation-building). Proses pembuatan konstitusi memberikan kesempatan
khusus untuk membentuk konsensus nasional, identitas nasional, tujuan nasional, dan yang paling
penting adalah nilai-nilai demokrasi dan apresiasi terhadap hak-hak asasi manusia. Dalam
kehidupan berbangsa, terdapat sedikit sekali kesempatan khusus yang diberikan untuk maksud
seperti itu. Menurut pandangan saya, kecenderungan sekarang dalam pembentukan komisi
perubahan konstitusi diluar proses parlemen adalah untuk menghasilkan model konstitusi baru,
bukan pengembalian kepada proses pembuatan konstitusi model lama yang sangat tergantung
atas masukan dari para pakar. Ini adalah suatu usaha pembentukan forum kerjasama untuk
memberikan akses pada rakyat dalam memberikan masukkan secara langsung dalam suatu konteks
dimana ada keraguan terhadap para politisi dan kepentingan partai-partai politik.

Proses pembuatan konstitusi Afrika Selatan
Saya ingin secara singkat merujuk pada contoh Afrika Selatan yang sering disebut sebagai contoh
pelaksanaan yang baik dalam usaha pembuatan konstitusi. Tidaklah sering diakui bahwa dalam
kasus Afrika Selatan ketegangan yang tajam dan dapat meledak sewaktu-waktu timbul berkaitan
dengan proses pembuatan konstitusi. Persoalannya adalah apakah proses tersebut harus
memberikan kepentingan yang sama terhadap pendapat masing-masing kecenderungan politik

                                                                                              69
Bagian II:
Makalah Konferensi


ataukah penghentian proses legitimasi atau diserahkan pada badan pembuat konstitusi yang dipilih
secara demokratis.

Afrika Selatan memecahkan masalah ini dengan menjalani proses pembuatan konstitusi dengan
dua prinsip penting. Ada dua tahap pendekatan. Pada tahap pertama, proses multi partai dimana
semua partai diberikan kepentingan yang sama untuk memformulasikan dan menyusun
seperangkat prinsip-prinsip konstitusi yang mengikat. Prinsip-prinsip konstitusi tersebut adalah
mekanisme dimana hak-hak minoritas dijamin. Dalam tahap kedua, majelis konstitusi yang diplih
secara demokratis diberikan kewenangan untuk merampungkan dan menyempurnakan
penyusunan konstitusi yang disesuaikan dengan prinsip-prinsip konstitusi yang telah digariskan.

Setelah memutuskan metode bagaimana konstitusi seharusnya ditulis, pertanyaan yang kemudian
muncul adalah apakah majelis konstitusi (yang telah dipilih secara demokratis) akan merancang
konstitusi dengan menghentikan kepentingan lebih jauh atas partisipasi publik dalam proses
pembuatannya. Telah ditentukan bahwa proses ini tidak akan melemahkan kemungkinan partisipasi
publik dan bahwa ada suatu kebutuhan untuk memajukan keterlibatan publik terus-menerus
dalam proses pembuatan konstitusi untuk semua alasan yang telah saya kemukakan diatas. Di
Afrika Selatan, seiring dengan bertambahnya publikasi mengenai proses pembuatan konstitusi di
media termasuk isu-isu yang sedang dibahas, posisi masing-masing partai dan beragam formulasi
rancangan maka diputuskan untuk melibatkan rakyat secara langsung. Partisipasi publik secara
langsung diajukan pada awalnya oleh permusyawaratan rakyat dimana para anggota majelis
pembuat konstitusi mengunjungi setiap desa atau kota dengan sikap bipartisan (yaitu dengan
perwakilan paling sedikit dua partai berbeda) yang tugasnya bukan memperdebatkan isu-isu
tertentu satu sama lain tetapi hanya mendengarkan apa yang masyarakat ingin katakan. Majelis
tersebut berfungsi menyerap kepentingan dan aspirasi rakyat.

Proses berikutnya yang dilakukan adalah pengumpulan pendapat tertulis dari rakyat tentang teks
konstitusi. Masyarakat diminta menyampaikan pendapat mereka tentang bagaimana dan apa
masalah-masalah yang harus diuraikan dalam konstitusi. Dalam proses ini diharapkan 100.000
ajuan pendapat dapat diterima. Namun dalam kenyataannya, lebih dari 2.000.000 ajuan pendapat
diterima mulai dari asosiasi organisasi bisnis sampai pada perseorangan dari kalangan petani
biasa.

Tentu saja tidak semua pendapat yang muncul berkaitan dengan pokok bahasan konstitusi.
Beberapa perempuan mengambil kesempatan ini untuk mengeluhkan tentang ketidakpedulian
suami terhadap istri atau perlakuan kejam terhadap istri, dan para petani mengeluhkan tentang
pencurian ternak dan kurangnya tindakan polisi. Walaupun persoalan-persoalan yang muncul

70
                                                               Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                       Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


terlepas dari pertanyaan konstitusi, namun kenyataannya masyarakat mengangkat isu penting
tentang kesetaraan gender atau kurangnya tanggung jawab pejabat publik terhadap keprihatinan
masyarakat. Dengan mengembangkan proses partisipasi publik ini, konstitusi dirancang dalam
suatu lingkungan atau konteks dimana rakyat jelata melrasa bahwa mereka mendapat kesempatan
untuk mengungkapkan apa yang ada dalam pikiran mereka secara langsung, dan dalam prosesnya
keprihatinan mereka ‘didengarkan’. Pada gilirannya rasa kepemilikan terhadap produk konstitusi
tersebut tumbuh di hati rakyat dan mereka berkata, ‘‘ini adalah konstitusi kami, kami membantu
membuatnya”.

Isi konstitusi
Prinsip bukan rincian
Konstitusi menyatakan aspirasi bangsa, mengungkapkan konsensusnya, menyampaikan sejarahnya
dan masa depannya. Sering dikatakan bahwa konstitusi merupakan biografi suatu bangsa yang
merefleksikan masa lalu bangsa dan nilai-nilai yang dikandungnya. Namun, untuk menjadi
landasan efektif bagi demokrasi berkelanjutan yang harus dilakukan adalah lebih daripada itu.
Konstitusi menetapkan aturan-aturan dasar untuk memfungsikan masyarakat. Konstitusi harus
membangun kerangka untuk kontes politik dan juga menentukan ‘imbalan’ (sesuatu yang dapat
diperoleh) atas kontes politik tersebut. Konstitusi tidak dimaksudkan untuk memecahkan segala
konflik dan persoalan dalam masyarakat. Tugas sebuah konstitusi adalah menyediakan kerangka
untuk menata konflik. Sebaiknya konstitusi tidaklah dibebani dengan persoalan-persoalan
tambahan non-konstitusi meskipun hal itu mungkin penting. Juga tidaklah perlu membahas hal-
hal detail dalam konstitusi mengenai cara kerja parlemen, pelayanan umun ataupun sistem
pemilihan. Hal-hal detail sebaiknya dimasukkan dalam undang-undang.

Sistem pemilihan
Pada hakekatnya tugas pertama konstitusi adalah menetapkan kerangka untuk politik yang
demokratis. Konstitusi tersebut harus menyatakan bagaimana fungsi sistem pemilihan, dengan
kata lain bagaimana aspirasi rakyat diartikulasikan melalui sistem politik. Untuk memberi
keyakinan pada rakyat, dalam tugasnya mereka perlu disediakan suatu sistem yang tidak
memungkinkan pelanggaran terhadap hak-hak minoritas oposisi. Dalam hal ini, pelaksanaan
terbaik yang telah terjadi akhir-akhir ini merefleksikan perhatian bahwa sistem pemilihan harus
menghasilkan legislatif yang menyeluruh (dimana seluruh pilihan politik rakyat secara proporsional
terwakili) sementara dalam waktu yang bersamaan memastikan adanya pemilihan yang reguler
dan periodik. Dalam menentukan aturan-aturan kontes, konstitusi tidak menjadi undang-undang
pemilihan.



                                                                                                71
Bagian II:
Makalah Konferensi


Pemungutan suara adalah salah satu tindakan warga negara yang paling ekspresif dan dengan
menjamin akses yang sama menuju tempat pemungutan suara dan nilai yang sama terhadap
suara seluruh warga negara, sistem pemilihan bisa menyatakan atau meniadakan nilai ini. Sebuah
sistem seperti dalam pemilihan terakhir di Lesotho, yang memberikan hasil tak sepadan (suatu
partai yang memperoleh 40 persen suara mendapatkan hanya 2 persen kursi) bisa menuju
ketidakstabilan politik. Hal yang sangat lazim juga bahwa pemilihan diatur oleh badan yang
secara jelas tidak memihak atau komisi pemilihan. Ketika hasil pemilihan dicurigai atau
diperdebatkan, legitimasi seluruh struktur pemerintahan akan dipertanyakan. Bagaimanapun
sempurnanya konstitusi telah dirancang, tidaklah akan berhasil jika kecurangan pemilihan terjadi
menyeluruh.

Selain tugas konstitusi dalam menentukan aturan-aturan dasar pemilihan atau kontes politik,
konstitusi juga harus menetapkan dan menentukan ‘hadiah’ kontes tersebut. Salah satu paradoks
yang harus dihadapi adalah bahwa pemilihan demokratis sebagai mekanisme penting untuk
perkembangan politik yang damai sering diasosiasikan dengan kekerasan dan konflik, khususnya
di negara-negara berkembang. Alasan atas hal tersebut adalah karena eksistensi arah yang salah
mengenai batasan-batasan ras, kesukuan, bahasa, agama dan daerah. Negara-negara berkembang
tidak memiliki homogenitas linguistik, budaya dan agama seperti kebanyakan negara-negara barat
miliki.

Lebih dari itu, politik kepartaian cenderung berkaitan dengan arah yang salah tersebut yang
menghasilkan ‘politik kelompok’, yaitu suatu kehidupan politik yang tidak didasarkan kepentingan
rakyat, tetapi kepentingan afiliasi kelompok yang menentukan pilihan politik. Lebih lanjut, di
banyak negara berkembang, perebutan pemerintahan dalam langkah-langkah substansial termasuk
juga perebutan ekonomi. Dalam sistem politik tersebut pelaksanaan politik yang ‘demokratis’
seperti itu bisa mengarah pada marjinalisasi tiada henti terhadap kelompok-kelompok minoritas.

Sangatlah penting kemudian bagi konstitusi untuk menentukan sesuatu yang dapat diperoleh
(‘hadiah’) dalam suatu cara tertentu dengan menjamin tidak adanya diskriminasi dalam struktur
pemerintahan, dan memastikan managemen yang efektif terhadap kemungkinan konflik antar
kelompok dan daerah. Secara ringkas, saya menyarankan bahwa konstitusi modern harus
menentukan sesuatu yang layak diperoleh oleh pemenang dalam kontes politik, dan juga aturan-
aturan yang harus dilaksanakan untuk meminimalkan resiko kekerasan sektarian dan
mengembangkan partisipasi yang lebih menyeluruh dalam kerangka tersebut.

Salah satu cara yang dapat dilakukan adalah menjamin tingkat partisipasi regional yang lebih
besar dalam managemen kemasyarakatan dan memberikan otonomi lokal dan regional yang lebih

72
                                                               Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                       Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


luas berkaitan dengan masalah-masalah yang sebaiknya ditangani dan diawasi oleh tingkat lokal
dan regional tersebut. Mekanisme yang lainnya adalah terjaminnya partisipasi rakyat dalam struktur
kenegaraan diseluruh sektor kemasyarakatan dimana para pemegang jabatan politis dan partai
harus memiliki dukungan rakyat yang beragam secara regional; dan meminimalisir kesempatan
satu kelompok ‘merebut’ pemerintahan dan memiliki akses terhadap hasil hegemoni politik. Juga
memberikan peranan yang penuh dan berharga bagi partai oposisi. Saya akan kembali ke tema
ini ketika saya menyentuh beragam tema tentang pentingnya konstitusi.

Eksekutif dan legislatif
Salah satu tugas konstitusi yang paling penting adalah menetapkan struktur kekuasaan eksekutif,
legislatif dan yudikatif dalam pemerintahan. Tugasnya adalah membangun struktur dalam cara
tertentu dengan jaminan pemerintahan yang terbuka, transparan dan bertanggung jawab.
Konstitusi juga menentukan secara tepat batasan-batasan dan pemisahan tugas dari tiap-tiap pilar
pemerintah. Tidaklah tepat bagi saya untuk menyarankan dengan pasti bentuk dari masing-masing
tiga kekuasaan pemerintahan ini yang Indonesia harus ambil. Saya akan mencoba membuat
ketentuan tentang hal ini. Pada dasarnya, tugas legislatif adalah adalah merefleksikan aspirasi
rakyat dengan membuat undang-undang sesuai dengan mandat politik yang diberikan oleh
pemilihnya. Kedua, meminta pertanggungjawaban terhadap eksekutif. Bukanlah tugas legislatif
untuk melakukan fungsi-fungsi eksekutif dan legislatif. Bagaimanapun ia harus bebas dari tekanan
ataupun pengaruh eksekutif dalam melaksanakan tugasnya.

Mengenai eksekutif, fungsinya yang penting dan utama adalah menjalankan undang-undang
melalui pembentukan dan managemen pelayanan masyarakat. Merupakan hal yang penting bagi
pemerintah memiliki kebebasan yang benar untuk bertindak demi kepentingan pemerintahan
yang efektif dan efisien. Salah satu tantangan yang dihadapi oleh demokrasi yang baru adalah
kebutuhan dalam memenuhi kepentingan pelayanan masyarakat. Hal ini berlaku pada setiap
tingkat pemerintahan. Secara khusus hal ini sangatlah penting dalam masyarakat yang sedang
mengalami transformasi, dimana ‘keuntungan demokrasi’ (democracy dividend) harus diantarkan
kepada pemilih. Kegagalan melakukan hal tersebut akan mengakibatkan kekecewaan rakyat
terhadap pembangunan atau pengalaman demokrasi. Bagaimanapun, kini semakin disadari bahwa
hal penting mengenai pemerintahan yang baik adalah pertanggungjawaban dan keterbukaan sebagai
kekuatan pendorong dibelakang pemerintahan yang efektif dan pelayanan publik yang layak.
Pertanggungjawaban dan transparensi adalah penangkal terbaik terhadap korupsi dan pemerintahan
yang buruk.

Dalam konteks Indonesia, kita memahami betapa pentingnya memiliki batasan yang jelas antara
legislatif dan eksekutif. Tugas konstitusi secara jelas menunjukkan apa kewajiban-kewajiban yang

                                                                                                73
Bagian II:
Makalah Konferensi


harus dilaksanakan oleh masing-masing kekuasaan pemerintah dan dalam hal apa. Juga betapa
penting fungsi tanggung jawab antara keduanya untuk dilaksanakan. Batasan-batasan yang lemah
tidak hanya dapat mengarah pada kebuntuan konstitusi tapi juga dapat dapat menimbulkan
ambiguitas dimana satu pilar pemerintah memberikan asumsi atas fungsi pilar pemerintah lainnya
sehingga merusak tatanan pemerintahan yang terbuka, transparan, dan bertanggung jawab.
Sesungguhnya pemerintahan otoriter selalu disertai dengan sentralisasi kekuasaan - biasanya berada
pada kekuasaan eksekutif yang mengorbankan kekuasaan pemerintahan lainnya.

Yudikatif
Berkaitan dengan yudikatif, perlu ditegaskan bahwa peran yudikatif adalah titik pusat dalam
fungsi negara yang berkonstitusi modern. Dalam negara berkonstitusi, suatu badan dituntut untuk
menegakkan ketentuan-ketentuan konstitusi berkaitan dengan batasan-batasan antara eksekutif,
legislatif, dan yudikatif, antara wewenang pemerintah pusat dan daerah, serta antara warganegara
dan negara. Tugas tersebut hanya dapat dijalankan oleh suatu badan yang independen terlepas
dari kekuasaan pemerintah lainnya. Karena itulah, hal paling penting dalam yudikatif modern
yang mampu menopang demokrasi adalah independensi. Ada beberapa cara agar independensi
dapat terjamin. Konstitusi modern menekankan pada metode pengangkatan hakim, kondisi jabatan
mereka, periode pengangkatan atau wewenang pemberhentian yudikatif yang bertugas
menghindarkan hakim terhadap pengaruh politik. Semakin lama, kecenderungannya adalah
mengganti kontrol langsung dari eksekutif atas yudikatif, yaitu dengan membentuk suatu institusi
khusus dimana para stakeholders berpartisipasi sebagai badan yang bertugas menjalankan
pengawasan ketat terhadap fungsi yudikatif. Saya katakan demikian karena hakim juga dituntut
bertanggung jawab terhadap publik, paling tidak dalam pelaksanaan fungsi penting mereka dan
pengawasan ini sebaiknya tidak diserahkan pada pengacara atau hakim semata.

Hak-hak asasi
Dalam dunia sekarang, kita tidak mungkin membahas landasan konstitusi bagi demokrasi
berkelanjutan tanpa membicarakan tentang perlunya hak-hak asasi yang harus dilaksanakan dan
diabadikan dalam konstitusi. Hak-hak inilah yang menjamin kebebasan asasi individu dan
kelompok dan memberikan substansi kewarganegaraan yang setara. Hak-hak yang begitu terjaga
tersebut dianggap essensi dan tidak ada satu undang-undangpun boleh membatasinya. Hak-hak
tersebut harus berfungsi menjamin kebebasan individu dan kebebasan politik, hak budaya dan
minoritas, serta hak-hak ekonomi kemasyarakatan mendasar.

Menurut pengamatan saya lebih lanjut, konstitusi modern terus dibuat lebih jauh tanpa memuat
pernyataan hak-hak asasi. Mereka membentuk institusi independen khusus yang memajukan
hak-hak asasi dari pada hanya mengandalkan institusi pemerintah untuk menegakkannya. Kita

74
                                                             Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
                                                     Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan


dapat melihat pelaksanaan pembentukan komisi independen hak-hak asasi manusia, ombudsman,
dan institusi-institusi serupa secara konstitusional yang melakukan tugasnya terlepas dari
pemerintah dalam memajukan nilai-nilai konstitusi. Konstitusi Nigeria, seperti yang dikatakan
pada saya, melindungi hak-hak wanita dan telah berjalan begitu lama meskipun berada dibawah
kekuasaan militer. Tetapi tak satupun kasus pernah dibawa ke hadapan pengadilan demi
menegakkan hak-hak ini.

Perencanaan keuangan
Diakui bahwa persiapan politik untuk sebuah konstitusi mesti ditopang dengan perhitungan dan
pertimbangan mengenai keuangan. Contohnya, dalam sistem otonomi daerah haruslah disertai
dengan pembagian sumber penghasilan yang adil dan tepat. Hubungan antara legislatif dan
eksekutif juga harus didukung oleh otonomi keuangan dan pertanggungjawabannya. Parlemen
yang mengusulkan dana kepada eksekutif harus memiliki mekanisme yang menjamin bahwa
dana yang diusulkan digunakan sesuai dengan anggaran. Atas pertimbangan tersebut, setiap
konstitusi sebaiknya memasukkan financial constitution yang akan mampu mendukung ketetapan
konstitusi dan menyelesaikan konflik yang mungkin timbul dalam persaingan tak terelakkan
untuk perolehan sumber penghasilan.

Pemerintah lokal dan regional
Konstitusi harus menyatakan bukan hanya batasan vertikal antar kekuasaan pemeritah (legislatif,
eksekutif, dan yudikatif ) tetapi juga harus menyusun batasan horizontal antar tingkat
pemerintahan. Dalam hal ini, konstitusi harus membahas wewenang eksekutif dan legislatif pada
tingkat nasional, regional dan lokal. Banyak konstitusi modern mengakui pentingnya pemindahan
kekuasaan pada tingkat tersebut dimana wewenang dapat dilaksanakan dalam cara yang paling
bertanggung jawab.

Yang termasuk hal pokok dalam penyerahan wewenang dari tingkat pusat ke tingkat daerah
adalah akuntabilitas yang tepat antara badan pemberi pelayanan dan orang-orang yang
mengkonsumsi dan membayar (melalui pajak) atas pelayanan tersebut. Penyediaan keterangan
terhadap tingkat daerah termasuk kekhususan demografis, agama dan budaya; perlunya
mendekatkan pemerintah pada rakyatnya; dan yang paling penting, memberikan kelompok-
kelompok regional dan lokal bantuan nyata dalam pelaksanaan seluruh sistem pemerintahan.
Ada beberapa cara mengatur penyerahan wewenang terhadap tingkat daerah atau sistem
pemerintahan lokal/regional.

Daerah dapat mengembangkan usaha bermakna dalam sistem tersebut walaupun mereka tidak
mendapat bantuan dari pemerintah yang sedang berkuasa, yaitu dengan diberikannnya tanggung

                                                                                              75
Bagian II:
Makalah Konferensi


jawab dan kapasitas untuk mengatur dan mengontrol aspek-aspek pemerintahan secara tepat
pada tingkat lokal atau regional. Perhatian yang seharusnya diberikan terhadap konstitusi tidak
hanya mengenai cara penyerahan kekuasaan pada tingkat lokal dan regional tetapi juga cara
pelaksanaannya dalam kerangka kerjasama dan kolaborasi nasional. Hal ini perlu ditegaskan karena
dinamika dalam sistem pemerintahan regional adalah persaingan demi kepentingan pribadi,
dimana daerah-daerah bersaing dengan pemerintah nasional dan juga daerah lainnya dengan
tidak mementingkan yang lainnya, picik, dan saling merusak misalnya dalam masalah-masalah
yang berkaitan dengan air, lingkungan atau hak-hak minoritas daerah.

Kesempitan berpikir dalam pemerintah regional tersebut dapat diatasi dalam suatu sistem yang
memberikan pemerintah regional beberapa pengaruh dan tanggung jawab untuk menentukan
kerangka pemerintahan nasional secara menyeluruh - suatu fungsi yang secara khusus dijalankan
oleh DPRD seperti pada Bundesrat di Jerman.

Pembuatan konstitusi: kreatif dan menguntungkan
Pada bagian akhir ini, saya ingin menyampaikan dua hal berkenaan dengan konstitusi yang efektif.
Pertama, konstitusi harus menyampaikan keistimewaan atau kekhususan suatu negeri. Namun
proses reformasi konstitusi atau pembuatan konstitusi pada abad 21 memiliki keuntungan yang
besar atas demokrasi yang telah dibangun begitu lama dengan memanfaatkan ‘teknologi konstitusi’
terakhir. Ini bisa dilakukan dengan mempelajari pelaksanaan terbaik oleh negara-negara di dunia
dan belajar dari kesalahan-kesalahan dan kegagalan negara lainnya. Kedua, saya ingin menekankan
perlunya konstitusi didesain dengan pengamatan yang jelas terhadap kesanggupan, keefektifan
dan efisiensi. Pembuat konstitusi seringkali tak mengindahkan pertimbangan-pertimbangan yang
lazim ini dalam membentuk struktur pemerintahan yang rinci dan berbiaya tinggi, yang pada
akhirnya sampai pada kegagalan karena keberadaan sumber-sumber yang tidak mencukupi atau
ketidakmungkinan pelaksanaan model tersebut.




76
                Pleno 1: Konseptualisasi Dasar-Dasar
        Konstitusi bagi Demokrasi yang Berkelanjutan




Pleno II
Mendefinisikan Peran
Legislatif dan Eksekutif:
Sistem Parlementer vs.
Presidensial




                                                 77
Bagian II:
Makalah Konferensi




78
                                                               Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                             Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


             Pembagian Kekuasaan antara Badan Eksekutif
               dan Parlemen: Perspektif Perbandingan
                                           Oleh Gary F. Bell1

Pendahuluan
Undang-Undang Dasar 1945 (UUD ‘45) merupakan dokumen yang agak pendek dan bersifat
umum. Dokumen tersebut selama ini tidak pernah di amendir (dirubah), tetapi baru-baru ini
dua perubahan telah dilakukan. Perubahan-perubahan baru akan dipertimbangkan paling lambat
dalam sidang tahunan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) bulan Agustus 2002.

Salah satu sasaran perubahan dalam UUD ‘45 yang diperdebatkan dan menimbulkan ketegangan
adalah peran badan eksekutif dan Parlemen2 di Indonesia berdasarkan UUD tersebut. Perdebatan
sering terpusat pada pertanyaan apakah Indonesia sebaiknya menerapkan sistem presidensiil atau
parlementer. Penggantian Abdurrahman Wahid oleh Megawati Soekarnoputri terjadi setelah
perdebatan panjang antara badan eksekutif dan badan legislatif, yang masing-masing menyatakan
posisinya berdasarkan konstitusi. Jika sesuatu terjadi dari krisis konstitusi tersebut, penyebabnya
ialah ketidakjelasan UUD ‘45 dalam pembagian kekuasaan antara badan eksekutif dan badan
legislatif. Pembagian kekuasaan yang jelas antara kedua badan tersebut perlu dicari untuk menjamin
stabilitas negara di masa depan.

Tentunya perlu bagi Indonesia memutuskan bagaimana seharusnya UUD yang sesuai. Namun
demikian ketika mereka sedang memperdebatkan model yang paling tepat untuk Indonesia, kiranya
perlu melihat model-model yang ada di negara-negara demokrasi lainnya. Itulah maksud penulisan
paper ini. Saya akan mengemukakan beberapa model yang mungkin berguna bagi Indonesia,
terutama model-model yang diterapkan di Amerika dan Perancis. Saya mengemukakan hal tersebut
sebagai orang luar yang sedikit tahu undang-undang yang berlaku di Indonesia, terutama sebagai
ahli perbandingan hukum.




1
  Beberapa bagian dari makalah ini diambil dengan adaptasi dari artikel sebelumnya - Gary F. Bell, “Obstacles
to Reform: The 1945 Constitution - Constitutions Do Not Perform Miracles” (2001) III/6 Van Zorge Report.
2
  Dalam esei ini demi konsistensi saya akan menggunakan kata parlemen untuk lembaga-lembaga legislatif
negara yang dipilih selain eksekutif, walaupun tidak selalu demikian di negara-negara tertentu. Dalam hal
Indonesia, saya menggunakan kata Parlemen untuk Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dan Dewan
Perwakilan Rakyat (DPR).

                                                                                                          79
Bagian II:
Makalah Konferensi


Konstitusi yang kini berlaku
UUD ‘45 yang asli dan pembagian kekuasaan
Mengenai pembagian kekuasaan antara badan eksekutif dan badan legislatif, UUD ‘45 menetapkan
bahwa Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) membuat undang-undang 3 sedangkan Majelis
Permusyawaratan Rakyat (MPR) mengubah konstitusi dan menenetukan arah kebijaksanaan
umum.4 UUD ‘45 tidak menetapkan secara terperinci bagaimana arah kebijaksanaan (MPR),
perundang-undangan (DPR) dan kekuasaan pemerintah dikoordinasikan. UUD ‘45 juga memberi
kekuasaan kepada presiden untuk mengeluarkan peraturan-peraturan pemerintah pengganti
undang-undang untuk mengatasi masalah-masalah mendesak, yang perlu persetujuan DPR dalam
sidang berikutnya.5

Jika suatu konflik timbul antara badan eksekutif dan badan legislatif, UUD ‘45 tidak menyediakan
mekanisme untuk penyelesaian konflik tersebut ataupun peninjauan berdasarkan perundang-
undangan. UUD ‘45 hanya menyebutkan adanya Mahkamah Agung, tetapi detailnya akan
ditetapkan menurut undang-undang. UUD ‘45 tidak memberi kuasa kepada Mahkamah Agung
untuk berperan sebagai wasit konstitusional.6 UUD ‘45 layak disebut dokumen yang tidak begitu
terperinci.

Pengurangan kekuasaan presiden dan pengalihan kepada Parlemen
Amandemen UUD ‘45 perlu dukungan dua pertiga dari anggota MPR yang hadir dalam sidang
yang dihadiri paling tidak dua pertiga dari seluruh anggota majelis.7 Amandemen I (19 Oktober
1999) mengurangi peran legislatif presiden dengan mengirimkan rancangan undang-undang
kepada DPR untuk pengesahan8 (sebelumnya presiden, bersama dengan DPR, mempunyai
kekuasaan untuk membuat undang-undang) meskipun persetujuan presiden masih diperlukan
sebelum rancangan UU tersebut disahkan menjadi UU.9

3
   Pasal 20, UUD ‘45
4
   Pasal 3, UUD ‘45.
5
   Pasal 22, UUD ‘45
6
   Yang menarik, sebelum panggilan untuk pertanggungjawaban Presiden Abdurrahman Wahid, Mahkamah
Agung mengeluarkan fatwa yang memberi pendapat pengadilan mengenai UUD tanpa mendukung argumen
dari partai-partai yang terlibat. Ini merupakan pernyataan tegas pertama Mahkamah Agung mengenai peninjauan
kembali konstitusi. Tidak lama sebelumnya, ketika Presiden Abdurrahman Wahid meminta pendapat
konstitutional, mahkamah menyatakan bahwa tidak ada hak hukum atas masalah-masalah konstitutional. Karena
itu, pengeluaran fatwa merupakan pembalikan pendirian yang mengherankan yang mungkin mempunyai logika
yang tidak terungkap. Saya terdorong mengatakan bahwa sekali orang terbiasa dengan ketidak konsistensian
dan pembalikan pendirian Mahkamah Agung - agaknya pengadilan harus mempunyai logikanya sendiri.
7
   Pasal 37, UUD ‘45
8
  Pasal 5 (1), UUD ‘45 setelah amandemen
9
  Pasal 20, UUD ‘45 setelah diubah dalam Amandemen I

80
                                                          Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                        Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


Amandemen tersebut juga menetapkan batas waktu jabatan presiden dan wakil presiden (masing-
masing maximum dua kali lima tahun),10 merubah ketetapan-ketetapan mengenai upacara
pelantikan,11 dan mengharuskan presiden berkonsultasi dengan DPR dalam penugasan-penugasan
diplomatik serta pemberian amnesti (dengan Mahkamah Agung dalam pemberian pengampunan
dan rehabilitasi).12 Amandemen tersebut memberi mandat kepada presiden untuk mengikuti
undang-undang dalam penganugerahan tanda-tanda jasa dan medali.13

Amandemen II juga memperluas kekuasaan dan tanggungjawab DPR, mengesahkan rancangan
undang-undang menjadi undang-undang 30 hari setelah disetujui, meskipun tanpa dukungan
presiden14 - untuk menghilangkan apa yang dulu merupakan veto presiden kepada legislatif.
Amandemen tersebut memberi kekuasaan kepada DPR untuk melakukan pemeriksaan dan
meminta keterangan kepada pemerintah (interpelasi).15

Selain melakukan Amandemen II, dalam waktu yang sama MPR juga memberi mandat kepada
suatu kelompok kerja untuk mempersiapkan amandemen-amandemen baru terhadap UUD
menggunakan Rancangan Perubahan UUD yang dipersiapkan oleh kelompok kerja 1999-2000
(disebut disini sebagai Rancangan Perubahan).16 Diantara banyak pilihan yang dipertimbangkan
dalam Rancangan Perubahan (yang hanya memasukkan sederetan pilihan diantara banyak
persoalan), yang mungkin berdampak pada pembagian kekuasaan ialah: pendirian suatu Pengadilan
Konstitusi; pemilihan president langsung atau tidak langsung; dan pendirian Dewan Perwakilan
Daerah (DPD) yang baru. Akhirnya, juga diusulkan formula amandemen baru yang memerlukan
tiga perempat dari suara di MPR, dan untuk masalah-masalah yang mempengaruhi bentuk dan
keutuhan/integritas negara kesatuan paling harus mendapat persutujuan 50 persen dari rakyat
dalam suatu referendum.




10
   Pasal 7, UUD45 setelah diubah dalam Amandemen I
11
   Pasal 9, UUD45 setelah amandemen
12
   Pasal 13 dan 14, UUD45 setelah amandemen
13
   Pasal 15, UUD45 setelah amandemen
14
   Pasal 20, UUD45 setelah amandemen
15
   Pasal 20, UUD45 setelah amandemen
16
   Untuk mandat MPR, lihat Ketetapan MPR Nomor IX/MPR/2000, 18 Agustus 2000. Untuk teks dari
Rancangan Perubahan (Draft Amendment) lihat “Materi Rancangan Perubahan Undang-Undang Dasar Hasil
Badan Pekerja MPR Tahun 1999-2000” oleh Drs. Marsono, UUD45 Sebelum dan Sesudah Amandemen (Jakarta,
Djambatan, 2000), hal. 83.

                                                                                                    81
Bagian II:
Makalah Konferensi


Perspektif perbandingan
Sistem presidensiil atau parlementer?
Orang tidak dapat merubah konstitusi tanpa gagasan yang jelas mengenai macam pemerintahan
yang terbaik untuk negara. Macam pemerintahan seperti apa yang diperlukan dan dikehendaki
Indonesia? Orang Indonesia-lah yang bisa menjawab pertanyaan tersebut. Saya ragu apakah ada
model dari luar yang dapat memenuhi keperluan dan harapan Indonesia - solusinya memerlukan
adaptasi pada sejarah, kebudayaan dan prioritas Indonesia. Namun demikian, model-model dari
luar mungkin saja mengandung wawasan dan inspirasi yang menarik, atau mungkin dapat
menunjukkan apa yang tidak berjalan. Ada banyak model dari luar. Banyak yang menanyakan
apakah Indonesia mempunyai atau sebaiknya memiliki sistem parlementer atau presidensiil.
Masalahnya ialah, tentu saja, sistem-sistem politik di Indonesia tidak pas untuk kedua kategori
tersebut.

Pada satu sisi, dalam sistem parlementer yang murni, kepala negara hanyalah simbol yang tidak
memiliki kekuasaan yang sesungguhnya - semua kekuasaan dilimpahkan kepada Parlemen, yang
biasanya memilih kepala pemerintahan, yang umumnya disebut perdana menteri. Keuntungan
dari sistem ini ialah perdana menteri, bersama para menteri, merupakan anggota Parlemen, yang
bertanggungjawab sepenuhnya terhadap Parlemen. Pemilihan untuk Parlemen menentukan kepala
pemerintahan de facto. Tidak ada konflik antara Parlemen dan eksekutif karena tanpa dukungan
Parlemen, pemerintah akan jatuh. Model semacam itu terdapat di Singapura, Malaysia dan India,
dan di bekas jajahan Inggris lainnya di seluruh dunia, dan tentu saja di Inggris. Model tersebut
juga berlaku di Jerman, Jepang dan beberapa negara non-Commenwealth lainnya.

Sistem-sistem presidensiil lebih beragam. Kenyataannya ada banyak perbedaan diantara sistem-
sistem presidensiil sehingga sulit untuk menentukan ciri-ciri utama suatu sistem parlementer
menurut aspek hukum. Irlandia dan Singapura memiliki presiden yang hanya berfungsi sebagai
simbol. Tetapi karena mereka dipilih rakyat secara langsung yang rupanya merupakan suatu
legitimasi untuk mendorong mereka menjalankan secara tegas kekuasaan sedikit yang mereka
miliki.

Jika presiden yang hanya berperan sebagai simbol yang diperlukan, pemilihan langsung mungkin
bukan ide yang bagus. Namun demikian meskipun Irlandia dan Singapura memilih secara langsung
kedua negara tersebut menerapkan sistem demokrasi parlementer dimana kekuasaan presiden
minimal. Sistem presidensiil mungkin dapat digambarkan sebagai suatu sistem dimana presiden
memiliki kekuasaan pemerintahan yang luas dan bebas dari Parlemen. Cakupan kekuasaan presiden
tersebut dalam sistem presidensiil sangat berbeda-beda antara satu negara dan lainnya.


82
                                                       Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                     Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


Saya sarankan untuk melihat dua model utama, yaitu dari Amerika dan Perancis. Saya cukup
netral dalam hal ini - sebagai warganegara Kanada dan menjadi penduduk tetap Singapura. Karena
itu saya tidak mempunyai kepentingan (vested interest) dalam model-model Amerika ataupun
Perancis. Namun demikian saya pikir, karena alasan yang berbeda, mungkin bermanfaat untuk
mengamati model-model tersebut.

Model Amerika
Model Amerika ruwet, tetapi terkenal karena, suka atau tidak, kepentingan strategis AS dalam
urusan-urusan dunia. Pembagian kekuasaan harus seimbang, sehingga tidak ada pihak yang
mempunyai kekuasaan berlebihan. President mempunyai posisi kuat karena dipilih mendekati
secara langsung oleh rakyat dan juga melalui pemilihan terpisah oleh kongres (sebagai Parlemen
AS).

Para sekretaris (menteri) bukan anggota Kongres, walaupun dalam sebagian besar kasus penunjukan
mereka perlu diperkuat oleh Kongres. Presiden tidak bertanggungjawab kepada Kongres, kecuali
melalui impeachment (panggilan untuk pertanggungjawaban) untuk kejahatan-kejahatan tertentu
dan kesalahan-kesalahan besar. Namun demikian, presiden perlu bekerjasama dengan Kongres
untuk menetapkan undang-undang, karena ia tidak mempunyai kekuasaan melepas undang-
undang atas kemauan sendiri. Sebaliknya, presiden dapat memveto undang-undang dalam banyak
kejadian. Dalam banyak hal, Filipina mengikuti model Amerika. Namun demikian saya kira
dalam beberapa hal model Amerika tidak sesuai untuk Indonesia.

Pemerintah yang tidak terlalu banyak berperan
Dalam beberapa hal, model Amerika berdasarkan kepercayaan bahwa pemerintahan yang kurang
berperan (dalam urusan masyarakat) adalah pemerintahan yang bagus. Pembagian kekuasaan
secara seimbang membuat amat sulit bagi presiden untuk melaksanakan programnya. Proses
pemerintahan dan legislatif kompleks dan tidak efisien, dan hal ini menyebabkan berkurangnya
peran pemerintah. Sewaktu Indonesia sedang mencoba menerapkan norma hukum sebagai negara
hukum and melaksakan kebijaksanaan-kebijaksanaan secara efisien dan dengan cepat, pemerintahan
yang kurang berperan dan kurang efisien agaknya bukan merupakan solusi yang tepat.

Penjualan suara
Secara individu, para anggota Kongress mempunyai kekuasaan luas yang tidak dihalangi oleh
disiplin partai - mereka memilih secara individu. Meskipun UU anti-korupsi yang tegas (dan
peraturan-peraturan pembiayaan kampanye yang longgar) dapat meyakinkan bahwa para anggota
biasanya tidak menjual suara mereka untuk keuntungan pribadi, mereka akan mencoba
mendapatkan apa yang disebut orang Amerika sebagai “pork barrel” (kandang babi) - uang

                                                                                                 83
Bagian II:
Makalah Konferensi


pemerintah untuk distriknya supaya anggota Kongress dipilih kembali. Ini merupakan efek samping
pemberian kekuasaan yang melimpah kepada setiap individu anggota kongres. Pada poin ini dan
saat ini, hal-hal seperti ini tidak diperlukan di Indonesia.

Impeachment
Salah satu ciri sistem Amerika yang agaknya para anggota MPR ingin meniru ialah prosedur
impeachment (panggilan untuk pertanggungjawaban). Namun demikian saya berpendapat bahwa
mereka sebaiknya mengikuti lebih dekat model Amerika ini. Kekuasaan dan prosedur impeachment
mestinya dinyatakan lebih jelas dalam UUD ‘45(tetapi nyatanya tidak) dan alasan-alasan
menerapkan impeachment juga harus jelas dikemukakan. Saya akhirnya melihat bahwa ketika
rakyat memilih presiden secara langsung, nilai politik impeachment menjadi jauh lebih besar
(yang mungkin menerangkan, paling tidak, mengapa impeachment tidak dilakukan terhadap
Presiden Clinton).

Model Perancis
Saya menekankan perlunya melihat lebih jelas model campuran yang mungkin tidak sering disebut
di Indonesia, yaitu: model Perancis.17 Saya mengatakan campuran karena model tersebut
merupakan suatu kompromi antara sistem parlementer murni (Perancis menerapkan sistem
parlementer sampai 1958) dan sistem presidensiil dengan ekskutif yang kuat, termasuk perdana
menteri yang memgang mayoritas parlemen. Saya tidak mengatakan bahwa model ini akan berjalan
baik di Indonesia, tetapi ini mungkin mengandung ide dan menunjukkan bahwa solusi konstitusi
yang kreatif dapat ditemukan.

Model campuran presidensiil dan parlementer
Salah satu ciri-ciri yang menarik dari Republik Ke-5 di Perancis (yakni Konstitusi 1958) ialah
fakta bahwa eksekutif terdiri atas presiden dan perdana menteri. Sejak 196218 presiden dipilih
langsung oleh rakyat, namun secara politik ia harus memilih perdana menteri dari partai mayoritas
di Parlemen. Sebagai contoh, ada presiden dari suatu partai yang harus bekerjasama dengan perdana
menteri dari partai lain. Hal ini dapat menciptakan kompromi yang menarik.

Hal yang paling menarik ialah dalam saat kerjasama presiden tidak sekuat perdana menteri, yang
menguasai suara mayoritas di Parlemen. Tetapi jika presiden dan perdana menteri dari partai



17
   Untuk peninjauan Konstitusi Perancis dalam bahasa Inggris, lihat John Bell, French Constitutional Law (Ox-
ford, Clarendon Press, 1992).
18
   Pasal 6, Konstitusi 1958, setelah amandemen.

84
                                                           Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                         Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


yang sama, presiden secara efektif atau paling tidak secara politik memegang peran penting dalam
pemerintahan karena ia pimpinan partai mayoritas di Parlemen. Jadi sistem ini agak flexible (lentur).

Pembagian kekuasaan legislatif antara eksekutif dan Parlemen
Ciri-ciri yang paling murni model Perancis ialah kekuasaan legislatif tidak sepenuhnya di tangan
Parlemen. Eksekutif memiliki sedikit kekuasaan konstitutional murni untuk membuat undang-
undang dalam masalah-masalah tertentu. Hal ini tidak dilakukan melalui pelimpahan kekuasaan
dari Parlemen (walaupun itu dapat terjadi19 ) - dalam beberapa hal konstitusi menetapkan
kemungkinan Parlemen tidak membuat undang-undang dan dalam hal ini eksekutif sendiri harus
menangani pembuatan undang-undang.

Dalam hal ini, peraturan-peraturan tidak pernah diajukan kepada Parlemen untuk mendapat
persetujuan. Jadi eksekutif bertindak sendiri. Dan yang lebih menarik lagi, sisa kekuasaan ada pada
eksekutif, tidak pada Parlemen - masalah-masalah yang tidak secara khusus diserahkan kepada Parlemen
berdasarkan pasal 34 (daftar kekuasaan legislatif) harus diatur dengan keputusan pemerintah.20 Sistem
yang tidak biasa ini diterapkan karena ada anggapan bahwa Parlemen tidak efisien dan bahwa dalam
beberapa hal akan lebih efisien kekuasan legislatif diserahkan kepada eksekutif.

Saya tambahkan bahwa bahkan dalam hal-hal Parlemen punya yurisdiksi (hak hukum), eksekutif
punya eklusivitas semu pada pengajuan rancangan undang-undang dan karena itu pada agenda
legislatif - anggota Parlemen tidak boleh mengusulkan undang-undang ataupun amandemen
yang membutuhkan dana21 untuk pembiayaan, dan karena sebagian besar rancangan undang-
undang perlu pendanaan, hanya pemerintah yang mungkin memprakarsai sebagian besar langkah-
langkah legislatif.

Karena itu Perancis mempunyai eksekutif yang amat efektif dan kuat dengan peran kepemimpinan
yang sesungguhnya dalam proses legislatif dengan menggunakan decrets ataupun dalam masalah-
masalah dalam batas-batas yurisdiksi Parlemen, dengan memiliki kekuasaan yang hampir eksklusif
untuk memprakarsai pembuatan UU dan amandemen.

Melaksanakan pembagian kekuasaan
Perancis memiliki Dewan Konstitutional (Conseil Constitutionnel) dan Dewan Negara (Conseil
d’Etat). Mereka melaksanakan pembagian kekuasaan antara eksekutif dan Parlemen. Sistem yang


19
   Pasal 38, Konstitusi 1958.
20
   Pasal 37, Konstitusi 1958.
21
   Pasal 40, Konstitusi 1958

                                                                                                     85
Bagian II:
Makalah Konferensi


digunakan cukup kompleks dan teknis, sehingga memerlukan tulisan panjang untuk menjelaskan
hal tersebut disini, namun cukup dikatakan bahwa dewan-dewan tersebut berkuasa melaksanakan
pembagian kekuasaan. Dalam menangani konflik, pemecahan jalan pengadilan dapat dilakukan,
bukan jalan politik.

Formula amandemen Indonesia
Formula perubahan UUD ‘45 merupakan persoalan jika menyangkut pembagian kekuasan antara
eksekutif dan Parlemen. Seperti telah disebutkan, UUD diubah oleh MPR sendiri, tanpa
memerlukan persetujuan pemerintah atau presiden ataupun referendum. Karena itu, risiko yang
sesungguhnya bahwa MPR (yang sebagian anggotanya bahkan tidak melalui pemilihan) mungkin
lebih tertarik untuk meningkatkan kekuasaannya dan menghilangkan kekuasaan tambahan
presiden daripada mereformasi Indonesia dan UUD. Memang, dalam hal ini amandemen UUD
yang baru-baru ini dilaksanakan menimbulkan keprihatinan, karena melalui amandemen tersebut
MPR memperluas kekuasaan Parlemen dan mengurangi kekuasaan presiden.22

Untuk mencapai perimbangan kekuasaan yang adil antara eksekutif dan Parlemen dan untuk
mempertahankan perimbangan kekuasan tersebut, mungkin penting bagi Parlemen (MPR)
ataupun eksekutif sendiri mempunyai kekuasaan untuk merubah UUD. Perancis telah mencapai
hal ini dengan melaksanakan referendum untuk hampir setiap amandemen konstitusi.23

Kesimpulan
Indonesia kini menghadapi demikian banyak problem dalam hal ini, dan orang mungkin berpikir
bahwa reformasi UUD sebaiknya tidak merupakan prioritas - pengambilan kebijaksanaan-
kebijaksanaan pemerintahan yang baik serta pelaksanaanya secara efisien agaknya jauh lebih penting
daripada merubah UUD. Sayangnya, ketidakjelasan UUD sekarang ini mempunyai andil dalam
ketidakpastian politik dan konflik antara Parlemen dan presiden. Pembagian kekuasaan merupakan
masalah yang seharusnya mendapat perhatian besar.

Saya telah memperkenalkan model-model luar bukan sebagai jawaban-jawaban yang sudah jadi
karena tidak ada jawaban-jawaban yang sudah jadi untuk tantangan-tantangan yang dihadapi


22
   Saya tambahkan MPR juga memberikan imunitas dari tuntutan kepada para anggotanya untuk usul-usul
dan pendapat-pendapat yang mereka kemukakan. Bahwa MPR mementingkan diri-sendiri diperjelas oleh
kenyataan bahwa MPR tidak memberikan imunitas yang sama kepada presiden.
23
   Amandemen konstitusi dapat diadopsi tanpa referendum hanya jika presiden menyetujui amandemen tersebut
dan Parlemen menyetujui dengan mayoritas khusus. Dalam hal demikian, eksekutif dan Parlemen dapat
menyetujui amandemen tersebut, karena itu pembagian kekuasaan mungkin dipertahankan. Lihat Pasal 89,
Konstitusi 1958.

86
                                                       Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                     Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


Indonesia. Dalam peristiwa-peristiwa yang manapun, para ahli perbandingan undang-undang
biasanya tahu bahwa solusi dari satu sistem hukum dan kebudayaan tidak dapat diterapkan dengan
mudah dan tidak dapat memberi hasil yang sama dalam sistem hukum dan kebudayaan lainnya.
Namun demikian, jik satu aspek dari suatu sistem luar mungkin memberi inspirasi atau mulai
memberi bayangan terhadap solusi Indonesia yang sesungguhnya, analisa perbandingan saya akan
menolong.




                                                                                                 87
Bagian II:
Makalah Konferensi


                     Paradigma Checks and Balances dalam
                        Hubungan Eksekutif – Legislatif
                                      Oleh T.A. Legowo

Salah satu substansi pokok reformasi konstitusi dalam konteks transisi menuju demokrasi adalah
merumuskan peran dan fungsi masing-masing cabang pemerintahan sedemikian rupa sehingga
masing-masing dapat saling mengawasi dan mengimbangi demi terhindarnya dominasi kekuasaan
satu cabang atas cabang-cabang pemerintahan lainnya. Diskusi tentang masalah ini sebenarnya
telah berkembang dengan sangat marak mengiringi proses reformasi konstitusi di Indonesia selama
kurang lebih dua tahun terakhir ini. Karena itu, membicarakan kembali masalah ini sebenarnya
hanya untuk mengingatkan bahwa proses reformasi konstitusi itu, bahkan setelah melalui dua
tahap amandemen terhadap UUD ‘45, belum secara tegas memanifestasikan paradigma checks
and balances khususnya dalam mengkerangka-kerjakan hubungan eksekutif-legislatif. Tersirat dalam
kenyataan ini adalah pertanyaan sejauh mana sebenarnya proses reformasi konstitusi
mempertimbangkan kepentingan checks and balances untuk membentuk suatu pemerintahan yang
demokratis.

Makalah singkat ingin mendiskusikan bagaimana konstruksi hubungan eksekutif-legislatif dalam
sistem pemerintahan yang berbeda-beda, dan bagaimana konsekuensi dari masing-masing
konstruksi itu terhadap sistem pemilihan umum. Pada bagian akhir akan dilihat bagaimana status
hubungan eksekutif-legislatif dalam proses reformasi konstitusi di Indonesia saat ini, dan apa
yang perlu dilakukan demi terbangunnya hubungan eksekutif-legislatif yang mendukung
terselenggaranya pemerintahan demokratik di negeri ini.

Mencegah dominasi kekuasaan satu cabang pemerintahan
Secara umum dalam praktek pemerintahan demokratik, paling kurang dikenal tiga bentuk sistem
pemerintahan: presidensiil, parlementer dan campuran. Meski berbeda satu dengan yang lain,
masing-masing sistem membawa satu kesamaan prinsip, yaitu mencegah dominasi kekuasaan
satu cabang atas cabang-cabang pemerintahan yang lain. Prinsip ini secara sama pula diterjemahkan
ke dalam pembagian kekuasaan antara eksektif, legislatif (dan yudikatif ). Tetapi cara pembagian
kekuasaan masing-masing sistem memang berbeda antara yang satu dengan yang lain.

Pemisahan kekuasaan
Kunci perbedaan di antara ke tiga sistem itu terletak pada sejauh mana kekuasaan pemerintahan
dibagi secara fungsional ke pada cabang-cabang pemerintahan, dan pada kekuasaan apa saja yang
dimiliki dan tidak dimiliki oleh masing-masing cabang pemerintahan itu. Ini termasuk sejauh
mana eksekutif dapat mengontrol badan legislatif, atau sejauh mana badan legislatif dapat
88
                                                           Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                         Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


mengontrol (mengawasi) eksekutif, dan seberapa besar kekuasaan badan legislatif mempunyai
kapasitas untuk membuat undang-undang. Satu hal penting dalam persoalan kontrol dan
persaingan antar cabang pemerintahan ini adalah kapasitas untuk mengajukan dan menyetujui
(mengabsahkan) legislasi, dan ini amat bervariasi di antara ketiga sistem tersebut.

Dalam sistem presidensiil, kekuasaan politik dan administratif dipisahkan antara eksekutif, legislatif
dan judikatif. Pejabat masing-masing cabang pemerintahan ini menjalani masa kerja dan melayani
konstituensi yang berbeda-beda. Dalam sistem parlementer, parlemen berdaulat, dan otoritas
eksekutif (yang dijalankan oleh perdana menteri dan Kabinet) berasal dari badan legislatif. Dalam
sistem campuran, kekuasaan eksekutif dibagi antara presiden yang dipilih secara terpisah dan
perdana menteri.

Presidensiil
Dalam sistem presidensiil, presiden (adalah kepala eksekutif sekaligus juga sebagai symbol kepala
negara) dipilih melalui pemilihan yang terpisah dari pemilihan anggota-anggota badan legislatif.
Presiden kemudian memilih dan mengangkat menteri-menteri anggota kabinet. Menteri-menteri
tidak merangkap sebagai anggota-anggota badan legislatif, meskipun pengangkatannya oleh
presiden memerlukan saran dan mungkin juga persetujuan dari badan legislatif. Karena petinggi-
petinggi badan eksekutif dipilih atau diangkat secara terpisah, sistem pmerintahan presidensiil
membawa ciri yang kuat pada pemisahan kekuasaan, di mana badan eksekutif dan badan legislatif
bersifat independen satu terhadap yang lain. Presiden mempunyai kuasa yang besar atas menteri-
menteri yang bekerja untuknya.

Parlementer
Sistem-sistem parlementer, tidak seperti sistem presidensiil, membawa ciri yang kuat pada
penggabungan kekuasaan antara cabang eksekutif dan cabang legislatif. Perdana menteri dipilih
dari badan legislatif melalui pemilihan yang sama dengan anggota-anggota lain badan legislatif
itu. Perdana menteri adalah ketua partai yang memenangkan mayoritas suara (kursi) di badan
legislatif (baik secara de facto, maupun dalam beberapa kasus melalui suatu pemilihan yang
dilaksanakan di badan legislatif ). Perdana menteri mengangkat menteri-menteri kabinet. Tetapi,
tidak seperti dalam sistem presidensiil, anggota-anggota kabinet ini adalah juga anggota-anggota
parlemen dari partai atau koalisi (partai-partai) berkuasa. Jadi, dalam sistem parlementer, petinggi-
petinggi maupun anggota-anggota eksekutif dan legislatif mempunyai konstituensi yang sama.
Jika partai berkuasa dikeluarkan (voted out) dari badan legislatif, jajaran eksekutif juga berubah.
Karena itu, kerjasama atau kooperasi antara eksekutif dan legislatif diperlukan agar pemerintah
dapat bertahan dan efektif dalam melaksanakan program-programnya.


                                                                                                     89
Bagian II:
Makalah Konferensi


Campuran
Sistem campuran biasanya merujuk kepada suatu sistem dengan seorang presiden yang dipilih secara
terpisah yang berbagi kekuasaan eksekutif dengan perdana menteri. Presiden biasanya mempunyai
kekuasaan konstitusional untuk memilih perdana menteri. Jika konstitusi atau keadaan politik cenderung
untuk memberikan tekanan kekuasaan kepada presiden, sistem campuran ini seringkali disebut sebagai
semi-presidensiil. Jika, sebaliknya, perdana menteri dan badan legislatif mempunyai kekuasaan lebih
besar dari pada presiden, sistem ini biasanya disebut sebagai semi-parlementer.

Dengan alasan-alasan politik tertentu, presiden biasanya menunjuk pemimpin koalisi partai-
partai berkuasa sebagai perdana menteri. Perdana menteri boleh berasal maupun tidak berasal
dari partai politik presiden, tergantung pada partai atau koalisi partai-partai yang membentuk
mayoritas di badan legislatif.

Sistem Prancis merupakan contoh dari sistem campuran semi-presidensiil. Presiden mempunyai
kekuasaan yang besar. Misalnya, presiden memilih perdana menteri dan menentukan anggota-
anggota kabinetnya sendiri. Presiden, kabinet dan birokrasinya menginisiasi dan merancang
sebagian besar legislasi. Presiden Prancis, seperti halnya di sistem campuran yang lain, mempunyai
wilayah-wilayah tertentu di mana kekuasaannya dibatasi dengan jelas, seperti misalnya dalam
pelaksanaan politik luar negeri. Pelaksanaan pemerintahan sehari-hari diberikan kepada perdana
menteri dan Kabinet.

Masa jabatan dan pemecatan legislatif – eksekutif
Salah satu kunci perbedaan di antara sistem presidensiil dan parlementer terletak pada kekuasaan
untuk memecat kepala eksekutif atau untuk membubarkan badan legislatif. Dalam system
parlementer, masa jabatan kepala eksekutif secara langsung terkait dengan masa jabatan badan
legislatif; sementara dalam sistem presidensiil masa jabatan itu tidak terkait.

Presidensiil
Dalam sistem presidensiil, sejalan dengan gagasan pemisahan kekuasaan, presiden dan anggota-
anggota badan legislatif dipilih secara terpisah untuk masa jabatan tertentu. Presiden tidak
mempunyai wewenang untuk memecat anggota legislatif. Pemecatan dini baik anggota legislatif
maupun presiden hanya dapat dilakukan melalui pemungutan suara di majelis rendah badan
legislatif dan dalam kondisi khusus. Dalam kondisi normal, bahkan jika partai politik presiden
merupakan minoritas di kedua majelis badan legislatif, presiden tetap akan berada dalam posisinya
hingga akhir masa jabatan yang telah ditentukan dalam pemilih umum. Tetapi di kebanyakan
sistem presidensiil, masa jabatan presiden dibatasi untuk beberapa kali saja, karena faktor historis
maupun untuk mencegah kelanggengan kekuasaan seorang presiden yang terlalu kuat.

90
                                                          Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                        Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


Parlementer
Dalam sistem parlementer, perdana menteri dapat dipecat dari jabatannya melalui dua cara. Pertama
melalui mosi tidak percaya, yang biasanya diajukan oleh oposisi atau koalisi oposisi. Mosi tidak
percaya memerlukan pemungutan suara di badan legislatif untuk membuktikan bahwa badan
legislatif tidak lagi mempunyai kepercayaan kepada perdana menteri dan kabinetnya. Jika
pemungutan suara menghasilkan mayoritas, jajaran eksektuif, termasuk perdana menteri, dipaksa
untuk turun dari jabatan mereka. Karena perdana menteri dan anggota kabinet adalah juga anggota-
anggota badan legislatif, proses ini menuntut/membuka pemilihan umum baru untuk badan
legislatif. Masa jabatan perdana menteri dan anggota-anggota badan legislatif sama-sama berakhir.
Kedua, perdana menteri dapat dipecat oleh partai politiknya di luar setting badan legislatif.
Pemecatan seperti ini tidak memaksa pemilihan umum baru untuk badan legislatif.

Campuran
Tidak seperti dalam system parlementer, badan legislatif di Prancis tidak dapat memecat presiden
di tengah masa jabatan. Sebaliknya, presiden dapat membubarkan majelis rendah badan legislatif
(tetapi tidak bisa untuk Majelis Tinggi). Selanjutnya, presiden mengangkat dan memecat perdana
menteri, yang secara efektif adalah kepala kabinet dan badan legislatif. Sama dengan model
parlementer, majelis rendah dapat juga memaksa perdana menteri untuk turun dari jabatan melalui
mosi tidak percaya. Jadi, dalam model Prancis, sementara perdana menteri amat rawan terhadap
kemungkinan pemecatan oleh presiden maupun badan legislatif, presiden tidak dapat dipecat
sebelum akhir masa jabatannya.

Fungsi legislatif: siapa menginisiasi, memformulasi dan mengubah undang-undang?
Dalam sistem presidensiil, parlementer dan campuran, badan legislatif merupakan forum diskusi
untuk masalah-masalah politik, ekonomi dan sosial, dan diperlukan untuk mengabsahkan undang-
undang baru. Salah satu perbedaan utama dari sistem-sistem ini terletak pada kekuasaan badan
legislatif untuk mengusulkan dan menyusun undang-undang.

Presidensiil
Dalam sistem presidensiil, badan legislatif menentukan agendanya sendiri dan mengabasahkan
rancangan-rancang undang-undangnya sendiri pula. Badan legislatif bisanya mengusulkan dan
memformulasi legislasi. Legislatif dapat saja bekerja sama dengan eksekutif dalam merumuskan
legislasi, terutama pada saat partai yang sama berkuasa di kedua cabang pemerintahan ini. Eksekutif
dapat merancang rancangan undang-undang, tetapi anggota-anggota badan legislatif harus
mengajukan di badan tersebut. Di beberapa sistem presidensiil, kekuasaan legislatif untuk
mengubah rancangan anggaran yang diajukan eksekutif dibatasi, dan presiden dapat memaksa
badan legislatif untuk memproses legislasi dalam suatu kurun waktu tertentu.

                                                                                                    91
Bagian II:
Makalah Konferensi


     • Badan legislatif cenderung mempunyai kekuasaan yang besar untuk legislasi. Tetapi,
       kelangkaan sumber-sumber, dan faktor-faktor lain dapat berperan mengurangi kekuasaan
       ini.
     • Potensi ketegasan/kekuatan legislatif lebih besar dalam system presidensiil, tetapi realisasi
       aktualnya tergantung pada faktor-faktor lain.
     • Badan legislatif di sistem presidensiil cenderung untuk mempunyai komisi dan sub-komisi
       khusus dan permanen dengan sejumlah staf profesional yang membantu dalam merancang,
       menilai kembali dan mengubah legislasi.
     • Melalui sistem komisi dan sub-komisi, badan legislatif mempunyai kekuasaan yang luas
       untuk memanggil kesaksian para ahli, anggota kabinet, penasehat presiden, dan sebagainya
       untuk dengan pendapat umum maupun tertutup di badang legislatif.
     • Presiden dapat mem-veto legislasi, yang hanya dapat dibatalkan oleh 2/3 suara di badan
       legislatif.

Parlementer
Dalam sistem parlementer, eksekutif (perdana menteri, Kabinet dan birokrasi) mengontrol agenda
legislatif, dan anggota badan legislatif mempunyai sedikit kekuasaan untuk mengajukan inisiatif
legislasi.

     • Kepala eksekutif dan anggota kabinetnya menginisiasi setiap legislasi yang berpengaruh
       terhadap anggaran ataupun pengeluaran negara.
     • Hanya terdapat sedikit komisi permanen dengan dukungan sedikit staf professional untuk
       membantu merancang dan menilai kembali legislasi.
     • Keputusan-keputusan kebijakan penting dapat dan seringkali dibuat pada tingkat kaukus
       partai daripada di dalam komisi-komisi.

Campuran
     • RUU dapat diajukan oleh pribadi anggota, eksekutif dan pemerintah (perdana menteri
       dan Kabinet).
     • Eksekutif menentukan agenda di badan legislatif dan dapat mengajukan usul untuk suatu
       paket pemungutan suara, yang akan menentukan apakah semua atau tak satupun rancangan
       undang-undang dalam paket itu disetujui.
     • Eksekutif dapat membuat setiap RUU yang diinisiasinya berakhir pada mosi tidak percaya
       jika ditolak, yang membubarkan parlemen.
     • Presiden dapat melakukan by-pass atas badan legislatif dengan cara meminta persetujuan
       langsung kepada rakyat melalui referendum nasional. Jika mayoritas suara mendukung
       RUU, RUU ini akan dengan sendirinya menjadi UU tanpa persetujuan badan legislatif.

92
                                                         Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                       Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


Indonesia: menentukan pilihan
Indonesia baik pada masa pra maupun paska Amandemen II UUD ‘45 menyatakan diri secara
resmi menganut dan mempraktekan sistem presidensiil dalam sistem politik dan pemerintahannya.
Tetapi nampaknya tidak pernah ada bukti yang cukup kuat menyatakan bahwa sistem politik dan
pemerintah presidensiil telah dilakukan secara taat-asas pada ke dua periode itu. Sebabnya mungkin
karena paradigma checks and balances untuk membangun sistem pemerintahan demokratis kurang
mewarnai formulasi maupun proses amandemen UUD ‘45 itu. Sementara itu, pertimbangan-
pertimbangan politis rasanya telah mendominasi interpretasi UUD ‘45 dalam praktek
penyelenggaraan pemerintahan.

Baik pada masa pra maupun paska amandemen UUD ‘45, prinsip sistem lembaga tertinggi MPR
tetap berlaku. Segala kekuasaan pemerintahan berawal dan berakhir di lembaga tertinggi MPR.
Ini jelas meniadakan prinsip perimbangan dan pengawasan antar cabang-cabang pemerintahan.
Kalaupun prinsip perimbangan dan pengawasan ini berjalan, ia hanya berlangsung di bawah, dan
karena itu bisa dibatalkan oleh, lembaga tertinggi MPR. Singkatnya, siapa yang menguasai MPR,
dia-lah sebenarnya yang mengendalikan politik dan pemerintahan di Indonesia.

Pada masa pra-amandemen UUD ‘45, konstitusi Indonesia merumuskan hanya wewenang-
wewenang pokok dan umum masing-masing lembaga negara dan pemerintahan. Perincian untuk
pelaksanaan wewenang ini diserahkan kepada lembaga tertinggi MPR dan lembaga legislasi yang
dikendalikan oleh presiden. Sementara itu, secara de facto, presiden pun menguasai MPR. Secara
praktis, dengan demikian, kekuasaan politik dan pemerintahan pada masa ini dikendalikan dan
ditentukan oleh presiden. Karena itu, praktek penyelenggaraan pemerintahan memberikan
keuntungan-keuntungan politis bagi pelanggengan kekuasaan presiden. Hubungan eksekutif-
legislatif tidak pernah terjadi, karena badan legislatif secara konstitusional maupun secara nyata
digabungkan dan menyatu di dalam lembaga eksekutif.

Dominasi kekuasaan presiden ternyata hanya dapat diterobos oleh gerakan reformasi yang dimotori
mahasiswa. Perubahan ini membuka peluang emas sebenarnya untuk pembaruan dalam segala
aspek politik dan pemerintahan yang otoritarian. Salah satu perubahan emas itu adalah perubahan
UUD ‘45 melalui proses amandemen. Dua tahap amandemen pun telah dilakukan terhadap
UUD ‘45. Sementara itu, tahap ketiga amandemen UUD 45 pun sudah diagendakan untuk
tahun 2002.

Dalam dua tahap amandemen UUD ‘45 itu, perubahan-perubahan penting dalam hubungan
eksekutif-legislatif telah dilakukan. Inti dari perubahan itu adalah pengurangan sebanyak mungkin
kekuasaan eksekutif di satu pihak, dan penguatan sebesar mungkin kekuasaan legislatif di pihak

                                                                                                   93
Bagian II:
Makalah Konferensi


lain. Sedikit banyak, kecenderungan zero-sum seperti ini masih terasa mewarnai proses amandemen
UUD ‘45 dewasa ini. Pendulum pun bergeser dari executive heavy pada pra-amandemen menjadi
legislative heavy pada paska amandemen UUD ‘45. Pergeseran pendulum ini menghasilkan pada
akhirnya bahwa Indonesia tetap menganut dan mempraktekan sistem presidensiil, tetapi dengan
presiden yang secara konstitusional maupun de fakto telah dipangkas kekuasaannya secara berarti
sehingga diragukan dapat menjalankan kekuasaan eksekutif (pemerintahan) secara efektif.

Amandemen UUD ‘45 tetap mempertahankan sistem lembaga tertinggi MPR. Tetapi amandemen
UUD ‘45 telah mengubah jalur dan faktor peluang yang potensiil menguasai MPR, yakni badan
legislatif DPR. Keanggotaan MPR didominasi oleh anggota-anggota DPR. Bisa jadi, agenda
MPR akan sangat ditentukan oleh kemauan DPR. Dengan kata lain, MPR adalah DPR. Dan, ini
berarti prinsip check and balances untuk membentuk suatu pemerintahan yang demokratis kurang
mempunyai peluang untuk direalisasi justru karena berlangsungnya dominasi kekuasaan satu
lembaga negara atas lembaga-lembaga negara yang lain. Singkatnya, paska-amandemen UUD
‘45 pun sebenarnya kurang membuka peluang bagi terbangunnya suatu pemerintahan yang
demokratis, relatif efektif dan stabil untuk melaksanakan program-program pemerintahan.

Faktor historis-psikologis yakni demi mencegah kembalinya otoritarianisme eksekutif mungkin
sekali melatari pergeseran pendulum itu. Tetapi, kepentingan masa depan Indonesia nampaknya
tidak bisa hanya ditumpukan pada faktor historis-psikologis seperti ini. Ia perlu ditumpukan
pada perspektif yang lebih berwawasan ke depan demi terbangunnya sistem politik dan
pemerintahan demokratis, transparan dan dengan mekanisme tanggunggugat yang jelas. Karena
itu, beberapa pokok pemikiran di bawah mungkin pantas untuk dipertimbangkan.

     • Prinsip checks and balances harus menjadi pertimbangan utama dalam mengkonstruksi
       hubungan eksekutif-legislatif, untuk menghindarkan dominasi kekuasaan satu lembaga
       politik atas lembaga-lembaga politik yang lain.
     • Pilihan-pilihan harus ditentukan secara tegas, yakni apakah sistem presidensiil, ataukah
       sistem parlementer, ataukah sistem campuran yang akan dianut oleh Indonesia. Jika, sistem
       campuran adalah pilihannya, dia harus pula ditegaskan sistem campuran yang mana.
     • Pilihan yang jelas atas sistem pemerintahan harus dilakukan karena akan menentukan sistem
       dan ragam pemilihan umum. Sistem dan ragam pemilihan umum ini menjadi dasar
       bagaimana ekspresi rakyat berdaulat pada akhirnya ditentukan.
     • Pemisahan kekuasaan dan, penjabaran peran dan fungsi, cabang-cabang pemerintahan
       dirumuskan secara rinci dalam Konstitusi Indonesia demi meminimalisasi kemungkinan
       penafsiran yang bermacam-macam, sekaligus menghindari terjadinya berbagai kontroversi.
     • Mempertahankan sistem lembaga tertinggi MPR hanya akan mengulangi sejarah kegagalan

94
                                                    Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                  Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


  Indonesia dalam usahanya membangun sistem politik dan pemerintahan yang demokratis,
  transparan dan dengan mekanisme tanggung-gugat yang jelas.
• Menghindari seminimal mungkin kepentingan-kepentingan politik jangka pendek dalam
  proses reformasi konstitusi dengan merealisasi gagasan membentuk komisi konstitusi yang
  aspiratif kepentingan masa depan Indonesia, yakni penghormatan terhadap HAM,
  demokrasi dan keadilan untuk masyarakat.



   Referensi
   API. Panduan Parlemen Indonesia (Jakarta: Yayasan API, 2001)
   ForMAPPI. “Kesenjangan Pelaksanaan Fungsi DPR,” makalah disampaikan pada seminar
   Evaluasi Kinerja DPR 1999-2001, Jakarta, 19 Juli 2001
   Lijphart, Arend. Parliamentary Versus Presidential Government (Oxford: Oxford University
   Press, 1992)
   Lubis, Todung Mulya. “Konstitusi Baru Sekali Lagi,” Orasi disampaikan untuk
   memperingati Hari Kemerdekaan Indonesia ke 56, Jakarta, 15 Agustus 2001
   Wiratma, I Made Leo. “Konstitusi Indonesia dari Jaman ke Jaman” dalam Merumuskan
   Kembali Kebangsaan Indonesia, e-book CSIS 30 Tahun (Jakarta: CSIS, 2001)




                                                                                              95
Bagian II:
Makalah Konferensi


        Bagaimana Hubungan Legislatif dengan Eksekutif?
                                    Oleh Ali Masykur Musa

Pengantar
Perdebatan mengenai keunggulan sistem presidensil dengan parlementer di dalam masyarakat
terjadi begitu panjang dan mungkin waktu untuk memperdebatkan keduanya lebih lama jika
dibandingkan dengan substansi yang akan dihasilkan keduanya yaitu demokrasi.

Dalam konteks pelaksanaan sistem negara demokrasi, harus mencerminkan adanya alokasi cabang
kekuasaan yang lebih jelas. Mekanisme pertanggungjawaban yang jelas dan adanya derajat
kebebasan yang memadai. Hal tersebut hanya bisa dilaksanakan apabila derajat literasi masyarakat
sudah matang. Sehingga dapat melahirkan budaya politik yang matang pula.

Selanjutnya dalam konteks internasional, perbincangan atas kedua sistem ini biasanya merujuk
pada dua negara, yaitu Amerika Serikat dan Inggris, dimana yang pertama mewakili sistem
presidensil dan kedua mewakili sistem parlementer. Penerapan salah satu dari kedua sistem ini
dalam sebuah negara biasanya dibedakan dalam tiga bentuk utama, yaitu presidensil murni,
parlementer murni, dan semi presidensil-parlementer. Walaupun dalam kecenderungannya, bentuk
yang ketigalah yang sering diterapkan oleh sebagian besar negara, khususnya bagi negara yang
memiliki konstitusi demokrasi, termasuk Indonesia.

Pilihan untuk menerapkan salah satu sistem ini, biasanya sangat dipengaruhi oleh realitas ekonomi,
politik dan budaya masyarakatnya atau bisa juga dipengaruhi oleh sistem pemerintahan negara
yang pernah menjajahnya di masa lalu. Namun yang paling penting adalah bahwa tujuan ideal
dari beberapa pilihan ini diarahkan untuk menciptakan iklim demokratis di negara tersebut,
yang biasanya ditunjukkan dari adanya chek dan balance antara kekuasaan eksekutif dengan
legislatif yang ditopang oleh kekuasaan yudikatif yang independen dan mandiri, serta partisipasi
politik yang maksimal dari warga negaranya.

Adapun yang harus dipilih oleh negara tertentu dalam menerapkan sistem pemilu, maka terdapat
beberapa pertimbangan untuk menilai akseptabilitas sistem pemilu, yaitu pertama; memperlihatkan
derajat keterwakilan yang tinggi (representation), kedua; mampu memberikan legitimasi bagi
pemerintah (legitimacy), ketiga; mewujudkan partisipasi rakyat dalam kehidupan politik
(participatory), keempat; tidak menimbulkan gangguan keamanan atau dengan perkataan lain
menjamin sekuriti negara (security); kelima; mampu menghasilkan stabilitas politik untuk
mendukung pembangunan (stability) dan keenam; dapat dijadikan wahana kontrol rakyat setiap
periode terhadap pemerintah (control).

96
                                                          Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                        Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


Pengertian sistem presidensil dan sistem parlementer
Jika kita merujuk pada beberapa sumber literatur yang ada, maka secara sederhana pengertian
dari dua sistem diatas dapat dijelaskan sebagai berikut:

Sistem presidensil adalah sebuah sistem dimana (umumnya) kepala pemerintahan sekaligus kepala
negaranya dijabat oleh seorang presiden, yang dipilih secara langsung oleh rakyat atau melalui
badan pemilihan untuk masa jabatan tertentu sesuai dengan UUD yang ada dan kepimpinannya
bersifat non-kolegial (satu orang) yang dalam kondisi normal tidak dapat dijatuhkan oleh legislatif.
Dalam sistem ini biasanya, presiden dan anggota kabinetnya tidak dapat merangkap sebagai anggota
legislatif.

Adapun sistem parlementer adalah sebuah sistem pemerintahan yang dipimpin oleh perdana
menteri atau presiden yang diangkat oleh legislatif dan sangat tergantung oleh mosi atau
kepercayaan lembaga legislatif, sistem kepimpinannya biasanya bersifat kolegial atau kolektif.
Dalam sistem ini perdana menterinya dapat merangkap sebagai anggota legislatif.

Namun yang perlu ditegaskan disini, bahwa dalam pelaksananya, kedua pengertian di atas tidak
dapat dijalankan secara sesuai dengan batasan-batasan itu. Adapun beberapa batasan yang ada
dalam sistem presidensil digunakan dalam parlementer, dan begitu sebaliknya. Faktor utama
yang menyebabkan kurang konsekuennya sebuah negara mengunakan batasan-batasan pengertian
di atas akibat dari penilaian yang dilakukan oleh mereka atas beberapa kekurangan dan keunggulan
yang dimiliki oleh kedua sistem diatas.

Kelebihan dan kekurangan dari sistem presidensil dan parlementer
Hubungan yang dinamis antara kebutuhan masyarakat dengan kepentingan yang dimilikinya,
khususnya kepentingan politik, pada gilirannya akan sangat menentukan model atau pola sistem
kerja yang digunakan untuk memenuhi kebutuhan dan kepentingannya itu. Begitu juga dalam
sebuah negara, dimana warga masyarakatnya atau yang lebih khusus lagi bagi mereka yang ada
dipartai politik yang memiliki kebutuhan atau kepentingan yang harus diperjuangkannya, akan
sangat mempengaruhi proses pilihan atas dua sistem tersebut, yang dianggap cukup ideal untuk
digunakan alat meraih tujuan-tujuannya, baik yang bersifat praktis atau yang ideal.

Namun sebelum proses pilihan itu dilakukan, akan lebih baiknya untuk merinci beberapa kelebihan
dan kekurangan dari sistem presidensil dan parlementer ini.

Pertama; dalam sistem presidensil stabilitas kekuasaan eksekutif sangat dijamin akibat adanya
penentuan masa jabatan yang ditetapkan oleh UUD yang sangat dimilikinya, sedangkan dalam

                                                                                                    97
Bagian II:
Makalah Konferensi


sistem parlementer stabilitas eksekutif sangat tergantung dari ada atau tidak adanya mosi atau
kepercayaan parlemen.

Kedua; dalam sistem presidensil pemilihan kepala pemerintahannya dianggap lebih demokratis
karena dipilih langsung oleh rakyat atau melalui badan pemilihan, sedangkan dalam sistem
parlementer, kepala pemerintahan dipilih oleh parlementer, hal ini dianggap tidak kurang
demokratis, karena tidak dapat menampung aspirasi langsung warga masyarakat.

Ketiga; dalam sistem presidensil terjadi pemisahan kekuasaan antara eksekutif dan legislatif,
terutama dalam keanggotaan antara eksekutif dan legislatif dipandang sebagai sebuah ancaman
bagi terjadinya tirani pemerintahan yang dapat mengekang atau membatasi kebebasan individu.

Keempat; akibat adanya pemisahan antara kekuasaan eksekutif dan legislatif di dalam sistem
presidensil, maka hal ini dianggap bisa menimbulkan “kemandegan atau kelumpuhan”
pemerintahan, disaat terjadi ketidaksesuaian diantara keduanya. Namun terjadi sebaliknya pada
sistem parlementer; potensi kemandegan atau kelumpuhan pemerintahan sangat minimal, karena
tidak adanya pemisahan jabatan atau keanggotaan diantara eksekutif dan legislatif.

Kelima; adanya penentuan masa jabatan yang ditentukan oleh parlemen berdasarkan UUD yang
ada dalam sistem presidensil, menyebabkan ada “kekakuan” atau ke-tidak-elastisan pemerintahan
yang dapat merespon situasi dan kondisi temporal yang terjadi, hal ini kondisinya berlainan
dengan sistem parlementer, dimana masa jabatan pemerintahan yang sangat ditentukan dari mosi
atau ketidakpercayaan parlementer, dimana masa jabatan pemerintahan yang sangat ditentukan
dari mosi atau ketidakpercayaan parlemen, yang sewaktu-waktu bisa mengganti pemerintahan
sesuai dengan kebutuhan atau situasi yang ada.

Keenam; karena hanya ada satu pemenang yang akan menguasai pemerintahan dalam sistem
presidensil, berakibat pada makin minimalnya kemungkinan untuk membentuk koalisi atau
pembagian kekuasaan bagi kelompok oposisi (kalah) yang ada. Hal ini dianggap sebagai ancaman
bagi pembangunan sistem demokrasi, terutama disebuah negara yang dimiliki tingkat pluralitas
yang tinggi. Lain halnya dengan sistem parlementer, dalam sistem ini terjadi pembagian kekuasaan
atau terjadi koalisi diantara partai yang ada, sehingga dapat menampung sebagian besar aspirasi
warga masyarakat.




98
                                                     Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                   Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


Catatan dari reformasi konstitusi Indonesia: amandemen UUD ‘45
Meskipun amandemen UUD ’45 belum ideal yang diharapkan masyarakat luas, tetap arah untuk
menata hubungan kelembagaan antara legislatif dan eksekutif mulai jelas. Amandemen tersebut
misalnya mencakup :

   • Mengurangi kekuasaan yang besar pada presiden (executive heavy)
   • DPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif
   • Terdapat checks and balance antara kedua lembaga tersebut dalam menjalankan kekuasaan
     negara
   • Rencana pemilihan presiden secara langsung oleh rakyat untuk lebih konsisten terhadap
     sistem presidensil, agar mempunyai legitimasi yang kuat seperti DPR
   • Rencana memilih sistem bikameral
   • Rencana tatacara impeachment, baik terhadap presiden dan atau wakil presiden, maupun
     terhadap anggota DPR/DPD, dan sebagainya.

Demikian catatan ringkas ini, semoga bermanfaat.




                                                                                               99
Bagian II:
Makalah Konferensi


          Menetapkan Lembaga-Lembaga Konstitusional:
              Peran Badan Legislatif dan Eksekutif
                         Oleh Dr. Sakuntala Kadirgamar-Rajasingham

Ada beberapa hal yang menentukan perjanjian besar di Indonesia. Ada semacam persetujuan
bahwa Undang-Undang Dasar 1945 kabur dan memberi peluang bagi munculnya pemerintah
otoriter dibawah kekuasaan Presiden Soekarno dan Soeharto. Amandemen I dan II terhadap
konstitusi tersebut yang dibuat pada tahun 1999 dan 2002 telah mendobrak apa yang menjadi
tabu terhadap perubahan konstitusi. Presiden Megawati Soekarnoputri dalam pidato kenegaraannya
di bulan Agustus 2001 mengambil satu langkah besar ketika dia mengemukakan tentang perlunya
pembentukan satu komisi dengan tugas melakukan revisi yang komprehensif terhadap konstitusi.
Saat ini di Indonesia tengah terjadi perdebatan serius tentang bagaimana institusi politik bisa
dengan baik merespon tantangan demokrasi. Semua mata tertuju pada lembaga kepresidenan
dan legislatif.

Dalam makalah ini, tanpa mesti bersifat preskriptif, saya membuat kasus bahwa penilaian terhadap
lembaga-lembaga konstitusional haruslah bersifat multi-dimensi dan multi-lapis. Ia harus meliputi
penilaian terhadap kekuasaan, fungsi dan mode penunjukan kepresidenan, DPR dan MPR dan
bahwa penilaian ini haruslah meliputi institusi yang sangat terlantar – peranan yudikatif.

Harus dimengerti bahwa institusi politik tidak beroperasi dalam kevakuman. Operasinya
dipengaruhi oleh fakor-faktor historis dan sosial. Juga, pengoperasian satu rangkaian institusi
konstitusional dipengaruhi oleh interaksi mereka dengan institusi-institusi lain dan hubungan
interaktif inilah yang benar-benar menentukan kekuasaan dan peranan dari setiap institusi tersebut.

Lebih jauh, kebanyakan dari institusi-institusi non konstitusional seperti partai-partai politik dan
undang-undang seperti pihak-pihak yang merancang sistem pemilihan, juga mempengaruhi
pengoperasian lembaga-lembaga konstitusional seperti badan legislatif dan eksekutif. Bagaimana
badan legislatif dan eksekutif dipilih akan mempengaruhi basis kekuasaan, peranan dan fungsi mereka.

Melihat banyak warisan Indonesia – seperti pemerintahan otoriter selama beberapa dasawarsa,
pergantian presiden dalam tiga tahun setelah kekisruhan konstitusi yang berlarut-larut dan sangat
melemahkan, sebuah badan legislatif dimana tidak ada partai yang muncul sebagai pemenang
mayoritas, perlunya sebuah pemerintah yang akan melaksanakan pembaruan yang luas dalam
lingkungan politik, ekonomi dan social – ada semacam rasa kemendesakan bahwa reformasi
tersebut harus memperjuangkan pemerintahan yang efektif dan stabil dan harus mengatasi banyak
kebingungan dan ketidakpastian yang ada dalam konstitusi sekarang ini.

100
                                                                     Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                                   Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


Apa peran konstitusi?
Peranan konstitusi adalah untuk menyediakan satu kerangka pemerintahan yang stabil. Yang
mengutamakan pembuatan dan pemberdayaan institusi politik (eksekutif, legislatif dan yudikatif )
untuk membentuk dan mengatur pemerintahan. Tugas utama pemerintah yang dibentuk
berdasarkan undang-undang adalah memilih dan merumuskan kebijakan-kebijakan yang
menentukan arah simbolis yang jelas dan menjamin agar kebijakan-kebijakan tersebut dapat
dilaksanakan dengan efektif.

Setiap tugas ini memerlukan proses institusional berbeda dan untuk mencapai keduanya dalam
satu sistem pemerintahan bukanlah pekerjaan mudah.

Keefektifan menuntut sebuah pemerintahan dengan dukungan mayoritas di legislatif, yaitu lembaga
dimana pemerintah harus memberikan pertanggungjawaban dan yang telah membangun sebuah
program yang konsisten secara internal. Pemerintah harus dirangsang dan dibatasi oleh sebuah
oposisi yang siap masuk dengan programnya sendiri kalau pemerintah kehilangan kepercayaan
pendukungnya.1

Badan-badan legislatif bisa dibentuk atas dasar sistim pemilihan kompetitif yang membuahkan
hasil mayoritas (yang didasarkan pada prinsip-prinsip daerah pemilihan satu-anggota dan First-
Past-The-Post) atau mereka bisa memakai prinsip-prinsip konsensus atau konsosiasi (atas dasar
keterwakilan proporsional) untuk menjamin keterwakilan yang luas dari semua pandangan politik.
Namun dalam kondisi demikian, usaha-usaha agar semua anggota koalisi badan legislatif pelangi
merasa puas, sering berujung pada kompromi-kompromi yang bisa menjadi preseden terhadap
arah kebijakan yang efektif. Ada kecenderungan dimana orang melihat pemerintah yang efektif
sebagai pemerintah yang stabil secara politik yang menjalani masa pemerintahannya dan tidak
mesti sebagai pemerintah yang sekedar memenuhi janji-janji yang dibuat pada saat pemilihan.

Arah simbolis yang jelas hanya bisa datang dari seorang kepala pemerintahan yang memimpin
legitimasi pemilihan sesuai dengan haknya, dan bahkan bisa menentang kecenderungan konservatif
dari koalisi legislatifnya sendiri dan basis kepentingannya tatkala tantangan yang dihadapi menuntut
agar dia berbuat demikian.2




1
    Sergio Fabbrini, “Presidents, Parliaments, and Good Government,” Journal of Democracy 6.3 (1995): 128-138.
2
    Ibid.

                                                                                                                 101
Bagian II:
Makalah Konferensi


Model-model konstitusi
Ada semacam pengertian yamg berkembang bahwa rancangan institusi politik itu penting dan
berpengaruh pada hasil-hasil politik. Saat ini ada kepentingan yang wajar dalam “rekayasa politik”
sebagai alat untuk menjamin stabilitas politik. Walaupun tidak ada jenis-jenis yang ideal, sistem-
sistem konstitusi bisa dikelompokkan secara luas dalam tiga sistem, yaitu sistem presidentisil,
parlemen dan campur. Sistem presidensil umumnya diterapkan di negara-negara Amerika Serikat,
Filipina dan banyak negara Amerika Latin, sistem parlementer diadopsi oleh Inggris, India dan
negara-negara persemakmuran, sedangkan sistem campuran yang merupakan kombinasi dari sistem
presidensil dan parlementer diterapkan oleh Perancis dan Sri Lanka, sementara Israel yang memakai
sistem parlementer dengan perdana menterinya dipilih secara langsung merupakan contoh lain
tentang inovasi konstitusional.

Dalam sistem presidensil, presiden sekaligus merangkap sebagai kepala negara dan kepala
pemerintahan. Presiden dipilih baik secara langsung maupun tidak langsung untuk suatu masa
bakti dan bertanggung jawab kepada konstitusi dan bukan kepada lembaga legislatif. Prinsip
pemisahan kekuasaan menjamin kekuasaan terpisah dan independen dari lembaga eksekutif,
legislatif dan yudikatif. Lembaga-lembaga ini dalam banyak hal berada pada posisi sejajar. Presiden
tidak dapat diganti oleh pada petengahan masa baktinya oleh badan legislatif kecuali melalui satu
proses impeachment karena pelanggaran konstitusi yang jelas atau karena melakukan tindak
kejahatan. Kekuasaan presiden dengan jelas ditetapkan dalam konstitusi dan boleh jadi meliputi
kekuasaan untuk membuat aturan dan peraturan untuk menerapkan undang-undang, untuk
menggagalkan rancangan undang-undang, menjalankan pemerintahan, membentuk kabinet dan
penugasan-penugasan kenegaraan lainnya, memberikan pengampunan dan amnesty,
menandatangani perjanjian internasional, menyatakan keadaan perang atau damai dan
mengeluarkan ketetapan-ketetapan dalam keadaan darurat yang kemudian harus disetujui oleh
dewan legislatif.

Dalam sistem parlementer, perdana menteri dipilih oleh dan dari lembaga legislatif dan bisa
diturunkan ditengah masa baktinya melalui sebuah voting mosi tak percaya. Pemisahan kekuasaan
legislatif dan eksekutif tidak ditetapkan dan seorang perdana menteri dengan mayoritas yang
solid di legislative memiliki kelebihan karena bisa menerapkan program legislatif yang jelas.
Parlemen membentuk sebuah oposisi loyal yang bisa membentuk sebuah pemerintahan alternatif.

Dalam sistem semi-presidensil atau hibrida sebagaimana diterapkan di Perancis, presiden secara
langsung dipilih melalui sebuah pemungutan suara rakyat, sebagai layaknya di legislatif. Presiden
harus memilih seorang perdana menteri yang berasal dari anggota partai yang memiliki dukungan
terbesar di Parlemen. Presiden dan perdana menteri tidak mungkin datang dari partai berbeda

102
                                                         Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                       Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


dan dalam keadaan seperti ini kekuasaan presiden dibatasi. Perdana menteri dalam sistim seperti
ini bertanggung jawab untuk menyampaikan program pemerintah kepada Parlemen dan untuk
pertanggungjawaban pada Parlemen. Presiden boleh mengambil inisiatif tapi tidak bisa memerintah
tanpa sepengetahuan Parlemen. Demikian pula Parlemen, ia dapat memblokir pemerintah tapi
tidak dapat melaksanakan pemerintahan sendirian.

Konteks Indonesia
Orang mungkin bertanya sejauh mana konstitusi Indonesia, sebagaimana diamanatkan oleh
Amandemen I dan II, memberikan kerangka bagi sebuah pemerintah yang stabil dan efektif dan
apakah ia telah menetapkan kerangka untuk pemerintahan yang menganut sistem presidensil,
parlementer atau campuran. Pertanyaan ini perlu dijawab, jika hanya untuk mengatasi harapan-
harapan sehubungan dengan kepresidenan dan legislatif. Apa sesungguhnya kekuasaan masing-
masing mereka, otoritas mereka, tanggungjawab dan pertanggungjawaban mereka?

Peranan eksekutif dan legislatif
Di Indonesia, presiden adalah kepala pemerintahan. Namun, presiden tersebut berada dibawah
MPR. Presiden adalah administrator negara tertinggi setelah MPR. Dengan demikian presiden
mempunyai dua pertanggungjawaban baik kepada MPR maupun kepada konstitusi.

Presiden dipilih secara tidak langsung oleh MPR – sebuah badan legislative besar yang terdiri dari
anggota terpilih dan anggota tak-dipilih. Tidak ada aturan bahwa presiden harus dipilih dari
partai yang memiliki jumlah suara terbanyak dan sejauh itu pilihan terhadap presiden tersebut
boleh jadi tidak ada hubungannya dengan pilihan rakyat, atau persetujuan terhadap program
kebijakan mereka.

MPR juga memilih wakil presiden. Tidak ada aturan bahwa presiden dan wakil presiden harus
berasal dari partai yang sama dan seandainya presiden digantikan oleh wakil presiden ditengah
masa baktinya keseluruhan konstelasi para aktor politik mungkin akan berubah.

Saat ini tengah berlangsung perdebatan aktif apakah pemilihan langsung harus diterapkan untuk
mencari presiden dan wakil presiden. Diskusi demikian akan memiliki implikasi yang sangat
besar terhadap hubungan presiden dengan MPR. Jika langkah-langkah seperti ini diterapkan,
fokusnya tidak hanya pada proses pemilihan tapi juga pada revisi kekuasaan dan staus konstitusi
dari kepresidenan tersebut. Dalam konteks saat ini MPR yang menentukan Garis-Garis Besar
Haluan Negara (GBHN). Karena presiden tidak mempunyai peranan dalam membuat kerangka
GBHN ini, maka ia mendapat tugas untuk menerapkan kebijakan tersebut sesuai dengan GBHN
tersebut.

                                                                                                  103
Bagian II:
Makalah Konferensi


Berbeda dari sistem presidensil yang melakukan impeachment hanya bila terjadi pelanggaran
terhadap konstitusi, sumpah jabatan atau melakukan tindak kejahatan, MPR bisa memberhentikan
presiden ditengah masa baktinya kalau terbukti melanggar kebijakan nasional. Status konstitusional
presiden akan sangat terganggu walaupun prosesnya dipertimbangkan secara lebih matang dan
lebih berhati-hati dari pada mosi tak percaya yang bisa menurunkan seorang perdana menteri.3

Dalam sistem sekarang, MPR memulai dan melaksanakan amandemen konstitusi. Karena MPR
terdiri dari anggota-anggota tak dipilih, maka dapat dikatakan bahwa ia memiliki kekuasaan
yang luar biasa dan sangat luas. Amandemen I dan II telah lebih jauh menetapkan ulang kekuasaan
presiden dalam hubungannya dengan DPR. Presiden berhak hanya mengajukan rancangan undang-
undang ke DPR4 dan bisa mengeluarkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-
undang namun tidak diberi mandat untuk melakukannya.5 Anggota DPR juga mempunyai hak
untuk mengajukan rancangan undang-undang.6 Ketetapan-ketetapan ini, ditambah dengan
ketetapan bahwa rancangan undang-undang yang gagal mencapai persetujuan gabungan DPR
dan presiden tidak akan diterapkan lagi pada sidang yang sama.7 DPR yang sama tampaknya
akan tetap meninggalkan kebuntuan bagi legislatif karena tidak ada kewajiban bagi presiden
untuk menyetujui rancangan undang-undang ini dalam sidang berikutnya. Ketetapan-ketetapan
ini akan memunculkan situasi tak menentu dimana presiden mungkin menghalangi atau
menggagalkan agenda legislatif DPR untuk jangka waktu yang tak terbatas.

Dalam situasi yang memaksa presiden berhak membentuk peraturan pemerintah sebagai pengganti
undang-undang8 yang harus disetujui oleh DPR pada sidang berikutnya,9 dan kondisi dimana
tidak ada persetujuan seperti itu yang menentukan bahwa peraturan-peraturan tersebut harus
dicabut.10 Status tindakan-tindakan administratif yang diambil selama periode ini sebelum adanya
pencabutan tetap tidak jelas. Presiden akan menunjuk para duta besar dengan meminta pendapat
DPR,11 menerima akreditasi para duta besar,12 memberikan amnesti dan mencabut tuduhan
sehubungan dengan pendapat DPR.13


3
  National Democratic Institute, On Presidential Constitutions, Provisions regarding the Presidency and the Roles of Heads of
State and Head of Government (May 2001).
4
  Amandemen I, Pasal 5[1].
5
  Ibid., Pasal 5 [2].
6
  Amandemen II, Pasal 21.
7
  Ibid., Pasal 20 [3].
8
  Ibid., Pasal 22 [1].
9
  Ibid., Pasal 22 [2].
10
   Ibid., Pasal 22 [3].
11
   Amandemen I, Pasal 13 [2].
12
   Ibid., Pasal 13 [3].
13
   Ibid., Pasal 14 [2].

104
                                                           Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                         Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


Selanjutnya ada hubungan segitiga dari pertanggungjawaban presiden kepada MPR dan DPR.
Namun, lembaga kepresidenan tidak mempunyai wewenang untuk mengontrol kekuasaan MPR
dan bahkan DPR. Presiden tidak berhak membubarkan legislatif dan mengadakan pemilihan
baru dalam hal terjadinya krisis. Begitu juga, MPR tidak mempunyai wewenang ini sehubungan
dengan badan pembuat undang-undang tersebut.

Pihak yudikatif tidak mempunyai otoritas independen untuk meninjau ulang kadar konstitusi
dari tindakan eksekutif dan legislative.14 Sebenarnya, supremasi MPR menunjukkan bahwa
pengadilan tidaklah berada dibawahnya.

Banyak isu yang sedang didiskusikan dengan serius dalam kerangka pembaruan konstitusi.
Disamping pembicaraan tentang pemilihan presiden dan wakil presiden secara langsung, ada
diskusi tentang usaha mengkonstitusikan pemisahan kekuasaan, menentukan mereka secara jelas,
memperkenalkan serangkaian check and balance, termasuk peninjuan hukum kembali melalui
peradilan konstitusi. Juga ada pembicaraan tentang usaha memperkenalkan legislatif bikameral
supaya mencakup perwakilan wilayah. Perubahan demikian tidak bisa dicantelkan pada struktur
yang ada saat ini dan bisa mendorong peninjauan yang fundamental dan usaha rekonseptualisasi
dari lembaga-lembaga politik.

Ada bahayanya kalau hanya mengkaji kekuasaan, peranan dan tanggungjawab dari lembaga-
lembaga yang ada tanpa mengkaji implikasi dari perubahan-perubahan tersebut terhadap hubungan
dan integritas dari konstitusi secara keseluruhan. Seharusnya ada apresiasi yang lebih jelas terhadap
sistim pemerintahan seperti apa yang ingin dibentuk Indonesia.

Kalau saja ada tekad untuk menjamin bahwa sistimnya jelas, transparan dan bahwa badan-badan
konstitusi berbeda harus memiliki kekuasaan yang ditetapkan dengan jelas, maka penting untuk
merancang sebuah konstitusi yang lebih detail, yang menentukan kekuasaan-kekuasaan tersebut
dan memberikan kontrol (check and balance) dan seorang wasit yang netral bilamana terjadi
konflik, penyalahgunaan wewenang atau kebijaksanaan.

Sebagaimana adanya, dalam konteks Indonesia bukanlah konstitusi yang tertinggi. MPR adalah
lembaga tertinggi yang menjalankan kedaulatan rakyat. Kejadian-kejadian akhir-akhir ini yang
berbuntut dengan jatuhnya Presiden Abdurrahman Wahid telah menegaskan hal ini dan
meninggalkan pertanyaan apakah presiden-presiden berikutnya akan dijatuhkan dengan cara
serupa.

14
     UUD ‘45, Pasal 24 [1] dan [2].

                                                                                                    105
Bagian II:
Makalah Konferensi


Dalam proses peninjauan konstitusi, Indonesia yang harus merevisi apakah MPR, sebagaimana
yang telah ditetapkan, merupakan lembaga yang paling pantas melaksanakan tugas-tugas badan
tertinggi menetapkan GBHN, badan untuk menafsirkan dan mengubah konstitusi, mendengarkan
laporan dari lembaga-lembaga tinggi negara dan menetapkan penggantian presiden. Amandemen
baru-baru ini telah berupaya menjawab “warisan” sejarah dari presiden-presiden otoriter Indone-
sia dengan cara membatasi kekuasaan presiden. Namun, perubahan-perubahan tersebut tidak
membuat mekanisme untuk mengatasi kebuntuan yang juga bisa berakhir dengan krisis atau
menyeimbangkan kediktatoran eksekutif dengan kesewenangan legislatif.

Saat ini, Indonesia tampaknya menunggangi sistim presidensil dan parlementer dan garis
tanggungjawab dan pertanggungjawabannya tidak jelas. Sistim-sistim lain telah menggabungkan
langkah-langkah luar biasa, seperti referendum untuk memecah konflik antara eksekutif dan
legislatif dan dalam hal pembaruan konstitusi dan legislatif yang luas dan juga telah memanfaatkan
peninjauan kembali untuk memberikan penafsiran konstitusi supaya menarik isu-isu tersebut
dari politik partisan.




106
                                                                 Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                               Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


                     Presidensialisme vs. Parlementarisme
                                 Oleh Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH

Pengantar
Dalam rangka perubahan Undang-Undang Dasar 1945 dewasa ini berkembang luas perdebatan
mengenai sistem pemerintahan yang seyogyanya dikembangkan di Indonesia di masa depan.
Bahkan hampir semua perdebatan politik yang berkaitan dengan mekanisme ketatanegaraan selalu
dikaitkan dengan kontroversi berkenaan dengan ketidakpastian sistem ketatanegaraan yang
bersumber pada kelemahan dalam rumusan UUD ‘45. Salah satu persoalan penting yang sering
diperdebatkan mengenai sistem ketatanegaraan berdasarkan UUD ‘45 tersebut adalah soal
kepastian mengenai sistem pemerintahan.

Sejak dulu selalu dikatakan bahwa UUD ‘45 menganut sistem pemerintahan Presidentil. Sekurang-
kurangnya sistem demikian itulah yang semula dibayangkan ideal oleh kalangan para perancang
Undang-Undang Dasar 1945. Namun demikian, jika ditelaah secara seksama, sebenarnyalah sistem
presidensil yang dianut dalam UUD ‘45 itu sama sekali tidak murni sifatnya. Salah satu ciri pokok
sistem parlementer yang dianut dalam UUD ‘45 adalah berkenaan dengan pertanggungjawaban
Presiden kepada MPR sebagai lembaga parlemen yang mempunyai kedudukan sebagai lembaga
tertinggi negara (supreme council). Dalam kedudukannya sebagai lembaga tertinggi negara, MPR
juga berwenang memberhentikan Presiden di tengah masa jabatannya karena tuduhan pelanggaran
haluan negara. Lagi pula pengertian haluan negara itu sendiri bersifat sangat luas, yaitu dapat
mencakup pengertian politik dan hukum sekaligus. Oleh karena itu, kesimpulan yang dapat ditarik
dari berbagai pengalaman menerapkan sistem yang bersifat campuran di bawah UUD ‘45 adalah
bahwa pilihan-pilihan mengenai sistem pemerintahan Indonesia di masa depan perlu dengan
sungguh-sungguh dikaji kembali untuk makin disempurnakan sehingga dapat menjamin kepastian
sistem pemerintahan: presidensil atau parlementer.

Empat model sistem pemerintahan
Apabila disederhanakan, sistem pemerintahan yang dikenal di dunia dewasa ini dapat dirumus-
kan dalam empat model, yaitu model Inggeris, Amerika Serikat, Perancis, dan Swiss. 1 Amerika
Serikat menganut sistem presidensil. Hampir semua negara di benua Amerika, kecuali beberapa
seperti Kanada, meniru Amerika Serikat dalam hal ini. Di benua Eropa dan kebanyakan negara
Asia pada umumnya menggunakan model Inggeris, yaitu sistem parlementer. Tetapi, Perancis
memiliki model tersendiri yang bersifat campuran atau yang biasa disebut dengan hybrid system.

1
 Lihat juga dalam Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah: Telaah Perbandingan
Konstitusi Berbagai Negara (Jakarta: UI-Press, 1997).

                                                                                                            107
Bagian II:
Makalah Konferensi


Pada umumnya negara-negara bekas jajahan Perancis di Afrika menganut sistem campuran itu.
Di satu segi ada pembedaan antara kepala negara dan kepala pemerintahan, tetapi kepala negaranya
adalah presiden yang dipilih dan bertanggungjawab kepada rakyat secara langsung seperti dalam
sistem presidensil. Sedangkan kepala pemerintahan di satu segi bertanggungjawab kepada presiden,
tetapi di segi lain, ia diangkat karena kedudukannya sebagai pemenang pemilu yang menduduki
kursi parlemen, dan karena itu ia juga bertanggungjawab kepada parlemen.

Selain ketiga model itu, yang agak khas adalah Swiss yang juga mempunyai presiden dan wakil
presiden. Tetapi mereka itu dipilih dari dan oleh tujuh orang anggota Dewan Federal untuk masa
jabatan secara bergantian setiap tahun. Sebenarnya ketujuh orang anggota Dewan Federal itulah
yang secara bersama-sama memimpin negara dan pemerintahan Swiss. Karena itu, sistem
pemerintahan Swiss ini biasa disebut sebagai collegial system yang sangat berbeda dari tradisi
presidentialisme atau parlementarisme dimana-mana. Namun, terlepas dari kekhasannya ini, adanya
sistem pemerintahan kolegial ala Swiss dan adanya sistem campuran atau hybrid system ala Perancis
itu menunjukkan bahwa sistem pemerintahan yang diterapkan di dunia tidak selalu menyangkut
pilihan antara parlementarisme atau presidentialisme.

Kecenderungan penerapan sistem campuran itu timbul karena kesadaran bahwa di dalam sistem
presidensil ataupun parlementer, selalu saja ditemukan adanya kelemahan-kelemahan di samping
kelebihan bawaan yang dimilikinya masing-masing. Semangat untuk mencari jalan tengah inilah
yang mempengaruhi perumusan UUD ‘45 berkenaan dengan sistem pemerintahan Republik
Indonesia. Sayangnya, sistem yang dirumuskan dalam UUD ‘45 itu diclaim oleh para perancangnya
sebagai sistem presidensil dengan tanpa penjelasan teoritis yang memadai mengenai pilihan-pilihan
model presidensialisme yang dimaksud. Akibatnya, generasi pemimpin Indonesia di belakangan
hari sering keliru memahami sistem pemerintahan di bawah UUD ‘45 seakan-akan sungguh-
sungguh merupakan sistem presidensil yang murni.

Dengan adanya lembaga Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang dipahami dalam pengertian
sebagai lembaga tertinggi negara, tempat penjelmaan seluruh rakyat, pelaku sepenuhnya kedaulatan
rakyat, tempat presiden dipilih, bertunduk dan bertanggungjawab, maka sistem pemerintahan
Indonesia tidak dapat disebut sebagai sistem presidensil. MPR termasuk ke dalam pengertian
parlemen Indonesia dalam arti luas. Karena itu, pertanggungjawaban presiden kepada MPR justru
merupakan elemen sistem parlementer yang nyata dalam kerangka sistem pemerintahan yang
dinisbatkan sebagai sistem presidensil berdasarkan UUD ‘45. Oleh sebab itulah, terlepas dari
kelebihan dan kelemahan sistem MPR ini, para ahli hukum tata negara di Indonesia lebih
cenderung menyebutnya sebagai sistem campuran atau sistem quasi presidential, alias sistem
presidensil yang tidak murni.

108
                                                                  Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                                Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


Eksperimen penerapan sistem pemerintahan dalam sejarah
UUD ‘45 harus diakui memang merupakan UUD kilat atau diistilahkan oleh Soekarno sebagai
revolutie-grondwet, karena disusun secara tergesa-gesa sejak bulan Mei 1945 dalam rangka persiapan
Indonesia merdeka. Oleh karena itu, meskipun banyak ide-ide cemerlang dan cerdas yang berhasil
dirumuskan di dalamnya, tetapi sejauh menyangkut pilihan sistem pemerintahan, rumusan UUD
‘45 itu sendiri tidaklah diidealkan oleh para pemimpin Indonesia sendiri dalam masa-masa awal
kemerdekaan. Itu sebabnya, belum lagi genap 3 bulan usia UUD ‘45 sejak disahkan pada tanggal
18 Agustus 1945, para pemimpin Indonesia ketika itu bersepakat membentuk pemerintahan
kabinet parlementer pertama di bawah kepemimpinan Perdana Menteri Syahrir. Dalam pidato
pertama Perdana Menteri Syahrir dan demikian pula Soekarno jelas tergambar penilaian bahwa
dibentuknya kabinet parlementer tersebut adalah untuk menjamin pelaksanaan demokrasi yang
sejati.2 Artinya, ketentuan mengenai sistem pemerintahan dalam UUD ‘45 tidaklah dianggap
oleh para pemimpin bangsa kita dari generasi pertama itu sebagai konstitusi yang menjamin
demokrasi.

Sistem pemerintahan parlementer itulah yang dipraktekkan dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia
selanjutnya sampai tahun 1959, ketika Indonesia kembali memberlakukan UUD ‘45 melalui
Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Namun, penerapan sistem campuran berdasarkan UUD ‘45 itu
sejak tahun 1959 sampai tahun 1965 dapat dianggap gagal menghasilkan sistem demokrasi. Barulah
sejak pemerintahan Orde Baru di bawah kepemimpinan Presiden Soeharto, UUD ‘45 dengan
sistem campuran itu dapat diterapkan, sesuai jargon Orde Baru, secara murni dan konsekwen.
Tetapi, dalam pengalaman 32 tahun pemerintahan Presiden Soeharto, justru karena murni dan
konsekwennya UUD ‘45 itu diterapkan itulah maka Presiden Soekarno tidak diganti-ganti selama
32 tahun. Dilaksanakan secara murni dan konsekwen saja sudah demikian hasilnya, apalagi jika
UUD ‘45 itu tidak secara murni dan konsekwen, melainkan diselewengkan sesuai dengan kehendak
penguasa seperti yang dipraktekkan selama periode Demokrasi Terpimpin antara tahun 1959
sampai dengan 1965.

Dengan perkataan lain, bangsa Indonesia telah mengadakan eksperimen yang cukup lama dalam
penerapan sistem pemerintahan parlementer dan sistem pemerintahan yang bersifat campuran,
tetapi kedua-duanya terbukti gagal membangun demokrasi dan mewujudkan keadilan bagi seluruh
warga negara. Memang banyak teori berkenaan dengan ini. Banyak pula para ahli tidak menolak
kesimpulan yang menyatakan bahwa sistem parlementer telah gagal dipraktekkan. Namun, dalam
kenyataan sejarah, kesulitan-kesulitan yang timbul sebagai akibat penerapan sistem parlementer

2
 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Pemikiran Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia (Jakarta:
The Habibie Center, 2001).

                                                                                                              109
Bagian II:
Makalah Konferensi


itu di masa-masa awal kemerdekaan tidak dapat menutup kenyataan bahwa Indonesia tidak berhasil
dalam mempraktekkan sistem parlementer yang diidealkan. Karena itu, tidak mudah untuk
merumuskan alasan lain untuk kembali mengidealkan penerapan sistem parlementer itu di
Indonesia di masa depan. Yang justru belum pernah dicoba dengan sungguh-sungguh untuk
diterapkan di Indonesia adalah sistem presidensil murni, dimana Presiden dipilih dan
bertanggungjawab secara politik hanya kepada rakyat, bukan melalui lembaga parlemen. Kalaupun
pemilihan presiden itu dipilih tidak langsung, misalnya, melalui electoral college seperti di Amerika
Serikat, pertanggungjawaban Presiden itu tetap langsung kepada rakyat, bukan kepada electoral
college yang berfungsi sebagai parlemen seperti dalam sistem MPR.

Oleh sebab itu, tidak ada salahnya untuk mempertimbangkan sungguh-sungguh keperluan kita
menerapkan sistem pemerintahan presidensil yang bersifat murni itu di masa depan. Sudah tentu,
penerapan sistem presidensil itu tetap harus dilakukan dengan memperhitungkan berbagai
kelemahan bawaan dalam sistem ini. Oleh karena itu, dalam rangka perubahan UUD, ada baiknya
kelemahan-kelemahan bawaan sistem presidensil itu ditutupi dan diatasi dengan menerapkan
prosedur-prosedur teknis yang tepat.

Presidensialisme dalam sistem multi-partai
Dalam sistem dua partai (besar)3 seperti di Amerika Serikat, kemungkinan banyaknya calon
presiden tidak akan terjadi, karena dapat dipastikan paket calon yang diajukan hanya ada dua.
Akan tetapi, dalam sistem banyak partai, kemungkinan paket calon presidennya juga banyak dan
memungkinkan terjadinya pemilihan yang tidak dapat menghasilkan pemenang yang mendapat
dukungan lebih dari 50 persen suara pemilih. Karena itu, dalam rangka pemilihan presiden secara
langsung, dalam Konstitusi Perancis misalnya, diatur adanya mekanisme ‘second round election’.
Jika pada tahap pertama belum diperoleh dukungan lebih dari 50 persen, maka diadakan lagi
pemilihan tahap kedua dengan mengikutkan hanya dua paket calon yang mendapat suara tertinggi
dalam tahap pemilihan pertama. Baik pada tahap pertama maupun pada tahap kedua, pemilihan
presiden sama-sama dilakukan secara langsung oleh rakyat.4 Tetapi akibatnya, mekanisme demikian



3
  Di Amerika Serikat, sebenarnya, terdapat juga banyak partai politik, dan tidak ada ketentuan yang membatasi jumlah
partai politik. Akan tetapi, karena pengalaman sejarahnya yang panjang, dewasa ini, praktis hanya ada dua partai besar
yang saling bersaing, yaitu Partai Republik dan Partai Demokrat.
4
  Pasal 7 Konstitusi Perancis (Fifth Republic 1958) yang diamandemen pada tanggal 6 November 1962 menentukan: “The
President of the Republic is elected by an absolute majority of the votes cast. If this is not obtained on the first ballot, there
shall be a second ballot on the second Sunday following. The only candidates at this ballot are the two who received the
highest number of votes at the first ballot, having, where necessary, taken account of the withdrawal of candidates who
received more votes”. S.E. Finer, Vernon Bogdanor dan Bernard Rudden, Comparing Constitutions (Oxford: Clarendon
Press, 1995), hal. 215.

110
                                                           Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                         Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


dapat dinilai sangat mahal biayanya. Apalagi untuk negara-negara miskin seperti Indonesia hal
dapat dinilai tidak praktis dan tidak efisien.

Oleh karena itu, untuk Indonesia, sistem presidensil itu dapat dianggap kurang cocok untuk
diterapkan dalam sistem banyak partai. Namun, karena bangsa Indonesia telah memasuki era
demokratisasi yang menjamin kebebasan berserikat yang tidak mungkin lagi dihentikan, jumlah
banyak partai juga tidak mungkin lagi dibatasi seperti di masa Orde Baru. Oleh karena itu,
diperlukan adanya mekanisme pengaturan yang menyebabkan jumlah partai politik itu secara
alamiah dapat menciut dengan sendirinya tanpa adanya larangan ataupun pembatasan yang bersifat
imperative. Dengan demikian, dalam jangka panjang, bisa saja terjadi seperti di Amerika Serikat,
yaitu munculnya dua partai besar, sehingga akhirnya sistem kepartaian yang dipraktekkan seolah-
olah bersifat dua partai saja. Namun, hal ini tentu hanya bersifat hipotetis. Dalam kenyataan,
sistem dua partai itu belum tentu dapat diwujud, mengingat realitas kemajemukan masyarakat
dan bangsa Indonesia sangat kompleks. Sangat boleh jadi, tidaklah realistis untuk membayangkan
bahwa pada suatu saat nanti hanya akan ada dua partai besar di Indonesia. Akan tetapi, terlepas
dari kemungkinan-kemungkinan tersebut, upaya untuk menyederhanakan jumlah partai politik
sangat diperlukan jika Indonesia bermaksud menerapkan sistem presidensil murni dengan cara
memilih presiden dan wakil presiden secara langsung oleh rakyat. Penciutan jumlah partai politik
itu dapat dilakukan asal saja direkayasa agar hal itu terjadi secara alamiah, bukan dipaksakan
secara tidak demokratis.

Presidensialisme dan sistem dua partai
Di samping itu, dalam sistem dua partai sekalipun, kelemahan sistem presidensil itu tetap juga
ada. Yang sering dikemukakan oleh para ahli berkenaan dengan soal ini adalah adanya
kecenderungan terjadinya dual legitimacy atau divided government antara presiden dan parlemen
seperti yang sering terjadi di Amerika Serikat. Jika Partai A menguasai pemerintahan, biasanya
kongres dikuasai oleh Partai B. Akibatnya, dalam hubungan antara pemerintah dan parlemen,
sering terjadi persaingan yang menyebabkan terjadinya deadlock dalam penentuan suatu kebijakan
yang penting-penting.

Dalam pengalaman Amerika Serikat, hal ini sering dianggap sebagai kelemahan. Akan tetapi,
untuk konteks Indonesia fenomena dual legitimacy itu sendiri tidak mutlak selalu harus dipandang
negatif. Dari segi lain, dual legitimacy itu justru dapat memperlihatkan kedudukan pemerintah
dan parlemen yang sama-sama kuat, sehingga keduanya dapat saling mengimbangi dan saling
mengontrol. Dalam perspektif demikian, tentulah gejala dual legitimacy itu bersifat positif. Apalagi,
dalam sejarah parlemen Indonesia selama ini, justru kedudukan parlemen belum pernah dapat
berdiri tegak dengan kewibawaan yang sama kuat dengan pemerintah.

                                                                                                    111
Bagian II:
Makalah Konferensi


Di samping itu, ketakutan para ahli mengenai hal ini untuk diterapkan di Indonesia juga dapat
dinilai kurang beralasan, berhubung Indonesia tidak menganut sistem dua-partai seperti di Amerika
Serikat. Dengan tingkat kemajemukan (pluralisme) masyarakat Indonesia yang sangat luas, rasanya
tidaklah realistis untuk membayangkan bahwa suatu saat nanti hanya akan ada dua partai besar
seperti di Amerika Serikat. Apalagi setelah masa reformasi sekarang ini, dapat diperkirakan dalam
kurun waktu 25 tahun ke depan, kecenderungan banyak partai politik ini tidak akan dapat
dihindari. Oleh sebab itu, kecenderungan dual legitimacy tersebut tidaklah menjadi persoalan
serius untuk kasus Indonesia dewasa ini.

Menutupi kelemahan sistem presidensil
Masalahnya kemudian bagaimana kelemahan sistem presidensil itu dapat kita tutupi sejak dini.
Untuk itu, saya usulkan hal-hal sebagai berikut:

      1. Pemilihan Presiden dilakukan dalam dua tahap. Tahap pertama dilakukan bersamaan dengan
         pemilihan umum yang berfungsi sebagai preliminary presidential election untuk mendapatkan
         dua paket calon presiden dan wakil presiden. Dua paket yang memperoleh dukungan
         terbanyak relatif atas paket calon lainnya, disahkan sebagai paket calon yang dipilih secara
         langsung oleh rakyat pada tahap pemilihan presiden. Paket calon yang memperoleh suara
         terbanyak ditetapkan menjadi presiden dan wakil presiden. Jarak antara pemilihan umum
         dan pemilihan presiden adalah antara 4 – 6 bulan, sehingga perhatian publik dapat terfokus
         dan penting sekali untuk pendidikan politik dan demokratisasi.5
      2. Untuk mengatasi problem banyaknya jumlah partai, maka sejak masa kampanye, partai-
         partai politik dimungkinkan untuk saling berkoalisi atau bekerjasama dalam pencalonan
         presiden dan wakil presiden. Harus dimungkinkan calon presiden dari Partai A sedangkan
         calon wakil presidennya dari Partai B, asal hal itu dideklarasikan sebelum kampanye pemilu.
         Paket yang dianggap memenangkan pencalonan dihitung dari gabungan jumlah kursi yang


5
  Salah satu wacana yang berkembang mengenai sistem pemilihan presiden langsung oleh rakyat ini di kalangan partai
politik di MPR adalah adanya alternatif untuk menjadikan pemilihan umum dan pemilihan presiden diselenggarakan
sekaligus. Jika terpilih paket calon dengan dukungan di atas 50 persen pemilih, maka yang bersangkutan langsung disahkan
menjadi Presiden dan Wakil Presiden. Jika tidak dicapai dukungan di atas 50 persen, maka kedua paket calon tertinggi
dipilih di MPR. Kelemahannya jika ditentukan demikian, pertama dapat menimbulkan persoalan legitimasi kepresidenan
apabila justru paket calon kedua yang memenangkan pemilihan di MPR, sebab pengalaman buruk pada masa Presiden
Abdurrahman Wahid terulang lagi. Karena itu, kedua paket calon tersebut tetap harus dipilih langsung oleh rakyat. Kedua,
pemilihan umum untuk memilih anggota parlemen dan pemilihan presiden pada hakikatnya adalah dua hal yang berbeda
dan karena itu harus terpisah dengan diberi jarak 4-6 bulan kemudian. Pada hakikatnya pemilihan umum hanya berfungsi
sebagai preliminary presidential election. Jika kedua hakikat pemilihan itu digabungkan maka kelemahannya adalah: (i)
fokus perhatian rakyat akan terpusat hanya kepada pemilihan presiden, sehingga tidak berdampak positif bagi pendidikan
politik secara luas, (ii) para calon anggota parlemen cenderung bersembunyi di balik popularitas tokoh calon Presiden,
sehingga sistem perwakilan tidak dapat diharapkan tumbuh makin kuat dan sehat, (iii) jika timbul masalah dalam pemilu,

112
                                                                   Pleno II: Mendefinisikan Peran Legislatif dan
                                                                 Eksekutif: Sistem Parlementer vs. Presidensial


       diperoleh kedua partai tersebut dalam parlemen. Jika parlemennya dua kamar, maka jumlah
       kursi yang dihitung adalah kursi yang berhasil dimenangkan di DPR dan DPD sekaligus.

   3. Setelah presiden dan wakil presiden terpilih, maka sesuai prinsip presidensil, mereka
      berdualah yang menentukan personalia kabinet. Tanggungjawab Kabinet berada di tangan
      presiden. Untuk mengatasi kemungkinan divided government yang ditakutkan bisa saja
      anggota kabinet direkruit atas tanggungjawab presiden sendiri melalui pendekatan tersendiri
      dengan pimpinan partai lain di luar koalisi partai presiden dan wakil presiden. Betapapun
      juga menjadi anggota kabinet bagi para politisi tetap lebih menarik dibandingkan dengan
      menjadi anggota parlemen. Akan tetapi, sesuai prinsip presidensil tanggungjawab tetap
      berada di tangan presiden.

   4. Dalam sistem presidensil, presiden tetap dapat diberhentikan di tengah jalan melalui
      mekanisme yang dikenal dengan sebutan impeachment. Tetapi, dalam sistem ini, impeachment
      dibatasi hanya dapat dilakukan karena alasan pelanggaran hukum (criminal) yang
      menyangkut tanggungjawab personal (individual responsibility). Di luar alasan hukum,
      proses tuntutan pemberhentian tidak dapat dilakukan seperti halnya dalam sistem
      parlementer melalui mekanisme mosi tidak percaya (vote of censure). Karena itu, tidak
      perlu ada kekhawatiran jika presidennya diberhentikan dan wakil presiden tampil sebagai
      pengganti meskipun ia berasal dari partai yang berbeda.

   5. Dalam sistem presidensil, hakikat pertanggungjawaban pemerintahannya tidaklah bersifat
      kolektif, melainkan bersifat individual. Karena itu, jika kepala pemerintahan berhenti atau
      diberhentikan, pemerintahan atau kabinetnya tidak perlu terpengaruh dan harus ikut
      dibubarkan seperti dalam sistem parlementer. Oleh karena itu, tidaklah ada alasan untuk
      menghawatirkan penerapan sistem presidensil itu untuk Indonesia di masa depan. Sudah
      tentu, mekanisme baru ini haruslah dituangkan dalam materi perubahan UUD ‘45 yang
      sekarang ini sedang dibahas di MPR.




misalnya, timbul persengketaan mengenai hasil pemilu, maka keseluruhan sistem kepemimpinan nasional terhambat
seluruhnya, (iv) jadwal ketatanegaraan berubah menjadi kaku dan serentak, sehingga menimbulkan risiko besar karena
pada waktu yang bersamaan keseluruhan sistem kepemimpinan nasional dapat berada dalam keadaan demisioner dalam
waktu yang bersamaan; dan (v) secara teknis, sangat riskan dan sulit bagi penyelenggara pemilihan umum, yaitu Komisi
Pemilihan Umum dan Panitia Pemilihan, baik di tingkat pusat maupun daerah, untuk menangani segalanya dalam waktu
yang serentak.

                                                                                                                113
114
Pleno III
Jaminan
Transparansi Melalui
Badan Konstitusi
Khusus




                       115
Bagian II:
Makalah Konferensi




116
                                                                    Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                   Melalui Badan Konstitusi Khusus


                Badan-Badan Konstitusional di Thailand
                                     Oleh Gothom Arya

Pendahuluan
Di bulan Februari 1991, sekelompok perwira militer, dengan menamakan diri Dewan Penjaga
Perdamaian Nasional (NPKC), melancarkan kudeta di Thailand. Salah satu alasan yang dipakai
NPKC untuk menjustifikasi aksinya adalah bahwa pemerintahnya korup dan pemilihan umum
dicemari masalah jual beli suara. Namun, setelah kudeta masyarakat merasa kecewa ketika undang-
undang dasar (konstitusi) 1991, yang ditulis oleh badan pembuat undang-undang yang dibentuk
oleh NPKC, hanya berisikan sedikit langkah-langkah untuk menangani masalah politik uang
dan masih membolehkan seorang yang dipilih bukan melalui pemilu menjadi perdana menteri.

Setelah pemilu bulan Februari 1992, pemimpin NKPC mendapat dukungan dari para politisi,
yang sebelumnya telah dia kecam sebagai korup, untuk menerima jabatan perdana menteri.
Masyarakat sangat terpukul dengan kenyataan ini dan menuntut pengunduran dirinya serta revisi
terhadap konstitusi. Kejadian ini telah menjadi pemicu terhadap peristiwa-peristiwa yang terjadi
pada bulan Mei 1992 yang mendorong proses reformasi politik yang masih berlangsung sampai
saat ini.

Konstitusi 1991 tersebut direvisi secara menyeluruh pada tahun 1995 oleh badan legislatif namun
masih saja tidak memuaskan gerakan reformasi. Ini terjadi karena badan lesgislatif tersebut
mempunyai kepentingan tersendiri dalam mempertahankan status quo dan tidak akan
memperjuangkan kepentingan reformasi yang akan mempengaruhi tingkah laku politik yang
merusak.

Sementara itu, menurut pengamat sosial Dr. Prawes Wasi, dua dari syarat yang dibutuhkan untuk
satu langkah besar dalam reformasi politik adalah sebagi berikut: Pertama, para akademisi
mempunyai waktu untuk melakukan studi banding konstitusional khususnya tentang isu hak
asasi dan kemerdekaan, sistem pemilihan dan badan-badan konstitsional yang akan menjamin
terciptanya pemerintahan yang baik. Kedua, mass media dan masyarakat umum menyadari
pentingnya remormasi politik dan mendukungnya. Hanya saja komponen ketiga — kemauan
politis — terlupakan.

Ini tertolong selama Pemilu 1995 ketika calon perdana menteri, Banharn Silpa-Archa,
mengumumkan dukungannya terhadap gerakan reformasi termasuk pembuatan rancangan
undang-undang baru. Ketika dia menjadi perdana menteri, dia memenuhi janjinya dengan
meminta parlemen untuk merevisi udang-undang untuk mewujudkan pembentukan Majelis
                                                                                               117
Bagian II:
Makalah Konferensi


Perancangan Undang-undang (Constitution Drafting Assembly) yang terdiri dari para akademisi
dan wakil-wakil propinsi yang dipilih oleh Parlemen tapi bukan anggota Parlemen.

Undang-undang yang ke-16 kemudian dibuat rancangannya setelah melalui sidang dengar
pendapat yang ekstensif dan dinyatakan mulai berlaku pada tanggal 11 Oktober 1997.
Pembukaannya menyatakan bahwa substansi mendasarnya terletak pada,

      Mendorong dan melindungi lebih lanjut hak-hak asasi dan kemerdekaan rakyat,
      mendorong partisipasi publik dalam pemerintahan dan dalam memeriksa pelaksanaan
      kekuasaan negara sekaligus meningkatkan struktur politik untuk mencapai efisiensi
      dan stabilitas yang lebih baik.

Sebagaimana disebutkan diatas, reformasi melalui program legislatif dimungkinkan oleh apa yang
disebut segitiga kekuatan: pengetahuan, kebutuhan sosial dan kemauan politis. Era program
legislatif disusul oleh era konsolidasi dengan membangun mekanisme untuk melaksanakan
reformasi secara konkrit. Mekanisme ini adalah berupa badan-badan konstutisional yang beragam.

Periode berikutnya adalah era untuk melakukan revisi. Bagian terakhir 336 dari konstitusi
menyatakan bahwa,

      Ketika jangka waktu lima tahun yang dimulai dari tanggal berlakunya Konstitusi ini
      telah berakhir, Komisi Pemilihan, pengadilan konstitusi, atau Komisi Penangkal
      Korupsi Nasional akan mendapatkan otoritas untuk mengajukan laporan berisi opini
      tentang amandemen Konstitusi atau undang-undang lain kepada Majelis Nasional
      atau Dewan Menteri.

Terlalu dini untuk melakukan evaluasi tentang bagaimana berbagai badan konstitusional telah
menjalankan fungsinya karena beberapa diantaranya baru mulai berjalan. Artikel ini lebih sebagai
sebuah inventaris untuk memperkenalkannya dan bukan penilaian.

Apa itu badan-badan konstitutional?
Badan-badan konstitusional adalah organ-organ negara yang dibentuk oleh konstitusi/undang-
undang untuk menjalankan kekuasaan negara sebagaimana ditetapkan oleh konstitusi. Badan-
badan konstitusional memiliki status yang sama untuk memastikan pemisahan kekuasaan. Badan-
badan konstitusional adalah berdiri sendiri satu sama lain tapi mereka berhubungan untuk
memastikan adanya checks and balance dalam kekuasaan. Badan-badan konstitusional harus
menarik legitimasi mereka dari kenyataan bahwa kekuasaan yang berdaulat adalah milik rakyat

118
                                                                  Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                 Melalui Badan Konstitusi Khusus


makanya mereka haruslah merupakan badan baik yang dipilih oleh rakyat maupun yang dipilih
badan seperti itu.

Badan-badan konstitusional bisa diklasifikasi sebagai berikut:

   1. Badan-badan konstitusional yang merupakan organ-organ politis, seperti Dewan Perwakilan
      Rakyat, Senat dan Dewan Menteri.
   2. Badan-badan konstitusional yang merupakan organ-organ hukum, seperti Pengadilan
      Konstitusional, Pengadilan dan Pengadilan Tata Usaha Negara.
   3. Badan-badan konstitusional yang memastikan adanya transparansi dan integritas dalam
      menjalankan kekuasaan negara, seperti Komisi Pemilihan, Ombudsman, Komisi Nasional
      untuk Hak-hak Asasi Manusia, Komisi Nasional untuk Memberantas Korupsi dan Badan
      Pemeriksa Keuangan Negara.

Ada badan-badan lain disebutkan dalam konstitusi namun tidak harus dianggap sebagai badan-
badan konstitusional karena komposisi, sumber daya, kekuasaan dan tugas-tugas dan
pelaksanaannya tidak disebutkan secara baik oleh ketentuan perundang-undangan tapi lebih oleh
undang-undang lain. Mereka tidak memiliki status yang sama maupun kebebasan berkenaan
dengan badan-badan konstitusional.

Badan-badan tersebut meliputi:

   1. Dewan Ekonomi dan Sosial Nasional (bab 89)
   2. Pemerintahan setempat
   3. Badan pengatur independen yang bertugas mendistribusikan frekuensi radio (bab 40)
   4. Organisasi independen yang bertugas mempelajari pengaruh proyek atau kegiatan yang
      bisa mempengaruhi kualitas lingkungan hidup (bab 56)
   5. Organisasi independen untuk perlindunghan konsumen (bab 57)
   6. Organisasi yang akan dibentuk sesuai dengan bab 59 untuk mengumpulkan pendapat
      tentang proyek atau kegiatan yang bisa mempengaruhi kualitas lingkungan hidup, kesehatan
      dan kondisi kebersihan dan kualitas hidup menurut prosedur dengar pendapat umum.

Organisasi-organisasi lain yang tak disebutkan dalam konstitusi tapi berfungsi untuk menjamin
adanya transparansi dan integritas dari pelaksanaan kekuasaan negara adalah Badan Penerangan
yang berfungsi menjamin penyebaran informasi resmi (www.oic.thaigov.go.th) dan Organisasi
Anti Pencucian Uang (Anti-Money Laundering Organization) (www.amlo.go.th).


                                                                                             119
Bagian II:
Makalah Konferensi


Komposisi dan sumber badan-badan konstitutional yang non-politis
Senat sebelumnya ditunjuk oleh raja berdasarkan nasehat dari perdana menteri. Sekarang, senat
dipilih langsung dalam sistem pemilihan tunggal yang memiliki banyak keanggotaan yang
didasarkan pada propinsi sebagai konstituensinya. Hal ini memberikan lebih banyak legitimasi
pada senat dan konstitusi memberinya wewenang untuk memilih anggota badan-badan non-
politis dan badan-badan konstitusional non-yudisial untuk tugas kerajaan.

Senat juga mempunyai wewenang untuk mencopot anggota badan-badan konstitusional dari
posisi mereka atas dasar indikasi korupsi karena memiliki kekayaan yang mencurigakan, atas
dasar kesalahan di kantor atau pelaksanaan wewenang dengan sengaja yang bertentangan dengan
ketentuan konstitusi atau undang-undang. Tapi dalam hal ini, wewenang senat tidaklah bersifat
inklusif: Senat tidak bisa mengambil inisiatif untuk memilih atau mencopot anggota badan-
badan konstitusional.

Bagi setiap badan non-politis dan non-yudisial, telah dibentuk sebuah komite khusus yang berhak
mencalonkan dua kali jumlah anggota kepada senat yang pada gilirannya akan melakukan
pemilihan secara rahasia untuk memilih separo dari para calon untuk mengisi posisi tersebut.
Tidak kurang dari 5,000 pemilih atau seperempat dari anggota Parlemen berhak untuk meminta
presiden dan Senat untuk mencopot anggota-anggota badan-badan konstitusional tersebut.

Komposisi dan sumber badan-badan konstitusional non-politis tersebut diringkas dalam Tabel 1
ini:

             Tabel 1: Komposisi dan Sumber Badan-badan Konstitusional
 Badan            Jumlah       Cara pengangkatan & komposisi          Masa Kerja   Website
 konstitutional   anggota      panitia pemilih                        (tahun)

 1. Pengadilan    15 - total                                          9            www.concourt.or.th
 Konstitusi       •· 5         • 5 hakim agung yg dipilih di rapat
                                 umum Mahkamah Agung (tdk ada
                                 panitia pemilih)

                  •2           • 2 hakim Mahkamah Agung Tata
                                 Usaha Negara yg dipilih pada rapat
                                 MATUN (tdk ada panitia pemilih)

                  •5           • 5 orang yg ahli bidang hukum

                  •3           • 3 ahli ilmu politik


120
                                                                            Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                           Melalui Badan Konstitusi Khusus


Sambungan

Badan            Jumlah       Cara pengangkatan & komposisi            Masa Kerja Website
konstitutional   anggota      panitia pemilih                          (tahun)

                              Panitia pemilih terdiri dari Ketua MA,
                              4 dekan fak. hukum, 4 dekan fak. ilmu
                              politik, 4 wakil parpol mencalonkan
                              16 nama untuk dipertimbangkan oleh
                              Senat yg akan memilih 8 orang

2. Peradilan    Sepantas-     Pengajuan oleh Kerajaan setelah          -            www.admincourt.go.th
Tata Usaha      nya           persetujuan oleh komisi hukum dan
Negara (terdiri               PTUN yg komposisinya adalah sbb:
dari MA dan                   Ketua MATUN, 9 hakim TUN, 2
pengadilan                    orang yg dipilih oleh Senat, 1 orang
pusat dan                     oleh Dewan Menteri. Pengangkatan
daerah)                       Ketua MATUN tsb harus dgn
                              pesetujuan Senat

3. Komisi  5                  • Rapat umum hakim agung                 7            www.ect.go.th
Pemilihan                       mencalonkan 5 orang
Umum (ECT)                    • Panitia pemilih terdiri dari Ketua
                                Pengadilan Konstitusi, Ketua MA
                                TUN, 4 rektor perguruan tinggi
                                (PT) dan 4 wakil parpol memilih 5
                                orang
                              • Penetapan terakhir oleh Senat

4. Ombuds-       Tidak        Panitia pemilih mencalonkan tdk lebih 6               www.ombudsman.go.th
man              lebih dari   dari 9 orang ke DPR yg kemudian
                 3            memilih tdk lebih dari 6 orang

5. Komnas        11           Panitia pemilih terdiri Ketua MA,        6            -
HAM                           Ketua MATUN, Jaksa Agung, Ketua
(NHRC)                        Badan Praktisi Hukum, 5 rektor, 5
                              wakil parpol, 3 wakil mass media dan
                              10 wakil LSM HAM

6. Komisi        9            Panitia pemilih terdiri dari Ketua MA,   9            www.nccc.thaigov.net
Nasional                      Ketua Pengadilan Konstitusi, Ketua
Pemberantas                   MATUN, 7 rektor dan 5 wakil parpol
Korupsi
(NCCC)

7. Komisi        10           Panitia pemilih memiliki komposisi       6            www.sao.go.th
Audit Negara                  yang sama dengan NCCC
(SAC)


                                                                                                       121
Bagian II:
Makalah Konferensi


Anggota dari badan-badan konstitusional tersebut hanya bisa menjalani satu periode jabatan
kecuali bagi mereka yang telah menjabat dalam periode sebelumnya dan menjabatnya selama
setengah periode dari masa jabatan, pemegangan jabatan selama hanya satu periode tidak akan
berlaku. Makalah ini selanjutnya hanya akan membahas tiga badan konstitusional yang mempunyai
fungsi menjamin adanya transparansi dan integritas kekuasaan negara.


            Tabel 2. Kekuasaan dan Tugas Beberapa Badan Konstitusional

  Badan              Kekuasaan dan tugas
  konstitutional

  Ombudsman          •   Mempertimbangkan dan memeriksa keluhan-keluhan bila:
                         - seorang pejabat negara melanggar undang-undang atau menyalahgunakan
                             wewenang
                         - Tindakan atau ketidakaktifan seorang pejabat negara, walaupun sah,
                             meneyebabkan kerugian atau ketidakdilanpada seseorang atau masyarakat umum.
                         - Undang-undang memerlukan investigasi
                     •   Menyampaikan laporan, pendapat dan rekomendasi kepada Majlis Nasional
                     •   Menghubungkan kasus, pada saat ketetapan, undang-undang, aturan, peraturan atau
                         tindakan-tindakan yang ada mungkin betentangan dengan konstitusi, kepada
                         Pengadilan Konstitusi atau PT TUN

  NCCC               •   Menyelidiki fakta-fakta dan mengajukan kasus pencopotan dari jabatan kepada Senat
                     •   Menyelidiki fakta-fakta dan menghubungkan kasus kepada jaksa untuk penuntutan
                         divisi kriminil Mahkamah Agung bagi orang-orang yang memegang jabatan politis
                     •   Memeriksa dan memutuskan apakah seorang pejabat negara tiba-tiba menjadi kaya,
                         melakukan korupsi atau telah melakukan penyelewengan di kantor
                     •   Memeriksa keakuratan dan keberadaan sebenarnya dari aset-aset dan
                         pertanggungjawaban para pejabat negara dan pemegang jabatan politis mengajukan
                         laporan pemeriksaan kepada Dewan Menteri dan Majlis Nasional
                     •   Menentukan aturan-aturan dan prosedur mengenai kegiatan NCCC
                     •   Mengusulkan langkah-langkah untuk mengontrol tindak korupsi dan penyelewengan
                         kepada Dewan Menteri
                     •   Mencegah terjadinya tindak korupsi dan membangun sikap tentang integritas dan
                         kejujuran dan mempermudah partisipasi publik dalam memerangi tindak korupsi

  Komisi Audit       •   Menetapkan kebijakan dan standar audit negara
  Negara (SAC)       •   Menetapkan kriteria dan prosedur tentang ketertiban anggaran dan keuangan
                     •   Memberi nasehat tentang langkah-langkah korektif mengenai audit negara
                     •   Menetapkan besarnya denda administratif
                     •   Memutuskan hal-hal yang berkenaan dengan tertib anggaran dan keuangan
                     •   Mempertimbangkan permintaan Dewan Menteri atau Majlis Nasional untuk audit
                         kasus khusus
                     •   Menetapkan aturan dan peraturan sesuai dengan tugas-tugas audit


122
                                                                  Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                 Melalui Badan Konstitusi Khusus


Wewenang dan tugas beberapa badan konstitutional
Peradilan Tata Usaha Negara memiliki kompetensi untuk menetapkan kasus yang melibatkan
tindakan melawan hukum oleh sebuah badan pemerintah atau petugas negara atau melibatkan
sebuah perselisihan dalam hubungan pelaksanaan tugas dengan keterlambatan yang tidak beralasan
atau terhadap sebuah kontrak pemerintah. Komisi Nasional Hak Asasi Manusia mempunyai
wewenang dan tugas untuk memeriksa dan melaporkan tindakan-tindakan yang melanggar hak
asasi manusia atau yang tidak mematuhi kewajiban-kewajiban yang dibawah perjanjian-perjanjian
internasional dimana Thailand adalah salah satu anggota dan mengusulkan langkah-langkah
pemulihan yang sesuai. Kedua badan ini ternyata punya peran untuk pemerintahan yang baik.
Tapi kita akan berkonsentrasi pada tiga badan lainnya yang ditujukan demi terciptanya
pemerintahan yang baik, yaitu Ombudsman, Komisi Pemberantas Korupsi (NCCC) dan Komisi
Audit Negara (ISAC) yang kekuasaan dan tugasnya diringkas dalam Tabel 2.

Operasi Ombudsman
Undang-undang Ombudsman B.E. 2542 diberlakukan pada tanggal 4 September 1999. Pada
tanggal 1 April 2000, Raja menunjuk Pichet Sunthornpipit sebagai ombudsman. Semenjak itu
sampai tanggal 30 September 2000, kerja ombudsman dapat diringkas sebagai berikut:

   1. Kebijakan: Ombudsman menetapkan pedoman bagi tujuh kebijakan mengenai kerja Kantor
      Ombudsman yang ditujukan pada efisiensi dan transparansi pekerjaannya.
   2. Peraturan: Ombudsman mengeluarkan tujuh peraturan yang meliputi berbagai aspek
      Operasi Kantor Ombudsman dan kemudian Kantor Ombudsman mengeluarkan dua
      peraturan lain.
   3. Pemeriksaan Keluhan: Sebelum membentuk Kantor Ombudsman, Sekretariat Dewan
      Perwakilan Rakyat bertindak sebagai kantor sementara. Selama periode dari Desember
      1999 sampai 30 September 2000, kedua kantor tersebut menerima 184 keluhan yang bisa
      diklasifikasikan sebagai berikut:

                  Keluhan untuk diperiksa                              49
                  Keluhan sudah diperiksa                             135
                    - ditolak                                          68
                    - ditarik                                           9
                    - disetujui                                        58
                  Jumlah                                              184




                                                                                             123
Bagian II:
Makalah Konferensi


Hasil pemeriksaan dari 58 keluhan adalah sebagai berikut:

                Keluhan yang akan dipertimbanagkan lebih jauh                 56
                     - tak ditemukan kontradiksi terhadap konstitusi          10
                     - tak ditemukan penyelewengan oleh pejabat negara        24
                     - sudah dikompensasi sebagaimana mestinya                15
                     - sedang dalam pertimbangan pengadilan                    3
                     - periode dua-tahun untuk keluhan yang diakhiri           3
                Keluhan-keluhan yang diproses lebih lanjut                     2
                     - dikirim ke pengadilan konstitusi                        1
                  - dikirim ke Senat                                           1
                Jumlah                                                        58



Kantor Ombudsman juga menerbitkan pamflet, poster (90,000 eksemplar) dan bahan-bahan
cetak lainnya untuk menginformasikan kepada masyarakat tentang peranan dan pelayanan
ombudsman. Kantor ini juga mengadakan pameran dan program siaran radio secara teratur (satu
jam setiap minggu) di stasiun radio parlemen.

Kelompok sasaran dari kampanye ini adalah pemegang jabatan politis, pejabat negara, pelajar
dan guru, masyarakat umum, LSM dan mass media. Tindakan-tindakan yang diambil adalah
konperensi pers dan keterangan pers, acara-acara televisi (5 kali), siaran radio (4 kali), seminar
dan pelatihan (10 proyek), pembuatan media (9 media), kampanye melalui kerjasama para pendeta
Buddha, pameran (4 kali).

Kantor Ombudsman melihat bahwa masyarakat umum sudah tidak memahami dengan baik
hak-hak mereka untuk mengajukan keluhan. Beberapa dinas pemerintahan enggan untuk
bekerjasama karena mereka merasa bahwa mereka sedang diperiksa untuk menemukan kesalahan
dan personil kantor masih harus mengembangkan potensi mereka khususnya dalam pekerjaan
riset dan akademis. Rekomendasi-rekomendasi akan metetapkan standar operasi yang jelas, untuk
menggunakan teknologi informasi untuk meningkatkan efisiensi dan memberi penekanan pada
pengembangan sumber daya manusia. Kampanye kesadaran publik harus ditingkatkan.

Operasi Komisi Anti-Korupsi Nasional (NCCC)
Sebelum dibentuknya NCCC, sebetulnya sudah ada Komisi Anti-Korupsi (CCC) yang ada
dibawah Kantor Perdana Menteri. Raja menunjuk para anggota NCCC pada tanggal 25 April
124
                                                                  Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                 Melalui Badan Konstitusi Khusus


1999. Setelah pengesahan Undang-Undang Organik tentang Pemberantasan Korupsi B.E. 2542
pada tanggal 8 November 1999, kantor NCCC didirikan dan menggabungkan kantor CCC
yang pada saat itu masih ada kedalamnya.

Selama tahun fiskal 2000 (Oktober 1999 sampai September 2000) operasi NCCC bisa diringkas
sebagai berikut, a) pencegahan korupsi dan b) pemberantasan korupsi

Pencegahan Korupsi
Rekomendasi kepada Dewan Menteri, NCCC telah membuat rekomendasi berikut ini:

1. Kasus pabrik-pabrik industri menyebabkan polusi
   Direkomendasikan bahwa pemeriksaan oleh pejabat negara dan pemerintahan setempat
   ditingkatkan demikian juga dengan pengintaian oleh masyarakat dan lembaga swadaya
   masyarakat (LSM). Peraturan yang lebih jelas dibutuhkan dan peralatan pengintaian dipasang
   pabrik-pabrik yang berisiko. Dewan Menteri setuju denga rekomendasi tersebut dan Menteri
   Dalam Negeri, Industri dan Kesehatan Masyarakat juga Otorita Metropolitan Bangkok
   melaporkan kembali langkah-langkah tersebut sejak pelaksanaannya.

2. Kasus penyelewengan dalam penuntutan kasus-kasus yang melanggar Undang-Undang
   Penangkapan Ikan
   Direkomendasikan bahwa Departemen Perikanan melakukan inspeksi lapangan terhadap kapal-
   kapal penangkapan ikan dan meminta kerjasama polisi untuk tindakan-tindakan hukum sumir
   terhadap mereka yang melanggar hukum. Departemen Pelabuhan harus masuk ke dalam
   perjanjian dengan Departemen Perikanan tentang pengawasan tehadap kapal-kapal
   penengkapan ikan. Perubahan yang spesifik terhadap Undang-Undang Penangkapan Ikan
   juga diusulkan.

Dewan Menteri menyetujui rekomendasi tersebut dan kebanyakan dari rekomendasi itu telah
dilaksanakan.

NCCC telah membuat rekomendasi berikut:
  • Pemerintah setempat harus mencegah anggota dewan legislatif dan pejabat daerah untuk
    ikut serta dalam proyek pembangunan di wilayah mereka.
  • Tindakan harus diambil untuk mencegah pejabat setempat menilai pajak papan reklame
    dengan maksud mengambil keuntungan pribadi.
  • Kantor Komisi Kepegawaian Negara harus melihat bahwa kenaikan pangkat untuk pejabat
    negara (tingkat 9, 10 dan 11) haruslah adil dan transparan.

                                                                                             125
Bagian II:
Makalah Konferensi


NCCC menindaklanjuti resolusi Dewan Menteri kalau polisi penyelidik menolak menangani
tuduhan atau keluhan.

Pemberantasan korupsi
NCCC mengambil alih 2,080 kasus dari CCC dan, sebagai tambahan pada tahun fiskal 2000,
menerima 1,789 tuduhan korupsi atau penyelewengan. Dari 3,873 kasus ini, NCCC telah
menyelesaikan pemeruiksaan 1,275 kasus sedangkan sebanyak 2,598 kasus lainnya masih pending.
Kasus-kasus yang telah selesai bisa diklasifikasikan sebagai berikut:

                     Tuduhan yang dibatalkan                       1,254
                     NCCC menemukan pejabat negara bersalah           21
                     - atas tindakan korupsi                          -7
                     - atas penyelewengan di kantor                  - 14
                     Jumlah                                        1,275

Dari 21 kasus bersalah, NCCC merekomendasikan agar dinas-dinas yang bertanggungjawab
mengambil tindakan penertiban dalam 14 kasus, tindak kriminal 2 kasus dan 5 kasus untuk baik
tindak kriminal maupun tindakan kedisiplinan.

Pemeriksaan terhadap aset dan pertanggungjawaban para pemegang jabatan politis
dan pejabat tinggi
NCCC telah menerima dan memeriksa pengumuman aset dan pertanggungjawaban berikut:

                     Pengumuman pemegang jabatan                   4,771
                       - atas penerimaan jabatan                   3,896
                       - meninggalkan posisi                         779
                       - setahun setelah meningalkan                  96
                     Pengumuman pejabat negara                     2,269
                       - atas penerimaan jabatan                   2,070
                       - meninggalkan jabatan                          7
                       - meninggalkan dinas                          172
                     Jumlah                                        7,040




126
                                                                  Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                 Melalui Badan Konstitusi Khusus


NCCC percaya bahwa ada sepuluh orang yang dengan sengaja menutupi fakta dalam pengumuman
mereka dan menyampaikan kasus-kasus tersebut kepada Pengadilan Konstitusi. Pengadilan tersebut
menemukan sembilan diantaranya, termasuk seorang bekas Menteri Dalam Negeri, terbukti
bersalah menyembunyikan fakta dan mereka dilarang memegang jabatan politis apapun dalam
jangka waktu lima tahun. Kasus selebihnya adalah mengenai perdana menteri yang terbukti tidak
bersalah.

Hambatan-hambatan
NCCC menghadapi banyak kasus yang statusnya pending dan beban kerjanya sangat berat.
Kurangnya personil yang memenuhi syarat adalah juga masalah serius yang dihadapi. Terlebih
undang-undang organik tentang pemberantasan korupsi menyatakan bahwa dalam melaksanakan
pemeriksaan fakta, NCCC boleh menunjuk sub-komite pemeriksaan yang akan terdiri dari satu
anggota NCCC dan pejabat-pejabat yang mampu dan/atau orang-orang yang memenuhi syarat.
Kenyataan bahwa sub-komite seperti itu harus punya satu anggota NCCC sebagai ketuanya akan
memberikan beban kerja yang berat pada anggota dan merupakan kemacetan dalam operasinya.

Operasi Komisi Audit Negara
Sebelum diumumkannya konstitusi, Kantor Audit Negara (SAO) menjalankan operasinya
berdasarkan Undang-undang Audit Negara B.E. 2522 (1979). Kantor tersebut berstatus sebagai
sebuah dpartemen dan bertanggungjawab langsung kepada perdana menteri. Undang-Undang
Organik tentang Audit Negara B.E. 2542 diumumkan pada tanggal 11 November 1999. Kantor
Audit Negara (SAO) mempertahankan statusnya yang setingkat departemen tapi sebetulnya kantor
ini adalah organisasi konstitusional yang independen. Akuntan Umum yang mengepalai SAO
sekarang dinominasikan oleh Komisi Audit Negara, dipilih oleh senat dan ditunjuk oleh raja. Ia
sekarang bertanggungjawab kepada ketua, Komisi Audit Negara.

Dalam tahun fiskal 1999, SAO mengajukan 15 laporan kepada Dewan Menteri. SAO tidak bisa
melakukan pekerjaan mengaudit semua dinas negara. Sebenarnya, memilih kualitas diatas
kuantitas, kantor ini telah melaksanakan pemeriksaan sejumlah kecil dinas sebagaimana tertera
dalam Tabel 3.




                                                                                             127
Bagian II:
Makalah Konferensi


                           Tabel 3. Jumlah dinas yang diaudit oleh SAO

      Dinas                                                            Jumlah          Jumlah dinas
                                                                                         diaudit
      Dinas pemerintah utama                                               6,462            655
      Dinas sekunder yg menerima anggaran dari dinas utama             16,691                 48
      Dinas ketiga yg terima angaran dari dinas utama                  40,574                 12
      Dinas keempat yg terima anggaran dari dinas utama                      43            None
      Pemerintah lokal kecuali Organisasi Administratif Tambon             1,317            922
      Organisasi Administratif Tambon                                      6,397            142
      Usaha-usaha komersil pemerintah                                       478             333
      Perusahaan pemerintah                                                 101              65
      Dana-dana yang beredar                                                146               54
      Dinas lain                                                            149               89
      Institusi keuangan yg harus diaudit                                    48               31




Pekerjaan audit tersebut meliputi audit operasi, audit khusus, audit pembelian dalam bentuk
analisa proyek dan audit umum (keuangan, neraca, pembelian dan pengumpulan pendapatan).

Dalam tahun fiskal 1999, SAO menemukan 49 kasus yang melibatkan korupsi dan 113 kasus
penyelewengan. Hasil dari tindak lanjut dugaan kasus korupsi tersebut sampai tanggal 31 Maret
2000 dipresentasikan dalam Tabel 4.

                        Tabel 4. Hasil tindak lanjut dugaan kasus korupsi
      Tindakan                        Dilakukan                  Pending           Tidak ketahuan
      Kasus kriminal                       1                       20                    28
      Kasus perdata                       10                       14                    25
      Tindakan penertiban                  8                        8                    23

Dari 113 kasus penyelewengan, SAO menerima 39 laporan tentang tindakan yang diambil, sisanya
74 kasus masih sedang dilaporkan.

Komisi Audit Negara memberi penekanan pada pencegahan tindak korupsi dan penyelewengan.
Komisi menghimbau masyarakat umum untuk tetap waspada dan teliti dan melaporkan kasus-
kasus seperti pembelian yang tidak transparan atau peninggian harga, proses tender yang bersifat
128
                                                                    Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                   Melalui Badan Konstitusi Khusus


kolusif, proyek pembangunan yang tidak mengikuti spesifikasinya, kwitansi cacat/bermasalah
dan penggunaan properti milik negara untuk keperluan pribadi.

Kesimpulan
Makalah ini menyajikan komposisi dari tujuh badan konstitusional dari sebelas badan yang ada.
Kekuasaan, tugas-tugas dan pelaksanaan dari tiga dari badan-badan tersebut, dimana tugasnya
adalah untuk memastikan bahwa transparansi dan integritas kekuasaan negara, juga diberikan.
Dari ke-tujuh badan itu, empat diantaranya adalah institusi-institusi yang baru sama sekali yang
dibentuk dalam program reformasi politik badan legislatif untuk mencapai pemerintahan yang
baik: yaitu Peradilan Tata Usaha Negara, Komisi Pemilihan, Ombudsman dan Komisi Nasional
Hak Asasi Manusia.

Sebelum dibentuknya Pengadilan Konstitusi telah ada hakim-hakim konstitusional yang bekerja
tidak efektif sebagai sebuah komite dan bukannya sebuah pengadilan. Komisi Pemberantas Korupsi
yang sudah dibubarkan biasanya hanya menangani kasus-kasus non-politis dan Kantor Audit
Negara biasa bekerja sebagai sebuah dinas pemerintah yang biasa. Konstitusi menetapkan bahwa
badan-badan ini bebas dari pemerintah dengan tujuan meningkatkan keefektifan mereka dalam
menangani korupsi, penyelewengan di kantor dan bentuk lain penyalahgunaan wewenang.

Satu aspek kebebasan adalah kebebasan finansiil. Konstitusi menetapkan dalam ayat dua bab 75
bahwa negara akan mengalokasikan anggaran untuk pelaksanaan wewenang independen badan-
badan ini. Tapi, keefektifan mereka tidak hanya tergantung pada berbagai sumber daya yang
diperuntukkan bagi mereka tapi juga pengakuan masyarakat umum terhadap peranan mereka
dan dukungan terhadap operasi mereka. Untuk alasan ini, mereka semua berusaha mendekati
masyarakat dan mendorong partisipasi mereka sesuai dengan kebijakan bahwa “mencegah lebih
baik dari pada mengobati.”

Proses reformasi politik di Thailand dimungkinkan oleh adanya kombinasi dari setidaknya tiga
kekuatan: kekuatan berdasarkan pengetahuan, kebutuhan sosial dan kemauan politis. Tapi
sebenarnya ini adalah proses yang takkan pernah berakhir yang akan melewati berbagai siklus
rancangan, implementasi dan evaluasi. Terlalu dini untuk membuat penilaian serius terhadap
badan-badan ini untuk melihat apakah mereka cukup efektif dan memadai secara konteks atau
tidak. Mereka harus menjadi subjek dari studi-studi kasus agar dapat menciptakan badan
pengetahuan yang dibutuhkan untuk mendorong perubahan yang lebih positif di Thailand dan
semoga juga di tempat lain.



                                                                                               129
Bagian II:
Makalah Konferensi


    Ombudsman di Filipina: Penilaian Kinerjanya dan Pelajaran
          yang Mungkin Bermanfaat bagi Indonesia
                                     Oleh Maria Teresa Ramos Melgar

Pengalaman Filipina dengan badan-badan konstitusional yang diberi mandat untuk memper-
tahankan pemenuhan pertanggungjawaban (akuntabilitas) dalam pemerintahan, memerangi
penyelewengan dan korupsi, dan mencegah penyalahgunaan jabatan negara, merupakan sebuah
catatan beragam tentang iktikad baik, peraturan-peraturan ketat, dan kenyataan-kenyataan yang
tidak menyenangkan.

Dewasa ini, Filipina memiliki empat badan konstitusional independen yang diberi mandat untuk
menegakkan prinsip-prinsip kejujuran, integritas dan akuntabilitas dalam penyelenggaraan jabatan
negara. Keempatnya adalah: Kantor Ombudsman (OMB), Komisi Pegawai Negeri (CSC), Komisi
Audit (COA), dan Sandiganbayan - sebuah pengadilan khusus. Di antara keempat badan itu,
adalah Kantor Ombudsman yang dianggap menjadi lembaga ujung tombak untuk memantapkan
pelaksanaan akuntabilitas dan menjamin transparansi dalam pemerintahan.

Makalah ini menelaah catatan riwayat dan kinerja Kantor Ombudsman di Filipina. Peninjauannya
dimulai dengan pandangan umum tentang berbagai fungsi dan kekuasaan ombudsman, kemudian
disusul dengan penilaian catatan dan kinerjanya. Makalah ini diakhiri dengan beberapa pelajaran
dan wawasan yang mungkin bisa diambil dari pengalaman Filipina dengan ombudsman.

Kantor Ombudsman (OMB): pandangan umum
Kantor Ombudsman (OMB) di Filipina yang ada sekarang berasal dari Tanodbayan,1 sebuah
badan yang didirikan oleh mantan Presiden Ferdinand Marcos pada tahun 1978, dengan mandat
untuk menyelidiki pelanggaran-pelanggaran dalam pemerintahan. Gagasan di balik penciptaan
Tanodbayan sebagai “badan independen” yang bertugas menyelidiki dan menuntut para pejabat
negara yang berbuat salah tampaknya cukup terpuji. Tetapi seperti halnya sebagian besar lembaga
politik pada waktu itu, Tanodbayan pada akhirnya digunakan oleh Marcos untuk, di satu pihak,
menutupi kebusukan rejimnya terutama di depan media asing, dan di pihak lain, mengintimidasi
para pengkritiknya dalam birokrasi dan pemerintahan.2




1
  Kata Filipina “tanod” berarti “pengawal” sedang “bayan” berarti “negara.” Bila digabung, kata ini menyampaikan konsep
ombudsman sebagai penjaga masyarakat atau pelindung terhadap para pejabat yang korup dan menyalahgunakan jabatan.
2
  Cecile C.A. Balgos, “Ombudsman,” dalam Sheila Coronel, ed. Pork and Other Perks: Corruption and Governance in the
Philippines (Quezon City: IPD, PCIJ, Evelio Javier Foundation, 1996), hal. 246-271.

130
                                                                                      Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                                     Melalui Badan Konstitusi Khusus


Ketika Marcos digulingkan pada tahun 1986, tugas perumusan kerangka untuk membangun
kembali berbagai lembaga politik negara ini jatuh ke tangan sebuah Komisi Konstitusi, yang
kemudian oleh Presiden Corazon Aquino dikerahkan untuk merancang konstitusi baru. Walaupun
bertekad untuk menghapus semua sisa-sisa kekuasaan otoriter Marcos, Komisi “tampaknya
menemukan segi yang cukup bernilai”3 dari gagasan pendirian sebuah badan konstitusional
independen untuk bertindak sebagai pengawas terhadap penyalahgunaan jabatan negara.
Karenanya, para perumus Konstitusi 1987 membubarkan Tanodbayan, dan sebagai gantinya
didirikanlah Kantor Ombudsman (OMB).

OMB yang sekarang ini mulai beroperasi pada tahun 1988 dalam masa jabatan Presiden Aquino.
Dari segi susunannya, kantor ini memiliki seorang ombudsman; seorang wakil ombudsman urusan
umum; masing-masing seorang wakil ombudsman untuk tiga wilayah utama Filipina yaitu Luzon,
Visayas dan Mindanao; dan seorang wakil ombudsman urusan militer.

Ombudsman dan para wakil diangkat oleh presiden berdasarkan daftar 21 calon yang diajukan
oleh Dewan Peradilan dan Hukum (JBC).4 Namun demikian, berbeda dengan para pejabat lain
yang ditunjuk oleh Presiden, para pejabat OMB tidak memerlukan konfirmasi dari Komisi
Pengangkatan (CA) yang berkewenangan besar — sebuah komite dua dewan dalam Kongres
Filipina yang menyetujui semua pejabat yang diangkat oleh Presiden. Menurut Fr. Joaquin Bernas,
Komisi Pengangkatan tidak diikutsertakan dalam proses itu agar pengangkatannya bebas dari
pertimbangan politik atau partai.5 Sekalipun demikian, sebagaimana akan kami jelaskan kemudian,
hal ini tidak selalu benar.

Ombudsman dan para wakil mempunyai masa jabatan tetap tujuh tahun, tanpa pengangkatan
kembali. Mereka hanya bisa diberhentikan melalui pendakwaan (impeachment) oleh Kongres,
dengan alasan-alasan sebagai berikut: terlibat dalam makar, penyuapan, penyelewengan dan
korupsi, kejahatan tingkat tinggi lainnya dan pengkhianatan terhadap kepercayaan masyarakat.
Masa jabatan tetap dan prosedur khusus untuk pemberhentian mereka itu dijamin oleh Konstitusi
1987 sebagai cara untuk mempertahankan kemandirian badan tersebut, dan untuk mencegah
terjadinya gangguan politik terhadapnya.
3
  Ibid.
4
  Di Filipina, Dewan Peradilan dan Hukum (JBC) terdiri dari Hakim Agung Mahkamah Agung sebagai ketua ex officio;
Sekretaris Mahkamah dan seorang wakil Kongres sebagai anggota ex officio; seorang wakil Gabungan Ahli Hukum Filipina;
seorang guru besar hukum; seorang anggota pensiunan Mahkamah Agung; dan seorang wakil sektor swasta. Para anggota
tetap JBC (yaitu keempat orang yang disebut terakhir) diangkat oleh Presiden untuk masa jabatan 4 tahun dengan persetujuan
Komisi Pengangkatan. Dari para anggota yang diangkat dahulu, wakil Gabungan Ahli Hukum bermasa jabatan 4 tahun,
guru besar hukum 3tahun, pensiunan Hakim Agung 2 tahun, dan wakil swasta satu tahun. JBC berada di bawah pengawasan
Mahkamah Agung.
5
  Balgos, “Ombudsman,” dalam Coronel, ed., hal. 249.

                                                                                                                     131
Bagian II:
Makalah Konferensi


Dibandingkan dengan Tanodbayan pada masa Marcos, OMB yang sekarang diberi kekuasaan
dan hak prerogatif yang lebih banyak. Kantor ini mendapat kepercayaan untuk melakukan lima
fungsi utama: 1) penyelidikan; 2) penuntutan; 3) pengambilan keputusan administratif; 4)
pemberian bantuan masyarakat; dan 5) pencegahan penyelewengan. 6 Namun untuk tujuan
pertemuan ini, kertas kerja ini hanya membahas tiga fungsi pertama.

Penyelidikan
Konstitusi 1987 Filipina maupun Undang-Undang Ombudsman 1989 (Undang-Undang Republik
6770) memberi OMB kekuasaan-kekuasaan yang luas untuk menyelidiki pelanggaran/kejahatan
jabatan dalam bentuk apapun. Luasnya lingkup kekuasaan OMB tercermin dalam mandat
pokoknya:

       …menyelidiki atas prakarsa sendiri, [cetak tebal penulis] atau berdasarkan keluhan
       oleh siapapun, perbuatan atau kelalaian apapun dari pejabat, pegawai, kantor atau
       lembaga/instansi negara manapun, bila perbuatan atau kelalaian itu tampaknya
       melanggar hukum, tidak adil, tidak semestinya atau tidak efisien.7

Ini berarti bahwa OMB tidak perlu menunggu seorang warganegara untuk mengajukan keluhan
terhadap seorang pejabat yang berbuat salah; OMB bisa, atas prakarsanya sendiri, melancarkan
penyelidikan jika melihat alasan untuk melakukannya. Namun demikian, OMB diberi mandat
untuk memprioritaskan keluhan-keluhan terhadap para pejabat di berbagai posisi tinggi atau
pengawasan, maupun keluhan-keluhan yang menyangkut “pelanggaran-pelanggaran berat” atau
“jumlah-jumlah besar uang dan/atau harta-milik.”8

Keluhan-keluhan yang ditangani oleh OMB terhadap para pejabat dan pegawai negeri secara luas
dibagi menjadi dua kategori: kriminal dan administratif. Menurut hukum Filipina, pelanggaran-
pelanggaran kriminal meliputi:

       Berbagai bentuk kelalaian kewajiban dan penyuapan, penipuan serta penarikan dan
       transaksi yang tidak sah; penyalahgunaan dana atau harta-milik; dan berbagai bentuk
       penyimpangan dalam pelaksanaan fungsi resmi dan penanganan kerahasiaan negara.9


6
  Bank Dunia, Unit Pengelolaan Negara Filipina, Wilayah Asia Timur dan Pasifik, Combating Corruption in the Philip-
pines, (Makati: World Bank, [May 2000]), hal. 46.
7
  Pasal XI, Bagian 13(1), Konstitusi Filipina 1987.
8
  Bagian 15, “Undang-undang Ombudsman 1989” (Undang-undang Republik 6770).
9
  Ledivina Carino, “The Fight Against Corruption: Long Winding Road,” Political Brief (Quezon City: Institute for
Popular Democracy, April 2000), hal. 21.

132
                                                                                 Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                                Melalui Badan Konstitusi Khusus


Pelanggaran-pelanggaran administratif, di pihak lain, meliputi:

       Pelanggaran hukum, kaidah dan peraturan, tindakan tidak adil, tidak jujur,
       penindasan atau diskriminasi; tindakan tidak konsisten dengan pedoman umum
       fungsi (sebuah) instansi, dan penggunaan kekuasaan atas dasar pertimbangan yang
       tidak tepat.10

OMB dapat pula mengadakan penyelidikan kalaupun “pelanggaran yang dilakukan oleh pejabat
tidak berkaitan dengan pelaksanaan fungsi-fungsinya.”11 Lagipula, “pernyataan kerahasiaan tidak
akan menghentikan tuntutan ombudsman untuk menunjukkan dokumen-dokumen yang
diperlukan guna penyelidikan.”12

Penuntutan
Berbeda dengan badan-badan anti penyelewengan lainnya di Filipina, yang hanya berfungsi
penemuan fakta dan biasanya bersifat penyampaian rekomendasi, OMB memiliki kekuasaan
untuk melakukan penuntutan. Fungsi ini dilaksanakan oleh Kantor Kejaksaan Khusus (OSP) —
komponen dari ombudsman — atau para jaksa tetap OMB, tergantung pada pangkat pejabat
tertuduh.

OSP melakukan penuntutan terhadap kasus-kasus yang melibatkan pejabat tinggi negara, seperti
para direktur biro, gubernur propinsi, walikota dan setingkatnya. Kasus-kasus semacam itu diadili
oleh Sandiganbayan,13 yang diciptakan oleh Konstitusi 1973, yang mempunyai wewenang hukum
atas kasus-kasus penyelewengan dan korupsi yang melibatkan para pejabat tinggi negara. Para
jaksa tetap OMB, sebaliknya, menangani kasus-kasus kriminal para pejabat dan pegawai tingkat
lebih rendah. Kasus-kasus ini biasanya diajukan pada pengadilan-pengadilan umum di negara
ini.

Walaupun OMB terutama bertugas untuk menyelidiki dan mengajukan tuntutan terhadap
pelanggaran dalam penyelenggaraan jabatan negara, “dalam kasus-kasus konspirasi” antara seorang
pejabat atau pegawai negeri dan seorang swasta, OMB bisa melibatkan perorangan swasta itu
dalam penyelidikannya dan mengajukan tuduhan yang berdasar.14


10
   Ibid.
11
   Deloso v. Domingo, 191 SCRA 545, 550 (1990), sebagaimana dikutip dalam Joaquin Bernas, The 1987 Constitution of
the Republic of the Philippines: A Commentary (Manila: Rex Bookstore, 1996), hal. 1000.
12
   Ibid., hal. 1001.
13
   Istilah Sandiganbayan kurang lebih berarti “tiang bangsa”.
14
   Bagian 22, “Undang-undang Ombudsman 1989.”

                                                                                                              133
Bagian II:
Makalah Konferensi


Keputusan administratif
Akhirnya, dalam pelaksanaan fungsi administratifnya, OMB mempunyai “wewenang disipliner”15
atas semua pejabat pemerintah Filipina yang dipilih dan diangkat, termasuk para anggota Kabinet.
Hanya para anggota Kongres, peradilan dan para pejabat badan-badan konstitusional lainnya,
seperti Komisi Pemilihan Umum (COMELEC), berada di luar wewenang hukum ombudsman
dalam urusan administratif.

Dalam melakukan tindakan hukum administratif, OMB bisa memerintahkan penskorsan/
pemberhentian sementara untuk pencegahan atas seorang pejabat atau pegawai negeri sampai
dengan jangka waktu maksimum enam bulan.16 16 Jika ia dinyatakan bersalah, “pejabat atau
pegawai negeri yang berbuat salah dikenakan hukuman peringatan keras, denda, penskorsan atau
pemberhentian dengan pencabutan hak atas fasilitas.”17

Beberapa pengecekan kenyataan
Sebagaimana dapat kita simak dari pembahasan sebelumnya, Kantor Ombudsman di Filipina
menikmati lingkup kekuasaan yang luas, cukup untuk mencatat nilai keberhasilan penting dalam
perangnya melawan korupsi dan penyalahgunaan jabatan negara. Sekalipun demikian, betapapun
luasnya kekuasaannya, badan ini masih harus sepenuhnya memenuhi apa yang diharapkan dari
sebutannya sebagai “pembela rakyat”18 untuk memantapkan pelaksanaan akuntabilitas dalam
penyelenggaraan jabatan negara.

Walaupun memiliki mandat konstitusional, OMB tampaknya tidak juga menimbulkan
kepercayaan di kalangan masyarakat hukum, atau mereka yang telah mengusahakan ganti-rugi
dari pelanggaran-pelanggaran oleh para pejabat negara terhadap mereka. Badan ini pun tidak
membuat jera para pejabat yang berniat menyeleweng. Selama tahun-tahun terakhir, beberapa
faktor telah ikut menyebabkan keadaan ini. Namun, kami bermaksud untuk memusatkan perhatian
hanya pada dua masalah paling mendesak.

Catatan kinerja buruk
Satu faktor yang bertanggung jawab atas ketidakmampuan Kantor Ombudsman untuk
menimbulkan kepercayaan masyarakat adalah kinerjanya yang kurang memuaskan dalam
menjamin penanganan yuridis kasus-kasus yang diajukan padanya. Sebuah indikator penanganan
yuridis yang mampu dilakukan oleh OMB atas kasus-kasus, adalah apa yang bisa kita sebut

15
   Bagian 21, “Undang-undang Ombudsman 1989.”
16
   Bagian 24, “Undang-undang Ombudsman 1989.”
17
   Kantor Ombudsman, Annual Report 1998, hal. 18
18
   Bernas, hal. 997.

134
                                                                   Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                  Melalui Badan Konstitusi Khusus


“tingkat penyelesaian” atau tingkat di mana OMB mampu mencapai keputusan atas keluhan-
keluhan kriminal dan administratif yang diajukan ke kantornya.

“Penyelesaian” kasus-kasus menempuh empat jalur:

   • Responden/tertuduh dituntut ke pengadilan yang terkait (hanya untuk kasus-kasus
     kriminal);
   • Hukuman dijatuhkan (hanya untuk kasus-kasus administratif );
   • Kasus ditolak dan responden dibebaskan dari tuntutan; dan
   • Kasus ditutup dan diakhiri.

“Tingkat penyelesaian” diperoleh dari pembagian jumlah kasus yang “diselesaikan”, dengan jumlah
beban-kerja kasus selama setahun.

Dalam Tabel 1 berikut akan kita lihat bahwa dari tahun 1993 sampai 1996, OMB secara nasional
hanya mampu menyelesaikan rata-rata 37 persen dari jumlah beban-kerja kasus setiap tahun.
Jadi, jumlah kasus yang belum tertangani pada akhir setiap tahun, selalu melebihi jumlah yang
diselesaikan. Baru pada awal 1997 situasinya berbalik. Dari tahun 1997 sampai 2000, tingkat
penyelesaiannya mencapai rata-rata tahunan 60 persen.

Hal ini pun belum cukup untuk menghabiskan tunggakan besar kasus-kasus OMB, yang sebagian
berasal dari masa mantan Hakim Agung Conrado Vasquez, yang menjabat sebagai ombudsman
pertama negara ini selama tahun 1988-1995. Maka, sebagaimana ditunjukkan dalam Tabel 1,
menjelang akhir tahun 2000 sejumlah 5,745 kasus di seluruh negeri masih menanti penyelesaian
di berbagai kantor cabang OMB.




                                                                                              135
Bagian II:
Makalah Konferensi


      Tabel 1. Beban-kerja dan Status Kasus-kasus Kriminal dan Administratif,
                    Kantor Ombudsman (Nasional), 1993-2000

 Keterangan                    1993      1994      1995      1996       1997      1998       1999      2000

 Kasus tahun ybs   +           8,277    9,635      6,034     8,761     8,178     8,569      9,890    10,362
 Tunggakan tahun
                               9,135   12,002    13,865     12,576    12,473     9,159      6,912     7,567
 sebelumnya
              *
 Jumlah beban-kerja kasus     17,412   21,637    19,899     21,337    20,651    17,728     16,802    17,929

 Kasus yang diselesaikan       5,416    7,772      7,864     9,214    11,492    10,816      9,235    12,184

 Ditolak/Dibebaskan            4,247    6,115      5,704     6,604     8,185     7,040      5,693     7,931

 Penuntutan                      929    1,060      1,520     1,506     2,210     2,166      2,107     2,209

 Pengenaan hukuman                73        93        95       179       296       253        323       514

 Ditutup dan diakhiri            167       504       545       925       801     1,357      1,202     1,530

 Kasus belum tertangani       11,996   13,865    12,035    12,123      9,159     6,912      7,567     5,745

 Tingkat penyelesaian kasus     31%       36%       40%        43%       56%       61%        55%       68%
 Jumlah beban-kerja kasus     (.311)    (.359)    (.395)     (.431)    (.556)    (.610)     (.549)    (.679)


Sumber: Laporan Tahunan Kantor Ombudsman (OMB), 1993-2000

+  Angka-angka yang dikutip dalam kategori ini mewakili jumlah lima (5) jenis kasus terpisah dikurangi “kasus-
kasus yang ditarik kembali ke Kantor Pusat (CO) / dialihkan ke kantor cabang OMB lainnya.” Kelima jenis itu
adalah: “(a) kasus yang diterima selama tahun ybs; (b) kasus yang dirujuk oleh CO; (c) kasus yang dirujuk oleh
kantor cabang OMB lainnya; (d) kasus yang dialihkan dari Kantor Kejaksaan Khusus (OSP) / Tanodbayan
(TBP); dan (e) kasus selesai yang dikembalikan ke status belum tertangani.” Dalam Laporan Tahunan OMB,
jenis-jenis kasus ini dilaporkan tersendiri bersama dengan angka-angka keseluruhan.

* Perlu dicatat bahwa angka-angka yangdalam “kasus belum tertangani” untuk tahun sebelumnya, padahal
sama dengan angka-angka yang dikutip
                                       dikutip dalam kategori ini untuk suatu tahun tertentu tidak selalu

seharusnya cocok. Laporan-laporan tahunan OMB lazimnya berisi penjelasan untuk mempertanggung-jawabkan
ketidak-sesuaian itu. Angka-angka itu biasanya dikoreksi selama tahun fiskal berlangsung, ketika OMB melakukan
inventarisasi kasus lebih lanjut.




136
                                                                                 Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                                Melalui Badan Konstitusi Khusus


Sebuah laporan 1998 oleh guru besar administrasi negara Universitas Filipina, Ledivina Carino,
menekankan beberapa masalah yang dihadapi oleh OMB, yang mungkin sebagian menjelaskan
keadaan ini. Menurut Carino:

       Kantor Ombudsman tampaknya terlalu banyak bekerja dan terlalu kurang tenaga,
       dan pendanaannya terlalu kecil untuk beban-kerja ... Hambatan-hambatan terbesar
       yang dihadapi oleh OMB dalam melakukan penyelidikannya adalah penundaan oleh
       penasihat hukum responden, waktu yang diperlukan untuk mengumpulkan bukti,
       dan fakta bahwa proses yang sudah harus ditangani memakan waktu lama untuk
       menyelesaikannya. Catatan keberhasilan penyelesaiannya masih menyisakan banyak
       hal yang harus diperbaiki dalam mengatasi kasus-kasus korupsi sampai habis, dengan
       cara yang memuaskan masyarakat.19

Laporan Tahunan Ombudsman untuk tahun 2000 memperkuat sebagian pengamatan Carino.
Menurut laporan itu, tenaga staf penuh OMB terdiri dari 794 karyawan di seluruh negeri.20
Adalah hal yang menarik bahwa hanya 247 atau 31 persen merupakan ahli hukum sedangkan
547 atau 69 persen bukan ahli hukum.21 Jumlah pakar hukum yang kecil ini dibanding tenaga
non-ahli dalam staf OMB telah disebut sebagai salah satu sebab utama kenapa penyelidikan
keluhan-keluhan yang mencapai kantor itu tidak berlangsung secepat yang semestinya.

Sekaligus harus dicatat pula bahwa “tingkat penyelesaian” tidak selalu mencerminkan kualitas
tindakan yang diambil oleh OMB terhadap kasus-kasus termaksud. Sebenarnya, orang bisa
memperdebatkan bahwa hal ini bukanlah indikator terpenting mengenai efektivitas lembaga
tersebut dalam memantapkan pelaksanaan akuntabilitas pejabat negara. Sebagai gambaran, ada
baiknya kita melihat kasus-kasus yang telah ditetapkan untuk penuntutan atau pengenaan sanksi
administratif.

Berdasarkan komputasi Bank Dunia, data dari OMB menunjukkan bahwa “dari 1997 sampai
1998, hanya sedikit lebih dari 16 persen dari kasus-kasus [kriminal] yang dilaporkan diajukan
untuk penuntutan, dan paling banyak, kurang dari 2 persen akhirnya menghasilkan keputusan




19
   Carino, hal. 21.
20
   Angka-angka terinci sebagai berikut: Kantor Pusat OMB: 460 pegawai atau 58 persen; OMB-Luzon: 93 atau 12 persen;
OMB-Visayas: 72 atau 9 persen; OMB-Mindanao: 84 atau 11 persen; dan OMB-Militer: 81 atau 10 persen. Lihat Kantor
Ombudsman, Annual Report 2000, hal. 32.
21
   Ibid.

                                                                                                               137
Bagian II:
Makalah Konferensi


hukuman.”22 Di pihak lain, “kurang dari 5 persen” dari kasus-kasus administratif yang diterima
per tahun untuk periode itu “menghasilkan pengenaan hukuman administratif.”

Laporan terbaru dari OMB hanya menunjukkan perubahan kecil. Pada tahun 2000, hanya 20
persen dari kasus-kasus kriminal diajukan untuk penuntutan, sementara 7 persen dari kasus-
kasus administratif mengarah pada pengenaan hukuman.23 Dari segi pandang pencegahan/
penjeraan, “tingkat sanksi” yang relatif rendah ini bisa dianggap sebagai salah satu alasan
bertahannya korupsi dalam pemerintahan. Perbuatan tercela dalam penyelenggaraan jabatan negara
cenderung untuk berlanjut, sebagian karena kemungkinannya sangat kecil bahwa para pelakunya
bakal berhasil dituntut dan dihukum oleh lembaga-lembaga seperti OMB dan pengadilan.

Bila ombudsman menjadi masalah
Catatan buruk OMB dalam pelaksanaan penuntutan dipersulit oleh kredibilitas yang tampaknya
berkurang di pihak ombudsmannya sendiri, Aniano Desierto, yang diangkat oleh Presiden Fidel
Ramos untuk memegang jabatan itu pada tahun 1995.24

Dari semula, pengangkatan Desierto sebagai ombudsman menghadapi kritik tajam dari masyarakat
madani Filipina. Sebagian besar kritik itu berakar dari latar belakangnya. Desierto sebelumnya
menjabat selama 17 tahun sebagai jaksa pada Kantor Pemeriksa Militer (JAGO), sebuah pengadilan
militer yang, di bawah rejim darurat militer Ferdinand Marcos, mengadili dan menghukum banyak
aktivis dan disiden anti-Marcos, sering kali atas dasar “pengakuan siksaan.”25 Pengangkatannya,
dengan sendirinya, menimbulkan protes luas, terutama dari para korban instrumen hukum yang
bercitra buruk ini.

Namun demikian, sebagai ombudsman, Desierto akhirnya memancing lebih banyak kritik karena
tindakan-tindakannya setelah itu. Selama beberapa tahun, ia beberapa kali dituduh melakukan


22
   Menurut Bank Dunia, data tentang keputusan hukuman tersebut “diperkirakan dari sekitar 22,5 persen dari kasus-kasus
anti-korupsi yang diadili oleh Sandiganbayan ... Kasus-kasus lainnya diadili oleh pengadilan-pengadilan lokal, di mana
jumlah penuntutan yang berhasil diduga sangat kurang.” Lihat Bank Dunia, Combating Corruption in the Philippines, hal.
40.
23
   Angka-angka pasti untuk kasus-kasus OMB tahun 2000 adalah sebagai berikut. Beban-kerja total kasus-kasus kriminal
untuk tahun itu: 10.945. Dari jumlah ini, 2.209 kasus (20 persen) diajukan untuk penuntutan; 5.570 (50 persen) ditolak;
279 (2,5 persen) ditutup dan diakhiri; dan 2.886 (26 persen) tetap belum tertangani. Beban-kerja total kasus-kasus ad-
ministratif: 6.984. Dari jumlah ini, hanya 514 keluhan (7.3 persen) menghasilkan pengenaan hukuman; 2.361 (34 persen)
ditolak; 1.250 (17 persen) ditutup dan diakhiri; dan 2.859 (40 persen) “menunggu disposisi akhir.” Lihat Kantor Om-
budsman, Annual Report 2000, hal. 6.
24
   Sebelum diangkat menjadi Ombudsman pada tahun 1995, Desierto menjabat sebagai Jaksa Khusus untuk OMB pada
tahun 1991.
25
   Balgos, “Ombudsman,” dalam Coronel, hal. 259.

138
                                                                                     Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                                    Melalui Badan Konstitusi Khusus


perbuatan yang seharusnya diberantasnya dalam penyelenggaraan jabatan negara: penyelewengan,
korupsi dan bahkan penyuapan. Sesungguhnya, baru setahun ia menjadi ombudsman, dirinya
sudah berada di tengah kontroversi besar sekitar salah satu kasus terburuk dalam sejarah Filipina
terakhir — apa yang disebut kasus Kuratong Baleleng.

Kasus ini berasal dari kematian 11 anggota Kuratong Baleleng — gerombolan perampok dan
penculik — selama dalam tahanan polisi enam tahun yang lalu. Walaupun sementara kalangan
hukum menyatakan bahwa para anggota gerombolan itu terbunuh saat mereka mencoba berbaku
tembak dalam upaya melarikan diri, beberapa saksi, termasuk sebagian anggota polisi, akhirnya
muncul untuk menyangkal laporan ini. Menurut saksi-saksi itu, para anggota gerombolan dibunuh
secara langsung, atas perintah perwira-perwira tinggi kepolisian.

Karena para petinggi polisi ikut terlibat, kasus itu pun akhirnya sampai ke OMB. Namun demikian,
dalam penyelidikan perkara ini Desierto memutuskan untuk menurunkan tingkat tuduhan
terhadap Inspektur Jendral Panfilo Lacson,26 kepala Komisi Presiden untuk Pemberantasan
Kejahatan (PACC) waktu itu, dan salah satu perwira yang kabarnya telah memerintahkan
penembakan itu, dari “pelaku” menjadi “pembantu” dalam pembunuhan. Spekulasi pun muncul
kemudian bahwa Desierto telah menurunkan status tuduhan, sebagai imbalan konsesi bisnis
besar yang diterimanya dari seorang pengusaha Cina yang dikaitkan dengan Lacson. Walaupun
Desierto membantah keras tudingan semacam itu, ia tidak pernah bisa menghilangkan noda
yang ditimbulkan oleh penanganan kasus tersebut. 27 Berbagai pertanyaan serius pun muncul
mengenai kompetensi Desierto sehubungan dengan putusan-putusan yang dibuatnya atas beberapa
“pinjaman atas-perintah” pada masa Marcos. 28




26
   Lacson kini adalah senator di Filipina, di bawah partai mantan Presiden Estrada, Pwersa ng Masa (kurang lebih berarti
“Kekuatan Rakyat”). Namun, Senat Filipina sedang mengadakan dengar pendapat tentang tuduhan bahwa Lacson terlibat
perdagangan obat terlarang, pencucian uang, dan kegiatan-kegiatan melanggar hukum lainnya ketika menjadi kepala
Polisi Nasional Filipina.
27
   Pada tahun 1998, mantan Sekretaris Mahkamah Serafin Cuevas mengumumkan, dalam pidatonya di depan Gabungan
Ahli Hukum Filipina, bahwa ia telah mengusulkan pada Presiden Estrada waktu itu, untuk mendirikan sebuah komite
independen hakim dan hakim agung yang akan menyelidiki meningkatnya tuduhan-tuduhan pelanggaran terhadap Desierto.
Tetapi rekomendasi Cuevas tidak terdengar lagi sejak itu. Lihat Cecille M. Santillan, “Independent Body should Probe
Ombudsman - Cuevas,” Business World Internet Edition, October 2, 1998; http://www.bworld.org.ph
28
   Salah satu warisan utama zaman Marcos adalah serangkaian “pinjaman atas-perintah” yang dinikmati oleh sekutu/rekan
dekat keluarga Marcos, dari lembaga-lembaga keuangan pemerintah. Pinjaman itu disebut demikian sebab tidak mungkin
diberikan berdasarkan peraturan bank yang normal. Karena pemberiannya atas “perintah” rejim yang berkuasa, maka
sebutannya adalah “pinjaman atas-perintah”. Banyak kroni Marcos yang memperoleh pinjaman ini juga mendapat jaminan
pemerintah Filipina. Jadi, ketika Marcos dan kroninya meninggalkan Filipina pada tahun 1986, pemerintah penggantinya
terpaksa harus membayar sebagian besar pinjaman itu.

                                                                                                                   139
Bagian II:
Makalah Konferensi


Sejak awal tahun 1990an, Komisi Presiden untuk Pemerintahan Bersih (PCGG) — yang dibentuk
selama masa Presiden Aquino untuk menemukan kembali harta Marcos yang tidak halal — telah
mengajukan pada OMB 27 kasus pinjaman atas-perintah terhadap mantan pejabat negara dan
pembantu dekat rejim Marcos. Pinjaman-pinjaman ini melibatkan “sebagian dari skandal keuangan
terbesar”29 yang terjadi selama masa Marcos, termasuk kasus pungutan kelapa sejumlah lebih
dari P800 juta terhadap kroni Marcos, Eduardo “Danding” Cojuangco, Jr., 30 dan kasus
penyelewengan sejumlah P65,5 milyar terhadap kroni lainnya, Herminio Disini.31 Sekalipun
demikian, secara mengagetkan Desierto menolak kasus-kasus itu, satu demi satu.

Dalam penolakannya, Desierto berargumentasi bahwa apa yang disebut “masa penentuan” atau
jangka waktu yang ditentukan untuk pengajuan tuntutan — yang, menurutnya, 10 tahun dari
saat kejahatan dilakukan — sudah lewat. Tetapi dalam bulan Nopember 1999, Mahkamah Agung
Filipina di bawah Hakim Agung Hilario Davide mengeluarkan keputusan mayoritas yang secara
efektif tidak mengakui putusan Desierto.32

Bertindak atas dasar banding yang diajukan oleh PCGG, Pengadilan Tinggi memutuskan bahwa
masa penentuan belum lewat dalam kasus-kasus pinjaman atas-perintah ini, sebab jangka 10
tahun itu harus dihitung dari saat perbuatan kejahatan ditemukan, bukan saat dilakukan. Menurut
Pengadilan, “pemerintah ‘tidak mungkin’ telah mengetahui transaksi-transaksi gelap pada saat
dilakukannya karena ‘para pejabat negara yang bersangkutan bekerjasama atau berkomplot dengan
para penerima pinjaman ini.’”33 Pengadilan selanjutnya mencela Desierto yang “jelas bertindak
dengan menyalahgunakan pertimbangan” dalam menolak kasus-kasus semacam itu, dan
memerintahkan OMB agar meneruskan penyelidikan awal pinjaman-pinjaman atas-perintah itu.
Akibat keseluruhan kontroversi mengenai Desierto ini telah semakin menurunkan kepercayaan
pada kemampuan Kantor Ombudsman untuk mengecek pelanggaran dalam pemerintahan.


29
   "Stuck with a loser,” Philippine Daily Inquirer Internet edition, 29 October 1999; http://www.inquirer.net.
30
    Pungutan kelapa adalah sebutan pajak yang dikenakan atas penanam dan petani kelapa oleh pemerintah Marcos. Dana
pungutan itu dimaksudkan untuk mendukung industri kelapa. Tetapi dana ini tidak pernah menuju sasaran penggunaannya,
malah diselewengkan oleh sekutu Marcos ke bisnis-bisnis mereka sendiri. Eduardo Cojuangco Jr., salah seorang kroni
Marcos, dituduh telah mengalihkan sekitar P840,79 juta dari dana tersebut ke perusahaannya sendiri, Agricultural Inves-
tor Inc. (AII) pada tahun 1974. Lihat Donna S. Cueto, “Ombudsman Asks SC to uphold him,” Philippine Daily Inquirer
Internet edition, 4 August 1999; http://www.inquirer.net.
31
    “Stuck with a loser,” Philippine Daily Inquirer Internet edition, 29 October 1999
32
   Mahkamah Agung membuat keputusan tentang kasus yang diajukan oleh Komisi Presiden tentang Pemerintahan Bersih
(PCGG) terhadap Pacifico Marcos, saudara lelaki almarhum diktatur Ferdinand Marcos, dan Eduardo Romualdez, paman
Imelda Marcos, serta para pejabat tinggi Bank Pembangunan Filipina (DBP), sebuah lembaga keuangan milik pemerintah.
Kasus ini berasal dari empat pinjaman berjumlah P270 juta, yang diberikan oleh DBP pada tahun 1960, 1969, 1975 dan
1978, pada Philippine Seeds Inc. (PSI) tanpa jaminan dan modal yang cukup. PSI waktu dimiliki bersama oleh Marcos
dan Romualdez.
33
   "Stuck with a loser,” Philippine Daily Inquirer Internet edition, 29 October 1999.

140
                                                                    Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                   Melalui Badan Konstitusi Khusus


Dengan latar belakang ini, telah timbul kekhawatiran akan kapasitas OMB untuk menuntut
mantan Presiden Joseph Estrada dengan berhasil. Mantan Presiden Filipina ini kini sedang diadili
di Sandiganbayan, atas tuduhan sumpah palsu, penyelewengan dan penjarahan. Secara jujur,
Kantor Ombudsman telah menunjukkan semangat luar biasa dalam menangani kasus-kasus
terhadap Estrada. Ombudsman Desierto menjadi jaksa ketua untuk perkara ini, dan ia telah
mengerahkan sebagian besar sumberdaya OMB bagi pengadilannya.

Namun, apakah OMB akan mampu menyelesaikan tugas bersejarah ini, masih harus disaksikan.
Jika Desierto melaksanakannya dengan cara terpuji, ia akan banyak menyelamatkan reputasi
OMB, tepat memasuki tahun 2002, ketika seorang ombudsman baru akan diangkat. Sementara
itu, sebagian besar warga Filipina memusatkan perhatian pada pengadilan yang belum pernah
terjadi ini, yang hasilnya akan menimbulkan dampak mendasar pada masyarakat Filipina dalam
tahun-tahun mendatang.

Wawasan dari pengalaman Filipina
Adakah pelajaran atau wawasan mendalam yang bisa kita kumpulkan dari pengalaman Filipina
dengan badan-badan konstitusional seperti OMB, yang mungkin bermanfaat bagi Indonesia,
saat berupaya membenahi kerangka konstitusi untuk membangun lembaga-lembaga yang lebih
demokratis dan bisa dipertanggung-jawabkan?

Hal yang pasti adalah, sejarah dan situasi setiap negara bersifat unik. Jadi, kami menyimpulkan
wawasan ini, dengan menyadari bahwa pemahaman ini mengandung ciri sejarah negara kami
dan perkembangan khas lembaga-lembaga kami, namun sekaligus dengan harapan bahwa wawasan
itu bisa memberikan petunjuk-petunjuk penting pada rekan-rekan kami di Indonesia untuk bahan
pertimbangan.

   1. Sebuah badan konstitusional independen yang akan bertindak sebagai pengawas
      masyarakat terhadap korupsi dan penyalahgunaan jabatan negara, tetap merupakan
      komponen vital dalam membangun lembaga-lembaga demokratis dan bisa dipertanggung-
      jawabkan.

Dalam kasus Filipina, adalah perlu untuk menjamin pentaatan ketentuan-ketentuan khusus dalam
Konstitusi 1987, guna lebih memastikan bahwa lembaga semacam itu akan mampu bertindak
secara mandiri, dan bebas dari gangguan atau manipulasi oleh pimpinan nasional atau kepentingan-
kepentingan mapan lainnya. Ketentuan-ketentuan ini mencakup:



                                                                                               141
Bagian II:
Makalah Konferensi


      • Masa jabatan tetap bagi ombudsman, tanpa kemungkinan pengangkatan kembali;
      • Prosedur khusus untuk pemberhentiannya, dalam hal ini hanya melalui pendakwaan, dan
        atas dasar alasan-alasan tertentu; dan
      • Kualifikasi mengenai siapa yang bisa diangkat untuk memegang jabatan ini.

Di samping itu, melalui berbagai peraturan terkait, Kantor Ombudsman diberi kekuasaan-
kekuasaan yang cukup untuk menyelidiki segala bentuk pelanggaran karena jabatan dalam
pemerintahan, dan untuk menuntut para pejabat dan pegawai negeri yang membuat kesalahan
perdata, pidana dan administratif. Di bawah kepemimpinan yang kompeten, efektif, tekun dan
berorientasi reformasi, sebuah badan konstitusional seperti OMB bisa mengendalikan semua
kekuasaan dan pencegahan ini, untuk membuat langkah-langkah penting dalam perang melawan
korupsi.

      2. Di luar ketentuan-ketentuan konstitusi ini, pengalaman Filipina telah menunjukkan bahwa
         tindakan-tindakan penting masih perlu dilakukan guna menjamin agar badan itu akan
         mampu memenuhi mandatnya secara efektif.

Berikut adalah beberapa tindakan termaksud:

      a) Proses pengangkatan atau seleksi yang transparan dan bisa dipertanggung-jawabkan

Proses yang meliputi pemilihan ombudsman harus dibuat sejauh mungkin transparan dan bisa
dipertanggung-jawabkan. Juga harus ada cukup pencegahan dalam proses itu guna memastikan
agar hanya mereka yang paling memenuhi syarat, bisa dipertimbangkan untuk jabatan itu. Di
Filipina, presiden mengangkat ombudsman dari daftar para calon yang diajukan oleh Dewan
Peradilan dan Hukum (JBC), dewan yang juga menyaring para pemohon jabatan peradilan.
Tetapi sebagaimana dikemukakan oleh Mahkamah Agung Filipina sendiri, “proses pengangkatan
pejabat peradilan telah dikritik karena gagal menyaring secara efektif mereka yang kurang
memenuhi syarat.”34

Pengamatan yang sama bisa dilakukan terhadap pengangkatan ombudsman. Walaupun para
perumus Konstitusi Filipina 1987 menyadari perlunya mempertahankan proses yang bebas dari
pertimbangan politik, tampaknya tidaklah demikian yang terjadi. Ada dugaan, misalnya, bahwa
latar belakang ombudsman yang sekarang sebagai mantan jaksa militer memainkan peran penting


34
     Mahkamah Agung, “Action Program for Judicial Reform, 2001-2006,” May 2001, hal. 7.

142
                                                                                    Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                                   Melalui Badan Konstitusi Khusus


ketika ia ditunjuk oleh Presiden Ramos, yang juga mantan orang militer, untuk memegang jabatan
itu.35 Ramos pada waktu itu menunjukkan kecondongan besar untuk mengangkat para pensiunan
jendral dan tenaga militer ke berbagai posisi sipil yang penting, sehingga mendorong para pengkritik
untuk mengecam langkah ini sebagai “militerisasi” pemerintahan.

Tiadanya transparansi dalam seleksi dan pengangkatan seorang ombudsman bisa menjadi sangat
mahal bagi suatu bangsa, terutama jika ombudsman itu oleh konstitusi diberi masa jabatan tetap,
seperti halnya dengan Filipina. Bila tidak ada ketentuan-ketentuan yang tegas bagi pemberhentian
seorang ombudsman dari jabatannya, dan bila rakyat tidak bisa melaksanakan opsi pemilihan ini
dengan waspada, pilihan buruk bagi ombudsman dapat menimbulkan banyak kerugian terhadap
pemenuhan tugas membangun lembaga-lembaga demokratis. Jadi, sangatlah penting untuk
memastikan agar proses seleksi dan pengangkatan ombudsman menjadi transparan dan bisa
dipertanggung-jawabkan, mulai dari awal.

   b) Orang yang akan menduduki jabatan ombudsman haruslah pribadi yang punya integritas
      dan kejujurannya tidak diragukan, dan harus menunjukkan kemauan politik yang kuat
      untuk melaksanakan mandat jabatannya, bahkan dalam kasus-kasus yang melibatkan
      penguasa yang berhak mengangkat.

Secara teori, ketentuan-ketentuan konstitusi seperti masa jabatan tetap seharusnya lebih
mempertahankan kemandirian ombudsman terhadap penguasa yang berhak mengangkat. Tetapi
dalam sistem-sistem politik yang berdasarkan tokoh pelindung seperti di Filipina, hal ini tidak
selalu demikian. Sekalipun sudah ada masa jabatan tetap, ombudsman masih bisa merasa berhutang
pada pengangkatnya. Ini mungkin terjadi melalui apa yang bisa kita sebut “dosa kelalaian,” di
mana ombudsman membiarkan saja berbagai kasus atau kontroversi yang dapat menimbulkan
pandangan buruk terhadap penguasa yang berhak mengangkat, partai politik yang berkuasa atau
sekutu dekat mereka.

Di Filipina, misalnya, selama masa jabatan Presiden Ramos, beberapa skandal yang menyangkut
pemberian kontrak pekerjaan umum atau penjualan aset negara pada perusahaan-perusahaan



 35 Agar supaya pengangkatan ombudsman berikutnya lebih transparan, beberapa kelompok masyarakat madani di Filipina
telah tampil dengan usul-usul: a) Dewan Peradilan dan Hukum (JBC) harus memberitahu masyarakat, kriteria yang akan
dipakai untuk seleksi para calon, dan nama-nama serta latar belakang para calon tersebut; b) JBC harus mengadakan
dengar pendapat di mana pihak terkait yang bisa mengemukakan alasan kenapa calon tertentu sebaiknya tidak diangkat
menjadi Ombudsman, akan diberi kesempatan luas; c) para anggota JBC sendiri, yang juga akan diangkat oleh Presiden,
haruslah orang-orang yang integritasnya tak diragukan. Wakil sektor swasta dalam JBC seyogyanya berasal dari, dan harus
memiliki catatan pengabdian tanpa cacat terhadap, masyarakat madani.

                                                                                                                   143
Bagian II:
Makalah Konferensi


terpilih, diduga telah menguntungkan baik Presiden maupun partai LA.KAS yang berkuasa. Tetapi
Kantor Ombudsman tidak mencampuri kasus-kasus ini, atau dengan mudah membebaskan mereka
yang dituduh — termasuk mantan Presiden Ramos dalam sebuah kasus, yaitu skandal Centen-
nial Expo36 — sehingga menimbulkan kecurigaan bahwa Ombudsman Desierto masih tetap
merasa berhutang pada pengangkatnya. Hal ini menunjukkan amat pentingnya memiliki seorang
ombudsman yang tidak hanya integritasnya tak diragukan, tetapi juga bakal berkemauan politik
untuk mengejar para pejabat negara yang korup, walaupun mereka mungkin ternyata dikenali
sebagai pimpinan politik yang berkuasa.

      c) Pencegahan dalam rancangan kelembagaan Kantor Ombudsman untuk memperkuat
         kemandiriannya terhadap penguasa yang berhak mengangkat.

Selain memiliki seorang yang tidak korup sebagai pemimpin, mungkin berguna juga untuk
mempertimbangkan susunan kelembagaan OMB yang bisa mendukung kemandiriannya terhadap
penguasa pengangkatnya.

Di Filipina, telah disarankan agar OMB dijadikan sebuah badan kolegial, yang membuatnya
tidak hanya mempunyai satu ombudsman tetapi akan ada tiga atau empat orang, ditambah
beberapa wakil. Disebutkannya bahwa badan kolegial mengurangi kesempatan bagi kantor ini
untuk menjadi terikat pada penguasa pengangkat, dibanding dengan kantor yang berpemimpin
ombudsman tunggal.

Susunan ini pun sekaligus membuat kantor yang disarankan itu lebih efektif dan efisien. Di
Filipina, misalnya, semua “resolusi” (yakni tindakan-tindakan yang akan diambil oleh ombuds-
man terhadap keluhan tertentu) mengenai kasus-kasus yang melibatkan para pejabat tinggi negara,
harus mendapat persetujuan Ombudsman Desierto. Karena kantor ini menerima sekitar 8.000
sampai 10.000 kasus setahun, ditambah ribuan kasus belum tertangani dari tahun sebelumnya,
maka mudah dipahami betapa proses ini bisa macet sekali. Sebuah badan kolegial ombudsman,
dengan anggota-anggota yang akan menangani berbagai kasus para pejabat tinggi secara terpisah,
bisa sangat mempercepat penyelesaian kasus-kasus yang diajukan ke kantornya.


36
   Skandal ini menyangkut pembangunan sebuah taman besar di Clark Airbase, Pampanga, sebagai monumen tema peringatan
100 tahun Revolusi Filipina. Penyelidikan oleh Blue Ribbon Committee Senat mengungkapkan bahwa jumlah biaya
proyek meningkat beberapa kali lipat dan akhirnya mencapai 9 milyar pesos. Demikian pula, Senat menemukan beberapa
kontrak untuk proyek itu yang tidak bermanfaat bagi pemerintah. Presiden Ramos dikaitkan dalam skandal itu karena ia
menjadi penguasa tertinggi yang menyetujui proyek tersebut waktu itu. Lihat Amado Mendoza, “The Industrial Anatomy
of Corruption: Government Procurement, Bidding and Award of Contracts,” dalam Studies on Transparent and Account-
able Governance; http://www.tag.org.ph.

144
                                                                    Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                   Melalui Badan Konstitusi Khusus


   d) Kantor Ombudsman harus memiliki sumberdaya hukum, penyelidikan, penuntutan,
      keuangan dan manusia yang cukup untuk melaksanakan pekerjaannya.

Perbandingan jumlah pakar hukum (31 persen) terhadap tenaga non-ahli di Kantor Ombuds-
man Filipina merupakan indikator kuat tentang kesulitan yang dihadapi oleh kantor ini dalam
melakukan pekerjaannya. Karena sebagian besar fungsinya meliputi penyelidikan dan penuntutan
para pejabat yang berbuat salah, OMB harus dibekali dengan kemampuan hukum yang sebaik
mungkin untuk melaksanakan tugas semacam itu. Sayangnya, OMB tidak bisa menarik para ahli
hukum yang berbakat dan berdedikasi ke dalam jajarannya sebab gaji di sektor publik pada
umumnya rendah.

Dengan demikian, sistem-sistem politik yang mempertimbangkan pendirian Kantor Ombuds-
man harus juga siap untuk melakukan penanaman sumberdaya manusia, keuangan dan intelektual
yang disyaratkan bagi kantor ini agar mampu melaksanakan mandatnya secara efektif dan efisien.
Hal ini bisa berarti, antara lain, menawarkan gaji kompetitif, dan menjamin agar kantor ini
mampu membangun reputasi tak tercela guna menarik tenaga yang paling baik, cemerlang dan
berdedikasi.

   3. Komponen-komponen lain yang dirancang untuk memantapkan pelaksanaan akuntabilitas
      dalam penyelenggaraan jabatan negara harus bekerja secara efektif pula.

Di luar OMB, adalah penting bagi lembaga-lembaga lainnya untuk ikut memantapkan pelaksanaan
akuntabilitas dalam penyelenggaraan jabatan negara, untuk berfungsi secara efektif dan efisien
pula. Lembaga-lembaga itu meliputi pengadilan-pengadilan anti penyelewengan, komisi-komisi
yang ditugaskan untuk memeriksa belanja pemerintah, komisi-komisi pegawai negeri, para om-
budsman di berbagai instansi pemerintah, dan banyak lagi lainnya. Suatu sistem pengadilan yang
macet, misalnya, di mana kasus-kasus korupsi para pejabat tinggi tidak mencapai penyelesaian
apapun, dapat mengikis kepercayaan masyarakat pada lembaga-lembaga suatu negara dengan
cara yang sama merusaknya, seperti halnya ombudsman yang tidak efektif.

Demikian juga, media memainkan peran khusus dalam mengecek pelanggaran dalam
pemerintahan. Hal ini terutama berlaku di negara-negara berkembang, di mana berbagai lembaga
dan proses politik untuk meningkatkan pelaksanaan akuntabilitas masih sangat rapuh. Di Filipina,
misalnya, proses yang mengarah pada pengadilan pendakwaan bersejarah dan akhirnya penurunan
mantan Presiden Joseph Estrada, tidak akan pernah terjadi tanpa kerja keras yang dilakukan
sebelumnya oleh sekelompok jurnalis dari Pusat Jurnalisme Penyelidik Filipina (PCIJ). Melalui
pembongkaran mereka atas kekayaan Estrada yang patut dipertanyakan dan perdagangan gelap

                                                                                               145
Bagian II:
Makalah Konferensi


yang berlangsung di Istana Malacanang, tempat kekuasaan pemerintah, rakyat pun terpanggil
untuk melancarkan protes yang akhirnya semakin meluas dan menumbangkan Estrada dari
kepresidenan.

Sebagai penutup, masyarakat madani tidak cuma harus tetap waspada dalam mengungkap para
pejabat yang berbuat salah dan korup. Lebih penting lagi, masyarakat harus melaksanakan reformasi
yang lebih luas untuk merubah sistem-sistem politik yang dibangun atas dasar tokoh pelindung
dan kroniisme, menjadi sistem pemerintahan yang bersih. Akhirnya, akuntabilitas dan transparansi
dalam penyelenggaraan jabatan negara hanya akan berkembang dalam suatu sistem politik yang
memberi dukungan kelembagaan dan menimbulkan dorongan semangat masyarakat ke arah itu.




146
                                                                                               Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                                              Melalui Badan Konstitusi Khusus


Annex A:

                                   Kerangka Organisasi: Kantor
                                      Ombudsman, Filipina
                                           O m bu dsm an

            P e na seh at H ukum                                     A siste n Eksekutif



                                               W akil
                                           O m bu dsm an

           O m b u dsm an O rga nik




                                       W akil O m bu dsm an                      B agia n Ba n tu an M a syarakat & P en ceg ah an Ko rup si
                                        un tu k M ind anao


                                      O m bu dsm an No n-O rgan ik                                 B iro Ba ntua n M asya rakat
                                               S ete m p at

                                       W akil O m bu dsm an                                   B iro Riset d an Stud i-Stud i Khusus
                                         un tuk Visayas

                                                                                                  B iro Ko ordinasi M asyarakat
                                      O m bu dsm an No n-O rgan ik
                                               S ete m p at

                                       W akil O m bu dsm an                                        O M B Un it P e nce ga han Korup si
                                          un tu k Luzon                                                  & Un it 'G raftw atch'

                                                                                                     B ag ian E va luasi &
                                      O m bu dsm an No n-O rgan ik                                       In ve stigasi
                                               S ete m p at

                                       W akil O m bu dsm an                                B iro Ev alu asi & In v estig asi T a ha p A wal
                                       un tuk Urusa n M iliter

                                           W akil Ja ksa                                         B iro Pe ncaria n Fa kta & Intel


                                                                                                         B iro P eng ad ilan
                                                                                                           A dm inistrasi

                                                                                                     B ag ian K eu an gan


                                                                                                    B agian Ad m inistra si



                                                                                                                                              147
Bagian II:
Makalah Konferensi


                 Menjamin Hak Masyarakat untuk Tahu
                                    Oleh Teten Masduki

Undang-Undang Dasar 1945 sering diyakini oleh sebagian orang telah cukup untuk mengatur
pemerintahan demokrasi. Tetapi apakah benar demikian? Salah satu elemen penting dalam
kehidupan demokrasi adalah hak masyarakat untuk tahu. Saya meyakini teori James Madison,
salah seorang pendiri konstitusi Amerika bahwa tidak akan ada demokrasi tanpa kebebasan
informasi. Di dalam UUD ‘45 sesungguhnya belum ada ketentuan yang mengatur bagaimana
hak atas informasi diperoleh., dilindungi dan dijalankan, kendati di dalam Pasal 28-31 telah
mengakui hak untuk berorganisasi dan berpendapat secara bebas.

Hak untuk tahu berhubungan langsung dengan pertanggungjawaban dan integritas yang
merupakan tujuan utama sistem pemerintahan demokrasi. Kontrol masyarakat, pers, atau parlemen
sekalipun menjadi terasa sangat sulit atau kurang bermakna, jika kegiatan-kegiatan pemerintahan
dilakukan secara tertutup. Pemerintahan yang tertutup, seperti terjadi selama 32 tahun
pemerintahan Soeharto terbukti telah melahirkan pemerintahan maling (kleptokrasi) yang sangat
berkuasa. Mekanisme checks and balances melalui parlemen dan pengadilan untuk mengatasi
penyalahgunaan kekuasaan yang dilakukan oleh presiden (pemerintah) menjadi macet karena
terjadi sentralisasi kekuasaaan politik di tangan presiden. UUD ‘45 memang memberikan ruang
bagi terjadinya pemusatan kekuasaan di tangan presiden.

Di jaman pemerintahan Soeharto ketua DPR, Badan Pengawas Keuangan, atau ketua Mahkamah
Agung harus mendapat persetujuan presiden. Meskipun secara teori dalam hal tersebut kedudukan
presiden adalah sebagai kepala negara, tapi dalam praktek bagaimana bisa membedakan kepala
negara dan presiden dari orang yang sama? Presiden Soeharto ketika berkuasa senantiasa
mengatasnamakan konstitusi dalam setiap kebijakan pemerintahannya dan bereaksi keras terhadap
setiap gagasan yang bertendensi untuk merubah konstitusi. Karena itu, dapat dipahami setiap
pemerintah yang otoriter dan korup akan berusaha untuk menentang perubahan konstitusi.

Memperkuat legitimasi partisipasi masyarakat
Meskipun proses demokratisasi pasca pemerintahan Soeharto boleh dikatakan relatif lebih baik
sekarang ini, dimana DPR lebih independen terhadap pemerintah dan kebebasan pers yang luar
biasa, ternyata tidak banyak pengaruhnya terhadap pemberantasan korupsi. Korupsi bukan hanya
menyusut, tetapi semakin terbuka. Yang terjadi hanyalah transformasi korupsi dari authoritarian
corruption ke bentuk democratic corruption, dimana aktor korupsi tidak hanya berpusat pada
oligarki kekuasaan di sekitar istana presiden, tapi semakin menyebar ke semua kekuatan politik
sering dengan perubahan struktur politik pasca Pemilu lalu. Perkembangan ini barangkali dapat

148
                                                                       Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                      Melalui Badan Konstitusi Khusus


dijadikan pelajaran bahwa transparansi dan integritas pemerintah memang sudah tidak memadai
lagi dihadirkan melalui lembaga-lembaga demokrasi seperti parlemen, parpol, Badan Pengawas
Keuangan (BPK) dan lembaga peradilan, yang dalam hal ini disebabkan oleh dua hal yakni
integritas lembaga-lembaga itu sendiri dan lemahnya legitimasi partisipasi masyarakat dalam
institusi-institusi demokrasi tersebut.

Jika disepakati konsep good governance tata pemerintahan yang baik berakar pada suatu gagasan
adanya saling ketergantungan (interdependence) dan interaksi dari bermacam-macam aktor
kelembagaan disemua level di dalam negara (DPR, eksekutif, yudikatif, militer), masyarakat madani
(LSM, pers, organisasi profesi, gereja, pesantren) dan sektor swasta (perusahaan, lembaga keuangan).
Maka tata pemerintahan yang baik hanya dimungkinkan kalau ada keseimbangan hubungan
yang sehat antara negara, masyarakat dan sektor swasta, tidak boleh ada ada aktor kelembagaan di
dalam GG yang mempunyai kontrol yang absolut.

Dalam pandangan ini korupsi terjadi karena tidak ada keseimbangan hubungan antara negara,
sektor swasta dan masyarakat. Maka untuk menghindari korupsi, hubungan negara, civil society
dan sektor swasta harus dilandasi prinsip-prinsip transparansi, akuntabilitas dan partisipasi. Pada
dasarnya lembaga ombudsman dapat dipandang sebagai upaya untuk memperkuat dan
melembagakan kontrol sosial di dalam pemerintahan.

Maka guna memperkuatkan partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan kebijakan atau
pengawasan, diperlukan sejumlah reformasi konstitusi, yang di sini paling penting adalah
perlindungan hukum hak rakyat untuk mengakses informasi dan perlindungan hak masyarakat
untuk mengontrol penyelenggaraan negara harus mendapat jaminan dalam konstitusi agar menjadi
norma dalam penyelenggaraan negara. Kebebasan untuk memperoleh informasi dan perlindungan
terhadap hak kontrol masyarakat sangat vital untuk memberdayakan partisipasi masyarakat dalam
membasmi korupsi.

Dalam hal ini masyarakat diberi hak hukum untuk mengakses dokumen-dokumen pemerintah,
dan sebaliknya pemerintah berkewajiban untuk bertindak secara terbuka dalam setiap pengambilan
keputusan publik dan menyediakan informasi dengan bebas bagi umum maupun individu. Rapat-
rapat di DPR dan ruang pengadilan harus terbuka untuk umum. Pada prinsipnya tidak boleh ada
informasi yang dirhasiakan di dalam pemerintahan, meskipun kekecualian dapat ditolelir untuk
alasan tertentu misalnya karena alasan keamanan politik informasi dapat diembargo untuk waktu
tertentu. Hanya harus diatur secara jelas katagori informasi macam apa yang boleh dirahasiakan
sementara untuk batas waktu tertentu.


                                                                                                  149
Bagian II:
Makalah Konferensi


Hak untuk tahu terhadap setiap pengambilan keputusan publik memberi landasan bagi publik
untuk melakukan peninjauan dan pengaduan, yang dalam hal ini merupakan tuntutan terhadap
akuntabilitas dari pemerintah. Lembaga penerima pengaduan masyarakat semacam ombudsman
akan sangat efektif dibawah jaminan hak atas informasi tersebut, untuk menangani pengaduan
atau keluhan-keluhan masyarakat, khususnya mengenai praktik ketidakadilan administrasi (mal-
administration) meliputi keputusan-keputusan atau tindakan pejabat publik yang ganjil (inap-
propriate), menyimpang (deviate), sewenang-wenang (arbitrary), melanggar ketentuan (irregular/
illegitimate), penyalahgunaan kekuasaan (abuses of power) atau keterlambatan yang tidak perlu
(undue delay) atau pelanggaran kepatutan (equity). Fungsi ombudsman dalam perkembangannya
semakin diperluas, meliputi penyelidikan dan pengawasan terhadap sistem administrasi guna
memastikan bahwa sistem-sistem tersebut membatasi korupsi sampai tingkat minimum. Lembaga
ini juga merekomendasikan perbaikan terhadap prosedur, praktek dan sistem guna meningkatkan
mutu pelayanan masyarakat.

Pada era pemerintahan Abdurrahman Wahid (20 Maret 2000) telah dibentuk Komisi Ombuds-
man Nasional (KON), yang pembentukannya dilatarbelakangi oleh semakin berkembangnya
tuntutan akan penyelenggaraan negara yang bersih dari KKN, kualitas demokrasi dan hak asasi
manusia di satu sisi, serta semakin tidak efektifnya pemerintahan di sisi lain. Masyarakat tidak
lagi mentoleransi segala bentuk penyimpangan kepercayaan publik (abuse of public trust) dan
semakin menuntut tanggungjawab dan transparansi dari pejabat publik. Mandat Ombudsman
di Indonesia mengacu pada Keppres No. 44 Tahun 2000 yang menjadi landasan pembentukan
ombudsman, peran ombudsman diarahkan untuk mencegah penguasa menyalahgunakan
wewenang (abuse of power) atau menyalahkan diskresinya dan membantu mereka menjalankan
kinerja secara efektif dan efisien, serta mendorong penyelenggara negara menjalankan prinsip-
prinsip akuntabilitas, transparan dan jujur.

Pada prinsipnya ada dua mandat ombudsman yang penting, yaitu

      1. Mengakomodasi partisipasi masyarakat dalam upaya memperoleh pelayanan umum yang
         berkualitas dan efisien, penyelenggaraan peradilan yang adil, tidak memihak dan jujur;
      2. Meningkatkan perlindungan perorangan dalam memperoleh pelayanan publik, keadilan,
         kesejahteraan dan dalam mempertahankan hak-haknya terhadap kejanggalan tindakan
         penyalahgunaan wewenang (abuse of power), keterlambatan yang berlarut-larut (undue de-
         lay), serta diskresi yang tidak layak.

Rekomendasi-rekomendasi ombudsman bukan merupakan putusan pengadilan yang mengikat
secara hukum, tetapi lebih merupakan Magistrate of Influence (Mahkamah Pemberi Pengaruh).

150
                                                                    Pleno III: Jaminan Transparansi
                                                                   Melalui Badan Konstitusi Khusus


Karena itu efektifitas lembaga ombudsman sangat ditentukan sejauhmana adan kemauan politik
dan ketulusan dari pejabat publik untuk mentaati asas, hukum sistem dan keinginan untuk
memperbaiki diri. Kualitas dan bobot rekomendasi yang diberikan ombudsman dan persuasi,
juga memegang peranan penting. Tetapi di samping kekuatan ombudsman di banyak negara,
seperti di Australia, terletak pada kewajiban akuntabilitas pejabat publik yang dalam undang-
undang hak memperoleh informasi.

Pembentukan Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara (KPKPN) juga merupakan suatu
langkah nyata dalam menciptakan taransparansi diambil pemerintah dalam menciptakan
transparansi pemerintahan sebagai bagian dalam strategi preventif pemberantasan korupsi.
Efektifitas KPKPN ini masih diragukan karena kewenangannya sangat lemah dan mendapat
resistensi dari kalangan DPR sendiri. Semestinya hal ini menjadi salah satu leadership code yang
diatur di dalam konstitusi.

Hanya harus diingat, mewujudkan pemerintahan yang bersih dari KKN dalam situasi korupsi
yang sudah sistemik, dimana seluruh pilar negara telah dirasuki karat korupsi, pemberantasan
korupsi tidak bisa dilakukan secara partial. Harus ada perubahan konstitusi untuk melahirkan
masyarakat politik dan pemerintahan baru, yang tidak terkait dengan rezim lama yang korup
agar terjadi pemutusan dengan masa lalu. Budaya korupsi yang diwariskan rezim Orde Baru
hingga kini tidak berhasil dihentikan bahkan telah mengalami revitalisasi, karena pemerintah
pasca Soeharto masih belum terbebaskan dari kekuatan-kekuatan lama yang dibesarkan oleh
Orde Baru dan ada kecenderungan untuk mempertahan budaya korupsi sebagai cara untuk
berkuasa. Selama problem struktural korupsi itu belum terpecahkan, pertukaran uang dan
kekuasaan akan senantiasa mewarnai penyelenggaraan negara.




                                                                                               151
Bagian II:
Makalah Konferensi




152
                              Pleno IV: Jaminan
             konstitusi atas HAM & kebebasan




Pleno IV
Jaminan Konstitusi
atas HAM &
Kebebasan




                                           153
Bagian II:
Makalah Konferensi




154
                                                                                  Pleno IV: Jaminan
                                                                 Konstitusi atas HAM & Kebebasan


  Jaminan Konstitusi atas Hak Asasi Manusia dan Kebebasan
                                  Oleh Todung Mulya Lubis

Ketika konsep negara modern diperdebatkan oleh banyak orang maka salah satu elemen yang
esensial yang selalu dikemukakan adalah perlunya jaminan hak asasi manusia dan kebebasan
diatur dalam konstitusi. Pikiran-pikiran Plato, John Locke, Rousseau dan Rawls dalam wacana
internasional sampai kepada seorang Mohammad Hatta yang terlibat dalam pembuatan konstitusi
Indonesia pertama, UUD 1945, berpusat pada mutlaknya jaminan hak asasi manusia dan
kebebasan agar negara terhindar dari bahaya menjadi “negara kekuasaan”.

Literatur hukum tata negara Indonesia dengan sangat menarik menguraikan perdebatan tajam
antara mereka yang melihat negara dalam konteks “kesatuan kekeluargaan yang total sehingga
mempasrahkan pengelolaan negara kepada pemimpin yang bijaksana (ratu adil), jadi hak asasi
manusia dan kebebasan tak perlu dijamin” dengan mereka yang melihat negara dalam konteks
“perlunya suatu kekuasaan dikontrol dan diawasi (checks and balances) dimana jaminan hak asasi
manusia dan kebebasan sangat instrumental”.

Kita mengetahui bahwa pada akhirnya yang kita peroleh adalah konstitusi yang sangat minimal
dalam jaminan hak asasi manusia dan kebebasan, yang dalam pengalaman berbangsa kita saksikan
bahwa jaminan minimal tersebut telah ditafsirkan secara sangat sempit bahwa hak asasi manusia
itu adalah hak-hak yang bersumber pada negara dan karenanya tergantung kepada belas kasihan
negara (pemerintah). Kalaupun ada beberapa perbaikan hak asasi manusia kesemua ini tak lain
karena adanya apa yang disebut sebagai enlightened despot.

Kalau kita membaca UUD ‘45, kita akan menemukan hanya 5 (lima) pasal yang menjamin hak-
hak asasi manusia yaitu pasal 27 tentang hak akan persamaan dan kesamaan dihadapan hukum
serta hak untuk mendapat penghidupan yang layak, pasal 28 tentang hak berserikat, berkumpul
dan menyatakan pendapat, pasal 29 tentang hak memeluk dan menjalankan agama dan
kepercayaannya, pasal 31 tentang hak akan pengajaran, dan pasal 34 tentang hak fakir miskin
untuk dipelihara oleh negara. Betapa minimalnya jaminan hak asasi manusia dan kebebasan
dalam UUD ‘45.

Akan tetapi pembacaan tekstual seperti ini sebetulnya tidak juga terlalu akurat karena kajian
berdasar teori original intent harusnya bisa membawa kita kepada tafsir bahwa disamping 5 (lima)
pasal dalam UUD ‘45 yang menjamin hak asasi manusia tersebut, masih ada lagi hak-hak yang
berdasar interpretasi ada pada Preamble, Batang Tubuh dan Penjelasan UUD ‘45. Hak-hak itu
mencakup misalnya hak untuk menentukan nasib sendiri, hak untuk turut serta dalam

                                                                                               155
Bagian II:
Makalah Konferensi


pemerintahan, hak kebudayaan, dan hak akan adanya lembaga pengadilan yang bebas. Akan
tetapi tafsir atas dasar teori ‘original intent’ ini tidak selalu diterima karena pandangan hukum
sempit yang hanya melihat pada ketentual tekstual.

Kesadaran akan perlunya jaminan hak asasi manusia dan kebebasan yang lebih luas sesungguhnya
sangat kuat. Dalam perjalanan sejarah negeri ini kita mencatat bahwa pernah ada konstitusi yaitu
Konstitusi RIS (UUD 1949) dan Konstitusi Sementara (UUD 1950) yang sudah memuat sangat
komprehensif jaminan hak asasi dan kebebasan yang secara umum dapat ditafsirkan sebagai adopsi
dari pasal-pasal hak asasi manusia yang tertuang dalam Universal Declaration of Human Rights
(1948).

Dalam kedua konstitusi tersebut pikiran-pikiran demokratis unggul, dan selanjutnya kita melihat
bahwa Konstituante yang bertugas merumuskan naskah UUD baru pada kenyataannya hampir
berhasil melahirkan suatu konstitusi baru yang didalamnya penuh dengan prinsip-prinsip hak
asasi manusia. Dari studi konstitusional yang dilakukan oleh Adnan Buyung Nasution terbukti
bahwa Konstituante telah hampir berhasil membuat rumusan-rumusan hak asasi manusia universal
yang disana-sini ditambah dengan rumusan hak asasi manusia yang kontekstual dengan keaneka-
ragaman kultur dan social Indonesia. Sayangnya hasil kerja Konstituante tersebut tidak bisa
dilahirkan karena keburu Konstituante (1959) dibubarkan dan Indonesia kembali kepada UUD
‘45 yang jaminan hak asasi manusia dan kebebasannya sangat minimal.

Dalam kurun waktu selama 40 tahun jaminan hak asasi manusia dan kebebasan di Indonesia
lebih banyak tergantung kepada kebaikan hati pemerintah, dan UUD ‘45 diperlakukan sebagai
“dokumen keramat’” yang tak bisa dirubah apalagi diganti. Baru pada tahun 2000 kita memperoleh
Perubahan Kedua UUD ‘45 yang dalam Bab XA terdapat 10 pasal yang mencakup cukup banyak
jaminan-jaminan hak asasi manusia dan kebebasan, antara lain, hak untuk hidup, hak untuk
memiliki keluarga, hak anak untuk berkembang tumbuh, hak akan kebutuhan dasar, hak untuk
memajukan diri, hak akan kepastian hukum, hak akan upah layak, hak akan kesempatan yang
sama, hak akan status kewarganegaraan, hak beragama, hak memperoleh pekerjaan, hak akan
informasi, hak akan jaminan keamanan pribadi, hak untuk tidak disiksa, dan berbagai hak lainnya.

Secara umum hak-hak asasi dan kebebasan yang dijamin dalam Amandemen II UUD ‘45 cukup
komprehensif walaupun ada satu hak sering dipermasalahkan yaitu hak untuk tidak dapat mengusut
pelanggaran hak asasi manusia pada masa silam karena diperlakukannya asas non-retroaktif.
Sebetulnya asas non-retroaktif juga merupakan hak asasi universal, tetapi dalam kasus-kasus
pelanggaran hak asasi manusia berat maka seharusnya ada pengecualian.


156
                                                                                   Pleno IV: Jaminan
                                                                  Konstitusi atas HAM & Kebebasan


Perkembangan terakhir hak asasi manusia menuntut kita untuk membuat jaminan hak asasi
manusia yang lebih lengkap yaitu menjamin juga hak-hak asasi lain yang sangat penting seperti
hak akan lingkungan hidup yang bersih, hak akan perdamaian, hak yang bersifat gender justice,
hak akan good governance, dan sebagainya. Nampaknya kita masih belum sampai pada tingkatan
itu walau kalau kita tilik peraturan perundangan kita maka banyak hak asasi manusia yang sudah
dijamin dalam berbagai produk perundangan seperti UU Lingkungan Hidup, UU Hak Asasi
Manusia, UU Pengadilan Hak Asasi Manusia dan UU Perlindungan Konsumen. Tetapi persoalan
kita adalah bagaimana membuat hak-hak asasi manusia itu tidak sekedar legal rights tetapi justru
menjadi guaranteed constitutional rights.

Sekarang ini tengah berkembang wacana tentang Komisi Konstitusi, dan momentum ini akan
dapat dipergunakan untuk mendorong kembali pembuatan konstitusi baru yang akan menjamin
hak asasi manusia secara lebih lengkap. Dalam konteks inilah kita harus belajar dari konstitusi-
konstitusi negara lain. Untuk konteks Indonesia mungkin kita perlu mempelajari Konstitusi Filipina
dan Konstitusi Thailand yang substansi hak asasi manusia dan kebebasan sangat kuat. Kalau
konstitusi Indonesia bisa sama seperti konstitusi Filipina dan konstitusi Thailand maka rakyat
Indonesia akan sangat terbantu dalam menjalankan peran kemanusiaan dan kewarganegaraan
mereka dalam membangun dan memperkuat demokrasi, rule of law dan keadilan sosial.

Konstitusi baru Filipina dilahirkan pada tahun 1986 pada masa pemerintahan Presiden Cory
Aquino. Kalau kita membaca Konstitusi Filipina yang terdiri dari 18 bab dan lebih dari 100 pasal
maka kita akan melihat bahwa UUD ‘45 termasuk Amandemen I dan Amandemen II belumlah
memadai. Konstitusi Filipina ini amat sarat dengan jaminan hak asasi manusia sehingga disebut
sebagai “the human rigts constitution”. Setidaknya ada dua bab, bab III dan bab XIII yang secara
komprehensif memuat pasal-pasal mengenai hak asasi manusia. Pada bab III kita menemukan
ada 22 pasal hak asasi manusia, sedangkan pada bab XIII kita melihat 19 pasal mengenai hak
asasi manusia yang berfokus pada hak-hak ekonomi, sosial, perempuan, buruh, kesehatan, dan
dasar konstitusional dari Komisi Hak Asasi Manusia. Cakupan hak asasi bab III lebih kepada
hak-hak sipil dan politik yang sebagian besar merupakan inalienable and inviolable rights.

Konstitusi Thailand yang dilahirkan pada tahun 1997 oleh ahli hukum Vitit Munthaborn harus
dilihat sebagai konstitusi yang nyaris sempurna dalam aturan mengenai checks and balances.
Namun demikian jika kita membaca secara teliti maka konstitusi Thailand ini pun sangat sarat
dengan jaminan hak asasi manusia dan kebebasan. Dalam bab III yang mengatur tentang Rights
and Liberties of the Thai People kita dapat menemukan sekitar 40 pasal hak asasi manusia yang
sangat komprehensif mencakup hak-hak sipil, politik, ekonomi, sosial dan budaya. Rumusan
pasal-pasal hak asasi manusia dalam bab ini terlihat dibuat seluas mungkin sehingga tak akan

                                                                                                157
Bagian II:
Makalah Konferensi


menimbulkan banyak kesalah pahaman. Bab III ini ditambah pula dengan bab VI bagian 8 yang
khusus mengatur mengenai Komisi Hak Asasi Manusia yang tugasnya memonitor dan
meningkatkan penghargaan terhadap hak asasi manusia.

Dalam membuat konstitusi baru kita perlu belajar banyak dari pengalaman negara tetangga kita
Filipina dan Thailand meski kita tak perlu membatasi diri hanya kepada kedua negara tetangga
tersebut. Berbagai dokumen hak asasi internasional yang dilahirkan oleh PBB juga layak untuk
kita kaji secara cermat. Terakhir kita telah diperkaya oleh The Charter of Fundamental Rights of the
European Union yang dilahirkan pada tanggal 7 Desember 2000. Dokumen secara cermat telah
mensistematisasi hak-hak asasi fundamental yang penting bagi setiap manusia. Perkembangan
hak asasi yang begitu pesat dalam setengah abad terakhir ini akan memberikan kepada kita pelajaran
yang sangat berharga dalam merumuskan “bab hak asasi manusia dan kebebasan’”dalam konstitusi
baru yang kita semua dambakan.




158
                                                                                 Pleno IV: Jaminan
                                                                Konstitusi atas HAM & Kebebasan


         Lampiran I: Perubahan UUD 1945; Bab X A, Hak Asasi Manusia

Pasal 28A
Setiap orang berhak untuk hidup serta berhak mempertahankan hidup dan kehidupannya.

Pasal 28B
    1. Setiap orang berhak membentuk keluarga dan melanjutkan keturunan melalui perkawinan
        yang sah.
    2. Setiap anak berhak atas kelangsungan hidup, tumbuh, dan berkembang serta berhak
        atas perlindungan dari kekerasan dan diskriminasi.

Pasal 28C
    1. Setiap orang berhak mengembangkan diri melalui pemenuhan kebutuhan dasarnya,
        berhak mendapat pendidikan dan memperoleh manfaat dari ilmu pengetahuan dan
        teknologi, seni dan budaya, demi meningkatkan kualitas hidupnya dan demi kesejahteraan
        umat manusia.
    2. Setiap orang berhak untuk memajukan dirinya dalam memperjuangkan haknya secara
        kolektif untuk membangun masyarakat, bangsa, dan negaranya.

Pasal 28D
     1. Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukumyang
        adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum.
     2. Setiap orang berhak untuk bekerja serta mendapat imbalan dan perlakuan yang adil
        dan layak dalam hubungan kerja.
     3. Setiap warga negara berhak memperoleh kesempatan yanag sama dalam pemerintahan.
     4. Setiap orang berhak atas status kewarganegaraan.

Pasal 28E
     1. Setiap orang bebas memeluk agama dan beribadat menurut agamanya, memilih
         pendidikan dan pengajaran, memilih pekerjaan, memilih kewarganegaraan, memilih
         tempat tinggal di wilayah negara dan meninggalkannya, serta berhak kembali.
     2. Setiap orang berhak atas kebebasan meyakini kepercayaan, menyatakan pikiran dan
         sikap, sesuai dengan hati nuraninya.
     3. Setiap orang berhak atas kebebasan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pendapat.




                                                                                              159
Bagian II:
Makalah Konferensi


Pasal 28F
Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh informasi untuk mengembangkan
pribadi dan lingkungan sosialnya, serta berhak untuk mencari, memperoleh, memiliki, menyimpan,
mengolah, dan menyampaikan informasi dengan menggunakan segala jenis saluran yang tersedia.

Pasal 28G
    1. Setiap orang berhak atas perlindungan diri pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan
        harta benda yang dibawah kekuasaannya, serta berhak atas rasa aman dan perlindungan
        dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak
        asasi.
    2. Setiap orang berhak untuk bebas dari penyiksaan atau perlakuan yang merendahkan
        derajat martabat manusia dan berhak memperoleh suaka politik dari negara lain.

Pasal 28H
    1. Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan
        lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan.
    2. Setiap orang berhak untuk memperoleh kemudahan dan perlakuan khusus untuk
        memperoleh kesempatan dan manfaat yang sama guna mencapai persamaan dan keadilan.
    3. Setiap orang berhak atas jaminan sosial yang memungkinkan pengembangan dirinya
        secara utuh sebagai manusia yang bermartabat.
    4. Setiap orang berhak mempunyai hak milik pribadi dan hak milik tersebut tidak boleh
        diambil alih secara sewenang-wenang oleh siapa pun.

Pasal 28I
    1. Hak untuk hidup, hak untuk tidak disiksa, hak kemerdekaan pikiran dan hati nurani,
        hak beragama, hak untuk tidak diperbudak, hak untuk diakui sebagai pribadi dihadapan
        hukum, dan hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak
        asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaaan apa pun.
    2. Setiap orang berhak bebas dari perlakuan yang bersifat diskriminatif atas dasar apa pun
        dan berhak mendapatkan perlindungan terhadap perlakuan yang bersifat diskriminatif
        itu.
    3. Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan
        zaman dan peradaban.
    4. Perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggung
        jawab negara, terutama pemerintah.



160
                                                                              Pleno IV: Jaminan
                                                             Konstitusi atas HAM & Kebebasan


    5. Untuk menegakkan dan melindungi hak asasi manusia sesuai dengan prinsip negara
       hukum yang demokratis, maka pelaksanaan hak asasi manusia dijamin, diatur dan
       dituangkan dalam peraturan perundang-undangan.

Pasal 28J
    1. Setiap orang wajib menghormati hak asasi manusia orang lain dalam tertib kehidupan
        bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.
    2. Dalam menjalankan hak dan kebebasannya, setiap orang wajib tunduk kepada pembatasan
        yang ditetapkan dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin
        pengajuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi
        tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan,
        dan ketertiban umum dalam suatu masyarkat demokratis.




                                                                                           161
Bagian II:
Makalah Konferensi


      Eksploitasi SDA vs. Perlindungan terhadap Masyarakat
           Adat1, Pelajaran Berharga untuk Perbaikan
                       Konstitusi Indonesia
                                         Oleh: Abdul Haris Semendawai

Pengantar
Eksplorasi dan eksploitasi terhadap sumber-daya alam,2 yang dilakukan selama ini, telah
mengalienasi masyarakat adat dari sumber daya alam yang telah mereka kuasai dan kelola selama
berabad-abad, yang berdampak pada terlanggarnya, bukan hanya hak-hak ekonomi, sosial dan
budaya masyarakat adat, tetapi juga sekaligus telah menjadikan mereka sebagai korban pelanggaran
atas hak-hak sipil dan politik.

Pengambil-alihan SDA ini terjadi karena beberapa faktor antara lain: Kebijakan ekonomi Indonesia
yang didasarkan pertumbuhan ekonomi mendorong pemerintah untuk mengeksploitasi SDA di
Indonesia sebagai sumber pendapatan nasional. Kebijakan ini didukung oleh sistem politik yang
sentralistik yang mengalihkan otoritas atas penentuan dan penggunaan SDA di seluruh Indonesia
ke tangan Pemerintahan Pusat. Dan proses ini di support secara penuh oleh mesin-mesin birokrasi,
partai-politik pada saat itu, lembaga peradilan, coercion apparatus, sehingga proses berjalan mulus.

Untuk memberikan legitimasi yuridis atas tindakannya tersebut, pemerintah pusat menafsirkan
sejumlah pasal-pasal yang terdapat di dalam UUD ‘45, UU yang sudah ada atau secara sistematis
menciptakan peraturan-peraturan yang akan memperkuat posisi pemerintah, melemahkan posisi
masyarakat adat3 dan sekaligus menghancurkan legitimasi masyarakat adat untuk mempertahankan
hak-hak yang mereka miliki.




1
  Salah-satu definisi masyarakat adat adalah yang telah dirumuskan oleh Jaringan Pembela Hak-hak Masyarakat Adat
(JAPHAMA) di dalam lokakarya yang diselenggarakan pada tahun 1993 dan telah pula disepakati dan diadopsi oleh
Kongres Aliansi Masyarakat Adat Nusantara tahun 1999, yaitu: “…kelompok masyarakat yang memiliki asal-usul leluhur
(secara turun-temurun) di wilayah geografis tertentu, serta memiliki sistem nilai, ideologi, ekonomi, politik, budaya, sosial
dan wilayah sendiri”. IWGIA-Institute Dayakology, Masyarakat Adat di Dunia Eksistensi dan Perjuangannya, 2001, hal.
23.
2
   Sumber Daya Alam yang dimaksukan disini adalah tanah, hutan, laut maupun tambang.
3
  Bab VI Pasal 18 UUD 1945 oleh beberapa pihak dianggap sebagai pengakuan masyarakat adat secara konstitusional. Hal
ini secara lebih jelas terlihat pada penjelasannya yang berbunyi sebagai-berikut: “Dalam teritori Indonesia terdapat lebih
kurang 250 Zelfbesturende Landschappen dan Volksgemeenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minang
Kabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah ini mempunyai susunan asli dan oleh karenanya
dapat dianggap sebagai daerah istimewa. Negara Republik Indonesia menghormati daerah-daerah istimewa tersebut dan
segala peraturan negara mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut”. (Dicuplik dari
Anto Sangaji, Negara, Masyarakat Adat dan Konflik Ruang, Bogor: JKPP, 1999), hal. 8.

162
                                                                                               Pleno IV: Jaminan
                                                                              Konstitusi atas HAM & Kebebasan


Oleh karena itu usulan perubahan konstitusi sekarang ini, harus ditujukan untuk mencabut
sejumlah peraturan yang telah meminggirkan peran masyarakat adat dan memasukkan pasal-
pasal yang potensial dapat memberikan perlindungan bagi kepentingan mereka.

Sebelum sampai pada rekomendasi mengenai ketentuan yang seharusnya diakomodasi oleh
konstitusi kita yang baru, maka terlebih dahulu harus ditinjau peraturan-peraturan yang selama
ini telah dijadikan dasar legitimasi dan mendukung kelancaran usaha untuk mengambil-alih dan
mengekploitasi SDA masyarakat adat. Kemudian perlu dikemukakan pula upaya telah dilakukan
oleh sejumlah kelompok masyarakat untuk mengembalikan hak-hak masyarakat adat. Terakhir
adalah lebih merinci hak-hak yang harus dicantumkan di dalam konstitusi baru, sehingga
pelanggaran hak-hak masyarakat adat dapat diakhiri dan diminimalisir. Tulisan ini dimaksudkan
untuk mendiskusikan hal-hal tersebut lebih lanjut.

Hukum yang telah berfungsi meminggirkan Masyarakat Adat
Membicarakan hak-hak masyarakat adat adalah cerita tentang pelanggaran hak, karena sepanjang
praktek yang dilakukan oleh pemerintah dalam mengambil-alih SDA dengan mengatas-namakan
pembangunan dan kemakmuran rakyat sekaligus merupakan gambaran ironis diabaikannya bahkan
cenderung tidak di-akuinya hak-hak yang dimiliki oleh masyarakat adat. Hal ini dapat dibuktikan
dari penafsiran yang dilakukan oleh pemerintah atas sejumlah peraturan dan dikeluarkannya
sejumlah kebijakan seperti:

1. Hak Menguasai Negara4

Konsep “Hak Menguasai Negara” (HMN) berasal dari pasal 33 (3) UUD 1945 yang menyatakan:
“Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan
dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Pengertian HMN lebih diperinci
dan diperluas oleh Pembuat UUPA No. 5 tahun 1960 ;

Pertama, bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya
itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat;
Kedua, HMN yang terkandung dalam pasal 1 UUPA memberi wewenang untuk mengatur dan
menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang
angkasa tersebut, juga menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-
orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.

4
 Maria R. Ruwiastuti, Noer Fauzi, Dianto Bachriadi, Penghancuran Hak Masyarakat Adat Atas Tanah (Jakarta: KPA;INPI-
Pact, 1997), hal. 96-98.

                                                                                                               163
Bagian II:
Makalah Konferensi


Ketiga, wewenang yang bersumber dari HMN ini harus digunakan untuk mencapai sebesar-
besarnya kemakmuran rakyat, dalam arti kebahagiaan, kesejahteraan dan kemerdekaan dalam
masyarakat dan negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur.
Keempat, HMN tersebut pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah swatantra
dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan
kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan peraturan pemerintah.

Prakteknya pasal 33 ayat 3 UUD 1945 dijadikan senjata oleh pemerintah untuk menghentikan
(membungkam) protes-protes masyarakat adat yang tersingkir dari tanah-tanah mereka dan hak-
hak adatnya dilanggar5.

Konsep HMN ini dianggap memiliki pengertian yang berbeda dengan konsep Domein van den
staat. Dalam konsep Domein van den staat, masyarakat adat di Hindia Belanda dipersilakan terlebih
dahulu menentukan tanah-tanah yang mereka kuasai atau punyai. Dalam Domein Verklaring
1870, kekuasaan negara dibatasi, sebab ia hanya boleh memiliki sumber-sumber agraria yang
tidak bertuan.6 Sedangkan Politik Hukum Agraria Nasional menempatkan negara sebagai pangkal
dari hak atas sumber-sumber agraria,7 sehingga dapat dikatakan kekuasaan negara menjadi tidak
terbatas.

2. Kebijakan dibidang pertanahan

Sesungguhnya, berdasarkan pasal 3 UU Pokok Agraria, No. 5 tahun 1960, hak-hak masyarakat
adat telah diakui. Karena UUPA mengakui adanya Hak-hak Perdata Perorangan dan Hak-hak
Publik Persekutuan Hukum atas sesuatu wilayah tertentu. Kelompok hak-hak pertama diatur
dalam pasal 20, 22 dan 27 sedangkan Hak-hak Publik secara khusus diatur dalam pasal 3 tersebut.
Hak-hak publik ini dikenal dengan sebutan Hak Ulayat8 .


5
  Ibid.
6
  Algemene Domein Verklaring yang termuat dalam pasal 1 agrarish Besluit 1870: 118 berbunyi sebagai berikut: “dengan
tidak mengurangi berlakunya ketentuan dalam pasal 2 dan 3 Agrarische Wet, tetap dipertahankan asas bahwa semua tanah
yang pihak lain tidak dapat membuktikan sebagai hak eigendom-nya, adalah domein negara. Sementara itu untuk daerah-
daerah luar Jawa-Madura berlaku Special Domein Verklaring yang termuat dalam berbagai Peraturan Pemberian Hak
Erfpact 1875, 1877, 1888 yang berbunyi sebagai berikut: “semua tanah kosong dibawah pemerintahan adalah domein
negara kecuali yang diusahakan oleh penduduk asli dengan hak yang bersumber pada hak membuka hutan. Mengenai
tanah-tanah negara tersebut kewenangan untuk memutuskan pemberiannya kepada pihak lain hanya ada pada Pemerintah,
tanpa mengurangi hak yang sudah dipunyai oleh penduduk untuk membukanya.” Dikutip dari Boedi Harsono, Hukum
Agraria Indonesia, dalam Maria R. Ruwiastuti dkk., hal. 40-42.
7
  Penjelasan Umum II (2) UUPA 1960 yang berbunyi selengkapnya sebagai berikut: “…Adapun Kekuasaan Negara yang
dimaksudkan itu mengenai semua bumi, air dan ruang angkasa, jadi baik yang sudah dihaki seseorang maupun tidak …”
8
  Ruwiastuti dkk.

164
                                                                                  Pleno IV: Jaminan
                                                                 Konstitusi atas HAM & Kebebasan


Menurut Ter Haar Bzn, Hak Ulayat tersebut memiliki ciri-ciri sebagai-berikut: pertama: bukan
hak yang dipunyai orang perorang melainkan hak dari persekutuan desa atau marga; kedua: meliputi
tanah-tanah yang belum dibudi-dayakan, termasuk disitu adalah hak-hak untuk berburu binatang
liar, memetik hasil hutan, mengambil untuk memiliki pohon-pohon dalam hutan dan membuka
tanah; ketiga, pengaturannya berada di bawah kekuasaan seorang kepala adat; keempat: kalaupun
kemudian terjadi penguasaan perorangan yang semakin erat akibat pengerjaan tanah terus-menerus,
hak itu tidak dapat dialihkan kepada orang luar persekutuan.

Namun pengertian Hak Ulayat seperti termaksud di atas tidak pernah secara tegas diakui. Dan
ketidak-tegasan batasan ini dalam praktek telah dimanfaatkan oleh aparatus pemerintah antara
lain Badan Pertanahan Nasional untuk membuat tafsiran seluas-luasnya sesuai dengan kebutuhan.
Lebih lanjut hak ulayat tersebut kemudian dinegasikan oleh Penjelasan Umum II (3) UUPA
1960 yang menyatakan:

      “…pada dasarnya Hak Ulayat itu akan diperhatikan sepanjang hak tersebut menurut
      kenyataan masih ada pada masyarakat hukum yang bersangkutan. Misalnya, di dalam
      pemberian suatu hak atas tanah (umpanya HGU), masyarakat hukum yang
      bersangkutan sebelumnya akan didengar pendapatnya dan akan diberi recognitie,
      yang memang ia berhak menerimanya selaku pemegang Hak Ulayat itu. Tetapi
      sebaliknya tidaklah dapat dibenarkan, jika berdasarkan Hak Ulayat itu masyarakat
      hukum tersebut menghalang-halangi pemberian HGU itu, sedangkan pemberian
      hak tersebut di daerah itu sungguh perlu untuk kepentingan yang lebih luas. Demikian
      pula tidaklah dapat dibenarkan jika sesuatu masyarakat hukum berdasarkan Hak
      Ulayatnya, misalnya menolak begitu saja dibukanya hutan secara besar-besaran dan
      teratur untuk melaksanakan proyek yang besar dalam rangka pelaksanaan rencana
      menambah hasil bahan makanan dan pemindahan penduduk. Pengalaman
      menunjukkan pula bahwa pembangunan daerah itu seringkali terhambat karena
      mendapat kesukaran mengenai Hak Ulayat. Inilah yang merupakan pangkal pikiran
      kedua daripada ketentuan pasal 3 tersebut di atas…”.

Dengan demikian lengkap sudah legitimasi yang dapat digunakan untuk menghancurkan hak
masyarakat adat tersebut. Karena yang memiliki otoritas untuk menentukan hak tersebut masih
ada atau tidak, sepenuhnya berada ditangan pemerintah. Kalaupun hak tersebut dinyatakan masih
ada, masyarakat adat tidak boleh menolak penggambil-alihan tanah tersebut untuk kepentingan
yang lebih luas. Dan rumusan “kepentingan yang lebih luas” atau “kemakmuran rakyat” juga
ditentukan oleh pemerintah.


                                                                                               165
Bagian II:
Makalah Konferensi


Tak heran apabila diberbagai daerah marak terjadi sengketa yang melibatkan masyarakat adat
sebagai korbannya. Paling tidak ada 3 tipe sengketa yaitu: Tipe Pertama adalah pemerintah
memberikan Hak-hak atas Tanah yang baru seperti Hak Guna Usaha (HGU), Hak Guna Bangunan
(HGB) atau Hak Pengusahaan Hutan Tanaman Industri (HPHTI) kepada Perusahaan atau Badan
Hukum tertentu, di atas tanah-tanah yang secara turun temurun merupakan hak masyarakat adat
setempat. Tipe Kedua, pemerintah memberikan HGB, HGU atau HPHTI di atas tanah yang
semula merupakan Hak Publik dari kekuasaan feodalistik terdahulu yang secara fisik telah dikuasai
dan dimanfaatkan oleh masyarakat setempat. Tipe Ketiga, adalah pelestarian status quo pada
sengketa-sengketa lama penguasaan tanah yang melibatkan masyarakat adat setempat yang tanahnya
diserahkan oleh penguasa feodalistik terdahulu kepada pemodal-pemodal besar perkebunan
monokultur di zaman hindia belanda9 .

3. Kebijakan dibidang pertambangan

Konsep HMN bukan hanya menjiwai Undang-undang Pokok Agraria, tetapi juga UU di bidang
pertambangan. Hal ini terlihat dengan jelas pada Pasal 1 UU No. 11/1967 yang menyatakan:
“Semua bahan galian yang terdapat dalam wilayah hukum pertambangan Indonesia merupakan
endapan-endapan alam sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa, adalah kekayaan nasional bangsa
Indonesia dan oleh karenanya dikuasai dan dipergunakan oleh negara untuk sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat”.

Dengan demikian meskipun di dalam tanah yang dikelola dan dikuasai oleh masyarakat adat
terdapat bahan-bahan galian, Mereka, berdasarkan pengertian UU ini tidak punya kewenangan
untuk menguasai atau mempergunakannya karena hak menguasai seluruh bahan galian tambang
ada pada negara. Negara kemudian mengatur pemberian atau distribusi hak pengusahaan atau
pemanfaatannya kepada individu atau badan hukum tertentu secara terpisah-pisah melalui kuasa
pertambangan.

Oleh karena itu, sering kita menemukan konflik berkepanjangan antara masyarakat adat yang
telah lebih dahulu menemukan dan mengelola suatu tambang, tetapi kemudian pemerintah
mengeluarkan kuasa pertambangan atau kontrak karya pertambangan kepada Perusahaan PMDN
maupun PMA dilokasi tambang yang mereka kelola. Dari sisi yuridis formil, masyarakat kalah,
karena mereka dikategorikan penambang liar, sedangkan perusahaan yang datang dengan membawa


9
 Tiga tipe sengketa tanah tersebut merupakan hasil kajian atas sengketa tanah yang dialami Masyarakat Amungme,
Masyarakat Adat Meto/Dawan di Desa Kuan Heun, NTT, Masyarakat di dusun Senarun Lombok Barat dll. Lihat Ruwiastuti
dkk.

166
                                                                                               Pleno IV: Jaminan
                                                                              Konstitusi atas HAM & Kebebasan


surat-surat tersebut sebagai penambang legal. Dan karena legal, maka mendapatkan perlindungan
yang besar dari aparat keamanan (polisi maupun tentara) serta pemerintah daerah.

Konflik tersebut bukan hanya berkisar dalam pengelolaan tambang, tetapi juga dalam hal, tanah
yang terdapat atau masuk di dalam konsesi suatu kontrak karya. UU Pokok Pertambangan 1967
(UU N0. 11/1967) juga tampak lebih memihak pada investasi (modal) besar dalam soal penentuan
hak atas tanah yang akan dijadikan areal pertambangan.10 Pasal 25, 26 dan 27, serta Pasal 16 ayat
2, 3, dan 4 yang mengatur soal hak atas tanah ini, tidak pernah menyatakan secara jelas hak atas
tanah menurut siapa atau hukum mana yang dijadikan acuan.

Pasal 16 (ayat 2, 3) hanya menegaskan soal tidak bolehnya sebuah usaha pertambangan dilakukan
di wilayah-wilayah yang tertutup untuk kepentingan umum (seperti wilayah tertentu untuk
kepentingan umum), serta tidak meliputi areal yang memuat fasilitas publik, perkampungan
berikut daerah pertaniannya, dan wilayah pertambangan lain. Meskipun demikian ayat 4 dari
pasal ini juga menegaskan bahwa jika diperlukan pemindahan atas fasilitas publik, perumahan
dan pekarangan, areal pertanian, serta tempat usaha pertambangan lainnya dimungkinkan setelah
mendapat ijin dari Pemerintah. Pasal 26 UU No. 11/1967 menegaskan bahwa: “Apabila telah
didapat izin kuasa pertambangan atas suatu daerah atau wilayah menurut hukum yang berlaku,
maka kepada mereka yang berhak atas tanah diwajibkan memperbolehkan pekerjaan pemegang
kuasa pertambangan atas tanah yang bersangkutan atas dasar mufakat kepadanya”.

Dalam kata “diwajibkan” disini terkandung secara jelas sekali makna pemberian prioritas pertama
diberikan kepada pemegang izin bagi kuasa pertambangan dibanding kegiatan sosial-ekonomi
dari orang/kelompok lainnya di atas tanah yang akan dijadikan areal pertambangan. Dengan
demikian apabila ditambah dengan ketidak-jelasan acuan tentang hak atas tanah, maka secara
implisit UU No. 11/1967 menyerahkan sepenuhnya pada pemerintah untuk menentukan hak
yang ada atau berlaku pada sebidang tanah yang akan dijadikan areal/wilayah pertambangan.

Jika sudah demikian, pemerintah bisa menjadi sewenang-wenang untuk menyatakan bahwa dalam
suatu areal tanah atau dalam suatu wilayah tertentu yang hendak dijadikan areal pertambangan
tidak ada satupun hak seseorang atau sekelompok orang atas tanah disitu dengan mengacu dan
atau menggunakan sejumlah peraturan yang bisa mereka pilih sesuai dengan kepentingan ini,
termasuk dengan menggunakan UUPA 1960 yang pada kenyataannya juga mandul serta tidak


10
   Diskusi lebih mendalam tentang pelanggaran HAM yang terjadi pada industri pertambangan dapat dilihat pada Dianto
Bachriadi, Merana di Tengah Kelimpahan (Jakarta: ELSAM, 1998), hal. 106
11
   Ibid., hal. 109.

                                                                                                               167
Bagian II:
Makalah Konferensi


mempunyai kaki-kaki peraturan yang lebih operasional, plus sangat lemah dalam mengakui tanah-
tanah adat.11

4. Kebijakan-kebijakan lainnya

Bahwa selain kebijakan dibidang pertanahan dan pertambangan, konsep menguasai negara
tercermin juga dalam pengelolaan hutan di Indonesia. Undang-Undang Pokok Kehutanan, No.
5 tahun 1967 pasal 2 menentukan ada 2 jenis hutan yakni hutan milik dan hutan negara. Yang
disebut hutan milik adalah hutan-hutan yang tumbuh di atas tanah-tanah hak milik orang lain;
selebihnya disebut hutan negara. Dalam penjelasan umum undang-undang ini dikatakan bahwa
hutan-hutan yang dikuasai oleh “masyarakat hukum adat” dengan sendirinya termasuk hutan
negara, karena hutan-hutan itu tumbuh di atas tanah hak ulayat bukan tanah-tanah hak milik
orang. Bandingkan dengan pendapat Boedi Harsono yang mengatakan bahwa tanah Hak Ulayat
nilainya setara dengan tanah negara. Dengan logika semacam ini maka HPH bisa diberikan di
atas tanah-tanah Hak Ulayat.12

Selain kebijakan yang telah secara sengaja ditafsirkan dan dibuat, yang secara langsung
meminggirkan hak-hak masyarakat adat. Terdapat pula peraturan yang lebih memberikan fasilitas
bagi terlaksananya eksploitasi hak-hak masyarakat adat tersebut secara leluasa yaitu UU No. 5
tahun 1979 tentang pemerintahan desa, prinsip penyeragaman menjadi mutlak, sesuai sifat negara
kesatuan Republik Indonesia. Seluruh susunan masyarakat dan tata hukum adat dalam seluruh
satuan masyarakat terkecil diseluruh Indonesia, oleh UU tersebut diintegrasikan ke dalam desa
dan kelurahan berdasarkan pola yang seragam. Dengan “basa-basi” UU tersebut mengakui kesatuan
masyarakat hukum adat, adat-istiadat dan kebiasaan yang masih hidup. Seperti ditegaskannya,
sepanjang hal tersebut tidak bertentangan dengan kelangsungan hidup pemerintahan,
pembangunan dan ketertiban sosial.

Upaya untuk memperbaiki kesalahan masa lalu
Hak-hak masyarakat adat semasa Orde Baru hampir-hampir kehilangan maknanya, bahkan banyak
yang menafikan keberadaan masyarakat adat dan hak-haknya. Kebijakan-kebijakan yang sebagian
telah dikemukakan di atas, memberikan gambaran secara jelas, bahwa kebijakan tersebut dibuat
secara sentralistis, semua diatur dan ditentukan oleh pemerintahan pusat.

Oleh karena itu di era reformasi dan di masa pemerintahan Habibie, telah dilakukan sejumlah
upaya untuk memberikan perhatian kepada masyarakat adat dalam rangka memulihkan dan

12
     Ruwiastuti dkk., hal. 9.

168
                                                                                                 Pleno IV: Jaminan
                                                                                Konstitusi atas HAM & Kebebasan


menunjukkan eksistensi mereka, seperti pertemuan nasional yang diberi nama “Kongres Masyarakat
Adat Nusantara” yang diselenggarakan pada 15-16 Maret 1999. Inti pertemuan tersebut adalah
menuntut negara agar eksistensi masyarakat adat diakui. Pengakuan tersebut sekaligus harus diikuti
dengan pemenuhan hak-hak yang seharusnya dimiliki oleh masyarakat adat.

Kesalahan yang terjadi dimasa lalu sedikit disadari oleh pemerintah maupun parlemen di masa
pemerintahan Habibie. Oleh karena itu tuntutan masyarakat yang meruyak di era reformasi ini,
diakomodasi dengan dilakukannya perubahan atas UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan
Daerah, UU No. 41 tahun 1999 tentang Kehutanan, Permen Agraria No. 5 tahun 1999 tentang
Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat.

Namun, meskipun beberapa bagian isinya menyinggung pengakuan terhadap keberadaan
masyarakat adat dan hak-hak mereka. Secara substantif pengakuan ini belum memadai – bahkan
dapat dikatakan masih sangat memprihatinkan.13 Sebagai contoh UU No. 41 Tahun 1999 tentang
Kehutanan secara eksplisit menyatakan: “hutan adat adalah hutan negara yang berada dalam
hutan adat”. Sedangkan UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah juga tidak
menyatakan secara tegas kewenangan institusi desa atas wilayah adat. Permeneg Agraria No. 5
Tahun 1999 melanggar self-identification masyarakat adat, karena secara sepihak menetapkan
keberadaan hak-hak ulayat masyarakat adat di daerah tertentu.

Tidak puas dengan perubahan kebijakan yang belum sepenuhnya mengakui eksistensi dan
mengakomodir kepentingan masyarakat adat bahkan cenderung tetap mempertahankan hegemoni
negara atas masyarakat adat, maka sejumlah NGO14 menyampaikan rekomendasi atas rencana
amandemen terhadap UUD 1945, pada masa sidang istimewa MPR 2000. Usulan tersebut antara
lain meminta agar:

     • Amandemen terhadap UUD 1945 harus pula menjangkau pasal 33, khususnya berkaitan
       dengan konsep “Hak Menguasai Negara”. Amandemen harus menegaskan bahwa kedaulatan
       atas sumber daya alam berada ditangan rakyat.
     • Amandemen terhadap UUD 1945 juga harus meliputi pengakuan kembali dan sepenuhnya
       atas kedaulatan masyarakat adat terhadap sumber daya alam dan kekayaan intelektual
       mereka, sistem kelembagaan adat dan hukum adat mereka.

13
   Lihat Sandra Moniaga, “Kata Pengantar” untuk Prosiding Sarasehan dan Kongres Masyarakat Adat Nusantara, Sekretariat
AMAN 1999.
14
   Lihat “Pokok-pokok Pikiran Amandemen UUD 1945”, yang telah disampaikan oleh Koalisi ORNOP (WALHI, ELSAM,
ICEL, YBH BANTAYA, YLBHI, KPA, Bio Forum, TELAPAK, Jaring Pela, JKPP, Yayasan Tanah Merdeka) kepada PAH
II MPR tahun 2000.

                                                                                                                  169
Bagian II:
Makalah Konferensi


Tetapi perubahan kebijakan yang diharapkan belum juga terwujud. Memang terdapat penegasan
pengakuan atas hak-hak masyarakat adat, seperti tertuang dalam Pasal 18 B ayat 2 Amandemen
UUD 1945 yang berbunyi: “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat
hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan
perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam
undang-undang”. Namun penegasan tersebut masih belum beranjak dari pendirian yang telah
tertuang di dalam sejumlah undang-undang yang telah dikemukakan di atas. Pasal tersebut mirip
dengan pasal 2 ayat 22 UUD Republik Filipina yang disahkan pada 1986, selengkapnya berbunyi
sebagai berikut: “The State Recognizes and promotes the rights of indigenous cultural communities
within the framework of national unity and development”.

Rekomendasi pengakuan dan proteksi terhadap masyarakat adat
Meskipun telah ada pengakuan terhadap hak-hak masyarakat adat, namun pengalaman buruk
masyarakat adat di masa lalu, telah membangkitkan kesadaran baru dan tuntutan baru. Masyarakat
Adat tidak ingin lagi pola hidup, sumber-daya alam, sistem pemerintahan, kebudayaan mereka
diatur, dirubah, direncanakan serta hak-haknya dikurangi tanpa keikutsertaan mereka dalam
mengambil keputusan. Oleh karena itu proteksi dan penghormatan terhadap masyarakat adat
yang paling mendasar dan perlu diakomodasikan ke dalam konstitusi baru kita – sehingga akan
diikuti oleh peraturan hukum yang lebih rendah – adalah hak untuk menentukan nasib sendiri15
(Rights of Self Determination). Hak ini sudah diintrodusir di dalam Draft Declaration on the Rights
of Indigenous Peoples16 , pasal 3 yang berbunyi: “Indigenous peoples have the rights of self determination.
By virtue of these rights they freely determine their political status and freely pursue their economic,
social and cultural rights”.

Namun sayangnya wacana tentang hak ini masih sangat terbatas, bahkan cenderung semata-mata
diartikan sebagai hak untuk membentuk negara sendiri. Untuk menghindari kesalah-pahaman
pengertian dan guna memberikan argumentasi yang lebih mendalam tentang hak ini, perlu kiranya
diberikan penjelasan lebih lanjut. Prinsip self-determination menegaskan adanya hak setiap orang,


15
  UUD Filipina tahun 1986, juga menegaskan self-determination, namun masih terbatas untuk eksternal self-determination.
16
  Hak masyarakat adat yang lain yang terdapat di dalam draft deklarasi ini, antara-lain adalah: hak untuk menikmati
secara penuh dan efektif seluruh HAM dan Kebebasan Dasar; hak untuk mengelola dan memberdayakan sistem politik,
ekonomi, sosial dan budaya mereka yang khas seperti sistem hukum mereka; Hak kolektif untuk hidup bebas, damai dan
aman sebagai penduduk yang berbeda dan mendapat jaminan penuh terhadap genocide atau tindakan kekerasan lainnya;
Hak kolektif dan hak-hak individual untuk tidak mengalami pembersihan etnis atau pemusnakan budaya termasuk mencegah
dari dan perbaikan untuk: a) setiap tindakan yang bertujuan atau berpengaruh pada pencabutan integritas mereka sebagai
penduduk yang berbeda; b) setiap tindakan yang bertujuan atau berpengaruh pada pencabutan hak-hak atas tanah, wilayah
dan sumber daya mereka; c) setiap tindakan berupa pemindahan penduduk yang mempunyai tujuan atau berpengaruh
pada pelanggaran atau mengurangi hak-hak mereka, dll.

170
                                                                                                   Pleno IV: Jaminan
                                                                                  Konstitusi atas HAM & Kebebasan


satu kelompok masyarakat dalam suatu negara multi etnik – termasuk masyarakat adat (indigenous
people), atau satu bangsa untuk menentukan nasibnya sendiri serta mengatur segala sumber daya
miliknya untuk kepentingannya.17

Menurut Cassesse18 prinsip self-determination mengandung pengertian eksternal dan internal.
Penentuan nasib sendiri bersifat ekternal terkandung pengertian hak kemerdekaan atau hak untuk
menentukan nasib sendiri dan bebas dari hegemoni negara lain. Sedangkan penentuan nasib
sendiri bersifat internal dalam arti hak untuk menegakkan pemerintahan sendiri secara otentik
agar bebas dari rezim yang totalitarian. Berdasarkan hak itu, rakyat — di wilayah yang bergantung
maupun rakyat di negara yang berdaulat — bebas menentukan status politik mereka dan bebas
mengejar pengembangan ekonomi, sosial dan kebudayaan mereka.

Kata bebas tersebut mengandung dua gagasan: pertama, pilihan atas lembaga dan penguasa politik
dalam negeri harus bebas dari campur tangan pihak luar; kedua, pilihan tersebut hendaknya tidak
dikondisikan, dimanipulasi atau dirusak oleh penguasa mereka sendiri. Dapat dikatakan bahwa
penentuan “status politik” nasional yang bebas mensyarakat adanya hak setiap anggota komunitas
untuk memilih secara bebas dan penguasa mengimplementasikan berbagai kehendak rakyat yang
sesungguhnya.

Oleh karena itu penentuan nasib sendiri mensyaratkan adanya: kebebasan berpendapat, hak untuk
berkumpul secara damai, kebebasan untuk berserikat, hak untuk memilih dan dipilih, hak untuk
mengambil bagian dalam urusan publik secara langsung atau melalui wakil-wakil yang dipilih
secara bebas. Apabila hak-hak individu ini diakui, maka rakyat secara keseluruhan menikmati
hak untuk menentukan nasib sendiri. Apabila hak itu diinjak-injak berarti hak rakyat telah
dilanggar. Karena itulah penentuan nasib sendiri secara internal merupakan sistesis dan summa
dari hak sipil dan politik. Salah satu tolok ukur apakah hak untuk menentukan nasib sendiri itu
diakui atau disangkal, dapat dilihat dari proses pengambilan keputusan, dilakukan secara
demokratis atau tidak.

Lebih jauh Cassese menyatakan bahwa hak penentuan nasib sendiri secara politik juga dapat
diterapkan dibidang ekonomi, sosial dan budaya. Sebagaimana rakyat negara yang berdaulat
berhak memilih bentuk pemerintah sendiri dan menuntut cara-cara pemilihan demokratis sehingga
berbagai urusan nasional dilaksanakan demi kepentingan rakyat, rakyat juga berhak menyatakan
sumber daya alam yang dimiliki bangsa itu hanya dapat dieksploitasi untuk kepentingan rakyat.
17
  Dianto Bachriadi, hal. 21-22.
18
  Antonio Cassese, “Hak Menentukan Nasib Sendiri,” di dalam Hak Sipil dan Politik, Esai-Esai Pilihan, Ifdhal Kasim, ed.,
(Jakarta: ELSAM, 2001).

                                                                                                                    171
Bagian II:
Makalah Konferensi


Khusus untuk penegasan prinsip self-determination bagi masyarakat adat sebagaimana tercantum
di dalam ILO Convention No. 169 on Indigenous and Tribal People. Kedaulatan negara bukan
berarti negara itu yang berdaulat sehingga memiliki hak untuk menguasai, mengatur dan mengelola
sumber daya alam dan kekayaan di wilayahnya. Tetapi kedaulatan negara berarti rakyat yang ada
di wilayah atau teritori negara tersebut yang berdaulat, sehingga merekalah yang memiliki hak
untuk menguasai, mengatur, menentukan dan mengelola sumber daya alam yang menjadi miliknya
sesuai dengan hukum dan norma-norma yang mereka miliki selaku kelompok masyarakat yang
berdaulat.

Kesimpulan
Perubahan konstitusi hanya akan memberikan makna apabila hak-hak sipil dan politik serta hak-
hak ekonomi, sosial dan budaya masyarakat termasuk masyarakat adat mendapatkan perlindungan
dan penghormatan dari konstitusi tersebut. Berlandaskan pengalaman selama ini yang
menunjukkan bahwa posisi negara sangat kuat, menentukan segala-galanya – tergambar dari
sejumlah peraturan perundang-undangan yang ada, sedangkan ruang masyarakat untuk
mengekspresikan kehendaknya sangat sempit, hal ini berimplikasi pada terlanggarnya hak-hak
sipil dan politik serta hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Untuk menghindari terulangnya
pelanggaran hak-hak tersebut, maka perlu ditegaskan satu hak yang paling mendasar yaitu hak
untuk menentukan nasib sendiri. Hak ini harus ditegakkan, karena tegaknya hak ini merupakan
implikasi atau cermin dari ditegakkannya hak-hak yang lain.




172
           Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
          Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi




Pleno V
Memperkuat Otonomi
Daerah Mendorong
Demokrasi Melalui
Konstitusi




                                            173
Bagian II:
Makalah Konferensi




174
                                                           Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                          Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


                       Dukungan Konstitusi terhadap
                       Otonomi Daerah di Indonesia
                                    Oleh Pratikno, Ph.D.

Pengantar
Saya yakin para founding fathers menyadari bahwa bangsa Indonesia adalah masyarakat multikultur.
Namun, kesadaran ini tidak cukup eksplisit untuk dituangkan dalam pasal-pasal UUD 1945.
Wacana yang dominan justru: desentralisasi/otonomi daerah pada masyarakat plural dianggap
membahayakan ikatan negara kesatuan.

Dominasi wacana ini terjadi hampir di sepanjang sejarah republik ini, terutama pertengahan
1950an dan selama Orba. Akhir-akhir ini agaknya wacana ini mengemuka kembali. Padahal:
sejarah membuktikan bahwa gerakan berbasis kedaerahan di Indonesia (separatisme or partisipasi
pol) justru respon terhadap sentralisasi kekuasaaan:

   • 1950an Sulsel, Sumbar & Aceh dengan bendera ideologi menggugat sentralisasi
     pemerintahan Soekarno
   • 1990an Irian, Riau, Aceh dll dengan bendera keadilan ekonomi dan politik menggugat
     sentralisasi pemerintahan Soeharto.

Kerangka pikir bahwa otda identik dengan resiko disentegrasi, perlu dikaji ulang. Namun, bahwa
pusat harus kuat (tidak harus dominan) adalah perlu. Konstitusi (UUD) 1945 terbukti tidak
mampu menjamin hal ini (walaupun memang konstitusi saja tidak cukup). UUD ini telah
melahirkan sistem pemerintahan yang sangat bervariatif, dari UU 5/1974 yang cenderung
sentralistis sampai UU No. 22/1999 yang cenderung desentralisatif.

Konstitualisme dan Otda
Gagasan tentang konstitusionalisme sangat dekat dengan upaya untuk menjamin warga negara
dari kemungkinan kesewenangan negara, dan melindungi minoritas dari kesewenangan mayoritas.
Tetapi masalahnya, apakah jaminan ini diberikan kepada individu-individu saja, ataukah
perlindungan ini juga diberikan kepada kelompok/komunitas. Otonomi daerah, lebih tepatnya
otonomi masyarakat lokal, dalam masyarakat majemuk, membutuhkan pengakuan konstitusi.

Secara teoritik bisa dikategorikan ada tiga model utama (lihat R.Toniatti 1995) :

   1. Repressive nationalist state, yaitu uniformitas identitas nasional secara ideologis sangat
      ditonjolkan (kadang diwujdkan dalam agama negara) sehingga melegitimasi kebijakan-

                                                                                            175
Bagian II:
Makalah Konferensi


         kebijakan negara yang mengkhianati keberadaan pluralitas agama, kultur dan bahasa. Hal
         ini bisa saja terjadi melalui pelarangan penggunaan bahasa kelompok minoritas di sekolah
         dan kantor-kantor pemerintah, penterjemahan nama-nama, dan lain-lain.

      2. Agnostic liberal national state, yaitu berusaha untuk membuat keseimbangan antara
         nasionalitas (bangsa) dan kewarganegaraan (individu). Perlindungan konstitusi menekankan
         pada perlindungan individu, namun tidak menekankan perlindungan pada otonomi
         komunitas lokal.

      3. Paritarian multinational state, yaitu konstitusi menegaskan eksistensi dari multinasionalitas
         dan menjamin kapasitas ekspresi dari multinasionalitas ini melalui organisasi teritorial
         dengan kewenangan yang luas dengan mengacu kepada identitas kultural, bahasa, historis
         dan ekonomis. Otonomi legislasi lokal sangat ditekankan dan aturan national terbatas
         pada jaminan integrasi (the exception is the national rule).

Konstitusi Perancis di satu sisi dan Spanyol di sisi yang lain merupakan contoh yang menarik.
Bertolak dari kekhawatiran terhadap integasi nasional, konstitusi Perancis menekankan pada
jaminan terhadap hak individu, namun tidak mengakui eksistensi legal dari minoritas. Banyak
penulis yang menganggap bahwa hal ini menjadi kendala penting terhadap ‘right of difference’

Hal ini berbeda dengan Spanyol dan beberapa negara dengan komunitas plural lainnya. Konstitusi
Kanada misalnya merumuskan statuta khusus untuk masyarakat asli (indigenous people). Konstitusi
1978 Spanyol menegaskan eksistensi nasionalitas-nasionalitas dan daerah-daerah (seperti komunitas
Catalonia, Galicia dll.). Ada beberapa pasal menarik dari Konstitusi 1978 Spanyol, misal: dalam
preambul dinyatakan bahwa konstitusi ini dimaksudkan untuk melindungi masyarakat menikmati
HAMnya, tradisi dan kulturnya, serta bahasa dan institusi-institusinya. Dengan kata lain, konstitusi
Spanyol tidak memandang individu terisolasi dari kelompok-kelompok sosial dimana individu
itu dibesarkan. Oleh karena itu, perlindungan terhadap hak individu harus diintegrasikan dengan
perlindungan terhadap komunitas. Inilah yang menjadi basis perlindungan konstitusi terhadap
otonomi komunitas lokal.

Konstitusi ini tidak sekedar mengakui kebinekaan itu, tetapi juga mendorong agar kebinekaan
itu mempunyai mekanisme ekspresi. Pluralisme diposisikan sangat strategis dalam klausul
konstitusi. Dalam nilai demokrasi standar, pluralisme berarti kebebasan untuk berpikir,
memperoleh informasi, berekspresi, berorganisasi dll. Namun dalam konstitusi ini juga digaris-
bawahi kebebasan beragama, bahasa dan budaya, dan oleh karena itu posisi komunitas-komunitas
otonomi menjadi penting.

176
                                                          Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                         Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Apa itu komunitas otonom? Yaitu komunitas yang mempunyai karakteristik historis, kultural
dan ekonomis. Dan otonomi ini harus diintegrasikan dengan demokrasi di tingkat komunitas
lokal ini yang harus ditegaskan dalam konstitusi. Pada level praksis, permasalahan klasik yang
selalu muncul adalah sejauh mana keseimbangan antara kepentingan nasional dan ekspresi
komunitas lokal mampu dijaga. Pada tahap-tahap awal dalam sejarah negara itu, tuntutan
masyarakat lokal untuk memperoleh otonomi semakin banyak diajukan dengan cara-cara yang
semakin bersikeras. Kapasitas untuk mengelola transisi ini menjadi mutlak diperlukan. Oleh
karena itu, yang diperlukan lebih dari sekedar dukungan naskah konstitusi, namun dukungan
konstitusionalisme secara umum.

Amandemen konstitusi dan otonomi daerah
Elaborasi singkat di atas menunjukkan bahwa upaya untuk membangun otonomi dan demokrasi
lokal diperlukan dukungan konstitusi. Dalam sejarah politik Indonesia, hal ini merupakan
kelemahan paling awal karena konstitusi (UUD 1945) hanya sekedar memberikan peluang, namun
tidak memberikan jaminan. Memang, penegasan bahwa Republik Indonesia adalah one and
indivisible adalah mutlak diperlukan. Namun, hal ini tidak menutup peluang bagi pengakuan,
perlindungan and ekspresi bagi komunitas lokal. Sebagai misal, dalam UUD 1945 ini tidak ada
klausul yang menegaskan bahwa:

   • Bangsa Indonesia terdiri dari bangsa-bangsa dengan perbedaaan tradisi, agama, kultur dan
     bahasa.
   • Negara melindungi tradisi, agama, kultur dan agama masyarakat lokal.
   • Negara menjamin persamaan antar komunitas sosial darimana individu-individu itu ‘berasal’.

Klausul-klausul semacam itu perlu dipertimbangkan untuk memberikan jaminan inclusiveness
terhadap semua keterlibatan semua komunitas lokal dalam membangun bangsa Indonesia. Bangsa
ini didirikan bukan oleh founding fathers, tetapi oleh komitmen dari komunitas-komunitas lokal;
bangsa Indonesia mencakup bangsa-bangsa di nusantara ini.

Pada tataran berikutnya, bagaimana jaminan terhadap eksistensi dan ekspresi otonomi komunitas
lokal tersebut dirangkai dalam institusi pemerintah di daerah, dan merumuskan hubungan pusat-
daerah yang seimbang. UUD, saya yakin, perlu menegaskan beberapa prinsip tentang otonomi
pemerintahan daerah, persamaan antar daerah untuk memperoleh kesejahteraan ekonomi, dan
seterusnya perlu ditegaskan dalam konstitusi. Semuanya diikuti dengan perintah untuk ditetapkan
UU yang mengaplikasikannya.



                                                                                           177
Bagian II:
Makalah Konferensi


Bagaimanakah rumusan pasal-pasal dari spirit di atas perlu didiskusikan lebih lanjut. Namun,
sekali lagi, pasal-pasal dalam konstitusi tidak akan pernah bermakna tanpa ditopang dengan
konstitusionalisme pada lapis-lapis berikutnya.




178
                                                                        Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                                       Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


                Proyek Otonomi Daerah di Filipina Selatan:
                   Evolusi, Keterbatasan dan Pelajaran
                                         Oleh Dr. Mario Joyo Aguja

Pengantar
Banyak daerah ketegangan di dunia memperoleh ketegangan itu karena adanya konflik etnis.
Yang menarik diperhatikan adalah bahwa konflik terjadi di antara kelompok-kelompok yang
berbeda secara etnik bukan karena orang memang berbeda-beda adanya. Sebenarnya, negara-
negara multi etnik bukanlah kekecualian tetapi merupakan hal yang umum ditemukan.
(Stavenhagen 1996).

Perbedaan-perbedaan dalam akses kepada pencapaian hak-hal sosial, seringkali merupakan
konsekuen perlakuan yang berbeda dalam suatu negara yang dilakukan oleh kelompok etnik
mayoritas, menyebabkan munculnya konflik-konflik yang menggunakan kekerasan. Ketegangan
timbul oleh karena adanya perbedaan antara apa yang diinginkan oleh suatu kelompok atau apa
yang dianggap kelompok itu sebagai apa yang berhak didapatnya dan what yang sebenarnya
mereka punyai atau dapat mereka peroleh. (Gurr 1970). Filipina juga mengalami konflik internal.
Di bagian selatan negeri ini terletak daerah-daerah Mindanao, Sulu dan Palawan. Di daerah ini,
bangsa Moro1 telah memperjuangkan hak mereka untuk menentukan nasib sendiri selama beberapa
abad.

Proyek otonomi daerah di Filipina dirancang sebagai tanggapan terhadap inti ketidakpuasan
kaum Muslim, yakni penentuan nasib sendiri dan keadilan sosial. Penentuan nasib sendiri merujuk
pada perlunya suatu struktur politik yang akan menghormati keunikan orang Moro dan
memberikan kepada mereka ruang gerak yang cukup untuk menunjukkan identitas mereka.
Penentuan nasib sendiri juga menyerukan adanya pemberian kekuasaan legislatif, fiskal dan
pemerintahan yang cukup sehingga dapat menjadi perisai bagi bangsa Moro terhadap sifat asimilasi
perundangan nasional. Keadilan sosial mengacu pada perlunya memperbaiki kelalaian pada masa
lalu dan juga ketidakadilan terhadap bangsa Moro. Keadilan sosial menyerukan adanya rumusan
kebijakan yang meliputi unsur kompensasi untuk memungkinkan bangsa Moro dapat mengakses
barang-barang sosial, termasuk kekuasaan politik dan tempat leluhur mereka.



1
 Orang Spanyol menamakan Muslim di Afrika Utara yang menguasai Spanyol selama 8 abad dari 711 – 1492 M, sebagai
orang Moro. Di Filipina, orang Moro adalah 13 kelompok etno-linguistik Mindanao. Kebanyakan dari kelompok-kelompok
ini adalah Muslim, kecuali orang Kalgan dan Palawani, yang sebagian adalah orang Kristen, dan orang Badjao, yang bukan
Muslim dan bukan Kristen (Rodil 1998).

                                                                                                                 179
Bagian II:
Makalah Konferensi


Masa lampau yang buruk
Masalah Mindanao berakar pada sejarah. Negara bangsa Filipina diorganisasi oleh kekuasaan
kolonial dengan memarjinalisasikan orang Mindanao. Marjinalisasi, bersamaan dengan prasangka
yang telah mendalam terhadap kaum Muslim, terus menghidupkan semangat pencarian untuk
suatu Bangsa Moro.

Sebelum penjajahan Spanyol tahun 1521, Filipina terdiri dari komunitas-komunitas yang merdeka.
Orang Moro hidup dalam komunitas-komunitas yang mapan di Mindanao, Sulu dan Palawan.
Kesultanan Sulu, yang merupakan negara tersendiri, didirikan dalam tahun 1450. Mereka
berperang melawan orang Spanyol selama 333 tahun dan tetap merdeka hingga tahun 1898,
tahun ketika Filipina mengumumkan kemerdekaannya. Kesultanan Maguindanao, yang didirikan
dalam tahun 1619 oleh Sultan Kudarat dan berasal dari dua kedatukan, Rajah Buayan dan
Maguindanao, juga berperang melawan penjajah Spanyol dan tetap merdekahingga tahun 1898.
Ketika Amerika Serikat membayar 20 juga dolar Meksiko kepada Spanyol untuk membeli
kepulauan Filipina, mereka menyatakan bahwa tak ada bangsa lainnya di sana pada waktu itu.
Yang ada hanyalah suku-suku bangsa yang saling berperang dan dengan demikian membelokkan
kemungkinan adanya tuduhan menginvasi negara-negara bangsa yang merdeka. (Rodil 1998).

Salah satu warisan pemerintahan Amerika, yang mempunyai implikasi jauh, adalah perubahan
besar-besaran dan permanen dari demografi Mindanao dan kepemilikan tanah. Kebijakan untuk
mengintegrasikan orang Moro lewat migrasi orang Kristen dari Utara secara efektif dilaksanakan.
Selama hanya 15 tahun penjajahan Amerika terhadap Moroland (1903 – 1918), persentase
penduduk Moroland berhasil dipotong hingga separuhnya. Selama seluruh masa pendudukan
Amerika berbagai instrumen kebijakan yang ditujukan “untuk mengembangkan, memperadabkan,
mendidik, dan melatih dalam hal pemerintahan sendiri” mengubah cara hidup orang Moro dan
membuat mereka terasing dari agama Islam mereka dan cara hidup tradsional mereka.

Dalam tahun 1946, kemerdekaan diberikan kembali kepada Republik Filipina, tetapi tidak kepada
Kesultanan Sulu dan Maguindanao. Mereka yang melawan penjajah Spanyol dan tak pernah
dijajah dan mereka yang tetap merdeka dengan menghindari kontak dengan penjajah sekarang
ini mendapatkan penderitaah dengan status mereka sebagai minoritas budaya. (Rodil 1998).

Marjinalisasi orang Moro di tanah mereka sendiri berlanjut. Antara tahun 1950 dan 1960, orang-
orang Kristen sebagai pencari emas, industrialis, pengusaha kayu dan politisi, dengan bekerjasama
dengan kaum elit Moro, merebut tanah orang Moro dan Lumad lewat pemalsuan hak tanah,
prosedur permohonan yang berbelit dan proses hukum yang mahal (Tan 1977). Karena tanah
mereka telah direbut, pengembangan diri mereka sebagai manusia tidak dapat mereka lakukan

180
                                                                     Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                                    Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


lagi dan mereka sendiri menjadi terasing dari hukum Islam dan praktek hukum adat mereka,
kaum minoritas ini beralih ke etnonasionalisme.

Puncak nasionalisme Moro dan kampanye sistematik mereka yang akhirnya mereka lancarkan
terhadap pemerintah Manila untuk didirikannya suatu Bangsa Moro terjadi setelah pembunuhan
besar-besaran Jabidah di Pulau Corregidor pada tanggal 18 maret, 1968.2 Orang Muslim percaya
bahwa tragedi yang menimpa pemuda-pemuda yang sedang menjalani pelatihan ini, yang
disembunyikan dari publik, terjadi hanya karena mereka adalah Muslim (Tan 1993). Hal ini
mendorong terbentuknya gerakan pemisahan diri Bangsa Moro. Pemuda Moro dikirim ke Sabah,
Malaysia, untuk berlatih militer dan perang. Mereka ini akhirnya muncul sebagai pemimpin-
pemimpin apa yang kemudian dikenal sebagai Front Pembebasan Nasional Moro (MNLF).

Dewasa ini, penyebab konflik Mindanao disebutkan sebagai berasal dari masalah ketercabutan
ekonomi, layanan kesehatan dan sosial yang tidak memadai, kurangnya infrastruktur dan distraksi
struktural minoritas dan mayoritas (Cojuanco 1988). Dari perspektif Moro, Macapado Muslim
(1994) mengidentifikasi adanya 6 keluhan utama, yaitu, marjinalisasi ekonomi dan kemiskinan;
marjinalisasi politik; tidak terjaganya identitas Muslim; hilangnya rasa aman secara umum (individu
dan kolektif ), persepsi bahwa pemerintah bertanggungjawab atau merupakan pihak yang harus
dipersalahkan bagi banyak penderitaan dan rasa tidak aman mereka; dan rasa hilangnya harapan
di bawah rejim politik dan ekonomi yang sekarang ini ada. Pada awalnya merupakan perjuangan
untuk integritas teritorial, konflik di Mindanao telah mencapai dimensi ekonomi, politik dan
kebudayaan di antara suku-suku bangsa.

Sejak meletusnya perang di Mindanao pada tahun 1972, diperkirakan 120,000 orang telah tewas,
tak terkirakan lagi jumlah orang yang terluka dan bermilyar peso telah hilang karena kerusakan
harta benda (Nunez 1997). Lebih lagi, telah timbul suatu generasi anak yatim yang sekarang ini
terkonsentrasi di daerah-daerah Mindanao yang tercabik-cabik oleh perang. Juga, lebih dari sejuta
orang kehilangan tempat tinggal dan menjadi pengemis dan 200,000 hingga 300,000 pengungsi
Muslim dari daerah ini dilaporkan telah berada di Sabah, Malaysia (Muslim 1994). Ada lagi dari
mereka yang bermigrasi ke Metro Manila (diperkirakan sekitar 50,000) dan tempat-tempat yang
aman lainnya di dalam negeri. Pada saat konflik memuncak, dilaporkan bahwa sekitar 80 persen
dari seluruh kekuatan militer negara terpusat di Mindanao.

2
  Ini adalah pembunuhan besar-besaran yang dilakukan oleh tentara Filipina terhadap 28 hingga 64 pemuda Moro yang
diduga merupakan bagian dari 180 pemuda yang dilatih oleh kekuatan Jabidah. Mereka ini diduga bagian dari rencana
rahasia Marcos untuk memecah jajaran Islam, memprovokasi perang antara Sulu dan Sabah dan menginvasi serta merebut
kembali Sabah. Satu-satunya orang yang lolos dari pembunuhan ini menyatakan bahwa mereka ditembaki setelah menolak
untuk menyerang Sabah karena pihak tentara takut rencana ini dibocorkan ke luar.

                                                                                                              181
Bagian II:
Makalah Konferensi


Prakarsa pemerintah nasional
Sejak kemerdekaan dalam tahun 1946 hingga tahun 1968, pemimpin-pemimpin Filipina
menganggap bahwa masalah Mindanao dapat dipecahkan dengan mengintegrasikan secara cepat
kaum Muslim ke dalam republik Filipina (Tan 1993). Lalu diciptakan jalan bagi pemimpin
Muslim untuk memproyeksikan profil politik dan intelektual mereka dalam masyarakat Filipina.
Dalam tahun 1957, Komisi Integrasi Nasional (CNI) terbentuk, disusul dengan pembentukan
Universitas Negeri Mindanao (MSU) dalam tahun 1968. Hanya elit Moro yang diuntungkan
oleh sistem ini. Pola integras ini berlanjut hingga tahun 1968 ketika terjadinya pembunuhan
masal Jabidah. Sebagai reaksi pembunuhan masal ini, orang Moro melanjarkan perang untuk
memisahkan diri.

Setelah menderita kerugian besar, baik pemerintah dan MNLF mencari jalan pragmatik untuk
memecahkan masalah ini. Dalam tahun 1975 pemerintah Marcos mencoba mengadakan
penyelesaian politik. Mereka membuat kesepakatan damai, yaitu Persetujuan Tripoli, pada 23
Desember 1976, dengan perantaraan Organisasi Konferensi Islam (OKI). Kesepakatan ini
mendefinisikan prinsip-prinsip substantif bagi didirikannya otonomi dan gencatan senjata di
antara 13 provinsi dan 9 kota Mindanao, tanpa melanggar kedaulatan Filipina (Tan 1993). Namun
terdapat ketidaksepakatan. Pemerintah menginginkan dan kemudian mendesakkan plebisit untuk
menentukan yang mana dari 13 provinsi dan 9 kota itu yang bersedia untuk menjadi bagian dari
wilayah otonomi. Hanya 10 provinsi yang memilih otonomi.

Pada tanggal 25 Juli 1979, Marcos mengeluarkan Dekrit Presiden 1618 untuk pendirian dua
wilayah otonomi di bagian selatan Filipina. Sementara memberikan kekuasaan legislatif lokal
kepada pemerintahan otonomi, dekrit ini menjamin adanya kendali pemerintah nasional. Undang-
undang menyatakan bahwa “presiden akan melaksanakan kekuasaan seperti yang dianggap perlu
untuk menjamin pelaksanaan dan tindakan Sangguniang Pampook (Dewan Legislatif ) dan Lupong
Tagapagpaganap (Badan Legislatif ) sesuai dengan dekrit ini mengenai pembuatan undang-undang,
kebijakan, rencana dan program nasional.” Insentif khusus ditawarkan oleh Marcos kepada
pemimpin-pemimpin MNLF dalam usaha untuk memecah gerakan ini.

MNLF menolak posisi pemerintah seperti itu dan perangpun kembali berkecamuk, kebanyakan
dikalkulasi dan untuk propaganda. Sementara MNLF berkampanye untuk menjadi anggota tetap
OKI, pemerintahan Marcos melanjutkan kampanye militer dan kooptasi terhadap pemimpin-
pemimpin Muslim.




182
                                                            Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                           Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Evolusi otonomi lokal dan regional
Rejim Marcos tumbang dalam tahun 1986. Pemerintahan koalisi Presiden Aquino, yang muncul
setelah Marcos, menyatakan dirinya revolusioner. Kerusakan yang disebabkan oleh pemerintahan
otoriter Marcos selama dua dasawarsa sedemikian luas sehingga diperlukan adanya perubahan
konstitusi. Aquino menunjuk suatu komisi konstitusi untuk merancang sebuah konstitusi baru
yang memasukkan cita-cita, harapan dan aspirasi orang Filipina. Tiga orang Muslim dari kelompok-
kelompok Muslim terbesar di selatan ditunjuk menjadi anggota komisi ini.

Berdasarkan konstitusi 1987, negara mempunyai kebijakan untuk “menjamin otonomi
pemerintahan lokal” (Pasal II, ayat 25). Konstitusi 1987 adalah konstitusi Filipina pertama yang
secara eksplisit seperti itu memberikan otonomi regional kepada orang Muslim Filipina dan orang
Cordillera. Ayat 15 menetapkan:

      Akan didirikan daerah-daerah otonomi di Mindanao yang Muslim dan di Cordilleras
      yang terdiri dari provinsi-provinsi, kota-kota, kota-kota besar dan daerah-daerah
      geografis yang sama-sama memiliki warisan historis dan kebudayaan yang khas,
      struktur ekonomi dan sosial dan ciri-ciri relevan lainnya di dalam kerangka konstitusi
      ini dan kedaulatan nasional sebaik juga integritas teritorial dari Republik Filipina.

Kongres Filipina ditugasi oleh konstitusi untuk membuat undang-undang organik bagi masing-
masing daerah otonomi yang mendefinisikan struktur dasar pemerintahan dan menetapkan berdirinya
mahkamah khusus. Konstitusi memberi mandat kepada Kongres untuk meloloskan undang-undang
ini dalam waktu 19 bulan sejak terbentuknya walaupun akhirnya diperlukan waktu 22 bulan dan
14 hari bagi kedua majelis untuk bersama-sama menyetujui undang-undang otonomi itu.

Dalam tahun 1988, Presiden Aquino secara resmi mengundang Komisi Konsultasi Regional
Mindanao (MRCC), sebagaimana dimandatkan oleh konstitusi untuk berpartisipasi dan
membantu kongres dalam menyusun undang-undang otonomi yang organik. Setelah proses
pemilihan yang panjang dan penuh kontroversi, presidn menunjuk 53 anggota komisi yang
mewakili berbagai sektor dan kelompok etnis-agama dalam daerah yang diusulkan mendapatkan
otonomi. Banyak anggota komisi dari MRCC mengeluh bahwa pemerintah nasional berusaha
untuk mengintervensi pekerjaan mereka secara langsung ataupun tidak langsung. Lebih buruk
lagi, mereka tidak diizinkan berpartisipasi dalam musyawarah-musyawarah di Kongres.

Pada 1 Agustus, 1989, presiden menandatangani RA 6734, “Undang-Undang yang Menetapkan
Undang-Undang Organik bagi Daerah Otonomi Muslim Mindanao” menjadi undang-undang.
Hasil ini ternyata jauh dari apa yang diinginkanoleh rancangan yang dibuat oleh MRCC. MNLF

                                                                                               183
Bagian II:
Makalah Konferensi


menolak RA 6734 dengan alasan mereka tidak turut serta dalam menyusunnya dan bahwa RA
6734 tidak sesuai dengan Persetujuan Tripoli.

Dua tahun kemudian, Undang-Undang Republik 7160 yang juga dikenal sebagai “Undang-
Undang yang Menetapkan Kode Pemerintah Lokal 1991” ditandatangani menjadi undang-undang
oleh Presiden Aquino pada tanggal 10 Oktober 1991. Undang-undang ini menandai mulainya
“emansipasi hukum mengenai pemerintah lokal di Filipina dan merupakan pendahulu bagi
federalisasi” negeri ini.

Otonomi sebagai tanda saja
Undang-Undang Republik 6734 menentukan parameter bagi kekuasaan politik, fiskal dan
pemerintahan dari Daerah Otonomi Muslim Mindanao (ARMM). Tabel 1 berisikan kekuasaan
ARMM (lihat Lampiran). Untuk perbandingan, saya memasukan ketetapan-ketetapan yang
penting dari undang-undang otonomi Marcos dan rancangan RCC juga dimasukkan.

Sepintas, RA 6734 mungkin kelihatan substantif. Namun bila dibandingkan dengan keluhan
orang Moro atau orang Muslim, jelas undang-undang ini tidak bisa memberikan respons terhadap
apa yang menjadi inti aspirasi orang Moro. Ungkapan-ungkapan seperti “tunduk pada hukum
dan program nasional” yang muncul dalam hampir semua ketetapan utama dari undang-undang
itu menunjukkan keterburu-buruan pemerintah nasional untuk mendevolusi kekuasaan kepada
pemerintah daerah.

Diloloskannya Kode Pemerintah Lokal 1991 memperkuat kekuasaan LGU tetapi kekuasaan daerah
terancam terjepit antara pemerintah nasional dan loka.

Sifat mitos otonomi daerah terbongkar ketika orang selintas melihat apa yang dinamakan kekuasaan
fiskal. Setinggi-tingginya, kekuasaan perpajakan berada pada pemerintahan nasional atau lokal.
Keterbatasan kekuasaan perpajakan daerah sangatlah besar. Undang-undang organik menetapkan
bahwa pajak pendapatan dan bea masuk serta tarif adalah hak ekslusif pemerintah nasional (Ayat
2, Pasal V dan Ayat 2 Pasal X, RA 6734).

Majelis daerah tidak dapat “mencabut atau mengubah, langsung atau tidak langsung, ordinansi
kota dan kota besar yang mengenakan pajak atau biaya pada usaha yang benar-benar bersifat
lokal” dan bahwa “tidak ada pajak ataupun perhitungannya akan dikenakan atas barang atau
barang dagang yang masuk ke, keluar dari atau lewat daerah otonomi ke tempat-tempat lainnya
di Filipina dan sebaliknya.” (Ayat 2, Pasal X, RA 6734) Ditambahkan lebih lanjut bahwa “semua
perusahaan, perseroan, atau entitas bisnis yang secara langsung melakukan usaha di daerah otonomi

184
                                                           Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                          Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


harus membayar pajak, biaya dan ongkos yang berkaitan dengan itu di provinsi, kota atau kota
besar di mana bisnis itu dilakukan.” (Ayat 3, Pasal 10, RA 6734) Akhirnya, dalam hal bagian
daerah otonomi dari kekayaan nasional, hanya 30 persen dari penghasilan yang dikumpulkan di
daerah itu masuk ke kas pemerintah daerah, sedangkan 30 persen dan 40 persen lainnya akan
menjadi hal pemerintah lokal dan nasional.

Sebagai konsekuensinya, pemerintah daerah tidak dapat mengenakan pajak tambahan tanpa
memberikan beban tambahan kepada rakyat yang harus diabdinya. Cara satu-satunya untuk
bertahan adalah dengan bergantung secara keuangan pada pemerintah nasional. Pada hakekatnya,
orang tidak dapat berbicara mengenai otonomi politik bila tidak ada otonomi keuangan.

Bidang lainnya yang diperebutkan adalah penciptaan dan implementasi mahkamah syariah.
Mahkamah ini terbatas hanya untuk kasus-kasus hubungan pribadi, keluarga dan properti yang
berkaitan dengan orang Muslim. Lebih lanjut ditetapkan oleh undang-undang bahwa jika terdapat
konflik, maka yang berlaku adalah hukum nasional.

Lebih lanjut lagi, sementara pemerintah daerah diberi tanggungjawab “untuk mempertahankan
dan menjaga” perdamaian dan ketertiban di daerah otonomi, pemerintah itu tidak mempunyai
kontrol yang cukup atas Kekuatan Keamanan Regional (RSF). Kekuatan itu ditempatkan di
bawah kontrol dan supervisi operasional Komisi Polisi Nasional sementara gubernur daerah
diberikan “peran pengawasan” yang sebenarnya hampa. RSF dianggap sebagai unsur kritis dalam
pemerintahan efektif daerah Moro di mana senjata yang berkuasa. ARMM adalah daerah dengan
rasio terbesar antara senjata dan jumlah penduduk di seluruh Filipiona dan juga mempunyai
kelompok-kelompok bersenjata sipil yang paling banyak.

Dalam bidang keadilan sosial, RA 6734 juga kurang secara substansi. Ketetapan-ketetapan
mengenai tempat leluhur penuh kekecualian sehingga tak ada lagi yang sebenarnya tertinggal
dari apa yang dinamakan tempat leluhur. Ketetapan-ketetapan ini secara efektif menghalangi
akses historis dan psikologi orang Moro dan Lumad (orang asli) terhadap daerah leluhur mereka.
Lebih lagi, Ra 6734 tidak menetapkan apa-apa mengenai masalah pengungsi Moro. Undang-
undang itu menetapkan sejumlah kecil 165 juta peso saja setahun sebagai bantuan bagi rehabilitasi
tempat-tempat di bawah ARMM.

Sama seperti zaman otonomi Marcos, RA6734 hanyalah suatu tanda saja. Menurut sifatnya, ia hanya
memberikan kesempatan bagi politisi lokal tradisional, yang secara teratur berkolaborasi dengan
pemerintah nasional, dan tidak memberikan pemecahan askhir bagi masalah bangsa Moro. Tak aneh
bila hingga saat ini, perdamaian dan pembangunan belum lagi datang di daerah otonomi ini.

                                                                                             185
Bagian II:
Makalah Konferensi


Daerah otonomi yang memalukan
Pada tanggal 19 November 1989 plebisit mengenai otonomi di 13 provinsi dan 9 kota yang
dicakup oleh Perjanjian Tripoli dilakukan. Hanya 4 provinsi memilih ikut. Kelompok revolusioner
Moro berkampanye menentangnya. Pemilihan dicoreng oleh banyaknya penyimpangan.

Pemilihan gubernur regional, wakil gubernur dan 21 anggota Majelis Legislatif Daerah dilakukan
pada 17 Februari 1990. Sebagaimana diharapkan, pemilihan ini diikuti secara seru oleh para elit
tradisional lokal dari berbagai kelompok etno-linguistik Moro. Terdapat tuduhan dan tuduhan
tandingan mengenai kecurangan dalam pemilihan. ARMM menjadi suatu arena baru kekuasaan
bagi para elit tradisional lokal. Banyak dari para elit ini dapat bertahan karena kolaborasi mereka
dengan pemerintah nasional. Banyak dari mereka adalah anggota kesultanan-kesultanan lokal.
ARMM hanyalah memperkuat politisi tradisional lokal ini dan banyak dari mereka diketahui
tidak menghormati proses demokratik.

Terlepas dari mekanisme legislatif dan pendanaan, pertumbuhan ekonomi dan perdamaian belum
lagi datang di ARMM. Sejak terbentuknya, ARMM secara luas dipersepsi sebagai sesuatu yang
korup, membuang-buang uang dan tercabik oleh pertikaian intern. Birokrasinya, yang terdiri
dari 19,000 pegawai (Gutierez) terlalu besar, tidak bermoral dan kebanyakan tidaklah layak.
ARMM menjadi daerah baru bagi persaingan politik antara elit tradisional lokal dan agen pencari
kerja bagi sanak dan teman mereka. Ia menjadi contoh klasik bagaimana tidak menjalankan
pemerintahan daerah.

Studi-studi yang dilakukan oleh Akademi Pemerintahan Lokal dari Departemen Pemerintahan
Dalam Negeri dan Lokal (DILG) dan Pusat Jurnalisme Investigasi Filipina (PCIJ), termasuk di
dalamnya Kantor Asisten Presiden Urusan Mindanao (OPAMIN) menunjukkan keadaan
pemerintahan yang sangat menyedihkan di daerah ini. Dalam suatu wilayah yang diberi tugas
untuk menghadirkan perdamaian dan pembangunan, pemerintah tidak hanya berada dalam situasi
krisis tetapi benar-benar tidak ada sama sekali. Di bawah ini adalah beberapa dari citraan dan
ciri-ciri yang menonjol dari ARMM.

Birokrasi yang terlalu besar dan tidak kompeten. Berawal dari sesuatu tanpa apa-apa, ARMM
telah menjadi birokrasi yang paling besar di Filipina dalam waktu yang paling singkat. Ia
mempunyai lebih banyak personil daripada badan-badan nasional manapun di seluruh negeri. Ia
menjadi semacam kantor pencari pegawai bagi gubernur regional dan pejabat-pejabat lainnya
demi kepentingan sanak dan teman mereka.



186
                                                         Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                        Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Lebih buruk lagi, birokrasi yang terlalu besar ini tidak kompeten untuk pekerjaan mereka.
Kehadiran mreka tidak saja menghalangi dilakukannya layanan pemerintahan yang efisisn, tapi
juga membuang-buang uang, yang seharunya dapat diberikan kepada proyek-proyek
pembangunan. Menariknya, setiap orang ingin mendapat gelar. Oleh karena itu telah diciptakan
terlalu banyak kantor dan departemen. Undang-undang organik memandatkan pembentukan 9
departemen regional. Selama masa pemerintahan pertama, sudah didirikan 19 departemen dan
badan. Pada periode pemerintahan ARMM yang kedua jumlahnya meningkat menjadi 25.

Korporasi keluarga. Di sisi hubungan politik, ikatan keluarga juga menentukan penunjukan
dalam ARMM. Bila seseorang merupakan bagian dari suatu keluarga maka ia bisa melakukan apa
saja di ARMM. Diktum yang berlaku adalah “yang anda kenal dan bukan apa yang anda ketahui”
dan diktum ini yang menentukan apakah seseorang dapat menjadi anggota birokrasi. Sebagai
bisnis keluarga, banyak anggota korporasi ini terserang penyakit 15-30, artinya orang hanya
melaporkan kehadiran pada tanggal 15 dan 30 untuk mengambil gaji.

Tak ada dampak pada layanan sosial. Birokrasi yang terlalu besar dan tidak kompeten ini tidak
bisa memberikan barang-barang publik. Sebaliknya ia bahkan membajak sumber daya yang kecil
yang sebenarnya ditujukan untuk kepentingan layanan publik. Keadaan yang menyedihkan
megnenai perkembangan manusia di ARMM membuktikan bahwa ada sesuatu yang sangat salah
mengenai pemerintahan regional. Dari 77 provinsi di seantero negeri, ke empat provinsi ARMM
termasuk empat paling bawah dalam hal Indeks Perkembangan Manusia (HDI).

Lebih memperhatikan proyek daripada membuat kebijakan. Para legislator, sesuai dengan tradisi
menjadi panutan lokal, disibukkan dengan implementasi proyek untuk kepentingan mereka sendiri
daripada membuat kebijakan yang sangat diperlukan dalam suatu daerah otonomi.

Pelajaran
Pengalaman Filipina dalam otonomi daerah bukanlah suatu studi kasus yang menjadi model
dalam sekolah2 administrasi publik. Tetapi, ia dapat memberikan banyak pelajaran mengenai
bagaimana tidak membuat dan menjalankan otonomi daerah. Secara luas, pelajaran-pelajaran ini
dapat digolongkan dalam 3 bagian penting: membangung birokrasi yang kompeten dan efisien;
pemberdayaan masyarakat sipil; dan peninjauan undang-undang yang menciptakan otonomi
daerah.

Oleh karena otonomi merupakan proyek politik yang rapuh, persiapan penuh harus dilakukan
untuk menjamin keberhasilannya. Program transisi sebelum pada akhirnya kekuasaan
diserahterimakan harus dilakukan untuk menjamin keberhasilan yang akan menguntungkan

                                                                                          187
Bagian II:
Makalah Konferensi


mayoritas rakyat. Elit politik tradisional hendaknya jangan hanya menggantikan peran pemerintah
nasional.

Membangun kapasitas lokal.
Pembinaan kapasitas. Otonomi adalah lebih dari sekedar pengalihan kekuasaan. Yang sama
pentingnya adalah perlunya menjamin agar kekuasaan itu secara layak dan responsif dilaksanakan.
Pembinaan kapasitas harus dilakukan sebelumnya dan juga selama pemberian otonomi. Pelatihan
birokrat dalam kecakapan organisasi dan manajemen –khususnya dalam pelembagaan perencanaan
efektif dana publik adalah sesuatu yang harus dilakukan.

Pembangunan infrastruktur yang diperlukan. Karena hilangnya layanan sosial dasar, ada keperluan
untuk membangun fasilitas kedokteran dan pendidikan untuk memperkuat suplai sumber daya
manusia yang berkualitas di daerah otonomi. Juga, perlu untuk membangun jalan, jembatan,
jalan yang menghubungkan pertanian dan pasar, fasilitas telekomunikasi dan prasarana lainnya
yang penting dalam menghidupkan kembali kegiatan ekonomi di daerah otonomi.

Instalasi sistem keikutsertaan. Otonomi daerah, walaupun dianggap berbeda, harus mengambil
standar dan aturan unjuk kerja yang dapat diterima untuk pegawai negeri. Salah satu dari tujuan-
tujuan utama adalah untuk memperbaiki layanan sosial dan bukan memberikan layanan sebagai
kantor pencari kerja bagi mereka yang berkuasa.

Tur studi. Rancanglah program pengenalan keadaan bagi para pejabat di daerah otonomi dengan
partisipasi dari pejabat LGU, anggota masyarakat bisnis dan masyarakat sipil di daerah-daerah
yang dikenal mempunyai praktek-praktek dalam hal ini yang terbaik dan juga yang mempunyai
praktek-praktek buruk dalam pemerintahan. Biarkanlah menjadi program insentif daripada
perjalanan senang-senang saja bagi politisi, birokrat, isteri-isteri mereka dan wanita-wanita
peliharaan mereka.

Pengerahan penganjur-penganjur perdamaian dan pembangunan. Pemerintah nasional hendaknya
mendorong pengerahan guru, pekerja sosial, pekerja pembangunan dan pengorganisasi masyarakat,
daripada serddu, ke daerah-daerah yang sangat memerlukan perhatian pemerintah. Kehadiran
personil militer hanyalah menciptakan ketegangan di daerah otonomi.

Memberdayakan penduduk. LSM dan organisasi rakyat harus diorganisasi dan diperkuat untuk
bertindak sebagai pengawas bagi transparansi dan akuntabilitas, untuk memonitor dan melakukan
advokasi sebaik juga bertindak sebagai partner pemerintah. Perhatian khusus harus diberikan
kepada kontribusi yang unik dan sama pentingnya dari kaum wanita.

188
                                                        Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                       Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Lembagakanlah partisipasi rakyat dalam pemerintah.
Perlu dilakukan peninjauan terhadap undang-undang otonomi agar ia menjadi lebih responsif
terhadap masalah-masalah yang akan dipecahkannya dan untuk menjamin bahwa undang-undang
itu memberikan respons terhadap tantangan-tantangan dari waktu yang terus berubah. Pastikan
bahwa mereka yang berkepentingan berpartisipasi aktif dalam proses ini.

Akhirnya, sementara otonomi merupakan proyek politik yang terpuji, seringkali otonomi ini
gagal dilaksanakan karena kurangnya ketulusasn pemerintah nasional dalam mendevolusikan
kekuasaan strategis agar daerah otonomi berhasil. Seringkali otonomi dilaksanakan untuk
menghancurkan hakekat otonomi itu sendiri daripada untuk membuktikan nilai politiknya untuk
membawa pembangungan yang berkelanjutan, pemberdayaan rakyat dan keadilan sosial.

Catatan akhir
Dalam tahun 1996, pemerintah Filipina dan MNLF mencapai persetujuan. Hal ini
menggambarkan keinginan kedua partai untuk mencapai perjanjian akhir mengenai implementasi
Persetujuan Tripoli. Perjanjian itu terbagi atas dua fase.

Fase I (1996-1998)
   • Penciptaan Zone Khusus Perdamaian dan Pembangunan (SZOPAD) yang meliputi 14
     provinsi dan 10 kota. Zone ini dimaksudkan untuk menjadi fokus prakarsa pembangunan
     oleh pemerintah nasional dan badan-badan multilateral dan bilateral.

   • Pembentukan Dewan Filipina Selatan bagi Perdamaian dan Pembangunan (SPCPD) di
     bawah Kantor Kepresidenan. SPCPD, yang merupakan mekanisme transisi tiga tahun
     yang akan mengawasi usaha pembangunan di SZOPAD, disamakan dengan mekanisme
     pembagian kekuasaan dalam masa transisi.

   • Integrasi 7500 elemen MNLF kedalam Angkatan Bersenjata Filipina (AFP) dan Polisi
     Nasional Filipina (PNP).

   • Program tindakan afirmatif bagi anggota-anggota MNLF yang berperang, keluarga mereka
     dan masyarakat-masyarakat yang tidak akan diintegrasikan kepadalam AFP dan PNP.

Fase 2 (1999) – amandemen atau pembatalan RA6734. Rancangan UU harus meliputi ketetapan
yang relevan mengenai Perjanjian Perdamaian Final dan perluasan daerah otonomi ARMM yang
sekarang ini.


                                                                                         189
Bagian II:
Makalah Konferensi


Sebagai bagian dari tindakan pembinaan kepercayaan dari pemerintah, Nur Misuari, kepala MNLF,
diyakinkan untuk menjadi gubernur ARMM dengan jaminan tidak adanya penentangan
terhadapnya. Seperti pendahulu-pendahulunya, ia juga gagal mengubah daerah ini. Ia
mempersalahkan pendahulu-pendahulunya akan adanya birokrasi yang terlalu besar dan tidak
kompeten dan juga mempersalahkan pemerintah nasional akan kegagalan dalam memenuhi
kewajibannya. Ia mengungkapkan rasa muaknya terhadap keterbatasan RA 6734 untuk melakukan
perubahan di ARMM.

Pada Agustus 14, 2001, plebisit yang penuh persaingan diadakan bagi undang-undang organik
baru, RA 9054, Banyak ketetapan Perjanjian Perdamaian Final tidak termasuk dalam undang-
undang yang baru. MNLF dan sekutunya tidak berpartisipasi dalam plebisit itu. Hasil akhir
plebisit itu belum lagi dijadikan resmi hingga saat ini. Dengan suatu undang-undang baru yang
cacad, dan dengan marjinalisasi MNLF dalam implementasi Perjanjian Final 1996, banyak analis
meramalkan bahwa masa depan ARMM yang baru tetap suram.




190
                                                                             Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                                            Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


            Tabel 1. Perbandingan dari Ketetapan-ketetapan Penting RA 6734,
                              Rancangan RCC dan PD1618
Ketetapan       UU ARMM (RA 6734)                  Rancangan RCC                                  Otonomi Marcos (PD1618)
utama
                                                      P O L I T IK
KEKUASAAN       · organisasi pemerintahan          *merumuskan kebijakan, peraturan dan aturan    · organisasi sistem
PEMERINTAH      · penciptaan sumber pendapatan     · membuat prioritas, merumuskan rencana          pemerintahan daerah
DAERAH          · tanah leluhur dan sumber daya      pembangunan, dana dan program                · pembangunan ekonomi,
                  alam                               pelaksanaan                                    sosial dan budaya
                · hubungan pribadi, keluarga dan   · memajukan kesehatan dan keselamatan,         · perencanaan urban dan
                  properti                           menjunjung tinggi hak asasi dan memajukan      desa
                · pengembangan perencanaan           kemajuan                                     · tindakan2 untuk
                  urban regional dan pedesaan      · melakukan produksi dan ventura bersama         mengumpulkan pajak dan
                · pengembangan ekonomi, sosial       dengan parter domestik dan asing               pendapatan
                  dan pariwisata                   · memberikan layanan dan bantuan keamanan      · perawatan, operasi dan
                · kebijakan pendidikan               sosial                                         administrasi sekolah2
                · pelestarian dan pengembangan     · memperbaiki moral dan menjaga perdamaian       dilakukan oleh daerah
                  warisan budaya                     dan ketertiban                               · pendirian, operasi dan
                · kekuasaan, fungsi dan            · melakukan tindakan untuk menjaga dan           perawatan kesehatan,
                  kewajiban yang dilaksanakan        memperbaiki tradisi dan budaya                 kesejahteraan dan layanan
                  oleh departemen2 tertentu        · memperbaiki kualitas hidup; mempunyai          lain
                                                     suksesi yang berlanjug dalam nama korporat   · pelestarian, pengembangan
                                                   · mendapatkan properti tanah dan personal        kebiasaan, tradisi, bahasa
                                                     membuat kontrak mendapatkan pinjaman dan       dan budaya
                                                     obligasi mengambang

KEKUASAAN       · boleh mendirikan sekolah         · boleh mengambil sistem pendidikan sendiri    · boleh mendirikan sekolah
UTK             · universitas dan kolese negeri    · universitas dan kolese negeri                  yg tunduk pada hukum
MENCIPTAKAN       mempertahankan statuta             mempertahankan otonomi fiskal dan              nasional dan konstitusi dan
SEKOLAH           mereka                             administrasi                                   kerangkanya;
                                                                                                  · sekolah2 pemerintah di
                                                                                                    bawah pemerintah nasional

KEKUASAAN       * Kekuatan Keamanan Regional       * RSF diciptakan; di bawah supervisi dan       · Tanpa RSF;
UTK MENCIP-       (RSF)di bawah NAPOLCOM             kontrol RG                                   · Polisi di bawah pemerintah
TAKAN & ME-                                                                                         nasional
NGENDALIKAN
RSF

KEKUASAAN       · pengadilan syariah didirikan     · pengadilan syariah didirikan dengan yurisdiksi * tanpa wewenang; syariah
UTK               dengan yurisdiksi terbatas dan     terbatas dan tunduk pada wewenang kasasi         didirikan dgn dekrit
MENCIPTAKAN       tunduk pada kekuasaan kasasi       Mahkamah Agung                                   president di bawah
&                 Mahkamah Agung                   · Dalam hal konflik, yang berlaku adalah           pemerintah nasional
MENGONTROL      · Hukum nasional yang berlaku        hukum regional
SISTEM            dibandingkan dengan hukum
PERADILAN         regional dalam hal konflik
REGIONAL

KEKUASAAN       * Boleh melaksanakan kekuasaan     * mempunyai wewenang atas tempat               * tanpa wewenang
TEMPAT            mengenai tempat yang               terhormat
TERHORMAT         terhormat


                                                                                                                           191
Bagian II:
Makalah Konferensi


Sambungan
 Ketetapan     UU ARMM (RA 6734)                    Rancangan RCC                                        Otonomi Marcos (PD1618)
 utama
                                                          POLITIK

 KEKUASAAN     * Boleh mengubah batas kota          * boleh mengubah batas                               * tanpa wewenang
 UTK             besar dan barangays
 MENGUBAH
 BATAS LOKAL

                                                             FISKAL
 SUMBER        · pajak, kecuali pajak pendapatan,   ·   pajak, pungutan & biaya franchise, ongkos,       · pajak, biaya dan ongkos,
 PENDAPATAN      yang dikenakan oleh pemerintah         hukuman, denda dan biaya tambahan                  penggunaan dan bantuan
                 nasional                           ·   penggunaan anbantuan dari pemerintah pusat         dari pemerintah nasional
               · biaya dan ongkos yang              ·   keuntungan, royalti dan jumlah lainnya dari      · jumlah yang direalisasikan
                 dikenakan oleh pemerintah              projek2 komersil, industri dan pertanian dan       dari proyek2 komersial,
                 nasional                               utilitas pubil yang dipinjam atau dioperasikan     indusri dan pertanian dan
               · penggunaan, alokasi pendapatan         oleh pemerintah daerah;                            utilistas pubik yang
                 intern dari pemerintah nasional    ·   sumbangan, pemberian, bantuan asing dan            dikuasai oleh pemerintah
               · bagian dalam pendapatan utilitas       bantuan                                            regional
                 publik                             ·   pengumpulan dari pemerintah nasional dan         · kontribusi dari LGU
               · dan hibah gabungan, donasi,            LGU, dana yang berasal dari pertambangan,        · persentasi dari
                 pemberian, bantuan asing,              mineral dan sumber2 daya alam lainnya              pertambangan dan
                 bantuan                                                                                   sumber2 mineral
                                                                                                         · pengalihan hasil dari
                                                                                                           pajak2 nasional dan lokal
                                                                                                           tertentu
                                                                                                         · dan bantuan2

 BAGIAN        * dari koleksi total provinsi atau   · 80% dari pendapatan total pemerintah        * 1/13 dari 1% dari koleksi
 DALAM           kota dari pendapatn nasional.        nasional di daerah;                           pajak pendapatan internal
 PENDAPATAN      30% untuk provinsi atau kota;      · 50% dari pajak dan ongkos atas konsesi        nasional yang tidak dalam
 PEMERINTAH      30 persen untuk pemerintah           hutan dan sumber daya alam;                   keadaan lain terkumpul
                 daerah dan 40 persen untuk         · & 25% dari pendapatan bersih korporasi yang pada rekening khusus
                 pemerintah nasional                  dimiliki atau dikuasai oleh pemerintah        apapun atau dana khusus
                                                                                                    dalam dana umum

 WEWENANG      * boleh membuat undang2 yang         * melakukan supervisi dan kontrol atas               * tidak ada
 ATAS SISTEM     berkaitan dgn ekonomi nasional       eksplorasi, eksploitasi, pemanfaatan dan
 EKONOMI         dan warisan yang tunduk pada         pengembangan sumber2 daya alam.
 SUMBER DAYA     pembatasan: pemerintah daerah
 ALAM            berhak mengawasi eksplorasi,
                 pemanfaatan dan pengembangan
                 sumber daya alam kecuali
                 mineral strategis seperti
                 uranium, batubara, minyak dan
                 bahan bakar fosil lainnya,
                 minyak mineral, semua sumber
                 enersi potensial, cadangan
                 nasional, taman air, hutan dan
                 cadangan batas air




192
                                                                             Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                                            Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Sambungan
Ketetapan       UU ARMM (RA 6734)                   Rancangan RCC                                  Otonomi Marcos (PD1618)
utama
                                                         FISKAL

UANG SEED/      * 2 milyar peso setahun sebagai     · 10 milyar peso sebagai bantuan tahunan       * tidak ada
DANA              bantuan untuk 13 provinsi dan 9
REHABILITASI      kota; 615 juta peso setahun
                  sebagai bantuanuntuk 4 provinsi
                  ARMM
                                                    PEMERINTAHAN
SISTEM       * RAS dibawah pengawasan dan           * RAS dibawah kontrol pemerintah daerah        * organisasi pemerintahan
PEMERINTAHAN   supervisi pemerintah nasional                                                         daerah di bawah
DAERAH (RAS)                                                                                         pemerintahan daerah

KABINET,    * Dibawah kendali administrasi          * departemen dan badan yang didevolusi di      * tidak ada kabinet regional,
BADAN2        pemerintah nasional                     bawah kendali pemerintah daerah                badan nasional di bawah
DAERAH &                                                                                             pemerintah regional
DEPARTEMEN2

PENGADILAN      * di bawah Mahkamah Agung           * pengadilan syariah di bawah pemerintah       * pengadilan di bawah
DAERAH                                                nasional                                       pemerintah nasional

KEKUATAN        RSF dibawah “supervisi” gubernur    - RSF dibawah supervisi dan kontrol langsung   * tidak ada SRF (Kekuatan
KEAMANAN        daerah                                pemerintah daerah                              Keamanan Regional)
DAERAH (RSF)                                        · Presiden menunjuk kepalanya

PERENCANAAN * Mempunyai badan perencanaan           * perencanaan daerah di bawah pemerintahan     * Gubernur regional
DAERAH        daerah                                  daerah                                         bertindak sebagai ketua
                                                                                                     RDC




                                                                                                                               193
Bagian II:
Makalah Konferensi


         Perpustakaan:
         Cojuanco, Margarita. Role of the MILF in the Mindanao Problem. Master’s Thesis.
         National Defense College of the Philippines, 1988.
         Gurr, Ted Robert. Why Men Rebel. New Jersey: Princeton University Press, 1970.
         Gutierrez, Eric and Marites-Danguilan Vitug. “The ARMM After the Peace Agreement:
         As Assessment of Local Government Capability in the Autonomous Region of Muslim
         Mindanao,” in Rebels, Warlords and Ulamas, eds. Gaerlan and Stankovitch. Quezon
         City: Institute of Popular Democracy, 2000.
         Muslim, Macapado. The Moro Armed Struggle in the Philippines: The Nonviolent Autonomy
         Alternative. Marawi City: Office of the President and College of Public Affairs, Mindanao
         State University, 1994.
         Nunez, Rosalita. Roots of Conflict: Muslims, Christians, and the Mindanao Struggle. Makati:
         Asian Institute of Management, 1997.
         Rodil, Rudy. “The Tri-People and the Peace Process in Mindanao.” Lecture to the
         seminarians of Inahan sa Kinabuhi Diocesan College Seminary, Diocese of Iligan, 18
         March 1998.
         Stavenhagen, Rodolfo. Ethnic Conflicts and the Nation-State. London: Macmillan Press
         Ltd., 1996.
         Tan, Samuel K. The Internationalization of the Bangsamoro Struggles. Quezon City:
         CIDS and U.P. Press, 1993.




194
                                                         Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                        Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


                      Memperkuat Otonomi Daerah,
                        Mendorong Demokrasi
                                Oleh M. Ryaas Rasyid Ph.D.



Akhir-akhir ini pembicaraan tentang otonomi daerah mulai mengalami pergeseran fokus. Dalam
pengamatan saya, satu tahun pertama diluncurkannya kebijakan itu, yang merupakan tahap
sosialisasi, fokusnya cenderung pada isu pembagian kewenangan. Pemerintah pusat pada dasarnya
berpendapat bahwa rumusan kewenangan yang tertuang dalam UU No.22/1999 dan UU No.
25/1999 sudah mewakili hasrat pemerintah untuk berbagai tanggungjawab dengan pemerintah
daerah dalam proses pengelolaan pemerintah dan pembangunan.

Sebaliknya, banyak kalangan pemerintah daerah, termasuk para pemerhati pemerintahan daerah,
yang berpendapat bahwa kewenangan yang diberikan oleh pemerintah pusat itu belum cukup.
Mereka antara lain mempertanyakan kewenangan terbatas yang diberikan di bidang pelabuhan,
pertambangan migas, pertanahan, perkebunan, dan kehutanan. Ketegangan dalam hubungan
pusat-daerah bahkan semakin kentara ketika di daerah-daerah tertentu (Kalimantan Timur, Riau,
Sulawesi Selatan) berkembang wacana yang menempatkan federalisme sebagai alternatif terhadap
otonomi daerah, di samping wacana pemisahan diri secara damai dari ikatan Negara Kesatuan
Republik Indonesia yang dikembangkan oleh sementara kalangan di Irian Jaya dan Aceh.

Memasuki tahun kedua, yaitu tahap implementasi kebijakan otonomi daerah, fokus itu bergeser.
Perdebatan tentang kewenangan apa yang harus diletakkan di daerah sudah berkurang. Bahkan
wacana federalisme dan pemisahan diri pun sudah tidak marak lagi. Antara lain disebabkan oleh
telah diluncurkannya berbagai peraturan pemerintah yang jelas mendefinisikan kewenangan-
kewenangan apa saja yang menjadi tanggungjawab pemerintah pusat dan pemerintah daerah
propinsi dalam rangka otonomi daerah. Segala kewenangan yang tidak termasuk dalam kewenangan
pusat dan propinsi otomatis ditafsirkan sebagai kewenangan kabupaten dan kota. Pembahasan
dan kemudian pengesahan atas UU tentang otonomi khusus di Aceh dan Irian Jaya juga memberi
kontribusi yang bermakna terhadap kecenderungan redanya wacana separatisme di dua daerah
tersebut. Dengan demikan, fokus dari pembicaraan tentang otonomi daerah dalam tahap sekarang
ini mulai bergeser kepada dampak dari kebijakan tersebut terhadap persatuan nasional dan
pengembangan demokrasi.

Makalah ini kembali akan menyajikan penjelasan tentang latar belakang kebijakan, konsep dasar
dan implementasinya. Hal ini dimaksudkan agar para peserta seminar ini bisa melakukan refleksi
terhadap perjalanan kebijakan ini. Hal yang berkenaan dengan persatuan nasional dan

                                                                                          195
Bagian II:
Makalah Konferensi


pengembangan demokrasi disajikan secara terbatas saja, sekedar untuk melihat bahwa secara
konseptual kebijakan otonomi daerah tidak mengancam persatuan nasional, bahkan sebaliknya
secara benar akan memperkuat persatuan nasional. Sejalan dengan itu, pengembangan demokrasi
pun akan memperoleh iklim yang lebih konsudif melalui pelaksanaan kebijakan otonomi daerah
tersebut.

Latar belakang kebijakan
Terlebih dulu perlu dicatat bahwa sejak awal 1990-an telah berkembang berbagai wacana diantara
para pemerhati pemerintahan tentang desentralisasi pemerintahan di Indonesia. Konsep otonomi
yang tertuang dalam UU No.5/1974 mendapat sorotan dan kajian kritis. Ada dua pendapat yang
menampil dalam diskusi-diskusi itu: Pertama, bahwa UU No.5/ 1974 masih relevan, hanya belum
dilaksanakan secara konsisten. Pendapat ini kemudian mendorong lahirnya kebijakan pemerintah
berupa proyek percontohan otonomi di satu daerah tingkat II untuk masing-masing propinsi.
Kedua, bahwa UU No. 5/1974 sudah harus diganti sama sekali. Sistem yang sarat dengan nuansa
sentralistik itu, yang selama puluhan tahun kita praktekkan, telah membawa berbagai akibat
buruk. Sistem ini dinilai telah menghambat proses demokratisasi pemerintahan.

Dalam pengamatan saya waktu itu, dua argumentasi ini memiliki alasan yang obyektif. Pendapat
pertama bisa berlindung dibalik alasan bahwa pemerintahan daerah yang berlaku saat itu memang
belum sepenuhnya mencerminkan konsep UU No. 5/1974. Titik berat otonomi pada daerah
tingkat II (kabupaten dan kotamadya), yang merupakan amanah pasal 11 ayat (1) UU No. 5/
1974 belum terwujud. Keengganan pemerintah pusat untuk mendelegasikan wewenang ke daerah
memang berlebihan. Keadaan ini memperkuat argumen dari pendapat yang kedua untuk sama
sekali meninggalkan konsep otonomi yang sedang berlaku dan menggantinya dengan sesuatu
yang baru.

Konsep UU No. 5/1974 yang bernuansa sentralistik itu memang harus dituduh sebagai penyebab
dari berbagai kekurangan yang menyertai perjalanan pemerintahan di daerah selama lebih dari
dua dekade terakhir. Kenyataan belum diperolehnya pemimpin dan kepemimpinan pemerintahan
yang terbaik sesuai dengan aspirasi masyarakat pada masa itu adalah akibat dari pola rekrutmen
yang tertuang dalam UU No. 5/1974 itu. Pola itu telah memberi pembenaran terhadap berlakunya
rekayasa pemilihan pemimpin pemerintahan yang transparan dan tidak memiliki sense of public
accountability. Kurangnya kewenangan yang diletakkan di daerah juga telah menjadi penyebab
dari lemahnya kemampuan prakarsa dan kreaktivitas pemerintah daerah dalam menyelesaikan
berbagai masalah dan menjawab berbagai tantangan.



196
                                                            Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                           Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Kekeluasaan untuk menetapkan prioritas kebijakan, yang merupakan syarat penting untuk lahirnya
prakarsa dan kreaktivitas, memang tidak tersedia. Semua keputusan penting hanya bisa diambil
oleh pemerintah pusat. Akibatnya, selalu terjadi kelambanan dalam merespons dinamika dan
permasalahan yang terjadi di daerah. Dalam keadaan seperti ini, partisipasi masyarakat dalam
proses pembuatan kebijakan publik menjadi sangat lemah. Secara teknis administrasi, tiadanya
kewenangan daerah dalam proses rekrutmen dan promosi pegawai, serta kakunya organisasi
pemerintahan di daerah akibat diterapkannya pola uniformitas telah menyebabkan tidak efektifnya
daya kerja birokrasi.

Beberapa dari unit organisasi dan institusi yang dibangun pun sudah cenderung mubazir. Dengan
kata lain, pendekatan sentralistik yang mewarnai pola pemerintahan daerah menurut UU No. 5/
1974 itu telah memelihara inefisiensi administrasi dan korupsi, sehingga seolah-olah hal itu telah
menjadi karakter pemerintahan di daerah pada masa itu.

Pendekatan sentralistik yang dipakai seringkali dilandaskan kepada argumentasi seolah-olah ia
merupakan konsekuensi dari sistem negara kasatuan. Padahal argumen ini tidak memiliki dasar
yang kuat, karena negara kesatuan RI yang dikonsepsikan oleh UUD 1945 sangat menghargai
hak-hak otonom dan bahkan hak-hak daerah yang bersifat istimewa (lihat penjelasan UUD 1945).
Di samping itu, secara teoretik, dengan kebhinnekaan budaya masyarakat Indonesia,
keanekaragaman kondisi geografis dan kesenjangan tingkat kesejahteraan antara satu daerah dengan
yang lainnya, mestinya menyulitkan kita untuk menerapkan pendekatan yang seragam dalam
proses pemerintahan daerah. Negara kesatuan sebagai sebuah komitmen politik tidak seyogianya
digunakan sebagai jastifikasi bagi pendekatan yang seragam dan sentralistik itu.

Dari berbagai wacana itu, pemerintahan Habibie kemudian sampai pada kesimpulan bahwa
kebijakan desentralisasi yang baru diperlukan demi menyelamatkan kelangsungan hidup bangsa
dan Negara Kesatuan Republik Indonesia. UU No. 5/1974 harus diubah. Hasil dari perubahan
itu tertuang dalam UU No. 2/1999 dan UU No. 25/1999.

Perubahan paradigma
Dalam waktu yang cukup lama, sejak Orde Baru, pemerintahan Indonesia telah tergiring untuk
menjadikan paradigma pembangunan sebagai landasan nilai yang menjadi acuan dari seluruh
kebijakan pemerintahan. GBHN dan Repelita sebagai instrumen utama dari penyelenggaraan
pemerintahan orde baru sarat dengan konsep dan rencana pembangunan. Karena itu, pemerintah
mengambil peran sebagai agen utama dari pembangunan nasional. Tujuannya jelas : akselarasi
pembangunan. Pilihan ini diambil karena di bawah pemerintahan sebelumnya, ekonomi nasional
Indonesia memang terpuruk, dengan tingkat penggangguran dan kemiskinan yang sangat tinggi.

                                                                                              197
Bagian II:
Makalah Konferensi


Sebagai contoh, sampai saat berakhirnya pemerintahan Presiden Soekarno di tahun 1967, inflasi
sudah mencapai 650 persen. Sektor agraria tetap menjadi andalan utama, tanpa sesuatu terobosan
produksi yang bisa membawa rakyat keluar dari lingkaran kemiskinan. Penggangguran di kota-
kota sangat nyata, dan investasi asing hampir-hampir nihil. Karena itu, ketika pemerintahan orde
baru terbentuk, Soeharto segera menghimpun para teknokrat ekonomi dalam pemerintahannya
dan mendeklarikasikan pembangunan sebagai misi utamanya.

Sebenarnya, tidak ada yang salah dengan paragdima pembangunan itu. Hanya saja, setelah
dijalankan dalam jangka waktu yang cukup lama. Kemudian terbukti bahwa menjadikan
pembangunan sebagai peran pokok pemerintahan, seraya mengorbankan peran yang hakiki, yaitu
sebagai pihak yang melayani dan memberdayakan masyarakat, telah membawa konsekuensi-
konsekuensi yang kurang baik. Peran pemerintah yang terlalu menonjolkan pembangunan, pada
tingkat pertama mengharuskan adanya suatu yang sistem perencanaan yang terpusat (central
planning). Kendali pemerintahan pembangunan berada di tangan pemerintah pusat. Perencanaan
dan pengendalian terpusat itu juga mengharuskan adanya penyeragaman sistem organisasi
pemerintahan daerah dan manajemen proyek yang dikembangkan di daerah. Tujuannya agar
hasilnya mudah diukur, dikendalikan diawasi, dievaluasi.

Akibat dari penerapan pendekatan terpusat itu adalah semakin kuatnya tergantungan dari daerah
kepada pemerintah pusat. Inilah akar dari hubungan pusat-daerah yang bersifat patronasi. Pada
gilirannya, hal ini kemudian mematikan kemampuan dan daya kreativitas pemerintah dan
masyarakat daerah. Sementara itu, beban pemerintah pusat yang terus memberat serta semakin
kompleknya masalah yang dihadapi telah menyulitkannya dalam membuat kebijakan-kebijakan
yang secara tepat merespon dinamika dan tantangan yang dihadapi. Gambaran dari kondisi yang
dobel negatif ini bisa diamati melalui reaksi pemerintah terhadap krisis moneter regional yang
terjadi sekitar Juli 1997.

Jadi, ketika Thailand terkena serangan krisis moneter di bulan Juli 1997, hampir semua pejabat
tinggi Indonesia di bidang moneter, ekonomi dan pembangunan memberi reaksi yang bernada
optimistik. Kata mereka, keadaan yang menimpa Thailand tidak akan terjadi terhadap Indonesia
karena fundamental ekonomi kita cukup kuat dan cadangan devisa yang kita miliki masih mampu
merespon kebutuhan transaksi berjalan. Namun, ketika serangan itu benar datang pada bulan
berikutnya (Augustus 1997), keadaan kita ternyata sama dengan, atau bahkan lebih parah dari
Thailand. Nilai tukar rupiah terhadap dollar AS merosot tajam, dari 40 persen di awal krisis ke
80 persen di bulan Mei 1998. Banyak perusahaan yang tutup dan jumlah penganggur membengkak.
Campur tangan IMF tidak banyak menolong. Berbagai alternatif kebijakan moneter yang
disodorkan oleh para ahli dalam dan luar negeri tidak mampu menggiring pemerintah untuk

198
                                                            Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                           Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


secara tegas memilih dan melaksanakannya. Satu-satunya reaksi pemerintah yang dikover secara
luas oleh media massa adalah acara bagi-bagi nasi bungkus oleh Menteri Sosial (Mbak Tutut)
kepada para penganggur dan pekerja serabutan. Reaksi pemerintah daerah yang sudah lama
kehilangan kreativitas sama saja. Mereka ikut-ikutan membagi nasi bungkus, menciptakan pasar
murah untuk sehari, atau paling jauh mengerahkan tenaga kerja (ex-PHK) untuk membersihkan
selokan dan bantaran sungai.

Apa artinya ilustrasi di atas? Ternyata pemerintah gagal mamahami apalagi mengantisipasi gejala
krisis ekonomi dan keuangan global. Mereka gagal membaca perubahan dan berbagai
kecenderungan global, paling tidak di bidang ekonomi dan keuangan. Mengapa? Karena untuk
waktu yang cukup lama, pemerintah pusat telah menggunakan terlalu banyak waktu dan enerjinya
untuk mengurus masalah-masalah domestik yang sebenarnya sudah bisa diurus oleh pemerintah
daerah. Akibatnya, mereka tidak punya cukup waktu dan enerji untuk mempelajari
kecenderungan-kecenderungan golbal. Ini harga yang harus kita bayar dari penerapan sistem
pemerintahan yang sentralistik itu.

Maka, sebagai bangsa yang berupaya untuk cerdas, kita harus berani mengubah pola hubungan
pusat-daerah yang paternalistik dan sentralistik itu menjadi pola hubungan yang bersifat kemitraan
dan desentralistik. Itulah yang kemudian tertuang dalam UU No. 22/1999 dan UU No. 25/
1999.

Dengan dua undang-undang ini, kita meninggalkan paradigma pembangunan sebagai acuan
kerja pemerintahan. Sakralisasi pembangunan yang dilakukan oleh pemerintahan sebelumnya
telah melahirkan banyak korban pembangunan. Pengambilalihan secara sepihak terhadap hak
rakyat atas tanah mereka dengan dalih untuk kepentingan pembangunan adalah contoh yang
sangat nyata. Ini terjadi baik dalam kasus penggusuran berskala kecil untuk pembangunan sebuah
pasar misalnya, maupun untuk yang berskala besar, yang seringkali disebut bedol desa untuk
pembangunan waduk. Karena itu, demi mengembalikan harga diri rakyat, dan demi membangun
kembali citra pemerintahan sebagai pelayan yang adil, maka kita kembali menggunakan paradigma
pelayanan dan pemberdayaan. Ini tidak berarti bahwa pemerintah sudah tidak lagi memiliki
komitmen pembangunan, tetapi mendudukkan tugas pembangunan itu di atas landasan nilai
pelayanan. Artinya, tidak akan ada lagi kebijakan pembangunan yang mengandung nilai ketidak-
adilan dan yang bersifat mematikan kreativitas masyarakat. Kebijakan semacam itu jelas
bertentangan dengan komitmen pelayanan dan pemberdayaan.

Perubahan paradigma ini bisa dianggap sebagai suatu gerakan kembali ke karakter pemerintahan
yang hakiki.

                                                                                              199
Bagian II:
Makalah Konferensi


Visi dan konsep dasar otonomi daerah
Tujuan utama dari kebijakan desentralisasi tahun 1999 itu adalah, di satu pihak, membebaskan
pemerintah pusat dari beban-beban yang tidak perlu dalam menangani urusan domestik, sehingga
ia berkesempatan mempelajari, memahami, merespon berbagai kecenderungan global dan
mengambil manfaat daripadanya. Pada saat yang sama, pemerintah pusat diharapkan lebih mampu
berkonsentrasi pada perumusan kebijakan makro nasional yang bersifat strategis. Di lain pihak,
dengan desentralisasi kewenangan pemerintahan ke daerah, maka daerah akan mengalami proses
pemberdayaan yang signifikan. Kemampuan prakarsa dan kreativitas mereka akan terpacu, sehingga
kapabilitasnya dalam mengatasi berbagai masalah domestik akan semakin kuat. Desentralisasi
merupakan simbol adanya “trust” dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Ini akan
dengan sendirinya mengembalikan harga diri pemerintah dan masyarakat daerah. Kalau dalam
sistem yang sentralistik mereka tidak bisa berbuat banyak dalam mengatasi berbagai masalah,
dalam sistem otonomi ini mereka ditantang untuk secara kreatif menemukan solusi-solusi atas
berbagai masalah yang dihadapi.

Saya ingin memperjelas lagi posisi kebijakan otonomi sebagai sebuah proyek pengembalian harga
diri pemerintah dan masyarakat daerah. Di masa lalu, banyak masalah terjadi di daerah yang
tidak tertangani secara baik, karena keterbatasan kewenangan pemerintah daerah di bidang itu.
Ini berkenaan antara lain dengan konflik pertanahan, kebakaran hutan, pengelolaan pertambangan,
perijinan investasi, kerusakan lingkungan, alokasi anggaran dari dana subsidi pemerintah pusat,
penetapan prioritas pembangunan, penyusunan organisasi pemerintahan yang sesuai kebutuhan
daerah, pembentukan kecamatan, kelurahan dan desa, serta pemilihan kepala daerah.

Sekarang, dengan berlakunya UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999, kewenangan itu
didesentralisasikan ke daerah. Artinya, pemerintah dan masyarakat di daerah dipersilakan mengurus
rumah tangganya sendiri secara bertanggungjawab. Pemerintah pusat tidak lagi mempatronasi,
apalagi mendominasi mereka. Peran pemerintah pusat dalam konteks desentralisasi ini adalah
melakukan supervisi, memantau, mengawasi dan mengevaluasi pelaksanaan otonomi daerah.
Peran ini tidak ringan, tetapi juga tidak membebani daerah secara berlebihan. Karena itu, dalam
rangka otonomi daerah diperlukan kombinasi yang efektif antara visi yang jelas serta kepemimpinan
yang kuat dari pemerintah pusat, dengan keleluasaan berprakarsa dan berkreasi dari pemerintah
daerah.

Visi otonomi daerah itu sendiri dapat dirumuskan dalam tiga ruang lingkup interaksinya yang
utama: politik, ekonomi, serta sosial dan budaya.



200
                                                           Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                          Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Di bidang politik, karena otonomi daerah adalah buah dari kebijakan desentralisasi dan
demokratisasi, maka ia harus dipahami sebagai sebuah proses untuk membuka ruang bagi lahirnya
kepala pemerintahan daerah yang dipilih secara demokratis, memungkinkan berlangsungnya
penyelenggaraan pemerintahan yang responsif terhadap kepentingan masyarakat luas, dan
memelihara suatu mekanisme pengambilan keputusan yang taat pada azas pertanggungjawaban
publik. Demokratisasi pemerintahan juga berarti transparansi kebijakan. Artinya, untuk setiap
kebijakan yang diambil, harus jelas siapa yang memprakarsai, apa tujuannya, berapa ongkos yang
harus dipikul, siapa yang akan diuntungkan, apa resiko yang harus ditanggung, dan siapa yang
harus bertanggungjawab bila kebijakan itu gagal. Otonomi daerah juga berarti kesempatan
membangun struktur pemerintahan yang sesuai dengan kebutuhan daerah, membangun sistem
dan pola karir politik dan administrasi yang kompetitif, serta mengembangkan sistem manajemen
pemerintahan yang efektif.

Di bidang ekonomi, otonomi daerah di satu pihak harus menjamin lancarnya pelaksanaan
kebijakan ekonomi nasional di daerah, dan di lain pihak, terbukanya peluang bagi pemerintah
daerah mengembangkan kebijakan regional dan lokal untuk mengoptimalkan pendayagunaan
potensi ekonomi di daerahnya. Dalam konteks ini, otonomi daerah memungkinkan lahirnya
berbagai prakarsa pemerintah daerah untuk menawarkan fasilitas investasi, memudahkan proses
perizinan usaha, dan membangun berbagai infrastruktur yang menunjang perputaran ekonomi
di daerahnya. Dengan demikian, otonomi daerah akan membawa masyarakat ke tingkat
kesejahteraan yang lebih tinggi dari waktu ke waktu.

Di bidang sosial dan budaya, otonomi daerah harus dikelola sebaik mungkin demi menciptakan
dan memelihara harmoni sosial dan pada saat yang sama memelihara nilai-nilai lokal yang
dipandang bersifat kondusif terhadap kemampuan masyarakat merespon dinamika kehidupan di
sekitarnya.

Berdasarkan visi ini, maka konsep dasar otonomi daerah yang kemudian melandasi lahirnya
lahirnya UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999, merangkum hal-hal berikut ini:

1. Penyerahan sebanyak mungkin kewenangan pemerintahan dalam hubungan domestik ke pada
   daerah. Kecuali untuk bidang keuangan dan moneter, politik luar negeri, peradilan, pertahanan,
   keagamaan, serta beberapa bidang kebijakan pemerintahan yang bersifat strategis-nasional,
   maka pada dasarnya semua bidang pemerintahan yang lain dapat didesentralisasikan.

Dalam konteks ini, pemerintahan daerah tetap terbagi atas dua ruang lingkup, bukan tingkatan,
yaitu daerah kabupaten dan kota yang diberi status otonomi penuh, dan propinsi yang diberi

                                                                                             201
Bagian II:
Makalah Konferensi


otonomi terbatas. Otonomi penuh berarti tidak adanya operasi pemerintah pusat di daerah
kabupaten dan kota, kecuali untuk bidang-bidang yang dikecualikan tadi. Otonomi terbatas
berarti adanya ruang yang tersedia bagi pemerintah pusat untuk melakukan operasi di daerah
propinsi. Ini alasan mengapa gubernur propinsi, selain berstatus kepala daerah otonom, juga
sebagai wakil pemerintah pusat.

Karena sistem otonomi ini tidak bertingkat (tidak ada hubungan hirarki antara pemerintah propinsi
dengan pemerintah kabupaten/kota), maka hubungan propinsi dan kabupaten bersifat koordinatif,
pembinaan dan pengawasan. Sebagai wakil pemerintah pusat, Gubernur mengkoordinasikan tugas-
tugas pemerintahan antar kabupaten dan kota dalam wilayahnya. Gubernur juga melakukan
supervisi terhadap pemerintah kabupaten/kota atas pelaksanaan berbagai kebijakan pemerintah
pusat, serta bertanggungjawab mengawasi penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan otonomi
daerah di dalam wilayahnya.

2. Penguatan peran DPRD dalam pemilihan dan penetapan kepala daerah. Kewenangan DPRD
   dalam menilai keberhasilan atau kegagalan kepemimpinan kepala daerah harus dipertegas.

Pemberdayaan fungsi-fungsi DPRD dalam bidang legislasi, representasi dan penyalur aspirasi
masyarakat harus dilakukan. Untuk itu optimalisasi hak-hak DPRD perlu diwujudkan, seraya
menambah alokasi anggaran untuk biaya operasinya. Hak penyelidikan DPRD perlu dihidupkan,
hak prakarsa perlu diaktifkan, dan hak bertanya perlu didorong. Dengan demikian produk legislasi
akan dapat ditingkatkan dan pengawasan politik terhadap jalannya pemerintahan bisa diwujudkan.

3. Pembangunan tradisi politik yang lebih sesuai dengan kultur setempat demi menjamin
   tampilnya kepemimpinan pemerintahan yang berkualifikasi tinggi dengan tingkat akseptabilitas
   yang tinggi pula.

4. Peningkatan efektivitas fungsi-fungsi pelayanan eksekutif melalui pembenahan organisasi dan
   institusi yang dimiliki agar lebih sesuai dengan ruang lingkup kewenangan yang telah
   didesentralisasikan setara dengan beban tugas yang dipikul, selaras dengan kondisi daerah,
   serta lebih responsif terhadap kebutuhan daerah. Dalam kaitan ini juga, diperlukan
   terbangunnya suatu sistem administrasi dan pola karir kepegawaian daerah yang lebih sehat
   dan kompetitif.

5. Peningkatan efisiensi administrasi keuangan daerah serta pengaturan yang jelas atas sumber-
   sumber pendapatan negara dan daerah, pembagian revenue dari sumber penerimaan yang


202
                                                             Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                            Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


   berkait dengan kekayaan alam, pajak dan retribusi, serta tata cara dan syarat untuk pinjaman
   dan obligasi daerah.

6. Perwujudan desentralisasi fiskal melalui pembesaran alokasi subsidi dari pemerintah pusat
   yang bersifat “block grant,” pengaturan pembagian sumber-sumber pendapatan daerah,
   pemberian keleluasaan kepada daerah untuk menetapkan prioritas pembangunan, serta
   optimalisasi upaya pemberdayaan masyarakat melalui lembaga-lembaga swadaya pembangunan
   yang ada.

7. Pembinaan dan pemberdayaan lembaga-lembaga dan nilai-nilai lokal yang bersifat kondusif
   terhadap upaya memelihara harmoni sosial dan solidaritas sosial sebagai satu bangsa.

Untuk menjamin suksesnya pelaksanaan konsep otonomi daerah tersebut, sekali lagi, diperlukan
komitmen yang kuat dan kepemipinan yang konsisten dari pemerintah pusat. Dari daerah juga
diharapkan lahirnya pemimpin-pemimpin pemerintahan yang demokratis, DPRD yang mampu
menjembatani antara tuntutan rakyat dengan kemampuan pemerintah, organisasi masyarakat
yang terus memobilisasi dukungan terhadap kebijakan yang menguntungkan masyarakat luas,
kebijakan ekonomi yang berpihak pada pembukaan lapangan kerja dan kemudahan berusaha,
serta berbagai pendekatan sosial budaya yang secara terus menerus menyuburkan harmoni dan
solidaritas antar warga.

Persatuan nasional
Kalau kita mencermati visi otonomi daerah seperti tertera diatas, sangat jelas bahwa kebijakan ini
sangat bersifat kondusif terhadap penjagaan dan pemeliharaan persatuan nasional. Tentu saja
dengan catatan bahwa kita harus terlebih dulu mengenyampingkan paradigma lama yang
menjadikan sistem sentralisasi kekuasaan dan uniformisasi administrasi kelembagaan pemerintahan
sebagai instrumen utama dalam pengelolaan negara kesatuan. Kedua instrumen ini bukan saja
gagal menjaga persatuan nasional yang bersifat asli (genuine), tetapi bahkan telah dimanipulasi
untuk memberi pembenaran terhadap kelangsungan sistem kekuasaan yang otoriter.

Sentralisasi dan uniformisasi itu telah secara sistematik menggiring kita ke jurang perpecahan.
Dalam konteks ini perlu dicatat bahwa gerakan separatisme di Aceh dan Irian Jaya, konflik sosial
di Maluku, NTT, Kalimantan dan Sulawesi, serta berbagai rupa tindak kekerasan sosial yang
melanda negeri ini sejak beberapa tahun terakhir, terjadi di dalam sistem kekuasaan yang sentralistik
itu. bahkan luasnya tindak pidana korupsi, nepotisme dan kolusi yang sejak tiga tahun ini telah
mendominasi wacana ketidakpuasan rakyat terhadap kinerja pemerintahan kita juga berakar dalam
sistem pemerintahan yang sentralistik dan uniform itu.

                                                                                                 203
Bagian II:
Makalah Konferensi


Kebijakan desentralisasi untuk otonomi daerah pada dasarnya merupakan koreksi terhadap
kegagalan sistem sentrallisasi dan unformisasi pemerintahan yang selama ini berlaku. Untuk lebih
memperjelas makna otonomi daerah dalam konteks penjagaan dan pemeliharaan persatuan
nasional, mari kita lihat butir-butir substansial dari visi otonomi daerah itu sendiri.

      1. Kebijakan desentralisasi yang melahirkan otonomi daerah adalah salah satu bentuk
         implementasi dari kebijakan demokratisasi. Dalam konteks administrasi pemerintahan,
         demokratisasi memang bergandengan tangan dengan desentralisasi. Artinya tidak ada
         demokratisasi pemerintahan tanpa desentralisasi.

Ini terutama relevan dengan negara yang wilayahnya luas dan berpenduduk besar, karena diasumsikan
bahwa rakyat sebagai pihak yang berdaulat bukan saja harus dilayani secara lebih baik, tetapi juga
harus diberi akses yang cukup didalam proses pengambilan keputusan. Kalau sistem pemerintahannya
sentralistik, dua substansi kebutuhan berdemokrasi ini akan sulit diwujudkan. Dengan otonomi
daerah, pemerintah semakin didekatkan kepada rakyat. Itulah sebabnya maka kepala pemerintahan
di daerah harus dipilih oleh representasi rakyat setempat secara murni, tanpa intervensi dan patronasi
pemerintah yang lebih atas, dan bertanggung jawab kepada rakyat setempat melalui mekanisme
yang mereka sepakati. Kebijakan ini sama sekali tidak mengancam persatuan dan kesatuan bangsa
atau integrasi nasional. Ia bahkan memperkuatnya, karena dengan keleluasan memilih dan
menetapkan pemimpin itu dapat diperoleh beberapa keuntungan:

      i) Rakyat dan institusi perwakilan rakyat di daerah merasa dipercaya oleh pemerintah, dan
           karena itu merasa bangga sebagai bagian dari pemerintahan nasional.
      ii) Kepala pemerintahan dan jajaran eksekutif di daerah memikul kewajiban untuk memberi
           pengabdian mereka yang terbaik kepada rakyat di wilayahnya, karena keberhasilan atau
           kegagalan mereka tidak akan lepas dari penilaian rakyat setempat.
      iii) Berdasarkan kenyataan pada butir i) dan ii) di atas, akan semakin sulit bagi sesuatu kelompok
           separatis atau anti nasional di daerah untuk melakukan manuver dengan alasan
           ketidakpuasan terhadap kebijakan pemerintah pusat, seperti yang selama ini terjadi.
           Kesalahan dan kegagalan kebijakan di daerah akan menjadi masalah lokal yang haruis
           diselesaikan secara lokal pula.

      2. Otonomi daerah dalam konteks ekonomi bermakna sebagai perluasan kesempatan bagi
         masyarakat dan pemerintah daerah untuk mengejar kesejahteraan dan memajukan dirinya.
         Ini akan secara signifikan mengurangi beban pemerintah pusat dan pada saat yang sama
         menciptakan iklim yang kompetitif diantara daerah-daerah untuk secara kreatif menemukan
         cara-cara baru mengelola potensi ekonomi yang dimilikinya.

204
                                                          Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                         Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Kalau strategi ini berhasil, maka kesejahteraan bangsa Indonesia akan lebih cepat pencapaiannya.
Jika kita percaya bahwa kesejahteraan rakyat merupakan salah satu kunci dari persatuan nasional,
maka tidak ada alasan untuk mencurigai otonomi daerah sebagai ancaman terhadap persatuan
nasional. Masyarakat di daerah yang semakin sejahtera akan menyadari bahwa kondisi yang mereka
nikmati itu adalah berkat dari kebijakan desentralisasi yang diluncurkan oleh pemerintah pusat.

   3. Otonomi daerah dalam konteks sosial bermakna sebagai peluang yang diberikan kepada
      pemerintah daerah untuk mengembangkan kualitas masyarakatnya dan berbagi
      tanggungjawab dengan pemerintah pusat dalam meningkatkan pelayanan di bidang
      pendidikan, kesehatan, dan pelayanan sosial lainnya.

Dalam konteks kebudayaan, otonomi daerah bermakna sebagai peluang yang terbuka luas bagi
daerah-daerah untuk menggali dan mengembangkan nilai-nilai dan karakter budaya setempat.
Ini akan membangkitkan harga diri dan kebanggaan masyarakat sebagai bagian dari kebhinnekaan
budaya nasional kita. Kebanggaan atas identitas budaya lokal tidak seyogianya dicurigai sebagai
ancaman terhadap persatuan nasional. Karena justru dengan kuatnya budaya lokal itu akan
memperkaya budaya nasional kita.

Pengembangan demokrasi
Dari kenyataan bahwa otonomi daerah dimaksudkan antara lain untuk mengempower DPRD
melalui pengukuhan kewenangannya dalam pembuatan peraturan daerah, pengawasan atas
jalannya pemerintahan daerah, pengawasan atas anggaran daerah, dan penilaian atas kinerja kepala
daerah, sudah sangat jelas bahwa peran DPRD dalam mengimbangkan fungsi legislasi, pengawasan
politik, dan penyalur aspirasi rakyat jauh lebih bermakna dari DPRD di masa lalu. Pada saat yang
sama, otonomi daerah juga memeberi ruang gerak yang lebih luas bagi partisipasi masyarakat
dalam proses pemerintahan, termasuk keleluasaan masyarakat membentuk LSM-LSM untuk
berbagai kepentingan, tidak terkecuali kepentingan untuk mengawasi kinerja pemerintahan dan
DPRD.

Kenyataan bahwa DPRD memiliki keleluasaan dalam memilih kepala daerah tanpa intervensi
sama sekali dari pemerintah pusat, serta adanya keleluasaan dalam proses pembuatan peraturan
daerah, merupakan dua hal yang sangat prinsipil dalam pengembangan demokrasi, yaitu:
keterlibatan rakyat dalam memilih pemimpin yang akan mengelola kepentingan mereka, dan
keterlibatan mereka dalam membuat kebijakan yang akan mengubah nasib mereka. Semua ini
merupakan landasan untuk pengembangan demokrasi lebih lanjut.



                                                                                            205
Bagian II:
Makalah Konferensi


Implementasi
Belum terlalu banyak hal yang bisa diangkat dalam konteks implementasi otonomi daerah,
mengingat waktu pelaksanaannya secara komprehensif baru berlaku Januari 2001. Namun secara
umum bisa dicatat bahwa untuk bidang-bidang tertentu, seperti pemilihan kepala daerah dengan
kewenangan penuh pada DPRD dan pensahan peraturan daerah oleh DPRD, sudah berlaku
sejak Januari 2000. Dalam tahun 2001 ini juga telah diproses berlakunya kebijakan desentralisasi
fiskal melalui alokasi DAU dan aplikasi pembagian keuntungan dari sumber-sumber pendapatan
yang ditetapkan dalam UU No. 25/1999, realokasi pegawai pusat yang jumlahnya mencapai
sekitar dua juta, realokasi aset pemerintah pusat yang ada di daerah, serta kewenangan daeerah di
bidang kelembagaan dan promosi karir pegawai. Dalam semua proses itu pasti ada masalah dan
kendala yang bervariasi dari satu daerah ke daerah lainnya. Ini merupakan tantangan yang harus
dijawab melalui kepemimpinan pemerintah pusat dalam mensupervisi pelaksanaan kebijakan
tersebut.

Di antara tantangan itu, yang paling serius, menurut pengamatan saya adalah yang berkenaan
dengan pengembangan fungsi-fungsi pemerintahan melalui penyediaan berbagai aturan untuk
implementasi kewenangan kepada daerah, agar dapat menjadi acuan dalam pembuatan peraturan
daerah. Peningkatan kemampuan daerah untuk secara kreatif dan optimal mendayagunakan
kewenangan-kewenangan yang telah dilimpahkan oleh pemerintah nasional, seperti yang terinci
dalam PP No. 25/2000, agaknya masih harus melalui jalan panjang. Akibatnya, salah satu tujuan
otonomi daerah yang berupa kemampuan untuk merespon dinamika masyarakat setempat secara
lebih tepat, cepat dan kreatif pun belum tampak. Ini disebabkan hingga saat berlakunya secara
penuh pelaksanaan otonomi daerah, beberapa instansi pusat belum juga memfasilitasi pengalihan
kewenangan seperti diamanahkan oleh PP No. 25/2000. Hingga saat ini, masih ratusan produk
perundang-undangan (sebagian besar Kepres) yang diperlukan untuk menjadi landasan bagi daerah
dalam menjalankan berbagai pelayanan pemerintahan, belum tersedia.

Terbaca adanya kecenderungan pemerintah pusat untuk melambatkan proses otonomi daerah
dengan berbagai cara, seperti : Pencabutan kewenangan di bidang pertanahan melalui sebuah
Kepres dan surat edaran Mendagri/ Kepala Badan Pertanahan, penetapan secara sepihak oleh
beberapa departemen tentang pentahapan penyerahan wewenang kepada daerah, dan, seperti
yang sudah saya kemukakan di atas, kelambatan membuat ratusan Kepres tentang standar pelayanan
minimum yang diperlukan sebagai pedoman untuk muatan peraturan daerah tentang berbagai
bidang pelayanan pemerintahan.

Terhadap gejala pelambatan atau bahkan langkah mundur dari pemerintah pusat, kita perlu
mengingatkan bahwa hal itu akan sangat merugikan masa depan pemerintahan Indonesia.

206
                                                               Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                              Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Pemerintah pusat harus sadar bahwa setiap langkah yang lambat dalam melaksanakan desentralisasi
akan dibayar mahal. Ia bukan saja akan menimbulkan kecurigaan dan kekecewaan daerah terhadap
pusat, tetapi juga akan memicu suasana ketidakpastian yang luas. Pandangan dunia terhadap
kualitas pemerintahan kita akan semakin negatif.

Dalam konteks ini perlu disadari bahwa kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah ini mungkin
merupakan satu-satunya kebijakan pemerintah Indonesia yang paling besar peluangnya untuk
sukses. Mengapa? Ia didasarkan pada suatu komitmen reformasi yang diterima secara nasional. Ia
didukung oleh perangkat hukum yang jelas dengan visi yang jelas dan komitmen awal yang
sangat kuat. Ia juga diterima secara luas oleh pemerintah daerah, partai politik, organisasi-organisasi
masyarakat, kaum intelektual, dan bahkan pemuka agama. Tidak ada penolakan yang serius
terhadap kebijakan ini. Dukungan internasional, walaupun dengan sikap hati-hati, juga cukup
luas dan signifikan. Maka, kalau pemerintah pusat sampai mengubah pikiran dan memelitir
kembali arah dari kebijakan yang telah dirumuskannya sendiri itu, sulit membayangkan betapa
kisruhnya suasana pemerintahan kita kelak.

Gejala dari potensi kekisruhan itu antara lain terlihat melalui respon pemerintah daerah terhadap
belum turunnnya Kepres-kepres tentang standar pelayanan minimum di berbagai bidang
pemerintahan. Terhadap kenyataan ini terdapat dua kelompok daerah dengan respon yang berbeda.
Kelompok pertama mengambil sikap menunggu datangnya kepres. Mereka tidak mau membuat
perda dan kebijakan apapun dalam bidang itu selama petunjuknya belum datang. Artinya, tidak
ada implementasi otonomi daerah dalam hampir semua bidang pelayanan pemerintahan. Mereka
menjalankan pelayanan publik seperti sediakala, ketika UU No.22/1999 dan PP No. 25/2000
belum berlaku. Kenyataan ini terkesan selintas tanpa resiko. Padahal ada resikonya, yaitu adanya
kemungkinan kevakuman pelayanan berhubung kantor-kantor perwakilan pemerintah pusat di
daerah sudah mulai berbenah untuk integrasi ke dalam struktur pemerintahan daerah otonom.
Dalam suasana keraguan tentang siapa yang berwenang melakukan apa, sudah bisa dipastikan
terganggunya proses pemerintahan di daerah.

Kelompok kedua mengambil sikap pro aktif. Mereka berasumsi bahwa untuk mengatasi kevakuman
pelayanan, mereka maju terus membuat perda tanpa harus dilandaskan kepada pedoman yang
seharusnya tertuang dalam kepres. Mereka berasumsi bahwa karena kewenangan-kewenangan
pemerintahan sudah ditetapkan melalui PP No. 25/2000, maka secara legal mereka sudah bisa
mengatur. Apalagi karena dalam PP No. 25/2000 sendiri sudah ditetapkan bahwa pemnerintah
pusat wajib menyiapkan semua aturan yang diperlukan untuk mendukung pelaksanaan
kewenangan itu selambat-lambatnya enam bulan setelah ditetapkannya PP itu. Artinya, Kepres-
Kepres tentang standar pelayanan minimum itu seharusnya sudah siap seluruhnya pada tanggal 7

                                                                                                   207
Bagian II:
Makalah Konferensi


November 2000. Resiko yang dihadapi dalam pelaksanaan kewenangan tanpa petunjuk Kepres
itu adalah luasnya kemungkinan perbenturan antara kepentingan nasional yang seharusnya
terjabarkan secara jelas dalam kepres-kepres dengan kepentingan daerah yang tertuang dalam
perda-perda itu. Kalau ini terjadi, kekisruhan pemerintahan menjadi tak terelakkan, dan kembali
lagi rakyat yang menjadi korban.

Kesimpulan
Kebijakan otonomi daerah yang lahir tanpa kontrovensi dan perdebatan yang panas di DPR RI,
ternyata dalam perjalanannya mengalami distorsi pemahaman yang lumayan memprihatinkan.
Distorsi itu bukan hanya melanda masyarakat awam yang memang belum berkesempatan menyerap
informasi yang lengkap tentang kebijakan ini, tetapi bahkan melanda pula kalangan top elit
pemerintahan kita tingkat pusat. Kondisi yang ironis ini agaknya mengharuskan kita membangun
kembali pemahaman yang benar dan obyektif tentang seluruh latar belakang, visi, tujuan dan
sasaran yang ingin dijangkau melalui kebijakan ini. Kita juga perlu terus mengantisipasi akibat-
akibat apa yang harus kita pikul dalam konteks persatuan nasional dari perjalanan demokrasi jika
kebijakan ini gagal dilaksanakan.




208
                                                            Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                           Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


              Federalisme di India: Kerangka Institusional
                         dan Konteks Politis
                                    Oleh Dr. Suhas Palshikar



Federalisme, layaknya demokrasi, adalah tema populer dalam diskursus internasional saat ini. Ia
dilihat sebagai sebuah prinsip penting dalam masyarakat majemuk. Mungkin agak ambisius dan
romantis bahwa para penyokong ide federalisme mengutamakan satu proses kembar: desentralisasi
fungsi-fungsi tertentu di satu pihak dan masuknya unsur-unsur ‘supra nasional’ untuk banyak
fungsi, yang mungkin membawa kepada terbentukya konfederasi bangsa-bangsa (Bagchy, 2000:
3035).

Dalam suasana antusiasme internasional terhadap struktur federal, makalah ini mengajak untuk
melihat pengalaman India dalam federalisme. Kita akan melihat konteks dimana mekanisme
federal dianut dan dilaksanakan di India. Kedua, kita akan melihat proses politisnya sebagai satu
faktor penting yang membentuk praktik-praktik dan isu-isu di federalisme India. Terakhir,
dianjurkan untuk menjadikan isu federalisme sebagai masalah dalam konteks ekonomi politis
baru di India.

Barangkali ada manfaatnya untuk mulai mendalilkan pernyataan-pernyataan tertentu, yang
menginformasikan makalah ini.

1. Ketetapan federal ditujukan untuk mencari solusi yang bersahabat dalam kerangka nasional-
   negara. Dalam banyak perdebatan, ada kecendrungan untuk mengurangi penekanan pada
   peran bangsa-negara, baik atas dasar globalisasi maupun atas dasar teknologi komunikasi baru.
   Namun, kerangka bangsa-negara tersebut perlu dilihat sebagai (setidaknya secara potensi, kalau
   bukan secara aktual) sebuah instrumen demokrasi mengatasi masalah kemiskinan dan
   ketidakadilan.

2. Ketetapan-ketetapan kelembagaan (mengenai federalisme) perlu disebutkan dalam konteks
   persaingan politis dan sosial partai. Perumusan institusi federal serta fungsinya bergantung
   pada esensi kekuatan sosial yang bersaing demi perhatian dan pembagian kekuasaan.

3. Dalam memutuskan kerangka federal untuk setiap masyarakat, kita harus mengatasi satu dilema
   aneh. Yaitu dilema universalisme vs. partikularisme. Sering, teori yang sudah bersifat universal
   diajukan, yang bagaimanapun, berasal dari pengalaman dunia maju tentang kerangka bangsa-
   negara. Pada saat satu posisi yang dapat pengecualian dibesar-besarkan, orang juga harus

                                                                                               209
Bagian II:
Makalah Konferensi


      menelaah dengan kritis kepentingan baru dalam federalisme yang berasal dari teori-teori multi-
      kulturalisme.

4. Perbedaan antara federalisme untuk “datang bersama” dengan federalisme untuk “memegang
   bersama” sangat bersifat instruktif (Stepan, 1997: 17-18). Teori ini mendorong orbit berbeda
   dari federalisme. Masalah identitas dan otonomi perlu dipertimbangkan dalam konteks ini.
   Federalisme yang ditujukan pada “memegang bersama” bergantung pada keadaan saling
   melengkapi diantara identitas rangkap.

5. Federalisme bisa dilihat sebagai bagian dari proses demokratisasi yang lebih besar. Pemerintahan
   dan pembangunan harus dibentuk dan diawasi secara demokratis. Tiga pengakuan demokratis
   biasa divisualisasikan — pengakuan terhadap hak-hak individu, pengakuan terhadap hak-hak
   demokratis kelompok dan hak demokratis dari daerah/wilayah. Pengakuan-pengakuan ini
   akan diarahkan pada proses pengambilan keputusan, akses ke sumberdaya, dan/atau kemajuan
   yang adil. Federalisme mengurusi pengakuan-pengakuan daerah.

Para mahasiswa konstitusi India memiliki penilaian yang seragam bahwa India mempunyai satu
pemerintahan nasional atau pusat yang kuat. (Untuk detil ketetapan federal dibawah konstitusi
India, lihat Lampiran). Pemerintah pusat dilimpahi dengan wewenang dan fungsi yang lebih
penting dari pada pemerintah propinsi.

Pusat juga memiliki wewenang untuk mengesampingkan negara bagian dalam beberapa hal.
Pemerintah nasional telah diberi tanggungjawab untuk menghasilkan kemajuan dan pembangunan.
Dibanding dengan negara bagian, pusat memegang kontrol yang lebih besar atas dan akses yang
lebih mudah ke sumberdaya. Ketetapan-ketetapan ini menggiring pengamat untuk
menggambarkan India sebagai semi-federal (Wheare, 1951: 28).

Sebenarnya, penilaian asli Wheare adalah bahwa India adalah sebuah negara kesatuan dengan
wajah federal tempelan (ibid). Namun, sebuah tinjauan yang lebih dekat pada berbagai ketetapan
konstitusi akan memberikan sebuah kesimpulan alternatif. Konstitusi India tidak mengikuti
“model” federalisme sebagaimana yang dikembangkan di Amerika dan Kanada.

Pemerintah pusat dan negara bagian diharapkan untuk membagi banyak wewenang dan bekerja
bersama daripada bekerja secara terpisah. Oleh karena itu, konstitusi telah menyediakan satu
sistem jaringan. Penekanannya bukan pada pemisahan dua dermaga pemerintahan melainkan
pada usaha bagaimana membuat mereka agar bekerja bersama. Ini telah digambarkan sebagai
sebuah contoh tentang “federalisme kerjasama” (Austin, 1972: 187). Perlu dicatat bahwa Birch

210
                                                           Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                          Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


mengajukan ide federalisme kerjasama jauh sebelum itu (1955). Konstitusi India mendorong
pelaksanaan sistem jaringan sebelum adanya teori baru tentang federalisme. Dua ciri luarbiasa
ketentuan federal India memerlukan sebutan.

Pertama, konstitusi tersebut sudah menjamin satu institusi yang rumit dan kompleks. Sebagai
tindak lanjut dari hal ini, maka muncullah bebagai komisi, komite dan dewan yang sesuai dengan
undang-undang. Badan ini setidaknya secara potensi dan formal menjamin keterwakilan negara-
negara bagian dalam proses pengambilan keputusan. Mengutip Inman dan Rubinfeld, Bagchi
telah menyarankan agar dua isu menjadi fokus dari diskusi tentang federalisme ini: Tugas (bagian
dari kekuasaan) dan keterwakilan (dari negara bagian) (Baghci, 2000: 3025). Kerangka institusi
menjamin keterwakilan negara bagian tidak saja di majlis kedua nasional (Dewan Negara-Negara
Bagian) tapi juga di sejumlah forum lain, seperti Dewan Pembangunan Nasional (NDC), Dewan-
Dewan Daerah, dan seterusnya.

Kedua, sistem federasi India agak menyimpang dari model-model federalisme klasik karena ia
memberi fleksibilitas yang lebih besar, pertimbangan-pertimbangan pragmatis menggantikan teori
federalis. Hal ini ditunjukkan oleh salah satu arsitek konstitusi, Dr. Ambedkar. Dia membantah
bahwa konstitusi memberi wewenang tertentu kepada pusat dan negara bagian secara terpisah
tapi menghindari kekakuan yang diasosiasikan dengan pembagian wewenang seperti itu. Menurut
“persyaratan waktu dan keadaan” pelaksanaan otoritas pemerintah bisa bergerak antara kutub
“kesatuan” dan federal (CAD VII: 33-24). Jadi, (sebagaimana dijelaskan mendetil dalam Appendix)
wewenang legislatif negara-negara bagian untuk sementara waktu bisa diserahkan kepada pusat,
pemerintah pusat bisa menjamin pelaksanaan dari kebijakan-kebijakan negara-negara bagian,
dan seterusnya.

Kita bisa mengemukakan prinsip-prinsip berikut sebagai prinsip memerintah ketika ketetapan
federal yang ada sekarang dibuat oleh konstitusi:

   • Semua wewenang harus bisa dipertanggungjawabkan dan menurut hukum. Oleh karena
     itu kekuasaan sewenang-wenang tidak bisa dibenarkan;
   • Efisiensi dan pertanggungjawaban menuntut pemisahan kekuasaan secara vertikal dan
     horizontal sehingga konsentrasi kekuasaan bisa dihindari;
   • Pembagian kekuasaan harus fleksibel tapi tapi semua pembagian kekuasaan itu harus
     mempunyai dasar hukum sehingga tidak dibenarkan perebutan kekuasaan;
   • Semua bagian dan wilayah dari negeri ini harus mendapat bagian yang pantas dalam
     “perkembangannya.” Diperlukan adanya prisip-prinsip keadilan untuk akses ke sumberdaya;
   • wewenang swatantra bagian-bagian (negara-negara bagian) seharusnya tidak ditafsirkan

                                                                                            211
Bagian II:
Makalah Konferensi


      sebagai bersaing dengan loyalitas nasional. Seharusnya tidak ada benturan antara kesetiaan
      lokal dan kesetiaan nasional. Yang pertama bisa melengkapi yang kemudiann dan kesetiaan
      nasional bisa mencakup kesetiaan lokal.

Mari kita tinjau dengan singkat konteks dimana ketetapan-ketetapan federal ini dibuat dan
diimplementasikan di India. Yang pertama, pembagian India pada masa kemerdekaan menggusur
kepentingan politik untuk memiliki sebuah federasi yang terstruktur dengan longgar. Juga, di
India yang sudah terbagi, tidak ada kekuatan politik utama yang dengan serius mengejar tujuan
baik dari konfederasi maupun federasi klasik.

Kedua, keberagaman masyarakat India tidak terlihat banyak dalam istilah regional sebagaimana
dalam istilah sosial. Oleh karena itu federalisme tidak dilihat dari sebagai satu strategi untuk
melindungi kemajemukan dan keberagaman, tidak juga dilihat sebagai satu instrumen dari hak-
hak minoritas. Bahkan para pendukung hak-hak minoritas tidak menguraikan tuntutan mereka
atas dasar wilayah.

Ketiga, dirasakan bahwa kebijakan-kebijakan untuk pembangunan dan kemajuan bukanlah
kebutuhan mendesak dan ini membutuhkan hubungan kerjasama antara pusat dan negara bagian.
Pemerintah pusat dilihat sebagai sebuah dinas koordinasi yang krusial dalam proses menempatkan
bangsa pada jalur pembangunan. Faktor ini memainkan peranan penting juga dalam memfungsikan
federalisme.

Terakhir, kompetisi antara kepentingan-kepentingan industri dan agraria juga membantu
terbentuknya federalisme India. Pada masa kemerdekaan, kepentingan industri tidaklah begitu
kuat. Kepentingan agraria mempunyai pengaruh kuat dalam pengambilan keputusan. Kepentingan
bisnis dan industri menyokong sebuah pemerintah pusat yang kuat sedangkan kepentingan agraria
merasa lebih pas dengan pemerintah pada tingkat negara bagian, diatas mana bagian-bagian ini
memiliki kontrol langsung. Benturan ini memegang peran penting dalam evolusi ketetapan federal
India.

Dengan dukungan pengaruh kuat bisnis dan industri maka bisa terbentuk sebuah pemerintah
pusat yang baik. Pada saat yang sama, pemberian otoritas atas pertanian pada negara bagian
menampung kepentingan-kepentingan agraria. Masalah penarikan pajak atas pendapatan pertanian
juga diserahkan pada negara bagian.

Kebanyakan dari isu dan kepentingan ini mendominasi kerja federalisme semenjak kemerdekaan.
Tema kesatuan nasional ternyata selalu terbukti persuasif. Sengketa perbatasan India dengan China

212
                                                           Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                          Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


dan Pakistan telah memperkuat pengakuan dari pemerintah pusat. Apalagi, tuntutan otonomi
yang lebih besar atau wewenang lebih banyak kepada negara bagian mudah untuk
didelegitimasikan. Khususnya, gerakan separatis militan di negara bagian di timur laut India dan
di Punjab telah membuat semua tuntutan otonomi jadi seakan mencurigakan.

Hal ini tentunya telah menghambat proses evolusi perdebatan serius publik yang mengerti
permasalahan tentang isu federal. Sebaliknya, tanggungjawab perencanaan pembangunan ekonomi
selalu memberi acungan tangan kepada pusat. Pemerintah pusat menunjuk komisi perencanaan,
yang secara turun temurun telah mendominasi semua keputusan penting tentang kebijakan
pembangunan di India.

Sejak tahun 1950 sampai sekarang, komisi perencanaan ini dan melalui dia, pemerintah pusat,
mengendalikan alokasi sumberdaya, pencarian sumberdaya dan pendistribusinya. Pemerintah
pusat juga memutuskan program-program aktual untuk kesejahteraan rakyat. Pemerintah pusat
juga membentuk jaringan luas perusahaan publik dimana melalui perusahaan-perusahaan ini
pemerintah bisa memainkan peran penting dalam memproduksi dan pendistribusian barang dan
jasa dan juga dibidang perbankan dan asuransi.

Pembangunan-pembangunan ini, walaupun secara formal muncul dari tanggungjawab Pusat
mengenai perencanaan ekonomi, juga bisa dilihat sebagai akibat dari benturan kepentingan industri
dan agraria. Pemerintah pusat antusias melaksanakan kebijakan industrialisasi dan pengembangan
pemodal menyeluruh. Intervensinya dalam pertanian juga telah mengubah struktur pertanian
tradisional. Jadi, ketetapan federal buat dan dilaksanakan dalam konteks tema kesatuan,
pembangunan terencana dan intensifikasi pengembangan industri.

Struktur Federal India
Sekarang kita akan mengkaji dampak dari proses politik pada struktur federal India. Untuk
memulainya, perlu diperhatikan bahwa aspek-aspek interaktif dan deliberatif dari federasi belum
memperoleh kekuatan. Begitu institusi komisi perencanaan terbentuk (1950), maka interaksi
pusat-negara bagian menjadi lalulintas satu arah. Pemerintah pusat akan membuat rencana dan
sebaiknya, negara bagian berusaha mencoba dan memperoleh bantuan sebanyak mungkin.

Prioritas pembangunan tidak diputuskan oleh negara bagian (Bhattacharya, 1972; Frankel, 1978:
310-11). Walaupun NDC dibentuk dimana negara bagian akan “mendiskusikan dan
menyelesaikan” rencana tersebut, maka rapat-rapat NDC langsung menjadi formalitas. Ketetapan
konstitusi untuk mendirikan Dewan Antar Negara Bagian (ISC) tidak dibentuk sampai tahun
1990 dan bahkan setelah pembentukannya, dewan itu gagal memberi dampak yang substansial.

                                                                                             213
Bagian II:
Makalah Konferensi


Menanggapi meningkatnya kekecewaan tentang hubungan pusat-negara bagian, maka Pemerintah
India menunjuk sebuah komisi dibawah seorang pensiunan hakim, Hakim Agung Sarkaria, untuk
menyelidiki masalah itu. Rekomendasi yang diajukannya dalam laporan (GI 1988) sebenarnya
menekankan bahwa ketetapan konstitusional perlu ditindak-lanjuti secera lebih efektif dengan
mengikuti semangat kerjasama pusat-negara bagian dan otonomi negara bagian. Namun, ‘politik’
telah membentuk perdebatan federal lebih dari yang lainnya.

Politik demokratis di India mulai terbuka dibawah dominasi Partai Kongres. Periode antara 1950
dan 1967 ditandai dengan persaingan yang sangat lemah diantara partai politik. Ini berarti bahwa
partai yang sama berkuasa baik di pusat maupun di hampir semua negara bagian. Partai Kongres
berusaha mempertahankan keseimbangan antara kepentingan tingkat negara bagian dan tujuan
nasional pembangunan industrinya.

Pemimpin tingkat negara bagian juga diberi peran penting dalam memfungsikan partai. Dengan
sedikit keengganan, negara-negara bagian direorganisasi atas dasar bahasa pada tahun 1956. Proses
reorganisasi negara bagian ini berlanjut bahkan setelah 1956 (baru-baru ini, misalnya, tiga negara
bagian baru telah dibentuk, terutama dua diantaranya terdiri dari masyarakat kesukuan dan satunya
dari daerah perbukitan Uttar Pradesh). Pembentukan negara bagian atas dasar bahasa, etnis dan
seterusnya dilihat sebagai respon demokratis atas sentimen-sentimen populer dan strategi dalam
mengakomodasi wilayah-wilayah yang dominan secara regional.

Setelah tahun 1967, walaupun dominasi Partai Kongres berlanjut, sistem kepartaian menjadi
lebih kompetitif. Partai Kongres sendiri menghadapi serangkaian krisis dibawah tekanan kontradiksi
internal. Di banyak negara bagian, berbagai partai non-Kongres menguasai wewenang pemerintah.
Indira Gandhi menerapkan sebuah kombinasi strategi populis dan otoritas pribadi yang
merongrong keseimbangan antara kepentingan daerah dan kepentingan seluruh India.

Perkembangan ini membawa dua akibat: Ketetapan federal tidak ditindaklanjuti dengan
bersemangat dan ‘daerah’ digambarkan seakan berpikiran sempit dan berbahaya terhadap
kepentingan nasional. Khususnya, pemimpin Partai Kongres di daerah dikurangi sampai ke posisi
bawahan dan partai tersebut mengambil sikap yang sangat non-federal. Pada saat yang sama,
pusat memanfaatkan satu ketetapan konstitusional (fasal 356) untuk menggusur menteri-menteri
non-Kongres dari kekuasaan dengan cara yang sangat kasar. Ketetapan ini dan peran gubernur
negara-negara bagian menjadi kontroversial.

Sejak tahun 1967, bilamana partai-partai non-Kongres berada dipuncak kekuasaan pada tingkat
negara bagian, mereka mengambil inisiatif untuk merumuskan kembali ketetapan-ketetapan

214
                                                           Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                          Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


konstitusi federal (tanpa banyak keberhasilan). Pemerintah negara bagian Tamil Nadu menunjuk
sebuah komite (Komite Rajmannar) untuk merevisi hubungan pusat-negara bagian. Laporan
komite ini (TN 1971) dimanfaatkan oleh badan legislatif negara bagian. Laporan ini menghimbau
diberikannya otonomi lebih luas kepada negara bagian dan bahkan membagi pengambilan
keputusan nasional.

Pada tahun 1977, ketika pemerintah pimpinan Partai Komunis berkuasa di Bengal Barat, mereka
mengajukan sebuah memorandum (IJPA, 1977) tentang masalah federal. Ia berusaha untuk
medefinisikan ulang wewenang legislatif dan keuangan negara-negara bagian yang ditujukan pada
otonomi keuangan negara-negara bagian tersebut.

Pada tahun 1983, pemerintahan dibawah Partai Janata di Karnataka mengadakan seminar yang
menghasilkan tuntutan-tuntutan desentralisasi lebih luas dalam proses perencanaan, transfer
pendapatan yang lebih hati-hati dan peran terbatas bagi Gubernur (Pemerintahan Karnataka,
1984). Sungguh mencengangkan bahwa dalam ketiga hal tersebut, partai-partai yang berkuasa di
negara bagian berbeda dengan partai yang berkuasa di pusat sementara pada tahun 1977, Partai
Janata menerima kekuasaan di pusat dengan mengalahkan Partai Kongres. Hal ini menunjukkan
hipotesa bahwa usaha-usaha untuk mendefinisi ulang ketetapan federal adalah tugasnya partai-
partai politik.

Sejak tahun 1989, terjadi perkembangan baru dalam dunia perpolitikan India. Sistem kepartaian
telah menjadi sangat kompetitif dari pada sebelumnya. Koalisi partai-partai telah sering terjadi
sejak tahun 1996. Banyak partai yang menikmati kekuasaan pada level negara bagian. Sebenarnya,
tidaklah terlalu berlebihan untuk mengatakan bahwa hampir semua partai besar di India saat ini
membagi kekuasaan baik di tingkat pusat maupun di negara bagian (dengan pengecualian bagi
tiga partai level negara bagian saja, satu diantaranya yang baru-baru ini kalah di Assam dan dua
yang sedang berharap untuk memperoleh kekuasaan pada pemilihan yang rencananya akan
diadakan pada awal tahun depan yaitu Partai Samajwadi dan Partai Bahujan Samaj di Uttar
Pradesh).

Pola baru pembagian kekuasaan ini memberikan dampak besar pada pembicaraan mengenai
federalisme dan juga pada hubungan antara pemerintah pusat dan negara bagian. Terlepas dari
tuduhan-tuduhan yang dilancarkan terhadap pemerintah pusat oleh partai-partai yang menentang
aliansi yang berkuasa pada tingkat nasional, perdebatan ini kini dibatasi pada pembagian sumber
daya.



                                                                                            215
Bagian II:
Makalah Konferensi


Pembagian sumber daya merupakan masalah yang sangat penting dalam federasi apapun, terlebih-
lebih di India oleh karena sistem yang saling berpautan mengenai pengumpulan pendapatan dan
pembagiannya. Oleh karena keterbatasan sumber peningkatan pendapatan yang dipunyai oleh
negara-negara bagian, terdapat persaingan ketat di antara negara-negara bagian untuk melakukan
pengalihan sumber daya yang lebih baik dari pemerintah pusat. Pengalihan sumber daya terjadi
dengan cara seperti berikut:

      • Komisi Perencanaan melakukan pengalihan sumber daya untuk pengeluaran yang
        berdasarkan rencana negara bagian;
      • Komisi keuangan merekomendasikan rumusan untuk distribusi pendapatan dan hibah
        sebagai bantuankepada negara-negara bagian; dan
      • Pemerintah pusat secara langsung memberikan hibah yang bisa secara bebas digunakan
        oleh negara-negara bagian.

Konstitusi menetapkan bahwa Komisi Keuangan (Finance Commission atau FC) akan memutuskan
a) pembagian pendapatan tertentu antara pusat dan negara bagian; dan b) pembagian pendapatan
tertentu antara negara-negara bagian.

Lembaga Komisi Keuangan telah menjalankan tugasnya dengan cukup baik. Namun demikian,
masih ada masalah-masalah tertentu yang patut disebutkan: Biasanya FC menggunakan pendekatan
“menutupi kekurangan”, yaitu menentukan pengalihan kepada negara bagian atas dasar perbedaan
antara sumber daya mereka dan pengeluaran di luar rencana. (Khrisnaswamy et al, 1992: 189-90;
Reddy, 1988: 65-66).

Dengan mengikuti logika ini, pemerintah pusat telah berusaha untuk menyudutkan bagian
pendapat yang lebih besar (Khrishnaswamy et al.). Yang kedua, ditaksir bahwa sejak akhir tahun
1980an, pemerintah pusat telah melakukan manipulasi terhadap kerangka kerja FC dengan cara
sedemikian rupa sehingga kontrol yang lebih besar terhadap pengeluaran negara bagian dapat
dilakukan atas nama efisiensi dan rasionalitas ekonomi. Yang ketiga, hanya pengeluaran di luar
rencana yang dipertimbangkan oleh FC. Komisi Perencanaan memutuskan bagian negara bagian
dalam pendapatan untuk pengeluaran yang direncanakan. Maka, secara pukul rata, hanya 35
persen dari pengalihan pendapatan seluruhnya dari pusat ke negara-negara bagian yang telah
terjadi lewat FC. Mengenai sisanya, yang dibuat oleh Komisi Perencanaan, rasio hibah terhadap
pinjaman adalah 30:70. Mungkin perlu dicatat bahwa pemerintah pusat melakukan kontrol yang
lebih besar dan mempunyai pengaruh yang lebih besar pula terhadap komisi perencanaan daripada
terhadap FC. Maka, pengalihan pendapatan dipolitisasi dan menjadi kontroversial, sebagai akibat
dari mengecilnya peran FC.

216
                                                          Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                         Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Kontroversi yang paling sengit mengenai transfer pendapatan oleh FC terpusat pada negara bagian
yang maju versus negara bagian yang terkebelakang. Transfer dari pusat biasanya memperhatikan
keperluan negara bagian yang masih terkebelakang. Hal ini mendapat tentangan dari negara
bagian yang maju dengan alasa bahwa kemajuan ekonomi mereka dan manajemen rasional menjadi
terganggu oleh kurangnya pemberian pendapatan kepada mereka (Godbole, 2001:29). Sebenarnya,
semua FC menjalankan rumusan devolusi yang memberi dukungan kepada negara-negara bagian
yang miskin. Namun dalam konteks kebijakan ekonomi baru, negara-negara bagian yang maju
telah menjadi lebih “sombong”. Mereka tidak lagi ingin memikul beban negara bagian yang
“tidak melakukan fungsinya dengan baik” (India Today, 2000: 38-31). Komisi Keuangan
memberikan respons kepada masalah ini dengan melakukan (di masa depan) kontrol yang lebih
ketat terhadap keuangan negara-negara bagian. Kebanyakan ahli kini percaya bahwa FC hendaknya
membuat norma bagi unjuk kerja negara bagian sehingga pada 2005 nanti negara-negara bagian
tidak lagi mengalami defisit pendapatan (untuk lengkapnya lihat Srivastava, 2000).

Pendapatan negara bagian
Kebijakan ekonomi yang diambil oleh India sejak 1991 telah mengubah wacana mengenai
federalisme. Telah dicatat bahwa dalam tahun 1990an partai-partai pada tingkat negara bagian
mengalami peningkatan. Juga telah ada regionalisasi dari politik dalam pengertian bahwa sifat
pesaingan partai berbeda dari satu negara bagian ke negara bagian lainnya. Seraya bertambahnya
tekanan pada liberalisasi dan privatisasi, fokus pembuatan keputusan ekonomi secara berangsur-
angsur beralih ke negara bagian. Berbagai negara bagian sekarang saling bersaing untuk
mendapatkan investasi asing atau individu. Perkembangan ini dapat dianggap mempunyai potensi
untuk memberikan otonomi yang lebih besar kepada negara bagian dibandingkan dengan pusat.
Para menteri utama negara bagian telah mengalami peningkatan dalam diri mreka sebagai arsitek
perkembangan negara bagian. Keberhasilan pemerintahan negara bagian diukur menurut adanya
investasi asing secara langsung di negara bagianitu. Akan tetapi, apakah perkembangan ini
merupakan pertanda baik bagi otonomi jangka panjang di negara bagian?

Sebagai hasil persaingan antara negara bagian untuk menarik perusahaan multi nasional, negara
bagian dipaksa untuk menerima syarat-syarat yang dikenakan oleh perusahaan investor. Banyak
pemerintahan negara bagian melangkah mundur untuk membuka pintu bagi industri asing (dan
juga India). Maka, secara paradoks, negara bagian merasa mempunyai otonomi dalam berhadapan
dengan intervensi pusat tetapi juga kehilangan wewenang untuk menunjukkan kebijakan mereka
sendiri. Hal ini mungkin menjadikan orang merasakan adanya otonomi yang bersifat permukaan
saja. Negara-negara bagian yang lebih kecil dan lebih terkebelakang mungkin merasakan tekanan
yang berasal dari sektor industri sangat sukar untuk ditentang. Dari semua negara bagian yang
lebih kuat secara ekonomi, Maharashtra telah mengalami kesulitan karena kontraknya dengan

                                                                                           217
Bagian II:
Makalah Konferensi


perusahaan listrik Enron. Juga, ketika negara bagian Goa mengusir satu perusahaan industri yang
membahayakan lingkungan, negara bagian lainnya, Tamil Nadu, secara antusias merangkul
perusahaan yang sama. Contoh-contoh ini menunjukkan bahwa kekuasaan dan otonomi sebagai
sesuatu yang baru dinikmani mungkin pada akhirnya akan merupakan erosi terhadap kekuasaan
negara bagian.

Namun, pada saat ini, negara-negara bagian yang lebih maju menikmati pengaruh yang lebih
besar dalam pembuatan keputusan pemerintah pusat (Rangarajan, 1997:27). Sebagai akibat
sampingan, banyak partai pada tingkat negara bagian tidak lagi menekankan retorik kedaerahan
mereka dan berusasha untuk menghadirkandirimereka sebagai partai-partai yang memikul
tanggung jawab dan bersifat nasional. Maka dewasa ini tuntutan mereka yang berkaitan dengan
otonomi telah menyurut walaupun terdapat lebih banyak partai pada tingkat negara bagian atau
daerah. Pada saat yang sama, perkembangan dalam bidang kebijakan ekonomi telah memperburuk
ketegangan antara negara-negara bagian yang lebih maju dan mereka yang lebih terkebelakang.
Sementara negara bagian yang maju tidak ingin memikul beban negara bagian yang terkebelakang,
negara bagian yang terkebelakang pasti merasa kesal karena ditinggalkan dalam proses
perkembangan.

Misalnya, negara bagian dengan pendapatan yang tinggi (Maharashtra, Goa, Gujarat, Punjab,
Haryana), yang penduduknya merupakan 19 persen dari seluruh penduduk India, mendapatkan
41 persen dari bantuan keuangan yang diberikan oleh All India Financial Institutions (Lembaga
Keuangan Seluruh India), sedangkan negara bagian dengan pendapatan pada tingkat menengah
(Kerala, Tamil Nadu, AP, Karnataka, WB), yang penduduknya merupakan 31 persen dari seluruh
penduduk India, menerima only 27 persen dari bantuan itu. Negara bagian yang miskin (Bihar,
Uttar Pradesh, MP, Rajasthan, Orissa), dengan penduduk berjumlah 43 persen dari jumlah
penduduk seluruh India, menerima hanya 20 persen dari bantuan keuangan itu (Kurian, 1999:
1116).

Setelah diperkenalkannya kebijakan ekonomi baru, jurang dalam pendapatan per kapita antara
negara-negara bagian yang miskin dan yang kaya juga melebar. (India Today, 2000: 30). Maka,
kitapun memasuki fase dua kecenderungan yang berlawanan dalam hubungan federal India: secara
politis, naiknya partai-partai pada tingkat negara bagian dan politik koalisi telah memberikan
kekuatan baru kepada negara-negara bagian sedangkan dalam hal pembagian sumber daya,
keteganan baru muncul. Kebijakan liberalisasi memperlebar jurang antara negara-negara bagian
yang kaya dan miskin dan argumennya sekarang adalah bahwa negara bagian yang miskin harus
mencari kesalahan pada diri mereka sendiri untuk mengetahui mengapa mereka terkebelakang.
Perkembangan yang kedua ini menegasikan keuntungan yang timbul dari faktor yang sebelumnya.

218
                                                         Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                        Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Sebenarnya, selain daripada konflik pusat dan negara bagian, sekarang terdapat konflik antara
negara-negara bagian itu sendiri.

Dalam waktu dekat, ketegangan ini mungkin terjadi dalam hubungan antara pusat dan negara
bagian dan antara negara bagian. Yang lebih penting, perkembangan yang baru-baru ini terjadi
melanggar prinsip supremasi negara bagian nasional, demokrasi dan akses yang sama terhadap
sumber daya. Adalah ironis jika proses yang sebagian memperkuat federalisme, harus melemahkan
tujuan federalisme itu.




                                                                                          219
Bagian II:
Makalah Konferensi


Lampiran

                      Pengaturan Federal menurut Konstitusi India.

1. Konstitusi India menetapkan suatu bentuk pemerintahan parlementer untuk setiap negara
   bagian (kecuali Jammu dan Kashmir) dengan seorang gubernur yang ditunjuk oleh presiden
   sebagai kepala pemerintahan negara bagian yang resmi (jumlah negara bagian: 28). Pemerintah
   mempunyai wewenang untuk menciptakan negara bagian baru, menggabungkan negara-negara
   bagian yang telah ada, membuat perbatasan bagi negara bagian dst. Beberapa teritori disediakan
   sebagai Wilayah Uni (sekarang: 7), yang tidak mempunyai otonomi karena berada di bawah
   kontrol pusat. Selain daripada pemerintah pusat dan negara bagian, amendemen ke 73 dan
   74 (1993) mengakui peran badan-badan pemerintahan lokal (Panchayats dan Zilla Parishads
   sebagian badan pedesaan dan kota untuk wilayah-wilayan perkotaan).
2. Amendemen terhadap konstitusi dapat dilakukan oleh 2/3 mayoritas dalam Parlemen dan
   bila subyek amendemen berkaitan dengan hak-hak negara bagian atau hal-hal dasar lainnya,
   ratifikasi oleh badan legislatif separuh jumlah negara bagian diperlukan.
3. Kekuasaan legislatif pusat dan negara bagian secara terpisah dimuat dalam daftar di rancangan
   ke-7 Konstituti. Daftar pusat terdiri dari 97 entri dan daftar negara bagian 66 entri. Di samping
   itu, 46 pokok termasuk dalam Daftar Konkuren yang tunduk pada yurisdiksi pusat dan negara
   bagian. Namun, dalam hal terjadi kontradiksi, sebuah undang-undang yang diloloskan oleh
   pemerintah Uni lebih tinggi daripada undang-undang negara bagian. Kekuasaan residu ada
   pada pusat. Gubernur-gubernur negara bagian, dalam kebebasan bertindak yang mereka
   punyai, bisa menahan undang-undang yang dibuat oleh badan legislatif negara bagian agar
   memperoleh persetujuan presiden.
4. Dengan izin 2/3 mayoritas Dewan Negara Bagian, pusat dapat, dalam hal kepentingan nasional,
   mengambil kekuasaan untuk membuat undang-undang mengenai masalah-masalah yang
   berada dalam yurisdiksi negara bagian. Dengan resolusi, daftar negara bagian dapat dialihkan
   kepada pemerintah pusat. Juga, pemerintah pusat dapat membuat undang-undang mengenai
   masalah apa saja agar perjanjian atau kesepakatan internasional dapat berlaku. Pemerintah
   pusat mempunyai wewenang untuk membuat undang-undang mengenai masalah apa saja
   yang berada dalam daftar negara bagian selama masa darurat nasional.
5. Konstitusi India telah mengembangkan sistem perpajakan dan bagi pajak yang kompleks dan
   saling berpaut: (a) Yurisdiksi pusat yang bersifat eksklusif: pajak yang dipungut, dikumpulkan
   dan digunakan oleh pusat: bea, pajak perusahaan dll.; (b) Yurisdiksi negara bagian yang ekslusif:
   pajak yang dipungut, dikumpulkan dan digunakan oleh negara bagian - pendapatan tanah,

220
                                                           Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                          Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


   pajak profesi, bea materai, bea tanah; (c) pajak yang dipungut oleh pusat tetapi dikumpulkan
   dan digunakan oleh negara bagian – bea tertentu atas preparat kedokteran, dsb; (d) pajak
   yang dipungut dan dikumpulkan oleh pusat dan didistribusikan di antara negara bagian –
   pajak terminal, pajak atas ongkos kereta api, dsb; (e) pajak yang dipungut dan dikumpulkan
   oleh pusat dan didistribusikan antara pusat dan negara bagian: pajak pendapatan.
6. Untuk memutuskan prinsip-prinsip bagi pajak dan hibah bantuan oleh pusat kepada negara
   bagian, Komisi Keuangan harus ditunjuk setiap lima tahun oleh presiden (seorang ketua dan
   empat anggota).
7. Oleh karena India mengambil sistem perencanaan sejak 1951, Komisi Perencanaan (yang
   didirikan oleh Undang-Undang Parlemen) telah memikul tanggungjawab besar dalam
   memutuskan rencana-rencana negara bagian dan mendistribusikan pendapatan untuk
   pengeluaran menurut rencana.
8. Dalam tahun 1952, Dewan Perkembangan Nasional (NDC) didirikan. Dewan ini terdiri
   dari semua menteri utama negara bagian dan kabinet serta anggota-anggota Komisi
   Perencanaan. NDC didirikan sebagai badan konsultatif untuk meninjau kerjanya suatu rencana.
9. Untuk konsultasi antar negara bagian, Dewan-Dewan Zone didirikan setelah tahun 1956.
   Menteri Utama dan dua menteri lain dari tiap negara bagian dalam suatu zone tertentu menjadi
   anggota. Mekanisme ini sekarang ini tidak begitu aktif.
10. Konstitusi juga menetapkan adanya Dewan Antar Negara Bagian untuk melakukan
    penyelidikan mengenai pertikaian antara negara bagian. Dalam 1990, dewan seperti ini, yang
    beranggotakan semua menteri utama dan enam menteri kabinet, didirikan.
11. Untuk berbagi air dari sungai-sungai antar negara bagian, dan untuk menyelesaikan pertikaian
    yang berkaitan dengan masalah ini, undang-undang parlemen (1956) mendirikan Badan Sungai
    dan Pengadilan Pertikaian Air.
12. Sementara negara bagian mempunyai wewenang eksekutif atas masalah-masalah dalam Daftar
    Negara Bagian, pemerintah pusat mempunyai wewenang untuk memberikan arahan kepada
    pemerintah negara bagian dalam hal-hal yang bersifat melindungi properti pemerintahan
    pusat, pelaksanaan undang-undang pusat dll.
13. Terdapat layanan adminsitrasi dan polisi yang seragam di seluruh India. Para perwira dari
    kader-kader ini ditugaskan ke negara-negara bagian.
14. Terdapat satu sistem peradilan di bawah Mahkamah Agung India.
15. Konstitusi India menetapkan adanya hanya satu kewarganegaraan India. Tidak terdapat
    kewarganegaraan terpisah.

                                                                                            221
Bagian II:
Makalah Konferensi


16. Pemerintah pusat mempunyai wewenang untuk membubarkan pemerintah negara bagian
    dan membekukan atau membubarkan badan legislatif negara bagian dengan alasan kegagalan
    mesin konstitusi di negara bagian (pasal di konstitusi yang paling sering disalahgunakan dan
    paling kontroversial). Dalam situasi seperti itu, pemerintah pusat memegang kekuasaan
    legislatif negara bagian.
17. Karena alasan historis, Jammu dan Kashmir mempunyai konstitusi negara bagian sendiri dan
    kekuasaan pemerintah pusat yang secara otomatis dapat berlaku bagi negara bagian ini terbatas
    pada kebijakan luar negeri, pertahanan dan komunikasi.
18. Sejumlah ketetapan khusus untuk pemerintahan daerah-daerah kesukuan yang memberikan
    otonomi kepada distrik-distrik tertentu di Assam, Nagaland, Mizoram dan Arunachal, telah
    dibuat.
19. Sebuah ketetapan untuk “Badan Pembangunan” telah dibuat untuk menjamin adanya
    pembangunan berimbang di dalam negara bagian (khususnya untuk Maharashtra dan Gujarat).
20. Dalam badan legislatif nasional dua kamar, Dewan Negara Bagian mewakili negara bagian.
    Wakil-wakil negara bagian dipilih oleh badan legislatif negara bagian sesuai dengan proporsi
    terhadap jumlah penduduk negara bagian. Hal ini menguntungkan negara bagian yang padat
    penduduknya.
21. Untuk melaksanakan pemilihan umum bagi badan legislatif pusat dan negara bagian, terdapat
    Komisi Pemilihan bersama yang ditunjuk oleh Presiden.
22. Pemeriksa Keuangan dan “Auditor General”, yang ditunjuk oleh presiden, mempunyai
    wewenang untuk mengaudit rekening-rekening pemerintah negara bagian.
23. Badan legislatif negara bagian mempunyai wewenang untuk memutuskan apakah negara
    bagian harus mempunuai badan legislatif dua kamar atau tidak.




222
                                                            Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                           Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Kepustakaan
Bagchi, Amaresh. “Rethinking Federalism,” Economic and Political Weekly, 19 Aug. 2000.
Bhattacharya, J. K. “Development Planning and Its Impact on Union-State Relations,” Journal of
Constitutional and Parliamentary Studies, Vol. 6, No. 3 (1972).
CAD, Debates in the Constituent Assembly of India, Vol. VII.
Frankel, Francine R. India’s Political Economy-1947-1977: The Gradual Revolution, Princeton:
Princeton University Press, 1978.
Govt. of India, Report of the Commission on Centre-State Relations, 2 Vols., 1988.
Godbole, Madhav. “Finance Commissions in a Cul-de-sac,” Economic and Political Weekly, 6 Jan.
2001.
Government of West Bengal. Indian Journal of Public Administration, “Centre-State Relations,”
Oct – Dec. 1977, hal. 1117-1126.
Granville, Austin. The Indian Constitution: Cornerstone of a Nation, Delhi: Oxford University
Press, 1972.
India Today. “Perform or Perish,” 4 Sept 2000.
Karnataka Government, Economic and Planning Council. Seminar on Centre-State Relations,
Bangalore, 1984.
Krishnaswamy, K. S., I. S. Gulati dan A. Vaidyanathan. “Economic Aspects of Federalism in
India,” dalam Nirmal Mukarji and Balveer Arora (eds.), Federalism in India, New Delhi: Vikas
Publishing, 1992.
Kurian, N. J., “State Government Finances – a Survey of Recent Trends,” Economic and Political
Weekly, 8 Mei 1999, hal. 1115-1125.
Rangarajan, Mahesh. “One, Two, Many Indias?” Seminar, August 1999.
Reddy, K. N. “Indian Federal Fiscal Devolution – A Critique,” dalam S. Chandrasekhar (ed.),
Indian Federalism and Autonomy, Delhi: BR Publishing, 1988.
Srivastava, D. K. (ed.) Fiscal Federalism in India: Contemporary Challenges, New Delhi: Har-
Anand, 2000.
Stepan, Alfred. “Comparative Democratic Federalism,” Seminar, November 1997.
Tamil Nadu Committee on Centre-State Relationships, Report, Madras, 1971.
Wheare, K. C. Federal Government, London: Oxford University Press, 1951

                                                                                             223
Bagian II:
Makalah Konferensi


             Otonomi Daerah dan Lokal dalam Masyarakat
                    yang Sedang Proses Transisi
                                  Oleh Prof. Scott A. Bollens

Pengantar
Makalah ini mengamati lima usaha yang sekarang ini dilakukan orang untuk membagikan
kekuasaan ke tingkat daerah dan lokal dalam masyarakat yang sedang berusaha untuk mengatasi
pertikaian etnis dan kebangsaan. Kasus-kasus tersebut berkenaan dengan masalah Israel/Palestina,
Irlandia Utara, Afrika Selatan, Siprus dan Bosnia-Herzegowina. Kesemuanya menggambarkan
berbagai cara untuk membagikan atau mengalihkan kekuasaan pemerintahan, termasuk otonomi,
desentralisasi dan federalisme.

Yang secara khusus diamati oleh makalah ini adalah opsi otonomi. Otonomi adalah pembagian
kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Sebuah wilayah berotonomi
mempunyai wewenang untuk mengurus sendiri masalah-masalah “intern” mereka dalam bidang
ekonomi, kemasyarakatan dan kebudayaan, lepas dari campur tangan pemerintah pusat. Dalam
hal ini pemerintah pusat tetal memegang wewenang dalam bidang-bidang hubungan luar negeri
dan keamanan internasional. Singkat kata, kepada sebuah daerah diberikan sarana untuk
mengungkapkan identitasnya sendiri. Otonomi merupakan usaha untuk mempertahankan
kesatuan negara dan pada saat yang sama menghormati keberagaman yang ada dalam penduduk
negara itu.

Tuntutan mengenai otonomi didasarkan atas kerangka hak asasi manusia:

      1. Hak untuk mendapatkan persamaan dan tidak didiskriminasi;
      2. Hak minoritas untuk mempertahankan dan mengembangkan hak-hak mereka sendiri;
      3. Hak bagi penduduk asli untuk mempertahankan tradisi mereka dan hak-hak khusus mereka
         terhadap sumber daya, dan
      4. Hak rakyat untuk menentukan nasib sendiri.

Hak minoritas sebagai suatu konsep hukum telah diakui dalam dokumen Organisasi untuk
Keamanan dan Kerjasama di Eropa (OSCE) yang dibuat di Kopenhagen dalam tahun 1992 dan
dalam Deklarasi PBB untuk Hak-Hak Orang yang termasuk Kelompok Minoritas berdasarkan
Kebangsaan, Suku Bangsa, Agama dan Bahasa, yang dibuat dalam tahun 1992.

Dalam hal yang pertama, otonomi disebut sebagai sarana yang digunakan untuk memajukan dan
melindungi identitas minoritas. Dalam hal yang kedua, otonomi tidaklah disebutkan. Penentuan
224
                                                                          Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                                         Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


nasib sendiri sebagai suatu hak telah lama diperdebatkan dan tetap ambigu dalam penerapannya.
Prinsip ini terdapat dalam dua kesepakatan PBB mengenai hak asasi manusia yang dibuat dalam
tahun 1996: Kesepakatan Internasional mengenai Hak-Hak Sipil dan Politik, dan Kesepakatan
Internasional Mengenai Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya.

Keuntungan pemberian otonomi lokal dan daerah dalam suatu negara yang heterogen adalah
bahwa kaum minoritas dapat memperoleh sebagian dari kekuasaan negara. Otonomi juga
menawarkan kepada kelompok minoritas prospek yang lebih baik untuk mempertahankan
kebudayaan mereka dan meningkatkan kesempatan untuk tercapainya koalisi politik antara
kelompok-kelompok etnis. Otonomi juga memberikan ruang gerak bagi suatu negara yang
mungkin akan terpecah belah untuk menyiapkan konstitusi yang baru (Ghai 2000).1

Namun demikian, otonomi mungkin juga menghadapi resistensi dan menghasilkan akibat negatif,
termasuk kekhawatiran bahwa otonomi akan menjadi batu loncat untuk pemisahan diri,
kekhawatiran di pihak pemimpin kelompok mayoritas bahwa mereka akan kehilangan dukungan
pemilih, penguatan identitas etnis atau penciptaan bentuk-bentuk identitas baru, kompromi
mengenai apa yang dianggap sebagai nilai-nilai fundamental negara dan resistensi terhadap
konsultasi dan kompromi yang diperlukan bagi keberhasilan pembagian kekuasaan negara yang
baru (Ghai 2000).

Studi kasus yang diberikan di sini menunjukkan berbagai macam bentuk dan keefektivan strategi
untuk mengusahakan adanya otonomi, federalisme, atau secara lebih umum suatu bentuk
pembagian kekuasaan negara. Dalam tiap kasus, pengaturan-pengaturan otonomi atau federalis
dianggap mampu memecahkan konflik internal dalam suatu negara dengan memberikan kekuasaan
yang lebih besar kepada kelompok-kelompok etnis.2 Walaupun dalam sejumlah kasus otonomi
(dalam definisi secara formalnya) tidak terlibat, semua kasus berkaitan atau merencanakan
pengalihan kekuasaan dari satu pemerintah (atau tingkat pemerintah) ke yang lainnya dan karena
itu merupakan kasus-kasus yang relevan dengan masalah perubahan konstitusi di Indonesia.


1
  Yash Ghai, “The Structure of the State: Federalism and Autonomy”, hal. 155-69 dalam Peter Harris dan Ben Reilly
(eds.), Democracy and Deep-Rooted Conflict: Options for Negotiators (Stockholm: International Institute for Democracy and
Electoral Assistance, 1998).
2
  Dalam federalisme, daerah-daerah secara aktif berpartisipasi dalam lembaga-lembaga dan pembuatan kebijakan secara
nasional dan mengendalikan masalah-masalah intern dalam daerah mereka sendiri. Dalam otonomi, tekanan diberikan
pada kekuasaan daerah untuk mengandalikan masalah intern mereka, daripada berpartisipasi dalam lembaga-lembaga
nasional. Lihat Ruth Lapidoth, Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflict (Washington D.C.: U.S. Institute of Peace,
1997). Otonomi teritorial berkaitan dengan pemberian kekuasaan kepada penduduk dari suatu daerah geografi yang
spesifik; otonomi personal diterapkan pada semua anggota suatu kelompok tertentu dalam suatu negara, dengan tidak
memandang tempat tinggal mereka.

                                                                                                                    225
Bagian II:
Makalah Konferensi


Israel-Palestina:       Usaha pemberian otonomi menggunakan strategi penambahan sedikit demi
                        sedikit (inkremental) dan berfase. Usaha ini merupakan pendekatan yang
                        berkiblat pada proses dan sangat hati-hati. Kemajuannya tergantung pada
                        terbinanya kepercayaan, kerjasama yang fungsinal dan tindakan yang pragmatis
                        dan konkret.

Irlandia Utara:         Ini merupakan usaha untuk mengalihkan kontrol politik atas suatu daerah
                        dari “pemerintahan langsung” pihak ke tiga yang eksternal ke “pemerintahan
                        lokal” yang mencerminkan pembagian kekuasaan dan melindungi hak-hak
                        dan aspirasi tiap kelompok.

Afrika Selatan:         Kasus ini menunjukkan suatu usaha untuk mereformasi dan memberdayakan
                        pemerintahan-pemerintahan lokal dan daerah di tengah peralihan politik
                        yang utama. Pembinaan perdamaian yang menghasilkan maslahat yang terlihat
                        bagi para warga haruslah memperkuat revolusi demokrasi negara itu.

Siprus:                 Contoh ini menunjukkan bahwa bahkan bila pihak-pihak yang antagonistik
                        bersepakat megnenai konsep umum federalisme, dapat pula terjadi
                        ketidaksepakatan mengenai ciri-ciri spesifik federalisme itu. Serupa halnya
                        dengan kasus Irlandia Utara, masyarakat internasional sedang berusaha untuk
                        memajukan pembagian kekuasaan dengan menawarkan suatu rumusan
                        kelembagaan untuk menghindari terjadinya konflik etnis.

Bosnia-
Herzegowina :           Dengan pengawasan PBB yang ketat, suatu pemerintah pusat yang telah
                        tumbang dan menderita bekas-bekas perang sedang mencoba untuk
                        menciptakan dirinya lagi lewat suatu konfederasi yang longgar dari dua entitas
                        yang batas-batasnya diciptakan terutama oleh perang dan pembersihan etnis.




Devolusi berarti pengalihan kekuasaan dari satu pemerintahan (atau tingkat pemerintahan) kepada pemerintahan yang
lainnya. Devolusi seringkali berkaitan dengan desentralisasi kekuasaan atau wewenang pemerintah dari pemerintahan
yang secara geografis berukuran besar ke pemerintahan yang secara geografis lebih kecil,.seringkali disebut sebagai pemberian
kekuasaan yang lebih besar oleh suatu daerah atau provinsi kepada pemerintahan-pemerintahan lokal. Istilah ini juga telah
dipakai untuk menggambarkan pengalihan kekuasaan pemerintah yang lebih drastik, seperti apa yang diusahakan di
Irlandia Utara untuk mengalihkan “pemerintahan langsung” Inggris ke “pemerintahan lokal” yang bersifat pembagian
kekuasaan.

226
                                                           Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                          Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


ISRAEL DAN PALESTINA
Pemberdayaan dan pemberian otonomi bertahap untuk membangun saling percaya
Pendekatan ke arah pemberian otonomi mempergunakan strategi sedikit demi sedikit (inkremental)
dan bertahap. Pendekatan ini berorientasi pada pendekatan dan bersifat hati-hati. Kemajuannya
tergantung pada pembinaan kepercayaan, kerjasama fungsional dan tindakan yang pragmatik
dan konkret. Di tengah berlangsungnya permusuhan, proses ini terancam tercerai berai seluruhnya.

Ketegangan agama antara Yahudi dan Muslim dan ketegangan kebangsaan antara Israel dan
Palestina menjadi berkait di kawasan yang tidak pernah tenang ini. Sebagai hasil dari Perang
Enam Hari tahun 1967, kekuatan pertahanan Israel menguasai dan mempersatukan Yerusalem
timur, Judea dan Samaria (daerah Tepi Barat), Dataran Tinggi Golan, dan Gurun Sinai. Daerah
Tepi Barat yang dikuasai oleh Israel mengelilingi pada tiga sisinya batas-batas kota Yerusalem.

Kota Suci yang diperebutkan ini secara geografi terletak pada titik perhubungan antara negara
Israel (berpenduduk kira-kira 5.5 juta orang; 82 persennya Yahudi) dan Yerusalem dan Tepi Barat
yang dikuasainya. Terdapat lebih daripada 140 tempat pemukiman Yahudi di Tepi Barat dan
Jalur Gaza, di samping 10 lingkungan tempat tinggal Yahudi yang telah didirikan di dalam batas-
batas yang dipertikaikan di Yerusalem timur.

Berbeda dengan Yerusalem timur, dan sesuai dengan Deklarasi Prinsip tahun 1993, Tepi Barat
dan Jalur Gaza (keduanya memiliki penduduk mayoritas Palestina, yang merupakan 80 persen
dari jumlah penduduk seluruhnya) telah mengalami berbagai usaha pemberdayaan politik Palestina
dari tahun 1993 hingga 1996 dengan tingkat yang berbeda-beda. Falsafah yang mendasari negosiasi
ini adalah bahwa pemimpin-pemimpin Israel dan Palestina dapat memahami situasi mereka di
luar prinsip “zero-sum” (aku menang - kau kalah). Otonomi politik dan tanah bagi orang Palestina
akan dipertukarkan dengan keamanan yang lebih baik untuk orang Israel dan kestabilan kawasan.
Dalam Pasal V (3), persetujuan ini menyatakan bahwa status Yerusalem tidak akan dibicarakan
dalam negosiasi-negosiasi untuk pengaturan interim tetapi hendaknya menjadi salah satu masalah
yang disisakan untuk negosiasi-negosiasi mengenai “status permanen” yang semula direncanakan
akan diadakan tidak lewat dari bulan Mei 1996. Tahapan kesepakatan ini adalah:

Deklarasi Prinsip mengenai Pengaturan Pemerintahan Sendiri Interim (“Kesepakatan Oslo I”)
ditandatangani oleh Israel dan Organisasi Pembebasan Palestina (PLO) pada tanggal 13 September
1993 dan berisikan serangkaian prinsip-prinsip umum dan pentahapan yang disepakati bersama
mengenai masa interim 5 tahun untuk pemerintahan sendiri. Falsafah yang mendasari negosiasi-
negosiasi ini adalah bahwa pemimpin-pemimpin Israel dan Palestina dapat memahami keadaan
mereka di luar prinsip “zero-sum” (aku menang - engkau kalah). Otonomi politik dan pertanahan

                                                                                            227
Bagian II:
Makalah Konferensi


Palestina akan dipertukarkan dengan keamanan yang lebih baik untuk pihak Israel dan kestabilan
kawasan. Dalam Pasal V (3), kesepakatan ini menyatakan bahwa status Yerusalem tidak akan
dibicarakan dalam negosiasi-negosiasi mengenai pengaturan interim tetapi hendaknya menjadi salah
satu pokok masalah yang sengaja ditinggalkan untuk negosiasi-negosiasi mengenai “status permanen”
yang sebenarnya dirancang untuk dapat diselenggarakan tidak lebih daripada Mei 1996.

Tahap-tahapan yang disepakati ini ialah:

Gaza-Jericho: pemerintahan sendiri oleh Otoritas Nasional Palestina (PNA) dan penarikan mundur
kekuatan-kekuatan Israel dari daerah-daerah itu. Ini merupakan langkah pertama.

Pemberdayaan awal: di bagian selebihnya dari Tepi Barat, lima lingkungan spesifik - pendidikan,
kebudayaan, kesehatan, kesejahteraan sosial, perpajakan langsung dan pariwisata - harus dialihkan
ke tangan PNA. Lingkungan-lingkungan lainnya akan dialihkan, sebagaimana disepakati oleh
kedua belah pihak.

Persetujuan Interim dan Pemilihan Umum: “Kesepakatan Oslo II”, yang ditandatangani pada
tanggal 29 September 1995 oleh Israel dan PLO memberikan secara rinci pengaturan-pengaturan
mengenai pemerintahan sendiri di Tepi Barat. Kesepakatan ini juga memerikan spesifikasi mengenai
struktur dan kekuasaan, dan prosedur pemilihan, yang berkaitan dengan Dewan Palestina. Peta
kesepakatan ini memberikan demarkasi tiga daerah di Tepi Barat: Daerah A - tujuh dari kota-
kota utama Palestina di mana orang Arab melakukan kontrol penuh terhadap wilayah dan
keamanan; Daerah B - daerah pedesaan di mana PLO melakukan kontrol wilayah tetapi harus
berbagi kontrol mengenai keamanan; dan Daerah C - daerah-daerah yang statusnya belum lagi
ditentukan; termasuk daerah-daerah yang oleh Israel dianggap mempunyai nilai keamanan yang
strategis. Daerah-daerah A, B dan C ini masing-masing merupakan 3 persen, 27 persen dan 70
persen dari wilayah Tepi Barat, tidak termasuk Yerusalem timur. Pasukan Israel akan keluar dari
Daerah-Daerah A dan B secara bertahap, dengan harapan bahwa negosiasi-negosiasi mengenai
status permanen yang akan dilaksanakan kemudian akan menentukan status tanah di Daerah C.
Pemilihan nasional Palestina direncanakan dan terjadi pada bulan April 1996.

Status Permanen: Negosiasi-negosiasi mengenai status permanen - untuk menentukan sifat
penyelesaian akhir antara ke dua belah pihak - seharusnya dimulai pada bulan Mei 1996. Deklarasi
Prinsip menyatakan bahwa negosiasi-negosiasi ini akan meliputi masalah-masalah Yerusalem,
pengungsi, pemukiman, pengaturan keamanan dan perbatasan. Negosiasi-negosiasi ini dilakukan
dengan terputus-putus oleh karena adanya ketidaksepakatan serius mengenai besarnya penarikan
mundur kekuatan Israel dan waktunya dari Tepi Barat, dibuatnya rencana-rencana oleh Israel di

228
                                                           Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                          Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Yerusalem Timur dan kemampuan PNA untuk menangkal kaum ekstremis. Menurut kesepakatan
Oslo II, penarikan tambahan pasukan Israel seharusnya terjadi dalam tiga tahap selama masa
interim ini (dengan demikian memperluas Daerah A dan B), tetapi penarikan-penarikan berikutnya
tertunda.

Secara khusus, kota Yerusalem dan masa depan politiknya tetap merupakan masalah yang
menjadi sumber ejekan dan dapat meletus. Setelah penandatanganan Deklarasi 1993, mendiang
Yitzak Rabin, Perdana Menteri Israel waktu itu, menyatakan bahwa “Yerusalem adalah ibukota
kuno dan abadi orang Yahudi.” Suatu Yerusalem yang tidak terpecah di bawah kedaulatan
Israel merupakan posisi dasar dari pemimpin-pemimpin Israel dan posisi ini akan mereka
pertahankan terus. Pemimpin Palestina Yasser Arafat, sementara itu, menganggap Yerusalem
sebagai ibukota negara Palestina. Ia menyatakan bahwa bagian-bagian Yerusalem timur yang
dulunya dikuasai oleh Yordania dan kini menjadi tempat tinggal sekitar 160,000 orang Yahudi
adalah milik Palestina.

IRLANDIA UTARA
Devolusi dari pemerintahan pihak ketiga ke pembagian kekuasaan lokal
Hal ini merupakan usaha untuk mengalihkan kontrol politik atas suatu daerah dari “pemerintah
langsung” pihak ke tiga eksternal ke “pemerintah lokal” yang melindungi hak-hak dan aspirasi-
aspirasi masing-masing kelompok. Baik konflik mengenai kebangsaan (Irlandia/Inggris) dan agama
(Katolik/Protestan) melanda Irlandia Utara. Sejak 1969, wilayah ini menjadi provinsi yang dilanda
kekerasan dengan berkecamuknya peperangan sektarian (etnis). Walaupun agama merupakan
komponen basis kesetiaan golongan dan perorangan, konflik ini menjadi lebih buruk oleh identitas
agama yang secara kuat berada bersamaan dnegan kesetiaan kebangsaan dan politik.

Orang-orang Protestan yang percaya pada “persatuan” dan merupakan orang-orang loyalis setia
pada Inggris Raya, yang selama lebih dari 30 tahun terakhir ini telah melaksanakan pemerintahan
langsung atas Irlandia Utara. Kaum “nasionalis” dan “republikan” yang beragama Katolik,
sebaliknya, menganggap diri mereka orang Irlandia dan secara pribadi dan politis lebih setia pada
Republik Irlandia di selatan. Batas antara Irlandia Utara dan Republik Irlandia, yang dibuat
dalam tahun 1920, menciptakan mayoritas “unionis” yang kuat di utara lewat masuknya 6 dari 9
distrik di provinsi Ulster yang historis.

Sebaliknya, kaum Protestan akan kalah jumlah dalam suatu Irlandia yang bersatu (dewasa ini 96
persen dari Republik Irlandia beragama Katolik). Batas-batas politik di pulau ini dengan demikian
menciptakan “sindrom minoritas ganda”; kaum Protestan adalah minoritas di seluruh pulau yang
terancam oleh kemungkinan terjadinya unifikasi, dan orang-orang Katolik adalah kaum minoritas

                                                                                             229
Bagian II:
Makalah Konferensi


di Irlandia Utara yang terancam oleh orang Protestan dan oleh pemerintahan eksternal Inggris
Raya.

Dari tahun 1972 hingga 1998, kekuasaan legislatif bagi Irlandia Utara dipegang oleh Majelis
Rendah Inggris. Hanya 17 anggota majelis ini berasal dari Irlandia Utara. Parlemen Irlandia
Utara yang dikuasai oleh kaum Protestan unionis, yang merupakan badan yang memerintah di
provinsi ini hingga 1982, dikaitkan dengan pembuatan hukum-hukum yang bersifat diskriminatif
dan tidak adil. Oleh karena itu badan ini dianggap tidak mampu untuk memerintah dengan adil
dan oleh karena itu Inggris melaksanakan “pemerintahan langsung” di tengah bergejolaknya konflik
sektarian dalam tahun 1982.

Kekuasaan eksekutif untuk Irlandia Utara dalam pemerintahan langsung ini dipegang oleh Menteri
Luar Negeri untuk Irlandia Utara, yang dipilih dari partai yang berkuasa di Parlemen Inggeris.
Hasil dari pemerintahan langsung ini adalah tidak adanya sama sekali partisipasi representatif
dan akuntabilitas. Fikiran di balik pemerintahan langsung itu adalah disingkirkannya formulasi
kebijakan dan pelaksanaan dari konflik sektarian yang hebat diharapkan untuk menjadikannya
lebih efisien dan efektif.

Kebanyakan kekuasaan eksekutif diletakkan pada badan-badan yang ditunjuk semisal Badan
Eksekutif Perumahan Irlandia Utara, atau di badan-badan eksekutif pusat, semisal Kementerian
Lingkungan Untuk Irlandia Utara, yang kesemuanya bertanggung jawab terhadap menteri-menteri
Inggris daripada kepada politisi lokal. Perubahan penting mengenai lembaga-lembaga
pemerintahan dan status konstitutional Irlandia Utara dirinci dalam perjanjian yang dicapai dalam
negosiasi multi-partai dalam bulan April 1998. Perjanjian ini, yang disetujui oleh lebih dari 70
persen pemberi suara/pemilih di Irlandia Utara pada Mei 1998, memberikan garis besar proses
yang nantinya akan mengalihkan pemerintahan sehari-hari provinsi ini dari Inggris ke suatu
Majelis Irlandia Utara yang baru dan dipilih secara langsung. Dalam majelis ini golongan Protestan
dan Katolik berbagi kekuasaan.

Persetujuan ini menyatakan bahwa Irlandia Utara akan tetap berada dalam Kerajaan Inggris selama
mayoritas orang dalam provinsi ini ingin tetap berada dalam Kerajaan Inggris. Sebagai tanggapan
terhadap keinginan nasionalis Katolik, majelis yang baru dan Parlemen Irlandia akan membentuk
Dewan Utara-Selatan untuk mengkoordinasikan dan mendorong kerjasama lintas batas. Untuk
memberikan jaminan kepada kaum unionis Protestan, maka Dewan Kepulauan akan dibentuk
untuk menjadi penghubung antara pemerintahan di Irlandia Utara dan di Irlandia dengan
pemerintah Inggeris dan dengan majelis-majelis legislatif baru yang didirikan di Skotlandia dan
Wales.

230
                                                            Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                           Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


Sebagaimana disebutkan terinci dalam perjanjian itu, suatu Majelis Irlandia Utara yang
beranggotakan 108 orang terpilih dalam bulan Juni 1998 berdasarkan representasi proporsional.
Pemilihan ini menghasilkan suatu majelis dengan kekuasaan yang tersebar. Dua partai yang lebih
moderat di tengah - Partai Unionis Ulster yang bersekutu dengan Protestan (UUP) dan Partai
Sosial Demokrat dan Buruh yang bersekutu dengan Katolik - mempunyai lebih banyak kursi
daripada kelompok-kelompok yang lebih merupakan kaum garis keras seperti Partai Unionis
Demokratis yang loyalis (DUP) dan Sinn Fein yang republikan, walaupun memang perbedaannya
tidaklah besar sekali. Perpecahan di dalam kelompok Protestan antara UUP yang pro pada
persetujuan dan DUP yang anti persetujuan dapat membahayakan kemampuan kerja majelis itu
dan juga lembaga-lembaga pemerintahan yang baru.

Suatu badan eksekutif yang bersifat multi partai dan beranggotakan 12 orang kemudian didirikan,
juga berdasarkan pemberian suara proporsional. Majelis ini mempunyai wewenang untuk membuat
perundangan di daerah-daerah yang mengalami devolusi, yang sekarang ini berada dalam
tanggungjawab Kementerian-Kementerian Irlandia Utara untuk Keuangan dan Personalia,
Pengembangan Ekonomi, Lingkungan (yang juga termasuk fungsi-fungsi pembuatan kebijakan
yang paling urban), Kesehatan dan Layanan Sosial dan Pertanian.

Tak ada keputusan majelis yang akan disetujui apabila tidak terdapat mayoritas paralel dalam
kedua kubu Protestan dan Katolik atau jika keputusan itu diterima oleh 60 persen dari suara yang
diberikan, termasuk sedikitnya 40 persen dari tiap kubu. Menteri Luar Negeri untuk Irlandia
Utara tetap memegang tanggungjawab eksekutif dan kewenangan legislatif Parlemen Inggeris,
oleh karena hal-hal tersebut tidak didevolusikan kepada Majelis.Kelanjutan devolusi kewenangan
legislatif dan administrative kepada Majelis Irlandia Utara yang dipilih secara langsung tergantung
pada kemajuan yang dicapai dalam pelucutan paramiliter dan reformasi kebijakan.

AFRIKA SELATAN
Membangun kapasitas pemerintahan lokal dan metropolitan
Kasus ini memperlihatkan usaha untuk mereformasi dan memberdayakan pemerintahan-
pemerintahan lokal dan regional di tengah adanya transisi politik besar. Kemampuan Afrika
Selatan untuk secara efektif mengorganisasikan pemerintahan pada tingkat-tingkat lokal,
metropolitan dan provinsi merupakan ukuran bagi kemajuan yang dicapai negeri ini dalam hal
pemerintahan dari bentuk awalnya yang bersifat transisi dalam pertengahan tahun 1990-an ke
suatu rejim yang lebih stabil dan yang mampu untuk membangun dan memperkokoh perdamaian
dan demokrasi. Pembangunan perdamaian di Afrika Selatan yang didasarkan pada keuntungan-
keuntungan nyata bagi para warganegara haruslah memperkokoh revolusi demokrasi negeri ini.


                                                                                               231
Bagian II:
Makalah Konferensi


Dari tahun 1948 hingga awal dekade 1990-an, Partai Nasional yang berdasarkan Afrikaner kulit
putih mengembangkan dan melaksanakan kebijakan-kebijakan apartheid atau perkembangan
terpisah. Secara terputus-putus, negosiasi-negosiasi multipartai dari tahun 1991 hingga 1993
menghasilkan persetujuan mengenai konstitusi transisional dan dewan eksekutif dan mengenai
prosedur bagi pemilihan demoratis yang pertama di negeri ini - untuk badan legislatif nasional
dan provinsi - dalam tahun 1994. Negosiasi-negosiasi nasional juga berhasil dalam membentuk
susunan kabinet multi-partai yang berbagi kekuasaan berdasarkan hasil pemilihan umum dan
proses pembuatan konstitusi akhir oleh badan legislatif nasional. Dengan diadakannya pemilihan
umum dalam bulan April 1004, suatu “pemerintah persatuan nasional” untuk periode lima tahun
secara resmi menggantikan rejim apartheid yang lama. Kongres Nasional Afrika (ANC) dan Nelson
Mandela merebut 63 persen dari perolehan suara nasional (dengan demikian mereka menguasai
252 dari 400 kursi dalam Majelis Nasional). Pada tingkat provinsi, ANC menguasai 6 dari 9
badan legislatif provinsi.

Transformasi pemerintahan lokal dan metropolitan dalam banyak hal terjadi dalam jalur-jalur
negosiasi yang terlepas dari proses nasional. Jelas bahwa pemerintahan lokal harus ditransformasi
untuk mengatasi koinsidensi karena ras, tempat kediaman, dan pemerintah lokal di Afrika Selatan.
Afrika Selatan menekankan tingkat metropolitan dari perpolitikan baik sebagai titik fokus bagi
negosiasi-negosiasi transisi pemerintahan lokal dan sebagai unsur yang diperlukan dalam kebijakan-
kebijakan pendistribusian kembali dan rekonstruksi setelah lewat masa apartheid. Metropolitanisme
digunakan sebagai sarana untuk menintegrasikan dan mengatasi batas-batas kewenangan lokal
yang lama dengan maksud untuk menghilangkanbasis monorasialnya.

Undang-Undang Transisi Pemerintahan Lokal dalam tahun 1993 (LGTA) menyediakan
pendekatan langkah banyak untuk mereformasi pemerintahan lokal dan metropolitan. Dalam
tahap pertama, forum-forum negosiasi lokal didirikan dan terdiri dari sejumlah yang sama wakil-
wakil kekuasaan-kekuasaan provinsi dan lokal yang ada saat itu (“sesuai undang-undang”) dan
wakil dari sektor non pemerintahan yang disisihkan selama masa apartheid (“tidak menurut
undang-undang”).

Sektor “tidak menurut undang-undang” ini termasuk partai-partai politik yang dilarang selama
periode apartheid, organisasi-organisasi kemasyarakatan, kelompok-kelompok wanita, serikat-
serikat buruh dan lain-lainnya yang tidak mempunyai peran resmi dalam kekuasaan lokal yang
lama. Forum-forum ini akan mencalonkan anggota-anggota pemerintahan lokal dan metropolitan
baru dalam masa transisi. Anggota-anggota dewan yang terpilih akan menjalankan pemerintahan
hingga dilaksanakannya pemilihan umum dan mereka juga dibebani tugas untuk menciptakan
batas-batas pemerintahan lokal yang baru untuk mengatasi geografi politik apartheid, dan juga

232
                                                         Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                        Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


memutuskan alokasi relatif kekuasaan pembuatan keputusan antara pemerintah lokal dan
metropolitan. Pemilihan umum lokal diadakan dalam bulan November 1995 dan didasarkan
pada batas-batas demarkasi lokal yang baru dengan pengintegrasian secara politik daerah-daerah
orang putih dan orang hitam.

Selain daripada pembuatan kembali batas-batas pemerintah lokal, masalah utama reformasi
pemerintahan lokal di Afrika Selatan yang baru adalah bagaimana secara efektif mengalokasikan
kekuasaan pemerintah dan sumber-sumber daya finansial seperti perpajakan dan pengumpulan
penghasilan antara tingkat-tingkat lokal dan metropolitan dengan maksud untuk mencapai
pendistribusian kembali secara paling baik dari kaum miskin ke kaum kaya. Dalam hal kekuasaan
bujeter, suatu sistem yang terdiri dari pemerintah metropolitan yang lemah dan pemerintahan-
pemerintahan lokal yang kuat, bahkan bila masing-masing sekarang ini lebih terintegrasi secara
rasial, mungkin tidak mampu utuk melakukan pengalihan antar pemerintahan yang diperlukan
untuk menargetkan bantuan kepada kotapraja kaum berkulit hitam dan masyarakat-masyarakat
yang termarjinalisasi. Persaingan ekonomi antara pemerintahan-pemerintahan lokal yang hampir
tanpa koordinasi dari pemerintahan metropolitan dapat menghilangkan kemampuan kekuasaan
lokal untuk mengatasi kekurangan daerah mereka sendiri. Oleh karena itu, suatu pemerintahan
metropolian yang kuat dianggap perlu oleh ANC untuk secara lebih efektif menargetkan sumber
daya kepada daerah-daerah yang mengalami marjinalisasi.

Dua sarana redistribusi bujeter yang potensial dapat berupa pemusanan sebagian dari arus
penghasilan lokal untuk menciptakan suatu rekening metropolitan, dan/atau diperkenalkannya
suatu pajak metropolitan yang baru. Dalam kedua kasus ini, uang akan dialokasikan kembali
kepada pemerintahan-pemerintah lokal berdasarkan suatu rumusan tertentu. Kebanyakan individu
yang diwawancarai dalam riset ini menyetujui pernyataan bahwa suatu peran pemerintah
metropolitan yangkuat dalam anggaran regional diperlukan untuk mengatasi masalah-masalah
ketimpangan yang disebabkan oleh apartheid.

Masalah-masalah pemerintahan di Afrika Selatan yang paling kritis terdapat pada tingkat
pemerintah lokal. Mobilisasi masa terhadap pemerintahan urban selama rejim apartheid berkuasa
dilakukan dalam berbagai bentuk - boikot sewa dan biaya layanan, ketidakturutsertaan dalam
pemilihan pemerintahan lokal, tidak mematuhi larangan rasial terhadap akses bagi fasilitas
kesehatan dan rekreasi, perjoangan terhadap persyaratan pendidikan yang ditetapkan oleh negara
dan boikot konsumen, gerak jalan masal, invasi tanah dan pemogokan. Banyak dari “taktik agar
tidak dapat diperintah: ini digunakan selama tahun 1980s untuk melawanusaha yang dilakukan
oleh pemerintah apartheid untuk mendirikan pemerintahan kotapraja pecahan (yang dinamalan
pemerintah lokal kulit hitam). Namun, pada saat yang sama, keberhasilan perjuangan ini telah

                                                                                          233
Bagian II:
Makalah Konferensi


melemahkan kebudayaan lokal dan pemerintahan di kota-kota praja. Perjuangan anti apartheid
telah menciptakan warisan berupa pelepasan diri dan perlawanan, seperti misalnya “kebudayaan
tidak membayar”, yang merupakan tantangan bagi pemerintah-pemerintah demokratik lokal
dewasa ini.

Dalam periode pasca apartheid di Afrika Selatan, pemerintah lokal akan memainkan peran vital
dalam program Rekonstruksi dan Pembangunan (RDP) lewat pemberian langsung layanan khusus,
keikutsertaan dalam pengembangan ekonomi, pendistribusian kembali sumber-sumber publik
dan kemampuannya untuk memberdayakan penduduk lokal agar terjamin adanya suatu RDP
yang merupakan “proses yang didorong oleh rakyat”. Kampanye Masakhane (yang berarti “marilah
kita saling membangun”), yang dilancarkan dalam tahun 1995, berusaha meningkatkan dan
menormalisasikan kemampuan pemerintah untuk memberikan layanan dasar, dan untuk
membujuk agar penduduk membayar bagian adil mereka terhadap biaya sewa dan layanan.

Kemudian ada pula pemerintah pusat untuk periode 10 tahun, program investasi infrastruktur
perkotaan sebesar Rp 60-70 milyar untuk mendukung transformasi kota-kota besar menjadi
ekuitas urban dan sasaran yang efektif. Kurang lebih 40 persen dari pendanaan modal akan berasal
dari hibah yang diberikan oleh pemenrintah pusat. Sisanya akan berasal dari sumber-sumber
lokal, termasuk pengarahan kembali anggaran modal, pinjaman, ekuitas yang diperoleh lewat
privatisasi dan pengenaan pungutan yang lebih tinggi yang diperhitungkan terhadap pendapatan
rumah tangga. Pendanaan operasi diharapkan akan makin ditingkatkan pada tingkat lokal lewat
kesediaan yang lebih besar untuk membayar layanan dan menaikkan tarif serta pajak.

Dalam hal pembayaran layanan untuk penduduk lokal, bagi komunitas yang lebih miskin akan
tersedia tingkat layanan yang lebih rendah daripada yang diperoleh di daerah-daerah yang lebih
sehat, walaupun semua komunitas ini akan setidaknya diberikan tingkat-tingkat dasar. Pada akhir
program ini, diharapkan 55 persen dari komunitas tersebut akan mendapatkan layanan “penuh”,
25 persen akan memperoleh layanan sesuai dengan tingkat intermediate mereka. Kemudian,
sisanya - 20 persen - akan mendapatkan layanan “dasar”. Program investasi mencoba memberikan
pengantaran layanan yang terdiferensiasi untuk memberikan layanan yang secara finansial dapat
berlanjut (dari perspektif anggaran nasional dan pemulihan biaya lokal) dan pada saat yang sama
menawarkan kepada semua pihak keuntungan dari setidaknya layanan yang bersifat dasar.

Di sisi pemberian layanan, peran pemerintah lokal dalam memajukan perkembangan ekonomi
di Afrika Selatan yang baru ini bersifat krusial. Kemampuan pemerintah untuk mendorong
pertumbuhan ekonomi, penciptaan lapangan kerja dan perluasan dasar pengenaan pajak akan
memainkan peran yang menentukan mengenai akan maju tidaknya tingkat hidup kaum mayoritas

234
                                                            Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                           Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


kulit hitam dalam 20 tahun mendatang. Untuk mendorong pengembangan ekonomi seperti itu,
kebijakan publik pasca-apartheid harus mendorong kapasitas dan memberi enersi kepada
pemerintahan-pemerintahan lokal agar mereka dapat terlibat lebih aktif dalam kebijakan-kebijakan
ekonomi. Namun, apartheid dalam banyak hak menyingkirkan inisiatif pemerintahan lokal. Kini,
dengan berakhirnya negara apartheid, peran pemerintah lokal dalam kebijakan pengembangan
ekonomi muncul sebagai hal yang kritis bagi masa depan Afrika Selatan. Dengan adanya peran
ini, maka inisiatif dan keterlibatan pemerintah lokal dan masyarakat setempat dalam program-
program yang ditujukan pada pengembangan ekonomi dan peningkatan dan pemberdayaan
manusia.

SIPRUS
Pandangan federalisme yang mendapat tentangan mengenai pulau yang terpecah
Contoh ini menunjukkan bahwa bahkan ketika pihak-pihak yang antagonistis bersepakat mengenai
konsep umum federalisme akan ada juga ketidaksepakatan yang bersifat menghalangi mengenai
kualitas spesifik federalisme seperti itu. Serupa dengan kasus Irlandia Utara, Siprus adalah contoh
mengenai pihak-pihak dalam komunitas internasional yang mencoba memajukan pembagian
kekuasaan dengan menawarkan rumusan kelembagaan untuk menghindari atau melepaskan diri
dari konflik-konflik etnis.

Siprus adalah pulau yang terpecah. Bagian selatan pulau ini didominasi oleh penduduk Siprus
Yunani yang mendeklarasikan seluruh pulau ini sebagai Republik Siprus. Bagian Utara Siprus,
yang oleh penduduknya dinamakan Republik Turki Siprus Utara, secara resmi dideklarasikan
dalam tahun 1983 dan secara internasional tidak memperoleh pengakuan. Sejak invasi mereka
(dalam operasi perdamaian) dalam tahun 1974, pasukan Turki di Siprus menguasai 37 persen
dari pulau ini di bagian utara. Diperkirakan sejumlah 175,000 orang Siprus Yunani harus
mengungsi dari wilayah utara ini dan kira-kira 40,000 orang Siprus Turki harus mengungsi dari
selatan ke utara. Pulau ini dan ibukotanya, yang juga kota utamanya – Nikosia – dipisahkan oleh
Jalur Hijau, yaitu daerah penyangga yang keawasi oleh PBB dan dibuat selama perang tahun
1974 tetapi terdiri dari garis-garis demarkasi etnis yang pertamakalinya dibuat pada awal tahun
1960an. Kekerasan antar komunitas dalam tahun 1958 dan 1964 menyebabkan perlunya diadakan
intervensi asing dan didirikannya kantong-kantong etnis secara de fakto sebagai upaya untuk
membawa kestabilan bagi kota yang terlanda perseteruan ini. Dewasa ini, tanpa adanya izin
khusus, tak satupun dari 650,000 orang Siprus Yunani yang berada di selatan boleh masuk ke
daerah utara dan tak satupun dari 190,000 orang Siprus Turki di sebelah utara boleh memasuki
daerah selatan.



                                                                                               235
Bagian II:
Makalah Konferensi


Sebelum terpecahnya pulau ini, Republik Siprus lepas dari kekuasaan Inggris dalam tahun 1959.
Konstitusinya, yang dibuat setahun kemudian, menetapkan adanya otonomi sektoral bagi tiap
komunitas. President republik haruslah seorang Siprus Yunani, yang dipilih oleh komunitasnya,
dan wakil presidennya adalah orang Siprus Turki, yang juga dipilih oleh komunitasnya. Wakil
Presiden mempunyai hak veto terhadap semua peraturan yang penting. Representasi dari kedua
kelompok etnik dalam semua tingkatan negara ditetapkan dengan rasio 70 – 30 persen. Konstitusi
itu juga memberikan kepada tiap komunitas kekuasaan yang cukup besar untuk mengurus masalah-
masalah mereka sendiri. Kehidupan seluruh Siprus sebagai suatu entitas politik tidak lama
berlangsung karena pulau ini diintervensi baik oleh Yunani maupun oleh Turki.

Negosiasi-negosiasi antara ke dua komunitas Siprus terjadi di bawah pengawasan PBB sejak akhir
dasawarsa 70-an. Para juru runding sepakah bahwa suatu pemukiman baru harus memberikan
kesempatan bagi adanya federasi komunitas ganda dan zone ganda dalam suatu Siprus yang
dipersatukan lagi. Federasi seperti itu harus menekankan kesamaan politik dari kedua komunitas.
Secara khususnya, orang Siprus Yunani menginginkan adanya negara federasi yang memberikan
otonomi kepada bagian Siprus Turki tetapi pada saat yang sama juga menjalankan kekuasaan
pusat (dengan perkiraan adanya mayoritas politik Siprus Yunani) terhadap seluruh pulau.
Sebaliknya, orang-orang Siprus Turki lebih menyukai hanya suatu rencana federasi dengan suatu
negara pusat yang lemah yang dapat menciptakan dua entitas yang sama derajad secara politik
dan berhubungan secara longgar. Perbedaan antara kedua komunitas ini mengenai sifat federasi
yang cocok untuk pulau ini masih tetap sama hingga ini.

Pemerintah Siprus Yunani telah berusaha untuk mendapatkan keanggotaan Siprus dalam Uni
Eropa. Hal ini mungkin akan menarik orang Siprus Turki untuk memasuki persetujuan mengenai
federasi dengan maksud untuk dapat menikmati keuntungan yang diberikan oleh Uni Eropa,
atau hal ini mungkin akan lebih membuat pelik perundingan-perundingan yang diadakan oleh
karena orang-orang Siprus Turki memandangnya sebagai tindakan sepihak (Yunani adalah anggota
Uni Eropa, sedangkan Turki bukan).

BOSNIA HERZEGOWINA
Pemerintah pusat yang tidak berfungsi dengan dua entitas konstituensi
Studi kasus ini memperlihatkan bagaimana suatu pemerintah pusat yang telah tumbang dan
menderita bekas-bekas perang sekarang ini sedang mencoba – dengan pengawasan ketat PBB -
untuk menciptakan dirinya kembali lewat konfederasi longgar antara kedua entitas yang batas-
batasnya terutama dibuat lewat perang dan pembersihan etnis. Setelah perang berlangsung selama
3 tahun dan 9 bulan di Bosnia dengan menelan korban lebih dari 100,000 orang terbunuh dan


236
                                                             Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                            Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


separuh dari penduduk yang terdiri dari 4.3 juta orang terusir dari tempat tinggal mereka karena
adanya pembersihan etnis, Kesepakatan Dayton (Persetujuan Kerangka Umum untuk Perdamaian
di Bosnia dan Herzegowina) ditandatangani dalam tahun 1995. Kesepakatan ini menetapkan
kelangsungan Bosnia Herzegowina sebagai suatu negara, dengan menciptakan dua entitas
konstituensi – Federasi Bosnia dan Herzegowina (dengan mayoritas Bosniak pasca perang [Muslim]
dan Kroasia) yang berdiri di atas 51 persen dari seluruh negeri, dan Republik Srpska (kebanyakan
dihuni oleh Serbia Bosnia) pada luas tanah sisanya (49 persen). Sebagian besar kesepakatan ini
melembagakan pembagian de-fakto Bosnia-Herzegowina yang berdasarkan lokasi terakhir pihak-
pihak yang berperang.

Tiap entitas konstituen mempunyai struktur legislatif dan administrative sendiri. Federasi Boasniak-
Kroasia mempunyai sistem gabungan dengan seorang presiden dan suatu parlemen yang harus
menyetujui pilihan presiden mengenai perdana menteri. Republik Srpska menganut sistem
parlemen dan presiden. Dari kedua sisi, kaum nasionalis sejauh ini dapat mendominasi politik
lewat patronase dan penyebaran berita mengenai rasa tidak aman etnis.

Lembaga-lembaga pusat negara lemah. Majelis Parlemen mempunyai dua kamar – Majelis Rakyat
dan Majelis Perwakilan. Majelis Rakyat terdiri dari 15 anggota – 5 orang dari tiap sub kelompok
penduduk (Kroasia, Bosniak [Muslim] dan Serbia) – mendapatkan pencalonan dari 42 anggota
Federasi Bosnia – Kroasia Federasi dan 14 orang lagi dari Republik Sprska. Mayoritas dari mereka
yang hadir dalam kedua kamar merupakan syarat dasar untuk membuat keputusan dalam Majelis
Parlemen. Tetapi tiap rakyat konstituen mempunyai hak untuk mendeklarasikan keputusan yang
akan diambil sebagai suatu yang “membahayakan kepentingan vital”. Dalam hal seperti itu maka
kesepakatan dari kelompok mayoritas dalam tiap perwakilan kelompok etnis akan dibutuhkan.

Juga terdapat presidium kepresidenan yang terdiri dari tiga anggota masing-masinya merupakan
pemimpin yang terpilih secara langsung dari tiap kelompok etnis. Keputusan mayoritas mungkin
dibuat; akan tetapi keputusan-keputusan yang “membahayakan kepentingan vital” dapat diajukan
kepada baik anggota Bosniak maupun Kroasia dari Dewan Federasi Bangsa-Bangsa, atau kepada
Majelis Republic Sprska, di mana sebuah suara dua pertiga dari kelompok yang relevan dapat
membatalkan suatu keputusan. Presidium kepresidenan menunjuk pemerintah, atau Dewan
Menteri. Untuk Dewan Menteri ini, tak lebih dari dua pertiga dari para menteri dapat berasal
dari Federasi dan wakil menteri mungkin tidak berasal dari rakyat pemilih yang sama
konstituensinya dengan wakil menteri itu.

Semua mekanisme pusat bagi negara memerlukan persetujuan dan konsensus yang luas agar
dapat berfungsi. Mengingat adanya rasa permusuhan dan tidak adanya rasa percaya, konsensus

                                                                                                237
Bagian II:
Makalah Konferensi


demikian tidak ada. Nampaknya, konsentrasi kekuasaan pada tingkat entitas merupakan
penghalang utama bagi transisi Bosnia ke demokrasi multi-etnis, dan juga bahwa terdapat perlunya
untuk memperkuat institusi pusat Bosnia sebaik juga menyelenggarakan pemerintahan yang efektif
pada tingkat sub-entitas (kantong-kantong dan kota-kota besar). Pemerintah pusat perlu membuat
sumber daya keuangannya sendiri tidak tergantung pada entitas-entitas itu.

Terdapat keikutsertaan internasional dalam semua aspek proses perdamaian. Kantor Perwakilan
Tinggi, yang berada di bawah wewenang Dewan Keamanan P.B.B makin banyak harus membuat
keputusan-keputusan yang mengikat mengenai pejabat-jabat lokal yang bandel. Tentara perdamaian
yang dipimpin oleh NATO, yang pada awalnya berjumlah hanya 60,000 orang, akan tetap
berada di tempatnya dengan jumlah hanya kira-kira 20,000 orang saja.

Pengamatan
Masing-masing dari kasus ini menggambarkan otonomi atau bentuk-bentuk lainnya devolusi
bukan sebagai suatu perubahan mendadak dan sekaligus, tetapi sebagai suatu proses yang bisa
terputus-putus dan yang pada akhirnya terikat untuk menyelesaikan akar masalah politik. Di
Israel dan Palestina, pengalihan tanah dan otonomi ke Kekuasaan Nasional Palestina didasarkan
pada premis akan adanya rasa stabilitas, kepercayaan dan keamanan yang kesemuanya tidak lagi
ada. Di Irlandia Utara, “pemerintahan lokal” yang telah didevolusi terus bekerja dengan tergantung
pada kemajuan pelucutan paramiliter dan reformasi polisi, yang keduanya merupakah masalah.
Di Afrika Selatan, devolusi kekuasaan kepada pemerintahan-pemerintahan lokal dan metropolitan
akan diaktualisasikan hanya secara sedikit-sedikit semetnara pemerintahan public lokal
diberdayakan. Di Siprus, perundingan-perundinganyang telah menyepakati prinsip-prinsip luas
federalisme telah terjadi sejak pertengahan tahun 1970-an tetapi perundingan-perundingan itu
macet karena adanya berbagai pandangan mengenai bagaimana mengoperasionalkan konsep ini.
Di Bosnia-Herzegowina, organ-organ pemerintah pusat yang diperlukan untuk mencegah negeri
itu terpecah secara etnis perlu waktu lama untuk dapat beroperasi secara penuh, di tengah adanya
rasa saling tidak percaya.3

Penyesuaian-penyesuaian terhadap struktur negara dapat terjadi lewat serangkaian perundingan
bertahap atau dapat dirancang sekaligus secara terinci. Pengalihan bertahap ke arah suatu struktur


3
 Terdapat contoh-contoh keberhasilan otonomi dan federalisme. Belgia menggunakan sistem federal dengan dua komunitas
di mana mayoritas yang berbahasa Belanda setuju untuk berbagi kekuasaan dengan minoritas yang berbahasa Perancis.
Ada yang mempertahankan otonomi untuk masalah-masalah komunitas sendiri (bahasa, pendidikan, pemerintahan atau
daerah-daerah homogen) dan kekuasaan bersama yang meliputi pembagian kekuasaan eksekutif dan kekuasaan melakukan
veto untuk masalah-masalah antar komunitas. Struktur federalis Amerika Serikat melampaui, bukan mempertahankan,
politik etnis karena batas-batas negara-negara bagian didasarkan lebih pada kriteria geografi dan sejarah daripada etnis.

238
                                                                       Pleno V: Memperkuat Otonomi Daerah
                                                                      Mendorong Demokrasi Melalui Konstitusi


baru dapat terganggu; juga, hal-hal yang akan dipecahkan di masa yang akan datang sulit
dinegosiasikan secara berhasil oleh karena tekanan-tekanan sekarang ini dan rasa mendesak
berkurang dan para penentang otonomi mempunyai waktu untuk menyusun barisan mereka
(yaitu Israel/Palestina dan Irlandia Utara). Namun demikian, penciptaan sesuatu secara sekaligus
juga sulit karena adanya masalah-masalah yang pelik yang dapat menghambat persetujuan (yaitu
Siprus). Juga penciptaan seperti itu tidak memungkinkan adanya umpan balik dan kemungkinan
mempelajari apa yang mungkin menjadi konsekuensi yang tidak dapat diprediksi. Pendekatan
jalan tengah akan menjelaskan prinsip-prinsip luas otonomi dan restrukturisasi dan akan
menciptakan mekanisme – supervisi internasional, pengawasan oleh pengadilan atau badan politik
khusus – yang menjamin bahwa otonomi atau restrukturisasi lainnya akan diimplementasikan.

Otonomi dan bentuk-bentuk lainnya devolusi berurusan dengan pengalihan kekuasaan negara
kepada unit-unit sub-negara sebagai suatu cara untuk mempertahankan keutuhan negara dan
untuk mengakomodasi perbedaan-perbedaan etnis dan teritorial. Teknik lainnya – yaitu pembagian
kekuasaan – dapat terjadi pada salah satu atau semua tingkat pemerintah –nasional, provinsi dan
lokal – dan membawa semua kelompok etnik utama ke dalam pemerintahan dan menjamin
bahwa kaum minoritas mempunyai pengaruh dalam pembuatan kebijakan mengenai hal-hal
yang sensitif. Alat-alat pembagian kekuasaan termasuk eksekutif kabinet koalisi, veto kaum
minoritas mengenai masalah-masalah yang sensitif dan proporsionalitas dalam semua bidang
kehidupan publik. Pendekatan pembagian kekuasaan digunakan di Bosnia pasca perang, di Irlandia
Utara, Siprus dan Lebanon sebelum tahun 1970an, di Afrika Selatan selama transisi dari akhir
masa apartheid ke masa demokrasi mayoritas dewasa ini, dan pendekatan ini sekarang sedang
diformulasikan untuk menyelesaikan konflik Slavia-Albania di Macedonia.

Pendekatan-pendekatan pembagian kekuasaan dapat menekankan pendekatan-pendekatan “blok-
blok bangunan kelompok” atau “integratif.4 Dalam yang pertama, kelompok-kelompok (biasanya
partai-partai politik yang secara etnis homogen) merupakan blok-blok pembangun bagi suatu
masyarakat baru. Alat-alat yang digunakan dalah proporsionalitas kelompok etnis dalam pemilihan
umum dan posisi-posisi administratif, otonomi teritorial kepada kelompok-kelompok etnis dan
pengakuan mengenai hak-hak kelompok. Dalam yang kedua, pendekatan integratif, terdapat
usaha untuk mengembangkan aliansi politik di atas jalur-jalur konflik, menciptakan insentif bagi
kepemimpinn politik moderat dan meningkatkan suara minoritas dalam pengambilan keputusan
mayoritas.



4
 Timothy D. Sisk, Power Sharing and International Mediation in Ethnic Conflicts (Washington, D.C., U.S. Institute of
Peace, 1996).

                                                                                                                239
Bagian II:
Makalah Konferensi


Masing-masing dari strategi yang dibicarakan dalam makalah ini – apakah devolusi kekuasaan
lewat otonomi, federalisme dan/atau pemberdayaan pemerintahan lokal, atau penciptaan demokrasi
dengan pembagian kekuasaan – mempunyai kesamaan karena mereka mengusahakan berfungsinya
demokrasi di tengah perbedaan etnik dan konflik politik. Semua pendekatan ini dapat digunakan
untuk memperluas demokrasi sehingga ia akan bersifat lebih inklusif. Dengan cara ini, konflik-
konflik kekerasan dapat dihindari karena kaum minoritas mempunyai saluran politik yang sah
untuk digunakan dan tidak lagi perlu untuk melakukan kekerasan dalam memajukan kepentingan
mereka.

Pada saat yang sama, agar dapat efektif dalam situasi-situasi yang berbeda-beda secara etnis,
pendekatan-pendekatan ini hendaknya mendorong aliansi antar etnik sehingga struktur-struktur
baru tidak mempertahankan politik etnik. Pengaturan-pengaturan kelembagaan – otonomi lokal
dan regional, federalisme, desentralisasi, pembagian kekuasaan – haruslah berusaha untuk
mengakomodasikan perbedaan-perbedaan dan kepekaan kebudayaan ketika pada saat yang sama
pengaturan seperti itu membina nilai-nilai nasional yang dianut bersama dan melindungi hak
asasi semua orang.

Otonomi dan pengaturan-pengaturan kelembagaan lainnya yang telah dibicarakan ini mempunyai
potensi untuk melembagakan dan mengabadikan saling akomodasi antara kaum-kaum minoritas
dan pemerintah. Pada saat yang sama, sebagaimana diingatkan kepada kita oleh Lapidoth (1996),
kesemuanya itu bukanlah obat. Mereka tidak dapat menciptakan kehendak untuk berkompromi,
tetapi dapat membantu membentuk isinya.




240
            Lokakarya I: Peran Peradilan dalam
            Keputusan Peradilan Konstitutional




Lokakarya I
Peran Peradilan dalam
Keputusan Peradilan
Konstitutional




                                          241
Bagian II:
Makalah Konferensi




242
                                                                                Lokakarya I: Peran Peradilan dalam
                                                                                Keputusan Peradilan Konstitutional


            Kronologi Perkembangan Konsep Judicial Review
                      dan Mahkamah Konstitusi1
                                              Oleh Ibrahim Assegaf

1945
Pembentukan UUD 1945 dalam BPUPKI dan PPKI
Terjadi perdebatan tentang kekuasaan yudikatif untuk menilai suatu peraturan sesuai dengan
konstitusi. M. Yamin mengusung perlunya kekuasaan tersebut dilaksanakan oleh Mahkamah
Agung. Namun Soepomo menentangnya dengan argumen:

    1. Kekuasaan demikian terdapat pada negara yang menganut sistim pemisahan kekuasaan
       (konsep trias politica). Sementara Rancangan UUD tidak, sehingga kekuasaan yudikatif
       tidak mengontrol kekuasaan legislatif sebagai pembentuk undang-undang;
    2. UUD hanya mengenai aturan-aturan yang pokok dan luas sehingga dapat menimbulkan
       interpretasi berbeda. Jika dikemudian hari terdapat pertentangan antara suatu UU dengan
       UUD, hal itu lebih banyak dipengaruhi oleh faktor politis, sehingga apabila kewenangan
       itu dimiliki MA yang notabene lembaga yang notabene lembaga yudikatif maka akan tidak
       baik bagi perkembangan Indonesia mendatang. Menurut Soepomo juga, di negara-negara
       lain seperti Austria, Ceko-Slowakia dan Jerman, kewenangan tersebut tidak dilaksanakan
       oleh MA, melainkan oleh suatu pengadilan khusus yang memang khusus menangani masalah
       konstitusi.
    3. Para ahli hukum saat itu tidak cukup jumlahnya atau tidak memiliki pengalaman dalam
       melaksanakan kewenangan tersebut

Akhirnya BPUPKI dan PPKI menolak usul tersebut dan tidak dimasukkannya ke dalam UUD
sebagai bagian wewenang yudikatif MA.

1949
Konstitusi RIS 1949
Dalam Konstitusi RIS, kewenangan untuk menilai apakah suatu UU negara bagian bertentangan
atau tidak dengan UU Federal dan Konstitusi RIS diberikan kepada MA dengan pertimbangan
(i) MA adalah badan yang memegang dan menjalankan kekuasaan peradilan federal tertinggi; (ii)
anggota-anggota MA terdiri dari ahli-ahli hukum dengan pengetahuan, prestasi dan pengalaman
melebihi hakim-hakim lain di tingkat bawahan; (iii) merupakan lembaga yang tugasnya di bidang
hukum termasuk menilai UU.
1
 Kronologi di atas disusun dari berbagai sumber, media masa, literatur (buku), makalah seminar dan jurnal, serta dokumen
resmi MPR.

                                                                                                                    243
Bagian II:
Makalah Konferensi


1950
UUDS 1950
Berbeda dengan Konstitusi RIS, menurut UUDS penilaian terhadap kesesuaian suatu UU terhadap
konstitusi tidak dapat dilakukan oleh kekuasaan manapun karena dalam UUDS 50 menganut
sistem dimana kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilaksanakan oleh Pemerintah dan DPR.
Salah satu wujudnya adalah pembentukan perundang-undangan. Sehingga produk UU yang
merupakan salah wujud pelaksanaan kedaulatan rakyat oleh pemerintah dan DPR tidak dapat
dinilai pertentangannya dengan konstitusi.

1970
UU 14/1970 tentang Kekuasaan Kehakiman
Dalam UU ini kewenangan untuk menilai kesesuaian suatu peraturan dengan peraturan yang
lebih tinggi (judical review) diberikan kepada MA. Namun kewenangan itu, terbatas pada peraturan
yang tingkatnya lebih rendah dari UU (Psl 26 UU 14/1970). UU 14/1970 tidak mengatur penilaian
UU terhadap UUD.

1973
TAP MPR VI/1973
Menetapkan wewenang MA untuk melakukan judicial review terhadap peraturan yang lebih
rendah dari UU.

1978
TAP MPR III/1978 tentang Susunan dan Kedudukan Lembaga Tinggi Negara
Menegaskan kewenangan judicial review MA terhadap peraturan yang lebih rendah dari UU (Psl.
11 TAP III/1978).

1985
Pembentukan UU Mahkamah Agung No. 14/85
Kewenangan MA tersebut di atur kembali (Psl 31 UU No. 14/1985); namun seperti sebelumnya,
MA hanya berwenang untuk menilai peraturan yang berada di bawah UU.

1993
Perma 1/93 Tentang Hak Uji Materiil tertanggal 15 Juni 1993
Perma ini muncul sebagai reaksi terhadap permohonan judicial review kepada MA terhadap
Permenpen No. 01/Per/Menpen/1984 tentang Surat Izin Usaha Penerbitan Pers (SIUPP) sekitar
7 bulan sebelumnya.


244
                                                              Lokakarya I: Peran Peradilan dalam
                                                              Keputusan Peradilan Konstitutional


1995
MA mengusulkan pembentukan Mahkamah Konstitusi yang berfungsi meneliti apakah semua
produk perundang-undangan yang ada telah sesuai dengan UUD 45. Usul ini ditentang dengan
alasan hanya akan menimbulkan birokrasi baru. Yang lebih penting adalah mengaktifkan peran
judicial review MA terhadap peraturan yang berada di bawah UU. Ketentuan UU buatan
pemerintah dan DPR relatif masih bagus dan belum banyak yang menyimpang dari UUD
dibanding peraturan yang lebih rendah dari UU.

1997
Juni
Gagasan untuk memperluas kewenangan MA melaksanakan judicial review termasuk UU kembali
di tentang, dengan dalih judicial review terhadap UU lebih sesuai diberikan kepada MPR dengan
cara lebih mengaktifkan BP MPR.

Oktober
Pakar HTN memandang perlunya TAP MPR guna memberikan wewenang kepada MPR untuk
melakukan judicial review secara luas tidak hanya terhadap peraturan yang berada di bawah UU
melainkan juga terhadap peraturan perundang-undangan yang berada di bawah UUD 45 serta
terhadap semua kebijakan eksekutif yang bertentangan dengan UUD 45.

November
F-PDI mengusulkan untuk memberi MA kewenangan melakukan judicial review terhadap UU,
namun PAH II BP MPR menolak, dengan alasan MA tidak berhak untuk melakukannya erhadap
ketentuan hasil lembaga tinggi negara. F-KP, F-UD, F-PP, F-ABRI menyatakan bahwa yang
berhak melakukan judicial review terhadap UU adalah lembaga yang menghasilkan UU tersebut,
yaitu pemerintah dan DPR.

Berkembang pula pemikiran bahwa sebaiknya kewenangan MA melakukan judicial review dihapus
karena tidak sesuai dengan sistim yang dianut dalam UUD 45. Sebaiknya hakim diberi kewenangan
dasar untuk mengenyampingkan ketentuan dalam UU maupun peraturan di bawahnya jika
bertentangan dengan UUD 45. Sementara pengujian terhadap UU itu sendiri dilakukan oleh
Presiden dengan DPR atau dengan cara mengajukannya kepada MPR setiap menjelang Sidang
Umum MPR.




                                                                                            245
Bagian II:
Makalah Konferensi


1998
Berkembang pendapat bahwa seharusnya MA melakukan constitutional review karena MA
merupakan lembaga formal yang berwenang untuk menyelesaikan masalah konstitusional. Untuk
itu, MA harus diberi kewenangan melakukan constitutional review, bukan hanya sebagai pelaksana
undang-undang, dalam rangka menjamin kekuasaan kehakiman.

1999
Mei
MA mengeluarkan Surat Edaran MA No. 1/1999 tentang judicial review dalam rangka
memperbaharui teknis pelaksanaan judicial review yang sebelumnya diatur dalam Perma 1/83.
Perbedaan prinsipiil dengan aturan sebelumnya adalah permohonan dapat juga diajukan terpisah
dari suatu perkara (permohonan).

Mei – Juni
Beberapa pengacara anggota AAI mengajukan permohonan judicial review pada MA atas PP 17/
1999 tentang BPPN dengan dalil bertentangan dengan UU Perbankan dan UU lainnya. MA
menolak permohonan tersebut dengan pertimbangan asas manfaat, dimana pembentukan BPPN
untung menanggulangi krisis perbankan.

2000
Juni: Kesepakatan Tim Perumus PAH I BP MPR
Dalam pembahasan Tim Perumus PAH I BP MPR tahun 2000 mengenai Bab Kekuasaan
Kehakiman, sempat terjadi beberapa pendapat mengenai perlu atau tidaknya pengaturan mengenai
Mahkamah Konstitusi. Akhirnya dicapai kesepakatan:

      1. MK diperlukan, namun sifatnya hanya sementara (ad hoc), hanya MA yang berwenang
         mengusulkan pembentukannya kepada MPR dan pengaturannya lebih lanjut diserahkan
         kepada UU.
      2. Perlu dibentuk MK yang sifatnya permanen dalam lingkungan MA. MA mengusulkan
         pembentukan MK pada MPR, dimana Presiden, MA, dan DPR mengusulkan anggotanya.
         Oleh karena itu, kewenangan MK antara lain: (i) menguji secara materiil atas UU dengan
         UUD dan pertentangan antar UU; (ii) memberikan putusan atas pembubaran parpol; (iii)
         memberikan putusan atas sengketa keabsahan hasil pemilu; (iv) memutus sengketa antara
         instansi pemerintah pusat, pemerintah pusat dengan daerah, dan antara pemerintah daerah
         dengan pemerintah daerah lainnya (v) memberikan pertimbangan hukum kepada DPR
         mengenai laporan perilaku Presiden yang mengkhianati negara dan/atau merendahkan


246
                                                               Lokakarya I: Peran Peradilan dalam
                                                               Keputusan Peradilan Konstitutional


      martabat lembaga kepresidenan (tidak dijelaskan apakah pertimbangan ini mengikat atau
      tidak) ; (vi) memutus gugatan yang berdasarkan UUD
   3. MK tidak perlu dibentuk, karena tugasnya dilaksanakan oleh MA.

Juli: Pembahasan Amandemen Kedua UUD 45 oleh PAH I BP MPR
Tim ahli mengusulkan untuk segera dibentuk MK. Usul itu diterima dalam rapat pleno ke-26.
Dalam pasal 25B, Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman dan Penegakan Hukum dalam Rancangan
Amandemen Kedua UUD 45 yang disiapkan oleh PAH BP MPR, Mahkamah Konstitusi
direncanakan untuk mempunyai tiga kewenangan: (i) menguji secara materiil atas UU dan UUD;
(ii) memutus atas pertentangan antar UU; (iii) memutus sengketa kewenangan antar lembaga
negara, antara pemerintah pusat dengan daerah, antar pemerintah daerah.

Tentang kedudukan MK, F-PDIP dan F-PPP setuju jika MK berdiri sendiri di luar struktur MA.
Sebaliknya F-PG tidak setuju, dengan alasan bahwa MA harus dilihat sebagai pucuk tertinggi
kekuasaan kehakiman yang mencerminkan nilai-nilai keadilan, demokrasi dan menjaga amanat
konstitusi. Sebaiknya MK dilekatkan dengan MA hanya fungsinya saja yang berbeda. MK
menangani persoalan hukum yang wilayahnya tidak mampu dijangkau MA. Dalam kesepakatan
finalisasi PAH I BP MPR, 22 Juli 2000, PAHI menyepakati MK berada dalam lingkungan MA.

Agustus: Sidang Tahunan I MPR
Dalam pandangan umum Sidang Paripurna MPR 10 Agustus 2000, beberapa fraksi menanggapi
usul pembentukan MK:
   1. F-PBB memahami bahwa adanya MK ini adalah dalam rangka menyempurnakan sistem
      pemerintahan, dimana MK dimaksud sebagai sebuah mahkamah yang bertugas menjaga
      kemurnian pelaksanaan konstitusi dan mengadili sengketa-sengketa kewenangan antar
      lembaga negara dan pertentangan antar UU.
   2. F- PG tidak menyinggung secara spesifik, namun menilai bahwa perlu ditegaskan
      kewenangan MA dalam melaksanakan judicial review.
   3. F-PDU menyatakan dukungannya terhadap hasil yang dicapai oleh BP MPR
   4. F-PPP berpendirian terhadap legislative review ini tetap berada pada MPR dan bukan berada
      di MA. Apalagi MK itu berada di lingkungan MA; tidak mungkin MK yang memiliki
      wewenang yang lebih dan berbeda ada di bawah MA. Oleh karena itu, keberadaan MK ini
      bukan saja masih perlu dipertanyakan tetapi ditinjau/ditelaah kembali, apalagi masih
      terdapat alternatif-alternatif yang belum diputuskan oleh BP MPR.
   5. F-UG berpendapat bahwa kewenangan yang diberikan kepada MK diharapkan dalam rangka
      untuk menyelesaikan persengketaan dengan cepat. Melihat kewenangan MK tsb, sudah
      sewajarnya diperlukan persyaratan yang tidak mudah untuk menjadi anggotanya.

                                                                                             247
Bagian II:
Makalah Konferensi


      Memperhatikan fungsi dan peran MK tersebut, maka kedudukan MK lebih tepat mandiri,
      terlepas dari pengaruh kekuasaan manapun.

Walaupun bab ini dibahas dalam ST I MPR, namun tidak dicapai kesepakatan karena tidak
selesainya pembahasan dalam Komisi A akibat pertimbangan politis tertentu. Oleh karena itu,
MPR menerbitkan TAP (TAP MPR III/2000), yang menegaskan kembali bahwa judicial review
atas UU dan UUD 45 serta TAP MPR ada di tangan MPR, sedang MA hanya berwenang untuk
menguji peraturan di bawah UU.

2001
Maret - April
Beberapa pengacara yang mewakili Hakim Agung yang dituduh menerima suap mengajukan
permohonan judicial review kepada MA dengan dalil PP 19 tahun 2000 bertentangan dengan
UU Anti Korupsi. MA menerima permohonan tersebut dan menyatakan PP 19 tahun 2000
tentang TGTPK batal demi hukum.

Mei
PAH II BP MPR menyusun rancangan perubahan Peraturan Tata Tertib MPR dimana jika disetujui
dalam ST 2001, BP MPR akan memiliki kewenangan melakukan uji materiil atas UU, TAP
MPR, dan UUD. Walaupun mengakui MK yang seharusnya berwenang, sebelum terbentuk BP
sesuai TAP MPR III/2000, BP MPR yang melaksanakannya.

Tim Ahli menentangnya, dengan alasan pada ST MPR 2000, PAH BP MPR telah sepakat
memberikan wewenang tersebut kepada MA selaku lembaga peradilan tertinggi. Alasan lain,
kewenangan itu adalah milik lembaga peradilan dan MA dapat membentuk kompartemen baru.
Selain itu, BP MPR sifatnya ad hoc dan belum ada persoalan mendesak yang harus diselesaikan.
Ketua MA mendukung pendapat ini, pertentangan aturan adalah persoalan hukum dan bukan
politik sehingga yang memutus perkara adalah badan peradilan, bukan badan politik seperti
DPR atau MPR.

Agustus
Kembali marak perdebatan seputar pembentukan MK, antara lain:
  1. MK perlu dibentuk sebagai lembaga yang melakukan penafsiran tentang konstitusi yang
     selama ini sering ditafsirkan secara berbeda. Mahkamah Konstitusi diharapkan dapat untuk
     menengahi konflik antara lembaga negara saat itu antara presiden dan DPR.
  2. Pembentukan MK adalah ide positif, mengingat bahwa secara kuantitaf dan kualitatif banyak
     peraturan di tingkat UU yang tidak sejalan dengan cita-cita hukum dalam Pembukaan dan

248
                                                               Lokakarya I: Peran Peradilan dalam
                                                               Keputusan Peradilan Konstitutional


      Batang Tubuh UUD 45. Namun keberadaan MK juga bermasalah dalam keseluruhan
      sistem ketatanegaraan. Keberadaan MK, baik berdiri sendiri, dalam lingkungan MA,
      maupun jika wewenangannya diberikan kepada MA, lebih tinggi dari Presiden dan DPR,
      yang notabene lembaga yang secara bersama-sama berwenang membentuk UU. Oleh karena
      itu, harus dipertimbangkan perlunya JR melalui MK/MA atau cukup legislative review
      melalui MPR sebagai pelaksana kedaulatan rakyat.

Pembicaraan tentang pentingnya MK salah satunya karena mudahnya Presiden dijatuhkan saat
ini, seperti yang terjadi pada Gus Dur. Padahal, bila mengikuti semangat UUD 45 yang menganut
sistem presidensial, eksekutif tidak mudah digoyang di tengah jalan. Hal ini diakibatkan adanya
perbedaan penafsiran di kalangan MPR itu sendiri terhadap pelanggaran haluan negara yang ada
di dalam UUD 45.

September: Pembahasan Amandemen III UUD 1945
Atas usulan Tim Ahli BP MPR, seluruh fraksi dalam PAH I BP MPR setuju untuk memasukkan
aturan tentang MK dalam Amandemen III UUD 45. Namun, belum disepakati kedudukan MK;
apakah akan berdiri sendiri atau menjadi bagian dari MA. Tim Ahli BP MPR mengusulkan
keberadaan Mahkamah Konstitusi terpisah dari MA. Selain itu, dalam PAH I berkembang pendapat
bahwa MK melakukan judicial review terhadap UU sedangkan MA terhadap peraturan yang
berada di bawah UU.

Dalam Pasal 24A Rancangan Amandemen UUD 1945, Tim Ahli merumuskan Mahkamah
Konstitusi berwenang antara lain: (i) memutus perkara pada tingkat pertama dan terakhir untuk
menguji materi undang-undang dan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang;
(ii) memutus sengketa antar lembaga negara, antar pemerintah pusat dan pemerintah daerah,
dan antar pemerintah daerah dalam menjalankan perundang-undangan.




                                                                                             249
Bagian II:
Makalah Konferensi




250
                     Lokakarya 3: Mendefinisikan Peran
       Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu




Lokakarya 3
Mendefinisikan
Peran Legislatif &
Eksekutif, serta Peran
Sistem Pemilu




                                                    251
Bagian II:
Makalah Konferensi




252
                                                                   Lokakarya 3: Mendefinisikan Peran
                                                     Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu


               Reformasi Pemilihan Umum di Indonesia
                                   Oleh Dr. Benjamin Reilly

Pemilihan umum Indonesia dalam tahun 1999 dilaksanakan menurut sistem pemilihan yang
benar-benar unik di dunia. Pemilihan anggota-anggota legislatif dilaksanakan menurut bentuk
representasi proporsional menurut daftar kepartaian (PR) yang menjamin bahwa partai-partai
diwakili dalam proporsi yang cukup memadai dengan perolehan suara mereka.

Namun demikian, cara pengalokasian calon-calon individual untuk mewakili distrik-distrik
tertentu merupakan sumber kebingungan yang sangat besar dan tidak dapat dikatakan telah
berjalan dengan efektif. Tentu saja tidak ada pemilihan umum untuk posisi yang paling berkuasa
di Indonesia: posisi presiden. Alih-alih, susunan kekuatan partai dalam Dewan Perwakilan Rakyat
yang menentukan pemilihan presiden. Makalah ini menyarankan sejumlah reformasi yang mungkin
dilakukan terhadap DPR dan sistem pemilihan presiden.

Untuk DPR, saya mempertimbangkan argumentasi-argumentasi yang menentang dan yang
menyetujui dua alternatif yang dibicarakan secara luas untuk menggantikan sistem yang sekarang
ini berlaku, yaitu sistem “distrik” dan sistem “gabungan”. Dengan sistem “distrik”, tiap anggota
DPR mewakili suatu distrik geografis tertentu, sedangkan dengan sistem “gabungan” kebanyakan
anggota dewan dipilih dari distrik-distrik walaupun sebagian juga dipilih menurut representasi
proporsional pada tingkat nasional.

Untuk kursi kepresidenan, saya meninjau berbagai opsi yang dapat diambil untuk memilih kepala
negara secara langsung. Dalam kedua hal ini, saya akan mempergunakan bandingan internasional
dan melihat apa yang dilakukan oleh negara-negara lain di kawasan ini serta juga mendiskusikan
sejumlah opsi yang secara khusus sesuai walaupun berasal dari kawasan yang lebih jauh.

Sistem distrik: kemaslahatan dan kerugian
Sistem distrik digunakan secara luas di negara-negara seperti Indonesia, yaitu negara-negara yang
luas dan mempunyai banyak daerah. Sistem ini digunakan oleh sebagian besar dari sepuluh negara
demokrasi yang telah mapan dan yang terbesar di dunia dalam hal ukuran geografis maupun
jumlah penduduk (misalnya India, Amerika Serikat, Perancis, Kanada, Australia dll.). Alasannya
sederhana saja: di negara-negara yang luas dengan daerah-daerah geografi yang berbeda-beda,
kebhinekaan itu harus diwakili di legislatif dengan menggunakan unit-unit wilayah sebagai dasar
untuk memilih anggota-anggota dewan.



                                                                                                  253
Bagian II:
Makalah Konferensi


Salah satu akibat diberikannya perwakilan distrik yang lebih besar biasanya adalah untuk
meningkatkan akuntabilitas pemilihan – yaitu, akuntabilitas anggota-anggota individual dewan
terhadap daerah pemilihan mereka. Secara internasional, sejumlah negara yang luas dengan
wilayah yang beragam dan yang menggunakan PR (misalnya Afrika Selatan) sedang juga
mempertimbangkan perubahan ke sistem yang berdasarkan distrik dengan maksud untuk mencapai
akuntabilitas geografi yang lebih besar antara politisi dan daerah pemilihan dan juga untuk
membuat politisi lebih responsif terhadap pemilih mereka.

Menurut riset, politisi yang dipilih dari distrik-distrik yang secara geografis kecil ukurannya lebih
responsif dan lebih bertanggung-jawab terhadap daerah pemilihan daripada mereka yang dipilih
berdasarkan daftar kepartaian yang luas. Juga mereka ini cenderung untuk bekerja lebih keras
untuk memuaskan konstituen mereka. Terdapat kecenderungan bahwa anggota dewan yang bekerja
paling keras adalah mereka yang berasal dari kursi yang paling marjinal. Mereka inilah yang sadar
benar bahwa setiap suara akan sangat berarti dalam pemilihan umum berikutnya dan oleh karena
itu mereka sangat menekankan usaha melayani keperluan distrik.

Terdapat keuntungan lain dari pelaksanaan sistem distrik. Yang terpenting adalah layanan terhadap
konstituen: dalam hal ini anggota-anggota lokal berada dalam dewan terutama untuk mewakili
distrik yang memilih mereka dan membawa keuntungan untuk serta melayani distrik tersebut.
Dalam banyak negara berkembang, misalnya, layanan lokal sangat diperlukan: untuk jalan raya,
pemeliharaan kesehatan dan sebagainya. Oleh karena itu sebagian orang memberikan argumentasi
bahwa seorang anggota dewan yang mewakili kepentingan suatu distrik lebih penting daripada
seseorang yang kesetiaan utamanya diberikan kepada partainya sendiri, suatu hal yang sering
terjadi dalam sistem PR.

Pilihan penting yang tersedia ketika sistem distrik diperkenalkan adalah sebagai berikut:

1. Sistem apa yang akan digunakan untuk menghitung suara bagi kursi daerah?

Ada beberapa pilihan. Pilihan yang termudah, tapi juga terburuk, adalah pluralitas atau persaingan
untuk memenangkan suara terbanyak dalam suatu distrik. Mereka yang memenangkan suara
terbanyaklah yang akan terpilih. Pilihan ini adalah pilihan terburuk karena dengan demikian
seorang calon akan dapat dengan mudah terpilih walaupun ia mengumpulkan suara lebih sedikit
dari mayoritas. Misalnya terdapat 10 orang calon yang mengumpulkan jumlah suara yang kurang
lebih sama. Dalam hal ini pemenangnya adalah calon yang memenangkan sedikit lebih dari 10
persen suara.


254
                                                                   Lokakarya 3: Mendefinisikan Peran
                                                     Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu


Orang ini mungkin calon yang paling tidak populer. Mungkin terjadi bahwa 90 persen dari
daerah pemilihan yang memberikan suara untuk calon-calon lain lebih menyukai orang lain
daripada calon yang terpilih ini. Sekarang kita bayangkan bahwa terdapat hanya 5, bukan 10,
calon yang bertarung. Dari kelima orang ini, salah seorang adalah seorang ekstremis yang menguasai
30 persen suara tetapi sangat tidak disukai oleh 70 persen lainnya dalam daerah pemilihan.
Berdasarkan sistem pluralitas, calon ini mungkin menang walaupun ia tidak diinginkan oleh
sebagian terbesar dari rakyat di daerah pemilihan itu.

2. Oleh karena itu, sejumlah negara yang menggunakan sistem distrik membuat
   peraturan yang menjamin bahwa calon-calon yang menang harus menerima suara
   mayoritas absolut – lebih dari 50 persen – dari suara agar dapat terpilih.

Hal ini dapat dilakukan dengan beberapa cara namun kesemuanya agak merumitkan proses
pemberian suara. Pertama-tama, harus dilaksanakan pemilihan aduan seminggu atau lebih sesudah
pemilihan pertama. Dalam pemilihan ini dua calon utama yang berasal dari pemilihan yang
pertama beradu satu sama lain secara langsung dan pemenangnya akan dipilih. Namun hal ini
menimbulkan kesulitan-kesulitan besar dalam hal administrasi dan biaya karena pada dasarnya,
dalam banyak kasus, diperlukan pemilihan umum yang kedua.

Di beberapa negara dilaksanakan sistem “aduan segera”. Dalam hal ini kepada pemilih akan
ditanyakan siapa pilihan calon mereka yang kedua atau ketiga seandainya pilihan pertama mereka
gagal terpilih. Suara preferensi ini menjadi penting jika tidak terdapat calon yang memenangkan
suara mayoritas karena dengan demikian calon yang paling populer secara keseluruhan dapatlah
diputuskan. Saya akan membahas pilihan-pilihan ini pada bagian kemudian makalah ini,ketika
saya meninjau sistem pemilihan presiden.

3. Variabel penting lainnya dalam sistem distrik adalah keputusan mengenai
   bagaimana distrik akan dialokasikan dan bagaimana batas-batas distrik akan
   ditentukan.

Dalam beberapa hal, sebuah distrik terdiri dari sejumlah unit pemerintahan, seperti kabupaten.
Sebagian dari unit ini mungkin memilik lebih banyak penduduk (dan pemilih) dari yang lainnya.
Oleh karena itu di banyak negara terdapat peraturan bahwa batas-batas distrik-distrik ini harus
secara teratur disesuaikan sehingga akan selalu terdapat bagian penduduk yang kurang-lebih setara
di tiap distrik. Dengan cara ini jelas bahwa sejumlah distrik dengan jumlah penduduk sedikit
tidak mempunyai otoritas pemilihan yang sama dengan distrik-distrik yang mempunyai jumlah
penduduk yang lebih besar.

                                                                                                  255
Bagian II:
Makalah Konferensi


Sebaliknya, semua distrik mempunyai jumlah orang (pemilih) yang sama dalam batas yang telah
didefinisikan secara hukum – biasanya plus atau minus 10 persen. Tentu saja, hal ini berarti
bahwa batasan-batasan harus selalu dibuat lagi dan disesuaikan. Proses ini rumit dan menelan
banyak biaya. Karena itu dalam beberapa hal, dapat disetujuiadanya disparitas dalam ukuran
distrik yang berbeda-beda. Dengan cara ini, sejumlah negara secara sadar mengizinkan perwakilan
yang berlebihan terhadap daerah-daerah yang penduduknya kurang, terletak jauh atau berada di
daerah perbatasan.

Semua variabel ini didasarkan pada asumsi bahwa memecah-mecah pemilihan dan perwakilan
menjadi ratusan daerah pemilihan yang kecil-kecil merupakan hal yang baik untuk demokrasi.
Namun demikian, sistem distrik juga menimbulkan masalah. Oleh karena pemilihan nasional
dipecah-pecah menjadi ratusan pertarungan lokal yang kecil-kecil, mereka bisa menghukum partai-
partai yang mendapatkan dukungan nasional untuk gerakan-gerakan yang berdasarkan daerah.

Akibatnya, akan terdapat hasil keseluruhan yang tidak adil oleh karena sejumlah partai mungkin
bisa memenangkan sejumlah kursi dalam pemilihan nasional tetapi mereka hampir tak mungkin
menang dalam tingkat-tingkat daerah. Biasanya, pemilihan seperti itu lebih memberikan
kesempatan kepada partai-partai dengan mesin lokal yang paling kuat dan memberikan hukuman
kepada partai-partai yang lebih kecil.

Misalnya, Kevin Evans dari UNDP dalam suatu studi yang dilakukannya dalam tahun 1999
memperhitungkan bahwa partai-partai seperti PPP, PAN dan partai-partai kecil lainnya hampir
tidak memenangkan satu kursipun seandainya pemilihan umum yang terakhir itu dilaksanakan
dengan sistem distrik. Sebaliknya, PDI-P akan mendapatkan jumlah kursi dua kali lebih besar
dari yang diperolehnya sekarang (153 kursi), yaitu hampir 300 kursi. Maka itu pilihan akan
sistem distrik akan mempunyai dampak yang sangat besar dan secara keseluruhan akan
menimbulkan keadaan DPR yang jauh tidak bersifat representatif.

Oleh karena itu, sejumlah sarjana dan analis – dan juga Tim Tujuh, yang bekerja sama dengan
saya dalam tahun 1998 – merekomendasikan bahwa sistem yang berdasarkan distrik harus
dimodifikasi sehingga dalam sistem itu termasuk pula sejumlah kursi yang diperoleh secara
perwakilan proporsional pada tingkat nasional.

Dengan demikian partai-partai yang tidak memenangkan banyak kursi menurut distrik akan
dapat memperoleh perwakilan di dewan. Salah satu argumentasi yang menyetujui pendekatan ini
adalah bahwa sistem campuran ini menggabungkan sistem distrik dan proporsional. Oleh karena


256
                                                                   Lokakarya 3: Mendefinisikan Peran
                                                     Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu


itu, sejumlah negara tetangga Indonesia, seperti Thailand dan Filipina, telah memilih sistem ini
dalam tahun-tahun belakangan ini.

Sistem pemilihan gabungan: pilihan-pilihan apa saja yang tersedia?
Sistem gabungan mempergunakan baik daftar partai untuk perwakilan proporsional maupun
distrik-distrik “yang menang penuh” untuk menjamin bahwa masalah-masalah perwakilan geografi
dan perwakilan proporsional minoritas dapat ditanggulangi. Dalam kebanyakan hal, sistem
gabungan ini memberikan kepada si pemilih pilihan distrik dan pilihan partai pada tingkat nasional
oleh karena sistem ini memerlukan dua kertas suara yang berbeda. Ini berarti bahwa partai-partai
minoritas yang kecil dan yang gagal dalam pemilihan distrik masih juga bisa dapat memenangkan
kursi menurut alokasi proporsional. Bagi mereka hal ini merupakan hadiah dari suara yang mereka
kumpulkan.

Namun satu kelemahan dari jumlah pilihan yang lebih besar adalah bahwa hal ini bisa menciptakan
dua kelompok anggota dewan. Satu kelompok berterima kasih kepada daerah pemilihan mereka
dan karena itu siap melakukan sesuatu untuk distrik mereka. Kelompok kedua adalah mereka
yang dipilih dari daftar kepartaian. Kelompok ini berterima kasih kepada pemimpin-pemimpin
partai mereka dan tidak mempunyai ikatan formal dengan pemilih mereka.

Bersamaan dengan kelemahan ini, kegagalan sistem gabungan untuk menjamin adanya
proporsionalitas yang menyeluruh berarti bahwa sejumlah partai mungkin masih tidak bisa
terwakili walaupun mememangkan kursi dalam jumlah yang cukup besar. Sistem gabungan ini
dapat juga secara relatif bersifat kompleks, terutama bila diperlukan dua suara, dan dapat juga
membingungkan para pemilih mengenai sifat dan operasi sistem pemilihan.

Sistem gabungan telah diperkenalkan di banyak negara demokrasi baru dalam sepuluh tahun
terakhir. Sistem ini merupakan ciri khusus rancangan sistem pemilihan di Asia. Variabel-variabel
penting yang harus diputuskan ketika sistem gabungan diperkenalkan adalah:

   1. Bagaimanakah keseimbangan antara kursi-kursi yang berasal dari pemilihan di
      distrik-distrik beranggota tunggal dan kursi-kursi yang berasal dari pemilihan
      berdasarkan daftar kepartaian?

Dalam sejumlah negara, ada yang jumlah anggota-anggota legislatif yang berasal pemilihan distrik
yang lebih besar daripada mereka yang berasal dari partai sedangkan dalam sejumlah negara
lainnya hampir terdapat keseimbangan yang sempurna (50 – 50). Dalam sejumlah kecil negara


                                                                                                  257
Bagian II:
Makalah Konferensi


lainnya sebaliknya terdapat jumlah anggota legislatif dari partai yang lebih besar daripada mereka
yang berasal dari pemilihan distrik.

Pada prakteknya, di kebanyakan negara di kawasan Asia dan Pasifik yang menggunakan sistem
gabungan (misalnya Jepang, Taiwan, dan lebih baru-baru ini, Filipina dan Thailand) jumlah
anggota legislatif dari distrik lebih banyak daripada yang berasal dari partai. Di Pilipina, misalnya,
80 persen dari kursi yang tersedia diperebutkan dalam pemilihan berdasarkan pluralitas di distrik-
distrik. Sisanya, 20 persen berasal dari pemilihan berdasarkan perwakilan proporsional dari partai-
partai.

      2. Akankah suara berdasarkan daftar kepartaian digunakan untuk menciptakan
         keseimbangan bagi hasil yang tidak proporsional yang beasal dari pemilihan
         distrik?

Masalah ini sangat penting untuk menentukan hasil pemilihan secara keseluruhan. Dalam sejumlah
negara (misalnya Selandia Baru dan Jerman), kursi-kursi yang berasal dari partai dialokasikan
sedemikian rupa untuk menjamin adanya hasil menyeluruh pemilihan yang sepenuhnya
proporsional.

Dengan kata lain, jika sebuah partai memenangkan 40 persen suara tetapi hanya 30 persen dari
kursi di distrik yang beranggota tunggal, maka kursi yang berdasarkan daftar kepartaian akan
dialokasilan sedemikian rupa sehingga secara keseluruhan partai itu memenangkan 40 persen
dari semua kursi. Namun demikian, dalam kebanyakan negara, tidak terdapat keseimbangan
antara keduanya dan kursi-kursi yang berasal dari daftar kepartain hanyalah menjamin diperolehnya
pemilihan oleh partai-partai minoritas bukan berdasarkan geografi.

      3. Akankah pemilih mempunyai dua suara – satu untuk calon distrik mereka dan
         yang lainnya untuk partai – atau hanya satu suara, yaitu hanya untuk calon
         distrik mereka?

Lagi-lagi, pilihan ini mempunyai dampak praktis yang besar. Jika digunakan hanya satu suara,
maka pilihan si pemilih secara efektif dapat dihitung dua kali – sekali untuk menentukan pemenang
dalam suatu konstituensi dan satu kali lagi untuk menentukan alokasi daftar partai.

Yang lebih umum dalam sistem gabungan adalah bahwa seorang pemilih mempunyai dua suara:
satu untuk distrik pemilihan individu tempat mereka terdaftar dan yang satu lagi untuk daftar
nasional. Namun demikian, selama pemilihan untuk dua jenis anggota tidak sepenuhnya terpisah

258
                                                                   Lokakarya 3: Mendefinisikan Peran
                                                     Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu


(seperti di Jepang dan Rusia), maka mungkin saja dijalankan sistem dengan satu suara saja, bukan
dua.

   4. Jenis sistem pemilihan apa yang akan digunakan untuk kursi-kursi distrik?

Pada prakteknya, kebanyakan contoh dari sistem gabungan menggambarkan kombinasi antara
perwakilan proporsional daftar partai dan pluralitas langsung, yaitu pertarungan mengenai siapa
yang lebih dulu sampai (First-Past-The-Post atau FPTP). Dalam sejumlah negara, kontes dua
ronde digunakan jika tak ada yang memenangkan suara dalam mayoritas mutlak di distrik-distrik.

Hal ini mengatasi masalah umum yang biasa terdapat dalam sistem perwakilan proporsional, di
mana seorang calon dengan proporsi kecil suara menang atas lawan-lawannya yang berasal dari
daerah yang terpecah dan mengumpulkan sedikit kurang dari mayoritas. Sistem kontes/aduan
awal menghilangkan kemungkinan terjadinya hal ini, tetapi sistem inipun mempunyai masalah
sendiri karena ronde kedua dari pemilihan harus dilangsungkan seminggu atau dua minggu setelah
pemilihan pertama untuk memperebutkan sejumlah kursi. Salah satu cara untuk menghindari
masalah ini adalah dengan menggunakan “aduan langsung” seperti digambarkan di bawah ini.

Salah satu hal menonjol dari meningkatnya demokratisasi di kawasan Asia Pasifik adalah bahwa
hampir semua negara demokrasi Asia yang telah mapan maupun yang baru muncul kini
menggunakan sistem gabungan.

Di Jepang, negara demokrasi Asia yang paling mapan, reformasi pemilihan umum dalam tahun
1993 menjamin adanya 60 persen kursi yang berasal dari pemilihan di distrik beranggota tunggal
dengan 40 persen sisanya berasal dari partai-partai. Di Filipina, sistem pemilihan barunya membawa
80 persen kursi yang berasal dari pemilihan di distrik-distrik beranggota tunggal, sedangkan 20
persen sisanya berasal dari partai-partai. Taiwan tidaklah lazim karena menggunakan FPTP dalam
distrik dengan banyak anggota bersamaan dengan komponen perwakilan proporsional. Namun,
mayoritas kursi (78 persen) dipilih di distrik, bukan berdasarkan daftar partai.

Reformasi pemilihan umum di Thailand menghasilkan parlemen yang amat menyerupai struktur
yang diusulkan untuk Indonesia. Dewan Perwakilan Thailand akan terdiri dari kombinasi 40
anggota dewan dari konstituensi beranggota tunggal dan 100 anggota dari daftar kepartaian.




                                                                                                  259
Bagian II:
Makalah Konferensi


                     Tabel 1: Sistem Gabungan di Kawasan Asia Pasifik

                      Jumlah kursi      Jumlah kursi        Sistem              Jumlah kursi
                      berdasarkan       berdasarkan         Mayoritas           seluruhnya
                      perwakilan        mayoritas           Pluralitas
                      proporsional      pluralitas

 Jepang                 200 (40%)          300 (60%)        FPTP                      500
 Korea                   62 (21%)          237 (79%)        FPTP                      299
 Kirgistan               15 (23%)           48 (76%)        FPTP                        63
 Filipina                50 (20%)          200 (80%)        FPTP                      250
 Thailand               100 (20%)          400 (80%)        FPTP                      500
 Taiwan                  36 (22%)          125 (78%)        SNTV                      161


Sistem pemilihan presiden
Pilihan-pilihan sistem untuk pemilihan presiden secara langsung lebih bisa dibuat. Oleh karena
hanya terdapat satu posisi dan biasanya satu orang yang akan dipilih (kecuali presiden dan wakilnya
dipilih bersamaan, seperti di Amerika Serikat) maka hampir semua pilihan sistem pemilihan
dapat diperkecil menjadi empat pilihan sederhana saja. Pilihan pertama, yang juga terburuk,
adalah mengikuti cara yang digunakan di AS dan menggunakan badan pemilihan untuk memilih
presiden.

Dengan sistem ini, pemilih tidak secara langsung memilih presiden. Mereka memilih sekelompok
pemilih lainnya, atas dasar populasi, dalam tiap negara bagian. Mereka yang dipilih ini dinamakan
“badan pemilih” (electoral college) dan jumlahnya tergantung banyaknya penduduk di tiap negara
bagian. California, misalnya, mempunyai 54 suara badan pemilih sedangkan negara-negara bagian
yang jumlah penduduk kecil seperti Alaska hanya mempunyai 3 saja. Partai yang memenangkan
pluralitas suara dalam tiap negara bagian memenangkan setiap suara badan pemilihan di negara
bagian itu.

Hal ini dapat menciptakan suatu situasi di mana calon yang kalah dalam pemilihan suara rakyat
masih dapat memenangkan kursi presiden, sebagaimana yang terjadi dalam pemilihan presiden
di AS tahun 2000 yang lalu, di mana Bush memenangkan kursi presiden walaupun ia kalah
sekitar 500,000 suara keseluruhan dari Gore.

Karena alasan ini dan sejumlah alasan lainnya, pilihan mengenai badan pemilihan tidaklah
direkomendasikan. Di sisi itu, hal ini tidaklah sepenuhnya demokratik karena adanya selapisan

260
                                                                  Lokakarya 3: Mendefinisikan Peran
                                                    Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu


pejabat yang tidak dipilih – yaitu anggota badan pemilihan itu sendiri – antara pemilih dan si
presiden. Karena alasan ini, usulan untuk melangsungkan pemilihan presiden secara langsung di
Indonesia hendaknya mempertimbangkan berbagai model pemilihan president secara langsung
lain.

Dua model yang paling umum adalah pluralitas sistem (FPTP) dan sistem aduan dua ronde.
Namun demikian, kedua sistem ini juga mempunyai masalah serius. Sebagaimana telah saya
berikan catatan sebelumnya, sistem pluralitas dapat dengan mudah memilih calon yang sebenarnya
merupakan calon yang secara keseluruhan paling tidak populer.

Di Filipina, misalnya, pemilihan presiden diselenggarakan berdasarkan sistem pluralitas. Sebagai
hasilnya, tak satupun dari calon-calon presiden belakangan ini mampu memperlihatkan dukungan
mayoritas suara. Dalam pemilihan presiden Mei 1992, Fidel Ramos menang hanya dengan
mengumpulkan 23,6 persen suara. Pesaing terdekatnya memenangkan 19,7 persen suara. Dalam
tahun 1998 terdapat 10 calon presiden dan hasil yang terpecah-pecah mendudukan Estrada sebagai
presiden terpilih walaupun ia hanya mengumpulkan kurang dari 40 persen suara.

Dalam keadaan-keadaan seperti ini, dan dengan adanya sejumlah besar calon yang mengikuti
pemilihan presiden, tidaklah mungkin bagi calon yang nantinya berhasil untuk mendapatkan
mayoritas suara oleh karena semakin banyak partai semakin terpecah suara ke berbagai pihak.
Dalam kasus ekstrem seperti di Papua Niugini, di mana biasanya terdapat 40 hingga 50 calon
untuk satu kursi, para pemenang akan terpilih walaupun mengantongi hanya kurang dari 10
persen suara. Hal semacam ini akan merupakan malapetaka bila terjadi di Indonesia.

Salah satu cara untuk mengatasai kemungkinan ini adalah menjalankan prosedur yang mendorong
adanya pemenang mayoritas dalam pemilihan kursi distrik. Terdapat beberapa cara untuk
melakukan hal ini, termasuk sistem dua ronde yang populer itu.

Dalam sistem dua ronde ini, ronde kedua pemilihan diselenggarakan jika tak ada calon yang
memenangkan mayoritas suara dalam ronde pertama. Namun masalah yang timbul adalah masalah
besar dalam administrasi, logistik dan keamanan oleh karena secara efektif ronde kedua harus
dilaksanakan di seluruh negeri hanya seminggu atau dua minggu setelah ronde pertama. Karena
alasan ini, sejumlah negara yang menginginkan adanya pemenang dengan mayoritas suara tapi
tanpa penyelengaraan pemilihan untuk kedua kalinya, akan menggunakan sistem “aduan langsung”.

Sistem ini terdiri dari beberapa macam. Di Australia, misalnya, semua anggota dewan perwakilan
dipilih dengan menggunakan apa yang dinamakan “suara alternatif ”. Dengan sistem ini, pemilih

                                                                                                 261
Bagian II:
Makalah Konferensi


akan membuat “ranking” para calon di surat suara menurut susunan pilihan mereka dengan
memberikan tanda pada angka-angka yang tersedia. Angka 1 untuk calon yang paling mereka
sukai, angka 2 untuk pilihan kedua, angka 3 untuk pilihan ke 3 dan seterusnya. Seorang calon
yang memenangkan mayoritas absolut suara sebagai calon yang paling disenangi – sebagaimana
terjadi dalam kurang lebih separuh dari semua kasus – akan langsung dipilih.

Tetapi, jika tidak ada yang memperoleh mayoritas suara, maka calon dengan jumlah suara yang
paling kecil akan “disingkirkan” dan surat suaranya akan diperiksa untuk pilihan kedua, yang akan
diberikan kepada calon-calon yang masih ada menurut susunan yang tertera dalam surat suara.

Proses ini akan berulang terus hingga seorang calon berhasil mendapatkan mayoritas absolut:
suara dari calon dengan jumlah suara yang paling sedikit akan distribusikan kembali kepada para
calon yang masih tinggal, hingga seorang calon memiliki lebih dari 50 persen suara dan dinyatakan
terpilih. Sistem ini digunakan untuk kebanyakan pemilihan majelis rendah pada tingkat federal,
dan negara bagian di Australia.

Sistem yang serupa tapi lebih sederhana digunakan dalam pemilihan presiden di Sri Lanka dan
pemilihan walikota London. Dengan sistem ini, para pemilih mendapatkan surat suara yang
berisikan dua kolom: kolom untuk “pilihan pertama” bagi calon yang paling disukai dan kolom
“pilihan kedua” untuk pilihan kedua. Sebagaimana “suara alternatif ” di Australia, pilihan kedua
ini hanya penting artinya jika tidak ada calon yang memperoleh mayoritas absolut suara. Jika ini
yang terjadi maka kedua calon utama dari pilihan pertama akan dipisahkan dari yang lainnya dan
semua surat suara dari calon-calon lainnya diperiksa kembali untuk melihat pilihan kedunya,
yang akan dialokasikan pada salah satu dari dua calon utama tadi.

Hal ini berarti bahwa calon yang menang biasanya akan terpilih dengan persentase suara yang
jauh lebih besar daripada persentase yang diperoleh menurut sistem FPTP yang standar. Hal ini
juga berarti bahwa pemilih tidak harus melalui proses yang bisa membingungkan karena
dituliskannya secara manual angka 1,2,3 di atas kertas suara. Sebaliknya mereka bisa memberikan
tanda atau membuat lubang dalam memberikan suara untuk pilihan pertama dan kedua.

Sistem macam ini juga menguntungkan para pemilih yang berasal dari kelompok-kelompok
minoritas karena mereka bisa menunjukkan dalam suara pilihan kedua mereka calon dari partai
besar mana yang mereka dukung. Sejumlah ahli mengatakan bahwa sistem ini dapat menciptakan
gaya kampanye pemilihan yang lebih moderat dan dapat menghasilkan pemenang yang lebih
bersifat moderat sehingga ketegangan yang bersumber pada kesukuan dan lain-lain dalam
pemilihan dapat diperkecil.

262
                                                                   Lokakarya 3: Mendefinisikan Peran
                                                     Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu


Keuntungan lain sistem ini adalah bahwa dengan demikian orang akan terdorong untuk
mengadakan koalisi: suatu partai dapat meminta pendukungnya untuk memberikan tanda pilihan
kedua untuk partai pesaing, sedangkan partai pesaing juga dapat melakukan hal yang sama. Dengan
demikian kedua partai akan diuntungkan dan mereka akan terdorong untuk berkerjasama.

Sesuai dengan keperluan Indonesia dalam masa yang krusial ini, mekanisme seperti itu patut
dipertimbangkan secara serius sebagai sarana untuk meperkecil kerugian yang mungkin timbul
dari sistem gabungan dan pada saat yang sama memberikan pengaruh yang secara penting
memoderatkan perlakuan terhadap kelompok etnik minoritas dan juga mendorong kampanye
yang bersifat kooperatif dan akomodatif.

Sarana terakhir yang patut dipertimbangkan di Indonesia adalah rumusan “distribusi” yang
digunakan oleh Nigeria. Dengan rumusan ini para calon yang berhasil dalam pemilihan presiden
diwajibkan untuk dapat mengantongi sejumlah suara dari daerah-daerah yang berbeda-beda
sehingga satu daerah tidak dapat mendominasi pemilihan presiden.

Di Nigeria, calon-calon presiden harus memperoleh bukan saja mayoritas suara tetapi juga tidak
kurang dari seperempat suara yang diberikan dalam paling tidak dua pertiga dari 36 negara bagian.
Maksud sistem wajib distribusi ini – yang pertama kali diperkenalkan dalam tahun 1979 dan
sejak itu telah dilaksanakan di dua negara Afrika lainya – adalah untuk menjamin bahwa calon
yang menang memperoleh dukungan lintas suku di seluruh negeri dan bukan hanya dari satu
bagian negeri saja. Dalam pemilihan tahun 1999, bukti awal memberikan harapan: calon yang
menang, Olesanjun Obasanjo, mengikuti pemilihan dengan platform lintas suku dan senyatanya
memperoleh lebih banyak suara di luar daerahnya sendiri (nampaknya, hal ini terjadi karena ia
berkampanye dengan menggunakan platform lintas wilayah dan multi-suku).

Mengingat kesamaan antara Nigeria dan Indonesia dalam hal luas wilayah, keberagaman dan
perbedaan suku, sarana ini mungkin patut juga dipertimbangkan untuk Indonesia.

Kesimpulan
Sebagai kesimpulan, usulan reformasi terhadap sistem pemilihan Indonesia haruslah mendapat pujian.
Dengan adanya perpindahan dari sistem yang berdasarkan daftar nasional ke sistem yang berdasarkan
distrik – baik dalam hal pengaturan distrik saja ataupun sebagain bagian dari sistem gabungan –
adanya reformasi akan meningkatkan akuntabilitas dan ketanggapan anggota-anggota DPR yang
terpilih. Dengan demikian prospek konsolidasi demokrasi akan menjadi makin baik. Begitu pula,
mengingat kekuasaan seorang presiden menurut UUD Indonesia, adanya seorang presiden yang
dipilih secara langsung oleh rakyat, saya kira, merupakan reformasi yang penting dan perlu.

                                                                                                  263
Bagian II:
Makalah Konferensi


Namun demikian, tidak semua sistem pemilihan sama cocoknya untuk mencapai sasaran-sasaran
ini. Jelas, perbedaan-perbedaan kecil dalam rancangan lembaga-lembaga pemilihan bisa
mempunyai dampak jangka panjang terhadap berfungsinya sistem politik. Harapan saya, makalah
ini dapat memberikan beberapa masukan penting mengenai pilihan-pilihan yang tersedia.




264
                                                                    Lokakarya 3: Mendefinisikan Peran
                                                      Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu


          Apakah Sistem Distrik Sesuai untuk Indonesia?
                                        Oleh Andrew Ellis

Akhir-akhir ini semakin banyak desakan dari kalangan akademis, pengamat politik dan LSM
agar Indonesia merubah sistem pemilunya dari sistem proporsional ke sistim distrik atau yang
dalam kamus pemilu dikenal dengan sistem pluralitas dengan wakil rakyat tunggal. Alasan utama
yang mendasari tuntutan ini ialah adanya asumsi bahwa sistim pemilu distrik akan lebih bersifat
representatif.

Konsep representatif atau keterwakilan merupakan suatu elemen dasar demokrasi, namun
memiliki beberapa makna yang tidak selamanya konsisten satu sama lain. Masyarakat dapat
terwakili secara berkelompok dalam suatu wilayah geografis atau distrik. Partai politik juga dapat
dianggap mewakili masyarakat;demikian pula kelompok kelompok masyarakat seperti kelompok
perempuan atau kelompok etnis. Suatu sistem dapat dianggap mewakili suatu gagasan dan pada
saat yang bersamaan dapat pula mewakili suatu distrik, partai atau kelompok. Suatu bentuk
perwakilan tidak harus “superior” terhadap bentuk perwakilan yang lain. Pertanyaannya adalah
apakah suatu sistem dapat menghasilkan legitimasi bagi pemerintah agar dapat bekerja secara
efektif. Pada kenyataannya, hampir tidak mungkin memaksimalkan seluruh bentuk perwakilan
secara bersamaan.

Sistem distrik berwakil tunggal juga terdiri dari 3 jenis. Jenis pertamanya ialah sistem first-past-
the-post dimana pemilih memberikan suaranya untuk suatu calon dan calon dengan suara terbanyak
dinyatakan sebagai pemenang. Dalam jenis alternative vote pemilih memberikan preferensinya
dengan angka yang menunjukkan prioritas pilihan 1,2,3,…, diantara caleg yang dicalonkan masing-
masing parpol. Misalnya, ada caleg A sampai E maka apabila pemilih paling menyukai caleg C,
dan nomor berikutnya untuk caleg-caleg sisanya sesuai dengan preferensi pilihannya. Jika tidak
terdapat calon yang memperoleh 50 persen + 1 suara (mayoritas), maka suara dari calon yang
paling tidak populer didistribusikan kepada caleg yang yang memiliki preferensi berikutnya yang
sah. Sedangkan dalam sistem two-round, dimana tidak ada kandidat yang memperoleh 50 persen
+1 suara pada putaran pertama, suatu pemilihan putaran kedua diselenggarakan untuk mengadu
dua kandidat yang memperoleh suara terbanyak.

Makalah ini ingin menyampaikan argumentasi bahwa penerapan sistem distrik berwakil tunggal
saja akan memiliki efek negatif dan mungkin membahayakan kondisi negara Indonesia yang
masih rentan konflik pada masa transisi ini. Argumentasi ini didasarkan pada beberpa pertimbangan
khusus atas keadaan setempat serta didukung dengan pengalaman pengalaman di negara-negara
lain.

                                                                                                   265
Bagian II:
Makalah Konferensi


Kondisi di Indonesia
a. Proyeksi hasil pemilu dengan sistem distrik berwakil tunggal
Dari hasil pemilu 1999 telah dibuat sebuah proyeksi hasil pemilu apabila Indonesia menggunakan
sistem distrik berwakil tunggal. Tabel dibawah ini menunjukkan proyeksi hasil pemilu berdasarkan
data 1999 apabila Indonesia menggunakan sistem distrik berwakil tunggal jenis first-past-the-post
dan alternative vote dengan asumsi bahwa perwakilan Jawa dan Bali diberi bobot yang sama.1
Besarnya distrik diasumsikan sama untuk seluruh negara.

                             Tabel Proyeksi Perolehan Kursi Per Parpol
                              dengan Sistem Distrik Berwakil Tunggal
    Partai                  PDI-P     Golkar      PKB       PPP       PAN        PBB          42   Jumlah Jumlah
                                                                                           lainnya total    partai
                                                                                                    kursi terwakili
    Suara nasional %         33.7      22.4       12.6      10.7        7.1       1.9      11.6
    Sistem sekarang –        153        120        51         58        34         13       33         462        21
    Proporsional
    menggunakan unit
    propinsi
    Distrik berwakili        270        136        30        20          5         1         0         462         6
    tunggal FPTP
    Distrik berwakili        277        56         51        48         28         1         1         462         7
    tunggal AV
    Distrik berwakili        291        113        34        20          3         1         0        462         6
    tunggal FPTP, tidak
    bias terhdp Jawa/Bali


Dengan mengasumsikan bahwa pemilih Indonesia cenderung untuk mempertahankan pola
pemilihan yang sama dalam sistim pemilu yang berbeda, kita dapat melakukan perkiraan kasar
dari hasil setipa pemilihan umum yang berbeda. Bertahannya pola pilih yang ditunjukkan pada
pemilu 1995 dan 1999 memperlihatkan bahwa kesetiaan adalah faktor penentu asli dalam pilihan
pemberian suara orang Indonesia.

b. Orientasi kedaerahan sebagai dampak penerapan sistem distrik berwakil tunggal
Dengan menerapkan sistem first-past-the-post, maka hanya PDIP, Golkar, PKB, PPP, PAN dan
PBB yang akan memperoleh kursi. Sedangkan apabila sistem alternative vote diterapkan, maka
akan ada empat partai oposisi kecil terhadap PDIP yaitu Golkar, PKB,PPP dan PAN. Sekitar 80

1
 Sekarang pemilih di pulau Jawa diberi bobot suara yang lebih rendah dari pemilih di luar Jawa untuk membatasi kemenangan
berlebihan dari penduduk Jawa yang menjadi mayoritas penduduk di Indonesia.

266
                                                                   Lokakarya 3: Mendefinisikan Peran
                                                     Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu


persen dari anggota PDIP akan datang dari Jawa dan Bali, dan selebihnya kebanyakan dari
Sumatera.

Sebaliknya, 85 persen dari anggota Golkar yang terpilih akan datang dari luar Jawa-Bali dengan
sepertiganya sepenuhnya akan datang dari Sulawesi yang didominasi oleh Golkar. Dinamika
politik yang dihasilkan akan mengakibatkan segmentasi wakil rakyat berdasarkan wilayah
pendukungnya. Wakil rakyat dari PDIP akan berbicara mewakili kepentingan pemilih Jawa dan
Bali. PDIP juga dengan mudah akan dapat meloloskan perundangan tanpa dukungan dari
kelompok-kelompok lain sementara wakil rakyat dari Golkar akan berbicara untuk kepentingan
pemilih mereka di Sulawesi dan pulau-pulau lainnya. Anggota-anggota PKB akan seluruhnya
datang dari Jawa Tengah dan Jawa Timur, dan banyak anggota PPP yang akan berasal dari bagian
barat Sumatera. Akibatnya jurang antara Jawa-Bali di satu sisi dan wilayah Indonesia lainnya
akan semakin besar sehingga bisa membahayakan stabilitas politik Indonesia.

c. Sistim distrik berwakil tunggal dapat menciptakan mayoritas absolut semu
Sistem distrik berwakil tunggal akan memberikan PDIP mayoritas kursi absolut, meskipun
perolehan suaranya akan berkurang banyak. Sebagai parpol yang memegang mayoritas absolut,
maka PDIP akan meloloskan undang-undang melalui DPR tanpa perlu membangun konsensus
yang lebih luas bahkan lebih jauh lagi dapat mengesahkannya apabila presiden berasal dari
kelompok politik yang sama. Pendeknya, sistem distrik akan membuka peluang bagi suatu
kelompok politik yang dapat mendominasi lebih dari 50 persen kursi untuk mendominasi proses
legislativ di DPR sehingga DPR tidak lagi bersifat inklusif. Salah satu contoh lagi ialah
kemungkinan berkurangnya pengaruh kelompok Islam Modernis (Muhammadiyah) yang akan
gagal memperoleh mayoritas kursi di DPR seperti tampak dalam proyeksi diatas, sehingga akan
membuat perdebatan politik nasional menjadi timpang. Sekali lagi ini akan berdampak negatif
terhadap upaya untuk mempertahankan kestabilan politik pada masa transisi yang demikian
rentan terhadap friksi politik sekecil apapun.

d. Gender dan perwakilan etnik
Pilihan sistim pemilu akan mempengaruhi jenis wakil rakyat yang akan terpilih untuk menjadi
anggota parlemen. Dalam sistem distrik berwakil tunggal, setiap partai biasanya hanya memiliki
satu calon, dan tidak dapat menominasikan suatu paket wakil rakyat yang seimbang dengan distribusi
kelompok sosial dalam masyarakat. Walaupun sistim ini membolehkan partai politik untuk
mengajukan dua kandidat dalam setiap distrik, namun kebanyakan partai politik akan menghadiri
hal ini dengan alasan suara mereka akan terpecah. Bahkan seandainya partai dipaksa untuk
mencalonkan dua kandidat, maka tindakan rasional mereka adalah mengajukan suatu kandidat
yang kuat yang mereka kampanyekan, dan satu kandidat lain yang lemah sebagai penyeimbang.

                                                                                                  267
Bagian II:
Makalah Konferensi


Dampaknya adalah partai akan cenderung menominasikan caleg-caleg pria yang umumnya diangap
memiliki peluang besar untuk menang di suatu distrik daripada caleg wanita. Di negara- negara
yang menganut sistim ini, anggota parlemen perempuan yang terpilih biasanya hanya akan
mencapai setengah dari jumlah anggota parlemen perempuan yang dapat terpilih dalam sistem
proporsional.

Efek yang serupa akan terjadi pada distrik-distrik yang penduduknya memiliki tingkat keragaman
etnis yang tinggi. Partai-partai cenderung “bermain aman” dan memilih kandidat dari kelompok
etnis mayoritas. Peluang kandidat dari kelompok minoritas yang sebenarnya memiliki kemampuan
dan kompetensi justru akan sangat kecil apabila kriteria berdasarkan merit tidak ditekankan.

e. Kursi-kursi aman dan kendali partai atas proses pencalonan
Jika ada kesetiaan partai yang kuat, yang nampaknya merupakan kasus di Indonesia, label partai
adalah faktor paling penting dalam menentukan bagaimana masyarakat memilih. Di beberapa
distrik pemilihan, hasil pemilu sudah lama diprediksikan jauh sebelum pemilu karena distrik-
distrik tersebut dapat dikategorikan sebagai kursi-kursi aman. Setiap orang mengetahui partai
yang terkuat di daerah tersebut dan juga partai yang akan menang. Akan kecil sekali kemungkinan
akan adanya pergesaran kursi dari partai yang sudah dominan di suatu distrik ke partai yang lain
di distrik-distrik aman ini. Ini disebabkan karena mesin nominasi parpol yang seringkali berpusat
di DPP yang tetap menetukan siapa yang akan dicalonkan di distrik-distrik tersebut, bukan murni
keputusan dari pemilih di wilayah tersebut. Wakil rakyat terpilih harus tetap menyenangkan
pengurus DPP agar ia dinominasikan kembali pada pemilu berikut. Nominasi seorang caleg oleh
partai yang dominan di suatu distrik akan menjamin kemenangannya menjadi wakil rakyat terpilih.

Kandidat-kandidat independen seringkali diajukan sebagai cara terbaik untuk membuat terobosan
dalam sistem ini. Namun demikian, dalam distrik dengan rata-rata jumlah pemilih 200.000
orang, sulit bagi seorang kandidat independen untuk dapat bersaing dengan caleg lain yang
memperoleh dukungan finansial dan institutional yang kuat dari partainya. Selain itu pemilih
seringkali cenderung memberikan suaranya kepada kandidat yang prospek kemenangannya tinggi.
Akibatnya peluang bagi kandidat independen akan semakin kecil.

Penting pula bagi kita untuk menempatkan diri pada asumsi dasar yang melandasi pelaksanaan
sistem distrik berwakil tunggal yaitu bahwa pemilih akan memberikan suaranya berdasarkan
kepercayaan dan dukungan bagi kandidat dan bukan karena kesetiaan pada partai. Ini memang
bukan realita yang ada sekarang di Indonesia, tetapi tetap perlu kita pertimbangkan asumsi dasar
ini. Apabila asumsi tersebut memang menjadi kenyataan setelah sistim distrik diadopsi di Indonesia,
maka akan diproyeksikan bahwa akan terpilih anggota-anggota parlemen yang tidak memiliki

268
                                                                   Lokakarya 3: Mendefinisikan Peran
                                                     Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu


loyalitas pada partai tetapi lebih menekankan loyalitas pada distrik pemilihannya masing-masing.
Ini akan menyebabkan ketiadaan suatu kesinambungan dalam hal dukungan terhadap suatu garis
kebijakan. Akibatnya, mustahil bagi presiden dari partai manapun untuk menerapkan kebijakan
yang konsisten. Bahkan partai asal presidenpun akan cenderung mengkompromikan dukungan
mereka untuk setiap RUU-dan harus dianggap rasional apabila mereka melakukan hal tersebut
dalam suatu sistem distrik berwakil tunggal politik akan berpusat pada upaya untuk memperoleh
imbalan politik berupa barang dan jasa bagi distrik pemilihan masing masing wakil rakyat. Dalam
hal ini akan ada intensif yang kuat untuk melakukan KKN dan semakin kecil peluang ke arah
proses perumusan kebijakan yang integratif dan konsisten.

f. Kepraktisan
Masalah-masalah praktis dalam penerapan sistem distrik berwakil tunggal juga perlu dikemukakan
disini. Proses penarikan batas-batas distrik pemilihan secara teknis merupakan proses yang sangat
rumit dan juga melibatkan perdebatan politis. Terlebih lagi, tidak ada kesatuan prinsip-prinsip
teknis universal yang dapat diterapkan dalam menentukan batas batas distrik pemilihan. Beberapa
metode tertentu dalam proses pembuatan batas-batas distrik pemilihan ini juga dapat menghasilkan
keuntungan dan kerugian politis yang berbeda bagi setiap partai. Ini yang sering disebut dengan
gerrymandering atau upaya untuk memanipulasi penentuan batas-batas distrik pemilihan untuk
menguntungkan suatu partai atau kelompok tertentu.

g. Mempertahankan transparansi dan integritas pemilu
Dalam penerapan sistim distrik dengan alternative vote, atau preferensial terdapat masalah-masalah
yang lebih pelik untuk dipecahkan. Dalam sistem ini, tidak dimungkinkan penghitungan suara
di setiap TPS setelah pencoblosan usai karena keseluruhan penghitungan suara untuk menentukan
siapa yang dapat memperoleh kursi mengharuskan agar seluruh suara di suatu distrik ditabulasi.
Dengan demikian distribusi preferensi atau pemilihan pemilih secara menyeluruh dapat dilakukan
untuk menentukan kandidat yang memperoleh suara mayoritas absolut.

Di negara-negara yang sudah memiliki demokrasi yang mapan dengan tingkat kepercayaan yang
tinggi terhadap administrasi pemilu, hal ini mungkin tidak akan menjadi masalah. Di negara-
negara dengan tradisi demokrasi yang masih bersifat transisi, maka kecurigaan-kecurigaan terhadap
kejujuran, netralitas dan integritas para pejabat publik masih cukup tinggi. Akibatnya, masyarakat
pemilih akan sulit dapat menerima suatu proses penghitungan suara yang tidap dapat dilakukan
secara transparan di setiap TPS. Padahal ini penting agar pemantau atau saksi dapat melakukan
verivikasi dengan membandingkan hasil penghitungan suara di tingkat TPS dengan hasil di tingkat
berikutnya. Pada Pemilu 1999 yang lalu tampak dengan jelas betapa berartinya proses penghitungan
suara di setiap TPS yang diikuti secara antusias oleh masyarakat pemilih.

                                                                                                  269
Bagian II:
Makalah Konferensi


Pengalaman negara-negara lain
Akhir-akhir ini sudah dikembangkan studi dan penelitian akademis mengenai dampak dari sistem
pemilu dalam demokrasi yang sedang tumbuh. Analisis terhadap 71 kasus transisi demokrasi di
dunia yang dilakukan oleh Sarah Birch dari Universitas Essex menghasilkan tiga kesimpulan.
Pertama, sistem distrik berwakil tunggal meningkatkan ketidakseimbangan antara partai-partai
dalam parlemen. Kedua, sistem pemilihan distrik berwakil tunggal cenderung untuk diubah dan
sekaligus dihubungkan dengan kegagalan demokrasi. Ketiga, tingkat dan kualitas perkembanagn
demokrasi yang dialami di negara-negara yang menggunakan sistem proporsional penuh atau
sebagian, atau sistem campuran, secara signifikan lebih tinggi daripada tingkat dan kualitas sistem
distrik berwakil tunggal yang digunakan.

Analis tersebut menghitung pembesaran pembagian kursi dari partai-partai terbesar dalam sistem
distrik berwakil tunggal: rata-rata adalah 61 persen sebagai perbandingan dengan 46 persen di
bawah sistem proporsional atau sistem campuran. Temuan ini sejalan dengan proyeksi Indonesia
di atas. Ketidakseimbangan yang meningkat antar partai-partai tidak kondusif untuk stabilisasi,
terutama dalam situasi yang diatur untuk muncul dalam sistem alternative vote, dimana terdapat
satu partai besar dan sejumlah partai-partai kecil. Partai terbesar akan mendominasi pembuatan
keputusan di hampir seluruh wilayah dan jika diinginkan, akan dapat menggunakan kekuasaanya
untuk mengokohkan posisi memimpin yang dimilikinya

Analisa tersebut juga memperbandingkan kinerja negara-negara yang melaksanakan pemilu pada
masa transisi dengan mempergunakan sistem distrik, dan negara negara yang melaksanakannya
dengan sitem proporsional atau sistem campuran. Kesimpulan dari perbandingan ini menunjukkan
bahwa tingkat kegagalan negara-negara yang melaksanakan pemilu masa transisi dengan sistim
distrik adalah 29 persen sementara negara-negara yang melakukan pemilu transisi dengan sistem
proporsional atau campuran hanya 11 persen.

Kinerja yang buruk dari penerapan sistem distrik berwakil tunggal terutama terlihat apabila terdapat
sistem kepartaian yang tersebar secara geografis. Seperti terlihat pada proyeksi diatas, dukungan
terhadap partai berbeda-beda secara sangat signifikan diseluruh wilayah Indonesia, walaupun
kesetiaan partai nampaknya cukup kuat.

Beberapa langkah ke depan
Persepsi yang sedang berkembang pesat saat ini ialah bahwa sistem proporsional tidak memberikan
mekanisme yang efektif untuk menghubungkan anggota-anggota DPR dengan rakyat pemilihnya
di distrik-distrik pemilihan. Ini bukan persepsi yang mengherankan karena mekanisme ini kompleks
dan tidak menciptakan hubungan yang alami. Namun sebenarnya ada cara yang dapat diterapkan

270
                                                                   Lokakarya 3: Mendefinisikan Peran
                                                     Legislatif & Eksekutif, serta Peran Sistem Pemilu


untuk menciptakan ketertarikan tersebut tanpa harus mengadopsi sistem distrik berwakil tunggal
sepenuhnya. Misalnya, dapat diterapkan suatu sistem campuran, dimana sebagian anggota
parlemen dipilih melaui sistem daftar distrik dan sebagian lainnya akan dipilih dari daftar partai-
partai di tingkat provinsi maupun nasional untuk menghasilkan proporsionalitas secara
keseluruhan. Juga dapat diterapkan sistem proporsional dengan daftar terbuka di mana pemilihan
dalam suatu distrik pemilihan dengan multi-wakil dapat memberikan suara mereka untuk seorang
kandidat tertentu dan bukan kandidat lain meskipun keduanya dicalonkan oleh partai yang sama.

Buruknya keterkaitan yang terlihat antara para wakil rakyat dengan pemilih mereka juga disebabkan
karena sejumlah besar anggota DPR yang ada sekarang adalah penduduk Jakarta. Banyak anggota
DPR yang tidak memiliki ikatan kedaerahan dengan pemilih. Hal ini merupakan konsekweksi
logis dari dominasi pengurus pusat partai dan bukan pengurus tingkat daerah dalam mencalonkan
caleg. Ini menunjukan bahwa perdebatan mengenai keterwakilan perlu mengikutsertakan
demokrasi internal partai sebagaimana halnya dengan perturan pemilu yang mengatur
pertandingan antar partai. Masalah ini dapat dengan mudah ditangani dengan memperkenalkan
persyaratan bahwa seorang kandidat harus merupakan penduduk atau memiliki basis di wilayah
yang akan mereka wakili.

Kesimpulannya, sistem distrik berwakil tunggal akan cenderung membahayakan persatuan nasional
dengan mempertahankan suatu sistem yang memberi peluang bagi partai politik untuk menarik
hampir seluruh dukungan politik untuk wilayah tertentu, serta menimbulkan kecenderungan
besar untuk menciptakan mayoritas absolut buatan dalam parlemen. Terlebih lagi, sistem ini
akan meninggalkan aliran politik tertentu, kelompok minoritas dan perempuan yang akan
berkurang atau tidak ada sama sekali keterwakilannya di parlemen. Sistem ini juga akan
menimbulkan banyak kecurigaan terutama mengenai transparansi dan integritas hasil pemilu
terutama apabila diterapkan sistem distrik dengan metode alternative voting

Tantangan yang harus dihadapi oleh mereka yang ingin mereformasi sistim pemilu di Indonesia
agar terdapat kedekatan hubungan antara rakyat dan wakil rakyatnya adalah untuk memastikan
bahwa sistim yang dipilih akan dapat menawarkan solusi terhadap masalah tersebut tanpa
mengakibatkan kerugian yang lebih besar dari yang sudah ada sekarang. Analogi yang tepat untuk
menggambarkan hal ini adalah jangan berusaha menyembuhkan luka di jari kaki anda dengan
memotong kaki anda.




                                                                                                  271
Bagian III




272
          Biodata Para Kontributor




Bagian III:
Biodata
Para
Kontributor




                              273
Bagian III




274
                                                                          Biodata Para Kontributor


Abdul Haris Semendawai, SH
A.H Semendawai memperoleh gelar sarjana hukum dari Fakultas Hukum Universitas Islam
Indonesia, Yogyakarta tahun 1991. Ia menjadi koordinator Divisi Hukum di ELSAM, Jakarta
sejak tahun 1999. Beberapa workshop dan training pernah diikutinya, antara lain “International
Human Rights Training Program” dari Canadian Human Rights Foundation, Montreal, Canada
(2000) dan “South East Asia Seminar on Human Rights and Security,” Bangkok, Thailand (2001).

Ali Maskyur Musa
Ali Maskyur Musa memperoleh gelarnya di bidang politik dari Universitas Indonesia dan menjadi
dosen di Universitas Negeri Jember. Ia sekarang adalah anggota dari Partai Kebangkitan Bangsa
dan mengetuai sayap pemuda dari partai tersebut dari tahun 1997 sampai 2000. Ia saat ini menjabat
sebagai wakil ketua fraksi FKB di DPR.

Andrew Ellis
Andrew Ellis adalah penasehat senior untuk National Democratic Institute (NDI) di Indonesia
dan terlibat erat dalam transisi menuju demokrasi di Indonesia sejak tahun 1998.

Dr. Benjamin Reilly
Benjamin Reilly memperoleh gelar Ph.D. di bidang ilmu politik dari Australian National University.
Keahliannya adalah di bidang demokrasi, pemilihan umum dan sistem pemilihan umum, dan
konflik etnik dan manajemen konflik di wilayah Asia-Pasifik. Ia sebelumnya menjabat sebagai
penasehat di kantor Perdana Menteri dan kabinet di Canberra. Ia adalah salah satu penulis untuk
buku International IDEA Handbook of Electoral System Design.

Prof. Edward Schneier
Ned Schneier adalah professor dalam bidang politik di City College, City University of New York
(CUNY). Spesialisasi Prof. Schneier adalah dalam bidang pemilihan umum, konstitusi dan politik
legislatif dengan berfokus pada contoh-contoh di Amerika Serikat dan Iceland. Ia mengadakan
kunjungan ke Indonesia pada program Fulbright yang dibiayai oleh pemerintah Amerika Serikat
pada tahun 2001 dimana ia bergabung dengan IIP (Institut Ilmu Pemerintahan) Jakarta.




                                                                                              275
Bagian III


Gary F. Bell
Gary F. Bell adalah asisten profesor di Fakultas Hukum, National University of Singapore. Gelarnya
diperoleh dari McGill University, Kanada dan Columbia University, Amerika Serikat. Ia telah
menangani masalah-masalah reformasi hukum di Asia Tenggara, khususnya di Vietnam di mana
ia membantu Kementerian Keadilan pada proyek reformasi hukum dari tahun 1993 sampai 1995,
dan ikut menangani pembuatan konsep kode etik untuk para hakim di Vietnam. Ia pernah
mengadakan penelitian di Indonesia di bidang hukum kontrak.

Gothom Arya
Gothom Arya baru selesai masa jabatan sebagai Komisaris Komisi Pemilihan Umum, Thailand.
Ia memperoleh gelar sarjana teknik dari University of Paris. Ia adalah profesor di Chulalongkorn
University dan pernah menjabat sebagai direktur Institute of Technology for Rural Development.
Ia juga pernah menjadi sekretaris di Pollwatch.

Ibrahim Assegaf
Ibrahim Assegaf adalah Direktur Eksekutif Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK).
Ia juga merupakan direktur manajemen PT. Justika Siar Publika, sebuah perusahaan yang
menerbitkan www.hukumonline.com, sebuah jaringan internet yang menyediakan informasi
mengenai hukum dan reformasi hukum di Indonesia. Ia memperoleh gelarnya di Fakultas Hukum,
Universitas Indonesia tahun 1997.

Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie
Jimly Asshiddiqie adalah Guru Besar Hukum Tata Negara di Fakultas Hukum, Universitas
Indonesia. Ia pernah menjadi staf ahli Menteri Pendidikan dan Kebudayaan periode 1993-1998.
Ia adalah anggota Tim Ahli Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR-RI.

Dr. Mario Aguja
Mario Aguja memperoleh gelar Ph.D. dari Nagoya University, Jepang. Disertasinya membahas
tentang proses perdamaian Mindanao dan peran bantuan luar negeri. Baru-baru ini Aguja
mengundurkan diri dari jabatannya sebagai dosen di Mindanao State University, karena ia
dinominasikan sebagai salah satu kandidat untuk partai Akbayan! Citizens’ Action. Ia juga menjabat
sebagai direktur eksekutif BARRIOS (Building Alternative Rural Resource Institutions and Organizing
Services), sebuah LSM yang berbasis di General Santos City, Mindanao.




276
                                                                         Biodata Para Kontributor


N.R.L. Haysom
Nicholas Haysom adalah penasehat untuk Ketua Parlemen Afrika Selatan, penasehat strategi
peradilan untuk Komisaris Jawatan Pajak Afrika Selatan, dan ketua komite negosiasi masalah-
masalah konstitusional pada pembicaraan damai Burundi. Ia juga menjadi penasehat hukum
Presiden Nelson Mandela di kantor kepresidenan dari tahun 1994 sampai tahun 1999. Ia
berpartisipasi dalam tim pembuat konsep legislatif dan tugas kebijakan, terutama di bidang
pertahanan dan keamanan, keuangan dan etika eksekutif. Ia juga terlibat dalam pemilihan komisaris
untuk Truth and Reconciliation Commission di Afrika Selatan. Ia adalah salah satu penulis untuk
buku Fundamental Rights in the Constitution: Commentary and Cases.

Pratikno, Ph.D.
Pratikno, Ph.D saat ini adalah dosen di Jurusan Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan
Ilmu Politik (FISIP), dan Program Pasca Sarjana Politik Local dan Otonomi Daerah Universitas
Gadjah Mada, Yogyakarta.

M. Ryaas Rasyid, Ph.D.
Mantan Menteri Negara Otonomi Daerah dan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara
di Kabinet Persatuan Nasional Pimpinan Presiden Abdurrahman Wahid ini adalah arsitek utama
dalam penyusunan undang-undang otonomi daerah dan desentralisasi. Ia memperoleh M.A. di
bidang politik dari Northern Illinois University, AS tahun 1988, dan memperoleh gelar Ph.D.
dalam disiplin ilmu yang sama dari University of Hawaii, 1994. Dalam pemerintahan Presiden
Habibie, ia menjabat sebagai Direktur Jenderal Pemerintahan Umum dan Otonomi Daerah (Dirjen
PUOD), Departemen Dalam Negeri. Mantan rektor IIP ini memulai karir politiknya pada usia
21 tahun, ketika ia menjadi lurah di desanya, Desa Melayu, Kecamatan Wadyo, Kodya Makassar
(1972-1975).

Dr. Sakuntala Kadirgamar-Rajasingham
Dr. Kadirgamar-Rajasingham merupakan ketua program Asia di International IDEA. Ia
memperoleh gelarnya dari Universitas Colombo (Sri Lanka) dan Universitas Reading (Inggris).
Gelar Ph.D. di bidang hukum diperolehnya dari Universitas Sydney (Australia) di mana dia
mengadakan riset mengenai masalah-masalah demokrasi dengan mengunakan referensi di negara
Malaysia dan Sri Lanka.




                                                                                             277
Bagian III


Satya Arinanto, S.H., M.H.
Satya Arinanto adalah staf pengajar dan Pembantu Dekan Bidang Pendayagunaan Sistem Informasi
Hukum di Fakultas Hukum, Universitas Indonesia. Ia memperoleh gelarnya dari Fakultas Hukum
Universitas Indonesia dan University of Notre Dame, AS. Ia adalah anggota Tim Ahli Panitia Ad
Hoc I Badan Pekerja MPR RI.

Drs. H. Slamet Effendy Yusuf, M.Si
Slamet Effendy Yusuf saat ini menjabat sebagai Wakil Ketua Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja
MPR RI. Ia memperoleh gelar sarjananya dari Fakultas Syari’ah IAIN Sunan Kalijaga, Yogyakarta
dan M.Si dari Program Pasca Sarjana di bidang ilmu politik, Universitas Indonesia. Ia aktif di
bidang kewartawanan, sampai menjadi Wakil Pimpinan Umum majalah Forum Keadilan periode
1989-1991 dan Wakil Pimpinan Umum Harian Pelita tahun 1992 sampai 1998. Sejak tahun
1998, Slamet Effendy Yusuf menjabat sebagai ketua DPP Partai Golkar.

Prof. Dr. H.R. Sri Soemantri M., S.H.
Sri Soemantri saat ini menjabat sebagai Rektor Universitas Jayabaya dan menjadi Guru Besar
Emeritus Hukum Tata Negara Fakultas Hukum, Universitas Padjajaran. Ia juga menjadi penasehat
Dewan Penasehat Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Ketua Tim Pakar Hak Asasi Manusia
Kejaksaan Agung RI, dan Manggala BP 7. Sri Soemantri memperoleh gelarnya dari Fakultas
Hukum dan Pengetahuan Masyarakat, Universitas Padjajaran. Berbagai karya ilmiahnya sudah
dipublikasikan, di antaranya: Tentang Lembaga-lembaga Negara (1983); Konstitusi Serta Artinya
untuk Negara (1994); Bentuk Negara dan Implementasinya Menurut Undang-Undang Dasar 1945
(1984).

Dr. Suhas Palshikar
Suhas Palshikar adalah profesor di bidang ilmu politik di Universitas Pune di India. Ia memfokuskan
diri pada proses-proses politik di India dan sosiologi politik. Tulisan-tulisannya antara lain: “Gandhi
and Modernity” di S.N. Datye (ed.), Rethinking Mahatma Gandhi (Kalinga, 2000) dan
“Maharashtra: Electoral Competition and Structures of Domination,” Occasional Paper Series II
(University of Pune, 1999).

Prof. Scott Bollens
Scott Bollens adalah ketua, Bidang Studi Perkotaan dan Perencanaan Regional di University of
California, Irvine. Ia adalah penulis buku On Narrow Ground: Urban Policy and Ethnic Conflict in
Jerusalem and Belfast (State University of New York Press, 2000) dan Urban Peace-Building in
Divided Societies: Belfast and Johannesburg (Westview Press, 1999).


278
                                                                             Biodata Para Kontributor


Teresa Melgar
Teresa Melgar adalah ketua Democracy Watch di Institute for Popular Democracy di Filipina.
Melgar juga menjadi Koordinator Nasional untuk Advokasi dan Pengembangan Basis di Koalisi
Bebas Utang. Artikel-artikel yang ditulisnya antara lain: “Reforming the Ombudsman” (2001)
dan “Corruption in the Time of Erap” (2001). Keduanya dipublikasikan di jurnal IPD, Political
Brief. Ia memperoleh gelar M.A di bidang sosiologi dari University of the Philippines.

Teten Masduki
Teten Masduki lulus dari jurusan kimia IKIP Bandung pada tahun 1986. Ia bergabung dengan
YLBHI (Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia) tahun 1987, sampai menjadi koordinator
divisi perburuhan. Bulan Juni 1998, bersama beberapa aktivitas lainnya, ia mendirikan ICW
(Indonesian Corruption Watch) dan menjadi koordinator Badan Pekerja hingga saat ini.

T.A. Legowo
Tommi Legowo adalah peneliti senior di CSIS (Center for Strategic and International Studies),
Jakarta. Gelar sarjananya diperoleh dari jurusan hubungan international, Universitas Gadjah Mada,
Yogyakarta. Ia melanjutkan pendidikan formalnya di bidang teori politik di University of Essex,
Inggris. Beberapa buku dan artikel yang telah dipublikasikan antara lain: Revitalisasi Sistem Politik
Indonesia, bersama Soedjati Djiwandono (CSIS, 1996) dan artikel “Otonomi Daerah dan
Akomodasi Politik Lokal,” dalam buku Merumuskan Kembali Kebangsaan Indonesia, edisi e-book
(CSIS, 2001)

Todung Mulya Lubis
Todung Mulya Lubis adalah senior partner di Lubis, Santosa & Maulana Law Offices dan dosen
luar biasa di Fakultas Hukum, Universitas Indonesia. Gelar sarjananya diperoleh dari Fakultas
Hukum, Universitas Indonesia . Ia juga mendalalami ilmu hukumnya di Institute of American
and International Law (AS); Boalt Law School,University of California-Berkeley; dan Harvard
Law School. Dalam berorganisasi antara lain, ia pernah menjabat sebagai direktur LBH Jakarta
tahun 1980-1983, Presiden Jakarta Law Club tahun 1992-2000, dan saat ini ia menjabat sebagai
Ketua Dewan Etika Indonesian Corruption Watch (ICW) dan wakil ketua IKADIN.




                                                                                                 279