BISNIS _ EKONOMI POLITIK by alengka

VIEWS: 546 PAGES: 105

									                 Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara




           BISNIS & EKONOMI POLITIK
              Quarterly Review of the Indonesian Economy

                       Volume 6, Nomor 1, April 2005



                                  CONTENTS



Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara                         1
Bustanul Arifin

Manajemen Utang Luar Negeri dalam Rangka Mendorong
Pertumbuhan Ekonomi                                         11
Deniey Adi Purwanto

Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
Implikasinya terhadap Beban Anggaran Negara                 25
Budi Santoso dan Hikmat Hardono

Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara
Dalam Kekangan Beban Utang                                  43
Kusfiardi

Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan
Terhadap Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan        57
Rina Oktaviani, Eka Puspitawati dan Sahara

Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar:
Upaya Sinergi Intervensi dan Penguatan Modal Sosial         71
Revrisond Baswir

Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia
Triwulan II 2005 dan Kecenderungan Pada Triwulan III 2005   83
Eny Sri Hartati


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005               i
                        Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara



                  BISNIS & EKONOMI POLITIK
                   Quarterly Review of the Indonesian Economy

                                   Published by
 Institute for Development of Economics and Finance (INDEF), Jakarta-Indonesia
                                 ISSN: 1410-2625
____________________________________________________________________________

Advisory Board:
Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, University of Indonesia
Emil Salim, University of Indonesia
Juwono Sudarsono , University of Indonesia
Muslimin Nasution, MWA Bogor Agricultural University
Nurimansjah Hasibuan, Sriwijaya University
Suroso Imam Zadjuli, Airlangga University

Director:
M. Fadhil Hasan, Director of INDEF
Editor-in-Chief:
Bustanul Arifin, Institutional Economics
Assistants to the Editor:
Deniey Adi Purwanto, Macro Economics, Monetary and Banking
Enny Sri Hartati, Development Economics

Editorial Board:
Aviliani, Banking and Finance
Didik J. Rachbini, Development Economics, Political Economy
Didin S. Damanhuri, Development Economics, Political Economy
Dradjad H. Wibowo, Macro Economics, Development Economics
Faisal H. Basri, Development Economics
Iman Sugema, Macro Economics, Monetary and Banking
Indra J. Piliang , Political Science
M. Fadhil Hasan, Agricultural Economics, International Trade
M. Nawir Messi, Industry and Trade, Environmental Economics
Ravli Harun, Law
Rina Oktaviani, International Trade
Syamsul Muarif, Industry and Trade
______________________________________________________________________________
Bisnis & Ekonomi Politik (Quarterly Review of the Indonesian Economy) is devoted to the study of political economy and
business issues, focusing on encouraging transparency in economic decision making process in Indonesia. The review is
published quarterly in January, April, July and October by the Institute for Development of Economics and Finance (INDEF),
Jakarta, Indonesia. Subscription information, change of address, request for advertising rate and other business
correspondence should be sent to: Bisnis & Ekonomi Politik (Quarterly Review of the Indonesian Economy) INDEF, Jl. Batu
Merah No.45, Pejaten Timur, Jakarta 12510, Indonesia. e-mail at: indef@indo.net.id, Facsimile at +62-21-7919-4018.


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                                           ii
                 Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara




                        Pengantar Redaksi


                                                  i
     Alhamdullilah, jurnal Bisnis dan Ekonomi Pol tik (BEP) Volume 6 Nomor 1 kembali
terbit untuk pembaca sekalian pada bulan Juli 2005 ini. Jurnal BEP terbit mulai tahun 1997
setiap triwulan sekali. Namun karena beberapa kendala teknis, selama dua tahun terakhir
jurnal ini tidak terbit.
    Penerbitan Jurnal BEP terutama dimaksudkan sebagai wujud tanggung jawab intelektual
INDEF untuk mempublikasikan berbagai hasil riset-risetnya. Juga sebagai media tukar
menukar gagasan dan pemikiran serta analisa perkembangan issue dan masalah ekonomi dan
keuangan terkini. Untuk itu kami mengundang para profesional, akademisi dan ilmuwan dari
                                                                      -edisi mendatang.
berbagai disiplin ilmu untuk menulis artikel pada jurnal BEP pada edisi
    Jurnal BEP ini mengalami beberapa perubahan, terutama penanggung jawab, editor dan
susunan redaksinya. Hal ini diharapkan untuk memberikan penyegaran dan menjadi tekad
kami bahwa Jurnal BEP ini bisa terbit secara rutin dan tepat waktu.




Salam,




M. Fadhil Hasan
Director



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                          iii
                 Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara




   Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara
                                Bustanul Arifin

     Walaupun “anggaran negara” hanya         dari dalam negeri yang bersumber dari
sebuah istilah ekonomi, tapi ia merupakan     penerimaan perpajakan dan penerimaan
suatu dokumen politik sangat penting.         negara bukan pajak (PNPB) serta hibah dari
Oleh karena itu, pengelolaan anggaran         lembaga luar negeri; yang disandingkan
negara adalah suatu aktivitas ekonomi         dengan belanja negara yang terdiri dari
politik yang sebenarnya sangat sederhana,     belanja pemerintah pusat, pengeluaran
tapi menjadi (dibuat) rumit karena beberapa   pembangunan dan dana perimbangan.
keputusan yang diambil sarat muatan           Perbedaan antara penerimaan negara dan
politik. Indonesia menamakan ”anggaran        belanja negara umumnya dinyatakan dalam
negara” dengan Anggaran Pendapatan dan        surplus atau defisit. Apabila terjadi defisit,
Belanja Negara (APBN) untuk tingkat pusat     negara perlu mencari sumber-sumber
dan Anggaran Pendapatan dan Belanja           pembiayaan defisit tersebut seperti dari
Daerah (APBD) untuk tingkat daerah.           pembiayaan dalam negeri dan pembiayaan
APBN dikuatkan dengan undang-undang           luar negeri. Pada tingkat daerah, anggaran
(UU), suatu aransemen kelembagaan sangat      daerah adalah suatu rencana penerimaan
tinggi di Indonesia di bawah konstitusi       daerah dari pendapatan asli daerah (PAD):
negara; sedangkan APBD dikuatkan dengan       pajak daerah, retribusi daerah, laba
peraturan daerah (Perda), juga aransemen      perusahaan daerah, lain-lain PAD yang sah,
kelembagaan tinggi di daerah. Sebelum                      n
                                              disandingka dengan rencana belanja rutin
memiliki kekuatan hukum tetap, suatu          dan pembangunan daerah. Metode
anggaran negara didahului oleh suatu          persandingan antara penerimaan negara dan
“rencana” sehingga lazim digunakan istilah    belanja negara umumnya ditentukan
RAPBN dan RAPBD, yang umumnya                 mengikuti suatu konvensi sistem akuntansi
diantarkan oleh seorang kepala eksekutif      keuangan negara yang telah disepakati,
pemerintahan di depan sidang para wakil       dengan berbagai konsekuensi ekonomi dan
rakyat di lembaga legislatif.                 politik yang dikandungnya.
    Pada tingkat pusat, anggaran negara          Secara umum, anggaran negara
adalah suatu rencana penerimaan negara        memiliki tiga fungsi strategis sebagai

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                           iv
                   Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara


berikut: (1) fungsi referensi, (2) fungsi         berkembang demikian pesat belum
stimulus, dan (3) fungsi keadilan. Fungsi         sepenuhnya dapat dimanfaatkan secara baik
referensi maksudnya adalah bahwa                  oleh para analis, sehingga sering membatasi
anggaran negara berfungsi sebagai panduan         kualitas hasil analisis terhadap anggaran
pengambilan keputusan bagi individu               negara.         Strategi advokasi untuk
rumah tangga dan dunia usaha dalam                memperbaiki kinerja pengelolaan anggaran
mengambil keputusan strategis dalam               pun seringkali mengambang da tidak     n
aktivitas konsumsi dan produksi barang dan        pernah tuntas, sehingga jarang sekali terjadi
jasa yang bermanfaat bagi perekonomian.           solusi pengambilan keputusan yang
Fungsi stimulus maksudnya adalah bahwa            mengarah         pada     perbaikan         dan
anggaran negara seharusnya mampu                  kesejehteraan rakyat umumnya. Bahkan,
mmenggerakkan tingkat permintaan agregat          rasa saling curiga dan negative thinking seakan
untuk merangsang investasi dan produksi           begitu besar menyelimuti para stakeholders
barang dan jasa. Sedangkan fungsi keadilan        anggaran negara, mulai dari eksekutif,
maksudnya adalah bahwa anggaran negara            legislatif, yudikatif, dunia usaha dan
berfunsi sebagai pemenuhan hak-hak dasar          masyarakat madani sendiri.
karena negara berkewajiban meningkatkan
                                                                       ****
kesejahteraan rakyatnya.
                                                       Jurnal berkala “Bisnis dan Ekonomi
     Akan tetapi selama tujuh tahun terakhir
                                                  Politik” (BEP) edisi kali ini sengaja
perjalananan era reformasi, anggaran negara
                                                  mengangkat topik pengelolaan anggaran
di Indonesia sangat sulit memenuhi ketiga
                                                  negara, untuk merangsang para pembaca
fungsi di atas, apalagi secara sekaligus.
                                                  berfikir secara ekstra keras terhadap
Faktor yang utama dari buruknya kinerja
                                                  kompleksitas persoalan yang demikian
anggaran negara menjalankan ketiga fungsi
                                                  besar. Misalnya, fungsi referensi nyaris tidak
di atas adalah karena kinerja pengelolaan         pernah tercapai karena asumsi   -asumsi yang
anggaran memang sangat jauh dari                  digunakan dalam anggaran negara juga
memadai, dari perencanaan, perumusan,             nyaris tidak terpenuhi. Seringkali, asumsi-
pembahasan,         legislasi,     pelaksanaan,   asumsi tersebut diubah di tengah jalan
monitoring dan pengawasan. Tidak kalah            karena ketidakmampuan para pengelola dan
pentingnya, faktor eksternal yang sangat          para analis sendiri memprediksi besaran-
berpengaruh pada kinerja pengelolaan              besaran kondisi ekonomi makro Indonesia
anggaran negara adalah karakter analisis          yang memang berubah demikian cepat.
ekonomi anggaran negara yang cenderung            Dalam bahasa yang lebih lunak, rentang
monoton,      kurang        variatif,   bahkan    perubahan besaran-besaran ekonomi makro
menggunakan         falsafah     dasar     yang   di Indonesia sangat lebar sehingga amat
cenderung statis, jika tidak dikatakan            sulit dijadikan sebagai referensi bagi rumah
regresif. Teori-teori ekonomi yang                tangga dan dunia usaha. Pada saat ini,

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                 2
                    Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara


asumsi besaran ekonomi makro yang nyaris            upaya pemihakan terhadap rakyat kecil,
semua sangat sulit dipenuhi adalah nilai            pemenuhan hak-hak dasar rakyat seperti
mata uang Rupiah, laju inflasi, tingkat             pangan, papan, pelayanan kesehatan,
pertumbuhan ekonomi, produksi minyak                pendidikan dasar masih sangat jauh dari
dan gas bumi dan lain-lain.                         memadai.         Tidak berlebihan untuk
     Fungsi stimulus bagi perekonomian              dikatakan bahwa fenomena gizi buruk yang
pun nyaris tidak terpenuhi sama sekali,             meledak pada awal tahun 2005,
karena karakter anggaran negara yang                ketidaktahanan pangan kelompok miskin
cenderung terjebak dalam pusaran                    dan kaum marjinal, serta semakin anjloknya
pemikiran konsolidasi atau keberlanjutan            mutu pendidikan dasar dan menengah
fiskal (fiscal sustainability) yang agak semu.      (serta pendidikan) tinggi di Indonesaia
Strategi keberlanjutan fiskal tersebut              adalah bukti konkrit bahwa anggaran negara
ternyata lebih mementingkan keamanan                masih sangat jauh dari pemenuhan rasa
anggaran dalam jangka panjang, yang                 keadilan. Terdapat banyak sekali analisis
sebenarnya dapat diterjemahkan sebagai              dan spekulasi terhadap gejala terabaikannya
terlalu mementingkan pembayaran kembali             pemenuhan hak-hak dasar masyarakat
utang-utang luar negeri (dan domestik),             tersebut, mulai dari dominasi lembaga
yang tentu saja sangat jauh dari fungsi             kreditor internasional seperti Dana Monter
stimulus yang amat diperlukan bagi                  Internasional      (IMF)      yang     terlalu
pemulihan ekonomi. Pengalaman empiris               memaksakan          program      penyesuaian
Indonesia          melaksanakan          strategi   struktural (structural adjustment) tanpa
konsolidasi fiskal selama empat tahun               pembenahan kualitas kelembagaan ekonomi
terakhir, ternyata tidak mampu menjadikan           makro dan bisnis di tingkat mikro, sampai
anggaran        negara        sebagai  stimulus     pengacuhan dari segenap stakeholders
perekonomian, karena kinerja pertumbuhan            pengelola anggaran negara.        Walaupun
ekonomi hanya berada di bawah 5 persen              sampai saat ini, belum ada studi rinci
per tahun. Perekonomian Indonesia lebih             tentang faktor-faktor mana saja yang paling
memerlukan perubahan rezim kebijakan                dominan, langkah penanganan krisis
yang spektakuler, agar anggaran negara              ekonomi yang terlalu berlebihan fokus pada
dapat berfungsi sebagai stimulus positif            aspek ekonomi makro dan penyehatan
bagi pembangunan kembali ekonomi                    perbankan – yang juga tidak kunjung sehat
Indonesia yang porak-poranda.                       – menjadi salah faktor sangat penting dari
                                                    buruknya kinerja fungsi keadilan pada
     Fungsi keadilan yang diemban anggaran          anggaran negara.
negara – yang secara teori di atas kertas
lebih mudah dilaksanakan – juga tidak                                   ****
dapat dilaksanakan secara baik. Telah                   Dalam kondisi ketidakpastian seperti
berkali-kali selama perjalanan reformasi ini,       sekarang ini, pola perbaikan pengelolaan

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                  3
                    Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara


anggaran negara yang lebih baik mungkin            program-program populis cenderung
agak sulit untuk dilaksanakan secara               menciptakan         distorsi   baru      dalam
sekaligus.   Namun,       langkah-langkah          perekonomian. Subsidi-subsidi itu yang
produktif dan strategis, perlu juga                dimaksudkan untuk menciptakan suatu
dipertimbangkan untuk mencegah agar                struktur insentif, ternyata menghasilkan
pengelolaan anggaran negara yang tidak             suatu inefisiensi. Banyak sekali contoh-
semestinya tidak membawa dampak                    contoh subsidi yang justru dinikmati oleh
berganda yang lebih dahsyat.        Fokus          mereka yang tidak berhak, seperti yang
perbaikan pengelolaan anggaran negara itu          dialami subsidi BBM, tarif dasar listerik,
antara lain:                                       subsidi bahan pangan dan sebagainya. Di
                                                   tingkat teori dan strategis. pemberian
     Pertama, kebijakan fiskal harus lebih
                                                   subsidi masih dapat dibenarkan sepanjang
ekspansif, terutama dalam suasana lesu dan
                                                   dirancang untuk memenuhi sasaran yang
resesi ekonomi seperti sekarang, walaupun
                                                   tepat (well-targeted). Disamping itu, kebijakan
tidak harus mengandalkan sepenuhnya pada
                                                   insentif perekonomian dalam bentuk
utang luar negeri. Dalam kondisi yang
                                                   penegakan kebijakan persaingan sehat (UU
negara yang telah masuk pada perangkap
                                                   No. 5/1999), program -program deregulasi
utang luar negeri yang sukar sekali
                                                   dan debirokratisasi menjadi sangat relevan
dihindari, negara akan selalu berutang pada
                                                   untuk segera dapat diberlakukan lebih
lembaga   -lembaga internasional, hanya
                                                   efektif.
untuk melunasi utang -utang yang berjalan
dan yang jatuh tempo. Langkah konkrit                   Ketiga, dalam hal dana perimbangan,
dalam strategi diplomasi untuk melakukan           pemerintah pusat harus segera berfikir
penghapusan utang luar negeri, tidak               untuk merumuskan suatu sistem dan
sekedar penundaan grace period pembayaran          mekanisme dana perimbangan yang lebih
kembali utang -utang tersebut, harus segera        sustainable, berdimensi keadilan dan
dilakukan. Manfaat yang dapat dipetik dari         keutuhan bangsa dalam suatu kerangka
langkah ini adalah peningkatan anggaran            pengeluaran          jangka        menengah
untuk belanja pembangunan sebagai bagian           (MTEF= medium    -term expenditure framework)
dari investasi negara untuk meningkatkan           yang sebenarnya tidak terlalu rumit.
stimulus perekonomian. Dalam hal ini,              Strategi dana perimbangan keuangan pusat-
alokasi pembayaran cicilan bunga utang             daerah tidak dapat dilakukan secara ad-hoc,
yang berada pada pos belanja rutin dapat           tembel sana, tutup sini, tetapi perlu lebih
dikurangi dan dipindah ke pos dana belanja         sistematis dengan target dan kerangka
pembangunan.                                       waktu yang jelas dan transparan, termasu   k
      Kedua, rasionalisasi subsidi yang eksesif,   rencana alternatif apabila satu langkah
apalagi yang tidak tepat sasaran. Di satu          tertentu menemui kesulitan. Di sinilah
sisi, subsidi besar yang digunakan untuk           pentingnya beberapa exercise komprehensif

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                  4
                   Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara


yang harus dilakukan pemerintah dan wakil        SBY dan Jusuf Kalla periode 2004-2009
rakyat, dan melibatkan banyak pihak,             tidaklah terlalu bermasalah karena telah
termasuk para ahli dari perguruan tinggi,        dikuatkan dengan Peraturan Presiden
lembaga penelitian atau think -tank              (Perpres) Nomor 7 Tahun 2005. Akan
independen, lembaga swadaya masyarakat           tetapi di tingkat daerah, semenjak
yang tidak terlalu partisan untuk dapat          pelaksanaan Pemilihan Kepala Daerah
menghasilkan terobosan yang diperlukan.          (Pilkada)     secara    langsung,    proses
                                                 penyusunan RPJM pasti bermasalah karena
     Beberapa langkah menuju transparansi
                                                 periode pemilihan bupati dan walikota tidak
anggaran           perlu       dirumuskan,
                                                 disesuaikan dengan periode pemilihan
didesiminasikan secara lebih luas sebagai
                                                 gubernur untuk lingkup propinsi. Banyak
bahan berharga advokasi dan perubahan
                                                 sekali RPJM daerah yang tidak mengacu
pengelolaan anggaran negara ke arah yang
                                                 pada RPJM propinsi, baik karena daerah
lebih demokratis dan menjunjung tinggi
                                                 merasa telah otonom, maupun karena
prinsip-prinsip keadilan ekonomi dan sosial
                                                 RPJM propinsi memang belum tersedia.
bagi seluruh rakyat Indonesia.
                                                 Demikian pula, banyak sekali RPJM
      Pertama,      menegakkan         prinsip   propinsi yang tidak mencerminkan
transparansi dan partisipasi masyarakat          koordinasi RPJM di tingkat daerah juga
dalam penganggaran di tingkat nasional dan       bukan merupakan penjabaran secara
di tingkat daerah. Namun demikian, perlu         langsung dari RPJM tingkat nasional
diingat bahwa proses penganggaran                dengan kekhasan propinsi tersebut. Kriteria
(budgeting) hanya salah satu bagian dari         keberhasilan      advokasi   pada    tahap
proses perencanaan pembangunan yang              perencanaan pembangunan ini adalah
kebih demokratis dan partisipatif. Seluruh       apabila telah terjadi sinkronisasi antara
aktivitas perencanaan dan pemrograman            RPJM di tingkat daerah, provinsi dan
(planning and programming), pemantauan dan       tingkat nasional dan apabila prioritas
                                   ),
evaluasi (monitoring and evaluation kontrol      program yang diusulkan dari bawah benar-
internal serta audit internal administrasi       benar telah terakomodasi dalam rencana
secara umum mungkin lebih penting dalam          program pembangunan tahunan dan jangka
perjalanan pembangunan dan demokrasi.            menengah.
Persoalan utama yang harus segera
                                                      Kedua, melakukan proses penyusunan
diselesaikan pada tahap ini adalah
                                                 (drafting process) anggaran secara lebih hati-
penyelesaian       penyusunan         Rencana
                                                 hati sesuai ketentuan mekanisme dan
Pembangunan Jangka Menengah (RPJM),
                                                 disiplin anggaran. Penentuan jumlah total
sebagai amanat dari UU Nomor 25 Tahun
2004 tentang Perencanaan Pembangunan.            anggaran negara dan daerah sebenarnya
Untuk tingkat nasional, secara teknis RPJM       masih merupakan proses top-down secara
masa administrasi pemerintahan Presiden          politis. Oleh karena itu, pembahasan awal

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                               5
                   Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara


di tingkat departemen atau tingkat dinas di      DPRD) membahasnya per kelompok atau
daerah yang lebih bottom         -up perlu       panitia kerja dan panitia khusus anggaran.
melibatkan            komponen-komponen          Di sinilah debat publik di luar dan debat
masyarakat madani yang lain. Dulu di             pemandangan umum di dalam ruang sidang
zaman Orde Baru, proses ini dikenal              terhadap isu-isu strategis dapat dilakukan.
dengan       istilah   “rapat      koordinasi    Para kelompok kepentingan ekonomi dan
pembangunan” (rakorbang) yang sebenarnya         politik dapat melakukan dengar pendapat
masih dianggap lebih efektif dibandingkan        (public hearing) dengan lembaga legislatif
pola penjaringan aspirasi masyarakat             sebelum rapat pleno dan pengesahan
(jaring-asmara) seperti sekarang ini.            menjadi UU di pusat dan Perda di daerah.
                                                 Semakin maju demokrasi suatu negara,
Kemudian, tahapan negosiasi dan ratifikasi
                                                 peluang dan kesempatan advokasi kalangan
sebelum pada penyusunan angka dan
                                                 civil society tentu semakin terbuka. Legislatif
program, penggunaan asumsi dan target
                                                 umumnya membentuk komisi khusus untuk
yang lebih realistis sesuai kemampuan
                                                 membahas isu strategis sebelum a      nggaran
potensi yang dimiliki. Langkah advokasi
                                                 suatu program disepakati. Selain pertemuan
anggaran yang sangat perlu dijadikan             maraton dan public hearing dengan legislatif
prioritas adalah memberikan anggaran             advokasi “public debates” di media massa
(menganggarkan)      butir-butir     rencana     perlu juga dikedepankan. Langkah ini
pembangunan dan prioritas program untuk          bermafaat untuk menggalang opini publik
mencapai tujuan pembangunan yang                 agar lebih berpihak pada kepentingan
dimaksud. Salah satu kriteria keberhasilan       rakya  t,        serta    mempertimbangkan
advokasi proses penyusunan anggaran              konsekuensinya baik-baik. Lembaga politik
adalah      apabila     program      prioritas   pasti mengedepankan isu-isu politik yang
pembangunan yang diusulkan dari bawah            akan         memberikan      manfaat     pada
tersebut telah secara terbuka disampaikan        kepentingan kelompok dan konsitutennya.
oleh pimpinan eksekutif pada waktu               Oleh karena itu, kriteria keberhasilan proses
mengantarkan Nota Keuangan dan                   legislasi ini adalah apabila terdapat unsur-
RAPBN atau RAPBD.                                unsur obyektivitas yang tinggi, dengan
                                                 reasoning yang masuk akal dan memenuhi
     Ketiga,     melaksanakan         proses
                                                 sedapat mungkin ukuran-ukuran akademik-
pembahasan di tingkat legislasi (legislative
                                                 ilmiah yang dapat dipertanggungjawabkan,
process) mengikuti kerangka acuan dan
                                                 dengan meminimalkan kepentingan politik
jadwal waktu yang lebih disiplin. Pimpinan
                                                 jangka pendek yang seringkali tidak
eksekutif (Presiden dan Kepala Daerah)
                                                 obyektif.
umumnya menyampaikan rencana anggaran
(RAPBN dan RAPBD) secara terbuka,                   Keempat,     melakukan       langkah
kemudian lembaga legislatif (DPR dan             pemantauan, pengawasan, monitoring dan

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                6
                   Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara


evaluasi anggaran negara terhadap segenap        strategi pendanaan luar negeri. Purwanto
aspek penyelenggaraan negara. Saat ini,          membahas perkembangan utang luar negeri
Indonesia telah mencoba menerapkan               pemerintah beserta sejumlah permasalahan
anggaran berbasis kinerja (performance-based     yang erat kaitannya dengan peran utang luar
budgeting) dengan tidak lagi berdasarkan         negeri dalam anggaran pemerintah dan
pada prinsip lama tentang ”input-proses-         pertumbuhan                ekonomi.         Penulis
output-outcome” yang terlalu statis, tetapi      menjabarkan masalah terjadinya negative net
lebih menekankan pada cost and benefit dalam     transfer, peningkatan debt service to government
arti luas, termasuk dampak berganda yang         expenditure, inefficiency alocation dan low absortive
tercipta dari suatu pengeluaran        negara.   capicity sehingga peran utang luar negeri
Prasyarat yang paling sering diajukan dalam      tidak       optimal         dalam       mendorong
tahap implementasi anggaran ini adalah           pertumbuhan ekonomi Indonesia. Untuk
transparansi, efisiensi dan efektivitas,         itu, sejumlah solusi diajukan sehingga dapat
minimalisasi kebocoran, partisipatif dan         mengembalikan peranan kebijakan fiskal
lain-lain yang sering dibingkai dalam istilah    terutama kebijakan atas utang luar negeri
good-governance. Langkah advokasi di tingkat     dalam mendorong pertumbuhan ekonomi.
implementasi ini umumnya sangat diminati         Penulis       menekankan             diperlukannya
kalangan lembaga swadaya masyarakat              pengelolaan utang luar negeri dengan
(LSM) dan organisasi masyarakat madani           mempertimbangkan profil dari utang luar
lainnya.      Kriteria keberhasilan langkah      itu sendiri, formulasi skala prioritas alokasi
pemantauan dan pengawasan adalah apabila         utang luar negeri dan penataan kembali
seluruh elemen dalam good governance telah       kelembagaan pengelolaan utang luar negeri
terpenuhi secara baik, dengan kerangka           pemerintah.
waktu yang jelas. Hal yang tidak boleh
                                                     Artikel kedua ditulis oleh Budi Santoso
dilupakan adalah bahwa perbaikan
                                                 dan Hikmat Hardono tentang ”Kinerja
implementasi anggaran negara haruslah
                                                 pelaksanaan utang dan hibah luar negeri:
dilihat sebagai salah satu komponen saja
                                                 Implikasinya terhadap beban Anggaran
dari sekian macam komponen penting
                                                 Negara”. Santoso dan Hardono secara
advokasi anggaran negara dalam mencapai
                                                 gamblang menjelaskan permasalahan pelik
tujuan        meningkatkan       kesejahteraan
masyarakat yang dicita -citakan.                 dalam perencanaan dan pelaksanaan
                                                 pembangunan negara yang dibiayai oleh
                    ****                         utang luar negeri, seperti persoalan
     Artikel pertama ditulis oleh Deniey Adi     administrasi proyek, kualitas sumberdaya
Purwanto yang menganalisis ”Manajemen            manusia, dinamika desentralisasi keuangan
utang luar negeri dalam mendorong                negara, euforia kebebasan dan lain
pertumbuhan ekonomi”, yang merupakan             sebagainya.      Penulis       mengusulkan
intisari dari penelitian INDEF tentang           perubahan siklus administrasi utang luar

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                      7
                   Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara


negeri dengan menempatkan Badan                   negara. Akan tetapi, pinjaman program ini
Perencanaan Pembangunan Nasional                  selalu disertai deng an persyaratan yang
(Bappenas) dan Departemen Keuangan                berat dari negara dan lembaga kreditor
sebagai penentu kebijakan utang dan               asing. Kusfiardi akhirnya menyimpulkan
anggaran negara. Dalam hal ini, tentu saja        bahwa selama pemerintahan yang berkausa
termasuk       apakah         sebuah     proyek   di Indonesia tidak memiliki agenda yang
pembangunan harus dibiayai oleh utang             jelas untuk keluar daeri jerat beban utang,
luar negeri atau tidak. Manfaat dari usulan       maka selama itu pula Indonesia akan
konkrit ini adalah sistem penganggaran            menjalankan suatu kebijakan yang
menjadi terintegrasi dan tidak lagi terdapat      mengabaikan hak-hak konstitusi rakyat.
dual-track b udgeting seperti saat ini. Usulan         Artikel keempat berjudul ”Dampak
konkrit lain dari Sanatoso dan Hardono            kebijakan pemerintah pada sektor
adalah dikembangkannya skema jaminan              pendidikan terhadap ekonomi Indonesia
dana       pendamping          yang     mampu     dan distribusi pendapatan” ditulis oleh Rina
mencadangkan sejumlah dana tertentu               Oktaviani, Eka Puspitawati dan Sahara.
sebagai     jaminan        pendamping      dan    Penulis menggunakan model ekonomi
ditempatkan di dalam rekening khusus.             keseimbangan umum (CGE=computable
                                                  general equilibrium) untuk menganalisis data
    Artikel ketiga ditulis oleh Kusfiardi
                                                  tingkat nasional yang diperoleh dari Tabel
yang menganalisis ”Kebijakan dan
                                                  Input-Output, Survai Sosial Ekonomi
manajemen anggaran negara dalam
                                                  Nasional (Susenas) dan parameter elastisitas
kerangka beban utang” yang dilakukan
                                                  yang       diperlukan.      Hasil     analisis
Pemerintah Indonesia selama ini. Argumen
                                                  menunjukkan bahwa PDB riil dan peubah
yang disampaikan penulis adalah bahwa
                                                  ekonomi lainnya secara umum akan lebih
pinjaman proyek yang dibukukan dalam
                                                  baik jika pengeluaran pemerintah diberikan
anggaran negara bukan penerimaan
                                                  secara langsung kepada keluarga miskin,
pinjaman dalam bentuk uang, melainkan
                                                  dibandingkan           jika       pemerintah
dalam bentuk barang dan jasa. Transaksi
                                                  meningkatkan pengeluaran di sektor
pinjaman proyek merupakan porsi utang
                                                  pendidikan. Transfer pemerintah secara
luar negeri terbesar yang dilakukan
                                                  langsung kepada rumah tangga miskin akan
Indonesia, yang dinilai penulis sangat
                                                  lebih berdampak positif terhadap ekonomi
menguntungkan pihak kreditor yang
                                                  sektoral dan pendapatan rumah tangga,
menikmati peningkatan ekspor barang dan
                                                  walaupun pangsa (share) pengeluaran
jasa ke Indonesia. Pinjaman program
                                                  pendidikan sangat kecil pada masing -
adalah utang luar negeri yang berpotensi
                                                  masing kelompok rumah tangga, apa        bila
memberikan penerimaan dalam bentuk cash
                                                  kebocoran dari suatu kebijakan dapat
atau tepatnya: pembiayaan defisit anggaran
                                                  diminimalisir.

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                8
                 Refleksi Pengelolaan Anggaran Negara


     Artikel kelima tentang ”Anggaran
negara dan pemenuhan hak-hak dasar:
Upaya sinergi internvensi dan penguatan
modal sosial” ditulis oleh Bustanul Arifin.
Argumen yang digunakan adalah bahwa
apabila anggaran negara tidak mampu
memenuhi hak-hak dasar masyarakat, hal
tersebut sangat berhubungan dengan
lemahnya akses dan kontrol masyarakat
madani. Faktor lain yang tidak kalah
pentingnya adalah buruknya kepedulian
(ignorance), perhatian dan pemihakan
kalangan masyarakat politik. Para wakil
rakyat yang duduk dalam Komisi Anggaran
seakan tidak kuasa memikul beban harus
mampu mewakili kepentingan konstituten
mereka yang demikian beragam. Oleh
karena itu, para pejuang hak-hak dasar
masyarakat, dari level perguruang tinggi,
lembaga penelitian, lembaga swadaya
masyarakat (LSM) perlu sedikit lebih taktis
dalam menjalankan fungsinya sebagai
advokat yang kredibel, amanah dan
sekaligus menjadi jembatan penguhubung
(bridge building) antara kepentingan
masyarakat madani dan masyarakat politik
(serta masyarakat bisnis dalam kondisi
tertentu).


                   ****




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005          9
    Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                            Ekonomi




     Manajemen Utang Luar Negeri
 Dalam Rangka Mendorong Pertumbuhan
              Ekonomi
                                  Deniey Adi Purwanto




Abstract
This article analyzes the roles of foreign debt management in promoting economic growth. Problems
facing Indonesia’s foreign debt include negative net transfer, increasing ratio of debt service to
government expenditure, inefficiency in loan allocation, and low absorptive capacity. These factors
hinder the contribution of foreign debt to the economic growth, let alone become additional burdens to
the state budget. The article suggests better practices in foreign debt management, classifying the debts
profiles in recent years, formulating debt priorities and improvement in organization and
institutional arrangements and foreign debt management in general.




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                       10
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


Deniey Adi Purwanto Adalah Peneliti INDEF.


I. Pendahuluan                                 terpisahkan dari manajemen anggaran
                                               pemerintah secara keseluruhan.
     Sejatinya utang luar negeri pemerintah
                                                     Manajemen      utang     luar    negeri
merupakan salah satu sumber pembiayaan
anggaran pemerintah dan pembangunan            pemerintah tidak terlepas dari manajemen
ekonomi secara umum selain penerimaan          utang publik secara umum. Manajemen
dalam negeri pemerintah. Pemanfaatan           utang pemerintah adalah suatu proses
utang luar negeri pemerintah untuk             pengembangan dan pelaksanaan strategi
membiayai belanja negara sedemikian rupa       dan administrasi utang pemerintah dalam
sehingga dapat mendukung kegiatan              rangka menyediakan jumlah dana yang
ekonomi, terutama kegiatan-kegiatan yang       disesuaikan dengan kebutuhan pemerintah
produktif sehingga pada gilirannya akan        dengan tingkat biaya dan risiko yang
mendorong pertumbuhan ekonomi. Dalam           serendah mung kin, serta untuk mencapai
hal pembiayaan anggaran pemerintah, utang      berbagai sasaran lain yang ingin dicapai oleh
luar negeri pemerintah berperan untuk          pemerintah seperti menjaga likuiditas
membiayai defisit anggaran yang tercipta       keuangan pemerintah dan meningkatkan
dari selisih antara penerimaan domestik dan    efisiensi pasar obligasi domestik. Sejarah
belanja pemerintah. Belanja p  emerintah ini   telah membuktikan bahwa kegagalan dalam
kemudian akan mendorong pertumbuhan            pengelolaan portofolio utang dapat menjadi
ekonomi          melalui     belanja-belanja   pemicu terjadinya krisis ekonomi yang
pembangunan yang sifat produktif.
                                               mendalam (Edwards 1998, Alesina et al
    Agar dapat memberikan manfaat yang         1990). Oleh karena itu, manajemen utang
optimal terhadap pertumbuhan ekonomi,          luar negeri pemerintah menjadi hal yang
diperlukan       manajemen        anggaran     sangat krusial agar masalah-masalah yang
pemerintah baik dari sisi penerimaan,          terjadi dapat diminimalisir dan pada
maupun dari sisi belanja negara. Pertemuan     gilirannya akan mengoptimalkan peran
kedua pos ini akan sangat bergantung pada      utang luar negeri sebagai salah satu sumber
kemampuan pemerintah (melalui anggaran)        pembiayaan          dalam         mendorong
untuk menciptakan pembiayaan. Oleh
                                               pertumbuhan ekonomi. Perkembangan
karena itu manajemen utang luar negeri
                                               pemanfaatan utang luar negeri pemerintah
pemerintah merupakan hal yang krusial
                                               di Indonesia hingga saaat ini telah
dalam mengoptimalkan peran anggaran
                                               membawa perekonomian kepada jebakan
dalam mendorong pertumbuhan ekonomi.
                                                                                        d
                                               ketergantungan atas utang luar negeri ( ebt
Hal ini tentunya menjadi bagian yang tidak
                                               trap). Tulisan berikut ini menjabarkan

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                           12
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


sejumlah masalah yang dihadapi dalam         yang cukup pesat. Terdapat beberapa
pengelolaan utang luar negeri pemerintah     periode di mana utang luar negeri
selama ini berikut dengan sejumlah solusi    pemerintah mengalami lonjakan yang cukup
yang paling tidak mengingatkan pemerintah    signifikan sejak tahun 1966. Pada
bahwa masih banya pekerjaan rumah yang
                   k                         pertengahan tahun 1970-an, posisi utang
                                             luar negeri pemerintah mengalami lonjakan
harus dikerjakan untuk dalam melaksanakan
                                             yang cukup signifkan yaitu sebesar 36,28%
manajemen utang secara optimal.
                                             karena adanya kenaikan ekspor migas
II. Perkembangan Utang Luar Negeri           sehingga meningkatkan “credit worthiness”
    Pemerintah                               Indonesia, dan peningkatan pinjaman yang
     Utang luar negeri menjadi salah satu    dilakukan Pertamina (Harinowo, 2002).
alternatif bagi pemerintah pembiayaan        Kemudian pada tahun 1986 dan 1987 utang
defisit anggaran disamping kebijakan         luar negeri pemerintah kembali mengalami
pencetakan uang dan penjualan aset negara.   lonjakan yang cukup signifikan. Pada tahun
Pemerintah Indonesia telah sejak lama        1986 dan 1987 utang luar negeri
memanfaatkan utang luar negeri sebagai       pemerintah meningkat sebesar 24,49% dan
sumber pembiayaan defisit anggaran. Pada     21,88%. Lonjakan utang luar negeri ini
era orde lama kebijakan pencetakan uang      didorong oleh faktor-faktor eksternal yang
sebagai sumber pembiayaan defisit            berupa penguatan mata uang Yen Jepang
anggaran telah membawa konsekuensi           terhadap Dollar Amerika Serikat dan
inflasi yang sangat tinggi. Sejak saat itu   jatuhnya harga minyak di pasar dunia.
kemudian pemerintah menempatkan utang        Jatuhnya harga minyak di pasar dunia
luar negeri sebagai instrumen pembiayaan     mengakibatkan pemerintah harus menarik
defisit anggaran.                            utang luar negeri yang lebih besar baik dari
                                             ADB, Bank Dunia maupun IMF.
    Utang luar negeri pemerintah dalam
perkembangannya mengalami peningkatan

          Gambar 1. Perkembangan Posisi Utang Luar Negeri Pemerintah,




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                        13
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


                                                                              Nilai Ekspor dan Kurs
                          90,000                                                                                                                                                11,000

                          80,000                                                                                                                                                10,000
                                                                                                                                                                                9,000
                          70,000
                                                                                                                                                                                8,000
        ULNP dan Ekspor




                          60,000
                                                                                                                                                                                7,000




                                                                                                                                                                                         Kurs Rp/ US $
                          50,000                                                                                                                                                6,000

                          40,000                                                                                                                                                5,000
                                                                                                                                                                                4,000
                          30,000
                                                                                                                                                                                3,000
                          20,000
                                                                                                                                                                                2,000
                          10,000                                                                                                                                                1,000
                              0                                                                                                                                                 0
                                   1966

                                          1968

                                                 1970

                                                         1972

                                                                1974
                                                                       1976

                                                                              1978
                                                                                     1980

                                                                                            1982

                                                                                                   1984

                                                                                                          1986

                                                                                                                 1988
                                                                                                                        1990

                                                                                                                               1992

                                                                                                                                      1994

                                                                                                                                             1996
                                                                                                                                                    1998

                                                                                                                                                           2000

                                                                                                                                                                  2002

                                                                                                                                                                         2004
                                                        Posisi ULN Pemerintah                                Ekspor                   Kurs Rata-Rata



      Sumber: Bappenas dan Bank Indonesia, diolah.
     Di awal tahun 1990-an utang luar
                                                                                                                 III. Masalah Dalam Manajemen Utang
negeri pemerintah masih terus meningkat
                                                                                                                      Luar Negeri Pemerintah
hingga tahun 1994 dengan pertumbuhan
sebesar 11,73% dibandingkan tahun                                                                                     Utang     luar     negeri   pemerintah
sebelumnya. Kemudian tahun 1995,                                                                                 seyogyanya berperan dalam pembiayaan
pertumbuhan utang luar negeri pemerintah                                                                         defisit anggaran dan pembangunan
dapat ditekan hingga 1,66% dan bahkan                                                                            ekonomi secara umum. Namun di
pada tahun 1996 dan 1997, utang luar                                                                             Indonesia, perkembangan utang luar negeri
negeri pemerintah Indonesia mengalami                                                                            yang sedemikian pesat telah menciptakan
penurunan yaitu masing-masing sebesar                                                                            masalah      tersendiri    bagi    anggaran
7,19% dan 2,90%. Pasca krisis nilai tukar                                                                        pemerintah dan perekonomian secara
yang menghantam Indonesia sejak                                                                                  umum. Terdapat sejumlah masalah
pertengahan 1997, utang luar negeri                                                                              sehingga utang luar negeri pemerintah tidak
pemerintah       kembali       mengalami                                                                         lagi memainkan peranan sebagaimana
peningkatan yang cukup signifikan. Pada                                                                          mestinya. pertama, negative net transfer.
tahun 1998 dan 1999, utang luar negeri                                                                           Terjadinya transfer negatif dalam hal utang
pemerintah mengalami peningkatan sebesar                                                                         luar negeri pemerintah. Transfer negatif ini
24,97% dan 12,49%. Di akhir 2004,                                                                                terjadi akibat penarikan utang luar negeri
peningkatan posisi utang luar negeri                                                                             baik pinjaman program maupun pinjaman
pemerintah dapat ditekan hingga 0,74%.                                                                           proyek lebih kecil dibandingkan dengan
                                                                                                                 pembayaran kembali utang luar negeri
                                                                                                                 berikut bunganya. Transfer negatif ini


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                                                                                                                           12
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


menempatkan utang luar negeri lebih                                          berikut bunganya yang sedemikian besar,
sebagai beban dalam anggaran negara                                          kemampuan pemerintah untuk membiayai
ketimbang sebagai sumber pembiayaan.                                         pembangunan menjadi terbatas. Pada
Sebenarnya tranfer negatif ini telah terjadi                                 gilirannya kemampuan pemerintah untuk
sejak sebelum krisis terjadi. Bahkan sejak                                   mendorong pertumbuhan ekonomi menjadi
tahun 2002, transfer negatif ini mengalami                                   tidak optimal. Hal ini dapat dilihat dari
kecenderungan terus meningkat hingga                                         perkembangan pembayaran utang luar
tahun 2004.                                                                  negeri terhadap belanja negara (DSGE)
                                                                             yang semakin meningkat (Tabel 1). Rasio
     Kedua, increasing Debt Service to
                                                                             ini menunjukkan seberapa besar oportunity
Government Expenditure (DSGE).
                                                                             cost anggaran yang harus dikorbankan agar
Besarnya pembayaran utang luar negeri
                                                                             pemerintah dapat membayar kembali utang
pemerintah juga menimbulkan konsekuensi
                                                                             luar negeri. Semakin besar oportunity cost
terhadap peran belanja negara. Belanja
                                                                             yang harus dikorbankan, semakin besar
negara seharusnya dapat dimanfaatkan
                                                                             pula tekanan bagi kemampuan pemerintah
secara optimal untuk pembangunan.
                                                                             dalam membiayai pembangunan.
Namun dengan adanya kewajiban
pembayaran kembali utang luar negeri
 Gambar 2. Perkembangan Penarikan dan Pembayaran Kembali Utang Luar Negeri
                                 (Triliun Rupiah)

       80.00                                                                                                       -60.00

       70.00                                                                                                       -50.00

       60.00                                                                                                       -40.00

       50.00                                                                                                       -30.00

       40.00                                                                                                       -20.00

       30.00                                                                                                       -10.00

       20.00                                                                                                       0.00

       10.00                                                                                                       10.00

        0.00                                                                                                       20.00
                                                                            2000



                                                                                   2001



                                                                                             2002



                                                                                                     2003



                                                                                                            2004
                1995/1996



                            1996/1997



                                        1997/1998



                                                    1998/1999



                                                                1999/2000




               Penarikan                 Pembayaran (Pokok+Bunga)                         Selisih (Net Tranfer)

     Sumber: Anggaran Belanja dan Penerimaan Negara (ABPN), diolah.


                   Tabel 1. Perkembangan Pembayaran ULN Pemerintah,

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                                              15
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


                               Belanja Negara dan DSGE
                            Pembayaran
                                              Belanja Negara                 DSGE
          Tahun            Pokok & Bunga
                                                Miliar Rp.)                   (%)
                            (Miliar Rp.)
         1993/1994                      17,042.30                57,833.10    29.47
         1994/1995                      18,298.40                62,606.90    29.23
         1995/1996                      20,489.00                65,341.70    31.36
         1996/1997                      36,366.00                82,220.90    44.23
         1997/1998                      30,021.70               109,301.50    27.47
         1998/1999                      54,526.20               172,669.20    31.58
         1999/2000                      40,701.10               231,879.00    17.55
            2000                        26,452.90               221,466.70    11.94
            2001                        44,829.90               341,562.70    13.12
            2002                        41,371.10               345,604.90    11.97
            2003                         40,847.00              377,250.00    10.83
            2004                        68,751.00               374,351.00    18.37

     Sumber: Anggaran Belanja dan Penerimaan Negara (ABPN), diolah.
     Ketiga, high borrowing cost.                    merupakan agregasi dari tingkat bunga yang
Pemanfaatan utang luar negeri sebagai                harus dibayar dan sejumlah biaya yang
pembiayaan pembangunan tak jarang                                                 h
                                                     harus ditanggung pemerinta atas utang
didasari oleh presepsi murahnya utang luar           luar negeri. Demikian pula yang tidak kalah
negeri ketimbang sumber pembiayaan                   pentingnya adalah pertimbangan risiko
lainnya. Hal ini tak lain muncul mengingat           depresiasi nilai tukar rupiah terhadap
tingkat bunga utang yang ditawarkan oleh             sejumlah mata uang yang mendenominasi
para kreditur luar negeri lebih rendahnya            utang luar negeri itu sendiri. Dengan
dibandingkan tingkat bunga dalam negeri.             memperhitungkan seluruh biaya utang ini
Padahal masih terdapat sejumlah biaya yang           setidaknya akan didapat gambaran bahwa
harus ditanggung pemerintah dalam                    utang luar negeri lebih mahal dari sekedar
pemanfaatan luar negeri. Sebut saja                  tingkat bunga utang yang harus dibayar.
diantaranya biaya  -biaya yang ada adalah:
                                                         Keempat, low absorptive capacity.
Up-front fee, Commitment fee, procurement fee
                                                     Rendahnya daya serap utang luar negeri
atau Insurance premium. Walaupun tidak
                                                     pemerintah menciptakan masalah tersendiri
               u
setiap utang l ar negeri pemerintah secara
                                                     baik bagi anggaran pemerintah maupun
otomatis mengandung biaya-biaya tersebut
                                                     bagi perekonomian secara umum.
di atas, namun seyogyanya pertimbangan
                                                     Rendahnya daya serap utang luar negeri
biaya atas utang luar negeri pemerintah

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                               16
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


merupakan suatu indikasi masih rendahnya       pada pos-pos pengeluaran yang ada
delivery dalam pelaksanaan proyek. Masalah     maupun sektor-sektor dalam ekonomi.
rendahnya daya serap juga mencerminkan         Tidak berlebihan kiranya jika dikatakan
lemahnya kemampuan pemerintah dalam            bahwa efektifitas alokasi utang luar negeri
pengelolaan utang luar negeri baik dalam       akan ditentukan oleh seberapa besar utang
hal administratif, kelembagaan maupun          luar negeri yang ada dapat mendorong
landasan       kebijakan     yang   berlaku.   pertumbuhan ekonomi.         Tentunya ada
Rendahnya daya ini menciptakan masalah         komponen krusial lainnya yang juga
seperti: peningkatan commitment fee yang       menentukan efektifitas utang luar negeri
harus dibayar berdasarkan presentase atas      dalam mendorong pertumbuhan ekonomi,
pinjaman        yang     belum    dicairkan,   seperti misalnya stabilitas makroekonomi
peningkatan biaya penyelenggaraan proyek       dan reformasi kebijakan. Secara sederhana
secara keseluruhan, kemungkinan manfaat        ini dapat dilihat dari koefisien korelasi
sosial dari proyek menjadi berkurang atau      antara pertubuhan ekonomi Indonesia
bahkan hilang sama sekali, rendahnya           dengan penarikan utang luar negeri.
kualitas      pekerjaan      dan    bahkan     Dengan koefisien korelasi berkisar 30%
kemungkinan terjadinya kegagalan dalam         sulit rasanya untuk mengatakan bahwa
penyelesaian proyek akibat penundaan           utang luar negeri yang ditarik telah
proyek.                                        dialokasikan secara optimal untuk
                                               mendorong       pertumbuhan        ekonomi.
     Kelima, ineffective allocation. Utang
                                               Dengan kata lain bisa pula dikatakan bahwa
luar negeri seyogyanya dapat dimanfaatkan
                                               alokasi utang luar negeri belum efektif
seoptimal mungkin untuk mendorong
                                               terutama untuk mendorong pertumbuhan
pertumbuhan ekonomi. Hal ini kemudian
                                               ekonomi.
yang menjadi landasan untuk mengukur
seberapa efisien alokasi utang luar negeri




         Gambar 3. Realisasi Utang Luar Negeri Pemerintah (Dalam Persen)




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                         17
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


   100.00

    90.00

    80.00

    70.00

    60.00                                                69.31
                                        64.78
                                                                          63.11
    50.00              56.98

    40.00

    30.00

    20.00                                                                                 19.06

    10.00

     0.00
                2000             2001             2002           2003             2004*

                               Pinjaman Program    Pinjaman Proyek      Total


 * Sampai dengan Triwulan I 2004.
 Sumber:, Bappenas, diolah.




        Gambar 4. Pertumbuhan Ekonomi dan Penarikan Utang Luar Negeri
                                 (1972-1999)




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                    18
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


                             Pertumbuhan
         15.00



         10.00



          5.00


                                                                            ULN/PDB
          0.00
             -2.00   -1.00     0.00        1.00   2.00   3.00    4.00    5.00     6.00

         -5.00



        -10.00



        -15.00




                                                   utang dalam negeri pemerintah yang sangat
IV. Keluar Dari Perangkap dan
                                                   besar terutama dalam restrukturisasi dan
    Ketergantungan Utang Luar Negeri
                                                   rekapitalisasi perbankan di indonesia.
     Dari gambaran perkembangan utang              Kedua hal ini yang kemudian menjadi
luar negeri yang telah disampaikan tampak          masalah yang sangat memberatkan dalam
bahwa Indonesia telah terperangkap oleh            kerangka pemulihan ekonomi Indonesia.
ketergantungan yang cukup tinggi terhadap          Dengan demikian jelas bahwa masalah
utang luar negeri dan otomatis menanggung          beban utang Indonesia merupakan
beban yang cukup besar untuk dapat                 tanggung jawab bersama, yaitu pemerintah
membayar kembali utang luar negeri berikut         sebagai representasi sektor publik dan
bunganya. Hal pertama yang menjadi sangat                        i
                                                   swasta sebaga representasi sektor privat.
krusial untuk bersama     -sama disepakati,
                                                        Masalah yang juga harus diletakkan
masalah utang luar             negeri     dan
permasalahannya benar-benar ditempatkan            secara proporsional adalah masalah utang
secara proporsional. Sejak krisis nilai tukar      pemerintah yang memang menyangkut
di pertengahan tahun 1997, utang                   kepentingan       publik,     kepentingan
pemerintah Indonesia secara keseluruhan            masyararakat luas secara langsung. Sepakat
mengalami peningkatan yang sangat besar.           bahwa utang pemerintah yang sedemikian
Peningkatan utang Indonesia ini disebabkan         besar tidak memberikan ruang cukup untuk
oleh beberapa hal diantaranya adalah               menciptakan stimulus bagi pemulihan
peningkatan yang cukup siginifikan pada            ekonomi Indonesia. Namun penyelesaian
utang luar negeri swasta dan munculnya             masalah utang pemerintah memerlukan


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                            19
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


pemikiran dan pemahaman yang lebih luas        terhadap utang luar negeri dijabarkan dalam
dan mendalam, dimana beban utang               beberapa kegiatan pokok program
pemerintah tidak saja dari utang luar negeri   pengelolaan utang pemerintah. Namun
namun juga utang dalam negeri yang             demikian, upaya   -upaya yang dilakukan
muncul tiba -tiba dengan beban yang nyaris     pemerintah tersebut di atas belum
sama besarnya dengan utang luar negeri         menunjukkan hasil yang optimal. Hal ini
yang terakumulasi selama puluhan tahun.        tidak lepas dari sejumlah masalah dalam
                                               manajemen utang luar negeri seperti yang
       Oleh karena itu diperlukan keseriusan   telah disebutkan di atas. Terdapat sejumlah
pemerintah untuk menangani masalah debt        solusi yang harusnya menjadi perhatian
trap dan ketergantungan terhadap utang ini.    pemerintah yaitu:
Pemerintah dan DPR sejak beberapa waktu
yang lalu terus mengisyaratkan pengurangan          Pertama, optimalisasi manajemen
ketergantungan Indonesia terhadap utang        utang        luar     negeri.     Optimalisasi
luar negeri. Amanat untuk mengurangi           pengelolaan utang luar negeri pemerintah
ketergantungan terhadap utang luar negeri      ini mencakup aspek-aspek yang sangat
ini telah menjadi arahan pokok dan kegiatan    krusial sehingga utang luar negeri dapat
pokok tidak saja dalam GBHN tahun              memberikan manfaat yang optimal bagi
1999-2004 yang ditetapkan oleh MPR             pembangunan ekonomi Indonesia. Dari sisi
melalui Ketetapan MPR RI No.                   supply, pengelolaan utang luar negeri dapat
IV/MPR/1999 tetapi juga Program                dilakukan dengan memilah dan memilih
Pembangunan Nasional (PROPENAS)                utang yang ditawarkan oleh sejumlah
Tahun 2000 – 2004 (Undang-Undang No.           debitur yang ada baik yang berasal dari
25      Tahun     2000)      dan    Rencana    lembaga multilateral maupun utang
Pembangunan Tahunan (REPETA) Tahun             bilateral. Pemilahan dan pemilihan utang
2004. Dalam GBHN, terdapat empat butir         luar negeri berdasarkan biaya utang, jangka
arah kebijakan ekonomi yang membahas           waktu pengembalian dan prasyaratan atau
tentang utang luar negeri mulai dari           conditionality yang mengikutinya menjadi
pengembangan kebijakan fiskal untuk            krusial ketika pemerintah juga melakukan
mengurangi ketergantungan terhadap utang       optimalisasi        pengelolaan        dengan
luar negeri, optimalisasi penggunaan utang     menentukan kebutuhan atas utang luar
luar negeri, penyehatan APBN dengan            negeri          (demand)          berdasarkan
pengurangan defisit hingga renegosiasi dan     kemampubayaran (solvability) anggaran
mempercepat restrukturisasi utang luar         pemerintah di masa yang akan datang.
negeri. Sementara itu dalam PROPENAS           Dengan pemilahan utang luar negeri yang
2000-2004 dan REPETA tahun 2004                ada,      pemerintah     dalam       mengatur
amanat untuk mengurangi ketergantungan         sedemikian       rupa      sehingga     beban


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                            19
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


pembayaran kembali utang luar negeri            terus disosialisasikan. Reformasi perpajakan
berikut bunganya di masa yang akan datang       perlu terus dilaksanakan dengan tetap
tidak terbebani dalam satu periode              memperhatikan penciptaan iklim investasi
sedemikian besar seperti saat ini.              dan pertumbuhan ekonomi sebagai bagian
                                                yang tidak dapat dipisahkan dari reformasi
     Kedua,       optimalisasi      primary
                                                perpajakan.
balance surplus anggaran pemerintah.
Primary balance adalah pendapatan negara             Selain penerimaan dalam negeri dari
dan hibah dikurangi pengeluaran negara          pajak,       pemerintah      juga    seyogya
selain pembayaran bunga utang. Oleh             mengupayakan peningkatan penerimaan
karena itu hal ini bisa dicapai dengan          non pajak. Perlu adanya identifikasi dan
berbagai upaya meningkatkan pendapatan          penggalian potensi-potensi penerimaan
negara dan penghematan belanja negara,          negara bukan pajak seperti penerimaan dari
sehingga surplus tersebut dapat digunakan       pengelolaan sumber daya alam dan juga
untuk      mengurangi        pokok     utang    penerimaan dari laba BUMN. Di satu sisi,
pemerintah. Di sisi penerimaan, tidak dapat     Indonesia merupakan negara yang kaya
dipungkiri bahwa dalam 5 tahun terakhir         akan sumber daya alam. Menjadi suatu yang
pemerintah       berhasil      meningkatkan     ironis ketika kekayaan alam yang dimiliki
penerimaan pajak secara siginifikan. Namun      tidak dapat memberikan kemakmuran bagi
ini bukan lantas berarti bahwa penerimaan       seluruh rakyat Indonesia. Demikian pula
pajak ini telah optimal, baik dalam             dengan BUMN yang notabene merupakan
perolehan negara maupun dalam hal alokasi       usaha negara dalam bidang-bidang yang
penerimaan pajak itu sendiri. Belum             substansial maka hendaknya dengan
optimalnya penerimaan pajak juga tidak          peningkatan efisiensi dan profesionalisme
selamanya      harus     diartikan    sebagai   usaha       dapat     lebih    meningkatkan
difokuskan pada target tax ratio tertentu       pendapatan       bagi     negara.   Dengan
tetapi juga dengan terus membenahi sistem       peningkatan penerimaan dalam negeri di
administrasi perpajakan dan integritas          satu sisi dan pengurangan beban
aparat      pajak.    Justru     peningkatan    pembayaran utang luar negeri di sisi yang
pendapatan pajak masih bisa tercapai            lain, diharapkan masalah negative net transfer
walaupun nilai nominal pajak yang               dapat diminimalisir.
dikenakan diturunkan sebagai suatu bentuk
                                                    Ketiga, penentuan skala prioritas
insentif bagi perekonomian. Hal ini dapat
                                                dalam alokasi utang luar negeri.
dicapai dengan meningka    tkan jumlah wajib
                                                Penentuan skala prioritas dimaksud adalah
pajak. Oleh karena itu, perimbangan
                                                menentukan sektor-sektor, bidang -bidang
peningkatan kesadaran masyarakat akan
                                                atau apapun istilah sehingga dapat
peran pajak dalam pembangunan perlu
                                                mengoptimalkan pemanfaatan utang luar

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                             20
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


negeri dan meningkatkan efektifitasnya          komitmen yang tinggi dari para pelaksana
dalam mendorong pertumbuhan ekonomi.            proyek yang dibiayai oleh utang luar negeri,
Skala prioritas ini hendaknya disusun           (iii) adanya pengelolaan dan persiapan
sedemikian rupa berdasarkan manfaatnya          dalam penyediaan dana pendamping rupiah,
bagi perekonomian misalnya: peningkatan         (iii)   persiapan     administratif    dan
produktifitas       nasional,     peningkatan   penyelesaian hal-hal seperti pembebasan
penyerapan tenaga kerja, pengentasan            lahan sebelum pelaksanaan proyek.
kemiskinan, peningkatan daya saing
                                                     Kelima, perbaikan kelembagaan
                                k
nasional dan masih banya lagi. Skala
                                                dalam pengelolaan utang luar negeri.
prioritas ini dapat berfungsi sebagai
                                                Pengelolaan utang luar negeri adalah suatu
semacam screening device bagi setiap utang
                                                proses menetapkan dan melaksanakan
luar negeri yang ditawarkan agar sesuai
                                                strategi untuk mengatur utang pemerintah
dengan kebutuhan pemerintah Indonesia
                                                dalam rangka menyediakan sejumlah dana
dalam rangka memperkuat anggaran di satu
                                                yang dibutuhkan, dengan tingkat biaya dan
sisi dan mendorong pertumbuhan ekonomi
                                                risiko yang paling rendah. Pengelolaan
di sisi yang lain. Dengan demkian berarti
                                                utang luar negeri pemerintah erat kaitannya
pula pemerintah tidak lagi menjalankan
                                                dengan sejumlah kegiatan atau aktifitas.
pengelolaan utang luar negeri berdasarkan
                                                Sebut saja mulai dari perencanaan dan
suplly driventetapi melalui demand driven.
                                                negosiasi utang, pencairan dan pembayaran,
     Keempat,      peningkatan       aspek      pelaksanaan kegiatan (proyek/program),
kesiapan dalam pemanfaatan utang luar           monitoring, evaluasi serta koordinasi antara
negeri. Masalah rendahnya realisasi             kebijakan fiskal dan moneter. Di Indonesia,
pencairan     pinjaman      proyek    dapat     institusi    yang       berperan      dalam
disebabkan oleh berbagai faktor mulai dari      penatausahaan utang luar negeri hingga saat
tahap persiapan, pelaksanaan sampai             ini adalah Bank Indonesia, Departemen
komplikasi dalam administrasi. Oleh karena      Keuangan dan Bappenas. Bank Indonesia
itu, kesiapan dari pemerintah menjadi           melakukan penerimaan utang luar negeri,
prasyarat penting untuk dapat mengatasi         menatausahakan, serta menyelesaikan
masalah rendah penyerapan utang luar            tagihan     dan     kewajiban      keuangan
negeri. Sejumlah catatan penting yang perlu     pemerintah terhadap pihak luar negeri.
menjadi perhatian dalam meningkatkan            Departemen        Keuangan        melakukan
aspek kesiapan dalam pemanfaatan utang          pembinaan dan pelaksanaan pengelolaan
luar negeri, diantaranya misalnya: (i)          penerusan pinjaman, investasi pemerintah,
pinjaman hanya dilakukan apabila persiapan      dan penerusan dana luar negeri, serta
telah dilakukan secara matang dan               pengurusan piutang negara macet dan
memenuhi berbagai persyaratan, (ii) adanya      lelang. Sementara itu Bappenas melakukan


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                           21
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


fungsi koordinasi, fasilitasi dan pelaksanaan     Indonesia. Namun, untuk mewujudkan hal
pencairan sumber-sumber pembiayaan                ini diperlukan usaha yang sangat besar dan
dalam dan luar negeri serta pengalokasian         keseriusan pemerintah agar supaya masalah
dana untuk pembangunan bersama           -sama    utang luar negeri dalam diatasi dan
instansi terkait. Kemudian ada pula               perannya terhadap pertumbuhan ekonomi
Sekretariat Negara yang berperan dalam            dapat ditingkatkan.
kerjasama teknis luar negeri.
     Di negara-negara di mana utang luar
                                                  V. Penutup
negeri dalam dikelola dengan baik notabene
utang luar negeri pemerintah dikelola oleh             Dari uraian di atas dapat disimpulkan
suatu institusi yang disebut sebagai Debt         bahwa utang luar negeri sejatinya dapat
Manajement Office (DMO) di mana di                menjadi satu stimulus bagi pertumbuhan
dalamnya mencakup berbagai fungsi yaitu;          ekonomi. Namun sejumlah permasalahan
front office yang berperan dalam negosiasi,       yang mengemuka dalam perkembangan
akses pasar dan kreditor, transaksi pasar         utang luar negeri pemerintah hingga saat
(pencairan dan pembayaran) serta                  telah menyebabkan utang luar negeri
implementasi/pelaksanaan; middle office yang      menjadi satu beban dan jebakan
berperan dalam perencanaan dan strategi           ketergantungan bagi pertumbuhan ekonomi
serta mitigasi resiko; ketiga, back office yang   Indonesia itu sendiri. Pemerintah telah
berperan dalam registrasi, pencairan dan          melakukan      sejumlah    upaya    dalam
pembayaran, monitoring dan evaluasi serta         mengurangi beban ketergantungan terhadap
transparansi dan akuntabilitas.institusi          utang luar negeri. Namun diakui atau tidak,
tersebut tersebut umumnya berada dibawah          upaya  -upaya yang dilakukan belum
Departemen Keuangan atau secara terpisah          menunjukkan hasil yang optimal. Beberapa
(independen) dari otoritas fiskal ataupun         solusi yang diajukan dapat menjadi satu
moneter.                                          solusi bagi pembenahan manajemen utang
                                                  luar negeri. Paling tidak apa yang telah
    Oleh karena itu koordinasi antar
                                                  disampaikan di atas menjadi suatu catatan
fungsi-fungsi yang dijalankan dalam
                                                  bagi pemerintah bahwa untuk dapat benar-
pengelolaan utang luar negeri pemerintah
                                                  benar mengembalikan peran utang luar
Indonesia disertai dengan penegasan
                                                  negeri dalam mendorong pertumbuhan
fungsi-fungsi yang ada menjadi prasyarat
                                                  ekonomi diperlukan manajemen utang luar
utama agar utang luar negeri dapat dikelola
                                                  negeri khususnya dan anggaran pemerintah
dengan lebih baik. Pembentukan DMO di
                                                  umumnya dengan lebih baik.
dalam sistem pemerintahan Indonesia
menjadi satu langkah positif dalam
pengelolaan utang luar negeri pemerintah di       Referensi

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                            22
   Manajemen Utang Luar Negeri dalam Mendorong Pertumbuhan
                           Ekonomi


Alessina, Alberta, Guido Tabellini, Juni               Behaviour in Indonesia: The Case of
       1988. External Debt, Capital Flight             Lazy government, Bank Indonesia.
       and Political risk. NBER Working
                                               Suryabrata,    Wismana    A.    2004.
       Paper, No. 2610.
                                                     Kesinambungan Fiskal dan Strategi
Barro, Robert J. 1999. Notes on Optimal              Pinjaman Luar Negeri, Direktorat
      Debt Management,          Harvard              Keuangan Negara dan Analisis
      University.                                    Moneter, Bappenas.
Departement of Finance. 2004. Debt             Togo,     Eriko. 2002. Public Debt
     Management Report 2002-2003.                      Management An Asset and Liability
     Ottawa, Canada.                                   Management    Framework       for
                                                       Analysis.
Dornbusch, Rudiger. 1984. External Debt,
     Budget Deficits and Diequilibrium         Yumanita, Diana     dkk. 2001. Profi  l
     Exchange Rates, NBER Working                  Pinjaman Luar Negeri Indonesia dan
     Paper, No.1336.                               Permasalahannya, Pusat Pendidikan
                                                   dan Studi Kebanksentralan Bank
Harinowo, Cyrillus. 2004. Kebutuhan
                                                   Indonesia.
     Pendanaan Luar Negeri dan
     Keberlanjutan Fiskal, Round Table
     Discussion Seri 2 Bappenas.
                                                                   ****
Juoro, Umar. 2004. Optimalisasi Pinjaman
       Luar Negeri, Round Table Discussion,
       Bappenas.
Leong, Donna. 1999. The Theory of Debt
     Management, UK Debt Management
     Office, United Kingdom.
Prijambodo, Bambang. 2004. Arah
      Kebijakan Luar Negeri Serta
      Kaitannya           Dengan   Prioritas
      Pembangunan Nasional, Roundta      ble
      discussion Series, Bappenas.
Purwanto, Deniey A. 2003. Global Debt
    Problem dan Kaitannya dengan
    Utang Pemerintah Di Indonesia.
Sugema, Iman. 2003. Aid and Fiscal

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                         23
          Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
            Implikasinya Terhadap Beban Anggaran Negara




   Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah
                Luar Negeri
  Implikasinya Terhadap Beban Anggaran
                  Negara
                     Budi Santosa dan Hikmat Hardono




Abs tract
The paper examines the performance of foreign debts and grants and its implications on state budget
burdens. The problems of bad performance of foreign debts and grants cannot be separated with the
complexity in project-loan administration, quality of human resources to handle the debts, newly
passed law on fiscal decentralization, and euphoria on democracy and regional autonomy. The paper
suggests substantial changes in the cycles of debt administration, by giving more authority to
National Development Planning Agency (Bappenas) and Ministry of Finance as the main decision-
maker in foreign debt management. This would improve the integration of debt management and
avoid the currently adopted dual-track budgeting management. In addition, the paper proposes
guarantee in domestic-based budget allocation to improve the foreign debt management.




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                              24
         Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
           Implikasinya Terhadap Beban Anggaran Negara




Budi Santoso adalah staf pengajar FE Universitas Trisakti dan Hikmat Hardono adalah
Peneliti IMPAC tinggal di Jakarta
1.        Pendahuluan                          negeri tersebut, Kharas (1981), Obstfeld
     Peran utang luar negeri dalam             (1982), Dornbusch (1983) dan Glick (1983)
perekonomian Indonesia sejatinya telah         memperkirakan kemungkinan terjadinya
mulai terasa sejak masa Orde Lama. Akan        trade off dalam alokasi dana utang di antara
tetapi peran itu tampak mulai menonjol         keduanya. Akan Tetapi, dengan melihat
setelah terjadinya transisi politik krusial    perkembangan kegiatan ekonomi dan
pada tahun 1965, yang melahirkan Orde          ekspor barang-barang non      -migas, dapat
Baru. Implikasi buruk kehidupan sosial         dikatakan bahwa trade off tersebut tidak
ekonomi dari proses transisi tersebut dan      terjadi di Indonesia. 1
orientasi ekonomi-politik pemerintah Orde
Baru yang lebih terbuka tampaknya menjadi           Hingga Juni 2004, seperti tampak pada
sebab mengapa utang luar negeri kian terasa    Tabel 1. jumlah utang luar negeri
perannya.                                      pemerintah Indonesia mencapai US$
                                               14,556.87 juta dengan total jumlah proyek
     Sejak awal tujuh-puluhan pembiayaan       dan program sebanyak 276 buah. Dari
pembangunan dengan dana bantuan proyek         jumlah senilai itu US$ 13,406.87 juta
luar negeri diprioritaskan penggunaannya       (92,1%) merupakan utang proyek dengan
untuk pengembangan infrastruktur. Maka         272 proyek, dan sisanya yakni US$ 1,150.00
seperti yang bisa dilihat selama ini dana dari juta (7,9%) merupakan utang program
pihak asing itu banyak terserap pada           dengan 4 program. Ditilik dari sumbernya,
pembangunan sistem transportasi, sektor        jumlah utang luar negeri tersebut 20,14%
kesehatan, pembangkit dan jaringan listrik,    berasal dari IBRD, 26,35% dari ADB,
irigasi dan sis tem pendidikan. Prasarana      39,26% dari JBIC, 3,17% dari utang
serta sarana angkutan dan energi itu dalam     multilateral, 3,61 dari utang bilateral, dan
kenyataannya juga telah mendorong              7,47% merupakan Kredit Ekspor.
pengembangan kegiatan industri pada
dekade 70-an dan 80-an. Sedangkan Irigasi           Namun bila dicermati lebih jauh,
dan program intensifikasi padi telah           tingkat penyerapan kumulatif utang luar
membantu tercapainya swasembada pangan
pada tahun 1985.
                                               1   Secara teoritis, trade off terjadi karena adanya tenggang
    Dalam perkembangannya, utang luar               waktu (lag) dalam kemampuan perekonomian untuk
                                                                                                 i
                                                    memperoleh devisa jika hutang luar neger digunakan
negeri tidak saja digunakan untuk                   untuk membiayai pengembangan barang-barang non
pembangunan prasarana, akan tetapi juga             traded (misalnya prasarana publik) sebagai alernatif
                                                    pengembangan sektor produksi barang ekspor.
untuk pengembangan industri barang -                Sumbangan tidak langsung dari pengembangan prasarana
barang ekspor. Dalam kaitan dengan                  dan produksi beras kelihatan sangat mendukung u -   saha
                                                    usaha untuk memperoleh devisa dan menambah
adanya dua pola penggunaan bantuan luar             tabungan devisa di dalam negeri.


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                                      25
             Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
             Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


  negeri itu tercatat baru mencapai 39,02%.                     belumlah optimal. Dengan kata lain dalam
  Mencermati rendahnya tingkat penyerapan                       hal penyerapan dana utang, rata      -rata
  kumulatif utang luar negeri tersebut secara                   pelaksana     proyek       belum   pernah
  hipotetis dapat dikatakan bahwa kinerja                       merealisasikan apa yang mereka targetkan
  proyek utang luar negeri selama ini                           setidaknya dari segi penyerapan.
       Kendatipun patut dipahami bahwa                          berdampak luas dan merugikan. Beberapa
  disbursement      bukanlah     satu-satunya                   problema seperti pembayaran beban
  parameter untuk mengukur kinerja                              tambahan, perpanjangan masa laku loan    ,
  keberhasilan pelaksanaan proyek bantuan                       keterlambatan dalam pemanfaatan proyek
  luar negeri, namun demikian angka                             dan sebagainya, diduga kuat akan muncul
                 d
  penyerapan ( isbursement) bisa memberikan                     sebagai implikasi dari permasalahan
  sinyal awal adanya persoalan dalam kinerja                    tersebut. Aneka implikasi tersebut
  proyek. Permasalahan yang terjadi dalam                       bermuara pada kian beratnya beban
  kinerja proyek pada gilirannya akan                           anggaran pemerintah.

Tabel 1. Rekapitulasi Kinerja Utang Luar Negeri, Posisi 30 Juni 2004 (dalam juta US$)
No.       Lender        Jumlah      Jumlah     Share       Penyerapan          Sisa      Penyerapan Tahun Anggaran
                       Program/      Utang                  Kumulatif         Utang               Berjalan
                        Proyek
                                                        Jumlah        %                  Target    Realisasi     %
 (a)         (b)         (c)         (d)        (e)       (f)       (g=f/e)   (h=e-f)      (i)       (j)       (k=i/j)
T iga Donor Utama
1.      IBRD                   34   2,932.20   20.14    1,513.12      51.60   1,419.08    592.46     193.40      32.64
        Program                 1     300.00    2.06      150.00      50.00     150.00    150.00       0.00       0.00
        Loan
        Project Loan           33   2,632.20   18.08    1,363.12      51.79   1,269.08    442.46     193.40      43.71
2.      ADB                    43   3,835.30   26.35    1,451.11      37.84   2,384.19    678.16     187.31      27.62
        Program                 3     850.00    5.84      302.50      35.59     547.50    200.00      50.00      25.00
        Loan
        Project Loan           40   2,985.30   20.51    1,148.61      38.48   1,836.69    478.16     137.31      28.72
3.      JBIC                   50   5,715.49   39.26    1,726.19      30.20   3,989.30    723.69     217.08      30.00
        Program                 0       0.00    0.00        0.00       0.00       0.00      0.00       0.00       0.00
        Loan
        Project Loan           50   5,715.49   39.26    1,726.19      30.20   3,989.30    723.69     217.08      30.00
Multilateral Lain              15     461.41    3.17      240.73      52.17     220.67     70.73      13.89      19.64
1.      EIB                     1     101.39    0.70       90.88      89.63      10.51      0.00       0.00       0.00
2.      IDB                    11     195.61    1.34       62.28      31.84     133.33     28.34      11.99      42.31
3.      IFAD                    2      52.47    0.36       29.06      55.38      23.41      6.97       0.00       0.00
4.      Kuwait Fund             1     111.94    0.77       58.51      52.27      53.43     35.41       1.90       5.36
Bilateral Lain                 20     525.39    3.61      358.26      68.19     167.13    184.24     109.49      59.43
1.      Austria                 2      42.77    0.29.      42.77     100.00       0.00      3.43       3.31      96.50
2.      Belanda                 2      61.39    0.42       58.80      95.78       2.59      4.23       4.79     113.12
3.      Jerman                  8     249.06    1.71      141.37      56.76     107.69    119.50      77.71      65.04
4.      Korea                   3      49.98    0.34       42.18      84.41       7.79     14.35      11.69      81.49
5.      Perancis                3      87.84    0.60       69.18      78.75      18.67     18.49       8.03      43.44
6.      Spanyol                 2      34.35    0.24        3.95      11.51      30.40     24.23       3.95      16.32



  Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                                               26
               Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
               Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


 FKE                            114     1,087.09     7.47      390.65      35.94      696.44     527.15   218.51   41.45
 Total                          276    14.556.87   100.00    5,680.06      39.02    8,876.81   2,776.42   939.68   33.84
         Program                  4     1,150.00     7.90      452.50      39.35      697.50     350.00    50.00   14.29
         Loan
         Project Loan           272    13,406.87    92.10    5,227.56      38.99    8,179.31   2,426.42   889.68   36.67

Sumber: Laporan Kinerja Pelaksanaan Proyek Utang Luar Negeri, Bappenas, Juli 2004
   2. Manajemen Keuangan Proyek
                                                                       Aliran dana proyek akan dianalisis
      Hutang dan Hibah Luar Negeri
                                                                  dengan melakukan pendalaman atas setiap
        Permasalahan yang terjadi dalam                           alur aktifitas proyek yang ada serta alur
   kinerja proyek bantuan luar negeri dapat                       aliran dana yang terjadi dalam sampel yang
   ditelaah    dan      diidentifikasi   dengan                   diambil. Peta alur aktifitas akan
   melakukan penelusuran terhadap alur                            dibandingkan dengan peta aliran dana.
   manajemen keuangan proyek. Dalam                               Perbedaan atau selisih waktu dan dana
   konteks itu, manajemen keuangan proyek                         dalam setiap term menggambarkan pro blem
   utang/ hibah luar negeri dapat dikaji pada                     yang ada.
   dua aspek. Pertama, manajemen keuangan di
                                                                       Pendalaman akan dilakukan untuk
   tingkat     nasional     khususnya       yang
                                                                  mengetahui       setiap    perbedaan    ini.
   berhubungan langsung dengan konteks
                                                                  Pertanyaan utama yang akan diajukan
   proyek utang luar negeri. Setiap utang luar
                                                                  adalah pertama, mengapa hal ini terjadi.
   negeri     dikelola     dengan       prosedur
                                                                  Eksplanasi akan diarahkan pada apa saja
   manajemen keuangan pemerintahan yang
                                                                  prosedur keuangan yang membuat
   berlaku nasional. Utang luar negeri dicatat,
                                                                  keterlambatan ini terjadi. Kedua, seberapa
   diadministrasi dan dimasukkan dalam
                                                                  besar kerugian yang timbul. Aspek ini akan
   dokumen       DIP.     Dengan       demikian
                                                                  menggali khususnya konsekuensi finansial
   kehandalan manajemen keuangan di tingkat
                                                                  yang secara legal timbul akibat kesalahan
   nasional akan punya pengaruh langsung
                                                                  ini, misalnya commitment charge.
   pada efektivitas manajemen keuangan di
   tingkat proyek/mikro serta aliran dana                              Analisis manajemen keuangan dan
   proyek. Namun demikian analisis tidak                          aliran dana proyek dilakukan atas dasar dua
   akan membahas berbagai aspek manajemen                         issue kerangka teoritiknya. Pertama, bahwa
   keuangan nasional yang tidak memiliki                          postur manajemen keuangan menentukan
   kaitan dengan utang luar negeri.                               efektiftas aliran dana proyek. Postur
                                                                  manajemen keuangan memiliki dilematika
        Aspek kedua yang dikaji adalah aspek
                                                                  yang mempengaruhi aspek efektiftas aliran
   mikro proyeknya. Manajemen keuangan di
                                                                  dana proyek. Pada satu sisi, semakin ketat
   tingkat proyek mengikuti dua prosedur
                                                                                       n
                                                                  prosedur maka aka semakin baik dalam
   keuangan, yaitu dari pemerintah pusat dan
                                                                  mengantisipasi kebocoran, kesalahan dan
   dari pemberi utang. Aspek-aspek ini
                                                                  pelanggaran keuangan namun di sisi lain
   mempengaruhi efektivitas manajemen
                                                                  akan membuat aliran dana menjadi lambat
   keuangan dan aliran dana proyek sehingga
                                                                  karena tuntutan untuk memenuhi prosedur
   kajian atas hal ini mutlak diperlukan.
                                                                  keuangan tertentu. Dilema sebaliknya



   Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                                                 27
         Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
         Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


terjadi ketika postur manajemen keuang an       b. Problem Paradigmatik
dikendurkan yang akan membuat aliran
                                                     Secara       paradigmatis      problem
dana relatif lebih lancar namun riskan
                                                manajemen keuangan dalam kinerja
terhadap kebocoran, kesalahan dan
                                                pelaksanaan utang/ hibah luar negeri
pelanggaran keuangan.
                                                muncul disebabkan oleh lingkungan
     Issue kerangka teoritik berikutnya         pengendalian yang buruk, penerapan dual
adalah bahwa kelancaran aliran dana proyek      track budgeting process, dan motivasi project
akan mempengaruhi efektivitas sebuah            seeking activities oleh Lender maupun
proyek. Sebuah proyek tersusun atas             Pemerintah.
aktifitas-aktifitas   tertentu       yang
                                                    Sistem yang berlaku di Indonesia
membutuhkan sumberdaya tertentu pula.
                                                praktis dapat disebut memiliki lingkungan
Alur aktifitas pada dasarnya juga
                                                pengendalian keuangan yang buruk.
merupakan alur “pembelian” sumberdaya.
                                                Berbagai indikator yang ada baik dari
Karenanya kelancaran dana proyek akan
                                                laporan lembaga internasional seperti
mempengaruhi kelancaran pembelian
                                                Transperancy      Internasional    ataupun
sumberdaya untuk menyelesaikan sebuah
                                                lembaga lokal seperti ICW (Indonesian
proyek.
                                                Corruption Watch) dan MTI (Masyarakat
                                                Transparansi Indonesia) menggambarkan
                                                bahwa tingkat korupsi di Indonesia
a.   Aneka Permasalahan Kinerja
                                                masihlah amat tinggi.
     Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar
     Negeri                                          Dari perspektif negara pemberi utang
                                                maka persepsi di atas pastilah dipahami
     Dari hasil kajian di lapangan atas
                                                dengan sesungguhnya. Informasi dari
berbagai proyek sampel terpilih oleh
                                                sumber laporan tersebut dan berbagai
penulis, ditemukan berbagai problematika
                                                wacana di media massa praktis semakin
manajemen keuangan. Problem tersebut
                                                menegaskan persepsi tersebut. Dalam batas
dapat diklasifikasikan dalam tiga kelompok.
                                                tertentu, patut diduga mereka juga
Pertama, adalah problem paradigmatik, yaitu
                                                mengirimkan tim survei untuk menyusun
masalah-masalah yang bersifat mendasar
                                                laporan khusus mengenai hal ini.
dan strategis yang memberikan landasan
bagi munculnya persoalan-persoalan yang             Pemahaman tersebut menjelaskan
bersifat sistemik dan teknis. Kedua, adalah     mengapa prosedur pencairan utang di
problem sistemik/teknis, yaitu masalah-         Indonesia amatlah rumit dan berlapis.
masalah       yang     menyangkut      sistem   Berbagai mekanisme clearance diterapkan,
pengelolaan keuangan. Umumnya problem           dokumen keuangan cukup banyak,
sistemik ini bersifat teknis. Ketiga, adalah    prosedur pengadaan rumit, otorisasi
problem transisional, yaitu masalah-masalah     berlapis, dsb. didesain dan diterapkan di
yang bersumber dari adanya proses transisi      Indonesia untuk menutup kelemahan dalam
dalam lingkungan sistem ini di Indonesia.       aspek lingkungan pengendalian.
                                                    Secara    teoritis   bila    lingkungan


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                           28
           Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
           Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


pengendaliannya buruk maka cara untuk                    Padahal seharusnya secara teoritik
meningkatkan       kehandalan      sistem            semua usulan proyek ditampung dan dinilai
pengendalian adalah dengan mempertinggi              dulu oleh otoritas perencana dan penyusun
kualitas teknis prosedur dan sistem                  program pembangunan, dalam hal ini
akuntansinya. Jadi bila lingkungan                   Bappenas. Bila dianggap layak dan patut
pengendalian keuangan di Indonesia buruk             dimasukkan dalam rencana pembangunan
maka dapat dipahami bahwa para pemberi               maka        baru      dipikirkan     sumber
utang akan meminta prosedur keuangan                 pembiayaannya.          Dalam        konteks
yang lebih handal.                                   pembiayaan ini perencanaannya dilakukan
                                                     oleh otoritas anggaran, dalam hal ini Ditjen
    Kehandalan prosedur keuangan dalam               Anggaran dan Perimbangan Keuangan.
pandangan     awam      identik    dengan
kerumitan. Karena prosedur memang                          Hal yang sebenarnya terjadi adalah
didisain untuk menjadi kompleks, terkait             adanya proses penyusunan program
                                                     (programming) dan penyusunan anggaran
dan saling terikat untuk mengantisipasi
                                                     (budgeting) yang terpisah antara program
pelanggaran dan kesalahan. Kerangka ini
                                                     (atau proyek) yang dibiayai utang luar negeri
yang menjelaskan mengapa prosedur                    dan program yang dibiayai oleh sumber lain
pencairan utang di Indonesia cenderung               khususnya APBN. Proyek utang luar negeri
rumit dan berlapis. Kerangka ini pula                diusulkan, dibahas dan diproses melalui
menjelaskan bagaimana prosedur tersebut              mekanisme yang diatur oleh SKB tersebut
didisain untuk Indonesia. Dalam sudut                sedangkan       proyek    atau      program
pandang negara donor, satu-satunya pilihan           pembangunan yang lain diproses lewat
bila tetap memutuskan memberikan utang               mekanisme penganggaran biasa. Mekanisme
kepada Indonesia dalam lingkungan                    ini memberikan beberapa konsekuensi. Di
pengendalian yang buruk adalah dengan                antaranya adalah pertama, penyusunan
memperkuat prosedur pengendaliannya.                 program (programming) tidak dilakukan
                                                     dalam proses yang sama di antara program
     Penerapan dual track budgeting process          pembangunan yang dibiayai utang luar
yang selama ini berlangsung dalam tata cara          negeri dan sumber pembiayaan lainnya.
pengusulan dan pengelolaan utang luar                Kedua, manajemen utang dan manajemen
negeri mengandung beberapa kelemahan.                pembiayaan menjadi sulit untuk dilakukan.
Kelemahan utama mekanisme tersebut                   Ketiga, dana pendamping proyek utang luar
adalah        bahwa         sejak     awal           negeri diusulkan dan diproses secara
departemen/Lembaga Pemerintah Non                    terpisah sehingga seringkali menjadikan
Departemen (LPND) memang mengajukan                  dana pendamping terhambat proses
proyek untuk dibiayai utang luar negeri.             perencanaannya.
Tidak dibuka kemungkinan bahwa proyek                                        ng
                                                              Problematika ya juga menjadi
tersebut dapat dibiayai oleh sumber-sumber
lainnya. 2                                             tentang Tata Cara Perencanaan, Pelaksanaan/
                                                       Penatausahaan, dan Pemantauan Pinjaman/ Hibah Luar
                                                       Negeri dalam Rangka Pelaksanaan APBN yang mengatur
2   SKB Menkeu dan Menneg PPN/Ketua Bappenas nomer     tentang tata cara pengusulan dan pengelolaan pinjaman
    185/KMK.03/1995    atau   KEP.031/KET/5/1995       luar negeri.



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                                         29
           Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
           Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


pola di banyak proyek adalah adanya             muncul bahkan setelah tanah telah
motivasi mencari proyek (project seeking)       dibebaskan dan status hukum sebenarnya
yang      menghinggapi    baik      aparatur    sudah final.
pemerintahan maupun para pejabat lender
                                                     Problem generik kedua adalah DIP.
khususnya yang bekerja di Indonesia. Patut
                                                Praktis di semua proyek, DIP diterima
diduga kegiatan project seeking ini juga
                                                terlambat. Keterlambatannya bervariasi dari
berhimpit menjadi kegiatan rent seeking yang
                                                bulan Maret sampai bulan Juni. DIP yang
lebih berbahaya.
                                                terlambat ini berakibat tidak dapat
        Berbagai     motivasi      tersebut     dilaksanakannya pencairan utang karena ada
mendorong berbagai pihak untuk tetap            syarat bahwa dana pendampingnya juga
mengusulkan proyek utang luar negeri.           harus turun. Pencairan utang umumnya
Semakin besar utang akan semakin besar          proporsional terhadap pencairan dana
pula manfaat yang didapatkan mereka. Dan        pendamping.
aspek ini memberi sumbangan signifikan
                                                     Untuk dana pendamping, umumnya
atas rumitnya problematika pencairan utang
                                                turun antara bulan Maret sampai dengan
di Indonesia.
                                                Juli. Pencairan utang juga demikian. Bila
3.      Problem Sistemik/Teknis                 proyek dikerjakan oleh kontraktor yang
                                                memiliki cadangan cashflow yang kuat maka
     Masalah sistemik yang melingkupi
                                                pelaksanaan proyek tidak terhambat. Tidak
pelaksanaan utang/ hibah luar negeri
                                                demikian halnya bila proyek dikerjakan
meliputi problem teknis generik, problem
                                                kontraktor yang tidak kuat cashflownya.
teknis pencairan, problem SDM, beda
                                                Praktis pelaksanaan jadi terhenti.
jadwal penganggaran, dan derajat risiko
kegagalan.                                          Problem yang lain adalah pemahaman
                                                yang kurang dalam pengajuan ABT.
    Problem teknis generik muncul dalam
                                                Umumnya hal ini terjadi pada proyek yang
bentuk persoalan tanah/lahan dan masalah
                                                dikelola bukan departemen teknis/LPND
DIP. Permasalahan tanah/ lahan untuk
                                                yang terbiasa menggunakan mekanisme
proyek biasanya terkait dengan kurangnya
                                                ABT, misalnya BUMN yang mendapatkan
dana      rupiah     pendamping      untuk
                                                penerusan utang.
pembebasan lahan. Di sisi lain tuntutan
kompensasi tanah adat juga menghambat                Secara lengkap, problem generik ini
pelaksanaan proyek. Tuntutan ini seringkali     tergambar dalam tabel di bawah ini:


                           Tabel 2. Problem Teknis Generik
     Nomer          Isu                               Bentuk Problem
       1         Tanah/ lahan     · Dana rupiah kurang
                                  · DIP terlambat dan harga sudah naik
                                  · Problem transisi: tuntutan kompensasi adat, dsb.


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                         30
           Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
           Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


       2         DIP               · Terlambat di semua proyek.
                                   · Pengetahuan kurang dalam soal ABT


                                                                                l
                                            payment (pembayaran langsung), L/C (etter
    Teknis pencairan utang juga memberi
                                            of credit) dan prefinancing (pembiayaan
andil dalam munculnya masalah sistemik.
                                            pendahuluan).
Sejauh ini berlaku 4 mekanisme pencairan
utang yaitu rekening khusus (R/K), direct   .
                         Tabel 3. Problem Teknis Pencairan

    Nomer       Mekanisme Pencairan                              Deskripsi
      1         R/ K                            ·               tan
                                                        Hamba dalam kelengkapan
                                                  dokumen
                                                ·       Waktu verifikasi lapangan
                                                ·       Kompilasi dari berbagai proyek
                                                  yang tersebar
                                                ·       Clearance yang berlapis-lapis
       2         Direct Payment                 Lancar. Mekanisme clearance dilakukan
                                                dengan QA dari lender.
       3         L/C                            Umumnya lancar. Kerumitan dokumen
                                                diselesaikan oleh kontraktor

     Setiap mekanisme tersebut memiliki
                                                      NOL pada dasarnya merupakan
karakteristik tersendiri dalam menghambat
                                                 mekanisme clearance dengan menggunakan
pelaksanaan proyek utang luar negeri.
                                                 dokumen. Dikeluarkannya NOL ditentukan
     Secara umum dapat disebut bahwa
                                                 oleh penilaian yang dilakukan dari dokumen
mekanisme rekening khusus memiliki
                                                 yang disampaikan kepada lender. Ini berbeda
faktor penghambat yang paling banyak.
                                                 dengan mekanisme penilaian yang
Sedang kan 2 mekanisme yang lain, yaitu
                                                 dilakukan langsung dengan survei lapangan.
L/C dan direct payment relatif tidak cukup
                                                      Karena berbasis dokumen maka praktis
menghambat. Direct payment cukup lancar
                                                 dibutuhkan dokumen yang banyak dan
khususnya setelah mekanisme clearance
                                                 lengkap agar penilaian dapat dilakukan
dengan NOL yang mirip dengan
                                                                         n
                                                 dengan baik. Denga demikian untuk
mekanisme dalam rekening khusus
                                                 mendapatkan NOL memang diperlukan
dihapuskan
                                                 upaya khusus untuk mengumpulkan,
     Clearance ini (disebut NOL, No Objection
                                                 menyusun dan mengirim dokumen tertentu
Letter) menghambat selain karena rumit juga
                                                 untuk dimintakan NOL dari lender.
karena diperlukan beberapa kali dalam satu
kali penarikan.                                      Selain kerumitan dokumen itu, clearance


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                          31
         Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
         Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


yang harus dilakukan paling tidak 2 tahap.          Sedangkan dalam mekanisme direct
Yaitu NOL prakualifikasi dan NOL                payment tidak ditemukan hambatan yang
kontrak. NOL prakualifikasi adalah clearance    berarti. Sebenarnya desain dasar mekanisme
untuk dapat melanjutkan ke proses tender        ini sebangun dengan mekanisme rekening
dari berbagai calon peserta tender yang         khusus. Hanya perbedaannya dalam
diajukan. Sedangkan NOL kontrak diajukan
                                                prosedur clearance-nya. Bila dalam R/ K
setelah pemenang tender ditentukan untuk
                                                berbasis dokumen namun dalam direct
mendapatkan        clearance     melanjutkan
penandatanganan          kontrak     sehingga   payment prosedur clearance dilakukan dengan
pekerjaan     proyek      dapat     langsung    survei langsung oleh quality assessor yang
dilaksanakan.                                   ditunjuk lender. Dengan demikian clearance
                                                didapatkan secara langsung dan penarikan
    Kerumitan di atas masih ditambah
                                                              pat
                                                utang juga da langsung dilakukan.
dengan problem kompilasi dari berbagai
daerah. Seperti desain dasarnya mekanisme            Demikian pula halnya dengan L/C,
rekening khusus memang diperuntukkan            tidak ditemukan hambatan berarti.
bagi proyek yang tersebar di berbagai           Prosedur L/C sebenarnya prosedur yang
daerah. Harapannya pencairan lebih lancar       rumit dalam bisnis biasa namun kerumitan
dan cepat sampai ke sasaran.                    tersebut tidak menjadi masalah karena
                                                diselesaikan oleh kontraktor. Apalagi
     Namun masalahnya justru ketika
                                                umumnya kontraktor dalam L/C adalah
diperlukan clearance lewat NOL dari
berbagai daerah. Proses kompilasi saja          kontraktor     dari      negara   kreditur
rumit dan memerlukan upaya khusus               bersangkutan yang umumnya terampil
tersendiri. Sebagai gambaran, dalam proyek      dalam pengajuan L/C serta memiliki relasi
Basic Education di Sulsel, kompilasi oleh       yang baik dengan lender.
manajemen proyek di tingkat propinsi
                                                    Problem SDM mengemuka karena
dilakukan untuk 26 kabupaten. Padahal
                                                pada umumnya pimpro proyek di
apabila satu kabupaten dianggap baik pun,
                                                kabupaten berganti-ganti terus setiap tahun.
NOL tidak dapat dikeluarkan khusus untuk        Dengan demikian diperlukan waktu dan
kabupaten tersebut. NOL dikeluarkan             upaya khusus untuk belajar menyesuaikan
ketika seluruh kabupaten telah selesai dan      dengan prosedur yang ada. Kenyataan ini
lengkap dokumennya.                             masih diperparah dengan masalah bahwa
     Dari gambaran di atas terlihat             tidak semua pimpro baru memiliki
kerumitan problem mekanisme rekening            kemampuan yang cukup untuk cepat
khusus dalam pencairan utang luar negeri.       belajar. Dalam beberapa ka     sus bahkan
Hal ini masih ditambah hambatan ringan          pimpro baru harus mengumpulkan data
seperti problem pengiriman dokumen dari         dari awal karena dokumentasi data, memori
daerah terpencil dan kesibukan lender untuk     jabatan serta serah terimanya amatlah
memproses dokumen NOL tersebut.                 buruk.
                                                    Problem    sistemik   lainnya   adalah


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                          32
        Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
        Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


perbedaan jadwal penganggaran antara          pendamping dalam konteks otonomi
siklus anggaran di pemerintahan dan siklus    daerah yang dinamis serta hambatan
proyek utang luar negeri. Ini membuat         sistemik keterlambatan DIP akan membuat
administrasi proyek utang yang sudah          resiko kegagalan semakin besar apabila
efektif    harus     menunggu     jadwal
                                              melibatkan semakin banyak sumber dana
penganggaran tahun berikutnya. Dengan
                                              pendamping.          Ketiga,   menggunakan
demikian praktis membuat keterlambatan
pelaksanaan pekerjaan.                        mekanisme rekening khusus semakin tinggi
                                              resiko kegagalannya dibanding mekanisme
     Sebagai contoh adalah proyek SEQIP
                                              L/C dan direct payment. Uraian mengenai ini
Phase 2. Sekalipun proyek ini adalah proyek
                                              dapat dilihat dalam analisis di atas. Keempat,
hibah dan menggunakan prosedur direct
                                              khusus mengenai masalah ineligible dalam
payment     namun      juga     mengalami
                                              mekanisme R/K maka harus dipahami
keterlambatan. Ini terjadi karena harus
                                              bahwa hal ini merupakan resiko dari
menunggu administrasi DIP yang baru
                                              clearance yang dilakukan lewat dokumen dan
keluar pada April 2004 dari jadwal yang
                                              diketahui ineligible di belakang hari. Untuk
seharusnya Desember 2003.
                                              menghilangkan problem ini hanya dapat
     Terakhir,  secara    umum       dapat    dilakukan dengan mengubah clearance pada
dirumuskan derajat resiko kegagalan dalam     saat pekerjaan masih berjalan dan melalui
pencairan utang luar negeri. Pertama,         metode yang cepat, misalnya lewat direct
semakin banyak tingkatan pemerintahan         assesment.
yang terlibat semakin besar resiko
kegagalan. Proyek utang luar negeri
umumnya merupakan proyek yang peka            4.      Problem Transisional
terhadap waktu, kelengkapan dokumen,              Reformasi tata pemerintahan di daerah
kerjasama pendanaan         dan prasyarat     yang terjadi sejak tahun 1999 telah
lingkungan         yang        kesemuanya     memberikan perubahan luar biasa dalam
membutuhkan koordinasi yang responsif.        pengelolaan pembangunan di Indonesia.
Bila tingkatan pemerintahan yang terlibat     Perubahan tersebut sampai saat ini masih
semakin banyak meningkatkan kesulitan         belum menemukan bentuk bakunya
                                              terbukti bahwa baru saja UU 22/ 1999 telah
dalam pemenuhan berbagai prosedur
                                              direvisi dengan UU pemerintahan daerah
pencairan utang. Kedua, semakin banya   k     yang baru. Bahkan inipun masih
melibatkan sumber dana pendamping             menyisakan dinamika karena judicial review
semakin besar resiko kegagalan. Identik       atas UU 32/ 2004 ini juga masih
dengan poin pertama, semakin banyak           berlangsung.
sumber dana pendamping dari sebuah
                                                 Dinamika ini memberikan sumbangan
proyek semakin sulit dalam pencairan          pada buruknya pencairan utang luar negeri
utang. Koordinasi pencairan dana              di     Indonesia.     Dalam       kondisi



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                          33
        Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
        Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


nontransisional, problem paradigmatik dan     Indonesia, posisi dan peran DPR juga
sistemik di atas saja sudah menghambat        semakin menguat. DPR sekarang praktis
apalagi ditambah konteks transisi otonomi     memiliki penuh kewenangan dalam hal
daerah yang bergerak cepat yang membuat       legislasi, budget dan pengawasan.
penyesuaian selalu harus dilakukan.
                                                   Transisi yang ada membuat DPR juga
     Berbagai penyesuaian tersebut baik       harus mengembangkan sistem dan
dalam sudut koordinasi antarlembaga,          kelembagaan internal agar mampu bekerja
struktur kelembagaan khususnya di daerah      optimal memenuhi fungsinya. Di titik ini
serta    aspek     sumberdaya   manusia       terdapat hambatan karena perbaikan
berkontribusi dalam problematika ini.         kelembagaan DPR sedang dalam proses.
Sebagai contoh adalah problematika
koordinasi pemerintah propinsi dan                 Padahal dalam mekanisme pencairan
pemerintah kabupaten khususnya dalam          utang luar negeri dibutuhkan pembahasan
penyediaan dana pendamping, penentuan         dan pengesahan yang dilakukan oleh DPR
lokasi     proyek,   antisipasi dampak        karena administrasi proyek ini juga
lingkungan, dsb.                              tercantum dalam RAPBN. Karena
                                              hambatan kelembagaan internal ini maka
     Pasca mundurnya Presiden Soeharto
                                              seringkali pembahasan DIP juga terlambat
pada tahun 1998, kehidupan politik
berkembang dengan amat dinamis.               di DPR.
Masyarakat terdorong untuk mengorganisir           Problematika kelemba     gaan internal
dirinya dan mengekspresikan tuntutannya       tersebut masih diperparah oleh tampilnya
kepada pemerintah. Bahkan seringkali          anggota legislatif yang baru. Mereka belum
berlebihan dan tidak relevan.                 memiliki ketrampilan dan pengetahuan
                                              khususnya dalam berbagai pembahasan
                                              anggaran. Bahkan sekalipun toh sudah
     Hal ini juga berpengaruh terhadap
                                              memiliki pengalaman praktis terhambat
proses pelaksanaan proyek utang luar
                                              oleh kondisi lingkungan kedewanan yang
negeri. Dalam banyak kasus ditemukan
                                              sedang berkembang.
bahwa ekspresi berlebihan masyarakat sipil
tersebut sampai juga bersinggungan dengan         Dengan demikian secara tidak langsung
berbagai proyek utang luar negeri.            kondisi hubungan pemerintah dengan DPR
                                              dalam     pembahasan       anggaran   ikut
    Isu yang terkait umumnya adalah soal      mempengaruhi proses pencairan proyek
pembebasan lahan. Bahkan di beberapa
                                              utang luar negeri. Karena pembahasan
kasus sebenarnya pembebasan lahannya
                                              terhambat maka proses peng esahan DIP
sudah dilakukan jauh sebelum tahun 1998.
                                              juga terlambat. Dan di tingkat proyek,
Namun seiring euforia reformasi mereka
                                              pencairan utang juga terlambat.
kemudian mengajukan tuntutan lebih lanjut.
Dalih yang digunakan umumnya adalah soal
tanah adat, ancaman lingkungan, dsb.
    Seiring dengan perubahan politik di


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                       34
         Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
         Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


5. Strategi  Peningkatan     Kinerja:            merencanakan      target   dan    sumber
   Beberapa Pemikiran Jalan Keluar               pembiayaan RAPBN termasuk di dalamnya
                                                 menentukan apakah sebuah proyek
     Bertolak dari paparan di atas dapat
                                                 sebaiknya dibiayai oleh utang luar negeri
disimpulkan bahwa kinerja pelaksanaan
                                                 ataukah tidak. (lihat Bagan Siklus
proyek utang/hibah luar negeri selama ini
                                                 Penganggaran dan Pelaporan Akunta nsi).
mengidap aneka persoalan. Problematika
yang mengemuka bukan saja bersifat teknis            Bappenas dan Ditjen APK selanjutnya
eksternal, melainkan pula substansial-           menentukan usulan mana yang akan masuk
internal. Berbagai permasalahan tersebut         dalam rencana anggaran tahun tertentu.
dalam kenyataannya telah berimplikasi pada       Selanjutnya Bappenas dan Ditjen APK
kian saratnya beban anggaran pemerintah.         dapat melakukan pemilahan dan klasifikasi
Oleh karena itu jalaN keluar dan strategi        dari berbagai usulan tersebut. Pemilahannya
untuk       mengatasinya   harus      segera                     k
                                                 khususnya untu menentukan proyek mana
dirumuskan.                                      yang akan dicarikan pembiayaan dari
                                                 sumber utang luar negeri.
      Problem adanya dual track dalam
proses penyusunan anggaran seharusnya                 Proyek-proyek yang akan dicarikan
ditiadakan. Untuk mengatasinya maka              pembiayaan utang luar negeri dimasukkan
sistem penganggaran seharusnya diperbaiki.       dalam suatu daftar tertentu, sebut saja
Semua usulan proyek pembangunan                  Daftar B (B List). Perlakuan yang sama
disampaikan kepada Bappenas. Bappenas -          dapat dilakukan untuk mengklasifikasikan
lah yang akan berfungsi sebagai institusi
                                                 proyek dalam berbagai sumber pembiayaan
penyusun program (programming). Dalam
                                                 lainnya. Misalnya Daftar C untuk
lembaga ini usulan akan dinilai dengan
membandingkan           kepada      dokumen      pembiayaan utang komersial domestik.
perencanaan nasional yang ada, arahan            Sampai di titik ini sistem ini terlihat identik
prioritas dari kabinet dan verifikasi tertentu   dengan skema lama model bluebook. Tapi
yang diperlukan. Fokus penilaian Bappenas        titik krusial selanjutnya adalah langkah
pada proyek pembangunan yang lintas              skema jaminan dana pendamping yang akan
sektoral dan lintas wilayah. Bappenas juga       diulas lebih lanjut.
mempertinggi keterpaduan di antara
berbagai usulan sektoral yang ada.                    Dengan sistem penganggaran tunggal
                                                 seperti ini maka dapat dihindari kesalahan
     Ditjen Anggaran dan Perimbangan             paradigmatik ketika departemen teknis
Keuangan (selanjutnya disebut Ditjen APK)        sejak awal mengusulkan proyek untuk
akan bertindak sebagai mitra utama               dibiayai utang. Penentuan sebuah proyek
Bappenas dalam pembahasan ini. Ditjen            dibiayai oleh utang ataukah tidak ditentukan
APK menentukan besaran anggaran setiap           oleh Bappenas bersama Depkeu karena
usulan proyek. Dasarnya adalah standar           sesungguhnya mereka yang lebih kompeten
biaya dan standar analisis belanja yang          untuk menentukan hal itu khususnya dalam
ditetapkan berdasarkan laporan akuntansi         hal kesesuaian dengan arah kebijakan
tahun sebelumnya. Ditjen APK juga yang


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                              35
         Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
         Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


umum APBN dan pertimbangan keamanan               ke dalam rekening khusus bernama Jaminan
neraca pembayaran. Dengan menerapkan              Dana Pendamping. Jumlah dana yang
sistem seperti ini salah satu manfaat             ditransfer ditentukan dari jumlah yang ada
teknisnya adalah ketika sebuah proyek             dalam proposal proyek. Rekening khusus
masuk Daftar B maka harus dipastikan ada          ini dapat dibentuk terpisah untuk setiap
alokasi tertentu untuk dana pendamping.           proyek atau jadi satu untuk semua proyek.
     Seringkali di dalam praktek bahkan                Jaminan dana pendamping tersebut
departemen teknis sudah berhubungan               diadministrasikan ke dalam DIPA tahun
langsung dengan para account officer dari         bersangkutan atau tahun berikutnya
lender. Desain program dikembangkan               sesegera mungkin. Dengan demikian
dengan merujuk pada kerangka program              pengalokasian ini juga dijamin lewat proses
sesuai dengan tawaran ketersediaan dana           penganggaran        untuk     memastikan
dari lender. Kerangka program yang                akuntabilitas.
diinginkan lender lebih diperhatikan daripada
                                                        Rekening Jaminan Dana Pendamping
dokumen          perencanaan          strategis
                                                  merupakan aset atau aktiva lancar.
pemerintah.
                                                  Rekening ini cenderung mirip dengan
     Daftar B juga dapat diperlakukan             rekening cadangan kerugian piutang atau
khusus dalam hal adanya proses perjanjian         juga rekening biaya yang dibayar dimuka.
utang yang berbeda tanggal efektifnya             Rekening ini hanya semacam jembatan yang
dengan jadwal anggaran pemerintah.                setelah diakui sebagai dana pendamping
Proyek-proyek yang masuk daftar ini diatur        baru dicatat sebagai biaya. Jadi dapat
untuk dapat dicatat administrasinya dalam         dianggap bahwa ini semacam rekayasa
RAPBN atau bahkan APBN yang sedang                akuntansi untuk memastikan adanya
berjalan sesegera mungkin ketika tanggal          ketersediaan dana ketika nanti loan agreement
efektif (effective date) dari utang sudah         telah disepakati.
berlaku. Dengan demikian tidak perlu
menunggu dimasukkan dalam APBN tahun                   Jaminan dana pendamping ini
berikutnya sekalipun perlu dirancang              kemudian dapat diperlakukan ke dalam 3
mekanisme pembahasan khusus tentang               bentuk opsi. Pertama, dieksekusi langsung
amandemen APBN dalam tahun berjalan di            sebagai dana pendamping khususnya untuk
DPR.                                              pembebasan lahan/tanah. Apalagi selama
     Proyek-proyek pembangunan yang               ini umumnya pembebasan lahan dibiayai
masuk dalam Daftar B kemudian                     dari      dana     pendamping.     Kajian
dinegosiasikan pembiayaannya dengan               menunjukkan keterlambatan pekerjaan
lender. Negosiasi sebaiknya juga dilakukan        sering disebabkan oleh terlambatnya dana
untuk meminta mekanisme pencairan yang            pendamping dan/ atau kalaupun tidak
lebih lancar. Ulasan lebih lanjut mengenai        terlambat nilainya kurang. Kekurangan
hal ini ada dalam subbab tersendiri.              dana ini lebih disebabkan karena harga
                                                  menjadi naik sebagai konsekuensi adanya
     Setelah komitmen utang (pledge)              ekspektasi masyarakat yang berlebih begitu
disepakati, dana tertentu lalu dialokasikan       mendengar lahan dibebaskan untuk proyek


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                             36
         Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
         Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


dengan dana luar negeri.                        mengadministrasikan proyek utang begitu
                                                loan agreement ditandatangani.
     Pembelian lahan/tanah tidak perlu
dikhawatirkan         menjadi       media           Untuk opsi pertama dan kedua, begitu
penyelewengan. Di masa depan, sistem            dieksekusi dan ditransfer sebagai dana
akuntansi pemerintahan akan mengenal            pendamping maka dana ini akan diakui
neraca aset sehingga aset tanah ini dapat       sebagai biaya. Rekening jaminan dana
dicatat langsung di dalamnya. Pembelian         pendamping akan berkurang sebesar dana
aset tanah juga tidak perlu dikhawatirkan       pendamping tersebut.
terjadi penurunan nilai bukunya karena
                                                     Opsi ketiga adalah dikembalikan ke
tanah cenderung untuk selalu naik harga
                                                rekening kas bila proses negosiasi gagal
pasarnya. Bahkan bila proyek kemudian
                                                dilanjutkan. Sekalipun demikian proyek
dibatalkan, aset ini dapat dijual kembali
                                                sebenarnya dapat juga diteruskan lewat
sekalipun tentu rumit prosesnya.
                                                pembiayaan rupiah. Namun proses
     Sebaiknya opsi pertama ini tidak bisa      pengalihan ini harus dibahas ulang oleh
diterapkan untuk pekerjaan-pekerjaan yang       Bappenas dan Ditjen APK. Dalam kasus
nonfisik dan/ atau yang nilai bukunya tidak     dimana dana pendamping sudah dieksekusi
dapat dijaga stabilitasnya. Misalnya overhead   untuk pembelian lahan/tanah maka
proyek, kegiatan pelatihan, konsultasi atau     melanjutkan proyek menjadi lebih cepat
perencanaan.                                    karena tidak pengalokasian dana tambahan
                                                untuk pekerjaan berikutnya.
     Opsi kedua adalah dieksekusi pada
tahun yang sama dengan effective date utang.         Selama ini negosiasi dilakukan untuk
Ketika proses negosiasi telah sampai pada       membahas sukubunga, jadwal pembayaran,
tahap penandatanganan loan agreement, dana      procurement dan berbagai hal lainnya. Tapi
pendamping langsung dapat ditransfer ke         negosiasi atas mekanisme pencairan utang
rekening pimpro dan diakui sebagai biaya.       patut diduga tidak diupayakan dengan baik.
Secara skematis opsi-opsi tersebut bisa
                                                    Memperhatikan      tingkat   resiko
dicermati pada bagan 8.3. di bawah ini.
                                                kegagalan berbagai mekanisme pencairan
     Transfer    seperti   ini     sebaiknya    utang yang diulas dalam bab terdahulu,
diperlakukan dengan otorisasi Depkeu            maka       agaknya    penting    untuk
sehingga tidak perlu diadministrasikan lewat    menegosiasikan juga mekanisme ini.
DIPA. Otorisasi yang lain adalah oleh DPR       Pemerintah harus percaya diri untuk
sehingga harus lewat DIPA. Bila dengan          meminta mekanisme pencairan yang lebih
otorisasi Depkeu, proses menjadi lebih          rendah resikonya.
cepat dan pekerjaan menjadi lebih lancar.
                                                     Seperti telah diulas, mekanisme
Landasan argumennya karena toh jaminan
                                                rekening khusus merupakan yang paling
dana pendamping sudah dibahas DPR dan
                                                tinggi resikonya. Selain menimbulkan resiko
diotorisasi lewat APBN. Namun bila
                                                keterlambatan pencairan, mekanisme ini
dengan otorisasi DPR maka titik krusialnya
                                                juga berpotensi menimbulkan kerugian
terletak pada kecepatan proses untuk
                                                karena pembayaran yang tidak layak


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                         37
         Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
         Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


(ineligible). Dua resiko ini merupakan resiko   yang terlibat dalam skema proyek utang luar
inheren dari mekanisme ini. Jadi pilihan        negeri ini maka sebaiknya pemerintah
yang paling layak adalah menghindari saja       menerbitkan semacam daftar preferensi.
mekanisme ini.
                                                    Daftar ini menjadi semacam panduan
     Mekanisme direct payment dan L/C           bagi perencanaan dan pembahasan proyek
terbukti lebih rendah resikonya. Prosedur       utang luar negeri. Pihak-pihak yang terlibat,
direct clearance yang dilakukan dalam direct    khususnya yang bukan instansi bawahan
payment dengan melibatkan langsung penilai      dari pemerintah pusat, diharapkan dapat
dari pihak lender terbukti amat membantu        bekerja dalam perspektif yang sama dengan
kelancaran. Apalagi pencairan dapat             pemerintah pusat. Pihak-pihak tersebut
dilakukan setiap bulan sesuai dengan            misalnya pemerintah daerah, DPR dan para
kemajuan pekerjaan. Demikian pula L/C           pejabat lender khususnya yang di Indonesia.
yang kerumitan prosedurnya ditangani oleh
                                                    Daftar preferensi tersebut di antaranya
kontraktor sendiri yang umumnya trampil
                                                adalah      preferensi   soal    mekanisme
dan ‘satu bahasa’ karena datang dari negara
                                                pencairan, peta resiko kegagalan, resiko tiap
yang sama dengan lender.
                                                mekanisme, prioritas pembiayaan dana
     Argumen yang dapat diajukan                pendamping, dst. Daftar ini juga dapat
pemerintah     adalah      bahwa       sistem   dikembangkan menjadi daftar negatif,
pengendalian       keuangan         semakin     misalnya daftar negatif sektor yang dibiayai
berkembang ke arah yang lebih baik. Seperti     utang luar negeri.
diulas di depan, prosedur keuangan yang              Daftar preferensi ini dapat disusun dari
rumit dan kompleks disyaratkan lender           kajian-kajian khususnya dari aspek
untuk menutup kelemahan pada sistem             pemantauan dan evaluasi kinerja utang luar
pengendalian keuangan negara. Namun             negeri. Rumusan ini kemudian dapat
ketika sistem kita telah dan sedang             berlaku sebagai semacam budget guidance
dikembangkan maka argumen lender akan           yang diterbitkan dan dipublikasikan setiap
kehilangan landasan pijaknya. Apalagi           tahun menjelang dimulainya siklus
berbagai bukti nyata telah dapat disaksikan,    anggaran.
diantaranya pengesahan tiga paket UU                Dalam kaitan otonomi daerah,
tentang keuangan negara dan reorganisasi        koordinasi dengan pemerintah daerah harus
Depkeu.                                         diupayakan secara khusus. Sebaiknya
                                                koordinasi ini tidak mengandalkan unit dan
                                                jalur konvensional. Sekalipun tetap dipakai,
    Dari analisis sebelumnya, terlihat          harus diupayakan membuat jalur koordinasi
bahwa berbagai mekanisme pencairan dan          khusus sebagai alternatif dari yang ada.
problem-problem keterlambatan memiliki
peta hambatan dan resiko yang berbeda   -           Proyek utang luar negeri adalah proyek
beda. Agar peta ini dapat dipahami dan          yang peka baik dalam hal prosedur, waktu
diantisipasi dengan baik oleh pihak-pihak       dan aspek keuangan. Karena itu harus
                                                dipastikan berjalan selancar mungkin. Dan


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                           38
          Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
          Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


koordinasi khusus diharapkan           dapat     5.     Pembebasan lahan. Pembebasan
memperlancar hal ini.                                 lahan seringkali menjadi penghambat
                                                      utama pelaksanaan proyek. Selain
     Seperti diulas sebelumnya, resiko
                                                      karena         keterlambatan        dana
kegagalan proyek utang luar negeri akan
                                                      pendamping dari sumber APBD, hal ini
lebih besar ketika melibatkan semakin
                                                      juga disebabkan oleh resistensi dan
banyak institusi yang terlibat. Salah satunya
                                                      negosiasi yang alot dengan masyarakat.
adalah pemerintah daerah. Apalagi otonomi
                                                      Koordinasi khusus dengan instansi di
daerah sedang terus berkembang dan
                                                      daerah       untuk      mengantisipasinya
dinamika politik di daerah juga terus
                                                      diperlukan selain yang dilakukan oleh
berubah sehingga meningkatkan resiko
                                                      project management terkait.
kegagalan koordinasi. Koordinasi khusus
dengan pemerintah daerah harus dilakukan
untuk mengantisipasi problem-problem
                                                 6. Penutup
yang umumnya ada. Yaitu:
                                                      Tulisan ini telah mengemukakan
1. Pimpro. Penunjukan dan pergantian
                                                 sejumlah problema dalam pelaksanaan
   pimpro di daerah yang sering berganti         bantuan luar negeri baik yang paradigmatik,
   membutuhkan komunikasi khusus                 teknis ataupun transisional. Dalam as pek
   dengan pihak pemda. Selain untuk              paradigmatik, adanya proses paralel dalam
   mendorong tidak diganti-gantinya              pengusulan dan penganggaran utang. Dari
   pimpro juga untuk membantu                    awal, sebuah proyek diusulkan memang
   memberikan pendampingan pada                  untuk dimintakan utang dari luar negeri.
   pimpro yang baru ditunjuk.                    Berbagai aspek teknis yang ditemukan
2. Dana pendamping. Koordinasi soal              diantaranya      adalah,    berganti-gantinya
   dana pendampi mutlak dilakukan
                  ng                             pimpro, kelemahan SDM dan hambatan
   khususnya     karena    diperlukan            kompilasi dokumen. Dalam aspek
   komunikasi khusus dengan DPRD                 transisional ditemukan hambatan berupa
                                                 problem dinamika desentralisasi yang
   menyangkut pembahasan APBD.
                                                 menciptakan format baru hubungan antar
3.     Kompilasi dokumen. Seringkali             lembaga di daerah, euforia kebebasan yang
     kompilasi dokumen terhambat karena          mendorong          masyarakat          untuk
     kurangnya dukungan staf di pemda            mengorganisir berbagai tuntutan baru yang
     bersangkutan. Diperlukan bantuan            sebenarnya sudah final serta perubahan tata
     khusus untuk mempercepat proses ini.        pengelolaan keuangan baik di tingkat pusat
                                                 maupun daerah.
4.      Sosialisasi. Identik dengan isu pimpro
     di atas, sosialisasi diperlukan selain           Untuk mengatasi aneka masalah di atas
     pada pimpro juga kepada pihak-pihak         maka perlu segera dilakukan perubahan
     lain yang relevan. Dalam prakteknya         siklus utang dengan menempatkan
     seringkali ditemukan pihak-pihak baru       Bappenas dan Departemen Keuangan
     yang perlu diajak berkoordinasi.            sebagai penentu program dan anggaran


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                             39
         Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
         Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


negara. Termasuk dalam kaitan itu adalah            Jakarta.
menentukan apakah sebuah proyek perlu           Beynon, J. 2001, “Policy Implications for
didanai oleh utang luar negeri atau sumber         Aid Allocations of Recent Research on
pembiayaan lainnya.                                Aid Effectiveness and Selecticity”,
     Dengan perubahan ini maka sistem              makalah dalam the Joint Development
                                                   Centre/DAC Experts Seminar on “Aid
                                    n
penganggaran menjadi terintegrasi da tidak
                                                   Effectiveness, Selectivity and Poor
terdapat dual track budgeting. Kajian juga         Performers”, Januari, Paris: OECD.
mengusulkan dikembangkannya skema
jaminan dana pendamping yang akan               Boone, P. 1994, The Impact of Foreign Aid on
mencadangkan sejumlah dana tertentu                Savings and Growth, London: London
                                                   School of Economics.
untuk dana pendamping dan ditempatkan
dalam rekening khusus untuk itu. Eksekusi,      Boone, P. 1996, “Politics and Effectiveness
transfer dan pengakuan akuntansinya baru           of Foreign Aid”, European Economic
dimulai ketika perjanjian utang sudah                    ,
                                                   Review 40(2).
ditandatangani. Dalam kondisi tertentu,         Burnside, C. dan Dollar, D. 1997, “Aid,
jaminan dana pendamping langsung dapat             Policies and Growth”, Policy Research
digunakan bahkan dalam proses negosiasi            Working Paper 1777, Washington,
utang bila digunakan untuk pembebasan              D.C.: World Bank.
lahan lebih dulu. Rekomendasi lainnya           CIDA 2001, Strengthening Aid Effectiveness:
adalah dalam proses negosiasi, metode              New Approaches to Canada’s International
pencairan utang juga harus dinegosiasikan.         Assistance Program, Ottawa: Canadian
Metode yang disarankan adalah kredit L/C           International Development Agency.
dan direct payment dengan metode clearance      Chowdhury, Anis, and Iman Sugema 2002,
langsung dari lender. Metode R/K dapat             “Foreign Aid to Indonesia: Historic
digunakan asalkan ada perubahan drastis            Significance and Post-Crisis Issues”,
pada      mekanisme      clearance  dengan         Jakarta: UNDP.
menggunakan             metode         direct   Hamid, Edy Suandi. 2004, Sistem Ekonomi
approval/ assesment oleh lender. Koordinasi                                    -isu
                                                  Utang Luar Negeri dan Isu Ekonomi
khusus dengan pemerintah daerah harus             Politik Indonesia, Yogyakarta: UII Press.
diupayakan di luar jalur koordinasi yang
                                                Hanmer L. dan Naschold, F. 1999, “Are
ada.                                              International Targets Attainable”,
                                                  London:     Overseas   Development
                                                  Institute.
                                                Hansen, H. dan Tarp, F. 2000, “Aid
                                                   Effectiveness Disputed”, dalam Tarp,
                                                   F. (ed.), Foreign Aid and Development:
Daftar Pustaka                                     Lessons Learnt and Directions for the Future,
Bappenas. 2003, “Studi Evaluasi Efektivitas        London: Routledge.
   Penggunaan Dana Pinjaman Luar                Harinowo, Cyrillus. 2002, Utang Pemerintah.
   Negeri”, Laporan Akhir, Desember,               Perkembangan, Prospek, dan Pengelolaannya,


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                              40
         Kinerja Pelaksanaan Utang dan Hibah Luar Negeri
         Implikasinya Terhadap bebang Anggaran Pemerintah


    Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama.             UNSFIR.
Mosley, P., Harrigan, J., dan Toye, J. (ed.).
   1991, Aid and Power: The World Bank &
                                                Thoebecke, E. 2000, “The Evolution of the
   Policy-based Lending, London: Routledge.
                                                   Development Doctrine and the Role of
Newlyn, W.T. 1973, “The Effects of Aid             Foreign Aid, 1950-2000”, dalam Tarp,
   and Other Resource Transfers on                 F. (ed.), Foreign Aid and Development:
   Savings and Growth in Less Developed            Lessons Learnt and Directions for the Future,
   Countries: A Comment”, Journal of               London: Routledge.
   Political Economy, 83(331).
Pangaribuan, Yan P. 2004, “Kinerja dan
                                                World Bank. 1995, Strengthening the
   Permasalahan Pelaksanaan Proyek-
                                                   Effectiveness of Aid: Lessons for Donors,
   Proyek Pinjaman Luar Negeri”, dalam
                                                   Washington, D.C.
   Prosiding: Seminar dan Dampak Slow
   Disbursement pada Pinjaman Luar Negeri”,     World Bank. 1998a, Assessing Aid: What
   Jakarta: Tim Monitoring dan Evaluasi            Works, What Doesn’t, and Why,
   atas      Pelaksanaan    Proyek-Proyek          Washington, D.C.
   Pinjaman Luar Negeri, Sekjen Depkeu          World Bank. 1998b, “Partnership for
   RI.
                                                   Development: Proposed Actions for
Papanek, G. 1972, “The Effect of Aid and           the World Bank” , Discussion Paper,
   Other Resource Transfers on Savings             Washington, D.C.
   and Growth in Less Developed                 World Bank. 2002, The Role and Effectiveness
   Countries”, Journal of Political Economy,
                                                   of Development Assistance: Lessons from the
   82(327).                                        World Bank Experience , Washington,
Sudjana, B. 2002, “Aid, Stabilisation, and         D.C.
    Development: A Historical Perspective
    on the Indonesian Case”, Jakarta:


                                            *****




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), Juli 2005                                              41
     Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                          Beban Utang




      Kebijakan dan Manajemen Anggaran
                    Negara
         dalam Kekangan Beban Utang
                                             Kusfiardi




Abstract
This article analyzes the policy and management of state budget in the heavy burden of foreign debts.
Two forms of foreign debts: project loan and program loan have different consequences on the
                                                    ebts
management of state budget. Indonesia’s foreign d are mostly in the form of project loans, where
no direct income transfers from the creditors, as the loans are disbursed in the forms of in -kind and
services. Program loan is disbursed in cash and can be used directly to finance the budget deficit.
Project loans are therefore benefited the foreign country creditors and institutions, while program
loans usually several requirements to serve the vested interests of creditors. Both provide significant
                                                           hole.
burden to the state budget and to the economy as a w The article concludes that when the
government does not have clear agenda and exit strategy from heavy dependency on foreign debts, the
economic policy is usually implemented without proper accommodation of constitutional rights of the
people.




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                                 42
    Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                         Beban Utang

Kusfiardi adalah koordinator Nasional Koalisi Anti Utang (KAU)
1. Pendahuluan                                 utang tersebut masih ditambah lagi dengan
                                               utang dalam negeri sejumlah tidak kurang
     Krisis ekonomi yang berawal pada
                                               dari Rp 650 trilyun yang ‘disumbangkan’
pertengahan tahun 1997 lalu telah membuat
                                               oleh IMF.
kondisi perekonomian Indonesia terpuruk.
Pada tahun 1998, nilai utang pemerintah             Tidak cukup hanya menimpakan utang
membengkak menjadi 150 milyar dolar AS         dalam negeri saja, IMF juga mengambil alih
dan menjadikan utang luar negeri setiap        kekuasaan atas anggaran negara Anggaran
orang tidak kurang dari 750 dolar AS. Nilai    Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).


              Tabel 1 Posisi Pinjaman Luar Negeri Indonesia (Juta USD)

                                      Pemerintah   Swasta        Total
              1999                    75,863       72,235        148,098
              2000                    74,917       66,777        141,694
              2001                    71,377       61,696        133,073
              2002                    74,661       56,682        131,343
              2003
                       Qrt.I          74,513       54,953        129,466
                       Qrt.II         76,008       54,578        130,585
                       Qrt.III        77,709       54,244        131,952
                       Qrt.IV         81,666       53,735        135,401
              2004
                       Qrt.I          82,113       54,567        136,679
                       Qrt II         79,545       53,833        133,378
                       Qrt III        78,671       54,126        132,798
                       Qrt IV         82,269       54,299        137,024
              2005
                      Qrt.I           80,834       54,103        134,937
             Sumber: Bank Indonesia

Lembaga yang didominasi Amerika Serikat          didorong untuk memangkas alokasi untuk
ini juga memaksakan garis kebijakan              anggaran sosial (pendidikan dan kesehatan)
anggaran negara yang menyengsa           rakan   dan subsidi. Desakan itu dilakukan agar
rakyat. Pemerintah dipaksa menaikkan             kewajiban terhadap kreditur bisa terpenuhi.
sumber pendapatan dalam negeri melalui           Tidak kurang dari 27% anggaran negara
pajak dan menjual aset negara melalui            setiap tahunnya terkuras untuk membayar
privatisasi/divestasi. Disisi lain, pemerintah   utang.



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                       43
     Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                          Beban Utang


Tabel 2. Perkembangan Pembayaran Utang Pemerintah dan Rasio-Rasio terhadap
          APBN dan PDB


              Uraian              1997/1998    1998/1999    1999/2000      2000          2001         2002         2003

 Pembayaran Bunga Utang            10,817.60    32,864.30    42,735.30   50,068.10      87,142.30   91,538.10    81,975.20
 Pemerintah :
 a. Utang Luar Negeri              10,817.60    24,479.50    20,504.90   18,830.20      28,945.30   28,324.80    26,795.00

 b. Utang Dalam Negeri                     -     8,384.80    22,230.40   31,237.90      58,197.00   63,213.30    55,180.20

 PDB                              433,246.00   376,375.00   379,352.50   398,016.80   411,753.50    426,943.00   444,453.50

 Pengeluaran APBN                 109,301.50   172,669.20   231,879.00   221,466.70   341,562.70    345,604.90   364,974.70
 Pembayaran Bunga Utang                 2.50         8.73        11.27       12.58         21.16        21.44        18.44
 Pemerintah/PDB
 Pembayaran Bunga Utang                 9.90       19.03         18.43       22.61         25.51        26.49        22.46
 Pemerintah/Pengeluaran APBN

Sumber: APBN dan Statistik Ekonomi Keuangan Indonesia, diolah.


     Pada periode 1994-1997 dalam                             mengeluarkan tidak kurang dari Rp 659
anggaran negara hanya terdapat alokasi                        triliun3.
untuk pembayaran utang luar negeri, yang
                                                              Tentu      saja    ini  berakibat   pada
terdiri dari pembayaran bunga dan cicilan
                                                              membengkaknya utang Pemerintah yang
pokok. Jumlah pembayaran utang ini selalu
                                                              sebelum krisis hanya US$ 55 miliar, kini
meningkat. Seperti terlihat dalam Tabel 2
                                                              menjadi US$ 77 miliar (utang luar negeri)
diatas, peningkatan pembayaran utang
                                                              ditambah Rp 695 triliun (utang dalam
tersebut terjadi secara siginfikan pada
                                                              negeri terutama dalam bentuk obligasi
pembayaran bunga utang. Sedangkan pada
                                                              rekapitalisasi) dalam waktu kurang dari
pembayaran cicilan pokoknya tidak
                                                              empat tahun. Utang sebesar itu membuat
mengalami kenaikan yang cukup berarti
                                                              rasio utang terhadap Produk Domestik
pada periode ini.
                                                              Bruto (PDB) mencapai di atas 100 persen
Tetapi pada periode 1997/1998-2001,                           pada akhir 2000, yang akan mengakibatkan
komponen pembayaran utang dalam                               perekonomian Indonesia pada 10–25 tahun
anggaran negara menjadi bertambah dengan                      ke depan akan terus mengalami proses
alokasi pembayaran utang dalam negeri.                        destabilisasi.
Munculnya pos pembayaran utang dalam
                                                              Untuk bunga obligasi rekapitalisasi saja
negeri adalah sebagai akibat dari desakan
                                                              Pemerintah harus mengeluarkan sekitar
IMF pada pemerintah untuk melikuidasi16
bank, membekukan 51 bank lainnya pada 1                       empat persen dari PDB pada tahun 2000
November 1997, dan mengambil alih 13                          dan 2001 ini. Kewajiban obligasi yang jatuh
bank (BTO). Bersamaan dengan itu, IMF                         tempo pada tahun 2001 sekitar Rp 12.9
juga    mendesak     pemerintah     untuk                     triliun. Jumlah ini akan terus meningkat
merestrukturisasi bank-bank tersebut dan
hingga Desember 2000 Pemerintah sudah                         3 Kompas, 29 Juli 2001.



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                                                        44
        Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                             Beban Utang

setiap tahunnya, mencapai Rp 73.98 triliun
pada tahun 2007 dan Rp 138 triliun pada             Sampai saat ini, tanggungan Pemerintah
2018. Biaya ini dibebankan pada APBN,          untuk dunia perbankan belum juga susut.
yang      berarti   rakyat     juga    yang    Tercatat 10 bank besar Indonesia masih
menanggungnya. Beban bunga obligasi            menikmati obligasi Pemerintah. Hal itu
akan semakin menjadi-jadi den     gan terus    membuat APBN membayar bunganya
naiknya suku bunga. Suku bunga Sertifikat      sekitar Rp 60 triliun setiap tahunnya (lihat
Bank Indonesia saat itu sudah mencapai         Tabel 1.2). Sekali lagi, beban itu tetap harus
17.7%, naik dari sekitar 10% pada Semester     kembali kepada rakyat melalui pembayaran
I tahun 2000 lalu. Padahal, setiap kenaikan    pajak5.
sukubunga sebesar satu persen, akan
menyebabkan biaya bunga obligasi yang              Di sisi lain, sesuai dengan ‘petunjuk’
harus dibayar Pemerintah naik Rp 2.2           IMF, bank-bank yang sudah mulai sehat
triliun.                                       harus diprivatisasi mengikuti sauda       ra-
                                               saudaranya yang lain di lingkup BUMN.
     Buruknya kinerja sektor perbankan ini     Contohnya, sebanyak 51% saham
ternyata terus berlangsung hingga saat ini.    Pemerintah yang ada di bank besar seperti
Sepanjang tahun 2004 saja sudah ada 4          BCA dan Bank Danamon harus dijual ke
bank ditutup, yaitu Bank Asiatic, Bank         investor asing. Nasib yang sama juga
Dagang Bali, Bank Global, dan Bank             menimpa BUMN sehat lainnya seperti
Persyarikatan Indonesia. Akibat penutupan      Indosat Tbk., Telkom Tbk., Wisma
itu, Pemerintah tentu harus menanggung         Nusantara Indonesia, Bukit Asam Tbk.,
seluruh     kerugian      nasabah.     Biaya   Semen Gresik, Pelindo II, dan lain-lain6.
penanggungan itu lagi      -lagi dibebankan
                                                    Setelah kontrak dengan IMF berakhir
kepada rakyat melalui APBN. Hal itu belum      tidak berarti kebijakan anggaran negara kita
ditambah dengan kasus pembobolan yang          kembali sepenuhnya dibawah kendali
dilakukan oleh sejumlah orang ke Bank          pemerintah dan DPR, karena kendali atas
BNI dan BRI yang nilainya mencapai             kebijakan anggaran negara beralih pada
miliaran, bahkan triliunan rupiah4.            kumpulan kreditor yang tergabung dalam
                                               CGI




                                               5 Forum  Keadilan, 14 November 2004.
                                                                          “Dari Singapura ke Mauritus,“
                                               6 Warta Bisnis, Januari 2003,
4 Eko   Prasetyo, Kompas, 29 Juli 2001.        No. 01, Tahun I.

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                                  45
      Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                           Beban Utang

           Tabel 3. Pembayaran Utang dalam APBN Periode 1997/1998-2001
                                (dalam miliar rupiah)

                               1997/ 1998         1998/ 1999         1999/2000         2000            2001            2002 (1)       2003 (2)
 Pembayaran Utang                 29.484,6           62.911,0          62.931,5       57.690,8       103.026,9         104.584,4       99.239,0
 Pembayaran
 Utang Dalam Negeri                      0,0           8.384,8          22.230,4      31.237,9           58.197,0       63.213,3       55.180,2
 Pembayaran
 Bunga Utang
 Dalam Negeri                               -          8.384,8          22.230,4      31.237,9           58.197,0      63.213,3        55.180,2
 Pembayaran Utang
 Luar Negeri                       29.484,6          54.526,2           40.701,1      26.452,9           44.829,9       41.371,1       44.058,8
 Pembayaran Bunga
 Utang Luar Negeri                 10.817,6          24.479,5           20.504,9      18.830,2           28.945,3       28.324,8       26.795,0
 Pembayaran Cicilan
 Pokok Luar Negeri                 18.667,0          30.046,7           20.196,2        7.622,7          15.884,6       13.046,3       17.263,8

Sumber: Nota APBN diolah

  .
          Gambar.1 Beban Utang terhadap Belanja Pendidikan dan Kesehatan
                                  (miliar rupiah)

                           120.000,0



                           100.000,0



                            80.000,0



                            60.000,0



                            40.000,0



                            20.000,0



                                 0,0
                                        1994       1995       1996        1997       1998         1999       2000         2001        2002

        Pembayaran Utang Luar Negeri   18.298,4   20.489,0   22.902,0    29.484,6   54.526,2   40.701,1     26.452,9    44.829,9    41.371,1

        Kesehatan                      1.333,0    2.694,0    2.367,0     2.969,0    5.450,0    6.259,0      3.840,0      3.619,0     3.860,0

        Pendidikan                     3.021,0    3.073,0    7.541,0     8.777,0    12.171,0   14.452,0     11.820,0    13.612,0    15.869,0

        Pembayaran Utang               18.298,4   20.489,0   22.902,0    29.484,6   62.911,0   62.931,5     57.690,8    103.026,9   104.584,4




 Sumber: Nota Keuangan diolah




   Akibatnya agenda kebijakan anggaran                                   amanat konstitusi UUD 1945 yaitu
pemerintah sangat jauh melenceng dari                                    mensejahterakan segenap bangsa Indonesia.

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                                                                              46
      Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                           Beban Utang

2. Pengaruh Utang Luar Negeri               ternyata telah menjerumuskan Indonesia
   terhadap Kebijakan Pengelolaan           menjadi n   egara yang terjebak utang seperti
   Anggaran Negara                          yang ditunjukkan oleh beban utang
                                            Indonesia saat ini. Sebagaimana terlihat
     Pada masa pemerintahan Orde Baru
                                            dalam anggaran belanja pemerintah,
penyusunan anggaran negara menggunakan
                                            penerimaan utang luar negeri baru jauh
konsep anggaran berimbang, dinamis dan
                                            lebih kecil dibanding kewajiban yang jatuh
fungsional.       Anggaran    berimbang
                                            tempo (lihat        Tabel 3). Kondisi ini
dimaksudkan         sebagai    terjadinya
                                            memaksa pemerintah untuk menaikkan
perimbangan antara anggaran pengeluaran
                                            sumber-sumber penerimaan dalam negeri
dan anggaran penerimaan. Anggaran
                                            seperti pajak. Disamping itu pemerintah
dinamis adalah peningkatan terus menerus
                                            juga melakukan penghapusan subsidi dan
besarnya tabungan pemerintah. Usaha
                                            menjual aset negara melalui program
meningkatkan tabungan pemerintah ini
                                            privatisasi dan divestasi (lihat Tabel 3).
bertujuan meningkatkan peranan tabungan
                                            Secara akumulatif, pemenuhan kewajiban
pemerintah sebagai sumber utama untuk
                                            pembayaran utang yang sudah mencapai
membiayai pembangunan. Sedangkan
                                            lebih dari 25% anggaran belanja pemerintah
anggaran fungsional bertujuan untuk
                                            telah menjadi ancaman bagi keuangan
memfungsikan pinjaman/ utang luar negeri
                                            negara untuk bisa berperan dalam
untuk          membiayai     pengeluaran
                                            memenuhi hak-hak konstitusi rakyat
pembangunan. Asumsinya adalah semakin
                                            sebagaimana diamanatkan UUD 1945.
besar tabungan pemerintah semakin kecil
                                            Pembayaran         utang     praktis    telah
peranan atau fungsi utang luar negeri7.
                                            mengorbankan alokasi anggaran untuk
Kebijakan tersebut tergambarkan dalam
                                            memenuhi hak konstitusi rakyat.
alokasi penerimaan dan belanja negara
dalam satu periode yaitu satu tahun.             Sebagai kebijakan yang dilegitimasi oleh
Struktur penerimaan dan belanja negara      undang-undang maka pemerintah harusnya
dapat dilihat dalam Tabel 2.                mengelola     anggaran      negara     untuk
                                            memenuhi hak warga negara sebagaimana
    Melalui kebijakan dan komposisi
                                            yang sudah diamanatkan Undang-Undang
anggaran tersebut pemerintah melakukan
                                            Dasar 1945. Disisi lain, masyarakat dapat
pengalokasian anggaran melalui mekanisme
                                            pula memanfaatkan anggaran negara sebaga
proyek pembangunan. Didalamnya memuat
                                            alat      untuk      mengawasi      terhadap
tujuan, sasaran yang akan dicapai, cara
                                            kebijaksanaan yang dipilih pemerintah dan
mengukur keberhasilannya, jangka waktu
                                            sekaligus menjadi alat ukur untuk menilai
               ,
pelaksanaannya tempat pelaksanaan, cara
                                            kemampuan           pemerintah         dalam
melaksanakan,     kebijaksanaan    untuk
                                            melaksanakan kebijaksanaan yang telah
menjamin proyek itu dapat dilaksanakan,
                                            dipilihnya (Baswir, 1994, hal.29).
biaya dan tenaga yang diperlukan, dan
badan yang akan melaksanakannya8.
      Kebijakan anggaran negara tersebut

7 Basri dan Subri, 2003, hal. 41
8 Kartasasmita,1997,h.59-60



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                    47
    Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                         Beban Utang

                    Tabel 4. Struktur Pendapatan dan Belanja Negara

  A. Pendapatan Negara dan Hibah                    B. Belanja Negara
     I. Penerimaan Dalam Negeri                     I. Belanja Pemerintah Pusat
         1. Penerimaan Perpajakan                      1. Pengeluaran Rutin
            a. Pajak Dalam Negeri                          a. Belanja Pegawai
            b. Pajak Perdagangan Internasional             b. Belanja Barang
         2. Penerimaan Bukan Pajak ( SDA Migas)            c. Pembayaran Bunga Utang
            a. Penerimaan Sumber Daya Alam 2)                  d. Subsidi
            b. Bagian Laba BUMN                            e. Pengeluaran Rutin Lainnya
            c. PNBP Lainnya 3)                         2. Pengeluaran Pembangunan
     II. Hibah                                                 a. Pembiayaan pembangunan rupiah
                                                               b. Pembiayaan proyek
                                                        3. Dana Perimbangan
                                                               1. Dana Bagi Hasil
                                                               2. Dana Alokasi Umum
                                                               3. Dana Alokasi Khusus
                                                       III. Dana Otonomi Khusus &
                                                    Penyeimbang
                                                    C. Keseimbangan Primer { A-(B-BI1.c)}
                                                    D. Surplus/Defisit Anggaran (A - B)
  Pembiayaan Anggaran
  I. Pembiayaan Dalam Negeri
     1. Perbankan dalam Negeri
     2. Non Perbankan dalam Negeri
        a. Privatisasi BUMN
        b. Penjualan aset program restrukturisasi
  perbankan
        c. Penerimaan Penerbitan Obligasi bersih
  II. Pembiayaan Luar Negeri (neto)
     1. Penarikan Pinjaman Luar Negeri (bruto)
        a. Pinjaman Program
        b. Pinjaman Proyek
     2. Pembayaran Cicilan Pokok




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                                48
    Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                         Beban Utang

Tabel 5. Perbandingan Utang Luar Negeri, Penerimaan Pajak, Subsidi dan
         Privatisasi (dalam miliar rupiah)
                                Penarikan      Penerimaan
   Tahun       Pembayaran
                                  ULN          Pajak Dalam       Subsidi       Privatisasi
  Anggaran        ULN
                                 (Bruto)         Negeri
 1996/ 1997          22,902          11,900            54,680       1,660           1,352
 1997/ 1998          29,485          14,386            67,807      21,121              n.a
 1998/ 1999          54,527          51,107            95,459      35,786           1,634
 1999/ 2000          40,701          49,584           120,915      65,916           3,789
 2000                26,453          17,818           108,884      62,745          18,900
 2001                44,830          26,152           175,974      77,443          31,445
 2002                41,371          29,310           202,569      42,636          23,993
 2003                44,059          29,250           241,742      25,465          26,000
 2004                68,751          28,237           260,224      26,638          10,000
 2005                71,979          26,643           285,147      33,645           7,500
 Sumber: Nota Keuangan diolah


     Pengelolaan anggaran negara sebagai             Kebijakan pemerintah dalam anggaran
kegiatan yang meliputi penyusunan,              negara harus mengacu pada pemenuhan
pengesahan,         pelaksanaan        dan      hak konstitusi rakyat sebagaimana
pertanggungjawaban bertujuan untuk              diamanatkan dalam UUD 1945 Pasal 28C
memastikan penggunaan anggaran sesuai           Ayat 1 bahwa setiap orang berhak
dengan yang sudah ditetapkan. Kegiatan          mengembangkan diri melalui pemenuhan
pengelolaan anggaran negara tidak bisa          kebutuhan dasarnya, berhak mendapat
dilepaskan dari kewajiban pemerintah untuk      pendidikan (Pasal 31 Ayat 1) dan
melaksanakan        tugas-tugas     negara.     memperoleh      manfaat      dari     ilmu
Kedudukan APBN sebagai undang -undang           pengetahuan dan teknologi, seni dan
harus tunduk pada amanat konstitusi, yaitu      budaya, demi meningkatkan kualitas
                                                hidupnya dan demi kesejahteraan umat
UUD 1945 dan dijalankan melalui UU No
                                                manusia.      Termasuk      merealisasikan
17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
                                                kebijakan yang mewajibkan setiap warga
(UUKN). Menurut UUKN pasal 7 ayat 1,
                                                negara mengikuti pendidikan das ar dengan
kekuasaan Menteri Keuangan atas
                                                pembiayaan dari pemerintah (Pasal 31 Ayat
pengelolaan keuangan negara harus
                                                2).
ditujukan untuk mencapai tujuan bernegara.
Kebijakan      anggaran     negara    harus          Pemerintah juga harus memenuhi hak
menggambarkan kebijakan pemerintah              untuk mendapatkan fasilitas pelayanan
Negara Indonesia berkewajiban yang              kesehatan, termasuk fasilitas pelayanan
melindungi segenap bangsa Indonesia dan         umum yang layak (Pasal 34 Ayat 3), hidup
seluruh     tumpah      darah     Indonesia,    sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal,
memajukan kesejahteraan umum dan                dan mendapatkan lingkungan hidup yang
                                                baik dan sehat serta berhak memperoleh
mencerdaskan kehidupan bangsa (alinea
                                                pelayanan kesehatan (Pasal 28H Ayat 1),
keempat Pembukaan UUD 1945).

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                           49
    Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                         Beban Utang

memberikan     jaminan      sosial  yang       hidupnya dan demi kesejahteraan umat
memungkinkan warga negara melakukan            manusia.     Termasuk       merealisasikan
pengembangan dirinya secara utuh sebagai       kebijakan yang mewajibkan setiap warga
manusia yang bermartabat (Pasal 28H Ayat       negara mengikuti pendidikan dasar dengan
3) dan kewajiban untuk memelihara fakir        pembiayaan dari pemerintah (Pasal 31 Ayat
miskin dan anak-anak terlantar seperti         2). Kebijakan pemerintah ini membuat
diamanatkan (Pasal 34 Ayat 1).                 rakyat harus menjalani kesulitan karena
                                               mahalnya biaya pendidikan.
     Dengan demikian anggaran negara
berfungsi     sebagai     pedoman,      alat       Pemerintah       juga      mengabaikan
pengawasan dan parameter penilaian             kewajibannya dalam memenuhi hak untuk
kinerja.     Fungsi    anggaran     tersebut   mendapatkan fasilitas pelayanan kesehatan,
merupakan gambaran dialektik dari              termasuk fasilitas pelayanan umum yang
kebijakan mengenai anggaran negara.            layak (Pasal 34 Ayat 3), hidup sejahtera lahir
Antara pihak-pihak yang berkepentingan         dan batin, bertempat tinggal, dan
terhadap anggaran saling melakukan             mendapatkan lingkungan hi    dup yang baik
kontrol terhadap kesepakatan bersama yang      dan sehat serta berhak memperoleh
telah disyahkan melalui undang -undang.        pelayanan kesehatan (Pasal 28H Ayat 1)
                                               bagi rakyat Indonesia.
    Pilihan atas kebijakan anggaran negara
yang dijalani oleh pemerintah hingga saat           Pemerintah juga tidak memiliki
ini tampaknya mencerminkan keengganan          kesungguhan dalam memenuhi hak setiap
untuk mengalokasikan anggaran demi             orang atas jaminan sosial yang
memenuhi hak konstitusi rakyat.                memungkinkan pengembangan dirinya
                                               secara utuh sebagai manusia yang
    Pemerintah tidak lagi mengindahkan
                                               bermartabat (Pasal 28H Ayat 3) dan
kewajiban yang diamanatkan dalam Pasal
                                               kewajiban untuk memelihara fakir miskin
28C Ayat 1 bahwa setiap orang berhak
                                               dan anak-anak terlantar seperti diamanatkan
mengembangkan diri melalui pemenuhan
                                               (Pasal 34 Ayat 1) dan untuk
kebutuhan dasarnya, berhak mendapat
                                               menyelenggarakan amanat Pasal 28 H Ayat
pendidikan (Pasal 31 Ayat 1) dan
                                               3 dan Pasal 34 Ayat 1 UUD 1945.
memperoleh     manfaat    dari    ilmu
pengetahuan dan teknologi, seni dan
budaya, demi meningkatkan kualitas




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                        50
    Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                         Beban Utang

Gambar 2. Tekanan Utang terhadap Pengeluaran Pembangunan (miliar rupiah)

                                300.000,0

                                250.000,0

                                200.000,0

                                150.000,0

                                100.000,0

                                 50.000,0

                                      0,0
                                             1994/    1995/    1996/    1997/    1998/   1999/20
                                                                                                   2000     2001 2002 (1) 2003 (2)
                                             1995     1996     1997     1998     1999      00

      Penarikan Pinjaman Luar Negeri (bruto) 9.837,8 9.008,8 11.900,1 14.385,6 51.106,7 49.584,0 17.818,4 26.152,0 29.310,2 29.250,0
      Penerimaan Pajak Dalam Negeri         40.411,4 45.470,8 54.680,0 67.807,0 95.458,7 120.915, 108.884, 175.973, 202.568, 241.742,
      Pengeluaran Pembangunan               22.523,7 21.426,1 26.897,1 27.787,4 41.567,0 45.187,4 25.814,8 41.585,0 47.414,3 65.129,8
      Pembayaran Utang Luar Negeri          18.298,4 20.489,0 22.902,0 29.484,6 54.526,2 40.701,1 26.452,9 44.829,9 41.371,1 44.058,8



Sumber: Nota Keuangan diolah


     Seperti terlihat dalam grafik diatas,                             menunjang fungsi kerja dalam penyediaan
penerimaan        pajak   yang     berhasil                            pelayanan umum, pendidikan, kesehatan,
dikumpulkan oleh pemerintah ternyata                                   penyedian listrik, gas dan air bersih
tidak mendorong peningkatan alokasi untuk                              termasuk untuk fungsi pertahanan negara.
belanja pembangunan. Besaran alokasi                                   Pemerintah betul-betul memprioritaskan
belanja pembangunan pemerintah hanya                                   alokasi pembayaran utang luar negeri
berkisar pada besaran penarikan pinjaman                               dibanding kebijakan yang terkait dengan
luar negeri bruto dan pembayaran utang                                 fungsi kerja yang menjadi amanat
luar negeri. Kondisi ini menggambarkan                                 konstitusi.
bahwa pemerintah menjalankan kegiatan
                                                                            Seperti bisa kita cermati dalam Gambar
pembangunan hanya dengan mengandalkan
                                                                       2, alokasi untuk pembayaran utang jauh
dana utang. Mengingat jumlah utang yang
                                                                       lebih besar dibanding alokasi belanja untuk
harus dibayar sudah sangat besar, maka
                                                                       menunjang fungsi kerja dalam penyediaan
pemerintah tidak bisa memperbesar belanja
                                                                       pelayanan umum, pendidikan, kesehatan,
pembangunan. Meskipun penerimaan pajak
                                                                       penyedian listrik, gas dan air bersih
dalam negeri meningkat, pemerintah tidak
                                                                       termasuk untuk fungsi pertahanan negara.
bisa     meningkatkan     alokasi   untuk
pembangunan sesuai dengan rasio                                             Kondisi ini tidak terlepas dari
peningkatan dalam penerimaan pajak dalam                               ketergantungan pemerintah terhadap utang
negeri.                                                                baru dalam membiayai pembangunan
                                                                       seperti ditunjukkan oleh Grafik. 2.
    Parahnya lagi, pemerintah juga tidak
                                                                       Ketergantungan pemerintah terhadap utang
bisa meningkatkan alokasi belanja untuk
                                                                       baru membuat pemerintah harus bersedia

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                                                                      51
    Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                         Beban Utang

melaksanakan persyaratan yang ditetapkan                             Agar bisa memenuhi persyaratan ini,
kreditor untuk mendapatkan utang tersebut.                      pemerintah mengambil tindakan yang juga
Salah satu persyaratan yang harus dipenuhi                      sejalan dengan kemauan kreditor yaitu
adalah melunasi kewajiban atas pembayaran                       mengurangi alokasi belanja untuk subsidi
utang yang jatuh tempo, yang terdiri dari                       dan anggaran sosial lainnya dalam anggaran.
pembayaran bunga dan cicilan pokoknya.

Gambar 3. Tekanan Utang terhadap Belanja Pemerintah Menurut Fungsi
          (miliar rupiah)

                           60.000

                           50.000

                           40.000

                           30.000

                           20.000

                           10.000

                               0
                                    1994/    1995/    1996/    1997/    1998/    1999/200
                                                                                            2000     2001     2002 (1)
                                    1995     1996     1997     1998     1999        0

    Pembayaran Utang Luar Negeri    18.298   20.489   22.902   29.485   54.526    40.701    26.453   44.830    41.371
    Listrik, Gas dan Air            3.806    3.074    3.367    4.967    8.159     3.263     1.971    2.756     4.101
    Kesehatan                       1.333    2.694    2.367    2.969    5.450     6.259     3.840    3.619     3.860
    Pendidikan                      3.021    3.073    7.541    8.777    12.171    14.452    11.820   13.612    15.869
    Pertahanan                      2.151    2.682    8.747    8.199    11.065    9.984     11.449   16.416    19.291
    Pelayanan Umum                  1.297    1.237    6.210    6.373    7.410     9.168     7.623    8.700     10.306



  Sumber: Nota Keuangan diolah


                                                                bunga murah yang ditawarkan oleh
3. Pemerintah   Enggan    Melepas
                                                                berbagai paket pinjaman yang ditawarkan
   Kungkungan Utang Luar Negeri
                                                                oleh sindikat negara-negara kreditur dan
    Hingga saat ini Pemerintah tidak                            lembaga keuangan multilateral tersebut.
memiliki alternatif kebijakan untuk melepas
                                                                     Sebagaimana terlihat dalam strategi
kungkungan utang dalam kebijakan
anggaran negara.                                                pendanaan luar negeri yang disusun oleh
                                                                Bappenas tidak ada solusi atas persoalan
    Pemerintah masih akan meneruskan                            beban utang sebagaimana ditunjukkan data
pembuatan utang sebagai usaha untuk                             diatas. Bahkan strategi pokok yang akan
menutup kesenjangan antara tingkat                              dijalankan        pemerintah        tidak
tabungan masyarakat dengan kebutuhan                            memperhitungkan usaha mengurangi stock
investasi   (saving   investment      gap).
                                                                utang yang ada. Pemerintah hanya
Alasannya utang luar negeri, memiliki suku

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                                                       52
    Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                         Beban Utang

mematok pada Arah Pengelolaan Utang Luar        utang dan melakukan penjualan aset
Negeri dan Strategi Pembayaran yang orientasi   (privatisasi/divestasi).
meneruskan ketergantungan terhadap utang             Strategi     yang     akan   ditempuh
luar negeri.                                    pemerintah berkaitan dengan pendanaan
      Pijakan untuk mengelola utang luar        luar negeri tersebut tidak menunjukkan niat
negeri,      sebagaimana     disusun     oleh   yang kuat untuk mewujudkan kemandirian
Bappenas, menggunakan indikator debt to         fiskal. Jika dicermati lagi pada usaha
GDP ratio dan debt to export ratio serta debt   mengatasi beban utang luar negeri,
service ratio. Penggunaan indikator ini lebih   pemerintah sama sekali tidak menunjukkan
dilatar belakangi untuk memberi legitimasi      adanya sikap yang mandiri dan berdaulat.
bahwa utang luar negeri Indonesia berada             Mengacu pada praktek transaksi utang
dalam batas aman. Tujuannya agar                luar negeri yang berlangsung selama ini,
pemerintah dapat melakukan penambahan           terlihat sekali bahwa utang luar negeri sarat
stock utang dan memberikan argumentasi          dengan kepentingan ekonomi politik
bahwa penambahan utang tersebut tidak           kelompok kreditor. Bahkan transaksi utang
membahayakan keuangan negara. Hal ini           luar negeri digunakan untuk melakukan
tampak pada rencana Pemerintah yang akan        intervensi politik dalam merumuskan
menjalankan skenario 15 tahun untuk             kebijakan negara, misalnya melalui
mencapai utang luar negeri yang aman            penyusunan undang-undang.
dengan dampak fiskal yang tidak kontraktif.
                                                     Apalagi jika melihat pada masa rezim
     Pemerintah mengindikasikan bahwa           otoriter, pemerintah Soeharto (yang
untuk memenuhi kewajiban yang jatuh             mewariskan semua utang ini) seringkali
tempo akan mengacu pada kondisi cash flow.      membuat utang yang bertentangan dengan
Ukuran yang digunakan untuk melihat             kepentingan rakyat. Bahkan, tidak jarang
kemampuan membayar adalah rasio beban           rezim Soeharto membuat utang untuk
pembayaran, proyeksi surplus anggaran dan       menindas rakyat. Di samping itu, sebagai
proyeksi surplus anggaran yang harus            sebuah rezim yang korup, sebagian utang
diciptakan. Dengan demikian, pemerintah         luar negeri, justru diselewengkan oleh para
meyakini bahwa strategi yang akan               pejabat dan kroninya untuk memperkaya
dijalankan     dapat    memperkuat      sisi    diri. Sebagaimana ditaksir oleh Noam
penerimaan         domestik        dengan       Chomsky dalam kasus Indonesia, sekitar
meningkatkan tax ratio dan atau                 95% manfaat utang luar negeri
petumbuhan ekonomi. Dengan cara ini             sesungguhnya hanya dinikmati oleh sekitar
pemerintah hendak menggeser beban utang         50 orang. Bank Dunia sendiri mengakui
ke tahun-tahun dimana tingkat kemampuan         bahwa 30% dari total utang luar negeri yang
membayar relatif memadai. Pemerntah akan        mereka salurkan dikorupsi oleh rezim
menggeser pembayaran utang setelah tahun        Soeharto 9.
2014.     Dalam      rangka    mendukung
kemampuan membayar utang, pemerintah                Negara-negara kreditor dan lembaga
masih akan melakukan penambahan stock           kredit     multilateral    sesungguhnya
                                                9 Baswir,   Mei 2002

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                        53
    Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                         Beban Utang

mengetahui penyelewengan itu, bahkan          menikmati peningkatan ekspor barang dan
mereka pun dahulu memberikan dukungan         jasa ke Indonesia. Apalagi disinyalir bahwa
kepada rezim otoriter dan korup ini.          nilai pinjaman yang ditentukan oleh para
                                              kreditor jauh dari harga pasar yang berlaku
     Utang luar negeri yang dibuat oleh
                                              untuk barang dan jasa yang diterima
rezim Soeharto, sesungguhnya tidak
                                              Indonesia sebagai pinjaman proyek.
dinikmati oleh rakyat, serta tidak meminta
persetujuan dari rakyat. Tentunya tidak ada        Sementara pinjaman program adalah
sedikit pun alasan untuk membebankan          pinjaman yang berpotensi memberikan
pembayaran utang itu kepada rakyat melalui    penerimaan dalam bentuk cash pada
anggaran negara. Terlebih beban rakyat        anggaran negara. Namun pinjaman
yang sudah sangat berat karena kondisi        program ini selalu disertai dengan
krisis ekonomi, dipotongnya berbagai          persyaratan yang berat.
subsidi, hingga naiknya berbagai barang
                                                   Sebut      saja   pinjaman    program
kebutuhan. Sungguh ironis apabila rakyat
                                              penyesuaian struktural di sektor air dari
harus menanggung beban utang dalam
                                              Bank Dunia senilai kuarng lebih 300 juta
kondisi yang sudah sangat menjepitnya.
                                              dolar AS misalnya. Pinjaman ini
Ibarat jatuh, tersungkur, dan tertimpa
                                              mensyaratkan pengesahan RUU Sumber
tangga pula.
                                              Daya Air (yang meliberalisasi sumberdaya
    Diluar problem tersebut masih ada lagi    air) menjadi UU sebagai bagian persyaratan
soal kontribusi utang luar negeri dalam       untuk pencairan dana utang. Masih banyak
pembangunan dan perekonomian nasional.        lagi proyek serupa yang mensyaratkan
                                              pengesahan UU yang meliberalisasikan
                     da
     Jika melihat pa jenis utang yang
                                              sektor usaha yang penting bagi negara dan
diberikan oleh kreditor yaitu pinjaman
                                              menguasai hajat hidup orang banyak,
proyek dan pinjaman program, maka sulit
                                              seperti listrik dan migas.
untuk menemukan manfaat adanya utang
luar negeri yang sudah berlangsung selama          Pemerintah     juga     mengabaikan
ini.                                          kemampuan dalam menyerap komitmen
                                              utang y ang sudah diberikan oleh kreditor.
                                              Berdasarkan     laporan   terakhir   dari
4. Penutup                                    Bappenas, dana pinjaman luar negeri yang
     Pinjaman proyek yang selama ini          mampu terserap kurang dari 50%. Berarti
dibukukan      dalam      APBN,      pada     sisanya selain tidak bisa terserap juga
kenyataannya     bukanlah      penerimaan     menjadi beban karena adanya kewajiban
pinjaman dalam bentuk uang. Pinjaman          membayar commitment fee.
proyek tersebut adalah pinjaman yang              Persoalan     lain    yang      tidak
diterima dalam bentuk barang dan jasa.        diperhitungkan pemerintah adalah proyek
Transaksi pinjaman proyek merupakan           yang rusak dan hancur karena bencana
pinjaman terbesar yang diterima Indonesia.    alam, termasuk bencana gempa dan
Tentu saja hal ini menjadi sang at            tsunami. Padahal kalau pemerintah mau,
menguntungkan pihak kreditor yang             maka proyek yang rusak dan hancur karena

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                    54
    Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan
                         Beban Utang

bencana alam bisa dimintakan penghapusan         Booth, Anne dan Peter McCawley (eds),
pada kreditor. Apalagi keompok negara G7                                 ,
                                                        Ekonomi Orde Baru LP3ES Jakarta
sudah       menawarkan        moratorium,               1990
pengurangan dan penghapusan utang untuk
                                                                              ,
                                                 Due, John, F, Keuangan Negara Yayasan
negara yang terkena musibah gempa dan
                                                        Penerbit Universitas Indonesia,
tsunami.
                                                        Jakarta, 1975
     Akan tetapi pemerintah tidak ingin
                                                 Eko Prasetyo, Kompas, 29 Juli 2001
menjawab problem beban utang yang
dihadapi Indonesia dengan prinsi        p        Forum Keadilan, 14 November 2004.
kemandirian dan kedaulatan bangsa.               Husein,A, Poko -Pokok Anggaran Negara,
Sehingga tidak ada upaya untuk mengkritisi              Penerbit Eko Jaya Jakarta1983
beban utang yang ada saat ini dan
relevansinya dengan kebutuhan untuk                   s,
                                                 Kompa 29 Juli 2001.
membiayai pembangunan yang berorientasi          Reksohadiprodjo, Sukanto, Keuangan Negara
pertumbuhan, seperti yang selama ini                    (Ekonomi Publik); Teori dan Praktek,
dijalani.                                               JKAP, Volume 1, Mei 1996
    Dengan demikian maka selama                  Sabeni, Arifin dan Imam Ghozali, Pokok-
pemerintahan yang berkuasa di Indonesia                  Pokok Akuntansi Pemerintahan, Edisi
tidak memiliki agenda yang jelas untuk                   4, cetakan 4, BPFE Yogyakarta
keluar dari jerat beban utang, maka selama               1996
itu pula kita akan menjalankan kebijakan
yang mengabaikan hak-hak konstitusi              Siregar,     Baldric dan Bonni Siregar,
rakyat.                                                     Akuntansi Pemerintahan Dengan
                                                            Sistem Dana, Edisi 2 Cetakan 1,
                                                            Bagian Penerbitan Stie YKPN
DAFTAR PUSTAKA                                              1996.

Achir,    Azmi, Pengurusan Keuangan              Sumodiningrat, Gunawan, Membangun
          Negara, Suatu Pengantar Teknis,               Perekonomian Rakyat,    Pustaka
          Penerbit Yulianti Bandung 1975                Pelajar Yogyakarta 1998

Basri, Yuswar Zainul dan Mulyadi Subri,          Suparmoko, M, Keuangan Negara, dalam teori
        Keuangan Negara dan Analisis                   dan praktek, Cetakan 7 BPFE,
        Kebijakan Utang Luar Negeri, PT                Yogyakarta 1997
        RajaGrafindo Persada, Jakarta 2003       Warta Bisnis, Januari 2003, “Dari Singapura
Baswir,          Revrisond,        Akuntansi            ke Mauritus,“ No. 01, Tahun I.
          Pemerintahan Indonesia, BPFE
          UGM Yogyakarta 1994 UTANG
          DAN               IMPERIALISME,
          http://www.ekonomirakyat.org/ed
          isi_3/artikel_2.htm, Artikel - Th. I
          - No. 3 - Mei 2002

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 2 (4), Oktober 1998                                       55
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan




  Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor
  Pendidikan terhadap Ekonomi Indonesia dan
            Distribusi Pendapatan
            Rina Oktaviani, Eka Puspitawati dan Sahara




Abstract
     The article analyzes the impacts of government expenditures on education sector on the
Indonesian economy and income distribution by applying a computable general equilibrium model
(CGE). The study uses national level data colleted from Input-Output Table, National Survey of
Social and Economic (Susenas) and some parameters on economic elasticity. The results show that
the real term of GDP and other economic variables would be higher if the government expenditures
on education sector are distributed directly to the poor households, compared to if the government
increase the allocation on education. Direct transfer to the poor would have positive effects on sectoral
economy and household income assuming the leaking of government expenditures could be
minimized, even though the share of household expenditures on education is quite small.




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                                     56
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan


Rina Oktaviani, Eka Puspitawati dan Sahara adalah Staf pengajar dan peneliti di Fakultas
Ekonomi dan Manajemen, IPB
                                             kualitas pendidikan SDM Indonesia juga
1.       Pendahuluan
                                             dapat dilihat dari the Human Development
    Pendidikan merupakan salah satu          Index (HDI) dibandingkan dengan Negara-
investasi Sumber Daya Manusia (SDM)          negara lain di dunia. Kualitas manusia
yang penting.        Untuk mendapatkan                               tan
                                             Indonesia menurut cata UNDP (2004)
pekerjaan yang layak dengan upah yang        adalah rendah. Dari 177 negara, HDI
tinggi diperlukan keterampilan (skill) yang  Indonesia berada pada peringkat 111 pada
dapat diperoleh melalui pendidikan.          tahun 2002, dan pada tahun selanjutnya
Pendidikan memberikan dampak terhadap        HDI Indonesia terus menurun berada pada
produktivitas individu dan nasional          peringkat 112 dari 175. Hal ini terlihat dari
(Sweetman, 2002) karena pendidikan           hasil penelitian dari Balai Penelitian dan
meningkatkan kemampuan dan kualitas          Pengembangan, Diknas menyatakan bahwa
SDM. Bukan hanya manfaat ekonomi yang        populasi anak sekolah dibawah 15 tahun
diperoleh dari pendidikan, manfaat sosial    memiliki keterampilan rendah karena hanya
juga didapat dari pendidikan misalnya        37.6% anak mampu membaca tanpa
memerangi kemiskinan, memberdayakan          mengerti bacaan yang mereka baca. Ini
           n
wanita, da menyelamatkan anak-anak dari      menunjukkan kemampuan memperoleh
upaya -upaya eksploitasi.                                                    ri
                                             pengetahuan anak Indonesia da membaca
    Faktanya, angka anak putus sekolah       sangat rendah.
pada tingkat sekolah dasar masih tinggi.            Beberapa penelitian menunjukkan
Pada tahun 1995 lebih dari 30 persent          hubungan antara pendidikan dengan
populasi anak berumur diatas 10 tahun          pertumbuhan. Harrod-Domar pada awal
tercatat tidak menamatkan pendidikan           1940an dan Kardor juga Solow-Swanin
dasarnya, sedangkan pada tahun 2000            pada 1950an menyatakan bahwa akumulasi
mencapai 24% (www.depdiknas.org, 2005).        kapital penting dalam pertumbuhan
Angka anak sekolah yang berhasil               ekonomi suatu Negara. Teori tersebut yang
menyelesaikan pendidikan dasarnya juga         lebih dikenal sebagai pertumbuhan
meningkat sangat kecil dari tahun ke tahun.    neoklasik, menekankan bahwa Negara akan
Pada tahun 1994 tercatat 31,97 persent dari    makmur dengan akumulasi capital. Tapi
populasi anak diatas umur 10 tahun berhasil    teori tersebut dikatakan tidak dapat
menamatkan pendidikan dasarnya. Pada           menjelaskan hubungan antara kondisi
tahun 1997 terjadi peningkatan yang kecil      ekonomi dgn pertumbuhan ekonomi, dan
sehingga anak yang lulus sekolah dasar         tidak bisa menjelaskan adanya kesenjangan
hanya mencapai 32,99 persent. Angka            pendapatan per kapita. Teori pertumbuhan
tersebut kemudian turun sehingga pada          yang baru dikembangkan oleh Lucas (1986)
tahun 2000 terjadi penurunan menjadi           dan Mankiw, Roemer and Weil (1992),
32,45 %.                                       mengkritisi teori neoklasik. Lucas (1986)
    Selain indikator angka anak sekolah,



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                       57
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan


dalam Perdana (2005)2 menyebutkan bahwa                   Negara wajib mengikuti pendidikan dasar
terdapat sumber pertumbuhan lain selain                   dan pemerintah wajib membiayainya”.
akumulasi capital, yaitu sumberdaya                       Melalui perubahan Pasal 31 UUD 1945, hal
manusia (human capital). Mankiw, Roemer                   ini diperkuat dengan adanya ketetapan
dan Weil (1992) menyatakan pentingnya                     bahwa Negara memprioritaskan anggaran
inovasi dan      ilmu pengetahuan untuk                   pendidikan sekurang -kurangnya 20% dari
memacu pertumbuhan ekonomi. Hasil                         Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
penelitian Foster and Rosenzweig (1996)                   (APBN).     Namun pada kenyataannya,
juga memberikan temuan bahwa bahwa                        pemerintah Indonesia selalu dihadapkan
sekolah        dapat       mengakibatkan                  pada keterbatasan dana yang dimiliki untuk
pertumbuhan, tapi investasi sekolah bukan                 menyediakan pendidikan yang layak kepada
syarat perlu tercapainya pertumbuhan                      rakyatnya. Siapa yang sebenarnya yang
ekonomi, terutama bagi masyarakat.                        menikmati dengan adanya peningkatan
                                                          pengeluaran pemerintah?
     Bagaimana dengan di Indonesia?
Seperti diketahui bahwa perhatian                             Makalah ini mencoba menganalisis
pemerintah Indonesia terhadap pendidikan                  dampak peningkatan anggaran di sektor
tergolong rendah. Hal ini terlihat dari                   pendidikan dengan menggunakan model
minimnya alokasi anggaran pendidikan yang                 Computable General Equilibrium (CGE).
disediakan pemerintah. Pada tahun                         Tujuan penulisan ma      kalah ini untuk
anggaran 2003 saja dari total APBN Rp 188                 mengetahui      bagaimana         dampak
584,3 milyar, bagian pendidikan hanya 2,8                 pengeluaran    pemerintah      di   sektor
persennya (Depkeu, 2005). Tahun 2004                      pendidikan, transfer pemerintah ke
anggaran pendidikan hanya naik 0,5 % dari                 rumahtangga dan penawaran Tenaga Kerja
tahun sebelumnya atau 3,3 persen dari total               (administrasi dan manajer/profesional)
APBN. Pemerintahan baru pemerintahan                      terhadap      distribusi      pendapatan,
Susilo Bambang Yudhoyono (2004-2009)                      pertumbuhan ekonomi dan sektoral?
menganggarkan       peningkatan      biaya
pendidikan sehingga dalam RAPBN nya
memberikan porsi 8,1 persen dari total                    2.      Metode Analisis
APBN untuk sektor pendidikan.                             2.1     Data dan Sumberdata
     Pelayanan pendidikan di Indonesia                         Data yang digunakan dalam tulisan ini
sepenuhnya merupakan tanggung jawab                       adalah Tabel Input-Output (Tabel I-O)
pemerintah. Hal ini tersurat di dalam UUD                 Indonesia tahun 2000, Sistem Neraca Sosial
1945 (perubahan keempat tahun 2002)                       Ekonomi (SNSE) tingkat nasional tahun
Pasal 31 ayat (1) yang menyatakan bahwa                   2000, parameter-parameter dugaan dari
“setiap warga Negara berhak menda    patkan               sistem persamaan yang didapat dari
pendidikan”. Bahkan pada ayat (2)                         penelitian sebelumnya dan data statistik lain
dinyatakan pula bahwa “setiap warga                       (data ekonomi makro dan sektoral).
                                                          Sebagian besar data diperoleh dari Badan
2   Perdana, A.A. Education, Economic Growth and
    Distribution. Kompas Daily, Friday March, 18th 2005   Pusat Statistik (BPS).


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                                    59
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan


                                                membedakan        atas pendidikan swasta
2.2.    Model                                   (private) dan pendidikan publik (disediakan
                                                pemerintah), yang diperoleh dari agregasi
     Untuk mengukur dampak peningkatan
                                                175 sektor yang terdapat pada Tabel IO   -
pengeluaran       pemerintah     di   sektor    2000. Pembagian kelompok rumah tangga
pendidikan terhadap kinerja makroekonomi
                                                mengikuti pengelompokan pada model
dan kemiskinan digunakan sebuah model
                                                Wayang (Wittwar, 1999), yaitu 7 kelompok
keseimbangan umum (CGE) recursive               rumah tangga pedesaan (rural) dan 3
dynamic. Model CGE ini diperoleh dengan
                                                kelompok rumah tangga di perkotaan
cara mengkombinasikan model ORANI-F
                                                (urban).
(Horridge et al. (1993), INDOF (Oktaviani,
2000), WAYANG (Wittwer, 1999) dan                   Adapun pembagian kelompok rumah
ORANIGRD (Horridge, 2002). Melalui              tangga pedesaan (rural) adalah:
model recursive dynamic dampak kebijakan        1. Rural 1 adalah buruh di sektor
dari tahun ke tahun yang telah ditentukan
                                                   pertanian
dapat diketahui. Unsur dinamis dalam
                                                2. Rural 2 adalah petani pemilik lahan <
model ditunjukan oleh akumulasi kapital
                                                   0.5 hektar
dan pertumbuhan tenaga kerja setiap tahun.
                                                3. Rural 3 adalah petani pemilik lahan
                      ru
Pada simulasi ini ba dilakukan simulasi
komparatif statik jangka pendek. Untuk                       .5
                                                   antara 0 – 1.0 hektar
lebih jelasnya tentang permodelan dan           4. Rural 4 adalah petani pemilik lahan >
pilihan peubah terikat (ndogeneous variables)
                          e                        1.0 hektar
dan peubah penjelas (exogenous variables)       5. Rural 5 adalah rumah tangga yang
dapat dilihat di Oktaviani (2001).                 berpendapatan rendah di sektor non    -
                                                   pertanian, yaitu rumah tangga di
     Sebelum dianalisis lebih lanjut, dalam        pedesaan non pertanian, pengusaha
model      CGE      diperlukan     beberapa        rendah, tenaga kerja administrasi,
penyesuaian terhadap data       -data yang         pedagang, buruh di sektor transportasi,
tersedia. Penyusunan data dasar diawali            jasa dan lainnya
dengan pemilihan komoditi, industri, rumah      6. Rural 6 adalah rumah tangga yang
tangga, sumber komoditi (ekspor atau               berpendapatan menengah di sektor
impor), jenis tenaga kerja dan input-input
                                                   non  -pertanian di pedesaan
lainnya. Untuk memadukan agregasi sektor
                                                7. Rural 7 adalah rumah tangga yang
yang digunakan dalam tabel input output
                                                   berpendapatan tinggi di sektor non    -
dan SNSE dilakukan pemetaan antara
                                                   pertanian,       meliputi     pengusaha
sektor yang terdapat pada dua sumber data
                                                   golongan kaya, manajer, tentara,
utama tersebut.
                                                   profesional,    teknisi,   guru    dan
                                                   sebagainya
3. Klasifikasi    Sektor    dan     Rumah
   Tangga
                                                    Sedangkan untuk 3 golongan rumah
     Jumlah sektor yang digunakan dalam         tangga yang berada di perkotaan (urban)
tulisan ini adalah 22 sektor dengan             meliputi:


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                        60
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan


1. Urban 1 adalah rumah tangga yang                  bersekolah diperkirakan akan meningkatkan
   berpendapatan rendah yang meliputi                produktivitas marjinal dari tenaga kerja dan
   pengusaha kelas rendah, tenaga kerja              upah.      Pada akhirnya, hal ini akan
   administrasi,        pedagang,      pekerja       meningkatka   n pendapatan masyarakat.
   angkutan, jasa dan lain sebagainya                Bagaimanapun, pendidikan yang lebih baik
2. Urban 2 adalah rumah tangga yang                  akan berdampak pada peningkatan upah
   berpendapatan menengah di perkotaan               pada setiap jenis pekerjaan. Penelitian
3. Urban 3 adalah rumah tangga                       Fafchamps dan Quisumbing (1997)
   berpendapatan tinggi seperti pengusaha            menunjukkan bahwa anggota rumah tangga
   kelas    tinggi,       menajer,    tentara,       laki-laki yang memiliki tingkat pendidika   n
   profesional, teknisi, guru dan lainnya.           yang lebih baik memperoleh pendapatan di
4.         Simulasi Kebijakan                        luar usahatani yang lebih tinggi dan tenaga
                                                     kerja beralih dari kegiatan pertanian ke non
    Simulasi kebijakan yang digunakan                pertanian. Menarik mengetahui bagaimana
adalah rata-rata pertumbuhan pengeluaran             dampak         peningkatan        pengeluaran
pemerintah untuk pendidikan pada tahun               pemerintah di sektor pendidikan dimana
1999-2005 (Tabel 1). Secara teori,                   penduduk         Indon  esia      kebanyakan
peningkatan pengeluaran pendidikan akan              bermatapencarian          sebagai      petani.
meningkatkan kesempatan masyarakat
memperoleh pendidikan yang lebih baik.
Semakin banyak kesempatan orang yang


Table 1. Total Pengeluaran Pemerintah, Pengeluaran di Sektor Pendidikan, dan
          Pertumbuhannya di Indonesia, Tahun 1999-2005

                                           Pengeluaran di           Share
                   Total Pengeluaran
       Tahun                             sector Pendidikan       Pengeluaran      Pertumbuhan
                      (Milyar Rp)
                                             (milyar Rp)         Pendidikan
        1999            252075,2                  14598               5,8
        2000            221466,7                 11581,3              5,2              -9,7
        2001            260508,3                 12707,6              4,9              -6,7
        2002            247796,4                 15487,1              6,2              28,1
        2003           253.714,1                 20.435,8             8,1              28,9
        2004           253.943,1                 21.539,8             8,5              5,3
        2005           388.243,3                 47.215,8             12,2             43,4
                                                                   Rata-rata           14,9

     Catatan: Pengeluaran Pemerintah Tahun 1999-2004 berdasarkan APBN, tahun 2005 berdasarkan
             RAPBN



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                                61
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan



 Sumber: Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, Republik Indonesia, 1999-2005


    Setelah kebijakan pengurangan subsidi
                                                      Sebelum menjabarkan hasil simulasi
Bahan Bakar Minyak (BBM) kembali pada 1
                                                 kebijakan, menarik untuk diulas keterkaitan
Maret 2005, pemerintah Indonesia
                                                 antar sektor pendidikan dan sektor-sektor
meningkatkan pengeluaran pendidikan
                                                 lainnya yang terdapat dalam Tabel Input-
untuk orang miskin. Pada penelitian ini
                                                 output. Keterkaitan antar sektor ini akan
digunakan 10 kelompok rumahtangga
                                                 membantu dalam menganalisis pengaruh
perkotaan dan perdesaan dan modal yang
                                                 peningkatan anggaran di sektor pendidikan
mereka miliki (lahan). Diasumsikan
                                                 terhadap sektor lainnya.        Berdasarkan
kelompok masyarakat perkotaan 1, 2, 5 dan
                                                 analisis keterkaitan, ternyata sektor
perdesaan 1 dikategorikan sebagai
                                                 pendidikan memiliki keterkaitan ke depan yg
kelompok miskin, karena kelompok ini
                                                 paling tinggi dengan sektor pendidikan itu
tidak memiliki lahan atau memiliki lahan
                                                 sendiri, yaitu sebesar 41 persen, kemudian
yang terbatas (< 0.5 hektar) di daerah
                                                 diikuti sektor jasa, sebesar 36 persen. Hal
perdesaan dan kelompok tersebut
                                                 ini menunjukkan tujuan output pendidikan
merupakan kelompok dengan pendapatan
                                                 adalah untuk sektor pendidikan sendiri dan
rendah. Jika pemerintah memberikan
                                                 jasa. Sektor pendidikan juga memiliki
subsidi pendidikan langsung melalui
                                                 keterkaitan ke belakang yang paling tinggi
rumahtangga (transfer langsung), maka
                                                 dengan sektor industri, yaitu sebesar 52
penelitian ini akan membandingkan
                                                 persen. Akan tetapi, sektor pendidikan
dampak kebijakan ini dengan kebijakan
                                                 memiliki keterkaitan yg sangat kecil dengan
peningkatan       anggaran     pengeluaran
                                                 sektor pertanian dan pertambangan,
pemerintah di sektor pendidikan. Besarnya
                                                 sehingga perubahan di sektor pendidikan
transfer pemerintah ke rumah tangga
                                                 tidak akan terlalu berdampak terhadap
diasumsikan sama dengan besarnya
                                                 kedua sektor tersebut.
pengeluaran      pemerintah    di     sektor
pendidikan.                                            Apabila melihat gambaran pangsa
                                                 pengeluaran kelompok rumahtangga di
    Simulasi yang digunakan            pada
                                                 Indonesia, maka terlihat bahwa pangsa
penelitian ini meliputi:
                                                 pengeluaran rumah tangga terbesar di
1. Simulasi 1: Peningkatan 15%        transer
                                                 Indonesia ternyata di sektor makanan
    dari pemerintah ke rumah          tangga
                                                 olahan (22 persen) dan di sektor
              p
    miskin ( erkotaan (rural) 1, 2,   5 dan
                                                 perdagangan/ transportasi (24 persen).
    pedesaan (urban) 1)
                                                 Dengan demikian, jika terjadi penurunan
2. Simulasi         2: Peningkatan      15%
                                                 biaya perdagangan dan transportasi serta
    pengeluaran pemerintah di          sektor
                                                 efisiensi pada industri makanan olahan akan
    pendidikan
                                                 menghemat pengeluaran rumah tangga di
                                                 sektor tersebut. Sementara pengeluaran di
5.      Hasil dan Pembahasan                     sektor lainnya dapat ditingkatkan, misalnya



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                          2
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan


dialihkan ke sektor pendidikan dan                            m
                                               (ekspor minus i por). Sedangkan dari sisi
kesehatan sebagai investasi sumberdaya         pendapatan data makroekonomi terdiri dari;
manusia.                                       pendapatan dari lahan (return to land), tingkat
                                                                      r
                                               pengembalian modal (eturn to capital) dan
6. Dampak      Simulasi    Kebijakan           upah gaji.
   terhadap Kinerja Makroekonomi
      Seperti dijelaskan sebelumnya bahwa
pemerintah         Indonesia     memberikan
anggaran yang terbatas untuk pendidikan.            Gambar 1. menunjukkan closure yang
Share pengeluaran pendidikan terhadap          digunakan pada penelitian ini. Pengeluaran
total anggaran hanya sekitar 4-12 persen
                                               pemerintah adalah peubah pengaruh
selama kurun waktu 1995-2005. Jika
                                               (exogenous variable), dan peubah-peubah
dibandingkan dengan negara berkembang
lainnya dan target yang diingi  nkan sebesar   konsumsi rumahtangga, investasi dan
20%, porsi anggaran pendidikan ini sangat      neraca perdagangan adalah peubah yang
kecil. Pada penelitian ini diasumsikan         dipengaruhi (endogenous variables). Variabel-
peningkatan        pengeluaran    pendidikan   variabel ini mempengaruhi tingkat GDP riil
berasal dari anggaran pemerintah, bukan        dari sisi pengeluaran. Dari sisi penerimaan,
dari pinjaman negara lain. Oleh karena itu,    pengembalian modal (return to capital) adalah
pada kondisi riil defisit anggaran terus       variabel eksogen yang nilainya ditentukan
berlanjut karena peningkatan pengeluaran       oleh modal dunia di pasar dunia. Pada
pemerintah tanpa pinjaman dari luar tidak      penelitian ini diasumsikan Indonesia
dapat menutupi defisit anggaran.               sebagai negara kecil yang nilai elastisitas
     Pada penelitian ini dampak terhadap       penawaran modalnya relatif lebih elastis
kondisi makroekonomi dapat dilihat dari        dibandingkan modal di pasar dunia.
variabel-variabel    yang     memberikan       Selanjutnya, tingkat upah riil merupakan
kontribusi kepada output nasion (GDP).
                                al             variabel endogen yang besarannya
Secara teori, GDP dapat dihitung dari dua      dipengaruhi oleh tingkat pengembalian
sisi, yaitu dari sisi pengeluaran dan          modal.
pendapatan. Dari sisi pengeluaran data
makroekonomi yang digunakan meliputi;
konsumsi rumah tangga, konsumsi
pemerintah, investasi, dan ekspor bersih




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                           62
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan


         Gambar 1. Closure Makroekonomi yang Digunakan dalam Penelitian



    Tenaga Kerja                            Tingkat
      Agregat                                                                Upah
                                         Pengembalian
                                                                              Riil
                                            Modal


                                              Stok
                                             Kapital




       GDP                    Konsumsi                  Investasi       Pengeluaran          Neraca
       Riil
                       =       RT Riil         +          Riil      + Pemerintah Riil +   Perdagangan


                            Variabel
                   =        Eksogen
                                                                                          Nilai Tukar
                           Variabel                                                           Riil
                   =       Endogen




Sumber : Horridge, et al. (1993), dimodifikasi

Dampak simulasi kebijakan terhadap                            pengeluaran di sektor pendidikan maupun
variable-variabel makroekonomi terlihat                       langsung ke rumah tangga miskin tidak
pada Tabel 2. Hasil analisis menunjukan                       secara nyata meningkatkan invesrtasi. Pada
bahwa transfer pemerintah ke rumah                            simulasi 1, kenaikan konsumsi rumah
tangga miskin (rural 1, 2, 5 and urban 1)                     tangga dalam jangka pendek akan
ternyata lebih efektif dalam meningkatkan                     berpengaruh positif terhadap GDP riil.
output riil walaupun pangsa pengeluaran                       Akan tetapi Neraca perdagangan justru
rumah tangga di sektor pendidikan sangat                      bernilai negatif karena kenaikan konsumsi
kecil. Dari sisi pengeluaran, perubahan                       rumah tangga akan mendorong kenaikan
persentase GDP riil adalah positif pada                       permintaan terhadap barang impor,
simulasi 1 karena perubahan konsumsi riil                     sehingga     dalam      jangka     panjang
positif, dibandingkan perubahan yang                          ketergantungan terhadap barang impor
negative di simulasi 2.        Tidak ada                      meningkat tanpa adanya perubahan
perubahan investasi total pada kedua                          invesatasi yang mendorong menigkatnya
skenario simulasi. Hal ini menunjukkan                        pewaran barang domestik.
bahwa pengeluaran pendidikan baik melalui




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                                        64
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan



Table 2. Hasil Simulasi Skenario Kebijakan Terhadap Beberapa Peubah
         Makroekonomi

                   Peubah Makroekonomi                          Simulasi 1        Simulasi 2

 Neraca Perdagangan/PDB (delb)                                    -0.31               0.57
 GDP Deflator (p0gdpexp)                                           0.43              -0.72
 Sewa Modal (p1cap_I)                                              0.23              -1.73
 Upah Tenaga Kerja (p1lab_io)                                      0.37              -1.16
 Indeks Harga Konsumen (p3tot)                                     0.37              -1.16
 Upah Riil                                                          0                  0
 GDP Riil (x0gdpexp)                                               0.01              -0.03
 Konsumsi Rumahtangga (x3tot)                                      0.66              -0.34
 Ekspor (x4tot)                                                   -0.78              -0.77
 Impor (x0imp_c)                                                   0.27              -1.64
 Pengeluaran agregat investasi riil (x2tot_i)                       0                  0

Catatan:
Simulasi 1 : Transfer pemerintah kepada rumah tangga miskin (rural 1, 2, 5 dan urban 1) meningkat
             15%
Simulasi 2 : Pengeluaran pemerintah di sektor pendidikan meningkat 15%

Dari sisi pendapatan, ternyata dibandingkan        atau pada rumah tangga.
dengan skenario 2, skenario 1 berdampak            7. Dampak terhadap Output Sektoral
positif terhadap tenaga kerja dan kapital.             dan Distribusi Pendapatan
Meskipun tidak ada perubahan apah riil
pada simulasi 1 dan 2, simulasi 1 masih
                                                        Peningkatan pengeluaran pemerintah di
lebih baik daripada simulasi 2 dilihat dari
                                                   sektor pendidikan sebesar 15% (simulasi 1)
tingkat pengembalian modal. Persentase
                                                   memberikan dampak positip yang tinggi
upah nominal yang positif tidak
                                                   terhadap sektor pendidikan. Seperti
mengakibatkan produktivitas marjinal
                                                   ditunjukkan pada Tabel 3 yang
tenaga kerja meningkat karena diikuti
                                                   menunjukkan         output      pendidikan
dengan       peningkatan     indeks   harga
                                                   pemerintah (publik) meningkat 7.77%. Tapi
konsumen dengan perubahan persentase
                                                   output pendidikan swasta turun 0.28%. Ini
yang sama.         Ini berarti tidak ada
                                                   menunjukkan        bahwa       pengeluaran
peningkatan produktivitas marjinal tenaga
                                                   pemerintah di sektor pendidikan hanya
kerja karena peningkatan pengeluaran
                                                   berdampak positif pada pendidikan yang
pemerintah pada sektor pendidikan atau
                                                   disediakan oleh pemerintah (publik)


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                               65
 Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
         Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan



.




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005          65
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan


     Table 3. Dampak terhadap Output Sektoral pada Masing -Masing Simulasi

       No                    Sektor                     Simulasi 1       Simulasi 2
         1     Tanaman Pangan                                         0.13        -0.11
         2     Tanaman Perkebunan                                    -0.60         0.86
         3     Produk-Produk Peternakan                               0.12        -0.13
         4     Produk Peternakan Lainnya                              0.65        -0.44
         5     Produk Kehutanan                                      -0.32         0.05
         6     Perikanan                                             -0.07         0.17
         7     Jasa Pertanian                                        -0.09         0.15
         8     Pertambangan                                           0.03         1.37
         9     Migas                                                  0.01         0.08
        10     Pengolahan Makanan                                     0.18        -0.26
        11     Minuman dan tembakau                                   0.40        -0.29
        12     Tekstile dan Kulit                                    -0.04         2.61
        13     Industri Lainnya                                      -0.34        -0.66
        14     Pupuk dan Pestisida                                   -0.10        -0.36
        15     Kilang Minyak                                         -0.12        -0.25
        16     Jasa                                                   0.05        -0.38
        17     Perdagangan dan Transportasi                           0.07        -0.23
        18     Komunikasi                                             0.35        -0.19
        19     Pendidikan Pemerintah                                  0.21         7.77
        20     Kesehatan Pemerintah                                   0.12        -2.81
        21     Pendidikan Swasta                                      0.52        -0.28
        22     Kesehatan Swasta                                       0.56        -0.29
     Catatan:
     Simulasi 1 : Transfer pemerintah kepada rumah tangga miskin (rural 1, 2, 5 dan urban 1)
                    meningkat 15%
     Simulasi 2 : Pengeluaran pemerintah di sektor pendidikan meningkat 15%

     Output diluar sektor pendidikan            pengeluran pemerintah hanya terhadap
menunjukkan persentase yang negatif pada        sektor pendidikan.
skenario 2 (peningkatan pengeluaran
                                                     Peningkatan transfer pemerintah ke
pemerintah di sektor pendidikan).
                                                rumah tangga akan meningkatkan konsumsi
Fenomena ini terjadi karena adanya
                                                rumahtangga dan permintaan output,
keterkaitan yang lemah antara sektor
                                                terutama untuk makanan olahan. Hak ini
pendidikan dengan sektor lainnya.
                                                akan meningkatkan output dan permintaan
Perubahan persentase output yang negatif
                                                tenaga kerja sehingga secara tidak langsung
pada simulasi 1 masih lebih kecil daripada
                                                akan meningkatkan tingkat upah minimal
simulasi 2. Dengan demikian transfer
                                                tenaga kerja. Tabel 4 menunjukkan bahwa
langsung pemerintah kepada rumahtangga
                                                peningkatan transfer langsung pemerintah
miskin mempunyai dampak lebih baik ke
                                                akan meningkatkan upah nominal seluruh
sektor lainnya dibandingkan dengan
                                                jenis tenaga kerja kecuali operator.


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                         66
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan


Sebaliknya,  peningkatan   pengeluaran                 kekurangefektifan pengeluaran pemerintah
pemerintah terhadap sektor pendidikan                  pada      sektor  pendidikan    terhadap
akan meningkatkan upah nominal hanya                   peningkatan pendapatan tenaga kerja yang
pada tenga kerja manajer/profesional.                  kurang dan tidak mempunyai pendidikan
Fenomena        ini      menunjukkan                   atau ketrampilan.

        Tabel 4. Dampak terhadap Upah Nominal Tenaga Kerja pada Masing -
                 Masing Simulasi
                Jenis Tenaga Kerja                  Simulasi 1             Simulasi 2
         Petani                                        0.99                  -1.29
         Operator                                     -0.21                   -1.2
         Administrasi                                  0.49                  -1.74
         Manajer/Profesional                           0.61                    0.3
        Catatan:
        Simulasi 1 : Transfer pemerintah kepada rumah tangga miskin (rural 1, 2, 5 dan
                      urban 1) meningkat 15%
        Simulasi 2 : Pengeluaran pemerintah di sektor pendidikan meningkat 15%

Jika dilihat pada tingkat rumahtangga, hasil           menunjukkan peningkatan dana pendidikan
simulasi juga menunjukkan bahwa                        menurunkan pendapatan nominal domestik
peningkatan dana pendidikan oleh                       pada masing-masing kelompok sekitar -
pemerintah (skenario 2) tidak meningkatkan             1.45 hingga –1.57 %. Tapi jika pemerintah
pendapatan nominal domestik. Ini                       meningkatkan transfer kepada kelompok
berhubungan         dengan      karakteristik          rumah tangga miskin (skenario 1), maka
pendidikan yang merupakan investasi                    otomatis akan meningkatkan penda    patan
jangka panjang yang hasilnya bisa dirasakan            kelompok tersebut dan juga kelompok
beberapa tahun kemudian. Tabel 5                       rumahtangga lainnya.

             Table 5. Dampak terhadap Pendapatan Rumah Tangga pada Masing -
                       Masing Simulasi
                    Kelompok Rumah
                          tangga                    Simulasi 1                 Simulasi 2
                rural1                                 4.20                       -1.45
                rural2                                 2.31                       -1.47
                rural3                                 0.40                       -1.47
                rural4                                 0.35                       -1.57
                rural5                                 1.35                       -1.55
                rural6                                 0.32                       -1.47
                rural7                                 0.33                       -1.51
                urban1                                 0.83                       -1.51
                urban2                                 0.31                       -1.51
                urban3                                 0.35                       -1.46
              Catatan:
              Simulasi 1 : Transfer pemerintah kepada rumah tangga miskin (rural 1, 2, 5 dan urban
                       1) meningkat 15%



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                                     67
Dampak Kebijakan Pemerintah pada Sektor Pendidikan terhadap
        Ekonomi Indonesia dan Distribusi Pendapatan


             Simulasi 2 : Pengeluaran pemerintah di sektor pendidikan meningkat 15%


Dampak dari kebijakan simulasi terhadap              meningkatkan konsumsi rumah tangga
konsumsi rumah tangga ditunjukkan pada               miskin tersebut. Sedangkan kelompok
Tabel 6. Kenaikan transfer pemerintah                rumah      tangga  lain   mengurangi
kepada rumah tangga miskin (rural 1,2, 5             konsumsinya.
dan urban 1) pada simulasi 1 akan


         Tabel 6. Dampak terhadap Konsumsi Rumah Tangga                               pada Masing -
                  Masing Simulasi

                Rumah Tangga                 Simulasi 1               Simulasi 2
           rural1                                          3.83                   -0.29
           rural2                                          1.94                   -0.31
           rural3                                          0.03                   -0.31
           rural4                                         -0.02                   -0.41
           rural5                                          0.98                   -0.39
           rural6                                         -0.05                   -0.31
           rural7                                         -0.04                   -0.36
           urban1                                          0.46                   -0.35
           urban2                                         -0.06                   -0.35
           urban3                                         -0.02                   -0.30
          Catatan:
          Simulasi 1 : Transfer pemerintah kepada rumah tangga miskin (rural 1, 2, 5 dan
                        urban 1) meningkat 15%
          Simulasi 2 : Pengeluaran pemerintah di sektor pendidikan meningkat 15%



8. Kesimpulan dan Implikasi Kebijakan                merupakan pengeluaran tertinggi di masing -
                                                     masing        kelompok       rumahtangga.
     Sektor pendidikan memiliki keterkaitan
                                                     Pengurangan biaya transportasi dan
ke depan yang tinggi terhadap sektor
                                                     perdagangan dan peningkatan efisiensi di
pendidikan itu sendiri dan sektor jasa dan
                                                     sektor    pengolahan    makanan       akan
keterkaitan kebelakang yang rendah
                                                     menghemat pengeluaran di sektor tersebut
terhadap sektor pertanian dan pertanian.
                                                     sehingga      masing -masing     kelompok
Dengan demikian, perubahan kebijakan
                                                     rumahtangga        dapat       mengalihkan
yang mempengaruhi          output sektor
                                                     pengeluaran ke sektor lain, seperti
pendidikan tidak akan mempengaruhi
                                                     pendidikan dan kesehatan. Pembangunan
output di sektor pertanian dan
                                                     inrastruktur perdesaan dan program
pertambangan.
                                                     pengenalan teknologi pengolahan makanan
    Pengeluaran sektor akanan/transportasi           akan menciptakan lingkungan bisnis


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                                 2
          Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

                            kan
perdesaan yang baik yang a mendorong
peningkatan kemampuan rumahtangga
memenuhi kebutuhan dasar hidupnya
seperti pendidikan dan kesehatan.               9. Pustaka
     Transfer   dana     pemerintah       ke    Central Berau of Statistics. 2002. Statistical
rumahtangga miskin (rural 1, 2, 5 and urban             Yearbook of Indonesia. Central
1) akan meningkatkan GDP riil lebih besar               Berau Statistic, Jakarta.
daripada peningkatan angga    ran di sektor
                                                Department Keuangan Republik Indonesia.
pendidikan, meskipun share pengeluaran
                                                       2005. Anggaran Pendapatan dan
pendidikan sangat kecil di masing -masing
                                                       Belanja       Negara      2005.
kelompok      rumahtangga.       Dari    sisi
                                                       www.fiskal.depkeu.go.id
pengeluaran,     peningkatan         transfer
pemerintah ke sektor pendidikan akan            Departmen Pendidikan Nasional, Republi
mengakibatkan neraca pembayaran negatif                Indonesia. Overview o Educational
karena peningkatan konsumsi rumahtangga                Indicators. March 20th, 2005.
tidak akan meningkatkan investasi secara               www.depdiknas.go.id.
signifikan dan akan dipenuhi dari impor.        Fafchamps, M and Quisumbing A.R. 1997.
Pada jangka panjang, hal ini akan                      Human Capital, Productivity, and
meningkatkan ketergantungan yang tinggi                Labor Allocation in Rural
terhadap barang impor.                                 Pakistan. Stanford University,
    Dari sisi         pendapatan, tingkat              Stanford, California.
pengembalian tenaga kerja dan kapital           Foster, A.D. and Rosenzweig, M.R. 1996.
memiliki perubahan persentase positif pada               Technical Change and Human-
skenario 1 dan persentase perubahan                      Capital Returns and Investment:
negatif pada skenario 2. Tapi upah riil yang             Evidence from the Green
menggambarkan tingkat produktivitas                      Revolution.     The American
marjinal tenaga kerja tidak meningkat                    Economic Review, 86: 931-953.
karena indeks harga konsumen meningkat
pada kedua skenario.                            Horridge, J., Parmenter, B.R. and Pearson,
                                                       K.R. (1993), "ORANI-F: a general
     Peningkatan pengeluaran pemerintah di             equilibrium      model      of  the
sektor pendidikan memberikan dampak                    Australian economy", Economic and
positif tertinggi terhadap sektor pendidikan,          Financial Computing 3: 71-140.
tetapi memberikan dampak negative
terhadap sektor pendidikan swasta. Jika         Horridge, J. 2002. ORANIGRD: a
pemerintah memberikan transfer secara                  Recursive Dynamic version of
langsung ke kelompok rumahtangga miskin,               ORANIG,
output pendidikan swasta meningkat lebih               www.monash.edu.au/policy/orani
tinggi dari pada pendidikan negeri. Wajib              grd, 5 April 2005.
belajar hingga 12 tahun perlu digalakkan        Mankiw, Romer, and Weil. 1992. A
dan didukung untuk meningkatkan                       contribution to the empirics of
pendidikan Indonesia.


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                            70
         Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

        economic growth. Quarterly Journal     Sweetman, Arthur. 2002. Working Smarter:
        of Economics, 107(2) 407-437.                 Education and Productivity. The
                                                      Review of Economic Performance
                                                      and Social Progress.
National Budget of Income and
                                               UNDP.     2004. Human Development
       Expenditure.     Republic    of
                                                       Report 2004. United Nations
       Indonesia.           1999-2005.
                                                       Development       Programme
       www.ri.go.id/produk_uu/
                                                       (UNDP), New York.
O’Toole, R. and A. Mattews (2002). The
                                               Wittwer, G. 1999. WAYANG: a General
         IMAGE CGE Model:
                                                      Equilibrium Model Adapted for the
         Understanding the Model
                                                      Indonesian    Economy,   Edition
         Structure, Code and Solution
                                                      prepared for ACIAR Project no
         Methods. Working Paper. The
                                                      9449.       CIES, University of
         Image Project Trinity College
                                                      Adelaide (in association with
         Dublin.
                                                      RSPAS, ANU, CASER, Bogor, and
O ktaviani, R. (2000), The Impact of APEC             CSIS, Jakarta).
        Trade Liberalisation on Indonesian
                                               www.fiskal.depkeu.go.id. 2005. Rancangan
        Economy and Its Agricultural Sector,
                                                      Anggaran Pendapatan dan Belanja
        Ph.D      thesis,   The     Sydney
                                                      Negara Tahun Anggaran 2004.
        University.
                                                      Pebruary,          1st       2005.
Perdana, A.A. Education, Economic                     www.fiskal.depkeu.go.id, 2005.
       Growth    and       Distribution.
       Kompas Daily, Friday March, 18th
       2005.
Romer, P. 1990. Human Capital and
       Growth: Theory and Evidence.
       Carnegie-Rochester       Conference
       Series on Public Policy 32:251-286.




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                     71
           Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar




  Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-
              Hak Dasar:
      Upaya Sinergi Intervensi dan Penguatan
                   Modal Sosial

                                  Bustanul Arifin



Abstract
          This article examines the state budget and its roles in fulfilling the basic rights, by
proposing the synergy of government intervention and strengthening social capital. The
failures of state budget in fulfilling the basic rights could be associated with the weakness of
access and control of civil society, in additions to ignorance and poor commitments of the
government. Legislative members involved in the Commission of State Budget cannot be
separated with a wide-range of political interests on serving the constituents. The paper
suggests that advocates of basic rights and pro-poor budget principles from aca            demic
communities to non-government organizations should refocus their strategy, improve the
credibility, and serve as bridge building of the interests of low-income people and the political
(and business) society in general.




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                              73
          Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar




1.      Pendahuluan                              program beras untuk keluarga miskin
                                                 (raskin), makanan tambahan balita kurang
     Proses demokratisasi selama tujuh
                                                 gizi (MPASI), makanan tambahan anak
tahun dan perjalanan otonomi daerah
                                                 sekolah      (MTAS)        dan     sebagainya.
selama 4,5 tahun terakhir ternyata tidak
                                                 Nampaknya, insiden kemiskinan yang
mampu menyelesaikan persoalan mendasar
                                                 terjadi setelah krisis ekonomi terlalu dahsyat
paling hakiki yaitu pemenuhan hak-hak
                                                 telah mengurangi daya beli masyarakat,
dasar rakyat atas pangan, papan, air bersih,
                                                 terutama di pelosok pedesaan dan sebagian
atas pendidikan, pelayanan kesehatan dan
                                                 kaum marjinal di perkotaan, dan bahkan
penghidupan yang layak. Berbagai masalah
                                                 telah dikhawatirkan telah “menghilangkan
rawan pagan dan gizi buruk yang meledak
                                                 satu generasi” penduduk Indonesia yang
kembali di Nusa Tenggara Barat (NTB),
                                                 memiliki kualitas sumberda        ya manusia
Nusa Tenggara Timur (NTT) dan
                                                 (SDM) yang memadai.
kemudian di hampir seluruh daerah di
Indonesia benar-benar menyentakkan                         Presiden     Susilo     Bambang
                        ng
masyarakat yang seda bermimpi indah              Yudhoyono (SBY) ketika meyampaikan
tentang reformasi. demokrasi, transparansi,      sambutan pada Konferensi Dewan
akuntabilitas, hak asasi manusia, pemilihan      Ketahanan Pangan di Istana Negara pada
kepala daerah langsung dan sebagainya.           Desember 2004 telah menyebutkan bahwa
Demikian pula, persoalan tentang virus           55 persen dari jumlah penduduk miskin
polio liar yang meledak di Sukabumi (Jawa        adalah petani, dan 75 persen dari petani
Barat), wabah muntaber yang menyerang            miskin itu adalah petani tanaman pangan.
Tangerang, dan jeratan kemiskinan yang           Jika mengutip data dari Badan Pusat
belum dapat dipecahkan seakan menjadi            Statistik (BPS, 2005), pernyataan Presiden
kampanye negatif tentang perjalanan              itu tidak jauh berbeda, karena dari 36 juta
reformasi dan instituionalisasi demokrasi itu    penduduk miskin (atau 17 persen dari total
sendiri.                                         penduduk), lebih dari 15 juta orang miskin
                                                 tersebut berada di daerah pedesaan, dan
     Sebenarnya       berbagai      kebijakan
                                                 umumnya terlibat atau berhubungan
ekonomi,      pelayaan        sosial      dan
                                                 dengan        sektor   pertanian.    Ketika
pemberdayaan           masya rakat dengan
                                                 permasalahan akses pada sumberdaya dan
dukungan negara yang tidak sedikit telah
                                                 pekerjaan yang layak ini bersenyawa dengan
digulirkan pemerintah sejak puncak krisis
                                                 langkah kebijakan yang sering tidak fokus--
ekonomi tahun 1998. Berbagai macam
                                                 bahkan menghasilkan distorsi serius karena
proyek pengentasan kemiskinan dan
                                                 fenomena perburuan rente para elit– maka
pemulihan       krisis     ekonomi       telah
                                                 pemenuhan hak-hak dasar rakyat seperti
dilaksanakan dengan dana triliunan rupiah,
                                                 hak atas pangan, atas air bersih, atas
seperti jaring pengaman sosial (JPS),
                                                 pendidikan dasar-menengah, atas pelayanan
bantuan dana pendidikan dan kesehatan,
                                                 kesehatan dan lain-lain menjadi sangat


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                            74
           Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

terganggu.                                          Italia Selatan dan Italia Utara pada awal
                                                    1990an. Kemudian, pada akhir 1990an dan
     Tulisan ini mengemukakan argumen
                                                    awal millennium 21, para ilmuwan angkatan
bahwa strategi pemenuhan hak-hak dasar
                                                    muda di Bank Dunia seperti Deepa
rakyat dapat dilakukan dengan kombinasi
                                                    Narayan, Christiaan Grootaert, Philip
yang sinergis antara penanggulangan jangka
                                                    Keefer, Stephen Knack, Peter Evans dan
pendek berupa pemberian bantuan
                                                    lain-lain secara besar-besaran memperluas
langsung dan pengembangan kelembagaan
                                                    falsafah modal sosial ke dalam strategi besar
sosial-ekonomi melalui peningkatan modal
                                                    pengentasan kemiskinan, pemberdayaan
sosial (social capital), perbaikan kualitas tata-
                                                    masyarakat, proses demokratisasi dan
pemerintahan (good governance), serta
                                                    kerangka ilmu ekonomi politik pada
pembenahan           fungsi      kontrol    atau
                                                    umumnya.
pengawasan oleh masyarakat sipil dalam
skema pembangunan pedesaan secara                        Modal sosial adalah perekat untuk
umum. Struktur tulisan ini diawali dengan           saling percaya (trust) atau dalam konteks
falsafah dasar modal sosial yang kembali            lebih lebar merujuk pada sumberdaya,
memperoleh perhatian serius dari para               informasi, gagasan, dan dukungan bagi
ekonom dan dianggap sebagai penjelasan              individu untuk berperan dan berinteraksi
alternatif untuk memetakan perjalanan               dalam kelompok sosial. Modal sosial
suatu masyarakat demokratis dan beradab.            adalah hakikat dan derajat keterlibatan
Penutup tulisan ini adalah langkah konkrit          individu dalam jaringan informal dan suatu
untuk mengintegrasikan pemenuhan hak-               organisasi formal, sehingga menjadi suatu
hak dasar rakyat dengan penyusunan
                                                    perekat yang merajut kelompok dan
rencana strategis di tingkat pusat sampai
                                                    masyarakat, sehingga termasuk di dalamnya
daerah, termasuk penganggaran yang pro-
                                                    termasuk nilai hidup, norma dan
poor dengan mempertimbangkan kekuatan
                                                    kelembagaan aturan main yang dijunjung
keuangan negara dan kebijakan fiskal yang
                                                    tinggi dan dihormati bersama. Berbeda
mendukung.
                                                    dengan modal fisik (alat, teknologi), modal
                                                    manusia (pendidikan, keterampilan), modal
2. Faslafah Pembangunan Modal Sosial                alami (berkah sumberdaya alam) yang lebih
                                                    individu, modal sosial hanya dapat diakses
     Falsafah modal sosial (social capital)
                                                    dan dikembangkan melalui perbaikan rasa
adalah konsep lama yang revive kembali,
                                                    percaya dan saling menghargai dalam
tepatnya ketika pada tahun 1997 pemikir
                                                    dimensi hubungan sosial dalam masyarakat,
kawakan Francis Fukuyama dengan secara
gemilang membawanya ke dalam perspektif             negara, atau dunia. Cukup banyak beberapa
pembangunan ekonomi dan peradaban                   hipotesis berkembang dari konsep modal
bangsa. Peran Robert Putnam dalam                   sosial ini, mulai dari keterka     itan antar
redefinisi modal sosial ini cukup besar,            individual dalam sistem sosial secara
tepatnya setelah ia mampu menjelaskan               horizontal setara dan sukarela dan secara
fenomena perbedaan tingkat peradaban                vertikal dengan jenjang, hierarki, atau strata
yang cukup signifkan antara masyarakat              sosial tertentu. Ekonom umumnya



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                              75
          Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

memperlakukan modal sosial dalam                salah satu strategi tepat untuk mengatasi
perspektif bonding dan bridging. Modal sosial   keterbatasan tenaga kerja sekaligus
bondin merujuk pada penumbuhan trust dan
      g                                         menciptakan rasa saling percaya (trust)
network yang bernuansa “ke dalam” karena        sebagai modal sosial dalam menjalani
kesamaan demografis seperti keluarga,           kehidupan yang sebenarnya.           Pada
marga, suku, keterikatan emosional, alumni,     kesempatan lain (Arifin, 2005b), penulis
kolega dan sebagainya. Sedangkan modal          pernah mengembangkan konsep modal
sosial bridging lebih berupa trust yang         sosial ini untuk menjelaskan mekanisme
tumbuh dan berkembang dengan nuansa             kompensasi atau transfer pembayaran dari
                                                pemakai (pembeli) jasa lingkungan hidup
“ke luar” dalam suatu kesamaan nilai atau
                                                kepada penyedia (penjual) jasa lingkungan
tujuan, sampai pada aturan-aturan dalam
                                                hidup yang umumnya masyarakat miskin di
organisasi, perkumpulan tertentu dan
                                                pedesaan.
bahkan sampai skala negara.
                                                         Dengan kerangka dasar keterkaitan
         Sekarang ini, aplikasi dari konsep     hubungan negara, pasar dan masyarakat
modal sosial telah semakin luas dan             madani seperti diletakaan oleh Narayan
mencakup berbagai yang berhubungan              (1999), Indonesia perlu lebih cerdik
dengan kegiatan kolektif, dari tingkat lokal
                                                memilih strategi intervensi kebijakan
dan pedesaan, tingkat kesatuan sosial-
                                                ekonomi, paling tidak perlu disesuaikan
politik, sampai ke skala negara yang
                                                dengan upaya perbaikan modal sosial
berdaulat.      Strategi     pemberdayaan       bridging serta penegakan sistem tata-
masyarakat, pengentasan kemiskinan,                                          g
                                                kepemerintahan yang baik ( ood governance)
pengembangan sistem pembiayaan mikro            dalam skala kelompok, skala masyarakat
dan kecil (microfinance), pembangunan           dan skala nasional. Dalam suatu governance
berkelanjutan dan lain-lain hampir
                                                yang baik dan tingkat modal sosial bridging
semuanya meletakkan falsafah modal sosial
                                                yang tinggi, aktivitas yang dilakukan oleh
sebagai keberhasilan suatu jaringan kerja
                                                negara umumnya berkomplemen dengan
(networks) atau modal sosial bonding atau       yang dilakukan oleh masyarakat. Hasil akhir
sebenarnya keterkaitan secara horizontal        yang diperoleh adalah kesejahteraan
seperti di atas. Tidak berlebihan untuk         ekonomi dan keteraturan sosial (social order)
dikatakan bahwa penghargaan Hadiah
                                                yang cukup tinggi, sehingga sistem atau
Nobel bidang Ekonomi Tahun 2001
                                                instrumen kebijakan ekonomi relatif lebih
kepada Professor Joseph Stiglitz (AS) juga
                                                mudah dilaksanakan. Tidak terlalu salah
karena keberhasilan Stiglitz sejak tahun        apabila ada yang beranggapan bahwa pada
1980an meletakkan fondasi penting modal         paruh pertama rezim Orde Baru (1968-
sosial bonding dalam analisis ekonomi           1982), intervensi yang dilakukan negara
pembangunan pada masyarakat petani              mengarah pada kondisi kesejahteraan
tradisional di India yang telah lama
                                                ekonomi dan keteraturan sosial karena
mempraktikkan pola bagi-hasil dalam
                                                masyarakat bahu-membahu lebih memilih
skema penyakapan lahan (shareholding).
                                                keterbukaan ekonomi dan tidak menyukai
Aransemen kelembagaan yang juga umum            ketertutupaan kebijakan yang sering
dijumpai di Indonesia dianggap sebagai


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                          76
          Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

mengatasnamakan kesejahteraan rakyat.           1980an dan awal 1990an adalalah kondisi
Pada Gambar 1, kondisi demikian berada          terburuk bagi keberdayaam masyarakat sipil
pada kuadran kanan atas dan dianggap            karena dominasi kelompok tertentu yang
sebagai kondisi ideal yang harus                terlalu besar, dan negara dipaksa melakukan
diperjuangkan.                                  kamuflase kebijakan ekonomi yang seakan
                                                bervisi kesejahteraan, tetapi tidak lebih dari
    Apabila modal sosial bridging rendah
                                                sekedar memenuhi ambisi perburuan rente
atau apabila satu-dua gelintir kelompok
                                                (rent-seeking) kaum elit masyarakat politik
sangat mendominasi negara – sehingga
                                                yang berkolusi dengan masyarakat bisnis
mengabaikan kelompok masyarakat lain
                                                atau dunia usaha. Kuadaran kiri atas pada
yang justru lebih besar – maka potensi
                                                Gambar 1 menggambarkan situasi
konflik pasti sangat tinggi, walaupun secara
                                                ekslusivisme kalangan elit, yang berupa
permukaan         tingkat      sosial-ekonomi
                                                ”ketenangan ekonomi politik semu” dan
masyarakat juga cukup baik. Pengalaman
                                                sebenarnya mengandung konflik laten yang
Indonesia pada paruh kedua masa Orde
                                                sangat berbahaya.
Baru (1982-1998), atau tepatnya sejak akhir

                                   Gambar 1.
        Hubungan Keterkaitan antara Governance dan Modal Sosial Bridging




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                           77
          Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar



                                Negara berfungsi baik




                                                                                          Komplementaritas
         Ekslusivisme (konflik laten)               Kesejahteraan sosial-ekonomi




 Rendah                                                                                  Tinggi
                                                 Modal sosial bridging




                                                                                          Substitusi
                      Konflik                            “Terkendali”




                                Negara mengalami disfungsi




     Hubungan antara negara dan                   permukaan ketika rasa pesimisme dan
masyarakat madani dapat mengarah pada             frustrasi masyarakat terhadap konflik
konflik terbuka, yang umumnya juga                terbuka di Ambon, kerusuhan rasial di
melibatkan konflik horizontal antara              Sambas, Sampit dan di tempat lain pada
masyarakat karena modal sosial bridging yang      masa  -masa gelap -gulita transisi demokrasi
sangat rendah dan negara mengalami                era Presiden Habibie dan Abdurrahman
difungsi dan kehilangan wibawa sehingga           Wahid (1998-2001) masuk ke dalam
mudah diombang-ambingkan oleh faksi-              kategori kuadran kiri bawah pada Gambar
faksi, golongan, mafia dan lain-lain. Situasi     1. Rasa saling percaya di antara kelompok
demikian tentu saja lebih tepat disebut           masyarakat anjlok sampai ke tingkat yang
anarkisme terstruktur dan sistematis, apalagi     paling rendah, karena setiap kelompok
jika negara atau oknum aparat negara              dipenuhi rasa saling curiga dan sikap
merupakan bagian dari faksi    -faksi di atas.    amarah yang sulit dicerna akal sehat.
Beberapa argumen sempat muncul ke                 Mungkin tidak secara kebetulan, apabila



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                                   78
          Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

situasi     demikian       memang      dipicu   menjadi substitusi peran negara dalam
ketidakmampuan          negara     melakukan    melindungi rakyatnya walaupun tidak akan
”lokalisasi” dari krisis moneter ambruknya      dapat bertahan selamanya.               Tidak
nilai tukar mata uang rupiah dan gagalnya       berlebihan untuk menggambarkan kondisi
sektor perbankan menanggulangi persoalan        Indonesia pada masa transisi demokrasi dan
keseimbangan modal dan asetnya. Di              era administrasi Presiden Megawati
tengah ambruknya peran negara dan               Soekarnoputri (2001-2004) mirip deng an
hancurnya       aransemen        kelembagaan    situasi pada kuadran kanan bawah tersebut.
ekonomi karena hantaman krisis moneter          Ketika sendi-sendi kebijakan ekonomi sama
yang membawa dampak krisis ekonomi
                                                sekali tidak mampu efektif menanggulangi
menurunnya daya beli masyarakat dan
                                                persoalan kehidupan sehari, modal sosial
tingginya     angka       kemiskinan     dan
                                                sistem kekerabatan dan extended family yang
pengangguran yang luar biasa, intervensi
                                                dimiliki oleh bangsa Indonesia minimal
pemerintah seakan hanya menciptakan
lobang -lobang baru yang mudah sekali           mampu meredam ledakan krisis sosial yang
disalahgunakan. Para analis ekonomi dan         terakumulasi pada periode sebelumnya.
pemikir yang coba membela diri umumnya          Demikian pula, sektor informal dan usaha
menimpakan situasi konflik sistematis           kecil menengah yang sebenarnya telah
tersebut sebagai akibat dari “pemaksaan         menjadi landasan ekonomi rakyat Indonesia
IMF” yang mencoba meliberalisasi                sejak pra-kemerdekaan ternyata untuk
ekonomi Indon    esia dengan melaksanakan       sementara mampu menang gulangi ledakan
strategi penyesuaian struktural (structural     pengangguran yang demikian dahsyat.
adjustment), yang tentu saja tidak sesuai       Seandainya Indonesia (rumah tangga
dengan karakter modal sosial bangsa             keluarga dan dunia usaha) tidak memiliki
Indonesia umumnya. Dalam situasi                strategi untuk bertahan hidup (survival) dan
demikian, para petualang politik dan mafia      mekanisme          penanggulangan      (coping
kebijakan         ekonomi        benar-benar    mechanisms) yang sangat mengagumkan
memperoleh tempat tumbuh yang paling            tersebut, sulit terbayangkan akan seperti apa
subur, karena mampu memetik rente               masa depan ekonomi Indonesia kelak.
ekonomi berlipat-lipat dengan cara yang         Modal sosial bridging yang demikian tinggi
cukup mudah, bahkan dengan hanya                seperti    keinginan       bersama     untuk
menjalankan fungsi intermediasi (baca:          menciptakan Indonesia masa depan yang
calo) kebijakan ekonomi dan kebijakan           lebih beradab, kesungguhan untuk
politik.
                                                menjalankan proses demokrasi ala
     Kuadran kanan bawah pada Gambar 1          Indonesia, dan sikap kebersamaan yang
menggambarkan suatu kondisi “terkendali”        sangat mengagumkan untuk melaksanakan
dari suatu interaksi negara yang sedang         pemilihan umum secara langsung telah
mengalami disfungsi dengan kondisi modal        membawa Indonesia keluar dari masa     -masa
sosial bridging yang cukup tinggi – dan         sulit yang cukup kompleks.
modal sosial bonding yang juga tinggi.
                                                   Kini, Indonesia telah memiliki babak
Dalam hal ini, masyarakat madani mampu
                                                baru yang mengarah kepada sistem politik


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                           77
          Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

yang lebih beradab dan memiliki                 pejabat eksekutif dari pusat sampai daerah
kepemimpinan yang seharusnya memiliki           yang mungkin lebih besar, persoa           lan
legitimasi sangat kuat. Berbagai elemen         lemahnya kontrol dan pengawasan
dan komponen bangsa Indonesia perlu             masyarakat sipil juga menjadi kontributor
secara lapang dada dan besar hati               pada buruknya penanganan hak-hak dasar
meningkatkan modal sosial bridging,             atas pangan, atas air bersih, atas pendidikan
memperbaiki partisipasi masyarakat dan          dasar dan menengah dan atas pelayanan
keterlibatan berbagai pemangku pihak            kesehatan yang memadai. Kelompok
(stakeholders) dalam setiap jengkal proses      masyarakat sipil yang memperjuangkan hak-
perencanaan, pengambilan keputusan dan          hak dasar dan demokratisasi melalui
pengawasan pembangunan. Di lain pihak,          transparansi anggaran negara di pusat dan
para penyelenggara negara pun dituntut          daerah sering terjebak pada aspek
                                                implementasi      dari     suatu      program
untuk          memperbaiki        sendi-sendi
                                                pemerintah, tanpa terlalu banyak peduli
administrasi, birokrasi dan penegakan
                                                terhadap proses penyusunan anggaran,
hukum untuk mengembalikan fungsi negara
                                                keterkaitan deng an rencana strategis
sebagai suatu entitas yang sangat legitim,      pembangunan, atau proses legislasi
meletakkan        garis-garis      kebijakan,
                                                anggaran bersama para wakil rakyat (dan
memberikan fasilitasi aktivitas ekonomi dan     wakil daerah/senator di tingkat pusat).
meningkatkan efisiensi penyelenggaraan
negara secara umum. Dalam kosa kata                  Persoalan terbesar berikutnya adalah
ekonomi kelembagaan, langkah aransemen          bahwa anggaran negara (APBN dan APBD)
kelembagaan seperti disebutkan di atas          yang seharusnya menjadi fungsi strategis
mampu secara signifikan memperbaiki             bagi kehidupan sehari hari dan aktivitas
modal sosial atau networks antarpelaku          ekonomi masyarakat, yaitu sebagai:
ekonomi, masyarakat madani dan                  referensi, stimulus dan pemerataan sama
penyelenggara negara, menurunkan biaya          sekali tidak mampu dijalankan oleh
transaksi dan biaya biaya lain yang timbul      Pemerintah.secara baik dan bertanggung
karena suatu aktivitas perekonomian.            jawab. Fungsi referensi adalah bahwa
                                                anggaran negara dapat dijadikan acuan
                                                pengambilan keputusan bagi individu dan
3.     Hak-Hak            Dasar        yang     dunia       usaha    untuk    melaksanakan
Terabaikan                                      aktivitasnya, mulai dari keputusan belanja
     Seperti disebutkan sebelumnya, hak-        dapur seorang rumah tangga sampai pada
hak dasar rakyat akhir-akhir ini terbaikan      spekulasi mata uang asing bagi pelaku
karena berbagai persoalan tentang penataan      pasar.      Keterbukaan atau transparansi
desentralisasi ekonomi yang belum selesai       anggaran nyaris menjadi syarat mutlak
serta manajemen ang garan negara yang           untuk memenuhi fungsi referensi tersebut.
sedang mengalami transisi dari dominasi         Fungsi stimulus ekonomi maksudnya
eksekutif menjadi dominasi legislatif. Tanpa    bahwa komponen pengeluaran pemerintah
mengabaikan        faktor   ketidakpedulian     dalam anggaran negara diharapkan dapat
(ignorance) dan penyangkalan (denial) dari      merangsang permintaan agregat dan


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                           78
         Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

berperan dalam proses pemulihan ekonomi,       dalam negeri) dibandingkan dengan
terutama ketika angka investasi tidak          memberikan kemudahan (baca: rasa
kunjung membaik. Konsumsi pemerintah           keadilan) bagi bangsa Indonesia untuk
boleh saja diandalkan pada tahap awal          memenuhi hak-hak dasarnya. Strategi
untuk meningkatkan permintaan agregat,         keberlanjutan fiskal tersebut sering
namun proses pemulihan ekonomi akan            dimaksudkan untuk menjaga keamanan
dianggap lebih berkualias dan bermanfaat       anggaran dalam jangka panjang, sehingga
bagi masyarakat banyak apabila peningkatan     tidak mampu tegas apakah sebuah anggaran
investasi (domestik dan asing) serta ekspor    negara harus ekspansif dan menc iptakan
juga dijadikan andalan. Fungsi pemerataan      permintaan aggregat yang lebih besar atau
atau keadilan adalah bahwa anggaran negara     apakah       harus    ekstraktif    dengan
digunakan sebagai instrumen bagi               menitikberatkan     pada      “penggeseran”
masyarakat politik (pemerintah dan wakil       manajemen defisit anggaran kepada
rakyat) untuk tetap memperoleh simpati         generasi yang akan datang.
para konstituen karena dianggap berjasa
meningkatkan kesejahteraan rakyatnya.               Ketika fungsi referensi dan fungsi
                                               stimulus         ekonomi    tidak   mampu
      Pengalaman Indonesia selama lima         ditunjukkan oleh APBN – karena tingkat
tahun terakhir merencanakan, mengelola         akurasi yang buruk dan tingkat kepastian
dan melaksanakan anggaran pendapatan           (predictability) yang rendah – maka harapan
dan belanja negara (APBN) nampaknya            satu-satunya masyarakat pada APBN
masih cukup jauh mampu memenuhi ketiga         hanyalah tinggal pada fungsi pemerataan
fungsi strategis tersebut, apalagi secara      dan keadilan, minimal pada keberpihakan
sekaligus. Strategi konsolidasi fiskal atau    masyarakat politik untuk memenuhi hak-
sering dinamakan “keberlanjutan fiskal”        hak dasar masyarakat seperti pangan,
(fiscal sustainability) mungkin mampu          sandang, papan, pendidikan, kesekatan dan
menjadi fungsi referensi dalam hal target      sebagainya. Maksudnya, apabila aspek yang
                                               terakhir ini pun tidak mampu dipenuhi oleh
penurunan defisit anggaran sampai di
                                               APBN, maka kekhawatiran menipisnya
bawah satu persen dari Produk Domestik
                                               modal sosial dan meledaknya kasus-kasus
Bruto (PDB), tapi tidak mampu
                                               gizi buruk di pedesan Indonesia bukanlah
melaksanakan fungsi stimulus dan               isapan jempol, bahkan telah menjadi fakta
pemerataan. Telah banyak analisis yang         dan kenyataan yang mudah dijumpai dalam
menyebutkan bahwa strategi penurunan           masyarakat.
defisit anggaran tersebut terlalu dipaksakan
                                                    Apakah masyarakat sipil sekarang ini
– apalagi konon hanya mengikuti arahan
                                               masih memiliki ruang untuk mengawasi dan
lembaga internasional seperti Dana
                                               memperbaiki strategi pemenuhan hak-hak
Moneter Internasional (IMF) dan Bank
                                               dasar rakyat? Tidak ada sesuatu yang tidak
Dunia – karena strategi keberlanjutan fiskal   mungkin.      Public pressure masih dapat
lebih mementingkan pelunasan pembayaran        dilakukan, baik melalui jalur politik formal,
bunga dan pokok utang luar negeri (dan         lobi tidak langsung maupun menggunakan


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                         79
         Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

sentimen kepentingan konstituen melalui        pertanian ke sektor ekonomi lainnya. Oleh
wakil rakyat atau Dewan Perwakilan Rakyat                 ,
                                               karenanya pemberdayaan masyarakat dari
(DPR) yang terhormat tersebut. Public          lapisan yang terbawah, peningkatan usaha
pressure dapat juga dilakukan melalui debat    ekonomi produktif dan pemberian akses
publik di media massa, pertukaran gagasan      pasar yang memadai dapat menjadi
ilmiah melalui seminar dan jurnal akademik     pendongkrak berharga bagi pengentasan
dan lain sebagainya. Tidak perlu disebutkan    kemiskinan.      Diperlukan strategi yang
lagi bahwa ketika keacuhan eksekutif dan       berbeda untuk lapisan masyarakat yang
legislatif    semakin      menjadi,   maka     berbeda       pula,     karena     karakter
                                               kewirausahaan tidak akan tercipta begitu
demonstrasi dan unjuk rasa besar-besaran
                                               saja. Dengan kata lain, diperlukan
telah menjadi pilihan alternatif yang
                                               pemilahan program yang tegas antara misi
dianggap lebih efektif. Semua komponen
                                               sosial dari pengentasa kemiskinan dari misi
masyarakat pastilah menginginkan masa          ekonomi produktif dan pemberdayaan skala
depan Indonesia yang lebih baik, dengan        komersial menuju pening katan akses pasar,
tingkat kesejahteraan dan rasa aman yang       sistem insentif dan informasi harga yang
lebih sempurna. Semoga pula, langkah           bermanfaat       bagi    segenap    lapisan
diskusi publik seperti sekarang ini mampu      masyarakat.
memberikan dan mengalirkan ide-ide jernih
dan progresif untuk perbaikan masyarakat            Di satu sisi, strategi pengentasan
umumnya.                                       kemiskinan dapat ditempuh melalui
                                               peningkatan alokasi anggaran untuk sektor
     Langkah-langkah untuk melakukan           pendidikan dan kesehatan. Apabila amanat
perbaikan itu dapat dimulai dari               konstitusi dipenuhi, bahwa 30 persen dari
rekomendasi sederhana, misalnya peran          anggaran negara dialokasikan secara efektif
pertanian dan pembangunan pedesaan             kepada pendidikan dan kesehatan, maka
dalam pemberantasan kemiskinan di              negara telah mampu membawa dan
Indonesia menjadi sangat penting.              melaksanakan aspirasi rakayat secara
Berhubung pemerintah telah secara resmi        langsung. Dalam konteks ini, peningkatan
mencanangkan revitalisasi pertanian (dalam                             n
                                               alokasi pendidikan pu harus disertai
arti luas) dan pembangunan pedesaan serta      peningkatan pertumbuhan pertanian, jika
disebutkan secara eksplisit di dalam           diinginkan       program      pengentasan
Dokumen Rencana Pembangunan Jangka             kemiskinan menjadi efektif. Jika sektor
Menengah (RPJM) 2004-209, maka tidak           pertanian tidak tumbuh atau jika tidak
ada alasan lagi untuk menterjemahkan           terdapat peningkatan pendapatan petani,
berbagai strategi dan program yang masih       maka motivasi bagi orang tua petani untuk
abstrak tersebut menjadi langkah kebijakan     mengirim anaknya ke sekolah akan
konkrit di lapangan. Secara konseptual,        berkurang. Demikian pula sebaliknya, jika
posisi strategis sektor pertanian dan          pendapatan petani meningkat (dan
pembangunan ekonomi pedesaan jelas amat
                                               kesadarannya pun membaik), maka
erat kaitannya dengan penciptaan lapangan
                                               motivasi untuk mendidik anaknya pastilah
kerja, pengurangan disparitas pendapatan di
                                               akan semakin tinggi.
pedesaan dan aliran tenaga kerja dari sektor



Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                       80
         Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

      Di sisi lain, strategi pengentasan       penelitian, lembaga swadaya masyarakat
kemiskinan pun harus dikaitkan dengan          (LSM) perlu sedikit lebih taktis dalam
peningkatan usaha ekonomi produktif dan        menjalankan fungsinya sebagai advokat
perbaikan infrastruktur vital di pedesaan.     yang kredibel, amanah dan sekaligus
Tanpa perbaikan infrastruktur ini, maka        menjadi jembatan penguhubung (bridge
alokasi dana pendidikan menjadi tidak          building) antara kepentingan masyarakat
efisien karena biaya per unit menjadi sangat   madani dan masyarakat politik (serta
mahal.       Sumberdaya sektor pertanian       masyarakat bisnis dalam kondisi tertentu).
dengan pendidikan yang cukup pastilah
                                                    Beberapa jalan masuk (entry point) dalam
amat penting bagi pengembangan institusi
                                               bidang pangan, pendidikan, kesehatan dan
untuk pembangunan pertanian.           Tidak
                                               sebagainya dapat dijadikan exercise awal
berlebihan jika disimpulkan bahwa sektor
                                               dalam perjuangan pemenuhan hak-hak
pertanian tidak akan tumbuh baik pada
                                               dasar masyarakat tersebut. Dalam hal
lokasi dengan tingkat pendidikan rendah
                                               pangan, falsafah ketahanan pangan yang
dan kelembagaan primitif, tidak responsif
                                               meliputi aspek penyediaan dan aksesibilitas
terhadap perubahan. Di sinilah betapa
                                               pangan seharusnya memperoleh porsi
krusialnya        penguatan        kapasitas
                                               perhatian yang sangat memadai dari
kelembagaan sosial ekonomi pedesaan,
                                               masyarakat politik. Misalnya, dalam hal
mulai dari sumberdaya sampai pada
                                               penyediaan pangan, peminggiran politis dan
perangkat organisasi ekonomi dan
                                               ekonomis terhadap sektor pertanian masih
pemerintahan desa, menjadi sangat vital
                                               terjadi sampai APBN 2005 saat ini. Tidak
dalam pembangunan pedesaan secara
                                               akan banyak dampak pemenuhan hak-hak
umum.
                                               dasar apabila peng eluaran pemerintah pusat
                                               untuk sektor pertanian pada APBN 2005
                                               dianggarkan hanya Rp 3,7 triliun. Kabinet
4.      Penutup: Upaya Pemenuhan
                                               Indonesia Bersatu pimpinan Presiden SBY
        Hak-Hak Dasar
                                               senantiasa akan ditunggu komitmennya,
    Berdasarkan analisis dan penjelasan        apalagi telah secara gamblang disebutkan
pada bagian sebelumnya, tidak terlalu salah    bahwa salah satu strategi pemba       ngunan
apabila disimpulkan bahwa anggaran negara      yang ditempuhnya adalah revitalisasi
yang tidak mampu memenuhi hak-hak              pertanian dan pembangunan pedesaan
dasar masyarakat juga disebabkan lemahnya      untuk       dapat     berkontribusi      pada
akses dan kontrol masyarakat madani,           pengentasan kemiskinan. Strategi ini wajib
                                  i
disamping buruknya kepedulian (gnorance),      disertai pembenahan kelembagaan pedesaan
perhatian dan pemihakan kalangan               yang pernah amat dibanggakan pada masa
masyarakat politik. Para wakil rakyat yang     lalu seperti lumpung pangan pedesaan,
duduk dalam Komisi Anggaran nampaknya          penyuluhan pertanian, pos pelayanan
tidak kuasa memikul beban harus mampu          terpadu (posyandu), usaha peningkatan gizi
mewakili kepentingan konstituten mereka        keluarga (UPGK), sistem kewaspadaan
yang demikian beragam. Sedangkan               pangan dan gizi (SKPG), kader keluarga
kalangan pejuang hak-hak dasar masyarakat,     berencana dalam skema norma keluarga
dari level perguruang tinggi, lembaga


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                         81
         Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

kecil bahagia sejahtera (NKKBS) dan            negara yang lebih berpihak pada rakyat.
sebagainya.                                    Perjuangan pemenuhan hak-hak dasar
                                               masyarakat perlu dilanjutkan pada fase
     Demikian pula, alokasi anggaran untuk
                                               implementasi dan pengawasan anggaran
memajukan pendidikan nasional pada tahun
                                               negara.
2005 ini tercatat sekitar Rp 21,5 triliun,
suatu nominal yang cukup signifikan,                 Falsafah keadilan (dan pemerataan)
walaupun masih cukup jauh untuk                masih         sangat      relevan     untuk
memenuhi amanat undang-undang sistem           memperjuangkan hak-hak dasar masyarakat
pendidikan nasional sebesa 20 persen dari
                           r                                   ran
                                               melalui angga negara. Hampir seluruh
PDB. Demikian pula, alokasi anggaran           lapisan masyarakat dapat menarik
untuk pembangunan sektor kesehatan yang        kesimpulan bahwa penebangan liar (illegal
mencapai Rp 7,4 triliun tentu diharapkan       logging) dan pencurian ikan (illegal fishing)
mampu dijadikan andalan untuk penyediaan       telah menghancurkan sektor penting itu
                                               pasti mengusik rasa keadilan dan
kesehatan dasar yang dapat dinikmati
                                               mengacaukan sistem insentif yang telah
langsung masyarakat banyak. Walaupun
                                               dengan susah payah dirumuskan di tingkat
masih terdapat beberapa pos penting
                                               kebijakan. Dengan menurunnya anggaran
anggaran negara di sektor lain yang
                                               negara pada sektor-sektor vital tersebut,
berhubungan dengan pemenuhan hak-hak           maka hal yang perlu menjadi agenda
dasar masyarakat dan tidak tercantum           pemikiran dan rencana tindak ke depan
dalam kategori di atas seperti pos bantuan     adalah bagaimana meningkatkan fungsi
sosial, penanggulangan bencana dan lain-                                an
                                               keadilan dan pemerata pada anggaran
lain, angka tersebut masih jauh                negara, yang sekaligus mampu bersinergi
dibandingkan dengan alokasi pembayaran         dengan upaya stimulus perekonomian dan
bunga utang dalam negeri dan luar negeri       bahkan referensi berharga bagi dunia usaha
yang mencapai sekitar Rp 64 triliun.           dan masyarakat awam. Sekaranglah para elit
     Skala prioritas kebijakan dan upaya       eksekutif       dan      legislatif    wajib
peningkatan efisiensi belanja barang,          mengalokasikan anggaran negara yang
belanja pemeliharaan, belanja perjalanan       memadai dan berkeadilan untuk memenuhi
dan lain-lain wajib dilaksanakan. Kalangan     hak-hak dasar rakyat, terutama memajukan
masyarakat madani perlu memperjuangkan         sistem pendidikan dan sistem (pelayanan)
                                               kesehatan, serta tidak tergantung pada
hak-hak dasar masyarakat tersebut, mulai
                                               seberapa besar komponen tersebut
dari fase perencanaan pembangunan,
                                               terakomodasi       dalam      skema    dana
alokasi anggaran dan bahkan pelaksanaan
                                               kompensasi kenaikan harga bahan bakar
anggaran itu sendiri. Negara yang berdaulat
                                               minyak (BBM).
akan melalui fase-fase perdebatan setiap
jengkal keputusan alokasi anggaran yang
alot    dan       melelahkan.     Maksudnya,   Referensi
perjuangan perbaikan alokasi anggaran
                                               Arifin, Bustanul. 2005a. “Bank Indonesia
melalui fase legislasi anggaran bersama para
                                                      dan Tanggung Jawab Defisit
wakil rakyat adalah salah satu saja dari
                                                      Anggaran”. Makalah pada Seminar
aspek pembenahan reformasi anggaran


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                         82
          Anggaran Negara dan Pemenuhan Hak-Hak Dasar

      Ikatan Akuntan Indonesia (IAI)                  1251-1288
      Kompartemen Akuntan Sektor                Menard, Claude (ed.). 2000. Institutions,
      Publik “Pengelolaan Keuangan                  Contracts and Organizations: Perspectives
      Negara: Perspektif Indonesia”, 3              from New Institutional Economics.
      Februari 2005 di Jakarta                      London: Edward Elgar.
Arifin, Bustanul. 2005b. “Constrains and        Narayan, Deepa. 1999. Bonds and Bridges:
       Opportunities and Steps for                   Social Capital and Poverty. Policy
       Institutional Reform in Providing             Research Working Paper 877.
       Rewards for Environmental Services            Washington, D.C.: The World Bank.
       in Indonesia” RUPES Working
       Paper. World Agroforestry Center
       (ICRAF) Southeast Asia. Bogor-           Woolcock, Michael and Deepa Narayan.
       Indonesia                                     2000. “Social Capital: Implications
Badan      Perencanaan    Pembangunan                for Development Theory, Resea   rch,
     Nasional (Bappenas).       2004.                and Policy” World Bank Research
     Undang-Undang Nomor 36/2004                     Observer. Vol. 15(2), 2000. pp: 51-
     tentang Anggaran Pendapatan dan                 62.
     Belanja Negara Tahun Anggaran
     2005. Jakarta: Bappenas.
Badan     Perencanaan      Pembangunan
     Nasional (Bappenas). 2005. Rencana
                  ngka Menengah Nasional
     Pembangunan Ja
     2005-2009. Jakarta: Bappenas.
Departemen Keuangan.        2004.     Nota
     Keuangan dan Rancangan Anggaran
     Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)
     2005. Jakarta: Departemen Keuangan.
Departemen Keuangan. 2005. Rancangan
     Anggaran Pendapatan danBelanja Negara
     Perubahan (APBN-P) 2005. Jakarta:
     Departemen Keuangan.
Grootaert, Christiaan. 1999. “Social Capital,
      Household Welfare, and Poverty in
      Indonesia.” Policy Research Working
      Paper 2148. Washington D.C.: World
      Bank.
Knack, Stephen and Philip Keefer. 1997.
     “Does Social Capital Have an
     Economic Pay-Offs? Quarterly Journal
     of Economics, November 1997. pp:


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6 (1), April 2005                                          83
       Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia




   Perkembangan Indikator Ekonomi dan
   Bisnis Indonesia Triwulan II 2005 dan
              Kecenderungan
           Pada Triwulan III 2005

                                    Enny Sri Hartati


     Perkembangan indikator fundamental
                                                         Banyak faktor yang mempengaruhi
makroekonomi Indonesia selama triwulan
                                                    perkembangan indikator makro tersebut,
II 2005, belum menunjukkan perbaikan
                                                    baik faktor internal maupun faktor
yang berarti. Walaupun selama triwulan I
                                                    eksternal. Faktor internal yang diidentifikasi
2005 BPS mencatat ekonomi mampu
                                                    menjadi sumber masalah diantaranya adalah
tumbuh 6,35 % namun beberapa
                                                    kontroversi kebijakan subsisdi BBM,
perkembangan sektor moneter maupun riil
                                                    kebijakan ekonomi yang masih adhoc atau
masih menjadi catatan penting. Stance
                                                    belum menyentuh pada persoalan
kebijakan moneter masih dipertahankan
                                                    substansial, rendahnya kapasitas produksi
ketat (tight bias). Hal ini terlihat tingkat suku
                                                    dan daya saing ekspor Indonesia. Sementara
bunga SBI masih mengalami kenaikkan
                                                    faktor eksternal yang belum kondusif
untuk mengerem depresiasi rupiah dan
                                                    diantaranya adalah adanya kenaikan suku
tekanan inflasi. Sementara perkembangan di
                                                    bunga Fed, jatuhnya bursa global dan
sektor riil, walau konon telah terjadi
                                                    regional serta tingginya harga minyak dunia.
peningkatan Investasi namun belum
                                                    Disamping faktor ekonomi ada faktor non
berdampak signifikan terhadap penyerapan
                                                    ekonomi yang mberpengaruh terhadap
tenaga kerja dan pegurangan kemiskinan.
                                                    kinerja makro ekonomi. Yaitu ancaman
Bahkan beberapa indikator tingkat
                                                    stabilitas keamanan sehubungan dengan
kesejahteraan masyarakat yang tercermin
                                                    merebaknya berbagai rumor bom dan hiruk
dari indeks nilai tukar petani justru
                                                    pikuknya proses Pilkada yang banyak
mengalami penurunan. Demikian juga
                                                    berubah menjadi kerusuhan Perkembangan
pertumbuhan permintaan domestik juga
                                                    indikator moneter dan sektor riil selama
masih mengalami perlambatan.
                                                    triwulan II 2005 dan kecenderungannya

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                 84
      Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


secara rinci di bahas dalam ulasan berikut      tembakau sebesar 1,17% (m-t-m), disusul
ini.                                            kelompok bahan makanan 0,73% (m-t-m),
                                                kelompok pangan 0,40 (m-t-m), kelompok
                                                kesehatan 0,32 (m-t-m) dan kelompok
                                                perumahan 0,25% (m-t-m). Dengan
1.      Inflasi
                                                demikian dapat disimpulkan selama
     Setelah mengalamai tekanan harga yang      triwulan II 2005, kelompok makanan jadi,
sangat hebat selama triwulan I 2005 sebagai     minuman, rokok dan tembakau merupakan
dampak kebijakan kenaikkan harga BBM,           kontributor utama kenaikan inflasi.
mulai bulan April 2005, tekanan inflasi telah
menunjukkan penurunan yang cukup                     Disamping itu, jika diperhatikan laju
signifikan. Perkembangan inflasi bulanan        inflasi tahunan selama triwulan II 2005 juga
melemah dari 1,91% (m-t-m) pada bulan           menunjukkan kecenderungan penurunan.
Maret menjadi 0,34% (m-t-m) pada bulan          Hal tersebut mengindikasikan bahwa inflasi
April, atau lebih rendah 1,57%.                 lebih disebabkan oleh faktor non
Kecenderungan penurunan harga terus             fundamental seperti adminstered price dan
berlanjut sampai bulan Mei 2005, dimana         volatile food akibat siklus musiman pada
inflasi hanya mencapai 0,21%, dan bulan         produksi pertanian. Buktinya, penyumbang
Juni sedikit meningkat kembali menjadi          inflasi terbesar adalah kelompok jasa
0,48%. Walaupun ada kecenderungan               transportasi dan komunikasi sebagai akibat
melemah, namun secara tahunan inflasi           kenaikan harga BBM dan tarif angkutan.
bulan april masih tercatat sebesar 8,12% (y-
                                                     Dengan           melihat        berbagai
o-y). Demikian juga pada bulan Mei dan
                                                kecenderungan diatas, pada triwulan III
juni, inflasi masih mencapai 7,42% dan
                                                2005 kedepan inflasi diprediksikan akan
6,83%. Dengan demikian selama triwulan II
                                                kembali mengalami tekanan. Terutama
2005, laju inflasi secara bulanan (mtm)
                                                kenaikan harga pada kelompok makanan
sebesar 1,03% dan secara tahunan (yoy)
                                                jadi, minuman, rokok, dan tembakau. Hal
rata-rata sebesar 7,46%.
                                                tersebut dipicu oleh pengumuman
     Kelompok barang yang memberikan            pemerintah yang menaikkan harga jual
sumbangan inflasi terbesar pada bulan april     eceran (HJE) rokok yang berlaku tanggal 1
adalah kelompok perumahan, air, listrik, gas    Juli 2005. Apalagi jika kasus gula pasir tidak
dan bahan bakar, yaitu sebesar 0,61% (m-t-      tertangani dengan baik, maka akan semakin
m), kelompok makanan jadi, minuman,             menyebabkan         kelompok       makanan
rokok & tembakau sebesar 0,57% (m-t-m)          mengalami inflasi cukup tinggi. Faktor
dan kelompok transportasi dan komunikasi        pendorong terjadinya tekanan inflasilainnya
& jasa keuangan sebesar 0,44% (m-t-m).          adalah faktor musiman. Dimana pada
Sementara pada bulan Juni, kenaikan             beberapa komoditas pertanian sudah mulai
tertinggi utamanya dialami oleh kelompok        berhenti panen. Akibatnya, pasokan
makanan jadi, minuman, rokok dan                komoditas pertanian itu berkurang di


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                              85
      Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


pasaran sehingga memicu kenaikan harga. oleh adanya tahun ajaran baru dan rencana
Disamping kelompok makanan, kelompok    pemberian gaji PNS ke-13.
pendidikan dan lainnya juga akan
mengalami tekanan. Hal tersebut dipiicu
    Gambar 1. Perkembangan Inflasi Bulanan (m-t-m) dan Tahunan (y-o-y),
               Januari 2004 – Juni 2005



          % m-t-m                                                                                                           % y-o-y
        2.50                                                                                                                          10.00
                                                                                                                                      9.00
        2.00
                                                                                                                                      8.00
                                                                                                                                      7.00
        1.50
                                                                                                                                      6.00
        1.00                                                                                                                          5.00
                                                                                                                                      4.00
        0.50
                                                                                                                                      3.00
                                                                                                                                      2.00
        0.00
                                            May




                                                                                                                          May
                                                                      Sept




                                                                                         Des
                Jan-04




                                                                                               Jan-05
                                     Apr




                                                                                                                    Apr
                         Feb
                               Mar




                                                                                                        Feb
                                                                                                              Mar
                                                                             Okt
                                                               Ags.
                                                  Jun




                                                                                                                                Jun
                                                        Juli




                                                                                   Nov




                                                                                                                                      1.00
       -0.50                                                                                                                          -
                                                                      Bulan

                                           Inflasi (m to m) (%)                          Inflasi (y to y) (%)


    Sumber : Statistik Ekonomi dan Keuangan, BI


     Dari sisi fundamental, faktor utama                                      rupiah akan berdampak cukup besar
yang akan mempengaruhi inflasi ke depan                                       terhadap inflasi melalui barang-barang
utamanya berasal dari pergerakan nilai                                                  e
                                                                              impor ( xchange rate passthrough). Ditambah
rupiah yang masih berada pada tingkat yang                                    dengan adanya kenaikkan suku bunga SBI,
tinggi dan adanya ekspektasi inflasi dengan                                   tentunya membuat ekspektasi inflasi
adanya kenaikkan harga bahan bakar                                            masyarakat ke depan semakin tinggi. Dari
minyak dunia. Depresiasi rupiah akan                                          faktor non fundamental, tekanan inflasi
terkait dengan kecenderungan peningkatan                                      terutama bersumber dari perkiraan
suku bunga dan munculnya ekspektasi                                           kenaikan administered prices seperti tarif dasar
depresiasi lebih lanjut. Tekanan depresiasi                                   listrik (TDL) dan transportasi. Kesemuanya

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                                                                86
      Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


itu bermuara pada semakin besarnya              Pertamina membutuhkan sekitar 1,5 miliar
tekanan inflasi triwulan III-2005 kedepan.      dolar AS. Akibatnya permintaan Pertamina
                                                terhadap dolar bisa mencapai 50 persen dari
     Sementara itu, seiring dengan
                                                total kebutuhan dolar di pasar uang. Cukup
meningkatnya pertumbuhan ekonomi,
                                                besarnya kebutuhan akan dolar ini menjadi
potensi tekanan inflasi dapat berasal dari
                                                faktor penekan bagi rupiah, belum lagi utang
interaksi antara permintaan dan penawaran
                                                valuta asing beberapa perusahaan jatuh
(output gap) yang juga sudah muncul.
                                                tempo. Sementara pasokan dolar relatif
Namun, tekanan inflasi diperkirakan masih
                                                stagnan karena kinerja ekspor masih tumbuh
lebih bersumber dari sisi penawaran dengan
                                                moderat akibat lemahnya daya saing produk
membengkaknya biaya produksi. Sedangkan
                                                domestik.
dari sisi permintaan pengaruhnyatidak terlalu
signifikan, karena daya beli masyarakat masih         Sebenarnya, nilai tukar beberapa mata
relatif rendah.                                 uang kuat dunia seperti Yen dan Euro juga
                                                mengalami depresiasi terhadap dolar. Namun,
                                                depresiasi nilai tukar rupiah, jauh lebih besar
2. Nilai Tukar
                                                dibandingkan depresiasi nilai tukar mata uang
     Sejak triwulan I tahun 2005, rupiah        negara-negara lain. Akibatnya indeks Real
memang sudah mengalami depresiasi yang          Effective Exchange Rate (REER) Indonesia
diiringi dengan volatilitas yang cukup tajam.   dengan partner dagang terus menurun. Pada
Kondisi ini masih terus berlanjut sampai        bulan Juni, REER menurun 0,36 poin dari
dengan triwulan II 2005. Pada bulan Juni,       83,39 bulan Mei menjadi 83,03. Kondisi
rupiah rata-rata melemah 150 poin, yaitu dari   tersebut menyebabkan tingkat competitiveness
posisi Rp9480 per dolar pada bulan Mei          (daya saing) produk-produk Indonesia secara
menjadi Rp9631per dolar. Demikian juga          riil menjadi menurun.
secara point to point rupiah mencapai
                                                     Oleh karenanya, utuk triwulan III
Rp9761 per dolar. Sementara itu, rata-rata
                                                kedepan rasanya sangat sulit untuk mencapai
          s
volatilita pergerakan rupiah menunjukkan
                                                nilai tukar rupiah berada pada posisi seperti
kenaikan sebesar 0,68% dari 0,39% pada
                                                yang diasumsikan APBN. Sulitnya otoritas
bulan Mei menjadi 1,07% pada bulan juni.
                                                moneter membuat stabilisasi nilai tukar rupiah
     Dari sisi fundamental, melemahnya          tersebut, dipengaruhi oleh beberapa hal.
rupiah tentunya disebabkan karena besarnya      Pertama, kenaikkan suku bunga Fed secara
permintaan valas yang tidak sebanding           terus menerus. Dalam setahun terakhir the
dengan sisi penawaran. Kebutuhan valas          fed telah melakukan sembilan kali kenaikan
utamanya untuk pembayaran transaksi impor                      eu
                                                suku bunga. Kd a, kenaikkan harga minyak
dan kewajiban pembayaran utang luar negeri      dunia. Besarnya kebutuhan impor minyak,
korporat maupun perbankan. Permintaan           mendorong kebutuhan valas yang sangat
terhadap dolar meningkat tajam menyusul         besar, sementara pasokan valas sangat
kenaikan harga minyak dunia. Untuk
                                                terbatas. Kesenjangan permintaan dan
mencapai stok aman ke level 22 hari,
                                                penawaran terhadap dolar ini memberikan

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                              87
      Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


tekanan pada melemahnya rupiah. Sementara,                                                               terbatas mengingat cadangan devisa sudah
kemampuan bank sentral Indonesia                                                                         terus tergerus. Pada bulan Juni posisi
melakukan intervensi di pasar untuk bisa                                                                 cadangan devisa hanya tinggal sekitar US$34
menjaga rupiah agar tidak terus terpuruk juga                                                            miliar.
           Gambar 2. Perkembangan Nilai Tukar Rupiah Terhadap Dolar AS

         10000
          9800

          9600
          9400

          9200
          9000
          8800
          8600
          8400

          8200
          8000
                 02/01/03

                            02/03/03

                                       02/05/03

                                                  02/07/03

                                                             02/09/03

                                                                        02/11/03

                                                                                   02/01/04

                                                                                              02/03/04

                                                                                                         02/05/04

                                                                                                                    02/07/04

                                                                                                                               02/09/04

                                                                                                                                          02/11/04

                                                                                                                                                     02/01/05

                                                                                                                                                                02/03/05

                                                                                                                                                                           02/05/05

                                                                                                                                                                                      02/07/05
     Sumber: www.bi.go.id., diolah.


3. Suku Bunga                                                                                            menjadi 7,70% dan SBI 3 bulan meningkat
                                                                                                         20 bps dari 7,31% menjadi 7,51%. Sampai
    Dengan tingginya tekanan inflasi da   n
                                                                                                         bulan Juni 2005, suku bunga SBI 1 bulan
depresiasi rupiah pada triwulan I 2005,
                                                                                                         meningkat kembali sebesar 30 bps dari
Bank Indonesia (BI) terpaksa melakukan
                                                                                                         7,95% bulan Mei menjadi 8,25%.
pengetatan moneter dengan menaikkan
                                                                                                         Sedangkan suku bunga SBI 3 bulan hanya
tingkat suku bunga. Suku bunga instrumen
                                                                                                         meningkat pada bulan mei saja menjadi
moneter (SBI) selama bulan April sampai
                                                                                                         8,05%, tapi pada bulan juni masih belum
Juni 2005 tercatat masih terus meningkat.
                                                                                                         berubah. Hal yang sama terjadi untuk suku
Tapi bisa dikata kan kenaikkan suku bunga
                                                                                                         bunga FASBI yang meningkat 25 bps dari
SBI ini tidak terlalu diikuti oleh kenaikan
                                                                                                         7,00% menjadi 7,25% pada bulan april,
suku bunga lainnya secara signifikan,
                                                                                                         dan tetap bertahan sampai bulan juni.
bahkan suku bunga kredit masih cenderung
                                                                                                         Perkembangan tersebut diiringi pula oleh
menurun.                                                                                                 kenaikan suku bunga JIBOR 1 bulan yang
    Pada bulan April, suku bunga SBI 1                                                                   naik sebesar 19 bps dari 7,45% menjadi
bulan meningkat 26 bps dari 7,44%                                                                        7,64% pada bulan april. Dengan k  enaikan

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                                                                                                                   88
      Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


kembali SBI 1 bulan pada bulan Mei dan            Sementara itu, pada bulan april 2005
Juni, mengakibatkan suku bunga JIBOR 1       suku bunga simpanan (deposito) hanya
bulan meningkat sebesar 46 bps dari posisi   meningkat tipis. Suku bunga deposito 1
7,87% pada bulan Mei menjadi 8,33%.          bulan pada bulan Mei menunjukkan
kenaikan sebesar 18 bps dari 6,58% bulan     konsumsi keduanya sama –sama menurun
April menjadi 6,7 % Sementara suku bunga     sebesar 6 bps menjadi 13,68% dan 16,17%.
deposito 3 bulan meningkat 44 bps
                                                   Dampak kenaikan suku bunga SBI
menjadi 7,31%. Sedangkan suku bunga
                                             memang       kurang    terlihat    dalam
tabungan mengalami penurunan tipis
                                             pembentukan suku bunga deposito dan
sebesar 2 bps menjadi 4,16%. Walaupun
                                             kredit. Suku bunga deposito hanya naik
mengalami penurunan suku bunga, n   amun
BI telah menaikan suku bunga penjaminan      tipis, dan suku bunga kredit masih
dari 7,81% menjadi 8,05% untuk simpanan      cenderung menurun. Masih berlanjutnya
satu bulan dalam rupiah. Sedangkan untuk     tren penurunan suku bunga kredit ditengah
simpanan dolar AS menjadi 2,75%. Di sisi     kenaikan suku bunga instrumen moneter
lain, suku bunga kredit masih cenderung      diharapkan     akan   kondusif     dalam
menurun. Suku bunga kredit modal kerja       mendorong pembiayaan sektor riil.
menurun sebesar 11 bps dari 13,31% bulan     Disamping itu, juga akan menurunkan
April menjadi 13,20% pada bulan Mei.         spread antara suku bunga simpanan dan
Demikian pula suku bunga investasi dan       suku bung a kredit.


       Gambar 3. Perkembangan Suku Bunga SBI, Simpanan dan Kredit (%)




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                      89
       Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia



                        20.00
                        18.00
                        16.00
                        14.00
       Suku Bunga (%)




                        12.00
                        10.00
                        8.00
                        6.00
                        4.00
                        2.00
                          -
                                         Feb

                                                 Mar




                                                                                                                            Feb

                                                                                                                                  Mar
                                                             May

                                                                   Jun




                                                                                                                                              May
                                                                                         Sept




                                                                                                             Des
                                Jan-04




                                                                                                                   Jan-05
                                                       Apr




                                                                                                                                        Apr
                                                                         Juli




                                                                                                Okt
                                                                                Ags.




                                                                                                       Nov
                                               SBI (1bln) (%)                                         Simpanan Berjangka (1 bln) (%)
                                               Tabungan (%)                                           Kredit KMK (%)
                                               Kredit Investasi (%)                                   Kredit Konsumsi (%)


     Sumber : Statistik Ekonomi dan Keuangan, BI
     Kenaikkan suku bunga SBI secara                                                   bunga kredit akan sangat positif terhadap
bertahap tersebut dimaksudkan dalam                                                    pembiayaan sektor riil dan meningkatkan
upaya pencapaian sasaran inflasi jangka                                                fungsi intermediasi perbankan. Namun
menengah panjang melalui penyerapan                                                    untuk suku bunga SBI, rasanya masih akan
likuiditas. Lelang SBI pada triwulan I 2005                                            dipertahankan untuk menjaga likuiditas
telah menyerap likuiditas secara optimal                                               perekonomian terutama untuk mengerem
dengan dampak ke suku bunga yang relatif                                               laju depresiasi rupiah. Namun, satu catatan
minimal. Buktinya, suku bunga SBI 1 dan                                                penting perbedaan antara suku bunga SBI
SBI 3 bulan bulan mengalami kenaikan                                                   dengan suku bunga kredit tidak boleh
cukup signifikan, sementara suku bunga                                                 terlalu lebar. Hal tersebut akan memicu
perbankan bergerak dengan arah yang                                                    terjadinya disintermediasi perbankan. Para
berbeda dan dengan kecepatan yang                                                      bankir lebih tertarik menaruh dana pihak
menurun. Dimana suku bunga deposito                                                    ketiga dalam bentuk SBI daripada
relatif stabil kendatipun ruang dari sisi                                              penyaluran kredit ke masyarakat.
penjaminan masih cukup lebar. Bahkan
suku bunga kredit masih menurun,
walaupun penurunannya masih              relatif                                       4. Uang Beredar
terbatas.                                                                                 Posisi uang pimer mulai bulan Mei
    Ke depan dalam triwulan III 2005,                                                  kembali naik, setelah selama lebih dari
sinyal positif tersebut diharapkan masih                                               empat bulan mengalami penurunan.
dapat terus berlanjut. Penurunan suku                                                  Kenaikkan uang beredar ini disebabkan

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                                                                      90
      Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


           u
kenaikan j mlah uang kartal yang diedarkan     Kontraksi OPT tersebut       berasal dari
(UYD) selama bulan mei mencapai 101,2          kontraksi FASBI sebesar Rp8,77 triliun.
triliun. Pada akhir Juni, posisi uang primer         Sementara itu, posisi M2 pada akhir
tercatat meningkat sebesar Rp 9,19 triliun     Mei juga meningkat sebesar Rp1,93 triliun
menjadi Rp 198,42 triliun. Posisi sementara    dari Rp1044,25 triliun pada bulan April
test date rata-rata uang primer bulan Juni     menjadi Rp1046,19 triliun atau secara
(GWM 5%) adalah Rp169,30 triliun atau          tahunan M2 tumbuh sebesar 9,78%.
tumbuh 10,9%, y    -o-y. Sementara itu, bila   Peningkatan M2 karena naiknya M1 sebesar
menggunakan ketentuan GWM baru (8%),           Rp6,20 triliun, yaitu bersumber dari
test date sementara uang primer adalah         kenaikan uang giral sebesar Rp6,51 triliun
Rp188,71 triliun. Dengan demikian, jumlah      dan      menurunnya uang kuasi sebesar
uang beredar masih berada dibawah target       Rp4,26 triliun. Penurunan uang kuasi
indikatifnya.                                  dikarenakan adanya penurunan tabungan
     Dilihat dari sisi komponennya,            rupiah sebesar Rp3,71. Faktor-faktor yang
peningkatan uang primer tersebut               mempengaruhi peningkatan M2 tersebut
bersumber dari naiknya uang kartal sebesar     utamanya disebabkan oleh pengaruh
Rp2,20 triliun dan meningkatnya saldo giro     ekspansi tagihan perbankan pada sektor
positif bank di BI sebesar Rp4,27 triliun.     swasta (Claim on Business Sector/CBS),
Dilihat      dari          -faktor
                      faktor         yang      ekspansi tagihan bersih kepada pemerintah
mempengaruhinya, peningkatan uang              ( Net Claims on Government/NCG) dan
primer lebih disebabkan dari adanya            peningkatan rekening lain-lain (Net Other
ekspansi tagihan bersih kepada pemerintah      Item/NOI). Sedangkan Aktif Luar Negeri
(Net Claims on Government/NCG) sebesar         Bersih (Net Foreign Asset /NFA) justru
Rp18,89 triliun yang diimbangi oleh            mengalami kontraksi sebesar Rp27,60
Operasi Pasar Terbuka (OPT) yang               triliun    menjadi     Rp256,24    triliun.
mengalami kontraksi sebesar Rp6,12 triliun.

    Gambar 4. Perkembangan Jumlah Uang Beredar (Miliar Rp)




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                          91
       Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


         M1 (miliar Rp)                                                                                        M2 (miliar Rp)
      260,000                                                                                                               1,060,000
      255,000
                                                                                                                                 1,040,000
      250,000
      245,000                                                                                                                    1,020,000
      240,000                                                                                                                    1,000,000
      235,000
      230,000                                                                                                                    980,000
      225,000                                                                                                                    960,000
      220,000
                                                                                                                                 940,000
      215,000
      210,000                                                                                                                    920,000




                                                                             Okt
                                                        Juli
                          Feb
                                Mar




                                                                                                         Feb
                                                                                                               Mar
                 Jan-04




                                                                                                Jan-05
                                                  Jun
                                            May




                                                                                                                           May
                                                                                          Des
                                                                      Sept
                                                               Ags.
                                      Apr




                                                                                                                     Apr
                                                                                    Nov
                                                                M1                 M2


   Sumber : Statistik Ekonomi dan Keuangan, BI


5. Indeks Harga Saham Gabungan                                               berbagai media menunjukkan banyak
   (IHSG)                                                                    laporan rugi laba bebeberapa perusahaan
                                                                             yang go publik mengalami penurunan
     Kondisi pasar saham selama triwulan II
                                                                             profit. Hal ini tentunya mempengaruhi
mengalami penurunan yang cukup
                                                                             estimasi calon investor untuk menanamkan
signifikan. Indikasi nya adalah terjadinya
                                                                             modalnya. Kedua, kebijakan otoritas
penurunan        volume      saham       yang
                                                                             moneter yang cenderung ketat. Pada
diperdagangkan dan perkembangan Indeks
                                                                             triwulan II 2005, suku bunga SBI ternyata
Harga Saham Gabungan (IHSG) di bursa
                                                                             mengalami kenaikan kembali, padahal
efek Jakarta (BEJ). Volume perdagangan
                                                                                                           BN
                                                                             sudah melampaui target AP 2005 yakni
Saham di BEJ selama triwulan II menurun
                                                                             8,0%. Dengan tingginya suku bunga, calon
cukup drastis, dari sekitar 24 miliar lembar
                                                                             Investor akan mempunyai alternatif untuk
saham pada akhir maret, menjadi rata   -rata 6
                                                                             menyimpan dananya pada perbankan.
miliar selama triwulan II. Sementara IHSG
                                                                             Ketiga, anjloknya nilai kurs rupiah terhadap
juga menurun pada kisaran dibawah 1.100.
                                                                             dolar AS. Rupiah telah menembus level
Padahal, sebelumnya, IHSG sempat
                                                                             psikologis jauh diatas asumsi APBN.
mencatat level tertinggi 1.150.
                                                                             Bahkan rata   -rata pada bulan juli rupiah
     Koreksi indeks saham ini terkait                                        berada pada level diatas Rp9.600 per dolar
dengan bebarapa hal yang membawa                                             AS. Bila rupiah terus anjlok, dampaknya
sentimen negatif pasar. Pertama, adanya                                      perusahaan yang masih terbebani utang
penurunan keuntungan dari beberapa                                           dolar akan mengalami penurunan laba
perusahaan domestik pada tahun 2004.                                         bersih di kuartal II tahun 2005. Keempat,
Berbagai laporan keuangan publikasi di                                       Jatuhnya bursa global dan regional akibat


Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                                                               92
         Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


kenaikan suku bunga Fed. Tren kenaikan                                                            membengkak menjadi 130 triliun. Untuk
suku bunga Fed ini membuat investor                                                               menutupi defisit anggaran, pemerintah akan
bertindak hati-hati dalam mengambil                                                               menaikkan tarif pajak dan cukai, seperti
keputusan di pasar modal. Kelima, ancaman                                                         menaikkan HJE (harga jual eceran) rokok
stabilitas keamanan sehubungan dengan                                                             sebesar 15% yang membuat dampak negatif
merebaknya berbagai rumor bom dan hiruk                                                           bagi industri rokok.
pikuknya proses Pilkada yang banyak
                                                                                                       Beberapa sentimen negatif tersebut,
berubah menjadi kerusuhan massa. Kondisi
                                                                                                  jelas akan mengganjal tren kenaikan IHSG
ini membuat pelaku bursa mengalihkan
                                                                                                  ke depan. Investor tentunya akan sangat
sebagian dananya ke pasar uang. Keenam   ,
                                                                                                  selektif dalam membeli saham atau lebih
Tingginya harga minyak dunia. Dengan
                                                                                                  memilih dengan pola perdagangan jangka
asumsi harga minyak dunia US $60 per
                                                                                                  pendek atau hit and run.
barel dengan asusmsi kurs 9.300, maka
beban subsidi bbm diperkirakan akan

Gambar 5 Perkembangan volume Saham yang diperdagangkan dan IHSG
         di Bursa Efek Jakarta, Selama Triwulan II 2005

                     30,000,000                                                                                                                  1,160.00
                                                                                                                                                 1,140.00
                     25,000,000
                                                                                                                                                 1,120.00
     ribuan lembar




                     20,000,000                                                                                                                  1,100.00



                                                                                                                                                            IHSG
                     15,000,000                                                                                                                  1,080.00
                     10,000,000                                                                                                                  1,060.00
                                                                                                                                                 1,040.00
                      5,000,000
                                                                                                                                                 1,020.00
                             0                                                                                                                   1,000.00
                                                                                                   Mei III




                                                                                                                                       Jun III
                                                                                         Mei II




                                                                                                                              Jun II
                                                                                 Mei I
                                                              Apr III




                                                                                                                      Jun I
                                                                                                             Mei IV
                                  Mar IV



                                                     Apr II
                                             Apr I




                                                                        Apr IV




                                           Volume Saham yang diperdagangkan                                              IHSG BEJ


   Sumber : Laporan Mingguan, BI
6.    Perbankan                                                                                   Ketiga (DPK), modal dan total kredit yang
                                                                                                  disalurkan menunjukkan kenaikan. Rasio
    Secara umum kondisi perbankan
                                                                                                  Loan to Deposit Ratio (LDR) dan Non
sampai dengan triwulan II 2005 telah
                                                                                                  Performing Loan (NPL) juga mengalami
menunjukkan        perkembangan     yang
                                                                                                  perbaikan. Total asset meningkat menjadi
membaik. Beberapa indikator perbankan
                                                                                                  Rp1325 triliun dan DPK meningkat
sampai dengan bulan Mei menunjukkan
                                                                                                  menjadi Rp986,7 triliun. Demikian juga
indikasi positif. Total aset, Dana Pihak
                                                                                                  jumlah kredit yang disalurkan meningkat

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                                                                                     93
      Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


menjadi Rp650,8 triliun. Indikator lainnya,                                 dan NIM masih mengalami penurunan
Loan to Deposit Ratio (LDR) pada bulan                                      kinerja. Pada bulan Mei, rasio CAR
Mei membaik sebesar 1,6% dari 51,3%                                         menurun 1,2% dari 21,2% pada bulan April
pada bulan April menjadi 52,9%. Selain itu,                                 menjadi 20%. Sedangkan Net Interest
NPL baik secara gross maupun net juga                                       Margin (NIM) menurun tipis sebesar 0,4%
mengalami kenaikan masing -masing sebesar                                   pada bulan Mei menjadi 5,6%.
1,6% dan 1,8% menjadi 7,30% (NPL gross)                                     Perkembangan yang sama terjadi pula pada
dan 3,60% (NPL net).                                                        modal perbankan yang selama bulan Mei
                                                                            menurun sebesar Rp0,4 triliun dan berada
    Disamping mengalami perbaikkan,
                                                                            pada posisi Rp117,2 triliun.
beberapa indikator penting seperti CAR


         Gambar 6. Gap antara Posisi Penghimpunan Dana dengan Kredit Yang
                   Disalurkan Perbankan, Januari 2004 – Mei 2005 (Miliar Rp)

           1,100,000

           1,000,000

                    900,000
        Miliar Rp




                    800,000

                    700,000

                    600,000

                    500,000

                    400,000
                              Jan-04




                                                                                                            Jan-05
                                                   Apr




                                                                                                                                 Apr
                                       Feb

                                             Mar




                                                                                                                     Feb

                                                                                                                           Mar
                                                                                          Okt
                                                                            Ags.
                                                         May

                                                               Jun




                                                                                                                                       May
                                                                                   Sept




                                                                                                      Des
                                                                     Juli




                                                                                                Nov




                                                         Dana Perbankan                         Kredit Perbankan


       Sumber : Statistik Ekonomi dan Keuangan, BI


     Ditambah lagi, satu hal yang sangat                                    jumlah kredit yang disalurkan mengalami
memprihatinkan adalah belum optimalnya                                      kenaikkan, namun sayangnya kenaikan
fungsi intermediasi perbankan. Hal ini                                      tersebut lebih di dominasi oleh kenaikan
terlihat jelas masih besarnya dana yang                                     pada kredit modal kerja dan kredit
menganggur (idlle fund) di perbankan. Pada                                  konsumsi. Kredit modal kerja bulan Mei
Gambar 6 terlihat jelas gap antara besarnya                                 mencapai Rp311,74 triliun atau meningkat
dana pihak ketiga dengan besarnya kredit                                    4,33%. Disusul kredit konsumsi juga
yang disalurkan perbankan. Walaupun                                         meningkat Rp6,13 triliun (3,66%) dari

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                                                               94
      Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


Rp167,50 triliun menjadi Rp173,63 triliun.     sisi justru akan semakin berdampak pada
Sementara kredit investasi hanya meningkat     penurunan produksi domestik, terutama
Rp2,44 triliun (2,01%) dari Rp121,52 triliun   pada sektor industri manufaktur. Hal
menjadi Rp123,96 triliun. Dengan tidak         tersebut dikarenakan komposisi impor
adanya investasi baru, artinya tambahan        indonesia pada triwulan I 2005 terdiri 8,45
kesempatan kerja yang dapat diciptakan         persen impor barang konsumsi, 13,75
juga akan sangat minim sekali.                 persen impor barang modal dan 77,8
                                               persen bahan baku penolong. Tingginya
                                               ketergantungan terhadap impor bahan baku
7. Sektor Eksternal                            tersebut dipastikan akan mengakibatkan
     Sejak tahun 2004, neraca perdagangan      penurunan indeks produksi industri
Indonesia seolah mengalami perbaikan,          manufaktur.
karena terjadinya neraca perdagangan yang           Pada triwulan II 2005, kondisi tersebut
positif.    Namun sayangnya, perbaikan         belum jauh berbeda, dimana nilai ekspor
transaksi sektor luar negeri ini atau          Indonesia pada bulan Mei tercatat baru
kenaikan net ekspor lebih disebabkan oleh      meningkat sedikit sebesar 6,73% (mtm)
adanya perlambatan pertumbuhan impor.          atau US $0,45 miliar dari US $6,75 menjadi
Dibandingkan dengan triwulan IV 2004,          US $7,21 miliar. Relatif lambatnya kinerja
selama triwulan I 2005 impor mengalami         ekspor ini disebabkan penurunan ekspor
penurunan sebesar 0,49 persen (qtq).           migas sebesar 9,67% dari US $1,55 miliar
Impor yang selama tahun 2004, tumbuh           bulan April menjadi US $1,40 miliar.
rata-rata berkisar 20-24 persen, pada          Sedangkan ekspor nonmigas hanya naik
triwulan I 2005 hanya tumbuh sebesar           tipis US $5,80 miliar. Ekspor masih tumbuh
15,38 persen. Akibatnya pertumbuhan net-       terbatas dan lebih bertumpu pada
ekspor meningkat tajam dari negatif 31,5       komoditas berbasis sumber daya alam dan
persen pada tahun 2004 menjadi sekitar         produk industri yang terkait dengan hasil
positif 5 persen pada tahun triwulan I 2005.   pertanian. Penurunan yang terjadi pada
     Penurunan impor yang cukup drastis        ekspor migas berasal dari turunnya ekspor
ini, menjadi buah simalakama dalam             minyak mentah sebesar 17,10% menjadi US
perekonomian. Satu sisi peningkatan net        $0,53 miliar.
ekspor akan berakibat penurunan beban
defisit neraca pembayaran. Namun dilain
               Gambar 7. Pertumbuhan Ekspor dan Impor




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                           95
      Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


                                        Pertumbuhan Ekspor & Impor (YoY)
                        %
                        35
                                                               32.0

                        30

                                              25.2                                          Impor
                        25                                                    27.1


                        20
                                                              17.1
                                                                                                        15.4
                                 15.4                                             13.7
                        15
                                                                                                        13.4

                        10
                                                                             Ekspor

                         5                  2.0
                               1.2

                         0
                             Q1-04            Q2              Q3                  Q4                 Q1-05




   Tabel 1. Perkembangan Ekspor- Impor Indonesia (Juta US $)

                                                                                            %               %
                                               Nilai FOB/CIF
                                                                                      Perubhn        Perubhn           % Peran
        Keterangan             April          Mei         Jan –           Jan -            Mei           Jan-Mei thd total Jan-
                             2005          2005      Mei 20 04        Mei 04                                       Mei 2005
                                                                                    2005 thd april 2004 thd 2005
                                                                                        2005
                                6.754,9      7.209,9      25.903,7       33.879,1             6,17             30,79     100,00
     Total Ekspor, Fob
                                1.554,0      1.403,6       6.080,8        7.313,9           -10,55             20,28      21,59
     Migas
                                 647,8            536,7    2.541,9        3.124,5           -17,16             22,92        9,22
      Minyak Mentah
                                 160,4            187,9     648,9          698,5             17,58              7,64        2,06
      Hasil Minyak
                                 745,8            679,0    2.890,0        3.490,9           -10,82             20,79      10,30
      Gas
                                5.200,9      5.806,3      19.822,9       26.565,2            11,20             34,01      78,41
     Non Migas


                                5.024,1      4.964,7      17.181,0       23.568,9            -1,18             37,18     100,00
     Total Impor, Cif
                                1.480,1      1.269,6       4.167,1        6.503,5           -14,22             56,07      27,59
     Migas
                                 648,0            723,3    2.407,9        3.192,6            11,62             32,59      13,54
      Minyak Mentah
                                 832,1            542,8    1.756,3        3.307,1           -34,77             88,30      14,03
      Hasil Minyak
                                     0,0            3,5       2,9             3,8           100,00             31,03        0,02
      Gas
                                3.544,0      3.695,1      13.013,9       17.065,4             4,26             31,13      72,41
     Non Migas

 Sumber : Bank Indonesia



                                                               juga masih menurun sebesar 1,18% dari
    Demikian juga dari sisi impor, pada
                                                               US $5,02 miliar menjadi US $4,96 miliar.
bulan Mei secara keseluruhan nilai impor

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                                                96
      Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


Penurunan ini disebabkan oleh penurunan          utang luar negeri swasta, aliran keluar
impor migas sebesar 14,22% dari US $1,48         investasi    portofolio, dan     belum
miliar pada bulan April menjadi US $1,27         membaiknya aliran modal masuk khususnya
miliar. Penurunan impor migas ini berasal        FDI (Tabel 9)
dari penurunan impor hasil minyak sebesar
                                                      Sementara itu, posisi utang luar negeri
34,77% atau sebesar US $0,29 miliar.
                                                 Indonesia pada bulan Mei sedikit
Konon adanya penurunan impor hasil
                                                 mengalami penurunan sebesar 0,75% (US
migas ini, yang dibuat justifikasi pertamina
                                                 $1,04 miliar) dari posisi US $138,56 miliar
terjadinya kelangkaan BBM di pasar
                                                 bulan April menjadi US$137,51 miliar.
domestik. Padahal tercatat impor minyak
                                                 Penyebabnya adalah menurunnya posisi
mentah masih meningkat sebesar 11,62%.
                                                 utang LN pemerintah dan surat-surat
     Adanya penurunan kemampuan impor            berharga masing -masing sebesar US $0,53
Indonesia tersebut tentunya terkait dengan       miliar dan US $0,56 miliar men      jadi US
kemampuan cadangan devisa. Posisi                $78,84 miliar dan US $3,29 miliar.
cadangan devisa bersih (NIR) pada bulan          Sementara itu, utang luar negeri swasta
April hanya meningkat tipis sebesar US           meningkat sebesar US $50 juta dari US
$0,27 miliar menjadi US $25,03 miliar.           $55,33 miliar menjadi US $55,38 miliar.
Sementara itu aktiva domestik bersih             Pembayaran utang luar negeri pemerintah
(NDA) menunjukkan penurunan sebesar              pada bulan Mei mencapai US$0,92 miliar,
Rp3,94 triliun dari Rp11,60 triliun pada         yaitu untuk pembayaran pokok utang
bulan Maret menjadi Rp7,66 triliun. Kinerja      sebesar US$0,70 miliar. Sedangkan
                                 sih
neraca modal tercatat juga ma defisit            pembayaran utang utang swasta sebesar
terutama karena tingginya pembayaran             yaitu US$0,47 miliar .




    Tabel 2. Neraca Pembayaran Indonesia (Juta US $)
         Uraian          2001    2002     2003    2004
                                                                      2004                2005*




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                             97
          Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


                                                                   Tri      Triw     Triw     Triw        Triw
                                                                 wI       II       III      IV        I
                                                          2,87     2,22
Transaksi berjalan            6,901    7,822    8,106        6        4    2,245    2,771      3172,467
                              57,36    59,16    64,10     71,7     15,0    17,84    19,45    19,82
 Ekspor, f.o.b                    5        5        9       84       47        0        4        620,454
                                  -        -        -        -        -        -        -        -          -
 Impor, f.o.b                34,668   35,652   39,546   50,554   11,629   12,014   13,086   13,886    15,046
                                  -        -        -        -        -        -        -        -          -
    -jasa, Net
 Jasa                         9,906    9,902   11,728   11,207    4,037    1,350    1,903    3,590      2,512
                                  -        -        -        -        -        -        -        -          -
 Pendapatan, Net              6,936    7,048    6,217    8,330    1,912    2,505    1,956    2,331      1705
                                                          1,18
 Transfer Berjalan, Net       1,046    1,259    1,489        2     306      273       262      2981,276

Transaksi Modal dan               -        -              2,23     1,63
finansial                     7,617    1,102    -949         8        1     -691      977    1,079        -637
  Ivestasi langsung Luar          -                       1,04
  Negeri, Net                 2,977     145     -597         6     447      130       -17      463         423
                                                          2,79
 Investasi Portofolio, Net     -244    1,222    2,251        4     827       195      946    1,254          757
                                  -        -        -        -                 -                              -
 Investasi Lainnya, Net       4,396    2,469    2,604    1,601     357     1,016       48     -638        1,817

                                           -        -        -     1,94        -        -                     -
Selisih Perhitungan            714     1,691    3,503    4,805        6    3,469    3,737     -535        1,481
                                           -        -                 -
Lalu Lintas Moneter              3     5,029    3,654    -308     1,353    1,915      -11     -861        -350

       Sumber : Statistik Ekonomi dan Keuangan, BI


 8. Pertumbuhan Ekonomi dan                             tingginya beban biaya produksi dan
    Pengangguran                                        rendahnya       kualitas    produk-produk
                                                        pertanian. Demikian juga sektor industri
      Perkembangan ekonomi Indonesia
                                                        manufaktur yang diharapkan mampu
 triwulan II-2005 belum menunjukan
                                                        menyerap tenaga kerja juga mengalami
 perubahan yang signifikan dengan kondisi
                                                        perlambatan pertumbuhan. Sektor yang
 triwulan I 2005. Pada triwulan I 2005,
                                                        mengalami pertumbuhan cukup tinggi
 walaupun ekonomi tumbuh 6,35% namun
                                                        adalah sektor-sektor yang relatif capital
 pertumbuhan hanya terjadi pada beberapa
                                                        intensif, diantaranya adalah         sektor
 sektor saja. Pada sektor pertanian
                                                        perdagangan, hotel, restaurant dan sektor
 (perkebunan, perikanan, dan kelautan)
                                                        pengangkutan dan komunikasi. Sementara
 justru mengalami penurunan yang cukup
                                                        sektor keungan yang diharapkan dapat
 drastis. Sektor pertanian hanya mampu
                                                        menopang pembiayaan sektor riil juga
 tumbuh 0,43 persen. Anjloknya kinerja
                                                        justru mengalami pertumbuhan minus.
 sektor pertanian terutama terkait dengan
                 Gambar 8. Pertumbuhan Sektoral Triwulan I 2004 – Triwulan I 2005




 Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                           98
       Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia



    16.00
    14.00
    12.00
    10.00
      8.00
      6.00
      4.00
      2.00
      0.00
                    I               II             III            IV             I
             Pertanian                                    Industri Manufaktur
             Bangunan                                     Perdagangan, Hotel dan Restauran
             Pengangkutan dan Komunikasi                  Keuangan
             Jasa-jasa

                                                   96,46. ITB pada triwulan I 2005 yang
      Perlambatan pertumbuhan pada sektor
                                                   berada dibawah angka 100 menunjukkan
industri tersebut, bahkan sudah ditunjukkan
                                                   bahwa kondisi pada triwulan I 2005
oleh penurunan Indeks Produksi sejak
                                                   menurun dari triwulan sebelumnya.
tahun 2004. Selama tahun 2003-2004,
                                                   Dibandingkan dengan triwulan IV 2004,
hampir semua sektor industri manufaktur
                                                   penurunan tersebut antara lain disebabkan
mengalami penurunan rata    -rata sebesar 10-
                                                   oleh penurunan order dari dalam negeri,
20 persen. Industri yang paling parah
                                                                               7
                                                   dari 108,77 menjadi 97,2 dan penurunan
mengalami penurunan terjadi pada industri
                                                   order barang input, yaitu dari 111,30
tekstil, pakaian jadi dan kulit, yaitu rata-rata
                                                                                 -
                                                   menjadi 99,40. Variabel variabel yang
mengalami penurunan sebesar 30 persen.
                                                   mempengaruhi penurunan ITB yang paling
Penurunan yang sangat besar pada industri
                                                   signifikan adalah penurunan pendapatan
yang notabene padat karya ini tentunya
                                                   jasa usaha dari 124,64 menjadi 98,28,
mempunyai implikasi yang sangat besar
                                                   penggunaan kapasitas produksi dari 117,6
terhadap pengangguran
                                                   menjadi 104,69, dan jumlah tenaga kerja per
    Sementara itu, rendahnya tingkat               jam kerja dari 109,80 menjadi 97,30.
investasi terkait dengan pesimistis pasar          Sedangkan menurut survei Bank Indonesia,
terhadap prospek bisnis di Indonesia. Dari         situasi bisnis pada triwulan I 2005 menurun
survei BPS, Indeks Tendensi Bisnis (ITB)           sekitar 12,4 persen.
mengalami penurunan ke level pesimis dari
113,55 pada triwulan IV 2004 menjadi
98,93 pada triwulan I 2005. Bahkan diluar
Jabotabek ITB menurun berada pada level
           Tabel 3. Indeks Produksi Triwulanan Industri Besar Dan Sedang
                                      (1993 = 100 )

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                              99
        Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


                                                                                                                                              2004
                                                                                   2003
 Kode                           Uraian
Industri                                                               Triw III               Triw IV          Triw I              Triw II          Triw III              Triw IV
   31    Industri makanan, minuman dan tembakau                         123.92                 110.21           95.39              105.33            136.50                133.21
  32     Industri tekstil, pakaian jadi dan kulit                       85.04                  82.49            84.89                 71.41             64.30              56.85
         Industri kayu, bambu, rotan, rumput dan                        71.38                  58.59            53.88                 58.05             66.56              63.01
  33
         sejenisnya termasuk
         perabot rumahtangga
         Industri kertas dan barang dari kertas,                        101.17                101.44           112.32              110.45               110.69            103.98
  34
         percetakan dan penerbitan
                ri
         Indust kimia dan barang-barang dari bahan                      119.46                119.35           112.85              120.70               125.20            129.24
  35
         kimia,
         minyak bumi, batu bara
         Industri barang galian bukan logam, kecuali                    95.09                  92.65            85.11                 92.49             106.66            112.16
  36
         minyak bumi
         dan batu bara
  37     Industri logam dasar                                           95.21                  80.79           110.00                 91.77             95.22              93.33
         Industri barang dari logam, mesin dan                          159.48                153.78           166.04              192.93               212.62            195.84
  38
         peralatannya
  39     Industri pengolahan lainnya                                    24.13                  16.86            18.11                 14.74             19.07              21.97



                    Rata-rata                                           110.84                103.84           102.59              104.63               114.53            112.35


                               Gambar 9. Perkembangan Indeks Tendensi Bisnis,
                                    Triwulan IV 2002 – Triwulan II 2005


                               Indeks Tendensi Bisnis, Triw IV 2002 - Triwulan I 2005 dan
                                              Proyeksi Triwulan II 2005
            130

            125

            120

            115

            110

            105

            100

             95

             90
                                  Triw I




                                                                                     Triw I




                                                                                                                                               Triw I



                                                                                                                                                               Triw II*
                                                            Triw III




                                                                                                                    Triw III
                     Triw IV




                                                                        Triw IV




                                                                                                                                   Triw IV
                                           Triw II




                                                                                                   Triw II




                   2002                              2003                                                    2004                                       2005

                                                Jabotabek                         Luar Jabotabek                               Indonesia


                                                                                    hubungan     kerja   (PHK).      Faktanya
    Penurunan tingkat investasi dan
                                                                                    pengangguran semasa pemerintahan SBY-
produksi telah berbuntut pada pemutusan
                                                                                    JK justru meningkat dari 7,8 persen ke 8,9

Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005                                                                                                                                100
      Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia


persen. Perusahaan manufaktur banyak
yang melakukan rasionalalisasi terhadap
tenaga kerjanya. Dengan dalih efisiensi,
perusahaan biasanya akan lebih mudah
memilih mengurangi unskiled labor daripada
investasi barang -barang modal yang sifatnya
relatif fixed. Seperti diketahui para buruh
tersebut adalah pada umumnya adalah
kelompok yang berada dibawah garis
kemiskinan. Seperti yang terlihat dari tabel
1, jumlah tenaga kerja yang bekerja tidak
penuh (Underemployment) mencapai 29,6 juta
orang pada februari 2005. Sementara
pengangguran terbuka mencapai 10,9 juta
orang.




Bisnis & Ekonomi Politik, Vol. 6(1) April 2005              101
 Perkembangan Indikator Ekonomi dan Bisnis Indonesia




  Tabel 4. Penduduk Usia 15 Tahun Keatas Menurut Kegiatan Usaha, Agustus
                       2005 - Februari 2005 (Jutaan)


                   Uraian               Agust    Februari    Pertumb.
                                        2004       2005        (%)
    1. Penduduk Usia 15 Tahun ke Atas    153,9       155,5        1,04
    2. Angkatan Kerja                     104        105,8        1,73
      a. Bekerja                          93,7        94,9        1,28
      b. Penganggur Terbuka               10,3        10,9        5,83
    3. Bekerja tidak penuh
       (Underemployment)                  27,9        29,6        6,09
       a. Voluntary Underemployment       14,5        15,3        5,52
      b. Unvoluntary
Underemployment                           13,4        14,3        6,72
   4. Bukan Angkatan Kerja                49,9        49,7       -0,40
      (Sekolah, mengurus RT, lainnya)
    5. Tingkat Partisipasi Angkatan
Kerja                                     67,6         68         0,59
       Tingkat Pengangguran Terbuka        9,9        10,3        4,04
     Tingkat Underemployment              29,8        31,2        4,70
    Sumber : BPS, Juli 2005

								
To top