Arbeitskreis Politische konomie

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Arbeitskreis Politische konomie Powered By Docstoc
					                 Arbeitskreis Politische Ökonomie
   Herbsttagung 2004: Partizipation und Öffentlichkeitsbeteiligung
                 Osnabrück, 22./23. Oktober 2004



Erleichtert Öffentlichkeitsbeteiligung die Umsetzung
              politischer Maßnahmen?
       - Skizze eines Forschungsprogramms -

                         Dr. Jens Newig
             Institut für Umweltsystemforschung
                     Universität Osnabrück


                  Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 1
1. These:

Konsensuale und partizipative Governance-
Formen werden – vor allem im Umweltbereich –
zunehmend wichtiger und zunehmend auch
rechtlich institutionalisiert.




            Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 2
Chronologie der Institutionalisierung von
Beteiligungsmöglichkeiten an öffentlichen Entscheidungsverfahren

     1992 – Rio-Deklaration, Principle 10
     1998 – Århus-Übereinkommen über den Zugang zu Informationen,
      die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den
          “Environmental issues are best handled with the participation
      Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten
         of all concerned citizens, at the relevant level. At the national
     2000 – Wasserrahmenrichtlinie (RL 2000/60/EG)
         level, each individual shall have appropriate access to
         information concerning the environment that is held by public
     2001 – Plan-UVP- / SUP-Richtlinie (RL 2001/42/EG)
         authorities ..., and the opportunity to participate in decision-
     2001 – Weißbuch der Kommissionfacilitate and encourage public
         making processes. States shall zu European Governance
         awareness and participation by making information widely
     2003 – Umweltinformationsrichtlinie (RL 2003/4/EG)
         available. Effective access to judicial and administrative
     2003 – Beteiligungsrichtlinie (RL 2003/35/EG)
         proceedings ... shall be provided.”




                       Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 3
2. These:


Hauptmotiv für eine verstärkte Einbeziehung
von Bürgern und Interessengruppen in (umwelt-)
politischen Entscheidungsverfahren ist – in der
aktuellen EU-Gesetzgebung – die Verbesserung der
Implementationseffektivität.




            Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 4
Ziele / Motive / Gründe für Öffentlichkeitsbeteiligung

                       Effektivität                                            Legitimität

           Qualität der                    Qualität
       Entscheidung selbst             der Umsetzung
                                                               vorgelagerter    Transparenz      demokratische
                                                               Rechtsschutz     und Kontrolle    Willensbildung
Nutzung lokalen    Wissen über
(Laien-) Wissens   Meinungen


                         Akzeptanz       Vertrauens-       Verringerung von
                      und Identifikation   bildung         Konfliktpotential



   Bildung und     Interessenwahrung       Procedural-
   Information        und -ausgleich      Justice-Effekt



                                 Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 5
„Eine effektive Beteiligung der Öffentlichkeit bei
Entscheidungen ermöglicht es einerseits der Öffentlichkeit,
Meinungen und Bedenken zu äußern, die für diese
  „Zweck der Anforderungen des können, und Hinblick
Entscheidungen von Belang sein Artikels 14 imermöglicht es
  auf die Beteiligung – Entscheidungsträgern, diese
andererseits auch den einschließlich der aktiven
  Beteiligung – Bedenken zu berücksichtigen;
Meinungen undist es, die wirksame Umsetzung der
dadurch wirdzu unterstützen“
  Richtlinie der Entscheidungsprozess nachvollziehbarer
und transparenter, und in der Öffentlichkeit wächst das
 (CIS-Guidance Umweltbelange sowie die
Bewusstsein fürDocument zur Öffentlichkeitsbeteiligung
 nach der Wasserrahmenrichtlinie, Entscheidungen.“
Unterstützung für die getroffenen S. 26 u. 41)

(Präambel 3 der Richtlinie 2003/4/EG über den Zugang der
Öffentlichkeit zu Umweltinformationen)




          Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 6
Beispiel EG-Wasserrahmenrichtlinie:
Begründungen für Beteiligung

                                                        Richtlinie     Beteilig.-     IMPRESS/         LAWA-
                                                       2003/35/EG      Leitfaden       WATECO        Arbeitshilfe

               Nutzung lokalen (Laien-) Wissens                             1              2               5
               Wissen über Meinungen                                        2              3
               Akzeptanz und Identifikation                 3               3              4               2
Effektivität




               Bildung und Information                      2               4                              6
               Interessenwahrung und -ausgleich
               Procedural-Justice-Effekt
               Vertrauensbildung                                            6                              3
               Verringerung von Konfliktpotential                           5                              4

               Legitimität allgemein                                                       1
Legitimität




               vorgelagerter Rechtsschutz
               Transparenz und Kontrolle                    1               7                              1
               demokratische Willensbildung


                                       Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 7
3. These:


Die Wirkungen und speziell die Implementations-
effektivität partizipativer Verfahren sind bislang un-
zureichend konzeptionalisiert und wenig empirisch
untersucht.




            Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 8
„Finally, more research on implementation is needed.
The value of public participation will ultimately be
judged by its ability to enhance implementation and
show demonstrable benefits for environmental quality.
Understanding the links between participation and
actions on the ground is a high priority. Research
should focus on the specific links between public
participation and the political, legal, and social forces
that drive implementation forward.“

(Beierle/Cayford 2002: 58; 76)




         Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 9
4. These:


Unterschiedliche Arten partizipativer Verfahren sind
nicht per se besser oder schlechter als andere bzw. als
traditionell hoheitliche Verfahren; vielmehr hängt der
Erfolg und speziell die Implementationseffektivität von
Beteiligungsprozessen maßgeblich von dem Kontext, in
den sie eingebettet sind, ab.




            Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 10
Forschungsfrage:

Unter welchen Voraussetzungen verbessert
Öffentlichkeitsbeteiligung die Umsetzung
politischer Maßnahmen?




         Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 11
Modellstruktur

Kontext-Variablen                      Prozess-Variablen                                  Resultat-Variablen

Ziel des Verfahrens                    Grad der Öffentlichkeit                            Wissenstransfer

Betroffenheit / Interessen             Mitwirkungsmöglichkeiten                           Identifikation mit Ergebnis
der Akteure                            der Öffentlichkeit                                 Einigung / Konfliktlösung
Lösungsmöglichkeiten                   Ausmaß der




                                                                       Implementations-
                                       tatsächlichen Beteiligung                          Ergebnis und Qualität
Machtpositionen der                                                                       der Entscheidung




                                                                          Effektivität
Akteure                                Partizipationsmedium
                                       und -technik                                       Akzeptanz
Problemkomplexität
                                       Repräsentativität                                  Befolgung u. Umsetzung
Sozialkapital
                                       Fairness                                           ökologische Wirksamkeit
öffentliche Meinung und
Aufmerksamkeit
                                                                                          Aufbau von Vertrauen
                                                                                          Nebenwirkungen




                             Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen             Folie 12
Kontextvariablen
      Ziel des Verfahrens
      Betroffenheit / Interessen
        – Betroffenheit durch existierende Problemlage / durch geplante Maßnahmen
        – NIMBY / St.-Florian oder Win-Win? (Webler/Renn 1995)
        – Interessenkongruenz oder -divergenz in Bezug auf die ausführende Behörde

      Wahrnehmung von Lösungsmöglichkeiten durch die Akteure                          (Opp 1996)

      Machtpositionen
        – Kapazität zur Beteiligung
        – Einflussmöglichkeit auf die Entscheidung
        – Machtasymmetrien

      Problemkomplexität      (Newig 2003)
        – Informations- und Transaktionskosten auf seiten der Beteiligten
        – Informationsbedarf der ausführenden Behörde

      Sozialkapital des Akteursnetzwerks
      Öffentliche Meinung und Aufmerksamkeit               (Newig 2004)


                      Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 13
Prozessvariablen

      Grad der Öffentlichkeit / einbezogene Akteure
        – räumliche Skala
        – Betroffenheit / Interessenlage
        – Problemlösungskapazität

      Mitwirkungsmöglichkeiten der Öffentlichkeit
        – Grad der Abgabe von Verantwortung durch den Vorhabenträger
        – Information . . . Konsultation . . . Kooperation . . . (Selbstbestimmung?)

      Ausmaß der tatsächlichen Beteiligung
      Partizipationsmedium und -technik
        – ausliegende Unterlagen, Internet . . .
        – Anhörungen, Beiräte, Lenkungsgruppen . . .

      Repräsentativität
      Fairness des Verfahrens        (Webler 1995)




                       Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 14
Resultatvariablen:
Bestimmung der Implementationseffektivität


                           Ziel des Verfahrens

                           Ergebnis und Qualität der Entscheidung
                              – Maßnahmen
Information über
                              – Anreize / Sanktionen
Entscheidung
                              – Kontrollmöglichkeiten
Identifikation
                           Akzeptanz durch die Adressaten
mit Ergebnis
                           Befolgung / Umsetzung der Entscheidung
Einigung /
Konfliktlösung             materielle Wirksamkeit

                           unbeabsichtigte Nebenwirkungen


                           Vertrauen (Mostert 2003)                           Sozialkapital

                   Jens Newig, Öffentlichkeitsbeteiligung & Umsetzung politischer Maßnahmen   Folie 15
Literatur
      Beierle, Th. C. / Cayford, J. (2002): Democracy in Practice: Public Participation in
       Environmental Decisions, Washington, DC.
      EU (2002): Leitfaden zur Beteiligung der Öffentlichkeit in bezug auf die
       Wasserrahmenrichtlinie. CIS-Guidance Document No. 8.
      EU (2003): IMPRESS - Analysis of Pressures and Impacts. CIS-Guidance Document No. 3.
      LAWA - Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (2003): Arbeitshilfe zur Umsetzung der EU-
       Wasserrahmenrichtlinie.
      Mostert, E. (2003): The Challenge of Public Participation, in: Water Policy 5 (2), 179-197.
      Newig, J. (2003): Symbolische Umweltgesetzgebung, Duncker&Humblot, Berlin.
      Newig, J. (2004): Public Attention, Political Action: The Example of Environmental
       Regulation, in: Rationality and Society 16 (2), 149-190.
      Opp, K.-D. (1996): Aufstieg und Niedergang der Ökologiebewegung in der Bundesrepublik,
       in: Diekmann/Jaeger (Hg.): Umweltsoziologie, Opladen, S. 350-379.
      Webler, Th. / Renn, O. (1995): A Brief Primer on Participation: Philosophy and Practice, in:
       Renn/Webler/Wiedemann (Hg.): Fairness and Competence in Citizen Participation:
       Evaluating Models for Environmental Discourse, Dodrecht, S. 17-33.
      Webler, Th. (1995): "Right" Discourse in Citizen Participation: An Evaluative Yardstick, in:
       Renn/Webler/Wiedemann (Hg.): Fairness and Competence in Citizen Participation:
       Evaluating Models for Environmental Discourse, Dodrecht, S. 35-86.


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