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					Prof. Dr. A. Scherzberg                                    Sommersemester 2009

                                    Vorlesung
                           Allgemeines Verwaltungsrecht


A. DIE ÖFFENTLICHE VERWALTUNG UND IHRE ORGANISATION

    I.       Der Begriff der öffentlichen Verwaltung

Verwaltung im organisatorischen Sinne:
     Gesamtheit aller staatlichen Verwaltungsträger, ihrer Organe und sonstigen
     Einrichtungen
Verwaltung im formellen Sinne:
     Gesamtheit der von der Verwaltung im organisatorischen Sinne ausgeübten
     Tätigkeiten ohne Rücksicht darauf, ob sie materiell verwaltender Art sind (oder
     Regierung oder Gesetzgebung)
Verwaltung im materiellen Sinne, Begriffsbestimmung str., Ansätze hierzu:
     - Substraktionsmethode: alles, was nicht Gesetzgebung (Setzung generell-
        abstrakter Rechtsnormen), Rechtsprechung (unbeteiligte Streitentscheidung auf
        der Basis des geltenden Rechts durch ein Staatsorgan) und Regierung
        (Staatsleitung) ist
     - Forsthoff: Soziale Gestaltung im Rahmen der Gesetze
     - Ehlers: eigenverantwortliche, ständige Erledigung von Aufgaben des
        Gemeinwesens in rechtlicher Bindung nach vorgegebener Zwecksetzung
     - Wolff: mannigfaltige, konditional oder nur zweckbestimmte, also insofern
        fremdbestimmte, nur teilplanend selbstbeteiligt entscheidende, ausführende und
        gestaltende Wahrnehmung der Angelegenheiten von Gemeinwesen und ihrer
        Mitglieder als solcher durch die dafür bestellten Sachwalter des Gemeinwesens
     - Scherzberg: Wahrnehmung politischer Handlungsoptionen durch den problem-
        und zielorientierten Einsatz tatsächlicher oder rechtlicher staatlicher Ressourcen

          Typische Merkmale des Verwaltungshandelns:
          - Sozialgestaltung
          - am öffentlichen Interesse orientiert
          - sowohl Gesetzesvollzug als auch eigeninitiatives Handeln, meist bezogen auf
             konkrete Lebenssachverhalte

          Nicht der Verwaltung, aber der „Exekutive“ zugeordnet werden:
          - Tätigkeit der Rechnungshöfe
          - Tätigkeit von Wehrbeauftragten, Datenschutz- und Bürgerbeauftragten
          - Entscheidung der Bundesbank


    II.      Die Aufgabenbereiche der öffentlichen Verwaltung

-   Ordnungsverwaltung Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit,
    insbesondere die Wahrung der Rechtsordnung
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-   Leistungsverwaltung: Daseinsvorsorge, durch individuelle Unterstützung und die
    Bereitstellung von Infrastruktur (Versorgungs-, Bildungs- und Entsorgungsleistungen)
-   Abgabenverwaltung: Beschaffung von Finanzmitteln durch Erhebung und Eintreiben
    von Abgaben (Steuern, Gebühren, Beiträge)
-   Bedarfsverwaltung: Beschaffung der persönlichen und sachlichen Mittel, die die
    Verwaltung zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt
-   Vermögensverwaltung: Pflege und Nutzung der staatlichen
    Vermögensgegenstände
-   Wirtschaftende Verwaltung: Teilnahme am Wirtschaftsleben mit
    Gewinnerzielungsabsicht



    III.   Die Unterscheidung nach den Mitteln des Handelns:

Eingriffsverwaltung liegt vor, wenn die Verwaltung in die Rechtssphäre des Bürgers
eingreift und dessen Freiheit und Eigentum beschränkt.
Leistungsverwaltung bezeichnet die Verwaltungstätigkeit, bei der die Verwaltung dem
Bürger Leistungen oder sonstige Vergünstigungen gewährt.

Unterscheidung ist wichtig, weil
      - bestimmte Bindungen der Verfassung nur für belastende und nicht für
         begünstigende Maßnahmen gelten (so der Vorbehalt des Gesetzes und das
         Übermaßverbot)
      - Eingriffe in Freiheit und Eigentum nur in öffentlich-rechtlichen Formen
         stattfinden dürfen

Problem: Misch- und Doppelwirkungen: z.B. kann beides miteinander verknüpft sein
(Gewährung mit Auflage) oder die Leistung an den Antragsteller einen Eingriff gegenüber
einem Dritten darstellen (Subvention führt zur Veränderung der
Wettbewerbsbedingungen). Die Verweigerung einer Leistung kann einen Eingriff darstellen
(Kürzung von Bezügen).


    IV.    Die Unterscheidung nach der Intensität der Gesetzesbindung
           (heuristisch, nicht trennscharf)

Sog. gebundene Verwaltung:
das Handeln ist durch Tatbestandsvoraussetzungen und Rechtsfolgenanordnung (mehr
oder weniger) gesetzlich determiniert

Ermessensverwaltung
     Auf der Rechtsfolgenseite hat die Verwaltung Entscheidungsspielräume

Sog. gesetzesfreie Verwaltung:
      Die Wahrnehmung der Aufgabe in der Sache regelnde Bestimmungen fehlen
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   V.     Organisation und Gliederung der Verwaltung

1. Die Erledigung von Verwaltungsaufgaben obliegt Verwaltungsträgern, d.h.
rechtsfähigen oder teilrechtsfähigen Rechtssubjekten, die Zuordnungssubjekt der
verwaltungsrechtlichen Rechte und Pflichten sind. Originärer Verwaltungsträger ist der
Staat, der sich nach dem GG in Bund und Länder gliedert. Handeln diese selbst, spricht
man von unmittelbarer Staatsverwaltung (Ministerien, Mittelbehörden,
Unterbehörden, nicht-rechtsfähige Einrichtungen wie Eigenbetriebe). Handeln eigens dafür
geschaffene, rechtlich verselbständigte Untergliederungen, spricht man von mittelbarer
Staatsverwaltung. Organisationsformen hierfür sind
 - (rechtsfähige) Körperschaft = mitgliedschaftlich organisierter, unabhängig vom
   Wechsel der Mitglieder bestehender, mit Hoheitsgewalt ausgestatteter
   Verwaltungsträger. (z.B. Gemeinde, Sozialversicherungsträger, IHK, Anwaltskammer)
 - (rechtsfähige) Anstalt= nicht mitgliedschaftlich organisierter Verwaltungsträger zur
   dauerhaften Verfolgung eines bestimmten Zwecks (z.B. Treuhandanstalt) und
 - öffentlich-rechtliche Stiftung = mit Rechtsfähigkeit versehener Verwaltungsträger, der
   durch oder aufgrund Gesetzes gegründeter, zu einem bestimmten Zweck mit einem
   Kapital- oder Sachbestand ausgestatteter Verwaltungsträger (z.B. Stiftung Preuß.
   Kulturbesitz)
ferner gehören hierher Organisationen in Privatrechtsform, die dem Staat zuzurechnen
sind (Fall der formellen Privatisierung) und der private Beliehene.

2. Bund und Ländern steht nach dem GG die Organisationsgewalt zu.
Darunter versteht man die Befugnis zur Bildung, Errichtung, Einrichtung, Änderung und
Aufhebung von weiteren Verwaltungsträgern und ihren Untergliederungen. Wenn ein
Organisationsakt die Rechtsstellung der Bürger berührt, fordert der allgemeine
rechtsstaatliche Vorbehalt des Gesetzes eine gesetzliche Grundlage. Das betrifft die
Errichtung von Verwaltungsträgern, also die Ausgliederung von Aufgaben aus der
staatlichen Verwaltungsorganisation, und die Errichtung von Behörden (sog. institutioneller
Gesetzesvorbehalt).

3. Grundsätze der internen Organisation der Verwaltungsträger
a) Man unterscheidet allgemeine Verwaltungsbehörden und
Sonderverwaltungsbehören. Dabei geht es um die sachliche Zuständigkeit. Wenn
keine spezielle Zuständigkeit einer Sonderverwaltungsbehörde gegeben ist, ist die
allgemeine Verwaltungsbehörde zuständig.
b) Die Landesverwaltung ist in der Regel dreistufig gegliedert, man spricht von
Instanzen: Die Landesregierung und mögliche Landesoberbehörden als erste Stufe, die
Bezirksregierung oder Regierungspräsidenten (Thüringen: Landesverwaltungsamt) als
Mittelstufe und der Landrat oder die kreisfreien Städte als untere staatliche
Verwaltungsbehörde.
c) In der Bundes- und Landesverwaltung bestehen Aufsichts- und
Weisungsbefugnisse der übergeordneten Behörde, soweit nicht ausnahmsweise ein
weisungsfreier Ausschuss eingerichtet ist. Die übergeordnete Behörde führt die Aufsicht
und zwar als Fachaufsicht über die zweckmäßige und rechtmäßige Aufgabeerfüllung und
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als Dienstaufsicht über die innere Geschäftsverteilung, Geschäftsführung und die
Personalangelegenheiten.
d) Jeder Verwaltungsträger wird durch Organe tätig. Unter Organen verstehe man
alle durch Organisationsnormen gebildeten Subjekte, die die Angelegenheiten des
Verwaltungsträgers wahrnehmen. Organwalter heißen diejenigen Personen, die die den
Organen zugewiesenen Zuständigkeiten konkret ausüben.
e) Ein Verwaltungsträger besitzt normalerweise mehrere Organe (z.B. Gemeinde: Rat
und Bürgermeister). Die Beziehungen zwischen diesen und zwischen ihnen und dem
Verwaltungsträger, ferner über die Aufgabenzuweisung, die Besetzung und das Verfahren
der Willensbildung, werden durch Organisationsrecht oder „Innenrecht“ geregelt
(kann in Gesetzen, Satzungen, Geschäftsordnung oder Verwaltungsvorschriften enthalten
sein).
f) Die dort getroffenen Regelungen begründen für das Organ aber nicht automatisch ein
Recht im Sinne einer einklagbaren Anspruchsposition. Vielmehr sind Streitigkeiten
grundsätzlich durch Weitergabe der Sache an eine übergeordnete Instanz zu lösen. Nur
wenn die eine Zuständigkeit begründenden Normen erkennen lassen, dass die Organe
auch gegeneinander wirken sollen (d.h. wenn das Gesetz eine Balance von Rechten und
Pflichten zwischen den Organen aufstellt), und ein Organ damit zum Kontrastorgan
für ein anderes macht, dann haben sie die Befugnis, ihre Zuständigkeiten im sog.
„Innenrechtsstreit“ vor dem VG gerichtlich geltend zu machen. Parallele im
Staatsorganisationsrecht: Organstreitverfahren vor dem BVerfG.
g) Der wichtigste Unterfall des Organbegriffs ist der der Behörde. Behörde sind die
Organe, die zur hoheitlichen Durchführung konkreter Verwaltungsmaßnahmen im
Außenverhältnis berufen sind (= Behörde als Außenorgan), § 1 IV VwVfG.
h) Nach dem funktionellen Behördenbegriff kommt es nicht darauf an, ob die Behörde
einem Verwaltungsträger angehört, auch Organe der Legislative und Judikative können im
Einzelfall Verwaltung im materiellen Sinne betreiben (z.B. BT-Präsident erlässt ein
Hausverbot). Enger insoweit der organisatorische Behördenbegriff (nur Stellen eines
Verwaltungsträgers)
i) Ihrer inneren Organisation nach ist zwischen kollegialen und monokratisch
organisierten Verwaltungsbehörden zu unterscheiden. Bei Kollegialbehörden werden
die Zuständigkeiten von mehreren gleichberechtigten Organwaltern wahrgenommen und
wird meist durch Mehrheitsbeschluss entschieden (Fakultätsrat, Senat der Universität). In
der Regel sind Verwaltungsbehörden monokratisch aufgebaut. Das bedeutet, dass die
Zuständigkeiten von einem leitenden Amtswalter (Regierungspräsident,
Universitätspräsident) und von den von ihm weisungsabhängigen Mitarbeitern
wahrgenommen werden.
j) Die kleinste Verwaltungseinheit in einer Behörde ist das Referat oder Dezernat, in
der Kommunalverwaltung auch das Amt. Der Amtsbegriff bezeichnet im
organisationellen Sinne den konkreten Dienstposten eines Menschen und ist mit einer
konkreten Aufgabe und einer Zuständigkeit versehen. Z.B. das Amt des Leiters der
Haushaltsabteilung. Daneben gibt es den dienstrechtlichen Amtsbegriff. Dabei
handelt es sich um die abstrakte Dienststellung oder den Dienstgrad eines Beamten ohne
Rücksicht auf konkrete Aufgaben, z.B. das Amt eines Ministerialdirektors. Schließlich gibt
es noch einen dritten rechtstechnischen Amtsbegriff, damit bezeichnet man eine
Behörde oder den Teil einer Behörde: das Ordnungsamt, das Finanzamt.
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4. Die Zuständigkeit
Die Zuständigkeit betrifft die Frage, welcher Verwaltungsträger und welches Organ zur
Wahrnehmung einer Aufgabe berufen sind. Eine Behörde kann naturgemäß nur
innerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Verwaltungsträgers tätig werden,
dem sie angehört. Es gibt verschiedene Arten der Zuständigkeit:
– Verbandszuständigkeit (Zuständigkeit des Verwaltungsträgers)
– sachliche Zuständigkeit (Aufgabenzuweisung an eine bestimmte Behörde des
   Verwaltungsträgers)
– örtliche Zuständigkeit (räumliche Tätigkeitsbereich der Behörde)
– instantielle Zuständigkeit (Zuständigkeit der Instanz im Behördenaufbau)
– funktionelle Zuständigkeit (Zuständigkeit des Amtes innerhalb der Behörde)
Eine Zuständigkeit berechtigt dazu, eine bestimmte Sachaufgabe wahrzunehmen. Sie
begründet keine Befugnis, dabei alle geeigneten Mittel einzusetzen. Der Schluss von der
Aufgabe auf die Befugnis ist unzulässig. Deshalb bedürfen Eingriffe in Rechte der
Bürger neben der Aufgabenzuweisung auch einer gesetzlichen Grundlage in einer sog.
Befugnisnorm.
Das Fehlen der funktionellen Zuständigkeit beeinträchtigt die Rechtmäßigkeit des Handelns
grundsätzlich nicht.

				
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