Sejarah Panjang Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia - DOC

Document Sample
Sejarah Panjang Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Indonesia - DOC Powered By Docstoc
					                     NASIONALISME DAN KEBANGSAAN

                             DI ERA DESENTRALISASI1



                                            Pratikno2

                                          Fisipol UGM


        Indonesia mempunyai pondasi semangat kebangsaan yang kuat di tengah realitas
kebhinekaan. Hal ini bisa dilihat dari sejarah pendirian negara-bangsa Indonesia yang
diperoleh dari penyatuan kedaulatan kebangsaan-kebangsaan kecil di daerah. Oleh karena
itu, pengakuan terhadap keberadaan entitas masyarakat daerah di era kemerdekaan
melalui kebijakan desentralisasi menjadi mandat sejarah yang sulit dielakkan.
        Dalam perjalanannya, sejarah politik Indonesia diwarnai dengan berbagai
ketegangan antara pusat dan daerah. Namun pada dasarnya, tuntutan untuk merdeka tidak
pernah menjadi target utama dari pergerakan daerah. Gerakan PRRI Permesta di Sulawesi
Selatan misalnya, merupakan pemberontakan setengah hati yang menuntut merdeka
sebagai bagian dari negosiasi politik dengan pusat. Sementara gerakan Aceh untuk
merdeka di masa pemerintahan Sukarno digambarkan sebagai "Pemberontakan Kaum
Republik", yaitu pemberontakan oleh para pendiri republik yang kecewa terhadap
republik yang didirikannya. Pemberontakan daerah yang terjadi selama pemerintahan
Orde Lama tersebut dipicu oleh ketidakadilan pemerintah pusat dalam memperlakukan
daerah secara ekonomi, politik dan kultural. Pemberontakan daerah pada prinsipnya
adalah politik untuk menuntut perhatian.
        Di bawah represi politik pusat di era Orde Baru, kekecewaan daerah terhadap
pusat sebenarnya terus berlanjut, tetapi tidak lagi bisa diekspresikan secara terbuka
karena semua ruang politik ditutup dengan cara otoriter. Tatkala kapasitas pusat dalam
1
  Makalah ini dikembangkan dari makalah dengan judul ”Mencoba Desentralisasi Sebagai Penguat
Kebangsaan” yang disampaikan pada Seminar Nasional Otonomi Daerah Dalam Kerangka NKRI: Merajut
Kembali Semangat Kebangsaan, Fisipol-UGM, Depdagri, Yogyakarta, 7 Juni 2008
2
  Dr.Pratikno, MSocSc adalah staf pengajar di Fisipol UGM, saat ini sebagai Ketua Pengelola Program S2
Politik Lokal dan Otonomi Daerah, UGM.



                                                                                                    1
menutup dan menekan gerakan politik daerah mengalami penurunan, gejolak politik
daerah kembali bangkit. Pada periode akhir dekade 1990an sampai awal 2000an,
Indonesia kembali dihadapkan pada fenomena keinginan beberapa daerah untuk merdeka.
Ini berarti, kekecewaan lama daerah dalam hal ketidakadilan ekonomi, politik dan
kultural yang terjadi di era Orde Lama ternyata tidak dijawab secara serius oleh 30 tahun
pemerintahan Orde Baru. Pemerintah pasca Orde Baru menyelesaikan tuntutan ini
dengan memberikan pengakuan politik dan kultural serta alokasi fiskal yang lebih besar
kepada daerah-daerah yang memberontak.
           Selanjutnya, apakah pengelolaan hubungan pusat dan daerah pola baru yang
diberlakukan pasca Orde Baru akan mampu untuk memperkuat semangat kebangsaan di
seluruh daerah di Indonesia? Tulisan ini bertujuan untuk melacak sejarah implementasi
kebijakan desentralisasi di Indonesia dan implikasinya terhadap masa depan komitmen
semangat kebangsaan Indonesia.


Belajar dari Orde Lama
           Di tahun-tahun awal pendiriannya, negara-bangsa Indonesia harus dihadapkan
pada masalah persatuan dan kesatuan nasional. Pada masa demokrasi liberal dan awal
demokrasi terpimpin di dekade 1950an terjadi beberapa pemberontakan daerah yang
signifikan, antara lain di Sumatra Barat, Sulawesi Selatan yang terkenal dengan PRRI-
Permesta, dan Gerakan Aceh Merdeka. Selain itu masih terdapat beberapa
pemberontakan kecil yang antara lain terjadi di Jawa Barat yang bermaksud mendirikan
negara Islam, dan di Kalimantan Barat di awal 1960an yang terkait dengan etnis Cina. 3
Oleh karena itu sangat mudah dipahami mengapa hubungan pusat-daerah merupakan satu
permasalahan pelik politik Orde Lama yang menyita banyak energi.
           Belajar dari pengalaman tersebut, paling tidak terdapat empat pilar penjelasan
penyebab munculnya pemberontakan daerah di era Orde Lama (Amal: 1992). Pertama,
pemberontakan daerah di luar Jawa dilatar belakangi oleh ketimpangan struktur ekonomi
yang mencolok antara Jawa dan luar Jawa. Pulau Jawa yang sangat padat penduduknya
berperan menjadi „net-importer‟, sementara luar Jawa menjadi andalan untuk kepentingan
ekspor. Ketidakadilan struktur ekonomi yang lebih menguntungkan Jawa ini masih

3
    Lihat misal Amal (1992), Bahar & Tangdililing (1996).


                                                                                       2
diperparah oleh kondisi politik yang membatasi harapan masyarakat luar Jawa untuk
terlibat dalam proses politik nasional. Partai-partai besar yang berpengaruh secara
nasional pada Pemilu 1955 lebih banyak berbasis di Jawa, seperti PNI, NU, dan PKI.
Sementara aspirasi luar Jawa hanya diwakili oleh satu partai Masyumi.
       Kedua, pemberontakan daerah Orde Lama tersebut didorong oleh kekecewaan
terhadap sistem pemerintahan yang sentralistis yang tidak memberikan ruang yang
memadai terhadap otonomi daerah. Para politisi daerah di awal kemerdekaan yakin
bahwa otonomi daerah merupakan syarat minimal yang memungkinkan daerah untuk
menjaga kepentingannya. Namun, pemerintahan yang berjalan sampai menjelang 1957
cenderung bersifat sentralistis. Pembentukan Republik Indonesia Serikat di akhir 1940an
dengan cepat dikembalikan lagi ke bentuk negara kesatuan. Para birokrat dan profesional
cenderung untuk menghalangi proses desentralisasi. Kondisi ini menimbulkan
kekecewaan yang tinggi di kalangan politisi daerah. Upaya pemerintah pusat
mengembangkan otonomi melalui UU No. 1/1957 dinilai sudah terlambat karena
kekecewaan daerah telah demikian memuncak.
       Ketiga, peluang pemberontakan daerah di era Orde Lama            diperluas oleh
pengorganisasian militer yang berkoisidensi dengan pengorganisasian sipil dan bahkan
sekaligus menjadi satu kesatuan dengan polarisasi kultural. Kepemimpinan militer di
daerah mempunyai wilayah yang koinsiden dengan kepemimpinan sipil sehingga di
antara keduanya mudah untuk menyatu dengan nama daerah. Kemudian, profesionalisasi
dan rasionalisasi organisasi militer yang dilakukan oleh militer pusat telah merugikan
para militer daerah yang berpendidikan formal rendah. Oleh karena itu, penjelasan ini
mengajukan argumen bahwa pemberontakan daerah lebih didorong oleh konflik internal
militer yang kemudian menyatu dengan kepemimpinan sipil dan solidaritas kultural.
       Keempat, perdebatan mengenai dasar negara. Ketika PPKI menetapkan Pancasila
sebagai dasar negara bagi Republik Indonesia, sejak itu pula muncul gerakan-gerakan
penolakan. Pemberontakan Darul Islam adalah salah satu buktinya di awal kemerdekaan.
Sejak awal 1950an pertentangan antara para nasionalis di bawah Sukarno yang secara
tegas mendukung Pancasila dengan Masyumi yang mendukung Islam sebagai dasar
negara semakin tajam. Pertentangan antara nasionalis yang menjadi aktor dominan di




                                                                                     3
pemerintah pusat ini dengan Masyumi ini dengan cepat menjadi perseteruan antara pusat
(Jawa) dan luar Jawa sesuai dengan peta geografis basis sosial mereka.


Kegagalan Orde Baru
        Pemberontakan-pemberontakan daerah pada masa Orde Lama tersebut berhasil
dihentikan oleh Orde Baru. Sejak 1965, hampir tidak terdapat pemberontakan daerah
yang berarti. Gerakan-gerakan separatis yang terdapat di Aceh dan Irian Jaya terjadi pada
skala yang jauh lebih kecil dan terkendali pusat dibandingkan dengan yang terjadi pada
masa Orde Lama. Sulawesi Selatan dan Sumatera Barat yang pada masa Sukarno menjadi
daerah yang banyak memberikan perlawanan kepada pusat, pada masa Suharto hal itu
tidak lagi terjadi.4 Pertanyaan yang muncul adalah, bagaimana rejim Orde Baru
mengakhiri pemberontakan daerah tersebut.
        Berdasar pada argumen kemunculan pemberontakan daerah pada masa Orde
Lama yang telah dikemukakan di atas, maka keberhasilan Orde Baru seharusnya
bersumber pada kemampuannya untuk menyelesaikan empat sumber masalah tersebut.
Namun, bukti menunjukkan bahwa pemerintahan Orde Baru tidak menghentikan semua
penyakit tersebut. Orde Baru hanya menyelesaikan dua permasalahan terkait dasar negara
dan pengorganisasian militer, namun pada saat yang sama justru semakin memperparah
dua permasalahan terpenting yaitu mengembangkan sistem pemerintahan dan keuangan
daerah yang semakin tersentralisir, dan semakin memperlebar dikotomi struktur ekonomi
yang fundamental antara Jawa dan Luar Jawa. Untuk memahami mengapa hal ini terjadi,
kita bisa melakukan pelacakan terhadap karakter rejim Orde Baru.


Karakter Rejim Orde Baru
        Sering orang mengatakan bahwa rejim Orde Baru adalah „veto regime‟, yang lahir
di-veto dan mempunyai hak veto untuk menyelamatkan kebangkrutan ekonomi dan
meningkatkan stabilitas politik dan integrasi nasional. Padahal, di sisi lain, Orde Baru di
bawah kepemimpinan militer dan Suharto sebagai personal, hanya mempunyai sumber-
sumber legitimasi politik yang rentan.

4
 Gerakan separatis yang paling kuat terjadi adalah di Timor Timur. Namun, hal ini tidak bisa dibandingkan
dengan masa Orde Lama, sebab penggabungan Timor Timur ke wilayah Indonesia terjadi pada masa Orde
Baru.


                                                                                                       4
       Walaupun tidak mempunyai sumber legitimasi politik yang kuat, Orde Baru telah
berhasil membentuk pemerintahan yang efektif. Satu „trade mark‟ keberhasilan Orde
Baru yang menjadi penyangga bagi rentetan keberhasilan lainnya adalah kemampuannya
dalam menciptakan stabilitas dengan cara melakukan kontrol politik terhadap masyarakat
baik secara politik maupun ekonomi.
       Kekuasaan politik Orde Baru yang efektif tersebut berakar dari paling tidak empat
sumber utama (Pratikno 1996). Pertama, keleluasaan Orde Baru untuk menggunakan
mekanisme kekerasan, baik kekerasan militer maupun kekerasan hukum dalam
kehidupan politik sehari-hari. Kedua, klientelisme ekonomi dengan mekanisme money
politics untuk membeli dukungan yang berhasil dilakukan berkat melimpahnya
sumberdaya ekonomi dari hasil eksport minyak dan hasil alam lainnya. Ketiga,
ideologisasi definisi partikularistik seperti demokrasi Pancasila, definisi hak asasi
manusia, dan tanggung jawab warga negara terhadap segala kehidupan bernegara untuk
melegitimasi otoritarianismenya. Terakhir, dengan memanfaatkan jaringan korporatisme
negara untuk „menyalurkan‟ partisipasi masyarakat menjadi mobilisasi politik yang
terkontrol, melalui penunggalan kelompok-kelompok profesi dan kepentingan yang ke
bawah menempati posisi penting di hadapan anggotanya, namun ke atas, organisasi ini
sangat rentan terhadap intervensi negara (King, 1982).


Karakter Hubungan Pusat-Daerah
       Sentralisasi sumberdaya politik dan ekonomi di tangan sekelompok kecil elit di
pemerintah pusat adalah konsekuensi yang melekat dari sistem politik otoritarian
tersebut. Bahkan, sentralisasi ini masih diperparah lagi dengan dikembangkannya
uniformitas supra- dan infra-struktur politik.
       Orde Baru mengatur pemerintahan lokal secara detail dan diseragamkan secara
nasional (Devas 1989). Organ-organ supra-struktur politik lokal diatur secara terpusat
dan seragam tanpa mengindahkan heterogenitas „sistem politik‟ lokal yang telah eksis
jauh sebelum terbentuknya konsep kebangsaan Indonesia. Melalui strategi korporatisme
negara, pemerintah Orde Baru melakukan penunggalan kelompok kepentingan yang
dikontrol secara terpusat. Para buruh di seluruh nusantara hanya diakui eksistensinya
apabila bernaung di bawah SPSI. Demikian pula halnya untuk pegawai negeri yang telah



                                                                                      5
disediakan Korpri, untuk guru telah disediakan PGRI, untuk petani telah disediakan
HKTI, untuk pengusaha telah disediakan KADIN, untuk para wartawan telah disediakan
PWI, dan lain-lain. Kondisi tersebut diperparah dengan adanya sentralisasi kelembagaan
kelompok kepentingan dan kemudian menjadi salah satu mesin politik untuk membangun
dukungan masyarakat (walaupun mungkin semu) kepada pemerintah melalui organisasi
payung yang dinamakan Golongan Karya (King 1982, Reeve 1990).
       Dengan kata lain, dalam era Orde Baru telah terjadi proses negaraisasi (state
formation) secara luar biasa yang berusaha menisbikan eksistensi politik lokal yang telah
lama berakar di masyarakat. Hal ini menjadi semakin efektif melalui keterlibatan militer
dalam day-to-day politics yang secara intens menumbuhkan suasana ketakutan (baik
represi ideologis maupun fisik) di kalangan komunitas politik yang berusaha menolak
dominasi pusat. Administrasi negara juga terlalu banyak merambah di dalam kehidupan
privat, seperti pengurusan Kartu Tanda Penduduk, Surat Kelakuan Baik, Keterangan
Bersih Lingkungan, dan lain-lain yang menciptakan ketergantungan individu kepada
negara (Antlov 1994).
       Mekanisme kontrol politik secara nasional tersebut bahu-membahu dengan
sentralisasi pengelolaan sumber daya ekonomi secara nasional yang sangat bias pusat
(Jakarta, dan kemudian Jawa). Dengan wacana pembangunan nasional, pemerataan
pembangunan antar daerah dan integrasi nasional, pemerintah melakukan pengelolaan
sumber daya ekonomi daerah secara nasional. Pertambangan, hutan, beberapa hasil laut
dan beberapa jenis perkebenan dikelola secara nasional yang hasilnya dibawa secara
penuh ke Jakarta.
       Mekanisme sentralistis semacam ini terus berkepanjangan karena dua hal utama.
Pertama, pada tingkat nasional, elit politik pembuat keputusan tidak mempunyai basis
politik lokal sama sekali. Kekuatan eksekutif nasional (yang bisa jadi hanya Lembaga
Kepresidenan, dan bahkan hanya Suharto saja) yang menjadi aktor tunggal dalam pentas
politik nasional tidak berakar dari bawah, dan bahkan tidak membutuhkan dukungan
politik dari masyarakat untuk kelangsungan kekuasaan politik mereka. Kedua, pada
tingkat daerah, masyarakat politik lokal teralienasi dari mekanisme politik yang telah
sepenuhnya ternasionalisasi. Bahkan juga, arena politik lokal telah dimonopoli oleh orang
pusat yang ada di daerah.



                                                                                       6
       Karena supra-struktur dan infra-struktur politik lokal telah mengalami negaraisasi
secara substansial, maka praktis tidak ada resistensi politik daerah yang memadai
terhadap sentralisasi pengelolaan sumber daya ekonomi yang terpusat ini. Dengan kata
lain, secara ringkas bisa dikatakan bahwa berbagai sosok bias pusat dalam distribusi
sumber daya politik dan ekonomi yang terjadi selama 32 tahun terakhir ini adalah produk
dari sebuah rejim politik otoritarian yang membangun legitimasi politiknya melalui
sentralisasi serta monopoli sumber daya politik dan ekonomi secara nasional.
       Namun, cara kerja politik yang sentralistis dan monolitis ini hanya mampu
memperbaiki keadaan sesaat dan bersifat semu belaka. Sinyal-sinyal kegagalan
pengaturan politik lokal Orde baru semakin mencolok ke permukaan tatkala beberapa
masyarakat daerah, terutama Irian Jaya dan Aceh, menuntut perubahan mendasar dalam
pengaturan politik lokal dan dalam hubungan pusat-daerah di tahun 1997an. Bahkan,
salah satu bentuk tuntutan itu adalah tuntutan separatis untuk membentuk negara sendiri.
Tuntutan pembentukan negara sendiri atau melepaskan diri dari bagian wilayah NKRI
benar-benar terwujud yakni dengan lepasnya Propinsi Timor Timur dari bagian wilayah
NKRI melalui referendum pada era Presiden Habibie.
       Fakta-fakta tentang adanya tuntutan separatis yang akhirnya diwujudkan melalui
lepasnya Timor Timur dari wilayah Indonesia merupakan bukti bahwa              „ketaatan‟
komunitas politik lokal terhadap pusat yang terjadi selama ini adalah sebuah ketaatan
yang semu dan penuh keterpaksaan. Tentu saja konsep negara-bangsa semacam ini sangat
rentan terhadap gejolak. Tatkala krisis ekonomi melanda Indonesia, tatkala reformasi
politik digulirkan masyarakat, dan tatkala pelanggaran HAM di Indonesia semakin
menjadi sorotan dunia, maka tatkala itulah proses pembusukan politik (bukan
pembangunan politik) Orde Baru mulai terangkat ke permukaan.


Pasca Orde Baru: Integrasi Nasional Melalui Desentralisasi
       Pemerintahan pasca Suharto yang tampil di bawah tekanan demokratisasi dan
dilanda kelangkaan sumberdaya ekonomi telah benar-benar tidak bisa memanfaatkan
sumber-sumber kekuasaan Orde Baru tersebut secara leluasa. Kekerasan militer tidak
bisa lagi digunakan secara terbuka. DOM (Daerah Operasi Militer) Aceh „terpaksa‟ harus
dicabut. Demonstrasi „terpaksa‟ harus ditangani secara persuasif. Dan perilaku militer



                                                                                       7
menjadi sorotan publik. Klientelisme ekonomi untuk membeli loyalitas menjadi semakin
sulit dilakukan, tatkala pemerintah tak lagi kaya. Krisis ekonomi telah menjadikan
anggaran negara defisit; sentralisasi pengelolaan sumberdaya ekonomi sekarang ini
digugat;      dan     setiap   kebijakan     alokasi    sumberdaya       ekonomi      dipertanyakan.
Mempermainkan standar moralitas politik juga sulit dilakukan, ketika rakyat sekarang ini
berani bersuara dengan standar nuraninya dan menggugat hukum normatif Orde Baru
yang kaya dengan manipulasi politik. Korporatisme negara juga lumpuh, tatkala
kelompok-kelompok masyarakat, terutama kelompok profesi, berhasil membangun
pluralitas representasi kepentingan mereka tanpa berhasil dikekang negara.
          Kebebasan dan keterbukaan politik yang terjadi pasca Orde Baru membawa
konsekuensi logis pada pemerintahan untuk segera mengubah diri. Segala macam
kebijakan dan regulasi yang berbau orde baru yang sentralistis diubah sedemikian
besarnya menjadi sangat terdesentralisasi. Kebijakan radikal (big bang) desentralisasi
diperkenalkan pada tahun 1999 melalui UU No.22/1999 dan UU 25/1999. Dua undang-
undang ini lahir untuk merespon dua kondisi sosial-politik yaitu merebaknya tuntutan
daerah untuk memperoleh otonomi yang lebih luas, bahkan tuntutan federasi dan
merdeka,5 serta semangat demokrasi yang menuntut ruang partisipasi yang luas.
          Dengan setting sosial politik ini maka UU No. 22/1999 dan UU 25/1999 hadir
dengan dua misi utama. Pertama, untuk memuaskan semua daerah dengan memberikan
ruang partisipasi politik yang tinggi melalui „desentralisasi politik‟ dari pusat kepada
daerah, dan memberikan kesempatan dan kepuasan politik kepada masyarakat dengan
memberikan kesempatan untuk menikmati simbol-simbol utama demokrasi lokal (misal
pemilihan Kepala Daerah). Kedua, untuk memuaskan daerah-daerah kaya sumberdaya
alam yang „memberontak‟ dengan memberikan akses yang lebih besar untuk menikmati
sumberdaya alam yang ada di daerah mereka masing-masing.
          Regulasi yang baru ini memberikan kewenangan yang luas kepada daerah otonom
yang meliputi seluruh bidang pemerintahan kecuali politik luar negeri, hankam,
peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta beberapa kewenangan bidang lain. Disamping
memperoleh kewenangan politik yang luas, daerah juga memperoleh peluang partisipasi
politik yang tinggi. Hal ini dapat dilihat dari kesempatan untuk memilih Kepala Daerah

5
    Khususnya muncul di daerah-daerah yang kaya sumberdaya alam seperti Papua, Aceh,dan Riau.


                                                                                                  8
secara langsung, juga pembentukan Badan Perwakilan Desa sebagai perkembangan baru
bagi kehidupan demokrasi di tingkat desa. Secara lebih detail, UU No.22/1999 yang
kemudian dilanjutkan dengan UU No.32/2004 dengan beberapa revisi, telah melakukan
perubahan signifikan dibandingkan dengan sistem yang digunakan di masa Orde Baru.
        Pertama, semangat otonomi daerah yang lebih besar ini dimulai dengan
perubahan simbolisasi pada nama daerah otonom. Istilah tingkatan daerah otonom (Dati I
dan Dati II) dihapuskan, dan diganti dengan istilah yang lebih netral, yaitu Propinsi,
Kabupaten dan Kota. Hal ini didasari semangat untuk menghindari citra bahwa tingkatan
lebih tinggi (Dati I) secara hierarkhis lebih berkuasa daripada tingkatan lebih rendah
(Dati II). Padahal dua-duanya merupakan badan hukum yang terpisah dan sejajar yang
mempunyai kewenangan berbeda.
        Kedua, UU No.22/1999 memperpendek jangkauan asas dekonsentrasi yang
dibatasi hanya sampai pemerintahan Propinsi. Pemerintahan Kabupaten dan Kota telah
terbebas dari intervensi pusat yang sangat kuat melalui perangkapan jabatan Kepala
Daerah Otonom (Local Self-government) dan Kepala Wilayah Administratif (Field
Administration). Bupati dan Walikota adalah Kepada Daerah Otonom saja. Sementara itu
jabatan Kepala Wilayah pada kabupaten dan Kota (dulu Kotamadya) sudah tidak dikenal
lagi.
        Ketiga, Bupati dan Walikota dipilih secara mandiri di daerah tanpa melibatkan
pemerintah Propinsi maupun pemerintah Pusat. Dalam UU No.22/1999, Kepala Daerah
dipilih oleh DPRD. Oleh karena itu, Bupati/Walikota harus bertanggung jawab kepada
dan bisa diberhentikan oleh DPRD sebelum masa jabatannya usai. Sementara itu,
pemerintah pusat (Presiden) hanya diberi kekuasaan untuk „memberhentikan sementara‟
seorang Bupati/Walikota jika dianggap membahayakan integrasi nasional. Pada tahun
2004, diperkenalkanlah Pilkada Langsung di mana Kepala Daerah dipilih secara langsung
oleh rakyat dari para pasangan calon yang diajukan oleh partai politik. Perubahan ke arah
pendalaman demokrasi ini terus berkembang. UU No.32/2004 ini kemudian direvisi di
tahun 2008 dengan memberikan kesempatan kepada calon perseorangan untuk
berkompetisi dalam Pilkada Langsung.
        Keempat, UU No.22/1999 yang kemudian dilanjutkan oleh UU No.32/2004
menghapuskan posisi wilayah administratif (field administration) pada level Daerah



                                                                                       9
Kabupaten dan Daerah Kota. Integrated Prefectoral System yang sentralistis yang
digunakan UU No.5/1974 diubah menjadi Functional System, dan bukan sekedar
Unintegrated Prefectoral System yang dikenal pada UU No.1/1957.
       Kelima, UU tersebut     menempatkan pemerintahan kecamatan dan kelurahan
sebagai perangkat Daerah otonom, yaitu Daerah Kabupaten dan Daerah Kota. Dengan
kata lain, pemerintahan kecamatan menempati posisi sebagai kepanjangan tangan
pemerintahan daerah otonom (desentralisasi), dan bukan sebagai aparat dekonsentrasi.
       Keenam, UU ini memberikan kewenangan yang lebih luas kepada daerah otonom
yang meliputi seluruh bidang pemerintahan kecuali politik luar negeri, hankam,
peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta „kewenangan bidang lain‟. Hanya saja,
definisi „kewenangan bidang lain‟ ini ternyata masih sangat luas, sebab mencakup
perencanaan dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan
keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan
pemberdayaan SDM, pendaya gunaan SDA serta teknologi tinggi strategis, koservasi dan
standarisasi nasional.
       Sementara itu, keuangan daerah juga mengalami beberapa perubahan. Melalui
UU No.25/1999 dan UU No. 33/2004, secara makro sumber-sumber keuangan daerah
diperbesar, sejalan dengan dikembangkannya prinsip perimbangan. Jumlah alokasi
transfer keuangan ke daerah terus mengalami peningkatan dari tahun ke tahun. Jumlah ini
juga semakin terasa untuk dua provinsi yang memperoleh otonomi khusus, yaitu Papua
dan Aceh (Nanggroe Aceh Darussalam) melalui dana Otsus dan penyesuaian. Semua ini
dilakukan untuk mengurangi kesenjangan fiskal antara pusat dan daerah, meningkatkan
kualitas pelayanan publik di daerah, serta meningkatkan sinergi perencanaan
pembangunan pusat dan daerah. Tabel berikut menunjukkan peningkatan alokasi transfer
pusat ke daerah selama era desentralisasi (sumber dari Dirjen Perimbangan Keuangan,
Departemen Keuangan 2007).




                                                                                       10
                                     TREN DANA PERIMBANGAN (DBH, DAU dan DAK)
                                                 TAHUN 2001-2008

                                                          REALISASI APBN                              APBN-P   APBN
                                            2001   2002       2003     2004       2005     2006        2007    2008
                     280,0
                               DAPER        81,1   94,7       111,1    122,9      143,2    222,1       244,7     266,8                                        21,2

                               % dari thn                                                                                                      17,1
                     240,0                   -     16,8% 17,3% 10,6% 16,5% 55,2%                      10,2%      9,0%
                              sebelumnya
                                                                                                                                11,6


                     200,0


                                                                                                                                                              179,5
                                                                                                                   4,0
    Triliun Rp




                     160,0                                                                                                                     164,8
                                                                                                                                145,7
                                                                                                4,0
                                                                          2,7
                     120,0
                                                        0,6
                                                                                                               88,8
                                     0,7
                                                                                            82,1
                      80,0                                              77,0
                                                   69,2
                                 60,3

                                                                                                                                64,9           62,8           66,1
                      40,0                                                                                     50,4
                                                                        31,4                36,7
                                 20,0              24,9

                       0,0
                              2001               2002             2003                   2004             2005                2006        2007           2008

                                                                REALISASI APBN                                                           APBN-P          APBN

Keterangan : - Realisasi 2001 s.d 2003 berdasarkan PAN, 2004, 2005, dan 2006 berdasarkan LKPP (audited).                                                       DBH     DAU    DAK
             - Tahun 2007 menggunakan angka APBN-P 2007 ; - Tahun 2008 angka APBN 2008




                                                              TREN TRANSFER KE DAERAH
                                     (DANA PERIMBANGAN, DANA OTSUS DAN PENYESUAIAN)
                                                                              TAHUN 2001-2008
                                                            REALISASI APBN                              APBN-P       APBN
                                            2001 2002         2003      2004        2005     2006        2007        2008
                      280,0      DANA
                              DESENTRALI 81,1       98,1      120,3     129,7      150,5     226,2        254,2       281,2
                                 SASI

                      240,0    % dari thn
                                              -    21,1% 22,6%          7,8%       16,0% 50,3%           12,4%       10,6%
                              sebelumnya


                      200,0
                                                                                                                                                               266,8
        Triliun Rp




                      160,0
                                                                                                                                                244,7
                                                                                                                                 222,1




                      120,0
                                                                                                                  143,2
                                                                                              122,9
                                                                          111,1




                       80,0
                                                     94,7
                                     81,1




                       40,0

                                                                3,5                  9,2                 6,9              7,2            4,0            9,5            14,4
                        0,0
                              2001                2002                2003                2004            2005                2006        2007           2008
                                                                                                                                                                                    11
                                                                 REALISASI APBN                                                          APBN-P          APBN
Keterangan : - Realisasi 2001 s.d 2003 berdasarkan PAN, 2004, 2005, dan 2006 berdasarkan LKPP (audited).                                                DANA PERIMBANGAN
             - Tahun 2007 menggunakan angka APBN-P 2007 ; - Tahun 2008 angka APBN 2008
                                                                                                                                                        OTSUS DAN PENYESUAIAN
Kebijakan ini memberikan sumberdaya fiskal yang besar kepada daerah-daerah kaya
sumberdaya alam yang „memberontak‟ di akhir 1990an dengan memberikan akses yang
lebih besar untuk menikmati sumberdaya alam yang ada di daerah mereka masing-
masing. Namun, permasalahan yang tetap muncul adalah bagaimana pengelolaan
kapasitas fiskal tersebut, dan bagaimana dampaknya terhadap kesejahteraan masyarakat
lokal.


Respon Daerah: Memperbutkan Sumberdaya Turun ke Lokal
         Kebijakan pasca Orde Baru yang digambarkan di atas telah memperluas arena dan
memperbesar sumberdaya yang tersedia di daerah. Melalui desentralisasi dan otonomi,
pemerintah daerah memiliki kesempatan lebih luas untuk memperbaiki kondisi pelayanan
publik, perkembangan perekonomian daerah, serta dalam mengembangkan berbagai
terobosan baru dalam pengelolaan pemerintahan daerah. Lembaga-lembaga pemantau
pelaksanaan otonomi daerah seperti Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah
(KPPOD), Jawa Pos Institute of Pro Otonomi (JPIP), SMERU Research Institute,
Sustainable Capacity Building for Decentralization Project (SCBD), Yayasan Inovasi
Pemerintahan     Daerah    (YIPD),   dan   berbagai   lembaga     lain   telah   berhasil
mendokumentasikan sejumlah inovasi baru daerah yang dikembangkan pada masa
implementasi otonomi daerah.
         Selain itu, berbagai daerah juga telah semakin maju mengembangkan lembaga-
lembaga kerjasama antar daerah untuk memfasilitasi manajemen konflik, pengembangan
ekonomi lintas daerah, efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, dsb. Beberapa lembaga
kerjasama antar daerah yang sudah mulai dikenal antara lain Javapromo (kerjasama 13
kabupaten/kota di Provinsi Jawa Tengah dan D.I. Yogyakarta di bidang Pariwisata),
Kartamantul (kerjasama Kota Yogyakarta, Kab Sleman, dan Kab Bnatul), Subosuko
Wonosraten (mencakup daerah Surakarta, Boyolali, Sukoharjo, Karanganyar, Wonogiri,
Sragen, dan Klaten), Pawonsari (Pacitan, Wonogiri, Wonosari), Barlingmascakeb
(Banjarnegara, Purbalingga, Banyumas, Cilacap dan Kebumen), Gerbangkertosusilo
(Gresik, Bangkalan, Mojokerto, Surabaya, Sidoardjo dan Lamongan), dan lain-lain.




                                                                                      12
       Berbagai kemajuan tersebut menunjukkan bahwa daerah-daerah semakin
memiliki kebebasan untuk mengembangkan wilayahnya sesuai kebutuhan masyarakat
lokal dengan bekal kebijakan otonomi yang diberikan oleh pusat.
       Namun di sisi lain, masyarakat lokal belum sepenuhnya menikmati desentralisasi
fungsi dan fiskal yang diberikan ke daerah. Banyak bagian-bagian dari daerah yang
kecewa terhadap kebijakan daerah otonom maupun pemerintah pusat yang pada
gilirannya kemudian menuntut mandiri menjadi daerah otonom sendiri. Fenomena inilah
yang disebut dengan pemekaran daerah.
       Hanya dalam waktu setengah dekade, jumlah daerah otonom di Indonesia
bertambah menjadi hampir dua kali lipat. Sejak Oktober 1999 sampai Januari 2008,
tercatat telah terbentuk 164 daerah baru terdiri dari 7 provinsi baru, 23 kota baru, dan 134
kabupaten baru, sebagaimana bisa dilihat dalam tabel berikut ini.




                          Pemekaran Daerah Tahun 1999-2008


                                 Jumlah           Jumlah        Jumlah
      Tahun       Bulan          Provinsi         Kab.          Kota         Total
                                 Baru             Baru          Baru
      1999        Oktober         -               26            1            27
                  Juni           2                 -            -            2
      2000        Oktober        1                 -            -            1
                  Desember       2                1             -            3
      2001        Juni            -                -            12           12
                  April           -               19            3            22
      2002
                  Oktober        1                 -            -            1
                  Februari        -               9             3            12
                  April           -               17            -            17
      2003
                  Mei             -               12            -            12
                  Desember        -               23            -            23




                                                                                         13
      2004       Oktober       1                -            -           1
                 Januari        -               14          2            16
      2007       Maret          -               1            -           1
                 Agustus        -               6           2            8
      2008       Januari        -               6            -           6
      TOTAL                    7                134         23           164
       Sumber: Diolah dari UU Pembentukan Daerah Baru, Sekretariat DPR 1999-2008


       Fenomena pemekaran daerah pada dasarnya merupakan bentuk lain dari upaya
daerah dalam menarik perhatian pusat. Jika pada era Orde Lama daerah menyuarakan
tuntutannya melalui pemberontakan, pada era Orde Baru pemberontakan daerah diredam
melalui mekanisme penyuapan loyalitas yang elitis dari pusat, maka pada era reformasi
pusat merespon tuntutan dari daerah dengan lebih terlembaga melalui pemberian
rekognisi politik dan kultural serta alokasi sumberdaya ekonomi yang tidak merata ke
seluruh bagian daerah.
       Sebagian besar kajian akademis tentang pemekaran daerah menunjukkan bahwa
inisiasi pemekaran daerah dipicu oleh kebutuhan untuk pemerataan ekonomi, dan upaya
memperbaiki kondisi pelayanan publik dengan menghadirkan negara di tengah-tengah
masyarakat. Disamping itu, adanya insentif pemekaran dalam bentuk alokasi DAU dan
DAK juga menjadi daya tarik tersendiri bagi daerah-daerah untuk mengajukan usul
pemekaran.
       Dalam kacamata pemerintah pusat, kebijakan pemekaran juga sangat penting
ditempuh dalam kaitannya untuk mendorong munculnya aktivitas perekonomian dan
akselerasi pertumbuhan ekonomi di daerah perbatasan dan tertinggal, penguatan identitas
keindonesiaan dengan mendekatkan pelayanan pada masyarakat sehingga negara akan
dirasakan kehadirannya sangat riil oleh masyarakat, dan sebagai upaya untuk penjagaan
wilayah aktif dalam rangka membangun pertahanan dan keamanan di wilayah perbatasan.
       Namun demikian, kebijakan pemekaran daerah yang berjumlah lebih dari 160
kasus tersebut tidak membawa dampak yang sama. Pemekaran di masing-masing daerah
mempunyai kekhasannya sendiri yang tidak mudah untuk digeneralisasikan. Untuk
kepentingan perumusan kebijakan di tingkat nasional, perlu dilakukan identifikasi


                                                                                    14
dampak pemekaran secara umum. Dampak ini tidak hanya terkait dengan
penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik dan pembangunan di tingkat nasional,
tetapi juga dampak sosial, politik dan ekonominya di tingkat daerah.
       Mengambil pelajaran dari studi-studi yang dilakukan oleh beberapa lembaga riset,
seperti Percik, LIPI dan beberapa lembaga lainnya, dampak sosial dan politik kebijakan
pemekaran tidak bisa digambarkan secara generik. Sangat tidak mudah untuk
disimpulkan apakah pemekaran daerah berdampak positif ataukah negatif. Di setiap
dimensi, baik sosio-kultural, politik dan pemerintahan, serta pelayanan publik dan
pembangunan ekonomi, dampak pemekaran selalu bermata ganda: bisa positif, tetapi
pada saat yang sama juga bersifat negatif. Belum lagi apabila dampak tersebut diletakkan
dalam skala yang berbeda: dalam skala daerah ataukah dalam skala nasional.
       Atas pertimbangan tersebut gambaran tentang dampak pemekaran dalam tulisan
ini diletakkan dalam wajah ganda. Menghindari ataupun meminimalisasi dampak negatif
pada dasarnya adalah mengelola proses kebijakan pemekaran dan proses pasca
pemekaran.


1. Dampak Sosio Kultural
       Pemekaran daerah membawa implikasi positif dalam bentuk pengakuan sosial,
politik dan kultural masyarakat daerah. Melalui kebijakan pemekaran, entitas masyarakat
yang mempunyai sejarah kohesivitas dan kebesaran yang panjang, memperoleh
pengakuan sebagai daerah otonom baru. Pengakuan ini pada gilirannya memberikan
kontribusi positif terhadap kepuasan masyarakat, sehingga meningkatkan dukungan
daerah terhadap pemerintah nasional.
       Namun demikian, kebijakan pemekaran juga bisa memicu konflik yang pada
gilirannya juga menimbulkan masalah horisontal dan vertikal dalam masyarakat.
Sengketa antara pemerintah daerah induk dengan pemerintah daerah pemekaran dalam
hal pengalihan aset dan batas wilayah, seringkali berimplikasi pada ketegangan antar
kubu masyarakat dan antara masyarakat dengan pemerintah daerah.




                                                                                     15
2. Dampak Pada Pelayanan Publik
       Kebijakan pemekaran daerah mampu memperpendek jarak geografis antara
pemukiman penduduk dengan sentra pelayanan, juga mempersempit rentang kendali
antara pemerintah daerah dengan unit pemerintahan di bawahnya. Disamping itu,
pemekaran juga memungkinkan untuk menghadirkan jenis-jenis pelayanan baru, seperti
pelayanan listrik, telepon, serta fasilitas urban lainnya, terutama di wilayah ibukota
daerah pemekaran.
       Tetapi, pemekaran juga menimbulkan implikasi negatif bagi pelayanan publik,
terutama pada skala nasional, terkait dengan alokasi anggaran untuk pelayanan publik
yang berkurang. Hal ini disebabkan adanya kebutuhan belanja aparat dan infrastruktur
pemerintahan lainnya yang bertambah dalam jumlah yang signifikan sejalan dengan
pembentukan DPRD dan birokrasi di daerah hasil pemekaran.


3. Dampak Bagi Pembangunan Ekonomi
       Pasca terbentuknya daerah otonom baru, terdapat peluang yang besar bagi
akselerasi pembangunan ekonomi di wilayah yang baru. Bukan hanya infrastruktur
pemerintahan yang terbangun, tetapi juga infrastruktur fisik dan infrastruktur kebijakan
pembangunan ekonomi yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah otonom baru. Semua
infrastruktur ini membuka peluang yang lebih besar bagi wilayah hasil pemekaran untuk
mengakselerasi pembangunan ekonomi.
       Namun, kemungkinan akselerasi pembangunan ini harus dibayar dengan besarnya
anggaran yang dikeluarkan untuk membiayai belanja pegawai dan belanja operasional
pemerintahan daerah. Dari sisi teoritik, belanja ini bisa diminimalisir melalui kebijakan
pembangunan ekonomi yang menjangkau seluruh wilayah, sehingga akselerasi
pembangunan ekonomi tetap dimungkinkan dengan harga yang murah. Namun, dalam
perspektif masyarakat daerah, selama ini tidak ada bukti yang meyakinkan bahwa
pemerintah nasional akan melakukannya tanpa kehadiran pemerintah daerah otonom.


4. Dampak Bagi Pertahanan, Keamanan dan Integrasi Nasional
       Pembentukan daerah otonom baru, bagi beberapa masyarakat pedalaman dan
masyarakat di wilayah perbatasan merupakan isu politik nasional yang penting. Bagi



                                                                                      16
masyarakat tersebut, bisa jadi mereka tidak pernah melihat dan merasakan kehadiran
'Indonesia', baik dalam bentuk simbol pemerintahan, politisi, birokrasi dan bahkan
kantor pemerintah. Pemekaran daerah otonom, oleh karenanya, bisa memperbaiki
kenangan politik nasional di daerah melalui peningkatan dukungan terhadap pemerintah
nasional dan menghadirkan pemerintah pada level yang lebih bawah.
       Akan tetapi, ongkos politik untuk menghadirkan pemerintahan daerah otonom
baru ini seringkali juga bisa sangat mahal, apabila pengelolaan politik selama proses dan
pasca pemekaran tidak bisa dilakukan dengan baik. Sebagaimana terbukti pada beberapa
daerah hasil pemekaran, ketidak mampuan untuk membangun inklusifitas politik antar
kelompok dalam masyarakat mengakibatkan munculnya tuntutan untuk memekarkan
lagi daerah yang baru saja mekar.


       Identifikasi dampak pemekaran tersebut membawa kita pada kesimpulan bahwa
banyak dampak negatif yang perlu diminimalisasi. Esensi kebijakan yang perlu dilakukan
adalah merasionalisasi proses kebijakan pemekaran, baik proses pengusulan pemekaran
yang dilakukan oleh daerah, maupun proses penetapan pemekaran yang dilakukan di
tingkat pusat. Dalam uraian berikut ini kita akan memahami proses dalam dua tingkatan
tersebut yang akan membawa kita pada usulan rasionalisasi proses kebijakan pemekaran
demi optimalisasi kepentingan publik.


Penutup
       Bangsa Indonesia menaruh harapan yang besar terhadap keberhasilan format
kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah dalam memperkuat integrasi nasional dan
semangat kebangsaan. Kekecewaan-kekecewaan masyarakat lokal di tahun 1950an dan
1960an ternyata hanya bisa diselesaikan secara semu oleh pemerintah Orde Baru.
Pemberontakan daerah diselesaikan dan represi politik dan militer, dan tuntutan alokasi
sumberdaya ekonomi diselesaikan dengan pola pembangunan yang sentralistis dan
otoriter. Gejolak politik daerah memang tidak ada, namun sebenarnya hanya sekedar
tidak bisa mencuat ke permukaan belaka.
       Indonesia pasca 1999 mencoba untuk merumuskan kebijakan baru. Kekecewaan
masyarakat daerah yang muncul dalam bentuk semangat ingin merdeka dari Aceh, Papua,



                                                                                      17
Kalimantan Timur dan Riau di akhir dekade 1990an tidak direspon semata-mata dengan
kekuatan represif. Justru yang dilakukan oleh pemerintah pusat adalah melalui kebijakan
desentralisasi, baik itu desentralisasi politik, desentralisasi fungsi maupun desentralisasi
fiskal. Kebijakan inilah yang membuat mobilitas vertikal masyarakat daerah menjadi
terbuka, ekspresi politik semakin mungkin dilakukan, dan otonomi pengelolaan
sumberdaya semakin terbuka. Dalam kasus provinsi Aceh dan Papua, derajad
desentralisasi semakin diperkuat melalui kebijakan desentralisasi asimetris yang
memberikan otonomi khusus kepada dua provinsi tersebut.
       Tetapi, kebijakan tersebut ternyata tidak serta merta membuat kekecewaan daerah
usai. Berangkat dari fenomena pambangunan daerah yang tidak merata, representasi
politik yang tidak adil, pembangunan ekonomi yang diskriminatif, dan praktek korupsi
yang merajalela, kekecewaan masyarakat lokal tetap berlanjut. Hal ini terbukti dari
semakin maraknya tuntutan untuk membentuk daerah-daerah otonom baru. Di satu sisi
pemekaran daerah ini menjadi obat 'penurun panas' yang efektif untuk meredam
kekecewaan masyarakat lokal, dan bahkan pula memperbaiki kinerja pemerintahan,
pembangunan dan pelayanan publik. Namun, jika tidak dikelola dengan baik, kebijakan
pemekaran tersebut juga bisa membawa menguatnya regionalisasi berbasis primordial
jika tidak disertai dengan kebijakan untuk merangkai sinergi lintas daerah.
       Masih banyak ekspresi kekecewaan daerah terhadap pemerintah daerah atasan
ataupun terhadap pemerintah pusat di era desentralisasi sekarang ini. Pemerintah pusat
yang terfragmentasi dan tanpa koordinasi, serta pusat yang tidak konsisten dengan
kebijakan desentralisasi merupakan contoh-contoh ekspresi yang bisa ditemukan di
kalangan pelaku pemerintahan daerah. Kesalahan-urus yang parah dan kinerja pemerintah
pusat yang buruk yang terjadi secara berkesinambungan akan memperpuruk legitimasi
politik dan moral pemerintah pusat di hadapan masyarakat daerah. Jika hal ini terjadi,
kebangsaan Indonesia akan ikut menanggung akibatnya.




                                                                                         18
                                      REFERENSI




Amal, Ichlasul (1992), Regional and Central Government in Indonesian Politics: West
       Sumatra and South Sulawesi 1949-1979, Gadjah Mada University Press,
       Yogyakarta.
Antlov, Hans (1994), “Village Leaders and the New Order”, in Antlov, Hans and Sven
       Cederroth (1994), Leadership on Java: Gentle Hints, Authoritarian Rule, Curzon
       Press, Surrey.
Bahar, Saafroedin & A.B.Tangdililing (1996), Integrasi Nasional: Teori, Masalah dan
       Strategi, Ghalia Indonesia, Jakarta.
Dirjend Perimbangan, Departemen Keuangan Republik Indoneisa, 2007. Kebijakan
       Transfer Daerah Tahun 2008, Materi Kuliah Umum Program Magister Ekonomi
       Pembangunan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Gadjah Mada, tidak
       dipublikasikan.
Devas, Nick (1989), Financing Local Government in Indonesia, Ohio University Press,
       Ohio.
King, Dwight Y. (1982), "Indonesia's New Order as a Bureaucratic Polity, a
       Neopatrimonial Regime or Bureaucratic Authoritarian Regime: What Difference
       does it Make?", in Anderson, B. and Kahin, A. (1982, eds.), Interpreting
       Indonesian Politics: Thirteen Contributions to the Debate, Cornell Modern
       Indonesia Project, Ithaca.
Lay, Cornelis, 2006, Perjuangan Menuju Puncak, Yogyakarta: S2 Politik Lokal dan
       Otonomi Daerah UGM dengan Pemkab Puncak Jaya
Mubarak M. Zaki, dkk. (eds). 2006. Blue Print Otonomi Daerah Indonesia. Jakarta:
       Yayasan Harkat Bangsa bekerja sama dengan Partnership for Governance
       Reform in Indonesia (PGRI) dan European Union (EU).
Pratikno (1996), Working the System dan Testing the Boundaries: Political Participation
       in Gresik Under Indonesia’s New Order, disertasi S-3, Flinders University of
       South Australia.



                                                                                    19
Pratikno, 1999, ”Hubungan Pusat dan Daerah: Gelombang Ketiga”, Jurnal Ilmu-Ilmu
       Sosial UNISIA No. 39/XXII/III/1999
Pratikno, 2007, “Usulan Perubahan Kebijakan Penataan Daerah: Pemekaran dan
       Penggabungan Daerah”, Kajian Akademik untuk Penataan Daerah di Indonesia,
       DRSP-Usaid, Jakarta.
Reeve, D. (1990), „The Corporatist State: the Case of Golkar‟, in Budiman, Arief (1990,
       ed.), State and Civil Society in Indonesia, Monash Papers on Southeast Asia -
       No.22, Monash University, Melbourne.
Rohdewohld, Rainer (1995), Public Administration in Indonesia, Montech Pty Ltd,
       Melbourne.




                                                                                    20