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INSTITUTO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES DEL URUGUAY
(IELSUR)
BREVES CONSIDERACIONES ACERCA DE LAS LEYES
ANTITERRORISTAS O DE EXCEPCION DICTADAS POR EL URUGUAY
EN EL PERIODO 1960 - 2006
1. CONCEPTOS PRELIMINARES
Al momento de plantearnos la ardua tarea de analizar la legislación
“antiterrorista” o con fines de combatir “la sedición o subversión”
sancionada por el Estado uruguayo en las últimas décadas, lo primero que
se torna necesario expresar es que la sanción de este tipo de normas no fue
una característica privativa del período dictatorial (febrero de 1973/octubre
1984) sino que éstas comenzaron a tener lugar con anterioridad. Vale
agregar que, finalizado el gobierno de facto y en pleno período democrático,
este tipo de leyes se siguieron dictando por un Parlamento que había sido
libremente elegido por la ciudadanía en las elecciones nacionales de 1984.
Es indubitable, por tanto, que si bien la referida legislación experimentó un
notorio incremento a partir de febrero de 1973, la violación de los derechos
humanos por parte del Estado uruguayo, comenzó en la década de los años
60.
Como ejemplo significativo de lo ocurrido, puede señalarse la
sanción, luego de la apertura democrática, de la ley 15.848 (“Ley de
Caducidad”), la cual estableció la caducidad de la pretensión punitiva del
Estado en relación a determinados delitos ocurridos en la dictadura,
clausurándose la posibilidad de toda investigación de los hechos y
consiguiente sanción a los autores, coautores y cómplices, acusados de
haber cometido delitos de lesa humanidad (tortura, ejecuciones forzadas o
extrajudiciales y desaparición forzada de personas).
Seguidamente, se analizarán sumariamente las leyes “antiterroristas”
o “de excepción” sancionadas en los períodos citados y que revisten mayor
trascendencia. Previo a dicho estudio de la normativa - y convencidos de la
importancia que ello tiene para una correcta comprensión del tema – se
dedicarán unas líneas al contexto político, social y económico del Uruguay
1
en las etapas previas al advenimiento de la dictadura cívico-militar que
enfrentó el país.
2. LA SITUACION DEL URUGUAY EN EL PERIODO PREVIO AL
GOLPE DE ESTADO
2.1. CONTEXTO SOCIAL, POLÍTICO y ECONÓMICO
La década de los años sesenta se caracterizó por: i) un importante
aumento de la deuda externa; ii) un déficit significativo en la balanza
comercial; iii) un notorio descenso del salario real acompañado de una
inflación creciente (alcanzó guarismos del 50%, y en el año 1967 se llegó a
un record histórico con un 136%); y, v) una importante crisis bancaria que
entre otras cosas implicó el quiebre de dos instituciones: el Banco Regional
y el Banco Transatlántico.
El Gral. Oscar Gestido (Partido Colorado), que era quien gobernaba el
país, debió enfrentar los hechos relatados, así como el creciente
descontento que naturalmente se fue generando en la población como
consecuencia del aumento del costo de vida. El Gral. Gestido, más allá del
carácter excepcional de la medida, comenzó a gobernar mediante la
implementación de “Medidas Prontas de Seguridad”, previstas en el artículo
168 numeral 17 de la Constitución de 1967.
Luego de la muerte del Gral. Gestido, lo sucedió quien hasta entonces
se desempañaba como Vicepresidente, Jorge Pacheco Areco, quien no sólo
profundizó la aplicación de las medidas prontas de seguridad, sino que inició
una actuación autoritaria y represiva contra la ciudadanía. Entre otras
cuestiones, durante su mandato: i) se decretó la clausura de medios de
prensa, ii) se ordenó la represión de trabajadores que hacían uso del
legítimo derecho de huelga, iii) se congelaron precios y salarios.
2.2. LAS MEDIDAS PRONTAS DE SEGURIDAD
Estas medidas proceden de acuerdo al texto Constitucional (art. 168
nral. 17) en los “casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción
2
interior, lesión del orden público o peligro inminente de lesión” (art. 31 in
fine). A partir de 3.08.1914 y en varias oportunidades en la Asamblea
General se promovió una interpretación amplia de la hipótesis de
“conmoción interior”, entendiéndose que la misma podía tener causas
económicas (Asamblea General, Tomo 13, pp. 76 y siguientes).
Con relación a su alcance, tienen la calidad de prontas y urgentes,
siendo por ello, excepcionales y temporarias. Justino Jiménez de Aréchaga
sostuvo una posición restrictiva con respecto a las disposiciones del art. 168
num. 17 de la Constitución, expresando que dichas medidas son decisiones
particulares y no reglas1.
De acuerdo a la Constitución, las medidas prontas de seguridad
constituyen un acto complejo, que es competencia del Poder Ejecutivo
adoptarlas, pero con el deber de dar cuenta de los ejecutado y sus motivos
dentro de las 24 horas a la Asamblea General en reunión de ambas
Cámaras o, en período de receso a la Comisión Permanente, estándose a lo
que allí se resuelva.
En relación a las personas, se autoriza el arresto y el traslado de un
punto a otro del territorio, siempre que no opten por salir del mismo. El
arresto, por su parte, no puede efectuarse en lugares destinados a la
reclusión de delincuentes, de acuerdo a lo establecido en el texto
Constitucional en los artículos (168 num. 17, 31 y 131 inciso 8).
Se consideraba entonces que la aprehensión de las personas podía
ocurrir sin necesidad de delito flagrante ni de semiplena prueba y sin
requerirse que la prestación de la declaración indagatoria y la iniciación del
sumario se verifiquen dentro del término de 24 y 48 horas,
respectivamente. Como consecuencia de este criterio de aplicación, no se
consideraba admisible el recurso de Habeas Corpus, sin perjuicio de la
privativa potestad de los órganos judiciales para procesar, juzgar y
condenar en los delitos que se hubieren cometido2.
A partir de ese momento se sucedieron una serie de hechos que
fueron trascendentes en la historia del país y determinantes para el
1
“No se podría decir por ejemplo: queda suspendido el derecho de reunión, sólo podrá prohibirse una
reunión determinada o varias…” (Jiménez de Aréchaga; La Constitución Nacional, pp. 81-82 y
Cassinelli Muñoz; artículo publicado en el diario La Mañana, julio 12/1968).
2
Ramón Real, Alberto; “Las garantías de la libertad individual ante las medidas prontas de seguridad” ,
La Justicia Uruguaya, tomo 25, Sección doctrina, pp. 87 y 107).
3
advenimiento de la dictadura, siendo los más significativos los que,
cronológicamente, a continuación se detallan:
a) con fecha 13.05.1968, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No.
383/1968 (el cual, con pocas variantes, reprodujo el Decreto de fecha 9 de
octubre de 1967) y en su art. 1º se expresó: “Prohíbese toda propaganda
oral o escrita sobre paros o huelgas u otras medidas que, directa o
indirectamente, puedan influir en la agravación o subsistencia de los
hechos que lo motivan”. Asimismo, el citado artículo señalaba que las
transgresiones podrían dar lugar a la retención, clausura, según el caso, de
los medios u órganos de publicidad utilizados, por el tiempo que se
considerase prudencial.
Por su parte, en el art. 2º del Decreto, se prohibió el ejercicio del derecho
de reunión para aquellos casos en que de acuerdo al criterio de la
autoridad, la reunión estuviese vinculada con la interdicción establecida en
el art. 1º.
b) con fecha 24.06.1968 tuvo lugar una movilización de Funcionarios
de los Bancos Central y República, y se estableció que podrían ser
sometidos a la justicia militar por los delitos y faltas militares en las que
pudieran incurrir.
c) con fecha 25.06.1968 se produjo la intervención del Banco de la
República, cuyas autoridades fueron sustituidas por un directorio
interventor de cinco miembros.
d) con fecha 28.06.1968: i) se decretó la congelación temporal de
precios y salarios; ii) se dispuso la intervención de UTE (Usinas y Teléfonos
del Estado), cuyo directorio fue sustituido por un órgano interventor de
cinco miembros; iii) se dispuso la intervención de los Ferrocarriles del
Estado, cuyas autoridades fueron sustituidas por un órgano interventor de
tres miembros.
e) en 1968: i) fue suspendida hasta el 15 de octubre de ese año la
actividad docente en los establecimientos públicos y se dispuso la
regulación o prohibición, según las circunstancias, de acceso a los locales;
ii) como consecuencia de un paro realizado por funcionarios del Banco de la
República, las autoridades interventoras declararon cesantes a varios
empleados y, luego de comunicado ello al Ministerio de Defensa, fueron
dados de baja. Otros funcionarios que se plegaron al paro fueron sometidos
4
a instrucción militar3; iii) las protestas estudiantiles fueron reprimidas por la
policía con armas de fuego. El 14 de agosto de 1968 fue asesinado el
estudiante Líber Arce, muerte que en los años siguientes fue seguida por la
de de Susana Pintos y Hugo de los Santos. En 1971 otros dos estudiantes,
Heber Nieto y Julio Spósito, fueron asesinados por las Fuerzas Armadas. Lo
mismo había ocurrido unos meses antes con un joven de 14 años, Leonardo
Beledo, y ocho integrantes del Partido Comunista. El 21 de mayo de 1972,
fallece a consecuencia de torturas en el Cuartel del Departamento de
Treinta y Tres, el Sr. Luis Batalla, integrante del Partido Demócrata
Cristiano, quien era un albañil de 32 años. La misma suerte corrieron Walter
Sanzo (22.05.72), Edison Marín (03.06.1972), Juan Fachinelli (28.06.1972),
y en el mes de julio Héctor Jurado Avellaneda y Carlos Alvariza. El 12 de
marzo de 1973 desapareció Roberto Gomernsoro Josman y el día 25 de
mayo, Oscar Fernandez Mendieta falleció a consecuencia de torturas.
2.3. SITUACION DE LAS FUERZAS ARMADAS. LA IDEOLOGIA
DOMINANTE
En este contexto de descontento social, las Fuerzas Armadas, en un
lento pero continuo proceso aumentaban su protagonismo represivo y,
paulatinamente, fueron tomando el control de importantes áreas del Estado,
resultando de ello el “golpe de estado”. El acceso de los militares a la
escena política, no estuvo exenta de sorpresa, pues la ciudadanía en
general o, tal vez todos, como observadores desprevenidos, confiábamos en
que la tradición democrática, civilista y legalista de la mayor parte de las
fuerzas armadas era la garantía para mantener la institucionalidad
democrática.
Sin embargo, al interior de las Fuerzas Armadas se habían ido
consolidando tendencias ideológicas que las alejaban de aquella tradición,
civilista y democrática. La doctrina de la seguridad nacional y la
incorporación de sus fundamentos a la ideología del pensamiento militar,
era un proceso inadvertido para la sociedad.
3
Constitución de la Republica de 1967, con Prólogo del VicePresidente de la República Dr. Alberto E.
Abdala, Secretaría del Senado, Oficina Asesora, pp. 320-322.
5
Normativamente, las Fuerzas Armadas en nuestro país, eran
consideradas apolíticas y, de acuerdo a nuestra Constitución, están
subordinadas al poder político, y las alcanza la prohibición de ejecutar actos
públicos o privados de carácter político, salvo el voto.
Fácticamente, en estas fuerzas armadas uruguayas, sin un sustento
teórico firme y aisladas de los acontecimientos sociales internos, se
internaliza la ideología, que tiene como base evitar la filtración del
“comunismo internacional”. El enemigo es interno y es necesario
combatirlo, pues las situaciones de crisis económicas favorecen su irrupción,
en el contexto de legítimas protestas sociales.
La incapacidad del gobierno y la derecha civil, para dar respuestas
adecuadas a la grave situación económica, comienzan a alentar una
participación mayor de las Fuerzas Armadas, iniciándose un debate interno.
El Ejército crea en 1971, un organismo que es la antesala del Estado Mayor
Conjunto, que, entre otros temas, se ocupaba de analizar la corrupción de
los elencos políticos, el deterioro del sistema democrático, la injusticia
social, la inequidad en la distribución de la riqueza, y también temas de la
realidad concreta, a saber: el transporte, la carne, la energía, los problemas
laborales y los ilícitos económicos. Este organismo estaba bajo la dirección
del entonces recientemente ascendido Gral. Gregorio Álvarez4.
El poder civil encomienda a los mandos militares la ejecución de un
plan contra la subversión. Por esa razón, el golpe de estado no supuso una
irrupción repentina de las Fuerzas Armadas en la vida política, sino la
consolidación de un estado policial que se fue gestando desde los años
sesenta.
De acuerdo a su nueva ideología de la seguridad nacional, las Fuerzas
Armadas consideran que deben asumir roles políticos y que, para cumplir su
cometido deben abandonar toda dependencia y acatamiento al poder
político.
En este contexto, se realizan las elecciones de 1971, las cuales
fueron duramente cuestionadas por fraudulentas por el Partido Nacional y
por Wilson Ferreira Aldunate. Por un escaso margen de 10.000 votos
4
Montañez, Pedro; Advenimiento de la Doctrina de la Seguridad Nacional en el Uruguay, CEUU,
Montevideo, 1987.
6
triunfa el Partido Colorado sobre el Partido Nacional, accediendo a la
Presidencia Juan María Bordaberry.
Luego del 14 de abril, la Asamblea General aprueba la suspensión de
las garantías individuales y declara el estado de guerra interno.
3. LEYES Y DECRETOS REPRESIVOS SANCIONADOS EN
DEMOCRACIA. LA PRIMACIA DE LA JUSTICIA MILITAR EN
DETRIMENTO DE LA JUSTICIA ORDINARIA
Actuando a iniciativa del Presidente de la República Juan María
Bordaberry, el Parlamento aprobó el Decreto 277/1972 que establece:
1. Decrétase por el término de 30 días el estado de guerra interno para la
represión de la subversión en el área afectada y al sólo efecto de lo
establecido en el articulo 253 de la Constitución de la República.
2. Concédase al Poder Ejecutivo, por el término de 30 días, la anuencia que
solicita para suspender la seguridad individual, a los solos efectos del
artículo 31 de la Constitución de la República.
El día 10 de julio de 1972 se sancionó la Ley No. 14.068, que
incorporó los delitos “de lesa nación” en el Código Penal Militar, establecidos
en el artículo 60: Atentado contra la Constitución, Asociaciones subversivas;
Asistencia a la Asociación; Asociación usurpadora de de Autoridades
Públicas y Asistencia a la Asociación usurpadora de Autoridades Públicas.
En el capítulo II se reformó el Código Penal, modificándose los siguientes
delitos: Instigación pública a delinquir (art. 147); Apología de hechos
calificados como delitos (art. 148); Asociación para delinquir (art.150);
Circunstancias agravantes de la Asociación delictuosa (art.151),
trasladándolos a la justicia militar, aunque fueran cometidos por civiles.
Además de estos delitos calificados como de “lesa nación” los jueces
militares eran competentes para aplicar disposiciones del Código Penal
Militar en el procesamiento de civiles, inclusive el articulo 581 que define
aquellos delitos que afectan la fuerza moral del Ejército y la Marina.
La clara inconstitucionalidad de la Ley, fue debidamente cuestionada
por varios abogados, no obstante la Suprema Corte de Justicia con fecha 5
7
de abril de 1974, estableció la constitucionalidad de la misma por una
mayoría de tres votos contra dos.
A partir de entonces, se sucedieron varios Decretos, como
consecuencia de haber quedado que el camino expedito hacia la violación
de las disposiciones Constitucionales con la sanción de la Ley No. 14.068.
Estos instrumentos otorgaron a las Fuerzas Armadas la facultad de
controlar y disponer de las personas detenidas, dándose intervención a la
Justicia Militar. Tuvieron lugar comunicados diarios de las denominadas
Fuerzas Conjuntas, los cuales generaron un miedo e incertidumbre
generalizada en la población. Se realizan operativos con un despliegue
inusual de personal y armamento, con allanamientos y detenciones
masivas. A tal extremo se suceden violaciones a los derechos humanos, que
al año siguiente el Dr. Wilson Ferreira Aldunate en la Convención de su
fuerza política - el Partido Nacional -, reconoce que no se debió acompañar
la aprobación de estas leyes y expresa: “Nos equivocamos. Les dimos
facultades que no se usaron para aquello que se pidieron (…) quizás en
alguna oportunidad, hayamos olvidado que para imponer la libertad, el
arma mas poderosa que el hombre ha inventado es la propia libertad”.
En el año 1972, las propias Fuerzas Armadas habían anunciado la
derrota del Movimiento de Liberación Nacional, no obstante lo cual
comenzaron a ocupar importantes espacios políticos y era cada vez más
palpable su autonomía y su falta de control por las autoridades políticas.
Tan es así que el Dr. Jorge Batlle, en aquellos tiempos Senador de la
República (y recientemente Presidente de la República entre 2000 y 2005),
es detenido por la Fuerzas Conjuntas, al haber considerado agraviantes y
difamatorias declaraciones suyas.
En febrero de 1973, la Marina expresa discrepancias públicas con las
otras Armas, despliega tropas en la ciudad de Montevideo y respalda al
Presidente de la República Juan María Bordaberry.
Se dan a conocer a la opinión pública los comunicados 4 y 7, cuyo
tenor era sumamente confuso y crearon en parte de la población cierta
expectativa, por creerlos inspirados en propósitos confiables.
El Presidente de la República, sin ningún tipo de apoyo político, firma
con los militares el “Pacto de Boisso Lanza”, por el cual encomienda a las
Fuerzas Armadas “la misión de dar seguridad al desarrollo nacional”.
8
El 23 de febrero de 1973, por Decreto No. 163/1973 se crea el
COSENA (Consejo de Seguridad Nacional), organismo no previsto en la
Constitución de 1967, integrado por el Presidente de la República; los
Ministros del Interior y Relaciones Exteriores, Defensa Nacional y Economía
y Finanzas, el Director de Planeamiento y Presupuesto y los Comandantes
en Jefe de las Fuerzas Armadas. Se autoasignaron competencia en
problemas de seguridad, teniendo en cuenta que las cuestiones de
seguridad se extienden al dominio de la actividad económica y social.
Existe otro organismo paralelo, el Estado Mayor Conjunto (ESMACO), que se
atribuye poderes en el campo político.
A fines de abril de 1973, el Presidente de la Republica Juan María
Bordaberry envía al Senado la solicitud de desafuero del Senador Enrique
Erro, cursada por un juez militar. Durante el trámite parlamentario se
clausuran los medios de prensa escrita que habían publicado minutas del
expediente referido al desafuero. El Senado se niega a votar el desafuero,
se plantea el juicio político, que es rechazado por la Cámara de
Representantes.
El 11 de junio de 1973, por Decreto No. 393/1973, el Poder Ejecutivo
sin la intervención de la Asamblea General decreta la suspensión de varias
garantías constitucionales, en consonancia con el ejercicio ampliado de sus
facultades de emergencia, invocando el artículo 168 numeral 17 de la
Constitución de 1967. Este decreto autoriza la detención continuada de
personas consideradas una amenaza a la seguridad del Estado y al orden
público, así como la “detención preventiva” de personas que
presumiblemente realizan actividades subversivas. Se dispuso dar noticia a
la Asamblea General y enviarle una relación de las personas detenidas a
disposición del Poder Ejecutivo.
4. EL GOLPE DE ESTADO. LOS ACTOS INSTITUCIONALES. EL
QUEBRANTAMIENTO DE LA DEMOCRACIA. LA SISTEMATICA
VIOLACION DE DERECHOS HUMANOS
4.1. El quebrantamiento definitivo pero previsible de la totalidad del
sistema normativo, ocurre el día 27 de junio de 1973, cuando el Poder
9
Ejecutivo decreta la disolución de la Asamblea General electa en las
elecciones de 1971. Posteriormente, también fueron disueltos los cuerpos
legislativos departamentales.
4.2. Por Decreto No. 464/1973 las atribuciones constitucionales de la
Asamblea General, se transfirieron al Consejo de Estado, cuyos veinticinco
integrantes fueron designados por el Presidente de la República. A partir de
este momento se consolida el régimen autoritario, se declara ilegal la
Convención Nacional de Trabajadores, se disuelven los partidos de izquierda
y se suspenden las actividades políticas de los demás partidos políticos.
Se suceden numerosos Decretos, Resoluciones y Actos Institucionales, que
hacen ilusorio el ejercicio de los derechos y garantías establecidas en los
artículos 7 y 72 de la Constitución de la República, entre ellos el derecho a
la vida (art 7), de reunión (art.38), de asociación (art. 39), de huelga, de
inviolabilidad del hogar (art.11), el debido proceso y recurso de Habeas
Corpus (artículos 12 y 16), inviolabilidad de la correspondencia (art. 27),
libertad de expresión del pensamiento (art. 29) y se establece como regla la
realización de pesquisas secretas (prohibidas por el art. 22) y la
confiscación de bienes por razones de carácter político (prohibidas por el
art. 14).
4.3. Con relación al derecho de reunión, el Decreto 466/973 del 27 de junio
de 1973, haciendo expresa referencia a la crisis de Poderes e invocando el
artículo 168 numeral 17 de la Constitución, resolvió que el ejercicio de este
derecho en lugares abiertos o cerrados, públicos o privados, con fines
políticos, sólo podrá ejercerse con previa autorización.
La Resolución 1.207/1973, de 30 de noviembre de 1973, estableció que el
derecho de reunión en lugares abiertos o cerrados, públicos o privados, por
parte de estudiantes, sólo podría ejercerse con previa autorización del Poder
Ejecutivo, mientras permanecieran las circunstancias que motivaban el
decreto.
4.4. En cuanto a la suspensión de la libertad de expresión del pensamiento
(Art. 29 Constitución), la Resolución 1.804/1973, de 15 de octubre de 1973,
estableció la censura de los despachos de prensa de agencias informativas o
10
de sus corresponsales, que envíen al exterior noticias sobre la situación
política, social o económica del Uruguay. Estas organizaciones debían
entregar, el mismo día de su envío, una copia al Ministerio del Interior. Los
fundamentos de la resolución expresan la necesidad del gobierno de tomar
esta acción en mérito a la publicación de noticias no ajustadas a la realidad
sobre la situación del Uruguay, por la prensa extranjera.
4 . 5 . En cuanto a la violación de la correspondencia (Art. 28 de la
Constitución), el Decreto 405/1975, de 5 de junio de 1975, ordenó que la
Dirección Nacional de Correos, incautara toda correspondencia que
contenga material de filiación marxista y “antidemocrática”. Se autoriza la
incautación, cualquiera fuera el origen o procedencia de los mismos o la
nacionalidad o el domicilio de los remitentes. Se justifica este decreto, por
el ingreso al territorio del país y la distribución en el mismo, por vía postal u
otro medio idóneo privado, de miles de impresos, en forma de libros,
diarios, folletos, revistas, como también documentos, clisés, fotografías o
cualquier otro documento gráfico, discos, cintas o hilos magnéticos de
filiación marxista, que afectan la Seguridad del Estado.
4.6. En relación al juzgamiento de civiles por tribunales militares y la
retroactividad para proceder a su juzgamiento, la Ley 14.493 de 29 de
diciembre de 1975, aprobada por el Consejo de Estado dispone en su
articulo 11 que se “declaran privativos de la jurisdicción militar el
enjuiciamiento y castigo de los delitos tipificados en el Capitulo VI) bis del
Código Penal Militar, cualquiera haya sido la época de su comisión”. El
articulo 21 establece que “los juicios que por actividades encuadradas en las
tipificaciones del Capitulo VI del Código Penal Militar, estén actualmente en
trámite ante la Jurisdicción Común pasarán a la Jurisdicción Militar en el
estado en que se encuentren, incluso aquellos en que hubiere recaído
sentencia, siempre que no estuviera ejecutoriada”. En el artículo 41
(Transitorio) expresa: “Suspéndase por el año 1976 la visita de cárceles o
de causas por la Suprema Corte de Justicia, integrada de acuerdo al inciso
11 del Articulo 72 del Código de Organización de los Tribunales Militares,
respecto de los delitos previstos por el Articulo 15 de la Ley 14.068, de 10
de julio de 1972”.
11
Es importante destacar que ya antes de la promulgación de esta Ley, los
ciudadanos acusados de delitos militares cometidos con posterioridad al 10
de julio de 1972, eran juzgados en base a la Ley 14.068 (denominada “ley
de seguridad nacional”). Las personas detenidas y acusadas por delitos
militares entre el 15 de abril de 1972 (declaración del estado de guerra
interno) y la sanción de la ley 14.068, estaban también comprendidos en la
jurisdicción de los tribunales militares, en mérito a las disposiciones
contenidas en la declaración del 15 de abril. Con la sanción de esta ley
queda sin efecto el principio pro reo, al establecerse retroactivamente la
competencia de la jurisdicción militar, totalmente desfavorable para los
acusados, para los delitos militares cometidos por civiles, aunque dichos
delitos hubieran ocurrido antes del 15 de abril de 1972.
4.7. Los Actos Institucionales dispusieron lo siguiente:
Acto No. 1 (12 de junio de 1976): las Fuerzas Armadas remueven del cargo
al Presidente electo e instalaron un Presidente provisional, el cual suspendió
la convocatoria a elecciones nacionales dispuestas en el artículo 77.9 de la
Constitución de la República.
Acto No. 2 (12 de junio de 1976): se crea un órgano no previsto en la
Constitución, denominado “Consejo de la Nación” (COSENA), al que se le
otorgan poderes para designar al Presidente de la República, al Presidente y
demás miembros del Consejo de Estado, miembros de la Suprema Corte de
Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de la Corte
Electoral. Es importante destacar que la Constitución de la República
establece en su art. 85 nral. 18 que “A la Asamblea General compete (…)
elegir, en reunión de ambas Cámaras, los miembros de la Suprema Corte
de Justicia, de la Corte Electoral, del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo y del Tribunal de Cuentas, son sujeción a lo dispuesto en las
Secciones respectivas.”
Acto No. 3 (11 de setiembre de 1976): fue promulgado como decreto
constitucional por el Poder Ejecutivo, expresando que lo hace “en uso de las
facultades que le confiere la institucionalización del proceso revolucionario”.
Introduce una nueva modificación a la arquitectura gubernamental. En
efecto, su artículo 11 dispone que el Poder Ejecutivo será ejercido por el
Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos,
12
con el Consejo de Seguridad Nacional (creado por el Acto Institucional No.
2) o con el Consejo de Ministros.
Acto No. 4 (11 de septiembre de 1976): haciendo referencias a la situación
creada en el país por la inercia de los partidos políticos sobre cuyos
dirigentes gravitó el cargo de la descomposición institucional que diera
origen al Decreto de fecha 27 de junio de 1973, prohíbe, por el término de
quince años, el ejercicio de todas las actividades de carácter político que
autoriza la Constitución de la República, a las siguientes personas: a) la
totalidad de candidatos a cargos electivos que integraron las listas para las
elecciones de 1966 y 1971 de los partidos o grupos políticos marxistas y pro
marxistas, declarados ilegales por Resoluciones del Poder Ejecutivo No.
1788/67 de fecha 12 de diciembre de 1967 y No. 1026/73 de fecha 26 de
noviembre de 1973 y b) la totalidad de personas que fueron procesadas por
el delito de lesa Nación. La prohibición excluye, además, el ejercicio del
derecho al voto (art.2) a: a) la totalidad de candidatos a la Presidencia y
VicePresidencia de la República que integraron las listas de las elecciones de
1966 y 1971; b) los Titulares y los Suplentes que hubieren ocupado
activamente el cargo, en las Cámaras electas en 1966 y 1971, salvo los que
están ocupando cargos políticos al momento de la promulgación de la
presente disposición y; c) los Miembros de los actuales Directorios de los
Partidos Políticos.
Acto No. 8 (11 de julio de 1977): contrariando disposiciones
constitucionales, suprimió la autonomía orgánica y técnica del Poder
Judicial, subordinando todos los órganos de la justicia ordinaria y de la
justicia administrativa al Poder Ejecutivo.
Se confieren al Poder Ejecutivo las siguientes facultades inconstitucionales:
1. la propuesta para la designación de sus miembros de la anterior Suprema
Corte de Justicia, que pasó a denominarse Corte de Justicia (art. 3);
2. la designación, traslado y ascenso de los magistrados y Ministros de los
Tribunales de Apelaciones (arts. 4, 5, 6 y 8);
3. los magistrados judiciales de cualquier categoría, de la justicia ordinaria o
administrativa, independientemente de su antigüedad en la función, son
declarados “interinos” y sujetos por cuatro años a la posibilidad de que el
Poder Ejecutivo los remueva en cualquier momento (arts. 42 y 48);
13
4. la designación de los Actuarios y Secretarios de los Juzgados y
Tribunales, previo a un proceso de propuesta por los juzgados y Tribunales
respectivos y de Control de la Corte de Justicia (arts. 6 y 7);
5. la destitución de los magistrados y personal de la Justicia (art. 10);
6. se declara amovible a todo el personal administrativo y de servicio de la
Justicia ordinaria (art. 47).
Se establece que a la jurisdicción militar le compete conocer, juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado en los delitos militares establecidos por la Ley (art. 18)
y se autoriza que, por Ley, se faculte a los jueces miliares a limitar la
libertad ambulatoria en el territorio de la República (art. 19).
Se reorganiza el sistema de recursos administrativos y del proceso
contencioso administrativo, declarándose que por esta vía no podrán
anularse ciertos actos: a) los “Actos Políticos del Gobierno”, los que la ley
declara irrecurribles “por razones de seguridad o de interés público” y los
actos administrativos que “por los mismos fundamentos” dicte el Poder
Ejecutivo (arts. 21 a 31).
5. LAS REACCIONES A NIVEL INTERNO E INTERNACIONAL.
CONSIDERACIONES FORMULADAS POR LA COMISION
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
El Colegio de Abogados del Uruguay, ante el cambio en la estructura y el
funcionamiento de la Administración de Justicia, expone sus observaciones
críticas al Acto Institucional 8 y solicita su reconsideración, haciendo
hincapié en: a) el abandono de la separación de poderes, dejando de lado
la doctrina democrática y los mejores ejemplos del derecho comparado
general; b) al quitar a la Justicia ordinaria la condición de poder, se quiebra
el equilibrio que entre él y otros centros de autoridad ha existido desde la
primera Constitución de la República; c) no se ha reparado debidamente
que tal equilibrio ha sido siempre garantía inequívoca de la independencia,
autoridad e imparcialidad de los Magistrados judiciales, que, a la vez,
constituyen presupuestos indispensables de la tutela de los derechos
humanos y, en definitiva, de la seguridad individual.
14
El Ministerio de Justicia, mediante la Resolución de fecha 27 de setiembre
de 1977, desestimó la petición del Colegio de Abogados expresando, entre
otras consideraciones, que el planteamiento resultaba “jurídicamente
inoportuno a la luz de los dogmas del derecho institucional”5.
Las Fuerzas Armadas habían anunciado un plan político que contemplaba la
realización de elecciones en 1981, sobre la base de un candidato único que
contase con la aprobación de las mismas. Como expresa en su Informe
Anual la Comisión Interamericana de Derechos Humanos6, “el anteproyecto
que el Poder Ejecutivo sometió a consideración del Consejo de Estado
contiene, desde la primera línea un condicionamiento que lo estigmatiza y le
cuestiona su carácter democrático. En efecto, el texto propuesto como
nuevo proyecto constitucional viene encabezado con un título “PRINCIPIOS,
BASES Y CONDICIONES DEL NUEVO TEXTO CONSTITUCIONAL”. El análisis
de la Comisión incluye las siguientes observaciones:
Con relación a los partidos políticos y las personas que los integran:
“Se hace permanente la prohibición de que integren partidos políticos
las personas que hayan sido miembros de asociaciones declaradas
ilícitas y, lleva a límites extraordinarios la prohibición de vinculación
con asociaciones extranjeras y semejantes restricciones son
inconciliables con la garantía de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre”.
“El ejercicio de derechos políticos, sufre también graves restricciones,
dado que, sin imputárseles delito de tipo alguno, diversas categorías
de ciudadanos se encuentran privadas incluso del derecho al voto, de
acuerdo a las disposiciones del Acto Institucional No. 4. Al aplicarse el
Capitulo III del proyecto constitucional, quedan convalidados todos
los actos jurídicos y administrativos dictados desde 1973 a la fecha
de vigencia del nuevo texto constitucional. En virtud de decretarse la
cesación de los derechos políticos por el término de quince años,
miles de ciudadanos quedan privados de todo derecho político, por el
hecho de haber tenido determinadas actividades políticas”.
5
Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la situación de los derechos
humanos en Uruguay, 31.01.1978, pp. 9 y 10.
6
1979/1980, Capitulo V, Uruguay.
15
“El Poder Ejecutivo tendrá una participación preceptiva de los
representantes de las Fuerzas Armadas en los asuntos mas vitales.
La función del control político esta estructurada de manera que tiende
a una perpetuación de la autoridad de las Fuerzas Armadas, y las
facultades que se otorgan les permite desplazar a las autoridades
electivas.
Concluye que el “propio proceso que se sigue para la aprobación de
una nueva Constitución y para la elección de las nuevas autoridades
debe reputarse lesivo del derecho de participación en las funciones de
gobierno y de sufragio (…). Los principios y pautas contienen,
también, numerosas disposiciones que interesan desde el punto de
vista de la protección de los derechos humanos. En términos
generales, dan mérito a una grave preocupación, por que esta
oportunidad, extraordinariamente propicia para un restablecimiento
de los derechos actualmente limitados, parece encarada mas bien
como un medio para consagrar esas mismas restricciones de
derechos”.
El régimen de medidas prontas de seguridad, pasa a ser sólo una de
las tres nuevas categorías de estados de emergencia. Se crea el
estado de subversión de alcance más intenso y el estado de guerra.
El proyecto constitucional tiende a una clara intensificación de los
mecanismos represivos y a un menor grado de responsabilidad en su
aplicación”.
“En el campo de las infracciones penales, se consagra la competencia
de los tribunales militares y los civiles quedan sujetos a la autoridad
de los jueces militares (…), la jurisdicción de estos se determina en
términos extremadamente amplios y, además, imprecisos”.
6. LEYES TRASCENDENTES DICTADAS LUEGO DE
REINSTAURADA LA DEMOCRACIA
6.1. LA LEY Nº 15.737
16
Finalizada la dictadura, el 8.03.1985 el Parlamento sancionó la Ley
No. 15.737, denominada “ley de amnistía a los perseguidos políticos y
sindicales” o “ley de Pacificación Nacional”. Fueron excluidos de la amnistía,
de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1º inciso 2, los autores y coautores
de homicidio intencional consumado. Por los artículos 3º y 5º se excluyó
además a tres categorías de personas: a) responsables de homicidio
internacional consumado; b) responsables de tratamientos inhumanos,
crueles o degradantes, o de la detención de personas luego desaparecidas,
cuando sus autores cómplices o encubridores fueran militares o policías; c)
quienes hubieren cometido delitos desde cargos de gobierno o amparándose
en el poder del Estado.
Esta ley confería posibilidad de juzgamiento a los responsables
militares y civiles de delitos de lesa humanidad, por la coordinación
represiva del Plan Cóndor y porque las Fuerzas Armadas en 1972 habían
anunciado a la población que la sedición “había sido totalmente derrotada”.
Con fecha 05.05.1985 se presentaron denuncias penales para la
investigación de las ejecuciones extrajudiciales de ocho obreros del Partido
Comunista ocurridos en al año 1972; de la muerte de Luis Carlos Batalla,
obrero de la construcción y militante del Partido Demócrata Cristiano,
fallecido a consecuencia de las torturas a que fue sometido en un Cuartel
del Departamento de Treinta y Tres; del medico Manuel Liberoff; de la
maestra Elena Quinteros, secuestrada en la Embajada de Venezuela en
1976 y luego desaparecida; los muertos a consecuencia de la tortura: Nibia
Sabalsagaray (29.07.1974), Alvaro Balbi (31.07.1975); las ejecuciones de
Silvia Reyes, Laura Raggio y Diana Maidanick (21.04.1974) y las
detenciones y posteriores desapariciones de: Jose Arpino Vega
(18.04.1974), Luis Eduardo Gonzalez Gonzalez (13.12.1974); la
desaparición del Escribano Fernando Miranda (30.11.1975); del maestro y
periodista Julio Castro (08.1974), Ubagesner Chaves Sosa (28.05.1976),
Eduardo Bleier (29.10.1975), Juan Manuel Brieba (30.10.1975), Carlos
Pablo Arevalo Arispe(15.12.1975), Julio Gerardo Correa (16.12.1975),
Otermin Montes de Oca (17.12.1975), Horacio Gelos Bonilla (02.01.1976),
Luis Eduardo Arigòn Castel (14.06.1977), Oscar Tassino (14.07.1977); los
asesinatos ocurridos en la Republica Argentina del senador Zelmar Michelini
y el diputado Héctor Gutiérrez Ruiz en mayo de 1976 y, la muerte por
17
torturas ocurrida en un cuartel de Fray Bentos en abril de 1984 del médico
Vladimir Roslik.
Resulta ilustrativo recordar que el Presidente al momento de ocurrir
los asesinatos de mayo de 1976 en Buenos Aires, Juan María Bordaberry,
felicita al Ministro del Interior Linares Brum y al Jefe de Policía Alberto
Ballestrino, por la represión a la población que tuvo lugar en el sepelio de
Héctor Gutiérrez Ruiz y Zelmar Michelini7.
6.2. LA LEY Nº 15.848
6.2.1. Circunstancias Históricas de la Sancion de la Ley de
Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado.
La sanción de la ley tuvo como antecedente la resolución de la
Suprema Corte relativa a cuál era la jurisdicción para los juicios a los
violadores de los derechos humanos: justicia ordinaria o jurisdicción militar.
Luego de dilucidado el tema, entendiendo nuestro máximo órgano judicial
que la justicia competente era la justicia ordinaria, el tema a resolver era si
los militares acusados de delitos de lesa humanidad, obedecerían o no la
orden de los jueces de comparecer a los estrados judiciales.
La sociedad uruguaya, organizaciones civiles y de derechos humanos
sostuvimos que las órdenes judiciales debían ser cumplidas por los policías
y militares citados, rechazando la posibilidad de la amnistía en dos
argumentos fundamentales: a) la Ley 15.737 había excluido expresamente
de la amnistía los delitos cometidos por funcionarios policiales y militares
acusados de delitos de lesa humanidad y, b) la abundante doctrina de los
organismos internacionales y el derecho internacional de los derechos
humanos acerca de la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad
y la inadecuación del beneficio de la amnistía a sus autores, coautores o
cómplices.
En ese sentido, la sentencia de la Suprema Corte de Justicia fuerza
conceptos jurídicos e intenta dar una explicación sobre la amnistía, sin
7
Archivos del Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay y A todos ellos, Informe de Madres y
Familiares de Uruguayos Detenidos Desaparecidos, Noviembre 2004.
18
considerar en su fundamentación las razones por las cuales el legislador no
se refirió a ella8.
6.2.2. Aspectos Sustanciales de la Ley nº 15.848
Ley No. 15.848 de “Caducidad de la pretensión Punitiva del Estado”
El 04.11.1985, previo a la sanción de la Ley, la Comisión Investigadora de
la Cámara de Representantes sobre la Situación de las Personas
Desaparecidas, presentó su informe9, concluyendo que “de ninguna forma la
Comisión encuentra atenuantes para la modalidad empleada durante los
procesos militares de Argentina y Uruguay, respecto a las desapariciones.
Ellas tuvieron un trasfondo de crueldad, superior a la misma instancia de la
muerte. La técnica de la desaparición, su entorno y su consecuencia,
conforman en efecto el perfil de “crimen de lesa humanidad”, en tanto el
desprecio de la persona humana, el absoluto despojo de su identidad y
autorespeto, el desconocimiento de los mas elementales derechos que la
jurisprudencia universal reconoce al hombre, cualquiera sean las
circunstancias. Esta violación se produce desde el mismo instante del
secuestro y se proyecta en el tiempo, no sólo en la persona agredida, sino
también en su familia”.
Muy poco tiempo después, el Poder Ejecutivo, comenzó una agresiva
compaña promoviendo una amnistía total e irrestricta, cuyos beneficiarios
serían policías y militares acusados de violaciones a los derechos humanos.
Esta campaña, fuertemente impulsada desde el oficialismo de la época,
obtuvo los resultados esperados por sus promotores y, el 22 de diciembre
de 1986, se sanciona la Ley No. 15.848, que deja sin efecto los artículos 3º.
y 5º de la Ley No. 15.737, anulando la viabilidad de los juicios a los
responsables de la comisión de los delitos de lesa humanidad. Se sancionó,
entonces, una ley cuyo contenido es violatorio del derecho internacional, en
mérito a que el país había aprobado los siguientes tratados: a) Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ratificado en julio de 1969 –
Ley 13.751 del 11.07.1969 ); b) Convención Americana sobre Derechos
Humanos (ratificada en marzo de 1985 – Ley 15.737 del 08.10.1985); c)
8
Ottonelli, Francisco; Revista de Ielsur No. 2, julio 1988, pp. 49 y siguientes.
9
Carpeta No. 24, Anexo 1 al repartido 87.
19
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
degradantes (ratificada en diciembre de 1985 – Ley 15.798 del
27.10.1985). Es importante mencionar que había aceptado y firmado: a) la
Carta de la Organización de los Estados americanos OEA en 1945 y b) la
Carta de la Naciones Unidas – Ley No. 10.683 del 15.12.1945.
6.2.3. Sentencia de la Suprema Corte de Justicia Que Declara
la Constitucionalidad de la Ley 15.848
Al sancionarse la Ley, fueron presentados recursos de
inconstitucionalidad en todos los casos denunciados ante el Poder Judicial,
fundados en que la Ley violaba los artículos 8, 72, 83 y 233 de la
Constitución: a) separación de poderes; b) derecho al debido proceso; c)
independencia del Poder Judicial y, d) igualdad ante la ley.
Con fecha 2 de mayo de 1988, la Suprema Corte de Justicia dictó la
primera Sentencia por los recursos de inconstitucionalidad presentados,
expresando: “Desestímase la excepción de inconstitucionalidad de los
artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley No. 15.848 de 22 de diciembre de 1986”.
La Sentencia contó con los votos favorables de los Ministros Rafael
Addiego Bruno, Armando Tommasino y Nelson Nicoliello y, los votos
discordes de los Ministro Jacinta Balbela de Delgue y Nelson García Otero.
La Suprema Corte de Justicia (en mayoría), concluye que “por sus
características generales, la motivación de la Ley y las circunstancias
extraordinarias de orden político-social que impulsaron a su sanción,
constituye una autentica amnistía, a la luz de los principios reguladores del
instituto, conforme a la doctrina constitucional y penal de más prestigio”.
El Dr. Nelson García Otero fundamenta su discordia argumentando lo
siguiente: a) las normas de los artículos 1, 3 y 4 de la ley son
voluntariamente inconstitucionales; b) la Suprema Corte de Justicia, en su
momento, que correspondía a la jurisdicción ordinaria entender en los
delitos comunes cometidos por militares, en aplicación del artículo 253 de la
Constitución; c) que fue para evitar que se cumpliera dicho artículo 253 que
se sancionó la Ley 15.848, tarea que se hizo con premura por encontrarse
dispuesta la citación de funcionarios militares por la sede judicial; d) de
acuerdo a los artículos 4 y 82 de la Constitución la soberanía radica en la
20
Nación, y se ejerce directamente por el Cuerpo Electoral e indirectamente
por los poderes representativos. Entre las potestades de la soberanía está el
derecho punitivo, poder que no es transmisible, ni prescriptible, ni
renunciable o enajenable, por tratarse de un poder soberano. Al perder esa
potestad, según Maggiore, el Estado se perdería a si mismo; e) los artículos
3 y 4 son inconstitucionales al atribuir al Poder Ejecutivo funciones propias
del Poder Judicial. Los artículos 3 y 4 de la ley 15.848 condicionan la
actividad jurisdiccional a una decisión del Poder Ejecutivo, lo que colide con
las facultades de los jueces de establecer quiénes son o no responsables de
la comisión de delitos comunes, violando el artículo 233 de la Carta que, en
sus artículos 4 y 82 dispone que la actividad propia del servicio judicial será
desempeñada por la Suprema Corte de Justicia, Tribunales y Juzgados que
establezca la Ley.
La Dra. Jacinta Balbela de Delgue, en su voto discorde realiza un
breve resumen de su posición, de la cual destacamos lo siguiente: a) que la
Constitución no ha asignado de manera alguna al Poder Ejecutivo funciones
jurisdiccionales y, por tanto, el Parlamento no puede asignárselas, así como
tampoco este órgano puede resolver pleitos por medio de leyes o asignarse
otras funciones jurisdiccionales que las concertadas a texto expreso
(artículos 93 y 102 de la Constitución); b) la Ley debe desenvolverse
formalmente dentro de la estructura de la Constitución, pero en el caso, la
invasión de potestades es tan notoria que el principio de regularidad jurídica
de las normas pierde su contenido justificante; c) la amnistía fue rechazada
por los legisladores; así resulta del tenor de la discusión legislativa y del
contexto general de la ley.
6.2.4. Los Intentos de la Sociedad Uruguaya Por Quitar los
Efectos Juridicos de la ley de Caducidad. Campaña por el
Referendum
De conformidad con el artículo 79 de la Constitución que, en su párrafo
segundo establece que “el veinticinco por ciento del total de inscriptos
habilitados para votar, podrá interponer, dentro del año de su
promulgación, el recurso de referéndum contra las leyes y ejercer el
21
derecho de iniciativa ante el Poder Legislativo”, se inició una campaña
destinada a la recolección de las firmas del 25% de los electores, para
aspirar al rechazo a la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del
Estado. Se creó una Comisión Nacional Pro Referéndum, presidida por las
Sras. María Esther Gatti de Islas, Matilde Gutiérrez Larreta de Gutiérrez Ruiz
y Elisa Delle Piane de Michelini, que quedó constituida el 28 de enero de
1987, iniciándose la recolección de firmas el 22 de febrero.
Al propósito de la Comisión se opusieron afirmaciones relativas a que
las firmas debían ser controladas por los Ministerios de Defensa Nacional y
del Interior, para verificar si entre ellas se contaban firmas obtenidas a
militares y policías, quienes no estarían habilitados. Asimismo, la Corte
Electoral estableció un conjunto de requisitos formales, de dudosa
constitucionalidad, orientados a desalentar la recolección de firmas. Por su
parte, el Secretario de la Presidencia de la República y otros miembros del
Poder Ejecutivo, sostuvieron que los efectos del Referéndum sería, en todo
caso, derogatorios; por tanto, los derechos adquiridos en virtud de la Ley de
Caducidad no podrían extinguirse. Se manifestó, además. que de triunfar el
Referéndum se vería afectada la estabilidad institucional.
La reconsideración plebiscitaria no tuvo los resultados esperados y se
mantuvieron los efectos jurídicos de la Ley 15.848.
Fueron entonces archivadas las denuncias penales sobre violaciones a
los derechos humanos, recobrando vigencia la recordada frase del Teniente
Gral. Juan Vicente Queirolo pronunciada en el año 1980, en el contexto de
las discusiones sobre la reforma del texto constitucional: “A los ganadores
no se le piden condiciones”.
7. LAS CONSIDERACIONES DE LOS ORGANISMOS
INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS RESPECTO A LA
SANCIÓN DE LA LEY Nº 15.848
7.1. EL INFORME 29/1992 DE LA COMISIÓN
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
22
Resulta ilustrativo hacer referencia al el Informe 29/1992 de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aprobado en su Sesión
1169 de 2 de octubre del año 1992 y a los antecedentes del mismo.
El 4 de octubre de 1991, durante el 80º Período de Sesiones de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, fue aprobado por mayoría
de 6 a 1 el Informe no. 35/91, conforme al artículo 50 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Dicho informe fue remitido a nuestro
país con fecha 8 de octubre de 1991 y, el 4 de diciembre de 1991, el
gobierno uruguayo de la época remitió sus observaciones, algunas de las
cuales recordaremos a continuación.
Observaciones del Gobierno al Informe del Artículo 50 (Capítulo V)
Informa la Comisión que el gobierno uruguayo ha manifestado que: La
Comisión no ha ponderado el “contexto jurídico-político, democrático”, al no
haber tomado en consideración la legitimidad interna de la Ley y ha omitido
sopesar importantes aspectos de la realidad política concreta, así como los
fines éticos superiores de la Ley de Caducidad (párr.21), ofreciendo un
resumen de los argumentos relativos a la legitimidad de la Ley de
Caducidad:
a) fue adoptada por “razones de simetría jurídica y por muy
justificadas y serias motivaciones de la mayor importancia política (…)
[dentro del más] irrestricto apego a su orden constitucional y a sus
compromisos internacionales (…) fue objeto de una reconsideración
plebiscitaria, vía Cuerpo Electoral (…), frente a la expresa voluntad del
pueblo uruguayo de cerrar una página dolorosa de su historia, para poner
fin de modo soberano al enfrentamiento entre orientales, no es susceptible
de condena internacional” (párr.22);
b) eximió del ejercicio del poder punitivo del Estado y reglamentó el
deber de investigar, en armonía con la inspiración y objetivos de ese acto
legislativo de clemencia soberana. El conocimiento de la verdad es una
aspiración legítima de toda persona humana y el orden jurídico debe poner
a disposición del interesado los mecanismos procesales al efecto pero, por
las mismas razones expuestas, el Estado puede “no poner a disposición del
interesado los medios aptos para el conocimiento formal y oficial de la
verdad en sede penal” (párr. 26).
23
En el numeral VI, Opinión y Conclusiones de la Comisión, ésta
expresa: “La Comisión está obligada por inveterados principios de
derecho internacional y, en particular por disposiciones de la
Convención, a llegar a una determinación acerca de si ciertos efectos
constituyen una violación de las obligaciones contraídas por el
Gobierno bajo la Convención (artículo 27 de la Convención de Viena
sobre el Derechos de los Tratados)” (párr.30).
Con respecto a la competencia de la Comisión relativa a las
disposiciones de la Convención Interamericana afirma: “Asimismo,
por el articulo 2 de la misma se prevé el compromiso de los Estados
partes de adoptar ‘las medidas legislativas o de otro carácter que
fueren necesarias’ para hacer efectivos los derechos y libertades
consagrados en el Pacto. A fortiori, un estado no puede evadir por
medio de su legislación interna sus obligaciones internacionales, de
donde surge que la Comisión o la Corte están facultadas para
examinar – al a luz de la Convención – incluso leyes internas que se
alegue abroguen o violen derechos y libertades consagrados en ella”.
Argumenta además:
A - Con respecto a la interpretación de la Convención, transcribe el
artículo 29 de la misma y recuerda que “la interpretación de la
Convención debe hacerse de acuerdo con esta disposición”.
B - Con respecto al derecho a las garantías judiciales, considera
apropiado citar la posición general de la Comisión, expuesta en su
Informe Anual 1985–1986: “…uno de los pocos asuntos en que la
Comisión no desea inhibirse de opinar en esta materia, es el de la
necesidad de esclarecer las violaciones a los derechos humanos
perpetrados con anterioridad al establecimiento del régimen
democrático. Toda sociedad tiene el irrenunciable derecho de conocer
la verdad de lo ocurrido, así como las razones y circunstancias en las
que aberrantes delitos llegaron a cometerse…” (parr.37). Expresa a
continuación que “la Ley examinada surtió varios efectos y afectó a
numerosas partes o intereses jurídicos. Concretamente, las víctimas,
familiares o damnificados por las violaciones de derechos humanos
han visto frustrado su derecho a un recurso, a una investigación
judicial imparcial exhaustiva que esclarezca los hechos, determine
24
sus responsables e imponga las sanciones penales correspondientes”
(párr. 39). “Al promulgar y aplicar la Ley, el gobierno uruguayo no
cumplió con la obligación de garantizar el respeto a los derechos
reconocidos en el articulo 8.1, infringió esos derechos y violó la
Convención” (párr. 46).
C - Con respeto a la protección judicial, establece que “al sancionar
la Ley, Uruguay dejó de garantizar los derechos estipulados en el
artículo 25.1 y violó la Convención” (párr. 49).
D - Con respecto a la investigación, recuerda al gobierno uruguayo
que esta obligación “…debe tener sentido y ser asumida por el Estado
como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de
intereses particulares que dependa de la iniciativa procesal de la
víctima o de sus familiares de la aportación privada de elementos
probatorios, sin que la autoridad pública busque efectivamente la
verdad... (33 – Corte Interamericana de Derechos Humanos – Caso
Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988 – Serie C.
No. 4, Sentencia del 29 de julio de 1988, párr. 176)” (párr. 50).
La Comisión Interamericana, con fecha 2 de octubre de 1992,
concluye que la Ley de Caducidad es incompatible con la Declaración
Americana y la Convención Americana sobre Derechos Humanos y
recomienda al Gobierno del Uruguay: a) otorgar a las víctimas
peticionarias o a sus derechos habientes una justa compensación y,
b) la adopción de las medidas necesarias para esclarecer los hechos e
individualizar a los responsables de las violaciones de derechos
humanos ocurridas durante el período de facto.
7.2. LA OPINIÓN CONSULTIVA DE LA CORTE
INTERAMERICANA OC-13/1993 DEL 16 DE JULIO DE 1993
El Gobierno uruguayo, conjuntamente con su par de la República
Argentina, solicitaron a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por
escrito de fecha 17 de diciembre de 1991, recibido por la Secretaria de la
Corte Interamericana con fecha 7 de mayo de 1992 la siguiente opinión
consultiva: con respecto a los artículos 41 y 42, se pide a la Corte que de su
25
opinión respecto a la competencia de la Comisión para calificar y dar su
criterio, como fundamento de su intervención, en el caso de comunicaciones
que aleguen una violación a los derechos protegidos por los artículos 23, 24
y 25 de la Convención, sobre la regularidad jurídica de leyes internas,
adoptadas de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución, en cuando a su
“razonabilidad”, “conveniencia” o” autenticidad”
En los antecedentes a la Decisión, la Corte Interamericana enfatiza:
“Son muchas las maneras como un Estado puede violar un tratado
internacional y, específicamente la Convención. En este ultimo caso, puede
hacerlo, por ejemplo, omitiendo dictar las normas a que esta obligado por el
artículo 2. También, por supuesto, dictando disposiciones que no estén en
conformidad con lo que de él exigen sus obligaciones dentro de la
Convención. Si esas normas se han adoptado de acuerdo con el
ordenamiento jurídico interno o contra él, es indiferente para estos efectos”
(párr.26). Continúa señalando que “dicho de otro modo, el hecho de que se
trate de “leyes internas” y de que estas hayan sido “adoptadas de acuerdo
con lo dispuesto por la Constitución”, nada significa si mediante ellas se
violan cualquiera de los derechos o libertades protegidas. Las atribuciones
de la Comisión en este sentido no están de manera alguna restringidas por
la forma como la Convención es violada” (párr. 27).
Agrega que “podrían mencionarse situaciones históricas en las cuales
algunos Estados han promulgado leyes de conformidad con su estructura
jurídica pero que no ofrecieron garantías adecuadas para el ejercicio de los
derechos humanos, impusieron restricciones inaceptables o, simplemente,
los desconocieron. Tal como lo ha manifestado la Corte, el cumplimiento de
un procedimiento constitucional “no impide en todos los casos que una ley
aprobada por el Parlamento llegue a ser violatoria de los derechos humanos
(La expresión “leyes”en el artículo 30 de la Convención sobre Derechos
Humanos, supra 25, párr. 22)”.
“En el ámbito internacional lo que interesa determinar es si una ley
resulta violatoria de las obligaciones internacionales asumidas por un
Estado en virtud de un tratado. Esto puede y debe hacerlo la Comisión a la
hora de analizar las comunicaciones y peticiones sometidas a su
conocimiento sobre violaciones de derechos humanos y libertades
protegidos por la Convención” (párr. 30). “Ha señalado también la Corte
26
que el principio de la legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de
Derecho son inseparables y que en una sociedad democrática los derechos y
libertades inherentes a una persona, sus garantías y el Estado de Derecho,
constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa
y adquiere sentido en función de los otros (“El habeas corpus bajo
suspensión de garantías”, párrs. 24 y 26)” (parr. 31).
La Corte Interamericana por unanimidad resuelve con fecha 16 de
julio de 1993: “que la Comisión es competente, en los términos de las
atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de la Convención, para
calificar cualquier norma del derecho interno de un Estado parte como
violatoria de las obligaciones que éste ha asumido al ratificarla o adherir a
ella, pero no lo es para dictaminarse contradice o no el ordenamiento
jurídico interno de dicho Estado”.
7.3. CONSECUENCIAS DEL INFORME 29/1992 Y DE LA
OPINIÓN CONSULTIVA OC-13/1993 EN EL ORDEN JURÍDICO
INTERNO
En virtud de lo señalado, quedó sin efecto el artilugio jurídico
esgrimido por ambos Gobiernos de desacreditar la actuación de la Comisión
Interamericana con relación a Ley de Caducidad en Uruguay y las Leyes de
Punto Final y Obediencia Debida en Argentina. No obstante, el Informe
29/1992 de la Comisión Interamericana y la Opinión Consultiva OC -
13/1993 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, fueron letra
muerta en nuestro ordenamiento jurídico.
Sumado a lo antedicho, el Comité de Derechos Humanos del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, manifestó también su
preocupación por el mantenimiento de los efectos jurídicos de la Ley de
Caducidad, pues existe una incompatibilidad manifiesta entre la misma y las
normas establecidas en dicho Pacto.
En el numeral 7º, el Comité expresa una vez más su profunda
preocupación por las consecuencias para el Pacto de la Ley de caducidad,
insistiendo en la obligación de los Estados Partes, con arreglo al párrafo 3
27
del artículo 2 del Pacto, de garantizar que toda persona cuyos derechos o
libertades hayan sido violados pueda interponer un recurso efectivo ante la
autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera
otra autoridad competente. El Comité observa con profunda preocupación
que la aprobación de la Ley excluye efectivamente en algunos casos la
posibilidad de investigar violaciones anteriores de los derechos humanos y,
por lo tanto, impide que el Estado Parte pueda cumplir su obligación de
facilitar un recurso efectivo a las víctimas de esas violaciones. Preocupa, en
particular, al Comité que la aprobación de la Ley haya impedido la puesta
en práctica de sus observaciones con respecto a las comunicaciones y que,
al aprobar la Ley, el Estado Parte haya contribuido a crear un ambiente de
impunidad que podría socavar el orden democrático y dar lugar a otras
graves violaciones de los derechos humanos (3er. Informe Periódico de
Uruguay – 05/05/1993 - Sesiones 1216 a 1218 celebradas el 29 y 30 de
1993).
A pesar del Informe 29/1992 de la Comisión Interamericana, la
Opinión Consultiva 0c-13/1993 de la Corte Interamericana,y las
Observaciones del Comité de Derechos Humanos, se mantuvieron los
efectos jurídicos de la Ley No. 15.848: a) la Suprema Corte de Justicia
había rechazado todos los recursos de inconstitucionalidad oportunamente
presentados y, b) los Magistrados archivaron todas las denuncias
presentadas contra los autores y cómplices acusados de cometer delitos de
lesa humanidad (tortura, desaparición forzada de personas). Lo reseñado
adopta un tenor más preocupante aún cuando, en el año 2001, un
magistrado argentino, solicitó la prisión preventiva con fines de extradición
de tres militares y un policía (todos de nacionalidad uruguaya), investigados
por la comisión de delitos de lesa humanidad en el marco del “Plan Cóndor”,
en la causa seguida en Argentina contra el ex dictador Jorge Rafael Videla y
otros, por Privación ilegal de la libertad personal. El Poder Ejecutivo
uruguayo, negó la solicitud de cooperación penal internacional omitiendo
enviar los antecedentes al Poder Judicial. El Instituto de Estudios Legales y
Sociales del Uruguay (IELSUR), el 24 de junio de 2002, presentó una
petición a la Suprema Corte de Justicia, solicitándole que asumiera
competencia, ante la ilegal e inconstitucional atribución de competencias
28
por parte del Poder Ejecutivo, violatoria, además, de la separación de
poderes. La Suprema Corte de Justicia con fecha 20 de setiembre de 2004,
por Resolución no. 467/2004, desestimó la petición, dando razón al Poder
Ejecutivo, y declarándose incompetente para entrar al fondo del asunto
(que el Poder Ejecutivo sesionando con el Consejo de Ministros, el 30 de
diciembre de 2002, había desestimado la solicitud del Juez argentino,
argumentando que la Ley de Caducidad es de orden público y que el
Tratado de Extradición con Argentina, autoriza la denegación de la medida
de cooperación en caso de que afecten principios de orden público).
Por primera vez, mediante un pronunciamiento oficial del Poder
Ejecutivo, se envía un mensaje al Poder Judicial en cuanto a su jerarquía en
el ordenamiento jurídico interno, se deja de lado el principio internacional
de aplicación en los delitos de lesa humanidad de la obligación de los
Estados de “juzga o extradita” y se le da efecto extraterritorial a la Ley de
Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado.
8. LA CREACION DE LA COMISION PARA LA PAZ
La Comisión para la Paz fue creada por Resolución de la Presidencia
de la República no. 858/2000 de 09.08.2000 (publicada en el Diario Oficial
el 17.08.2000), por entenderse “necesario para consolidar la pacificación
nacional y sellar la paz entre los uruguayos, dar los pasos posibles para
determinar la situación de los detenidos desaparecidos durante el régimen
de facto, así como los menores desaparecidos en similares condiciones”.
Se comete a la Comisión objetivos delimitados, a saber: “recibir,
analizar, clasificar y recopilar información sobre las desapariciones forzadas
ocurridas durante el gobierno de facto”.
La Comisión considera confirmadas 26 denuncias de ciudadanos
detenidos desaparecidos, tres anteriores a junio de 1973 y 23 posteriores a
esa fecha y, en cuanto a los restos, “descarta, lamentablemente la
posibilidad de ubicar los restos de las personas desaparecidas”, en la casi
totalidad de los casos.
Expresa “que se ha formado convicción plena acerca de las graves
violaciones a los derechos humanos perpetrados durante el régimen militar”
y relata que “desde la tortura, la detención ilegítima en centros
29
clandestinos, hasta llegar a los casos mas graves de desaparición forzada,
se constata una actuación de agentes estatales, que en ejercicio de su
función pública, obraron al margen de la ley, y empleando métodos
represivos e ilegales”.
El 26.04.2003, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 146/2003,
expresando “que se aceptan en todos sus términos las Conclusiones del
Informe Final asumiendo que las mismas constituyen la versión oficial sobre
la situación de los detenidos desaparecidos durante el régimen de facto”, y,
que el trabajo realizado por la Comisión es “una verdad definitiva que, debe
ser de ahora en más, considerada como la versión oficial sobre la situación
de los detenidos desaparecidos”. Señala, además, que la tarea de la
Comisión “cumple definitivamente con lo dispuesto en el artículo 4º de la
Ley 15.848 de 22 de diciembre de 1986”.
Si bien la creación y la actuación de la Comisión para la Paz
constituyeron el primer intento oficial desde 1985, de esclarecer algunos
hechos, pueden señalarse algunas carencias: a) la verdad no se construye
con una investigación parcial; b) no es aceptable una declaración genérica
de responsabilidad; por el contrario, los responsables civiles y militares
deben ser debidamente identificados; c) la referencia al artículo 4º de la Ley
de Caducidad no es adecuada, en tanto la Comisión no tuvo competencia
para investigar.
9. ESTRATEGIAS Y ACCIONES JUDICIALES DESPLEGADAS POR
IELSUR
9.1. En 2006, el Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay,
luego de dos Audiencias de seguimiento del Informe 29/1992 ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (octubre de 2005 y marzo
de 2006), solicitó ante el Poder Judicial la reapertura de las denuncias
archivadas luego de la sanción de la Ley de Caducidad y su declaración de
constitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia, en mérito a las
siguientes consideraciones.
DERECHO A LA VERDAD Y LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN
El derecho a la verdad sobre las violaciones sistemáticas y masivas del
pasado es parte integrante del derecho de la libertad de expresión, que en
30
los instrumentos internacionales se vincula con el derecho al acceso a la
información en posesión del Estado (Art. 13.1 Convención Interamericana;
art. 19.2 Pacto Universal de Derechos Civiles y Políticos; art. 19 Declaración
Universal de los Derechos Humanos). Nuestra Constitución (art. 7)
establece la protección en el goce de diversos derechos fundamentales,
entre ellos el derecho a la libertad, uno de cuyos aspectos es la libertad de
expresión (y, por lo tanto, el derecho a la información, sin el cual aquel no
puede concebirse). A su vez, el artículo 29 establece para toda materia la
libertad de comunicación de pensamientos. Finalmente, el artículo 72 edicta
la protección de todos los derechos “inherentes a la personalidad humana” o
que deriven “de la forma republicana de gobierno”, entre los cuales puede
situarse, sin lugar a dudas, el derecho a la información.
El Relator para la Libertad de Expresión de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos10, se refiere a la importancia de “un
mecanismo transparente que brinde acceso a la información en poder del
Estado(…) para crear un clima de respeto por todos los derechos humanos.
El derecho de acceso a la información también es un componente del
derecho a saber la verdad. A este respecto la Comisión Interamericana ha
señalado que el derecho a la verdad es un derecho de carácter colectivo que
permite a la sociedad tener acceso a información esencial para el desarrollo
de los sistemas democráticos y a la vez un derecho particular para los
familiares de las víctimas, que permite una forma de reparación, en
particular, en los casos de aplicación de leyes de amnistía”.
Es indubitable que el derecho a la verdad constituye un derecho de
carácter colectivo que permite a la sociedad saber lo que realmente sucedió
y, en particular, si en la situación concreta existieron víctimas, implica para
sus familiares una forma de reparación.
Si bien el Estado Uruguayo, contraviniendo normas expresas del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos, vigentes en nuestro
ordenamiento jurídico interno, tal como lo ha expresado con meridiana
claridad, el citado Informe 29/92, dictó una ley que confiere impunidad a los
responsables de violaciones a los derechos humanos, no ha caducado la
obligación asumida por nuestro Estado de investigar los hechos acaecidos
10
En el numeral 14 del Capítulo IV del Informe sobre Acceso a la Información en el Hemisferio.
31
durante el período de facto, de conformidad con la exigibilidad del derecho a
la verdad del cual son titulares la sociedad y los familiares de las víctimas
directas.
Resulta fundamental instrumentar una investigación eficaz de los
hechos acaecidos, en orden a recomponer la verdad material y dar
adecuada satisfacción a la sociedad toda y a las familias de las víctimas. El
Estado uruguayo ha sido omiso y no ha cumplido las obligaciones asumidas
en los Pactos Internacionales de respetar el “derecho a la verdad”, y por lo
tanto, investigar.
PROCEDENCIA DE LA INVESTIGACION
Al sancionarse la Ley nº 15.848 se tornaron ilusorios derechos
humanos fundamentales que nuestro país se había comprometido a
respetar y garantizar. Más violento aún resulta que la citada ley comprende
y admite violaciones de derechos cuya suspensión ha sido prohibida
expresamente en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, a saber: derecho
a la vida (artículo 6), la prohibición del uso de la tortura (artículo 7), el
derecho reconocimiento de la personalidad jurídica de todo ser humano
(artículo 16), y la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión
(artículo 18).
Los artículos 3 y 4 de la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva
del Estado, violan flagrantemente el principio de separación de poderes
consagrado en nuestra Constitución en los artículos 82, 83, 149 y 233, lo
cual implica el cercenamiento inconstitucional de poderes jurídicos
esenciales que son privativos de la función jurisdiccional.
El hecho que la ley de caducidad haya pretendido asegurar la
impunidad, en modo alguno implica que el Estado no tenga la obligación de
investigar lo sucedido.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, refiriéndose a la
obligación de los Estados Partes de la “ Convención Americana”, en lo que
concierne a su compromiso de respetar los derechos y libertades
reconocidos en ella, y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona
que este sujeta a su jurisdicción, declara que los Estados Partes tienen el
“deber de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las
estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder
público, de manera de que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre
32
y pleno ejercicio de los derechos humanos” ( Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC 11/1990 – Excepciones al
Agotamiento de los Recursos Internos).
En el ejercicio de la función pública, el Estado actúa a través de sus
funcionarios y la responsabilidad del Estado se convierte en la
responsabilidad de sus funcionarios. En mérito a que los Jueces actúan en
nombre del Estado los apartamientos en sus actuaciones o Sentencias
contrarias al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, establecido
en los Tratados y Convenciones Internacionales Universales y Regionales
vigentes en nuestro ordenamiento jurídico interno, hará pasible de hacer
incurrir en responsabilidad internacional al Estado.
9.2. Actitudes del Poder Judicial y Poder Ejecutivo
Ante la reapertura de los expedientes, los magistrados actuantes
consultaron al Poder Ejecutivo, si los casos en cuestión se encontraban o no
comprendidos en la Ley de Caducidad, recibiendo como respuesta que es
tarea del Poder Judicial investigar los hechos denunciados y que, sólo luego
de la investigación puede decidirse si los casos están o no comprendidos en
el alcance de la Ley.
Este avance de fundamental importancia en la posición del Poder
Ejecutivo coexiste con la Resolución de un Fiscal Letrado en lo Penal relativa
al archivo de la investigación de la desaparición ocurrida en territorio
uruguayo de la ciudadana de nacionalidad argentina Maria Claudia García de
Gelman.
Por otro lado, algunos casos no fueron incluidos en la Ley de
Caducidad (como el de Nibia Sabalsagaray), quedando afectado, por tanto,
el principio de igualdad ante la ley (art. 8 Constitución), en caso de
mantenerse, como ha expresado el Poder Ejecutivo, los efectos de la Ley de
Caducidad.
Es importante destacar que el actual Gobierno excluyó del ámbito
personal de aplicación de la Ley de Caducidad a los mandos militares de la
época de la dictadura, encontrándose en trámite la causa de Adalberto
Waldemar Soba Fernández y Alberto Cecilio Mechoso Méndez
(desaparecidos en Argentina el 26 de setiembre de 1977), radicada en el
Juzgado Letrado en lo Penal de Primer Turno a cargo del Dr. Luis Charles.,
33
debiendo resolverse el pedido de procesamiento solicitado por la Fiscal
Mirtha Guianze por los delitos de Asociación para Delinquir y Privación de
Libertad especialmente agravado a José Nino Gavazzo, Jorge Silveira,
Gilberto Vázquez, Ernesto Ramas, José Arab, Ricardo Medina, José Felipe
Sande Lima y Luis Maurente Matta. Cuando la Justicia procedió a la citación
de Juan Antonio Rodríguez Buratti, éste se suicidó en su domicilio.
Cabe destacar que queda pendiente la solicitud efectuada por un
Magistrado de la Republica Argentina de extradición de los militares y
policias antes citados. El Presidente del Centro Militar, Luis Pírez, expresó
públicamente su voluntad a favor de “que no se extraditen a nuestros
camaradas a Argentina”, y del mismo modo reafirmó “que es mejor que
sean procesados en Uruguay” (Diario La Republica – 08/09/2006 – año 7
–no. 2304).
Con relación al segundo vuelo desde la República Argentina hacia
territorio uruguayo, en el cual fueron trasladados aproximadamente veinte
uruguayos, el Secretario de la Presidencia Dr. Gonzalo Fernández, informó
que fueron ejecutados por el Ejército que, por su parte, manifiestó que “no
tiene datos para aportar”.
9.3. El Comunicado de Prensa de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (No. 07/2006 de 17 de marzo de 2006, Numeral III –
Audiencias – Literal B – Otras Audiencias Generales), expresa que “es de
recordar que sobre el juzgamiento de crímenes internacionales, la CIDH
adoptó la Resolución no. 01/03, en la que exhortó a los Estados a adoptar
las providencias para considerar los crímenes internacionales como delitos
que dan lugar a extradición y conceder la extradición de toda persona
acusada de haber cometido un crimen internacional o proceder a su
juzgamiento”. El Estado uruguayo deberá decidir si los Convenios y
Tratados Internacionales de Derechos Humanos a los cuales adhirió en
forma soberana y fueron ratificados, son obligatorios y forman parte de la
jurisdicción doméstica, o seguirán siendo asunto exclusivo de la discusión
académica. Por tanto, los casos de violaciones a los derechos humanos que
no han ocurrido fuera del territorio nacional, quedarán sin juzgamiento.
34
10. EL NUEVO CONCEPTO DEL TERRORISMO. LAS LEYES QUE LO
CONSAGRAN. LA VIOLACION DE LOS DERECHOS HUMANOS
10.1. CONSIDERACIONES GENERALES
Si bien no es un tema novedoso, el concepto de “terrorismo” ha
adquirido en los últimos años singular importancia, notoriedad,
universalidad y ha propiciado numerosas modificaciones e innovaciones en
lo normativo, afectandose con ello los derechos humanos de todas las
personas.
Más allá de la diversidad de opiniones sobre el punto, es
incuestionable que a partir del 11 de setiembre de 2001, lo atinente al tema
del terrorismo adquirió una enorme trascendencia que ha derivado en una
directa afectación de los derechos humanos fundamentales, así como de las
garantías básicas de las personas, como consecuencia de la normativa
internacional y nacional sancionada y de las acciones concretas de los
Estados en el marco de la lucha contra el terrorismo.
La perspectiva jurídica del tema se centra en dos puntos clave, a
saber: a) lo relacionado con los procedimiento de extradición y, b) la
existencia o no de diferencias sustanciales entre los conceptos de delito
político y delito de terrorismo.
10.2. EL CONCEPTO DE TERRORISMO EN EL ORDEN JURÍDICO
URUGUAYO
10.2.1. Concepción Tradicional. Las Nuevas Tendencias
Tradicionalmente el tratamiento de la cuestión del terrorismo estuvo
directamente vinculada a los procesos de extradición, en tanto el art. 13 del
Código Penal (en adelante C.P.) prohíbe la extradición cuando es solicitada
por la comisión de un delito político o por la comisión de un delito común
conexo con un delito político.
Los distintos autores (Bayardo Bengoa, Langón y Cairoli, entre otros)
han coincidido en cuanto a que: a) siempre han existido discrepancias al
momento de intentar dar una definición clara y concreta de lo que debe
35
considerarse como “delito de terrorismo”; b) se trata de un concepto vago,
que obedece más a aspectos políticos, históricos, religiosos y sociales que a
aspectos jurídicos.
En el mismo sentido, si se observan las sentencias de los Juzgados y
Tribunales penales, es posible sostener que la jurisprudencia no ha se basa
en un único criterio para resolver si en el alcance de los “Delitos Políticos”
debe incluirse o no a los actos de terrorismo. Vale recordar que en 1995 un
Tribunal Penal concedió la extradición de varios ciudadanos vascos
requeridos por España y en 1996 otro Tribunal Penal, ante sendos pedidos
formulados por Perú y Bolivia, rechazó la extradición de dos ciudadanos
peruanos, en base a dos argumentos: i) respecto a la solicitud del Perú, el
terrorismo no estaba incluido dentro del elenco de delitos previstos en el
Tratado de Extradición de 1889 y, ii) respecto al pedio boliviano, los hechos
que se imputaban encuadraban dentro de la categoría de “delito común
conexo con un delito político”, situación que está expresamente prohibida
en el art. 13 del C.P.
Sobre el punto expresa Cairoli: “Respecto a la inclusión del terrorismo
dentro de los delitos políticos no ha habido solución pacífica al respecto, a
excepción de algunos casos puntuales”11.
En base a los argumentos señalados, pude afirmarse que la posición
tradicional y mayoritaria en la doctrina uruguaya ha entendido que, en
principio, un delito de terrorismo difícilmente pudiese ser extraditable,
sustentado en que el mismo está signado por un fuerte matiz de politicidad
y que, por lo tanto, es muy difícil que los actos de terrorismo no tengan
relación con los “Delitos Políticos”.
En la actualidad, se ha operado un cambio trascendente en el tema, ya
que en los nuevos tratados de extradición que suscribien los Estados y en
las normas de carácter interno, se aprecia una tendencia que consagra que
los actos y delitos de terrorismo (así como al genocidio y los crímenes
contra la humanidad) no pueden ser considerados como “Delitos Políticos”.
El cambio operado es de una gran trascendencia, no sólo porque
prácticamente se ha vaciado de contenido la categoría de lo que
11
Cairoli Martínez, Milton; El Derecho Penal Uruguayo, Tomo 1, p. 92.
36
habitualmente era considerado como “Delito Político”, sino porque la casi
totalidad de los actos y conductas que antes ingresaban en esa categoría
(y, por tanto, no eran extraditables) son actualmente considerados
“delitos” o “actos” de terrorismo, siendo obligatorio para el Estado
requerido proceder a la extradición.
10.2.2. CONSAGRACIÓN NORMATIVA
Uruguay ha suscripto varios instrumentos internacionales, universales
y regionales, y ha sancionado una ley que refiere al punto. En lo que
concierne a los Tratados Internacionales del ámbito universal, se han
adoptado los siguientes instrumentos:
a) Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra las
personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos
(Nueva York, 1973),
b) Convención sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo
de aeronaves (Tokio, 1963),
c) Convención para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves (La
Haya, 1970),
d) Convención para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la
aviación civil (Montreal, 1971),
e) Convención para la marcación de los explosivos plásticos con fines de
detección (Montreal, 1991),
f) Convención sobre la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la
navegación marítima y Protocolo sobre la represión de actos ilícitos contra
la seguridad de las plataformas fijas situadas en la plataforma continental
(Roma, 1988),
g) Convención para la represión de los atentados terroristas cometidos con
bombas (Nueva York, 1997),
37
h) Protocolo sobre la represión de actos de violencia en los aeropuertos que
presten servicios a la aviación civil internacional (Montreal, 1988).
En lo que refiere al ámbito regional cabe referirse a:
a) Convención para prevenir y sancionar actos de terrorismo configurados
en delitos contra las personas y la extorsión conexa cuando éstos tengan
trascendencia internacional, aprobada 2 de febrero de 1971,
b) Convención Interamericana contra la fabricación y el tráfico ilícito de
armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados
(Washington, 1997).
En el ámbito interno con fecha 29 de setiembre de 2004 fue
publicada en el Diario Oficial la ley nº 17.835, que contiene disposiciones
relativas al terrorismo.
10.2.3. BREVES CONSIDERACIONES ACERCA DE LA LEY Nº 17.835.
Artículo 14 - Decláranse de naturaleza terrorista los delitos que se
ejecutaren con la finalidad de causar la muerte o lesiones corporales graves
a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las
hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando el propósito de
dicho acto, puesto de manifiesto por su naturaleza o su contexto, sea
intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización
internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo.
Artículo 15 - Cuando la finalidad o los medios enunciados en el artículo
anterior no constituyan elementos del delito, la pena prevista legalmente
para la respectiva figura se elevará en dos tercios en su mínimo y en su
máximo.
Artículo 16 - El que organizare o, por el medio que fuere, directa o
indirectamente, proveyere o recolectare fondos con la intención que se
utilicen, o a sabiendas que serán utilizados, en todo o en parte, para
financiar las actividades delictivas descritas en el artículo 14 de la presente
38
ley, aun cuando ellas no se desplegaren en el territorio nacional, será
castigado con una pena de tres a dieciocho años de penitenciaría.
Artículo 17 - Las instituciones de intermediación financiera deberán informar
a la Unidad de Información y Análisis Financiero del Banco Central del
Uruguay la existencia de bienes vinculados a personas que se encuentren
en cualquiera de las siguientes situaciones: A) haber sido identificadas
como terroristas o pertenecientes a organizaciones terroristas, en las listas
de individuos o entidades asociadas confeccionadas por la Organización de
las Naciones Unidas; B)haber sido declaradas terroristas por resolución
judicial firme nacional o extranjera.
Artículo 18 - Una vez recibida la información mencionada en el artículo
anterior, la Unidad de Información y Análisis Financiero bajo su
responsabilidad podrá instruir a la institución denunciante para impedir la
realización de operaciones que involucren a los sujetos identificados,
procediéndose de conformidad con lo establecido en el artículo 6º de la
presente ley.
De la lectura del articulado transcripto surge que el legislador intentó
dar una definición de “Delito Terrorista”. Lamentablemente, como
generalmente ha ocurrido en nuestro ordenamiento cuando de leyes
penales se trata, “las buenas intenciones” distaron mucho de efectivizarse.
En puridad se introdujo una redacción compleja, poco clara y con una
indudable ambigüedad interpretativa. Como ejemplo, nótese que la ley
intenta crear una categoría delictual referenciada como “delito terrorista”,
utilizando el recurso de “declarar” que determinadas acciones tendrán la
naturaleza de “terroristas”, lo que obviamente no se ajusta a una correcta
técnica legislativa. A su vez, la amplitud de la figura consagrada implica que
cualquier delito que se ejecute puede adquirir la naturaleza de Delito de
Terrorismo, en la medida que se consideren que están presentes las
finalidades previstas en la ley. Esta ley se enmarca en la tendencia mundial
de cercenar las garantías de las personas y violar los derechos humanos,
apelando a que “LA LUCHA CONTRA EL TERROR TODO LO ADMITE”, como
fundamento de validez y legitimación.
39
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