La población del Uruguay en las próximas décadas Una

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La población del Uruguay en las próximas décadas Una Powered By Docstoc
					  Sustentabilidad Demográfica




    La población del Uruguay en las próximas décadas

Una visión, dos escenarios y diez preguntas para debatir.


                                          Juan José Calvo




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El presente documento ha sido elaborado como uno de los insumos claves para el
proceso de discusión que guiará la construcción de la Estrategia Nacional para la
Infancia y la Adolescencia 2010-2030 (ENIA). La idea de “retos de
sustentabilidad” habilita la discusión de orientaciones estratégicas de mediano y
largo plazo haciendo foco en la infancia y adolescencia, sustituyendo una mirada
exclusivamente sectorial y centrada lo coyuntural.
La ENIA es una iniciativa del gobierno nacional a través del Comité de
Coordinación Estratégica de Infancia y Adolescencia, integrado por todos los
organismos del poder ejecutivo y entes autónomos y servicios descentralizados
que entienden en materia de políticas orientadas al sector; a saber: Ministerio de
Desarrollo Social, Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Educación y Cultura,
Ministerio de Turismo y Deporte, Ministerio del Interior; Oficina de Planeamiento
y Presupuesto, Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay, Consejo Directivo
Central de la Administración Nacional de Educación Pública, Consejo de Educación
Primaria, Consejo de Educación Secundaria, Consejo de Educación Técnico
Profesional.
La construcción de la ENIA - que cuenta con el aval de la Presidencia de la
República y el apoyo del Sistema de Naciones Unidas en Uruguay- pretende
arribar a la formulación de lineamientos estratégicos que contribuyan a acometer
los principales retos que el país enfrenta en materia de infancia y adolescencia.
Para ello ha convocado una discusión amplia que involucre a los organismos
públicos, las organizaciones de la sociedad civil, los organismos internacionales,
el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los sectores empresariales, académicos,
entre otros.
El análisis y las recomendaciones vertidas en este documento no reflejan
necesariamente las opiniones del Comité de Coordinación Estratégica o del
Sistema de las Naciones Unidas en Uruguay.



              Comité de Coordinación Estratégica de Infancia y Adolescencia
                                                      Montevideo, Uruguay
                                                            Agosto de 2008




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1.     LA CUESTIÓN DEMOGRÁFICA DEL URUGUAY ...........................................4

     1.1.    SITUACIÓN Y TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS EN EL MUNDO ................................5

     1.2.    SITUACIÓN Y TENDENCIAS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ............................9

2.     UNA VISIÓN ..................................................................................... 14

3.     DOS ESCENARIOS PARA EL URUGUAY DEL 2030 Y 2050 ......................... 16

     ESCENARIO 1: CONTINUACIÓN DE LAS TENDENCIAS SIN POLÍTICAS DE POBLACIÓN ........... 16

     ESCENARIO 2. SE IMPLEMENTAN DETERMINADAS POLÍTICAS DE POBLACIÓN ................... 17

4. ¿CUÁL ES EL ÓPTIMO DE POBLACIÓN PARA EL URUGUAY? DIEZ PREGUNTAS
Y RESPUESTAS PARA DEBATIR................................................................... 19

     ALGUNOS INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO DE POLÍTICAS ................................. 21

5.     REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................... 24




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    1. La cuestión demográfica del Uruguay1


La situación demográfica del Uruguay plantea problemas importantes a resolver
para el presente y el futuro. Se observa una serie de situaciones y tendencias
vinculadas al crecimiento poblacional, su estructura por edades, la natalidad, los
cambios en las familias, la distribución territorial y la migración interna e
internacional que, en su conjunto, plantea a los tomadores de decisiones, a los
hacedores de políticas, a los actores políticos, desafíos complejos para el diseño,
implementación y monitoreo de las políticas públicas.
En Uruguay, las políticas de población estuvieron tradicionalmente ausentes en
las gestiones de los gobiernos de turno, y la “cuestión demográfica” no fue
durante (demasiado) tiempo una cuestión relevante para las élites políticas,
académicas, empresariales y sindicales. La falta de producción descriptiva y
analítica relevante sobre estos temas fue la tónica del Siglo XX (por ejemplo, las
estadísticas ganaderas tuvieron siempre una mayor continuidad y sistematicidad
que las estadísticas demográficas). Si bien, fundamentalmente por un esfuerzo
autónomo de la Universidad de la República (recientemente acompañado por
otros organismos públicos) el análisis demográfico está cobrando relevancia, aún
las deficiencias en la producción de datos básicos está presente, y mucha más
investigación es necesaria. Un claro ejemplo de esto es la tremenda dificultad que
tiene el país para apartar recursos financieros para la realización de la operación
estadística más básica, el Censo de Población, Viviendas y Hogares, planteado
para el 2010 pero sin sustento financiero asegurado (causa principal de la
arrítmica realización de censos durante la historia del Uruguay).
Todo eso fue un error de la valoración de la importancia, para pensar y hacer la
política, de los cambios demográficos que están ocurriendo. Es un error costoso:
la desinformación y el análisis ausente conducen a diagnósticos incompletos (los
problemas se ocultan y se hacen evidentes cuando ya es muy costoso actuar) y
equivocados, y la política es guiada entonces por prejuicios y percepciones
erróneas sobre lo que ocurre, sobre cuáles son las tendencias, y sobre cómo se
puede actuar. La política y sus instrumentos se tornan así ineficientes, ineficaces,
costosos e incluso contrarios a los fines que persigue.
Uruguay atraviesa la fase muy avanzada de la transición demográfica
“tradicional”. Solamente dos países de América Latina y el Caribe se encuentran
en esta situación; Cuba es el otro país. En 1950, Uruguay era el único país de la
región de transición demográfica avanzada, es decir, ya sus niveles de natalidad y
mortalidad se habían estabilizado en valores bajos, y por tanto, el crecimiento
vegetativo comenzó también a estabilizarse, y la estructura por edades de la
población avanzó hacia el envejecimiento. Todo esto continúa ocurriendo y
acentuándose. Como consecuencia, y sumando el proceso de emigración
internacional que el país sufre desde mediados los años sesenta del siglo pasado,
la tasa de crecimiento demográfica es baja y la población está muy envejecida.
A lo anterior se suman otros procesos. Por un lado, Uruguay es desde siempre
un país fuertemente urbanizado; esta tendencia se acentúa y tiende a concentrar
cada vez en mayor medida a su población en una estrecha franja costera.



1
  Agradezco los aportes y comentarios realizados en el marco de las reuniones preparatorias del
proceso ENIA 2010 – 2030, particularmente los recibidos por Julio Bango, Rafael Bernardi, Gustavo de
Armas, Miguel Fernandez Galeano, Pablo Martínez Bengochea, Ana Olivera y Flavio Scasso. El análisis
y las recomendaciones normativas de este documento no reflejan necesariamente las opiniones del
UNFPA, su Junta Directiva y los Estados miembros.

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Además, la emigración internacional se ha tornado, dolorosamente, en una
sangría permanente de personas, mayoritariamente de jóvenes con preciadísimos
recursos (entre ellos, el espíritu emprendedor, la capacidad de enfrentar
desafíos). Las redes migratorias están constituidas desde hace décadas y actúan
eficientemente para captar uruguayos y uruguayas, particularmente cuando el
país enfrenta períodos de crisis. Pero aún en el crecimiento, como en los pasados
cuatro años, el flujo emigratorio no ha cesado.
Por otro lado, en los últimos veinte años se han procesado cambios “vertiginosos”
en las familias, en palabras de la experta Wanda Cabella. Uruguay avanza
rápidamente en lo que se da en llamar la “segunda transición demográfica”.
Algunos elementos de esta segunda transición (que tiene características y
consecuencias muy diferentes a las de la primera transición) son: el aumento en
el número de divorcios; la caída de la nupcialidad y de los nacimientos dentro de
las uniones legales; los cambios en la formación y disolución de las parejas; la
diversificación de los arreglos familiares; y la caída de la fecundidad por debajo
del nivel de reemplazo.
Pero, ¿todo esto ocurre solamente en Uruguay? ¿Son éstas siete plagas
demográficas con las cuáles el país es castigado? La respuesta es, rotundamente,
NO.
La población mundial envejece. El crecimiento poblacional se enlentece. La
población, en todo el planeta, se concentra más y más en las costas. La
migración internacional se ha intensificado y continuará haciéndolo. La segunda
transición demográfica se inició en varias sociedades occidentales hace ya más de
cuatro décadas. Uruguay no está solo en estos procesos. No es un país aislado.
Las tendencias que observamos en Uruguay son reflejos adaptados a nuestro
contexto de tendencias mundiales.
El bajo crecimiento demográfico, el envejecimiento, la urbanización, la migración,
los cambios en los arreglos familiares, nada de eso es “bueno” o “malo” en sí
mismo. De hecho, muchos de estos cambios son expresiones agregadas de
eventos demográficos que reflejan avances en el ejercicio de los Derechos
Humanos.
Lo que se ha modificado es el contexto, y lo negativo surge cuando las políticas
no son capaces de responder a estos cambios, por falta de diagnóstico, de
análisis o por terquedad en negar el conocimiento existente sobre las
transformaciones. O por falta de imaginación y osadía para plantear escenarios
diferentes a los que resultarán si lo que predomina es el laissez faire
demográfico. Y en este punto radica la primera afirmación de este documento: las
transformaciones continuarán procesándose y la situación demográfica del país es
preocupante, pues el avance de políticas de población, siendo absolutamente
necesario, es aún muy endeble.


        1.1.    Situación y tendencias demográficas en el mundo
El volumen de la población mundial ronda actualmente los 6700 millones de
personas, una cifra apabulladora cuando se la compara con los 3,4 millones de
uruguayos. Puesto de otra manera, una de cada 2000 personas del planeta reside
en el Uruguay. Para el año 2050, la población mundial se proyecta que alcanzará
los 9200 millones de personas, mientras que la población de nuestro país se
estima que superará en algo a los 3,6 millones… para entonces, los uruguayos y
uruguayas representarán una de cada 2500 personas en el planeta. La pequeñez
demográfica del país, característica siempre observada desde su nacimiento como
nación, se continuará acentuando en el futuro.




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 Para poner en perspectiva la importancia del cambio esperado del volumen
 poblacional del planeta en los próximos 40 años, basta precisar que el incremento
 proyectado – del orden de los 2500 millones de personas – equivale al total de
 personas que habitaban el planeta en el año 1950. Sin embargo, este crecimiento
 afectará en forma muy desigual a las distintas regiones del mundo; Uruguay
 formará parte del conjunto de países que absorberá una pequeña parte de este
 crecimiento, el cual se concentrará prácticamente en su totalidad, en las regiones
 menos desarrolladas del globo (UN, 2007).
 En el mundo, los niños y niñas (0 a 14 años de edad) representan hoy el 28 %
 del total de la población; en el año 2010 serán 1859 millones, disminuyendo a
 1824 millones en el 2050, cuando representarán el 20% de la población mundial,
 una disminución muy importante respecto a la población total. La contrapartida
 estará dada por el aumento del número de personas en edades avanzadas:
 mientras en el año 2005 los mayores de 60 años constituían el 11% de la
 población mundial, se proyecta que su peso alcanzará al 26% de la misma en el
 año 2050 (UN, 2007).



Cuadro 1. Distribución por grandes grupos de edad

                                 % población        % población       % población
                                  de 0 a 14         de 15 a 59        de 60 y más
                                    años               años              años
                                Año       Año       Año     Año      Año      Año
                                2005      2050      2005    2050     2005     2050
Mundo                            28,3      19,8     61,4     58,3    11,6       26,2
Regiones menos desarrolladas     30,9      20,6       61     59,3      8,9      23,7
Regiones más desarrolladas         17      15,2     62,9     52,2    23,8         42
América Latina y el Caribe       29,8        18     61,2     57,8    10,2       29,5
Uruguay                          23,8      17,0     58,5     56,0    17,6       26,6
Fuente: Elaborado en base a UN (2007) y royecciones de población del INE.


 El descenso de la fecundidad y el aumento de la esperanza de vida explican el
 proceso de envejecimiento de la población en un número creciente de países.
 Uruguay pertenece a ese grupo de países, en varios de los cuales se observan
 tasas de fecundidad por debajo del reemplazo. En las regiones más desarrolladas,
 la población de 60 y más años de edad representa más del 20 % del total, y esa
 proporción sobrepasará el 30 % hacia el año 2050. En los países desarrollados,
 este grupo de edad ya superó al de niños y niñas, y lo doblará en los próximas
 cuatro décadas (UN, 2007).
 El mundo presenta aún modelos demográficos muy diferentes entre sí; Uruguay
 asemeja el suyo, en gran medida, al observado en varios países desarrollados,
 particularmente a los de España e Italia, lo cual no ha de extrañar considerando
 la historia del poblamiento de la República. El descenso observado durante las
 últimas décadas en el valor de la Tasa Global de Fecundidad del planeta (4,47
 hijos por mujer en el quinquenio 1970 – 1975 a 2,55 hijos en el quinquenio 2005
 – 2010) promedia dinámicas muy diferentes entre sí.




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Cuadro 2. Estimaciones y proyecciones de la Tasa Global de Fecundidad por
grandes regiones del mundo y Uruguay. 1970 - 2050

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 Mundo                                                                        4,47                           2,55                      2,02
 Regiones menos desarrolladas                                                 5,41                           2,75                      2,05
 Regiones más desarrolladas                                                   2,13                           1,60                      1,79
 América Latina y el Caribe                                                   5,04                           2,37                      1,86
 Uruguay                                                                      3,00                           2,12                      1,85
Fuente. Elaborado en bae a UN (2007) y CEPAL/CELADE (2007).




   Gráfico 1: Pirámides de población del mundo en 1950, 2010, 2030 y 2050,
                       elaboradas en base a UN (2007).


                                                         M u n d o e n a ñ o 19 5 0



             80 y +


            70 - 74


            60 - 64


            50 - 54


            40 - 44


            30 - 34


            20 - 24


            10 - 14


               0- 4

                    -8,00%       -6,00%     -4,00%     -2,00%            0,00%               2,00%   4,00%          6,00%      8,00%

                                                                   % de pobl a c i ón



                                                                   Hombr es      Muj er es




                                                                Mundo en año 2010


                   80 y +


                   70 - 74


                   60 - 64


                   50 - 54
            Edad




                   40 - 44


                   30 - 34


                   20 - 24


                   10 - 14


                    0- 4

                        -8,00%     -6,00%     -4,00%    -2,00%                0,00%          2,00%   4,00%          6,00%      8,00%
                                                                      % de población


                                                                     Hombres       Mujeres




                                                                                                                                          7
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                                                   Mundo en año 2030


                 80 y +

                 70 - 74

                 60 - 64

                 50 - 54
          Edad




                 40 - 44

                 30 - 34

                 20 - 24

                 10 - 14

                  0- 4

                      -8,00%     -6,00%   -4,00%   -2,00%         0,00%            2,00%    4,00%    6,00%    8,00%
                                                            % de población

                                                            Hombres        Mujeres




                                                   M undo e n a ño 2 0 5 0



                    80 y +


                   70 - 74


                   60 - 64


                   50 - 54


                   40 - 44


                   30 - 34


                   20 - 24


                   10 - 14


                     0- 4

                        -8,00%   -6,00%   -4,00%   -2,00%         0,00%            2,00%   4,00%    6,00%    8,00%

                                                            % de pobl a c i ón



                                                            Hombr es   Muj er es




                                                                                                                      8
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        1.2.    Situación y tendencias en América Latina y el Caribe
La transición demográfica tradicional, proceso por el cual las poblaciones pasan
de un equilibrio de bajo crecimiento producto de alta natalidad y mortalidad a
otro equilibrio, con bajo crecimiento producto de la baja natalidad y mortalidad,
ha operado modificando significativamente las estructuras de la población de la
región desde mediados del siglo pasado. Este proceso es el reflejo de otros
cambios: transformaciones económicas, sociales, políticas y culturales. La
transición demográfica refleja, en el comportamiento reproductivo y en la
mortalidad, otros procesos de transformación, asociados a la modernización y el
desarrollo de los países. En Uruguay, ese proceso comenzó mucho antes que en
el promedio de América Latina y el Caribe.
Hacia mediados del siglo pasado, Uruguay ya llevaba dos décadas recorridas en la
fase post transicional del proceso referido en el párrafo anterior. Era el único país
en etapa de transición avanzada. En la mayor parte de América Latina, la
fecundidad, la natalidad y la mortalidad alcanzaban valores muy elevados; la tasa
bruta de natalidad (nacimientos anuales por cada mil personas) era 42,8 por mil,
el promedio de hijos por mujer era 6,63,           la tasa de mortalidad infantil
(defunciones anuales de menores de un año por cada mil nacimientos) era 127,7
por mil. La esperanza de vida al nacer era de 51,8 años. Hoy, la fecundidad bajó
a menos de la mitad: 2,76 hijos por mujer, y los nacimientos son del orden de 22
al año por cada mil personas. La mortalidad infantil descendió ¡más de 100
puntos! situándose en 25,6 por mil. Y la esperanza de vida se incrementó en más
de 20 años, al alcanzar los 72,2 años en el quinquenio 2005 – 2010. La
demográfica, en América Latina y el Caribe, ha sido más una revolución que una
tranquila transición.
La transición demográfica operó (y continúa operando) en nuestro continente a
una velocidad que la diferencia de lo ocurrido en los países hoy industrializados (a
cuyo comportamiento demográfíco se asemeja más el Uruguay). El avance de la
transición ha sido y continúa siendo heterogéneo entre países y al interior de los
mismos, reflejando una de las principales características de la región: la
inequidad. El principal cambio se observó en el comportamiento reproductivo de
los sectores urbanos educados y en mejores condiciones socioeconómicas, y
aunque este comportamiento se extiende a los demás sectores de la población, se
observan aún rezagos importantes, particularmente en la mortalidad y la
morbilidad (CEPAL/CELADE, 2007).
A la salida de la dictadura militar, otros tres países se habían sumado a Uruguay
a la etapa avanzada de la transición: Argentina, Chile y Cuba. Y hoy, otros dos
países se suman a los anteriores (Brasil y Costa Rica), aunque Cuba y Uruguay
inauguran la categoría de países de transición muy avanzada
(CEPAL/CELADE, 2007).
 En el pasado medio siglo los latinoamericanos y caribeños pasaron de 167
millones (en el año 1950) a 559 millones (en el año 2005) y arañarán los 600
millones en el año 2010. Para el año 2030 se proyecta que la población alcanzará
los 715 millones. De cada 1000 latinoamericanos, 13 eran uruguayos en 1950.
Hoy la relación descendió a 5,6 y continuará descendiendo. El ritmo del
crecimiento demográfico descendió del 27,6 por mil anual (quinquenio 1950 –
1955) a 13,2 por mil en los primeros cinco años del siglo XXI; en las próximas
décadas este ritmo será aún menor, y se prevé que la población crecerá a una
tasa del 7,4 por mil en el quinquenio 2025 – 2030 y del 2,4 por mil a mediados
del siglo (éste último fue exactamente el ritmo del crecimiento de Uruguay
durante 1996 – 2006).




                                                                                   9
Sustentabilidad Demográfica


En el año 1965, los niños y niñas alcanzaron su máximo peso relativo histórico en
América Latina y Caribe, siendo entonces 43,2% del total de la población, a un
ritmo, en ese momento, de casi 10 millones de nacimientos anuales.
Actualmente, el número de nacimientos al año supera los 11 millones en toda la
región, pero los niños y niñas no llegan al 30% del total, y su peso relativo
continuará descendiendo en las próximas décadas: serán 21,8% en el año 2030,
y 18% en el año 2050.


  Gráfico 2: Pirámides de población en América Latina y Caribe en 1950, 2010,
                 2030 y 2050, elaboradas en base a UN (2007).



                                                                        América Latina año 1950

               80 y +
               75 - 79
               70 - 74
               65 - 69
               60 - 64
               55 - 59
               50 - 54
               45 - 49
        Edad




               40 - 44
               35 - 39
               30 - 34
               25 - 29
               20 - 24
               15 - 19
               10 - 14
                5- 9
                0- 4

                   -10,00%            -8,00%       -6,00%      -4,00%         -2,00%          0,00%             2,00%    4,00%    6,00%     8,00%      10,00%
                                                                                          % de población


                                                                                         Hombres    Mujeres




                                                                          A m é r i c a L a t i n a a ñ o 2 0 10


                         80 y +


                     70 - 74


                     60 - 64


                     50 - 54


                     40 - 44


                     30 - 34


                     20 - 24


                     10 - 14


                         0- 4

                            -10,00%       -8,00%      -6,00%     -4,00%         -2,00%         0,00%            2,00%   4,00%    6,00%    8,00%     10,00%

                                                                                         % de pobl ac i ón



                                                                                         Hombr es   Muj er es




                                                                                                                                                                10
Sustentabilidad Demográfica




                                                              América Latina año 2030

                   80 y +
                   75 - 79
                   70 - 74
                   65 - 69
                   60 - 64
                   55 - 59
                   50 - 54
                   45 - 49
            Edad




                   40 - 44
                   35 - 39
                   30 - 34
                   25 - 29
                   20 - 24
                   15 - 19
                   10 - 14
                    5- 9
                    0- 4

                       -10,00%    -8,00%    -6,00%   -4,00%      -2,00%        0,00%            2,00%    4,00%    6,00%    8,00%     10,00%
                                                                           % de población


                                                                          Hombres   Mujeres




                                                         Amé r i c a La t i na a ño 2 0 5 0


                     80 y +


                   70 - 74


                   60 - 64


                   50 - 54


                   40 - 44


                   30 - 34


                   20 - 24


                   10 - 14


                      0- 4

                        -10,00%    -8,00%   -6,00%   -4,00%      -2,00%       0,00%         2,00%       4,00%    6,00%    8,00%    10,00%

                                                                      % de pobl a c i ón



                                                                      Hombr es      Muj er es




Estas transformaciones demográficas implican cambios de enorme envergadura
para las sociedades latinoamericanas, y los desafíos consecuentes requieren de
respuestas desde el diseño e implementación de las políticas públicas. De esto se
da cuenta en el apartado a continuación.




                                                                                                                                              11
Sustentabilidad Demográfica



                                             Uruguay en año 1950

            80 y +


           70 - 74


           60 - 64


           50 - 54
    Edad




           40 - 44


           30 - 34


           20 - 24


           10 - 14


             0- 4

                 -6,00%   -4,00%   -2,00%               0,00%           2,00%   4,00%   6,00%
                                                    % de población


                                                  Hombres    Mujeres




                                            Uruguay en año 2010

           80 y +
           75 - 79
           70 - 74
           65 - 69
           60 - 64
           55 - 59
           50 - 54
           45 - 49
   Edad




           40 - 44
           35 - 39
           30 - 34
           25 - 29
           20 - 24
           15 - 19
           10 - 14
            5- 9
            0- 4

                -6,00%    -4,00%   -2,00%               0,00%           2,00%   4,00%   6,00%
                                                    % de población


                                                   Hombres    Mujeres




                                                                                           12
Sustentabilidad Demográfica




                                                       Uruguay en año 2030


           80 y +


           70 - 74


           60 - 64


           50 - 54
    Edad




           40 - 44


           30 - 34


           20 - 24


           10 - 14


             0- 4

                   -6,00%       -4,00%    -2,00%                    0,00%             2,00%           4,00%           6,00%
                                                              % de población


                                                            Hombres     Mujeres




                                                   Uruguay en año 2050

                  80 y +
                  75 - 79
                  70 - 74
                  65 - 69
                  60 - 64
                  55 - 59
                  50 - 54
                  45 - 49
           Edad




                  40 - 44
                  35 - 39
                  30 - 34
                  25 - 29
                  20 - 24
                  15 - 19
                  10 - 14
                   5- 9
                   0- 4

                       -6,00%    -4,00%   -2,00%               0,00%              2,00%       4,00%           6,00%
                                                           % de población


                                                          Hombres     Mujeres




                                                                                                                      13
Sustentabilidad Demográfica



    2. Una visión

Todo proceso de cambio requiere una visión y una estrategia para dirigirse a la
misma. ¿Cuál es la visión demográfica que se puede construir para Uruguay?
¿Qué tipo de sociedad, desde el punto de vista poblacional, queremos construir?
Recientemente, en el país asistimos a una muy saludable proliferación de ámbitos
(presenciales y virtuales) de reflexión, de intercambio de ideas y de debate sobre
el futuro. El propio proceso de construcción de una Estrategia Nacional de
Infancia y Adolescencia 2010 – 2030 es, fundamentalmente, un ejercicio
prospectivo. En varios de estos ámbitos, la “cuestión demográfica” ha tenido
espacios significativos (una notable diferencia con respecto a experiencias
pasadas). Claramente, esto está reflejando la mayor sensibilización frente al tema
por parte de quienes se encargan del presente y piensan en el futuro. Sin
embargo, no siempre esta mayor preocupación está acompañada de análisis y
expresiones razonables desde el punto de vista demográfico. Un ejemplo es la
muy incorrecta conclusión de pensar que estamos frente a una población “en
extinción” por el hecho de que la tasa de fecundidad se haya situado por debajo
del reemplazo. Esta conclusión (equivocada) fue incluso manejada en los medios
de comunicación creando una innecesaria sensación de inseguridad respecto al
futuro. La población uruguaya NO se va a extinguir; sí, con casi seguridad, en el
futuro se modificará sensiblemente respecto a lo que hoy estamos acostumbrados
a ver. Y ello no debería conducirnos al nerviosismo, sino a la planificación de
políticas que nos permitan conducir armoniosa y provechosamente esos cambios.
También hay “imágenes” demográficas del país (incluso mencionando metas
demográficas) que no consideran plenamente la dificultad de alterar las
tendencias demográficas una vez que éstas se han desatado. Más allá de las
consideraciones sobre si es deseable o no la fijación de ciertas metas
demográficas (por ejemplo, aumentar el crecimiento, alcanzar un cierto número
de habitantes, incrementar la tasa de natalidad hasta un cierto guarismo, o
intentar poblar determinadas partes del territorio), lo cierto es que los principios
básicos de la dinámica demográfica y los determinantes directos e indirectos de la
ocurrencia de los fenómenos demográficos constituyen elementos que nos
enseñan con claridad que algunas de las metas que se han manejado por parte
de ciertos actores son casi imposibles de lograr. La visión poblacional del país,
siendo ambiciosa, debe sostenerse sobre el conocimiento del funcionamiento de
la dinámica demográfica y las tendencias de largo aliento que enmarcan a la
misma.
En un trabajo reciente, Pellegrino y Calvo sostienen:
        “El futuro está en construcción y es posible tener políticas de población
        activas. Los uruguayos no nos imaginamos como una nación poderosa por
        el número de habitantes, aunque podemos proponernos una sociedad
        equitativa, educada, creativa y con proyectos de futuro. Y, por qué no,
        una población diversa y cosmopolita, que sea capaz de asimilar de manera
        positiva la diversidad. Uno de los desafíos es la conversión del país
        pequeño en una virtud, subrayando la calidad en cada uno de los planos
        de la vida social.” (Pellegrino y Calvo, 2007)
Este párrafo parece un buen inicio para la construcción de una visión. No hace
referencias a un volumen, a una estructura por edades, ni a valores de
indicadores demográficos a alcanzar. Basado en principios y no en la búsqueda de
metas demográficas, parte de la base que lo relevante no es intentar el
crecimiento poblacional, sino alcanzar metas cualitativas: la equidad, la
creatividad, la capacidad de incorporar innovaciones, la calidad, la diversidad, el
cosmopolitismo.


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Sustentabilidad Demográfica


Reformulando lo planteado por Pellegrino y Calvo, es posible trazar una visión del
Uruguay futuro; una nación constituida por una población de alto nivel educativo,
capaz de incorporar la innovación y la calidad en todos los procesos. Una
población diversa, en su composición por edades, étnica y de arreglos familiares,
donde la diversidad no se constituya en un escollo para el ejercicio de los
derechos y el desarrollo sino, por el contrario, que los favorezca. Una población
donde la distribución de la misma en el territorio no condicione las oportunidades
de las generaciones actuales y futuras. Una población que permita conservar los
recursos naturales y el medio ambiente, respetando la capacidad de carga de los
ecosistemas.
 En esta visión, las personas no deberían sufrir mellas en sus oportunidades y en
el ejercicio de los derechos por el hecho de pertenecer a un sexo, grupo de edad,
arreglo familiar, raza, lugar de residencia, u orientación sexual. Las personas
deberían poder elegir el tipo y tamaño de familia deseado, en decisiones libres e
informadas. Las personas deberían poder ejercer el derecho a vivir en las
localidades de su preferencia y las migraciones, dentro y fuera de las fronteras
nacionales, no deberían estar motivadas por la limitación a los horizontes de
oportunidades.




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Sustentabilidad Demográfica



    3. Dos escenarios para el Uruguay del 2030 y 2050


A continuación, se desarrollan dos imágenes posibles del Uruguay desde el punto
de vista poblacional. La primera refleja básicamente, lo que es esperable que
resulte si el país no modifica sustancialmente su matriz productiva, y las políticas
de población continúan teniendo muy escasa presencia. En el segundo escenario,
se considera lo que podría ocurrir de aplicarse políticas de compatibilización de la
vida productiva con la reproductiva, de fomento al retorno de emigrantes, de
fomento a la inmigración y ordenadoras de la población en el territorio. En ambos
casos se supone neutra la influencia del contexto internacional, lo cual puede
hacer variar de manera muy importante los escenarios propuestos.


Escenario 1: continuación de las tendencias sin políticas de población
El crecimiento será bajo, nulo, o incluso negativo. Esto será el resultado de
la continuación del descenso de la fecundidad y natalidad, probablemente
manteniéndose en el nivel de reemplazo, sumado a los esperables saldos
migratorios negativos. La doble insatisfacción continuará observándose, al menos
durante un tiempo. De continuar con la implementación de programas de salud
sexual y reproductiva y de implementarse el proyectado Plan Nacional de
Educación Sexual, es probable que la brecha entre hijos deseados y
efectivamente tenidos disminuya en la población más carenciada. Sin medidas
conciliatorias entre la vida productiva y reproductiva, los sectores medios y
medios altos continuarán reduciendo su fecundidad por debajo de lo deseado.
Se acentuará el envejecimiento de la estructura por edades. Como
consecuencia de las tendencias mencionadas en el punto anterior, y sin políticas
exitosas para menguar la emigración de jóvenes, fomentar el retorno y la
inmigración, al 2025, la esperanza de vida al nacer se situará en casi 80 años,
con una fuerte diferencia entre hombres (75,4 años) y mujeres (82,0 años). En el
año 2025 habrá más de 552.000 personas de 65 años y más (15,7% de la
población total). Hacia el año 2050, la población de 60 y más años de edad casi
alcanzará el millón de personas. El número de niños y niñas, además de perder
un importante peso relativo frente a otros grupos de edad, descenderá incluso en
valores absolutos.
La emigración internacional persistirá, pero probablemente también se
observará un incremento de la inmigración. La emigración internacional es
parte estructural de nuestra dinámica demográfica y parece poco factible revertir
la tendencia en el corto plazo, menos aún sin políticas intensivas que tengan
como objetivo alentar la residencia en Uruguay (esto incluiría actuar sobre las
causas de la emigración, así como fomentar el retorno de emigrantes). Aun así,
es esperable que se verifique un proceso paulatinamente creciente de
inmigración, dado que el país tiene características que pueden atraer a ciertas
poblaciones.
La segunda transición demográfica ya habrá operado y la estructura de
familias se modificará profundamente. Como señala la antropóloga Wanda
Cabella, el cambio de los arreglos familiares se procesa en Uruguay en forma muy
veloz desde 1985. El proceso implicará que, hacia el año 2030, los arreglos
familiares tradicionales (en su forma arquetípica, los hogares nucleares con
presencia de ambos cónyuges) tendrán un peso aún menor, mientras que otras
formas de organización de las familias serán las preponderantes. Si las políticas
públicas no reconocen estas nuevas formas de familias, continuarán
produciéndose inequidades (ya observables) en el ejercicio de los derechos, y
pérdidas de eficacia y eficiencia en los objetivos fijados para esas políticas.

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Sustentabilidad Demográfica


La población se concentrará aún más sobre la franja costera. En ausencia
de políticas de distribución territorial de la población, es esperable que se acentúe
la tendencia (mundial) de concentración en las costas. La mayor parte de la
población uruguaya se ubicará en una fina franja de pocos kilómetros,
especialmente el área metropolitana de Montevideo y el área de Punta del Este-
Maldonado, con probables consecuencias negativas sobre el medio ambiente. El
proceso de migración rural-urbano seguramente se agotará, e incluso es probable
que se observe un leve incremento en el sentido inverso. Ciertos procesos de
economías de enclave pueden incrementar, transitoriamente, la población en
algunas localidades del interior del país.


Escenario 2. Se implementan determinadas políticas de población
El crecimiento demográfico es moderadamente positivo. Una meta
deseable de una política de población no debería ser alcanzar un determinado
nivel de las tasas de crecimiento o de fecundidad, sino que las personas puedan
tener el número de hijos deseado en el momento preferido por ellas. En el caso
uruguayo, esto llevaría a la desaparición de la        actual doble insatisfacción
(quienes tienen más y quienes tienen menos hijos que los deseados) constatada
por Pardo y Peri (2006). Esto haría descender aún más los actuales niveles de
fecundidad entre las mujeres más pobres, y elevar el de los estratos medios.
Ambos efectos contrapuestos no provocarán grandes cambios en la fecundidad
global, la cual probablemente se mantenga en niveles de reemplazo. La puesta en
práctica de medidas que busquen aminorar la propensión migratoria en la
población joven, así como el fomento a la vinculación y retorno de los emigrantes
uruguayos permitirían nivelar y hasta revertir el saldo migratorio negativo de las
últimas décadas. En un grado incluso más osado de políticas, Uruguay podría
proponerse reclutar inmigrantes de perfiles que apoyen la visión planteada en el
apartado II.
La estructura por edades procesará un envejecimiento moderado. De
aplicarse una política exitosa de atenuación de los efectos de la emigración
internacional (e incluso una política inmigratoria), podrá reconstituirse una
estructura por edades sin ausencias importantes en ciertos tramos de edad. La
prolongación de la esperanza de vida continuará envejeciendo la pirámide por su
cúspide, mientras se fortalece el grupo de edades en edad de trabajar.
La emigración persistirá, pero el saldo migratorio podrá incluso ser
revertido, y se observará un moderado flujo de inmigrantes. La tendencia
en el mundo es al incremento de las migraciones internacionales y Uruguay no
escapa a la misma. Pero un esquema de intercambio de poblaciones con el
mundo, de pasajes más o menos extensos, con retornos, de uruguayos en otras
sociedades, y de captación de inmigrantes, sería un esquema en el que nuestra
sociedad se beneficiaría por las nuevas experticias adquiridas, por la captación de
personas de otros países con espíritu innovador y emprendedor. Por supuesto,
esto requiere aceptar una sociedad con grados de diversidad y apertura al
cosmopolitismo, muy diferentes al actual y más parecidos al imperante en la
sociedad uruguaya de comienzos del siglo XX (o al estilo de las actuales grandes
ciudades europeas, como lo es Barcelona hoy).
La segunda transición demográfica ya habrá operado y la estructura de
familias se modificará profundamente. Este cambio parece irreversible, pero
a diferencia de lo planteado en el Escenario 1, y en palabras de Wanda Cabella, la
implementación de políticas que contemplen la diversidad de situaciones
familiares permitiría dar soporte a los problemas que enfrentan las familias en
función de las diferencias de género y de pertenencia social.




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Sustentabilidad Demográfica


Las personas, particularmente las jóvenes, podrán residir tanto en áreas
rurales como urbanas sin hipotecar por ello su horizonte de
oportunidades. La distribución espacial de la población permitirá
conservar los recursos naturales y el medio ambiente, respetando la
capacidad de carga de los ecosistemas. Evitar situaciones como la ocurrida
en la hoy Ciudad de la Costa, donde el poblamiento desordenado y no planificado
llevó a un deterioro medioambiental importante, además del sobrecosto de
instalar infraestructura y servicios básicos una vez que la población ya se instaló.
Esta debería ser una lección aprendida y un error a no cometer en el resto de la
costa. Además, las personas residentes en áreas rurales, y en localidades
pequeñas y medianas no debieran sentir que deben abandonar su lugar de
residencia para no perder oportunidades y ejercer sus derechos.




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Sustentabilidad Demográfica



    4. ¿Cuál es el óptimo de población para el Uruguay? Diez
       preguntas y respuestas para debatir


En demografía, el debate teórico ha girado en torno al óptimo de población, pero
la determinación de un volumen óptimo de población está lejos de ser un
problema sencillo. No existe un óptimo si no es en referencia a una finalidad, que
puede ser económica, militar, política, religiosa, biológica, etcétera. Por otra
parte, no parece razonable considerar cuál sería el volumen óptimo de una
población con independencia de los recursos disponibles para el desarrollo normal
y pleno de los individuos que la componen. Evidentemente, las respuestas
variarán en los distintos contextos geográficos e históricos. No existe un criterio
objetivo y universal que permita establecer el óptimo de una población. (Calvo,
2007)
A continuación, se plantean algunas preguntas y respuestas que tienen como
objetivo alimentar un debate acerca de lo expuesto en los apartados anteriores.
En algunos casos, las respuestas son deliberadamente provocadoras, buscando
interpelar ideas e imágenes que muchas veces se dan por buenas sin mayor
discusión sobre sus pros y contras o su sustento científico.
1. ¿Debemos incentivar el crecimiento demográfico? No. El crecimiento
   poblacional (así como el estancamiento del mismo) no es algo a priori
   deseable o indeseable. De hecho, casi toda la literatura demográfico-
   económica señala al crecimiento demográfico como uno de los principales
   obstáculo para el desarrollo económico.
2. ¿Debemos establecer metas demográficas? No. Desde el punto de vista
   del enfoque de las políticas, no es la búsqueda de una meta cuantitativa
   (como, por ejemplo, alcanzar una población de 10 millones de habitantes, o
   un determinado valor de la tasa de natalidad) lo que debería plantearse, sino
   establecer políticas que busquen el pleno ejercicio de los derechos. En los
   pocos casos donde parece razonable establecer una meta demográfica (por
   ejemplo, alcanzar un cierto nivel de la mortalidad infantil), estas metas se
   lograrían si los derechos de las personas fueran efectivamente ejercidos.
3. ¿Debemos buscar reconstituir la estructura por edades de la
   población? Tal vez. Las ausencias de personas en ciertos tramos de
   población suponen modificaciones en las relaciones de dependencia
   demográficas con consiguientes cargas sobre la población en edad de
   trabajar. Sin embargo, el enfoque demográfico es solamente una parte del
   problema, y no alcanza con reconstituir la pirámide para enfrentar esta
   sobrecarga.
4. ¿Hay que fomentar el retorno y vinculación de los uruguayos en el
   exterior? Si. Y la argumentación pasa tanto por i) el necesario esfuerzo que
   el país debe realizar para garantizar que el casi medio millón de connacionales
   en el exterior no sufra de situaciones abusivas, así como garantizar sus
   derechos y ii) la ventanilla de oportunidades que estos emigrantes
   representan. A pesar de los recientes esfuerzos de políticas en este sentido,
   los mismos son aún muy tímidos frente al volumen del problema/oportunidad
   planteado. Una gran parte de esos emigrantes ha adquirido nuevas
   habilidades, contactos, conocimientos sobre las sociedades a las cuales han
   emigrado. Todo ello representa un formidable capital del cual tanto esas
   personas como el país en su conjunto pueden beneficiarse. El modelo de
   vinculación académica que la Universidad de la República ha establecido, ha
   permitido a científicos uruguayos mantener los deseados vínculos con su
   patria, y al mismo tiempo, proveer a la Universidad de acceso, intercambios,

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    recursos y contactos con centros académicos de excelencia en todo el mundo.
    El modelo sería replicable en otros ámbitos, particularmente el vinculado con
    el mundo empresarial, si se dispusiese de una política enérgica y con recursos
    suficientes para desarrollarla.
5. ¿Debemos fomentar la inmigración? Sí, si queremos construir una
   sociedad innovadora y cosmopolita, el intercambio con el resto del mundo es
   muy deseable, particularmente de personas de alta capacitación. En el mismo
   sentido, las pasantías de largo aliento de uruguayos en el exterior, con
   retornos parciales o periódicos, podrían cumplir la misma función. Ahora bien,
   es claro que la realidad actual nos indica que en el último medio siglo, las
   corrientes migratorias han actuado en el sentido inverso, y por tanto, el
   fomento de la inmigración viene de la mano de un cambio sustantivo de la
   matriz productiva.
6. ¿Se debe fomentar el retorno al medio rural? Depende, entre otras
   razones, del subsidio que como sociedad estemos dispuestos a transferir para
   que ello ocurra. Al margen de la fuerte tendencia mundial a la urbanización (la
   cual apareja consecuencias tanto positivas como negativas, aunque las
   primeras parecen superar a las segundas) (UNFPA, 2007), lo cierto es que
   Uruguay ha sido un país desde siempre fuertemente urbanizado, aunque
   profundamente vinculado a la actividad agropecuaria. Lo relevante no es
   dónde las personas residen, sino cuál es su nivel de bienestar y capacidad de
   ejercicio de derechos. Si esto ocurre en el medio urbano o rural, es en
   realidad indiferente. Pero la sociedad uruguaya puede determinar que
   mantener un cierto volumen de población rural, aún a costa de muy fuertes
   costos y transferencias para que ello ocurra, es deseable. Esto incluso puede
   estar dado por la valoración cultural que como país le otorgamos a la
   preservación de un cierto tipo de sociedad, y por cierto que esto es una razón
   muy importante. Sin embargo, no debe desdeñarse que para que estas
   personas no vean afectados sus oportunidades y derechos (pues sería
   indeseable intentar mantener una suerte de subpoblación rural sumida en la
   pobreza y en la falta de proyectos de realización), los costos son muy altos.
7. ¿Debemos hacer algo frente a la concentración de la población en la
   franja costera? Si. De lo contrario, el costo ambiental y la inversión en
   infraestructura y servicios básicos continuarán siendo exagerados.
8. ¿Hay que desarrollar políticas de armonización entre la vida
   productiva y reproductiva? Por supuesto. Es, antes que nada, un tema de
   derechos. En particular, las parejas con hijos, y sobre todo las mujeres, no
   deberías sufrir discriminaciones en sus carreras y en el desarrollo de sus
   proyectos de vida profesionales. Además, la profunda inequidad que establece
   la situación actual atenta contra el desarrollo económico, al desaprovechar las
   capacidades de las mujeres.
9. ¿Debe fomentarse el natalismo? No. En primer lugar, la meta debe ser
   que las personas tengan la cantidad de hijos e hijas que desean tener, en el
   momento que deseen tenerlos. En segundo lugar, si el objetivo es reconstituir
   la estructura por edades de la población, el fomento de la natalidad
   probablemente sea ineficaz (la experiencia mundial nos enseña que los
   resultados son magros ante los incentivos y estímulos) y por otro lado,
   ineficiente como medida (Uruguay cuenta con casi medio millón de
   emigrantes radicados en el resto del mundo, por lo cual parece más adecuado
   brindar oportunidades de retorno a uruguayos, particularmente jóvenes, que
   intentar rejuvenecer la pirámide vía la natalidad).
10. ¿Va a extinguirse la población uruguaya? Rotundamente, no. Y una
    respuesta contraria, probablemente oculta falta de conocimiento sobre la
    dinámica demográfica o un cierto matiz racista. En primer lugar, una tasa de

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    reproducción por debajo del reemplazo, como acaba de acontecer en
    Uruguay, no significa que la población no continúe creciendo. La estructura
    por edades de la población determina que los nacimientos superan a las
    defunciones. Y en segundo término, Uruguay es un país provisto de recursos
    atractivos, algunos de ellos, como el agua y las tierras fértiles, cuya
    valoración está en alza en el mundo. La población uruguaya, contrariamente a
    ciertas voces de alerta que se han dado, no va a extinguirse. Sí,
    probablemente, cambiará su perfil y se transformará, pero esto, a fin de
    cuentas, es lo que siempre ha ocurrido.


Algunos instrumentos para el desarrollo de políticas
¿Qué son las políticas de población? ¿Por qué son necesarias en
Uruguay?
En Calvo (2007) se plantea una introducción a las políticas de población que vale
la pena repetir aquí:
        “¿Qué debe entenderse por políticas de población? Una política de
        población es un conjunto coherente de decisiones gubernamentales
        (concernientes a las variables poblacionales) tomadas concientemente con
        vistas a obtener una meta precisa. Una política demográfica “constituye
        una estrategia para conseguir una determinada pauta de cambio
        poblacional” (Weeks, 1981).
        “Las políticas de población comprenden el conjunto de medidas que tienen
        por efecto influir sobre el ritmo de crecimiento de la población. Incluyen
        todas las disposiciones que, directa o indirectamente, de manera explícita
        o latente, actúan sobre los factores del crecimiento demográfico, la
        fecundidad, la mortalidad, las migraciones externas al territorio
        considerado.” (Tapinos, 1996)
        Con estas definiciones, resulta difícil pensar en iniciativas y decisiones
        gubernamentales que, directa o indirectamente, no repercutan en las
        variables demográficas. Casi todas las medidas de política económica y
        social tienen una incidencia demográfica, pero no por ello debe
        considerarse que constituyen políticas demográficas o de población, pues
        no están conformando un conjunto coherente de decisiones con vistas a
        obtener una meta demográfica predeterminada. Lo que es más, las
        políticas gubernamentales en materia de economía, salud, vivienda,
        educación, medio ambiente, desarrollo local, obras públicas (para
        mencionar sólo algunas áreas de desarrollo de políticas públicas) pueden
        llegar a producir efectos demográficos contradictorios entre sí, si esas
        políticas no han sido coordinadas en función de metas poblacionales y
        demográficas precisas. Por otro lado, es necesario tener en cuenta las
        tendencias demográficas, de forma que los esfuerzos que se realizan a la
        hora de implementar medidas que persigan mejoras en los niveles de
        desarrollo resulten eficaces y eficientes. La política demográfica no es más
        que una forma de comprender la política general.
        La intervención del Estado en materia demográfica es un área sensible,
        pues muchas veces estas intervenciones afectan decisiones de carácter
        íntimo por parte de las personas y de las parejas. La traducción de estas
        intervenciones en políticas se justifica cuando el Estado actúa como árbitro
        de conflictos de interés generados por la confrontación entre el interés
        colectivo y el privado, así como entre distintos grupos de interés. Entre
        estos conflictos, se espera que el Estado proteja el bienestar de las
        generaciones futuras de las consecuencias de las decisiones y acciones de
        las generaciones presentes. Es el caso, por ejemplo, de las decisiones que

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        conciernen a la administración de los sistemas de retiro, o a la protección
        del patrimonio ambiental. La acción del Estado opera en un marco dado
        por el consenso acerca de la existencia de límites de orden moral y de
        orden público que deben ser respetados. (Tapinos, 1996)
        La elección de las modalidades de intervención plantea el problema del
        grado de restricción compatible con una acepción moderna de las
        libertades públicas. El desafío principal parece ser el de formular políticas
        públicas de población que permitan el ejercicio pleno de los derechos
        individuales, con un horizonte de búsqueda de mayor desarrollo
        económico y social, contemplando tanto a las generaciones presentes
        como a las futuras.”
A este respecto, el Uruguay se ha caracterizado por una prolongada ausencia de
políticas demográficas a lo largo de su historia. En (Calvo, 2007) se plantea:
        “Desde la perspectiva demográfica, Uruguay es un caso inusual. Habiendo
        procesado tempranamente su transición demográfica, el país se distinguió
        por presentar una situación diferente en el contexto latinoamericano. En
        Uruguay no se observaron explosivas tasas de crecimiento poblacional, y
        el precoz descenso de la natalidad y de la mortalidad asemejó el
        comportamiento demográfico al de algunos países desarrollados. La
        creencia generalmente aceptada por los elencos gobernantes era la de que
        el país no tenía problemas en estos aspectos.
        Lógicas    consecuencias     de   esta   autopercepción fueron   la  no
        implementación de políticas de población y la integración muy
        rudimentaria de las variables poblacionales en la gestión y la
        administración públicas. Una prueba clara en este sentido la brinda la
        comparación de la producción estadística nacional: mientras que los
        censos agropecuarios se efectuaron en forma sistemática desde comienzos
        del siglo, el segundo censo poblacional del período no se realizó hasta
        1963. La falta de información, combinada con una percepción errónea
        respecto a la dinámica y la importancia de los fenómenos demográficos,
        ocultaron la realidad a las administraciones de turno.
        El hecho de no tener los mismos problemas que los países
        subdesarrollados no inhibía la existencia de problemas diferentes.
        Uruguay, país de comportamiento demográfico avanzado en un contexto
        de subdesarrollo económico, generó situaciones nuevas, cuya imprevisión
        tuvo consecuencias importantes en el plano económico y social. El nuevo
        paisaje poblacional del país requiere el diseño de políticas de población
        que acompasen la implementación de políticas de lucha contra la pobreza,
        de salud, seguridad social y de ordenamiento territorial, entre otras.”
Mientras tanto, el país avanza en la profundización de los efectos de la primera
transición demográfica, desarrolla con rapidez la segunda transición y suma a lo
anterior un persistente (estructural) comportamiento emigratorio. Desde hace
pocos años atrás la preocupación por la situación demográfica comenzó a ser
percibida más allá del ámbito de los demógrafos (bien pequeño, por cierto, dado
que la comunidad de demógrafos no llega a una docena en el país) y tanto por
parte de actores empresariales, sindicales, políticos y medios de comunicación
comenzaron a hacerse visibles expresiones de preocupación por “la cuestión
demográfica”. Estas expresiones no siempre estuvieron acompañadas de
diagnósticos y análisis correctos de alternativas, y se concentraron principalmente
en i) el proceso de emigración internacional ii) el envejecimiento de la población
iii) la caída de la natalidad y iv) la disminución de la población rural.
Los procesos mencionados no son, en sí mismos, “buenos o malos”. De hecho, el
envejecimiento ha sido posible por varias causas de deseable ocurrencia: mayor


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capacidad de las personas de aproximarse a la fecundidad deseada (lo cual
redundó en la caída de la fecundidad y de la natalidad) y ganancias en la
mortalidad, entre otras razones. La urbanización de la población produjo
consecuencias positivas y negativas, pero la bibliografía claramente señala que
los primeros superan largamente a los segundos (UNFPA, 2007). La persistente
emigración internacional interpela nuestro proyecto de país y lo drena de
importante capital humano, pero también genera oportunidades que pueden ser
aprovechadas a través de políticas inteligentes. Y es que, más que en la
ocurrencia de los eventos demográficos, es en el manejo de políticas (o falta de
ellas) que los procesos demográficos pueden producir sinergias positivas (o
negativas).
Ignorar los principios elementales del comportamiento demográfico en el Uruguay
y en el mundo, e implementar políticas sin tener esto presente llevará a una
determinación ineficaz e ineficiente (por no decir despilfarro) de recursos.
Han sido varios los ámbitos en los cuales recientemente se ha prestado atención
a la cuestión demográfica y en los cuales comienza a discutirse sobre políticas de
población: el Diálogo Nacional sobre la Seguridad Social (2008), los Talleres
sobre políticas de población organizados por UNFPA y Fundación Rumbos (2007 y
2008), las expresiones permanentes en este sentido por parte del Ministerio de
Salud Pública, el Ministerio de Desarrollo Social y la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto, las comisiones parlamentarias de Población, la Bancada Bicameral
Femenina, las Mesas de Diálogo organizadas por la Red Género y Familia (2007 y
2008), diversas instancias programáticas de los partidos políticos, y este mismo
proceso ENIA 2010 – 2030 son, sin ánimo de ser exhaustivo, prueba que hay un
conjunto importante de actores concientes de que la etapa de ausencia de
políticas debe llegar a su fin.




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    5. Referencias bibliográficas

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(compilador), 20 años de democracia. Uruguay 1985 – 2005 miradas múltiples,
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