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									EL MERCADO LABORAL Y LAS POLITICAS SOCIALES EN EUROPA.

                                         D. Mª del Carmen Ortiz Lallana
    CATEDRÁTICA DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL
                                  DE LA UNIVERSIDAD DE LA RIOJA

I.- INTRODUCCIÓN: LA GLOBALIZACIÓN Y EL MERCADO DE TRABAJO
EUROPEO


      Con cierta ligereza suelen imputarse a la globalización todos los problemas
económicos y sociales del siglo XXI, pero ésta no es sino la suma del conjunto de los
fenómenos sociales y culturales que caracterizan el final del siglo pasado y el comienzo
de éste y está definida por hechos económicos, culturales, sociales, organizativos y
políticos. Aunque a menudo se circunscribe a aspectos económicos, comerciales o
mercantiles, comprende otros muy dispares, históricos, geográficos o incluso
ideológicos, y crece al compás de la mejora de las comunicaciones y del progreso
tecnológico, que ha sido continuado durante el último medio siglo y espectacularmente
acelerado en los últimos veinticinco años1.


      Es, por tanto, un fenómeno llamado a           propiciar el avance y el progreso de las
sociedades, en la medida en que ha puesto en marcha un proceso de cambio de alcance
mundial. Los efectos de la apertura de las economías a la competencia internacional
que genera son positivos porque estimulan              la competitividad y ofrecen nuevas
perspectivas en materia de crecimiento y empleo; de manera que, gestionada con
acierto, la globalización puede dar lugar a progresos sustanciales y sin precedentes,
crear puestos de trabajo más productivos y mejores para todos y contribuir de manera
decisiva a la lucha contra la pobreza en el mundo2. Sin embargo, lo cierto es que está

1
 Vid, por todos, in extenso, SUAREZ FERNANDEZ, F: ―La respuesta del Derecho del Trabajo a la
Globalización económica: planteamiento general‖, en AAVV La globalización económica y el Derecho
del Trabajo, (Coord. GARCIA MURCIA. J), Principado de Asturias, Oviedo, 2006, págs 23 a 37.
También TORRE GONZALEZ,G: ―Prólogo‖, en AAVV La globalización económica y el Derecho del
Trabajo, (Coord. GARCIA MURCIA. J), cit, VALDÉS DAL-RÉ, F: ―Transformaciones del Derecho del
Trabajo y orden económico gobalizado‖, Revista Andaluza de Relaciones Laborales, nº 12, 2003, págs.
131 a 148; RODRIGUEZ -PIÑERO ROYO, M: ―,El Derecho del Trabajo en la era de la Globalización‖
Gaceta sindical, nº 2, 2002, págs 171 a 178; ORTIZ LALLANA,MC: Las transformaciones del Derecho
del trabajo ante los nuevos retos sociales, UR, Colección Jurídica, nº 10, Logroño, 2000
2
  ―La dimensión social de la globalización: la contribución de la política comunitaria para que los
beneficios se extiendan a todos‖. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al
Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Dictamen del Comité de las Regiones,
23 de febrero de 2005, Bruselas, 15 de marzo de 2005‖ (COM (2004), 383 final, págs 3 y 4.



                                                                                                 1
produciendo efectos perniciosos en el ámbito económico y resultados desiguales a nivel
mundial y europeo entre los países y dentro de ellos3


      Si bien las relaciones económicas, marcadas en los últimos años por una situación
de crisis, son objeto de una creciente internacionalización, las relaciones políticas
continúan resolviéndose a escala nacional y ello determina que decisiones económicas
dotadas de un carácter transnacional o mundial se gestionen en el ámbito nacional,
generando tensiones o disfunciones. Además,                     la intensificación de los flujos
comerciales implica un aumento de la competencia de los sistemas socioeconómicos
locales, nacionales y regionales que repercute inevitablemente en los sectores menos
competitivos, cuyos costes de adaptación (reciclaje de empleados y de las estructuras
de producción) son elevados ocasionando destrucciones, en ocasiones masivas, de
puestos de trabajo. A menudo, las comunidades directamente afectadas por la
globalización experimentan pérdidas de empleo, como resultado del declive de la
industria local      ocasionado por los cambios registrados en el modelo de división
internacional del trabajo y la liberación comercial, y se produce la deslocalización de
empresas en sectores que requieren mucha mano de obra hacia países con niveles
salariales más reducidos; lo que puede conducir a desajustes locales y regionales en los
sistemas sociales, apareciendo fracturas en el mercado de trabajo, ―dumping social‖, o
problemas relacionados con la cohesión y la justicia social4. Y esta última es, en
definitiva,    el objetivo último del Derecho del Trabajo en su sentido más amplio,
comprensivo de las relaciones laborales individuales y colectivas, la Seguridad Social o
el Derecho Sindical.




3
 Reglamento por el que se crea el Fondo Europeo de adaptación a la Globalización . Reglamento (CE)
nº 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, [Diario Oficial L 406
de 30. 12, 2006]
4
  TORRE GONZALEZ, G: Ob. cit; ―La dimensión social de la globalización: la contribución de la
Politica comunitaria para que los beneficios se extiendan a todos‖, cit, pág 4. ―Reglamento por el que
se crea el Fondo Europeo de adaptación a la Globalización‖, cit: ―Además de los Fondos Estructurales o
de Estrategia Europea para el para el crecimiento y el empleo, que ya aportan una respuesta global a la
gestión y la anticipación de los desafíos de la Globalización, la creación de este Fondo específico parece
fundamental para alejar cualquier riesgo de empobrecimiento duradero de las personas‖ y, por tanto, el
objetivo del FEAG es aportar una ayuda individual, puntual y de tiempo limitado a los trabajadores
personal y severamente afectados por despidos provocados por transformaciones profundas en los
intercambios comerciales internacionales. A su vez, las medidas previstas por el fondo tienen por objeto
ayudar a estos trabajadores a encontrar un nuevo empleo y conservarlo‖



                                                                                                        2
      De ahí que el Libro Verde ―Modernizar el Derecho Laboral para afrontar los
retos del Siglo XX‖5, identifique los principales desafíos relativos al desfase entre los
marcos jurídicos actuales y las realidades del mundo laboral en la UE y plantee un
debate público sobre la evolución de los mercados de trabajo europeos que, según la
Comisión Europea, deben mostrar una mayor flexibilidad y garantizar una seguridad
óptima; flexibilización que debe llevarse a cabo por el derecho del Trabajo, porque las
normas laborales son un elemento clave de la política social comunitaria6. Estimular el
debate al respecto debe permitir la aplicación de un marco jurídico adaptado y proactivo
que reduzca la segmentación del mercado de trabajo a través de la flexibilidad y la
seguridad en el empleo..


      Pero,    los efectos de la globalización se interrelacionan y se agravan en la
actualidad con la crisis financiera mundial que crea retos sin precedentes para la
economía real en Europa, donde fenómenos como las recientes caídas del sector de la
exportación y de la demanda interior, la disminución de la oferta de trabajo y el
aumento del desempleo en algunos estados miembros son síntoma de que los mercados
financieros inciden negativamente en los mercados laborales europeos7. La mayor
competencia por recursos escasos, incluidos los alimentos y la energía, así como las
continuas turbulencias de los mercados financieros parecen ser la principal causa del
descenso del crecimiento económico y del empleo en Europa, que se traslada a los
Estados miembros de forma desigual8 y que cada vez sitúa los objetivos fijados en
Lisboa para 2010, en un horizonte mas lejano y más difícil alcanzar9.

5
 Libro verde para afrontar los retos del siglo XXI. Comisión de las Comunidades Europeas. Buselas, 22.
11. 2006. COM (2006) 708 final.
6
  En este sentido, Vid. ―Promover las normas fundamentales del Trabajo y mejorar la gobernanza social
en el contexto de la mundialización‖. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y
al Comité de las regiones. Bruselas, 18.07.2001. COM (2001) 416 final. Vid. También, LOY, G:
―Apuntes sobre el libro verde. ―Modernizar el Derecho del Trabajo para afrontar los retos del siglo
XXI‖, RL, nº 15, Agosto 2007, Año XXIII, tomo 2, pág. 157. (La LEY 2852/2007, pág. 1); AAVV. El
Derecho del Trabajo a la altura del siglo XXI (Coord. GARCIA MURCIA, J.), Principado de Asturias,
2007., pág. 11. Vid también LLUIS NAVAS, J: ―El Derecho y la Política Social en la Constitución
Europea‖. Revista Técnico laboral, Vol. 27, nº105, págs 465 a 500.
7
  Vid. ―Dictamen del Comité de empleo sobre el Plan Europeo de Recuperación Económica y las
repercusiones de la crisis financiera en los mercados laborales de la UE‖, Consejo de la Unión Europea.
Bruselas, 28 de noviembre de 2008, SOC 740, ECOFIN 584.Vid también, ―Quaterly EU Labour Market
Review. Autum 2008‖. 30.10.2008 European Commision. Employment, Lisbon Strategy, International
Affairs.
8
 En este sentido, ―Agenda social Renovada: Oportunidades, acceso y solidaridad en la Europa del siglo
XXI‖. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Comité económico y Social Europeo y al


                                                                                                     3
      Por ello, ante la magnitud de la crisis, la Comisión de las Comunidades Europeas
adoptó en noviembre pasado Un Plan Europeo de Recuperación Económica10, que
destaca la importancia de una respuesta coordinada de la UE para garantizar el
aprovechamiento pleno de los efectos inducidos por los esfuerzos nacionales para
contrarrestar las repercusiones de la crisis financiera sobre el empleo.


       Las reformas que se proponen con esta finalidad se centran en ―la inversión en
medios humanos y en la modernización de los mercados laborales europeos…mediante
medidas de flexibilidad y seguridad laborales‖, de manera que ―deben reforzarse e
intensificarse las medidas de activación y de mejora de las cualificaciones, que no sólo
contribuyan a crear los fundamentos de unos mercados laborales sólidos, sino también a
mitigar y superar las actuales dificultades‖. Asimismo, ―son necesarias, en el marco que
ofrece la Estrategia de Lisboa, nuevas actuaciones oportunas, transitorias y bien
orientadas para disminuir al máximo los desequilibrios que la crisis financiera provoca,
directa o indirectamente, a corto plazo en el mercado laboral‖. Los objetivos se cifran en
―conseguir un bajo nivel de desempleo, mantener la participación en el mercado laboral
y protegerlo de las repercusiones negativas de la crisis‖. Entre las medidas para lograr
este objetivo se apela a la necesidad de encontrar una ―mejor congruencia del mercado
laboral con la contribución activa            de los servicios de empleo público y, cuando


comité de las regiones. Bruselas 2. 7. 2008 [COM (2008) 412 final). Esto puede ilustrarse a través de las
modalidades de trabajo: tipos de contratos, horarios, organización del tiempo de trabajo (nocturno o
dominical), etc, que son muy variables dentro de la UE Puede destacarse la reducción general del tiempo
de trabajo, aunque en los nuevos Estados miembros sigue siendo elevado el número medio de horas de los
asalariados. Las mujeres tienen resultados alentadores y su empleo crece ahora más deprisa que el de lo9s
hombres. El reto de la mayor parte de los Estados miembros sigue siendo el mismo: integrar a sus
inmigrantes en el mercado de trabajo. Vid Informe ―El Empleo en Europa 2006‖ (no publicado en el
Diario Oficial ). SCADPlus: http:// Europa.eu/cgi-bin/etal.pl. Un estudio comparado del panorama
económico en los diferentes países de la Unión Europea en CES: ―Memoria sobre la situación
socioeconómica y laboral‖, 2007, págs. 91y sgts.
9
 El crecimiento económico de la UE se ralentizó en 2005 y se produjo un posterior descenso..A pesar del
descenso, el índice de empleo siguió aumentando, aunque de forma muy moderada y ―a pesar de este
avance, cada vez parece mas difícil alcanzar los objetivos de Lisboa para 2010‖. No obstante la situación
difiere en los distintos paises miembros. Vid, in extenso, ―Empolyment in Europe 2008‖, European
Commision. Directorate-Generale for Employment, Socials Affairs and Equal Opportunities. Init D.1,
Manuscript completed October 2008.
10
  ―Un Plan Europeo de recuperación económica‖. Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo.
Bruselas 26.11.2008. COM (2008) 800 final. Vid también la ―Resolución del Parlamento Europeo, de 11
de marzo de 2009, sobre un Plan Europeo de recuperación económica‖. Edición provisional P6_TA-
PROV (2009) 0123; A6-0063/2009, en http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef



                                                                                                       4
proceda, una disminución de las cargas sociales de las empresas y la ayuda a un nivel
adecuado de renta para los ciudadanos‖. Se formula, además, la necesidad de realizar
una contribución positiva para la creación del empleo y la cohesión social mediante
inversiones de apoyo a la economía real que inyectan poder adquisitivo a ésta, si bien,
el principio fundamental que inspira el Plan es la solidaridad y la justicia social:
―trabajar para proteger el empleo tomando medidas en materia de contribuciones
sociales (y) mejorar las perspectivas laborales a largo plazo de las personas que están
perdiendo sus puestos de trabajo‖.11


      En definitiva, Europa ha conocido históricamente niveles elevados de prosperidad,
de cohesión social, y de calidad de vida basada en los valores comunes de solidaridad y
justicia. Sin embargo, hoy la marginación es una realidad europea: la tasa de paro sigue
siendo elevada, el crecimiento es lento y la pobreza y las desigualdades aumentan. Por
tanto, si Europa no consigue abordar los nuevos desafíos que la mundialización y la
crisis económica y financiera le plantean , corre el riesgo de ver emerger de manera
permanente una dualidad socioeconómica,                a la vez inclusiva y excluyente, que
acentuaría el desfase entre Europa y el resto del mundo12.


      De ahí surge la necesidad de modernizar y reformar los sistemas sociales;
necesidad simbolizada principalmente por el proceso de reforma iniciado en Lisboa en
marzo de 200013, posteriormente relanzado14 y recientemente ratificado en el Consejo



11
   Vid. ―Dictamen del Comité de empleo sobre el Plan Europeo de Recuperación Económica y las
repercusiones de la crisis financiera en los mercados laborales de la UE‖, Consejo de la unión Europea.
Bruselas, 28 de noviembre de 2008, cit.
12
   No obstante, uno de los aspectos más destacados de la mundialización es que exige una mayor
productividad para garantizar un crecimiento del empleo sostenible. Desde los ochenta , el crecimiento
medio de la productividad del trabajo se redujo aproximadamente el 2% anual en la segunda mitad de los
noventa a caerca de un 1% entre 2001 y 2003. durante este mismo periodo Estados Unidos y Japón
mantuvieron tasas de crecimiento de la productividad en torno al 2% de media. Vid. ―Borrador de la
Comisión del Informe conjunto sobre el Empleo 2007-2008‖, Comunicación de la comisión al Consejo.
Bruselas xxx[COM (2007) yyy], pág. 5. Sobre los resultados económicos más relevantes que se han
producido en 2007 y primeros meses de 200, y en particular sobre la desaceleración de la economía en
Estados Unidos, China, India, Rusia y la Unión Europea, Vid. CES: ―Memoria sobre la situación
socioeconómica y laboral en España, 2007‖, Madrid, 2008, págs. 77 y sgts.
13
  Con anterioridad a 2005 y sobre los progresos realizados entre 2000 y 2003, Vid ―Revisión intermedia
de la agenda de política social‖. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo y al
Comité de las Regiones. [COM (2003) 312 final.]. ―Cuadro de indicadores sobre la aplicación de la
agenda de Política Social 2004‖ Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo y al
Comité de las Regiones. [ COM (2004) 137 final]. ―Los valores europeos en un mundo globalizado.


                                                                                                     5
Europeo de Bruselas, celebrado el 19 y 20 de marzo de este año 15, donde expresamente
se manifiesta que ―en la crisis actual, la Estrategia de Lisboa renovada, incluidas las
directrices integradas actuales, sigue siendo el marco efectivo para favorecer el
crecimiento y el empleo de modo sostenible. La crisis evidencia la necesidad de
proseguir y acelerar las reformas estructurales que reforzarán la credibilidad y la
incidencia de las medidas de incentivación. Las medidas a corta plazo adoptadas por la
UE y     los estados miembros darán los máximos beneficios si coinciden con los
objetivos a medio y largo plazo de la estrategia de Lisboa‖; afirmación que ―define la
posición de la Unión (en materia de empleo) con miras a la cumbre del G-20, que se
celebrará en Londres el 2 de abril16, a la espera de la Cumbre Extraordinaria de Empleo,
que se celebrará en Praga en el mes de mayo.




II.- EL LARGO CAMINO DE LAS POLITICAS SOCIALES Y DE EMPLEO
LAS POLITICAS DE EMPLEO


II.1.- Los comienzos


      La política social y de empleo era prácticamente inexistente en el Tratado de
Roma, cuyas disposiciones relativas a la materia se centraban fundamentalmente en la
libertad de circulación y de establecimiento de los trabajadores, desde la perspectiva del
mercado común. No obstante, desde la firma del Tratado se consiguieron apreciables
niveles de convergencia nominal, desiguales en los diferentes países y la economía de
los estados experimentó una fase de crecimiento; pero los mercados laborales, si bien
acusaron una ligera expansión respecto de años anteriores, no encontraban una paralela

Contribución de la Comisión a la reunión de los Jefes de Estado y Gobierno‖. Comunicación de la
Comisión al parlamento, de 20 de octubre de 2005 [COM (2005) 525 final)
14
 Vid. ―Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la estrategia de Lisboa‖.
Comunicación al Consejo Europeo de Primavera. Bruselas, 2.2.2005. COM (2005), 24 final
15
  ―Conclusiones de la Presidencia (Consejo europeo de Bruselas, 19 y 20 de marzo de 2009)‖, Bruselas
20 de marzo de 2009 (OR.en). 7880/09. CONCL 1. Entre tanto, el proceso se desarrolla, entre otras
acciones, con ―Agenda de política social (2006-2010)‖ [COM (2005) 33 final]. Comunicación de la
Comisión . ―Sobre la Agenda Social Renovada‖, Dictamen conjunto de los Comités de Protección Social
y de Empleo. Bruselas, 28 de noviembre de 2008, 16495/08, SOC 738, ECOFIN 583, EDUC 279; SAN
301, MIGR 123, MI 501.
16
  Donde ―las declaraciones se convertirán en decisiones‖. Vid ―Resolución del Parlamento Europeo, de
11 de marzo de 2009, sobre un Plan Europeo de Recuperación económica‖, cit, pág 13


                                                                                                       6
mejoría17 .


          Por ello, se impulsó el mayor protagonismo de los estados miembros descargando
sobre ellos la responsabilidad           principal en materia de empleo, aunque desde la
reactivación de medidas y la selección de estrategias operada en el marco de la UE y
proporcionando información sobre la experiencia de los demás países y financiación a
través de los Fondos estructurales y del Banco Europeo de Inversiones18.Ya en
diciembre de 1993, la presentación en el Consejo Europeo de Bruselas del «Libro


17 Vid. por todos, sin ánimo exhaustivo, MORENO VIDA, N- MONEREO PEREZ, J.L: ―La política de
empleo en la Unión Europea (Evolución i perspectivas)‖, RFDUG, nº 9, 2006, págs 293,
332;RODRIGUEZ-PIÑERO ROYO, M: ―Aproximación a la política de Empleo de la Unión Europea‖,
Cuadernos de derecho judicial, nº 23, 2006, págs. 395 a 474; GOMEZ JENE, M: ―La Garantía de una
política social‖, Revista de derecho de la unión Europea, nº 11, 2006, págs 135 a155; PURCALLA
BONILLA, M.A-RODRIGUEZ SANCHEZ, R: ―Política social de empleo en el Tratado de la
Constitución Europea‖, RMTAS, nº 57, 2005, págs. 337 a 351; MARAVALL GÓMEZ-ALLENDE: ―La
política social de la Unión Europea: Un camino difícil pero positivo‖, Gaceta Sindical: Reflexión y
debate, nº 2004, págs 275 -319; MADRID IZQUIERDO,JM: ―Directrices actuales de la política social de
la unión Europea para la construcción de un espacio económico y social común‖. Pedagogía social.
Revista interuniversitaria, nº 11, 2004, págs 265 a 281; DONATI, P: ―Nuevas políticas sociales y Estado
social relacional‖, Revista española de Investigaciones sociológicas, nº 108, 2004, págs 9 a 48;
CRISTOBAL RONCERO,R: ―Políticas de empleo en la Unión europea‖, RMTA, nº 33, 2001, págs. 34 a
60; MARCUELLO MORENO; M: La política Social de la Unión Europea‖, Noticias de la Unión
Europea, nº 195, 2001, págs 55 a 63; CARRASCO MORALES, E: ―La protección Social en la Unión
Europea‖, Boletín Económico de ICE, nº 2670, 2000, págs 19 a 28; ORTIZ LALLANA,M.C: ―La Unión
Europea y las políticas activas de empleo‖, RMTAS, nº 17, 1999; QUESADA DÍEZ, S: ―La acción
social en la Unión Europea: Evolución Histórica‖, Cuadenos de Trabajo Social, nº 6, 1998,págs 221
a233; ORTIZ LALLANA, M.C: ―Tendencias actuales y puntos de interés en la política social
comunitaria‖, AL, nº 17, 1998, págs. 1588y sgts. NAVARRO, V.: «Los mercados laborales y la
cuestión social en la Unión Europea», Sistema, n.° 143, 1998, págs. 5 y ss.; AAVV.: «El mercado de
trabajo en perspectiva europea», PEE, n.° 72, 1997, en particular, «Introducción editorial», págs. V a X;
MARTÍN, C.: «El mercado de trabajo español en perspectiva europea: un panorama», PEE, n.. 72,
1997, págs. 2 a 20; VIÑALS, J. y JIMENO, F.: «El mercado de trabajo español y la Unión Económica
y monetaria española», PEE, n.° 72, cit., págs. 21 a 36; CABEZÓN, J.: «El empleo y la Unión Eu-
ropea», en Políticas de Empleo y Parlamento Europeo, GPPSE, 1997, págs. 18 a 32; SÁENZ
FERNÁNDEZ, F.: «Las políticas de empleo y del mercado de trabajo en Europa: una visión general»,
Economistas, n.. 70, año XIV, 1996, Políticas de Empleo en Europa, págs. 6 a 13; ESPASA, A. y
MORENO, D.: «Empleo, crecimiento y política económica», Economistas, n.º 69, año XIV, 1995
(España 1995. Un balance), págs. 298 a 308; PAPANDREU,V: ―La política social en la Unión Europea,
una visión general‖, Revista de coyuntura económica, nº 1, 1995, págs. 47 a 59. FINA, L: «Creación de
empleo: retos y oportunidades para Europa y para España», Economistas, año XIV, n.° 69, cit., págs. 309
a 318. ALONSO OLEA,M: ―La Unión Europea y la política Social‖,Anales de la Real Academia de
Ciencias Morales y Políticas‖, nº 69, 1992, págs. 27 a 50; ORTIZ LALLANA, M.C: ―Mercado Único y
Europa Social, límites y dificultades para una aproximación legislativa, RTSS, 1992, , págs 65 y sgts. En
particular, Indica SÁENZ FERNÁNDEZ, F., cómo «la economía de la mayor parte de los quince países
que forman (entonces) la Unión Europea se encuentra actualmente en una fase de crecimiento —
moderado— y los niveles de empleo vienen creciendo, lo que representa un cambio respecto a lo ocu-
rrido años atrás (entre 1991 y 1994, por ejemplo, el número de desempleados cayó un 4%)‖, ob. cit.,
pág. 6. Vid también, en este sentido, CES: Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral,
España 1997, Madrid, 1998, pág. 295;

18 Vid.   ÁLVAREZ ALEDO, F.: «Nuevos retos para las políticas activas de empleo», cit., pág. 286.



                                                                                                       7
blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo» (Informe Delors)19 constituyó
un importante paso en la transición hacia nuevas estrategias de lucha contra el
desempleo en la UE. Al tiempo que recogía las acciones planteadas como solución
frente al paro, proponía líneas básicas de actuación, centradas en la intensificación de
las políticas macroeconómicas vigentes hasta los años 80 en la mayoría de los países,
así como en el fomento de nuevos yacimientos de empleo, y apuntaba la necesidad,
ineludible en el contexto de la competencia internacional, de introducir reformas
estructurales en el funcionamiento del mercado de trabajo y sus áreas de influencia -
sistema fiscal, organización del trabajo, desregulación del mercado, competitividad y
modernización de las PYMES20-. No obstante, de las diferentes estrategias planteadas,
por distintas razones21, sólo las medidas de carácter estructural se fueron consolidando
como vías prioritarias para reducir el desempleo a lo largo de los distintos documentos y
reuniones que en el ámbito comunitario se han sucedido.

         En esta línea, en el Consejo Europeo de Essen, celebrado el 9 y 10 de diciembre de
199422, se fijaba una estrategia común de empleo basada en cinco áreas prioritarias,
consistentes en el reforzamiento de las inversiones en formación profesional, la
intensificación de la relación entre crecimiento económico y creación de puestos de
trabajo, la reducción de los costes laborales indirectos, la mejora de la efectividad de las
políticas activas de empleo y, finalmente, el incremento de las medidas en favor de los
colectivos con mayores desventajas en el mercado laboral; al tiempo que se establecían
mecanismos de coordinación de las políticas nacionales de empleo mediante la elabora-
ción por cada Estado miembro de un Programa Plurianual que debería recoger las reco-
mendaciones adoptadas en el mismo 23.


19
     COM ( 93) 700.


20Vid. MONTOYA MELGAR, A.: «El Libro blanco de la Comisión Europea y la reforma laboral
española», REDT, n." 68, 1994, págs. 863 y ss.; ALONSO BERBERENA, J.: «La poliítica de
empleo en la Unión Europea a partir del análisis del "Libro blanco sobre crecimiento,
competitividad y empleo (1993-1995)"», RT y SS, oct.-dic., 1995, págs. 193 y ss.
21
     Vid. ÁLVAREZ ALEDO, C.: «Nuevos retos para las poli-ticas activas de empleo», cit., pág. 287.
22
     Consejo Europeo de Essen. Conclusiones de la Presidencia. Bol: UE, 12-1994, punto 1.3.

23
  En esta línea se orienta el Programa de Acción Social a Medio Plazo 1995-97 [Comunicación de la
Comisión Europea para ponerlo en marcha, abril, 1995, COM (95) 134]. Entre sus objetivos señala
en primer lugar el empleo y plantea acciones a tres bandas, «lucha contra el desempleo y creación de
puestos de trabajo, educación y formación y construcción de un mercado de trabajo europeo».


                                                                                                     8
           La «Estrategia de Essen» fue desarrollada en los Consejos Europeos de
Madrid, en 199524 y Cannes, así como en la Cumbre de Florencia de junio de 199625 ,
donde la Comisión presentó el documento «Acción para el empleo en Europa: un pacto
de confianza»26-que subraya la necesidad de crear un marco favorable de estabilidad
macroeconómica, así como la conveniencia de obtener el máximo potencial del
mercado interior, reforzar las iniciativas locales de empleo y acelerar la reforma de los
sistemas nacionales de empleo-, cuyas conclusiones —salvo en lo relativo a medidas de
financiación que precisaran un incremento sobre las perspectivas presupuestarias ya
previstas— se adoptaron como propias por el Consejo27. Con posterioridad, la
Declaración de Dublín sobre el empleo, presentada con motivo del Consejo de
diciembre de 1996, confirmaba los compromisos anteriores —asumidos en Essen y el
Pacto de Confianza— y adoptaba el acuerdo unánime de creación inmediata de un
Comité de política de empleo y del mercado de trabajo, como órgano de apoyo del
Consejo Europeo de Ministros de Trabajo al que correspondería efectuar el seguimiento
de los Acuerdos de Essen en lo relativo a la evolución del empleo, las políticas activas
sobre el mismo y el intercambio de experiencias28.



Con respecto al primero de los temas insiste en la necesidad de Programas Plurianuales donde los
Estados están incorporando al ámbito nacional los objetivos de la Unión, actuando sobre las áreas
prioritarias acordadas por el Consejo Europeo. Vid. GARCIA JIMÉNEZ, M.: «La nueva política
social de la Unión Europea», RT y SS, abr.-jun., 1996, págs. 133 a 143.
24
     Conclusiones del Consejo Europeo de Madrid, Bol. UE, 12-1995, punto 1.8

25
  Vid. La Estrategia Europea en favor del empleo: progresos recientes y perspectivas (Comunicación
de la Comisión sobre las tendencias y la evolución de los sistemas de empleo en la Unión
Europea), Bruselas, 11-10-1995, COM (95) 465 final, en particular, pág. 3.

      26
     Acción en favor del empleo en Europa: un pacto de confianza (Comunicación de la Comisión), CSE
(96) 1 final; Bol. UE, 6-1996, punto 1.3.2 y sumplemento 4/96 del Bol.

     27
    Un resumen de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Florencia en Bol. UE, 4-
1996, págs. 39 y ss. Vid. también, El Consejo Europeo de Florencia, 21 y22 de junio de 1996. Conclusiones
de la Presidencia, Bol. ICE Económico, 24 al 30 de junio de 1996, n.° 2.506.

     28
    Vid. Propuesta de decisión del Consejo por la que se crea el Comité de política de empleo y del
mercado de trabajo, Bruselas, 27-3-1996, COM (96) 134 final. Decisión n.° 97/16 CE del
Consejo, de 20 de diciembre de 1996, por la que se crea el Comité de empleo y del mer cado de
trabajo (DOCE L 6, de 10-1-1997). En este contexto, el Informe de la Comisión «El empleo en
Europa, 1996» analiza la situación y esboza una serie de cuestiones que deben considerarse para
acometer la solución al problema del desempleo -Bruselas, 9-10-1996, COM (96) 485 final.
También, Bol. UE 10-96, punto 1.3.170-.



                                                                                                       9
II.2.-El Tratado de Amsterdam y el título sobre el empleo: la lucha contra la
       discriminación y las políticas para la promoción del empleo.




        Pero la consolidación del terreno avanzado en la carrera europea en favor del
empleo29, aun cuando esta última continúa en la Cumbre de Amsterdam celebrada en
junio de 1997, en la que se reafirma la voluntad política de la UE y sus Estados
miembros en torno al fomento del empleo y la lucha contra el desempleo, se produce
con la aprobación del Tratado de Amsterdam (TA) el 2 de octubre de 199730. En
él, junto al reforzamiento de los derechos sociales, que da pie al debate sobre su
constitucionalización en el ámbito comunitario31, la política social adquiere un lugar
importante en el marco de la lucha contra toda clase de discriminación y la política para la
promoción del empleo encuentra un lugar en primera plana, convirtiéndose en una ―cuestión
de interés común‖. Se otorga definitivamente una dimensión europea a la política de
empleo, que constituye uno de los avances más significativos del texto comunitario. Se
produce la ampliación de las competencias del Parlamento europeo en la adopción de los
instrumentos normativos y la reunificación del Derecho social comunitario, al tiempo que se
pretende la coordinación de las políticas nacionales de empleo, y se introduce, como
principal novedad en la materia -art. 2.19- un título específico sobre «Empleo» dentro del
Tratado (Título VI bis -título VIII en la versión consolidada del Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea-)de carácter marcadamente procedimental32.

 29
    En esta carrera incide también, aunque centrado en aspectos económicos, recogiendo el
Pacto de estabilidad y crecimiento aprobado en Dublin en 1996, el Programa de Convergencia
1997-2000.Su texto en Bol. ICE Económico, abril, 1997, n.° 2.541. Esclarecedores resul tan
asimismo los Dictamenes del Comité Económico y Social sobre el tema «Empleo,
competitividad y globalización de la economía», Bruselas, 19-3-1997, ECO 2/18 y sobre el
Informe económico anual 1997, «Crecimiento, empleo y convergencia en el avance hacia la UEM»,
COM (97) 27 final, Bruselas, 24-4-1997, ECO/224.
 30
    Texto del Tratado de Amsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los
Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determi nados actos conexas (97/C
340/01) y de las versiones consolidadas resultantes del Tratado de la Unión Euro pea (97/C
340/02) y del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (97/C 340/03) en DOCE C 340, de
10 de noviembre de 1997. No obstante, pese a aprobarse en tal fecha —2 de octubre de 1997—
entrará en vigor «el primer día del segundo mes siguiente al depósito del instrumento de
ratificación del último Estado signatario que cumpla dicha formalidad» (Art. 14.1, n.° 2).


  31
    Por todos, OJEDA AVILÉS, A.: «La calidad social europea desde la perspectiva de los derechos
fundamentales», RL,3, 1998, págs. 11 y ss.
  32
       En este sentido, Vid CABEZA PEREIRO, J: ―Estrategia Europea, Estado autonómico y política de


                                                                                                10
        Los seis artículos que lo componen (109.N a 109.S)33 motivan en primer lugar, la modi-
ficación de las declaraciones contenidas en el derecho originario para dar cabida con carácter
prioritario, entre las acciones comunitarias, a la creación de empleo y la coordinación de
los países miembros en la materia: la modificación del art. 13 TUE por el art. 1.5 TA -actual
art. 2 TU en la versión consolidada- adiciona a los objetivos de la Unión «promover... un
alto nivel de empleo». El art. 2.2 TA -que mantiene su numeración en el texto consolidado-
atribuye a la Comunidad la misión de «... promover un alto nivel de empleo y de protección
social», por delante de otras finalidades, como la consecución de «un crecimiento sostenible
y no inflacionista», y el art. 2.3.c) -actual art. 3.1.c,) TCE en su versión consolidada- añade a
las acciones que competen a la Comunidad -letra i- ―el fomento de la coordinación entre
las políticas en materia de empleo de los Estados miembros con vistas a aumentar su
eficacia mediante el desarrollo de una estrategia coordinada para el empleo».

        En consecuencia con ello y, en segundo lugar, el nuevo título, aun cuando hace descan-
sar sobre los Estados miembros el logro de los objetivos en materia de empleo
(art. 109.0), fija como objetivo prioritario la «estrategia coordinada (de los Estados miem-
bros y la Comunidad) para el empleo»... tendente a «potenciar una mano de obra cualifi-
cada, formada y adaptable», y «mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio
económico» (art. 109.N -art. 125 del texto consolidado TCE-). Para conseguirlo prevé, de
una parte, la elaboración de un informe anual sobre «la situación del empleo en la
Comunidad» cuyo procedimiento de elaboración se detalla (art. 109.O -art. 128 TCE en su
versión consolidada-) y en el que la doctrina depositó, desde la firma del Tratado,
«esperanzas razonables» como técnica posibilitadora de un mayor compromiso por parte
de los Estados miembros en la puesta en marcha de las políticas activas de empleo34. De
otra parte, contempla la adopción de medidas incentivadoras «para alentar la coope-
ración... y apoyar las actuaciones»... de los Estados miembros, que «no incluirán armo-


empleo‖, en XVIII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, Laborum, Vigo, 2007.
Más ampliamente, sobre cada uno de estos aspectos, GALIANA MORENO, J. M.: «Aspectos
sociales del Tratado de Amsterdam», REDT, n.° 88, marzo-abril, 1998, págs. 189 y ss.;
NOGUEIRA GUASTAVINO, M.: «Los aspectos sociales del Tratado de Amsterdam», RMT y AS
(Derecho social Internacional y Comunitario), 7, 1998, págs. 185 y ss.; GÓMEZ MUÑOZ, J.
M.: «Empleo, crecimiento y convergencia tras las reformas de Amsterdam y la Cumbre de
Luxemburgo», RL, abril, 1998, págs. 66 y ss.; RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «De Maastricht a
Amsterdam: derechos sociales y empleo», cit., págs. 1 y ss.
33
   Sobre la introducción de este nuevo titulo vid. NOGUEIRA GUASTAVINO, M.: Ob. cit.,
págs. 187 a 190; GÓMEZ MUÑOZ, M.: Ob. cit., págs. 82 a 93.
34
     GOMEZ MUÑOZ, J:M: Ob. Cit., pág.67.



                                                                                                11
nización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los mismos» (art. 109.R -
art. 129 TCE versión consolidada-) y cuyas limitaciones y condiciones de concesión se
explicitan en las Declaraciones 23 y 24, adoptadas por la Conferencia «sobre las medidas
de fomento de empleo...»35 y sobre el art. 109.R en general36. Por último, anuncia la
creación de un «Comité de Empleo», de «carácter consultivo», al que corresponde
«supervisar la situación del empleo y las políticas... de los Estados miembros y de la Co-
munidad» en esta materia y la elaboración de dictámenes que contribuyan a la elaboración del
citado Informe Anual (art. 109.S -art. 130 TCE versión consolidada-).

          En lo relativo a la elaboración de este informe sobre la situación del empleo en la Co-
munidad, cuyo procedimiento se describe en el art. 109.Q (art. 128 TCE versión consolidada),
la coordinación parte del Consejo Europeo, que cuenta precisamente con los informes
preceptivos realizados por los Estados miembros y la Comisión en materia de empleo.
Cada Estado enviará un informe anual «sobre las principales medidas adoptadas para
aplicar su política de empleo», a la vista de las orientaciones elaboradas por el Consejo
(aptdo. 3). El Consejo las examinará y como resultado del examen practicado «podrá
formular recomendaciones a los Estados miembros si lo considera pertinente» (aptdo.4) y
elaborará con la Comisión «un informe anual conjunto... sobre la situación del empleo en la
Comunidad y sobre la aplicación de las orientaciones para el empleo» (aptdo. 5).


          Continuadores en esta evolución y fruto de ella son el Informe conjunto sobre la situación
del empleo —basado en los programas plurianuales presentados por los Estados miem-
bros—, el Informe de la Comisión «El Empleo en Europa 1997»37, transmitido al
Comité y la Comunicación de la Comisión: «Propuesta de orientaciones para las
políticas de empleo de los estados miembros de 1998‖38 y el correlativo Dictamen del

35
  ―23 Declaración sobre las medidas de fomento contempladas en el art. 109.R del Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea‖: «La Conferencia conviene en que las medidas de fomento contempladas
en el art. 109.R del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de berán especificar
siempre lo siguiente: los motivos de su adopción, basados en una evaluación objetiva de su ne-
cesidad y la existencia de un valor añadido a escala co munitaria, su duración, que no deberá ser
superior a cinco años, el importe máximo para su financiación, que debería reflejar el carácter
incentivador de tales medidas

     36
     ―24 Declaración sobre el art. 109.R del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea‖: «Queda
entendido que todo gasto que se realice en virtud del art. 109.R del Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea se imputará a la categoría 3 de las perspectivas financieras».
37
     Bruselas 1-10-1997 [COM (97) 497 final] (Doc. 0417 05)
38
     Bruselas 1-10-1997[COM (97) 479 final] ES 04 05


                                                                                                       12
Comité Económico y Social sobre esta última39, que junto a algún otro documento
constituyen una importante contribución al Consejo Europeo Extraordinario sobre el
Empleo celebrado los días 20 y 21 de noviembre de 1997, en Luxemburgo40


II.3.-. La Cumbre Extraordinaria de Luxemburgo. El desempleo como amenaza a
          la cohesión social y las Directrices para el empleo.


          En Luxemburgo se recopilan y suscriben las declaraciones efectuadas con
anterioridad, se señala el suelo mínimo en materia de empleo, común a los países que
componen la Unión Europea y se fijan las pautas anuales de actuación unificando
esfuerzos y asegurando el cumplimiento de lo resuelto41. Tras constatarse la
preocupación ciudadana ante el problema del empleo que «amenaza la cohesión de
nuestras sociedades» y la necesidad de luchar contra él (part 1.2), el Consejo presta apoyo
a iniciativas concretas como el Plan de acción de Banco Europeo de Inversiones (BEI),
o la creación de una línea presupuestaria destinada a ayudar a las pequeñas y medianas
empresas a la creación de empleo, mediante la ―Iniciativa Europea por el empleo‖42.
Pero, de manera relevante, decide que las disposiciones pertinentes del nuevo título
sobre el empleo del Tratado de Amsterdam tengan efectos inmediatos, lo que permite la
aplicación anticipada de las disposiciones relativas a la coordinación de las políticas de
empleo de los Estados miembros a partir de 1998, basándose esta coordinación en
«orientaciones comunes que tengan en cuenta los medios -las directrices para el
empleo- que se inspiran directamente en la experiencia adquirida en el control
multilateral de las políticas económicas» (p. 3).




39
    Bruselas 30-10-1997 [COM (97) 479 final]. Dada la brevedad de los plazos y a fin de
permitir que el Comité contribuya a la Cumbre sobre el Empleo, el Subcomité —«Orientaciones para la
política de empleo»— elabora el presente dictamen con arreglo al procedimiento de ur gencia y a
la luz del Dictamen emitido el 1 de octubre de 1997 sobre el «Consejo Europeo sobre Empleo»
(CES 991/97).
     40
   Consejo Europeo Extraordinario sobre el Empleo, Luxemburgo, 20 y 21 de noviembre de 1997.
Conclusiones de la Presidencia.
41
   Valorando los resultados positivos de la Cumbre Extraordinaria, CES: Memoria sobre la
situación socioeconómica socioeconómica y laboral. España 1997, cit., pág. 300.
42
 Vid ORTIZ LALLANA MC: ―Autoempleo y fomento del espíritu empresarial en la Unión Europea‖,
RL, 2000, pág. 408. ―La Unión Europea y las políticas activas de empleo‖, cit, pág.19.



                                                                                                13
      De otra parte, el Consejo, manifestando la acogida favorable de la Comunicación
de la Comisión relativa a las Directrices para 1998 y tomando nota de las diferentes
contribuciones efectuadas a la Cumbre Extraordinaria, adopta 19 Directrices (parte
II) para el empleo en 1998 43, que se agrupan en torno a cuatro ejes principales
(«pilares») fuertemente interconectados entre sí:

             -Se pretende mejorar la capacidad de inserción profesional. Para ello se
      proponen una serie de medidas tendentes a combatir el desempleo juvenil -y entre
      ellas ofrecer a los jóvenes una nueva oportunidad, antes de que hayan pasado seis
      meses en paro-, a prevenir el desempleo de larga duración mediante la utilización
      de medidas preventivas, o a incitar el consenso de los interlocutores sociales para
      facilitar la inserción y la formación permanente.

            Junto a todo ello, se insiste en la necesidad de sustituir las ―políticas
      pasivas‖ de empleo, de tipo asistencial y que constituyen una pesada carga para
      los presupuestos estatales, por ―políticas activas‖ y en la conveniencia de
      fomentar el planteamiento de la cooperación y facilitar la transición de la escuela
      a la vida laboral44.

            -Es necesario desarrollar el espíritu de empresa. Con esta finalidad debe
      facilitarse la creación y la gestión de empresas a través de una normativa clara,
      estable y fiable, conjugando las ayudas del BEI con los esfuerzos de los Estados
      miembros —que deben aligerar y simplificar las cargas administrativas y fiscales
      que recaen sobre las PYMES—, aprovechando las oportunidades de creación de
      puestos de trabajo y adaptando, de otra parte, el régimen fiscal para hacerlo más
      favorable al empleo, e invirtiendo la tendencia al aumento de los impuestos y
      gravámenes obligatorios sobre el trabajo.

            - Debe fomentarse la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las
      empresas. Resulta imprescindible modernizar la organización de trabajo y a tal fin
      se insta a los interlocutores sociales a negociar en los niveles adecuados acuerdos
      que aumenten la productividad y la competitividad de las empresas y alcancen el
      equilibrio necesario entre ―flexibilidad‖ y ―seguridad‖. Asimismo, se recomienda
      a cada Estado miembro introducir en sus legislaciones tipos de contratos más
      adaptables, dado que el trabajo reviste formas cada vez más variadas, y apoyar la
      capacidad de adaptación de las empresas, reconsiderando las trabas,

43
    El Consejo adoptó en diciembre de 1997 las primeras directrices sobre pactos de empleo para
1998. Vid. Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1997, sobre las directrices para el empleo
en 1998 (98/C 30/01), DOCE CC 30/1 de 28-1-1998. A fin de apoyar a los Estados miembros en
sus preparativos, se celebraron entre enero y marzo del año en curso una serie de reuniones de
trabajo entre la Comisión y las autoridades naciona les en cada uno de los Estados miembros. Vid. De
las Directrices a la acción: Los planes nacionales de acción para el empleo (Comunicación de la
Comisión), Bruselas, 13-05-1998, COM (98) 316.
44
   Sobre el ―deslizamiento de las políticas pasivas‖ de empleo a las ―políticas activas‖ de inserción
profesional, en el trayecto del Tratado de Roma a Cardiff. Vid. ORTIZ LALLANA, MC: ―La Unión
Europea y las Políticas activas de Empleo‖, cit págs 13 a 52, en particular, págs 28 a 30.



                                                                                                  14
      especialmente de tipo fiscal, que dificultan la inversión en recursos humanos.


            -Es preciso reforzar la política de igualdad de oportunidades, combatiendo
      la discriminación entre hombres y mujeres y por razón de la discapacidad. Para ello
      debe incrementarse la tasa de ocupación femenina y corregirse los desequilibrios en la
      representación de ambos sexos en ciertos sectores de la actividad y en ciertas profesiones.
      Es necesario conciliar la vida laboral con la vida familiar, facilitando el acceso a servicios
      de guardería y de asistencia, y propiciar la reincorporación al trabajo, de hombres y
      mujeres, favoreciendo asimismo la inserción en él de los minusválidos.


      Al aprobarse las directrices sobre empleo, y para conseguir el desarrollo de una
política de mercado laboral mas activa que en el pasado, de una parte, se hace hincapié en
la capacidad de las personas para ocupar un puesto de trabajo, formulándose implícitamente
el denominado ―principio de activación‖45 y, de otra parte, se pone en marcha el
compromiso de los estados miembros de coordinar las políticas nacionales de empleo en un
ciclo anual que funciona de la forma expresada en el citado artículo 128 TCE. De ahí que
que el enunciado posteriormente como ―Método Abierto de Coordinación‖,(MAC),
encuentre su fundamento en el Tratado46 y tenga su origen en el marco de la política de
empleo y el proceso de Luxemburgo47, donde surge con la intención de crear un equilibrio
entre la responsabilidad de las instancias comunitarias y de los Estados miembros en
materia de empleo y, por tanto como heredero en sus trazos más básicos del principio de




45
   Vid, TERRADILLOS ORMAECHEA, E: ―Validez y límites del método abierto de coordinación en la
política de empleo comunitaria‖, RMTAS, nº 72, junio 2008, pág. 74. El principio, entre otros lemas,
predica que los ciudadanos no sólo tienen derechos, sino también obligaciones, como la obligación de
trabajar. En lo que aquí interesa , supone que la política de empleo debía concentrarse no sólo en
mantener los ingresos de los parados, sino que debía plasmarse en medidas preventivas que hicieran
hincapié en en la capacidad de las personas en busca de empleo para ocupar un puesto de trabajo –
empleabilidad-, en el espíritu de empresa, en la adaptabilidad de los empresarios y los trabajadores al
cambio económico y tecnológico, y en la igualdad entre mujeres y hombres , así como de las personas
con discapacidad.
46
  En este sentido, ROBLES CARRILLO, M: El Método Abierto de Coordinación: una técnica original de
acción europea‖. Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia, nº 239, 2005, págs 3 a 21,
mas particularmente 4 y 5. TERRADILLOS ORMAECHEA, E: ―Validez y límites del método abierto de
coordinación      en    la    política   de     empleo comunitaria‖      cit,    pág.     75.    También
http://europa.eu/scadplus/glossary/open-method_coordination_es.htm .Sobre el MAC, aunque ya en su
configuración tras la estrategia de Lisboa, Vid PEREZ MENAYO, V: ―El método abierto de coordinación
en la UE. ¿Una formula institucional de evaluación?‖. Gestión y análisis de las políticas públicas, núms.
30-31, diciembre 2004, págs 71 a 98
47
  DE PABLOS, JC-MARTINEZ, A:‖La Estrategia Europea de Empleo: Historia, Consolidación y claves
de interpretación‖ RMTI, nº 77, 2008, pág. 107 y 120..



                                                                                                      15
subsidiariedad48, distinta de las técnicas armonizadoras49 y adoptando medidas propias del
denominado ―derecho indicativo‖50



       Durante el proceso, el Consejo Europeo insta a la Comisión a presentar rápidamente
su proyecto de directrices de empleo para 1998 de forma que aquél pueda pronunciarse a
propósito de estas últimas antes de fin de año y respecto de los Planes nacionales de acción
para el empleo apremia su presentación con antelación al Consejo Europeo de Cardiff. Y en
este contexto, se suceden diferentes propuestas y documentos sobre medidas de ayuda
financiera a las PYMES generadoras de empleo51, o relativas a este último y a su vinculación
con el crecimiento económico52 pero, sin duda, la consecuencia más importante tiene lugar en
la primavera siguiente con la presentación, por vez primera, por todos y cada uno de los
Estados miembros de la Unión Europea —entre ellos España 53-, de los Planes Nacionales

48
   El principio de subsidiariedad implica que la UE desempeña un papel impulsor, armonizador y
coordinador de las políticas de empleo de los estados miembros, pero en última instancia, la potestad
legislativa en la materia es competencia de cada estado. Vid, en este sentido DE PABLOS, JC-
MARTINEZ, A:‖La Estrategia Europea de Empleo: Historia, Consolidación y claves de interpretación‖,
cit pág107. TERRADILLOS ORMAECHEA, E: ―Validez y límites del método abierto de coordinación
en la política de empleo comunitaria‖, cit también CABEZA PEREIRO, J: ―Estrategia Europea, Estado
autonómico y política de empleo‖, en XVIII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y Seguridad
Socia,, cit. pág. 22, donde lo considera una ―hijuela ― del principio de subsidiariedad.
49
   De las que se aleja, según CABEZA PEREIRO, J: ―Estrategia Europea, Estado autonómico y política
de empleo‖, en XVIII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y Seguridad Socia,, cit. pág. 22. No
obstante, las medidas de adoptadas a través de MAC pueden ser complementarias de las Dirctivas,
dependiendo de las materias sociales de las que se trate. Sobre el proceso de armonización en el espacio
laboral europeo Vid VVAA (Dir. GARCIA MURCIA, J): La transposición del Derecho social
Comunitario al ordenamiento español., MTAS, Madrid, 2005, También ―La armonización Comunitaria y
el modelo social europeo‖, DL, nº 75, 2005, págs. 9 a 42.
50
   Vid, http://europa.eu/scadplus/glossary/open_method_coordination_es.htm. El MAC supone medidas
de Derecho indicativo, porque son más o menos vinculantes para los estados miembros , pero no adoptan
nunca la forma de de Directivas, Reglamentos o decisiones. En el marco de la estrategia de Lisboa, el
MAC impone a los Estados miembros la elaboración de Planes de reforma nacionales y los transmite a la
Comisión.

51
  Propuesta de Decisión del Consejo sobre medidas de ayuda financiera a las pequeñas y medianas
empresas (PYMES) generadoras de empleo. Iniciativa para el crecimiento y el empleo (presentada por la
Comisión), Bruselas, 21-1-1998, COM (98) 26 final.

52
   Crecimiento y empleo en el marco orientado a la estabilidad de la UEM. Reflexiones de politica
económica de cara a las próximas orientaciones generales de 1998 (Comunicación de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones),
Bruselas, 25-2-1998, COM (98) 103 final.

53«Plan de acción para el empleo del Reino de España», abril, 1998. No obstante, fue aprobado en
Consejo de Ministros el 12 de septiembre de 1997. Un extractado estudio del mismo y de los
problemas que plantea en ÁLVAREZ ALEDO, C.: «Nuevos retos para las políticas activas de


                                                                                                     16
de Acción para el empleo (PNA)54.



II.4.- Los Consejos Europeos de Cardiff, Viena, Colonia y Helsinki: el incremento
del empleo como objetivo principal.



                                                                                                    55
         La Presidencia del Consejo Europeo de Cardiff, celebrado en junio de 1998                       ,
al que los Planes fueron presentados, concluye, a modo de denominador común entre
los diferentes países, no sólo la realización de verdaderos esfuerzos por fomentar la
capacidad de inserción profesional de la población activa y, en particular, de la juventud,
de los desempleados de larga duración y de las mujeres; sino también el impulso en
todos ellos del desarrollo de las cualificaciones profesionales y de la educación
permanente, el intento de mejorar las condiciones de las PYMES y el empleo por cuenta
propia y la adopción de medidas para fomentar la idea de trabajo como actividad no
dependiente.



         Partiendo de una manifiestamente expresada satisfacción por los logros alcanzados,




empleo», cit., págs. 289 a 295.


54
   Vid. como más significativos, para Francia: Plan National d'action pour l'emploi, France, 1998 (39
págs.); Dinamarca: National Action Plan for Employment, Ministry of Economic Affairs, Ministry of
Labour, Denmarck 1998 (63 págs.); Suecia: National Employment Action Plan Sweden, April, 1998
(23 págs.); Reino Unido: United Kingdom, Employment Action Plan, Updatd, March, 1998 (42
págs.); Grecia: Structural image and Developments in the Labour Market in Greece, Nationa I
Employment Observatory, october, 1997 (15 págs.): Social dialogue, Development Competitiveness
Employment (Pact of Confidence between the Government and Social Partners on the Thereshold
of the year 2000), Athens, 10-november-1997 (27 págs.); Bélgica: Investir dans la personne et I'emploi,
Plan d'action belge pour I'emploi (Plan d'action belge 1998, establi dans le cadre des lignes
directices europeennes pour l'emploi) (47 págs.); Annexe au Plan d'action belge pour l'emploi,
Contributions de la Reglan Flamande, de la Region Wa liarme, de la Region de Bruxelles —capitate— et
de la Communaute Germonophone, 1998 (7 págs.); Declaration du Gouvernement Wallon et des
Partenaires Sociaux Nations pour concretisser les lignes Directrices europeennes pour l'emploi,
Jambes, 12 mars 1998 (7 págs.); Sornmet européen pour l'emploi: contribution de la Rég inn de
Bruxelies-Capitale (5 págs.); Beitrag der Deuschprachigen Gemeinsehoft zum Nationalen
Berchtiftgungsplan, 25 marz 1 998 (4 p ágs.); Italia: Plan o d'a zione p er l'ocupazione, Italia,
aprile, 1998 (40 págs.); Alemania: Plan de Acción para el Empleo, República Federal de Alemania,
abril, 1998 (26 págs.).
55
     Consejo Europeo de Cardiff, 15 y 16 de junio de 1998, Conclusiones de la Presidencia..



                                                                                                    17
todavía insuficientes56, el Consejo Europeo insta a los Estados a proseguir con la
aplicación práctica de los planes y a los Consejos de Asuntos Sociales y Economía y
Finanzas a seguir trabajando conjuntamente para intercambiar información sobre las
mejores prácticas, destacando la necesidad de que la reforma económica, para que el
mercado único contribuya plenamente a la competitividad, el crecimiento y el empleo, se
vincule al diálogo social para aumentar su comprensión y aceptación. Y todo ello, en una
primera aproximación, permite extraer el reconocimiento implícito de que el éxito
económico de la UE será valorado, en buena medida, en función de su contribución a la
resolución del problema del desempleo, de manera que el empleo es a la vez un medio
y un fin. De otra parte, evidencia el intento comunitario de poner el diálogo social al
servicio de la convergencia económica y monetaria, justificado en la creación de
empleo57 y por último, permite extraer del conjunto de los Planes de Acción presentados,
elementos de juicio que aporten una valoración aproximada de los niveles de
convergencia en la situación del empleo y en las medidas adoptadas por los diferentes
Estados para solucionar los problemas del desempleo.


      En diciembre de ese mismo año, en el Consejo de Viena58, el tema estrella
continúa siendo el fomento del empleo, el crecimiento económico y de la estabilidad y el
fruto de los esfuerzos coordinados de los diferentes países parece desvelar resultados
alentadores, que conducen a aprobar las directrices para el empleo de 1999, tratando de
favorecer un clima en que las empresas puedan prosperar , al tiempo que se apela al
examen de los sistemas fiscales y de previsión con el fin de estimular la creación de
nuevos puestos de trabajo.


      El incremento del empleo continúa siendo el objetivo principal, de manera que el


56
   Sobre la escasa efectividad de los Planes en el nivel interno, Vid, TERRADILLOS ORMAECHEA, E:
―la interacción entre las políticas activas de empleo y políticas económicas en la Unión Europea, el juego
del método abierto de coordinación y sus efectos sobre la política de empleo española‖, RMTAS, nº 62,
2006, pág. 60. Sobre sus insuficiencias y aspectos negativos: CABEZA PEREIRO, J: ―Estrategia
Europea, Estado autonómico y política de empleo‖, en XVIII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo
y Seguridad Social, cit, págs. 17 y sgts. Una valoración positiva, no exenta de imprecisiones, en ORTIZ
LALLANA, MC: ―La Unión Europea y las Políticas activas de Empleo‖, cit págs 21 a 23.
57
  Vid. GÓMEZ MUÑOZ, M.: Ob. cit., pág. 85, donde se contiene un repaso de algunos de los
proyectos que en materia de diálogo social han dado sus frutos, como Ale mania, Austria, Italia,
España, Portugal o Francia.
58
 Consejo Europeo de Viena, 11 y 12 de diciembre de 1998 Conclusiones de la Presidencia. Vid en
www.europarl.eu.int/summits/carl1_es.htm


                                                                                                      18
Consejo Europeo de Colonia, celebrado en junio de 199959 se propone alcanzar un
―Pacto por el Empleo‖ para la reducción estable del desempleo, mediante reformas
estructurales que conjuguen las políticas macroeconómicas con los procesos de estrategia
coordinada y de reformas económicas llevadas a cabo en Luxemburgo y Cardiff. Y así las
cosas, el Consejo Europeo de Helsinki, celebrado en diciembre de 199960, centra la
coordinación de las políticas económicas para la creación de empleo en la promoción de
las nuevas tecnologías, el propio desarrollo económico y la cohesión social. En dos años,
se han incorporado las directrices de empleo a los PNA, y en ellos se atiende a cuestiones
como los sistemas fiscales y de Seguridad Social, la organización del Trabajo, la
formación continua.61


III.-     LA CUMBRE EXTRAORDINARIA DE LISBOA: LA ESTRATEGIA
EUROPEA DE EMPLEO ( EEE)


III. 1.- El pleno empleo como horizonte a alcanzar y la “cohesión social” como
objetivo estratégico para conseguirlo.


        En un momento en que la coyuntura económica de los estados miembros es ―la más
prometedora que se ha conocido en la presente generación‖, la situación de pleno
empleo parecía tangible a corto plazo y, además, los Procesos de Cardiff, Colonia y
Luxemburgo ―constituyen en su conjunto instrumentos suficientes‖62, se celebra en


59
  Consejo Europeo de Colonia, 3 y 4 de junio de 1999. Conclusiones de la Presidencia. Vid. En
www.europarl.eu.int/summits/carl1_es.htm
60
  Consejo Europeo de Helsinki, 10 y 11 de diciembre de 1999. Conclusiones de la Presidencia.
www.europarl.eu.int/summits/carl1_es.htm


61
  Sobre las diferentes Cumbres, sucintamente, Vid, TERRADILLOS ORMAECHEA, E: ―la interacción
entre las políticas activas de empleo y políticas económicas en la Unión Europea, el juego del método
abierto de coordinación y sus efectos sobre la política de empleo española‖, págs. 59 a 78, especialmente
62. DE PABLOS, JC - MARTINEZ, A: ―La Estrategia Europea de Empleo: Historia, Consolidación y
claves de interpretación‖, RMTI, nº 77, 2008, pág. 108.
62
   El Consejo Europeo Extraordinario de Lisboa (marzo 2000): Hacia la Europa de la Innovación y el
conocimiento. http://europa.eu/cgi-bin/etal.pl. No obstante, las debilidades del mercado europeo
continuan presentando dificultades, como la insuficiencia de la creación de empleos en el sector de los
servicios, cuando éste es con mucho el más importante desde el punto de vista del empleo; importantes
desequilibrios regionales, en particular desde la ampliación de 2004; tasa de desempleo de larga duración
elevada; falta de adecuación entre la oferta y la demanda de mano de obra , circunstancia bastante
frecuente en periodo de recuperación económica; insuficiente participación de las mujeres en el mercado
laboral; o la evolución demográfica europea y, principalmente, el envejecimiento de la población.


                                                                                                      19
marzo de 2000 el Consejo Europeo extraordinario de Lisboa63. En él se trata de dar
nuevo impulso a las políticas comunitarias de empleo, aunque sin crear un proceso
diferente, desde el convencimiento de que basta la adaptación y el refuerzo de los
procesos ya existentes para posibilitar que crecimiento económico, empleo y cohesión
social puedan desarrollar todo su potencial, alcanzando así las condiciones necesarias
para el pleno empleo, reforzando la cohesión social y                 dotando a la unión europea de
indicadores fiables y compatibles entre los Estados miembros que permitan adoptar las
medidas adecuadas


      El rasgo mas característico de este Consejo es que se enfatiza en él la preocupación
por la ―cohesión social‖64 y cobran un mayor protagonismo las políticas sociales que, en
la próxima década quedarán indisolublemente unidas a las políticas de empleo, tratando
de equilibrar el peso de políticas ―activas‖ y ―pasivas‖ y adoptando medidas híbridas que
aunan elementos pasivos de protección con otros claramente activos a favor del empleo65,
en el escenario de la estrategia europea para la recuperación de los mercados laborales.



63
     Vid. Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo                           de   2000
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/ec/00100-r1.es0.htm.
64
   La Comisión debe presentar cada tres años un ―informe sobre los avances realizados en el consecución
de la cohesión económica y social y sobre la forma en que los distintos medios (incluidas las diferentes
políticas comunitarias) hayan contribuido a ello‖ (artº 159 del Tratado). El primero de estos informes fue
publicado a finales de 1996. El segundo se presentó en el Foro de Cohesión de 21 y 22 de mayo de 2001
en Bruselas y por la actualización periódica de los datos estadísticos regionales y nacionales permite
seguir la evolución económica y social de los territorios de la Unión. Vid, ―Unidad de Europa, solidaridad
de los pueblos, diversidad de los territorios‖. Segundo informe sobre la cohesión económica y social, de
31 de enero de 2001 [COM (2001) 24 final]. En el tercero el análisis se centra en la evaluación de las
repercusiones comunitarias y nacionales en le cohesión y actualiza los datos disponibles sobre la situación
socioeconómica de la Unión Europea. Vid. ―Tercer Informe sobre la cohesión económica y social‖.
Comunicación de la Comisión. [COM (2004) 107 final]. Tras el relanzamiento de la estrategia de Lisboa,
se dictarán las ―Directrices estratégicas Comunitarias en materia de cohesión social‖ que contribuyen a
la realización de estas líneas de las líneas directrices integradas para el crecimiento y el empleo. Se
refieren principalmente a las inversiones, el empleo, el crecimiento y la innovación, la cohesión social y
la cooperación, y su ámbito de aplicación es 2007- 2013. Vid. ―Directrices estratégicas comunitarias en
materia de cohesión‖. Decisión del Consejo, de 6 de octubre de 2006, (2006/702/CE). DOUE L 291/11,
de 21.10.2006. El cuarto Informe presta especial atención a :1) la evaluación preliminar de la incidencia
de la política de cohesión social en el periodo de programación 2000-2006 y 2) una primera evaluación de
la preparación de un nuevo periodo de programación 2007-2013, basada en las estrategias nacionales y
los proyectos de programación operativos presentadas por los Estados miembros a la Comisión hasta
finales de abril de 2007 [SEC (2007) 694). Vid ―Cuarto Informe sobre la cohesión económica y social‖.
Bruselas, 30.5.2007 COM (2007) 273 final.
65
   Vid GILOLMO LOPEZ, JL: ―Las políticas pasivas de empleo en España: evolución y proyecciones
futuras‖. También FERNANDEZ LOPEZ, M.F: ―Políticas selectivas: Un peculiar contenido de las
medidas activas de empleo‖. Ambos en XVIII Congreso Nacional de derecho del Trabajo y de la
seguridad Social, cit págs 211 a 251 y 251 a 318 respectivamente. Mas particularmente, pág. 223



                                                                                                       20
        El nuevo objetivo estratégico de la Unión para la próxima década consiste en
―convertirse en la economía basada en el conocimiento mas competitiva y dinámica del
mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores
empleos y con mayor cohesión social‖. Para alcanzarlo, se precia una estrategia global
de cuya aplicación, en un marco macroeconómico sólido, espera alcanzarse un índice
medio de crecimiento económico de ―alrededor del 3% ―como ―previsión realista para
los próximos años‖, y que se articula en torno a tres objetivos, a cada uno de los cuales
se asignan medidas concretas, y un marco procedimental para conseguirlos66.


        El primero de los objetivos es ―preparar el paso a una economía y una sociedad
basadas en el conocimiento mediante la mejora de las políticas relativas a sociedad de la
información y de I+D, así como mediante la aceleración del proceso de reforma
estructural a favor de la competitividad y la innovación, y la culminación del mercado
interior‖. El segundo ―modernizar el modelo social europeo mediante la inversión en
capital humano y la lucha contra la exclusión social‖. El tercero ―mantener las sólidas
perspectivas económicas y las expectativas favorables de crecimiento mediante la
aplicación de un conjunto de medidas políticas macroeconómicas adecuadas‖.Ambos se
lograrán mejorando los procesos existentes introduciendo un nuevo método abierto de
coordinación a todos los niveles, que irá acompañado de una función de guía y
coordinación más firme por parte del Consejo Europeo, para garantizar así una dirección
estratégica mas coherente y un control efectivo de los trabajos. El Consejo Europeo, en
una sesión que deberá celebrarse en cada primavera, determinará los mandatos
correspondientes y garantizará su cumplimiento.


        Cada una de estos objetivos, como se ha dicho, se explicita en medidas concretas,
que, a menudo remiten a la revisión y mejora de las aprobadas en el Consejo Europeo de
Helsinki y cuantos le precedieron. Respecto del primero de ellos, la preparación del paso
a una economía competitiva, dinámica y basada en el conocimiento, las medidas abocan
a la creación de una sociedad de la información para todos, una zona europea de
investigación e innovación, un entorno propicio para el inicio y desarrollo de empresas
innovadoras y en particular de las PYMES, así como a a la realización de reformas


66
     Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo de 2000, cit.


                                                                                     21
económicas para el logro de un mercado interior acabado y plenamente operativo y la
integración de los mercados financieros eficaces y transparentes en la Unión. En lo
relativo al segundo, la modernización del sistema social europeo, las medidas se
direccionan hacia la educación y formación para la vida y el trabajo en la sociedad del
conocimiento, la generación de más y mejores empleos para Europa a través del
desarrollo de una política activa de empleo, la modernización de la protección social y la
promoción de la integración social. Por último, el tercero, relativo a la coordinación de
las políticas macroeconómicas, abunda en el marco de diálogo macroeconómico iniciado
en Colonia y propone llevar a cabo medidas de saneamiento presupuestario como el
alivio de la presión fiscal sobre el trabajo, la reorientación del gasto público hacia una
mayor importancia relativa del gasto en acumulación de capital, o la garantía de la
calidad y sostenibilidad de las finanzas públicas.


      No obstante, sin menospreciar el valor las restantes medidas, basadas en                         la
potenciación de la sociedad del conocimiento y la realización de reformas económicas
para el logro de un mercado interior acabado y plenamente operativo, las más relevantes
a los efectos que aquí interesan, y aunque fuertemente relacionadas con las restantes,
son las relativas al segundo objetivo y al procedimiento, ahora definitivamente sentado,
para conseguirlos.


III. 1.1.- La modernización del modelo social europeo mediante la inversión en
capital humano y la constitución de un estado activo del bienestar.


      La idea de modernizar la protección social para adaptarse a un mundo laboral
cambiante, a las nuevas estructuras familiares y a las convulsiones demográficas que
mueven los cambios estructurales de los mercados de trabajo no es nueva. Europa inició
el proceso de reflexión a comienzo de los años 90.67 Si embargo, Lo más destacado de
las medidas tendentes a conseguir el segundo de los objetivos fijados es que, con ellas, la
Unión sitúa a las personas en el centro de sus políticas. Se reconoce, de manera expresa
e inequívoca, que éstas constituyen en Europa el principal activo, por lo que deberían

67
  En efecto, se inicia con la Recomendación 92/442/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1992, sobre la
convergencia de los objetivos y las políticas de protección social y continúa con las Comunicaciones de 31
de octubre de 1995 y 12 de marzo de 1997. Sobre el proceso, Vid. ―Una estrategia concertada para
modernizar la protección social‖. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al
Comité de las regiones, de 14 de julio de 1999, [COM (1999) 347 final]



                                                                                                     22
convertirse en el centro de las políticas de la Unión y que, la inversión en capital humano
y el fomento de un estado de bienestar activo y dinámico serán esenciales tanto para que
Europa ocupe un lugar en la economía basada en el conocimiento, como para garantizar
que el surgimiento de esta nueva economía                   no incremente los problemas sociales
existentes de desempleo, exclusión social y pobreza..


         Sobre la atención a la persona como eje principal, se agrupan cuatro bloques de
propuestas68 que, a menudo se ubican en el terreno común a las políticas activas y pasivas
de empleo, cuando no suman unas y otras.


                   -En el ámbito de la educación y formación para la vida y el trabajo en la
             sociedad del conocimiento, se afirma que los sistemas de educación y formación
             europeos necesitan adaptarse tanto a las demandas de la sociedad del
             conocimiento como a la necesidad de mejorar el nivel y calidad de empleo, y
             para ello, tendrán que ofrecer oportunidades de aprendizaje y formación
             adaptadas a grupos destinatarios en diversas etapas de sus vidas: jóvenes,
             adultos parados y ocupados que corren el riesgo de ver sus cualificaciones
             desbordadas por un proceso de cambio rápido. Y el proceso pasa por la creación
             de centros de aprendizaje, el fomento de la adquisición de nuevas competencias
             básicas, en particular en las tecnologías de la información, y una transparencia
             cada vez mayor en las cualificaciones, para lo cual, el Consejo insta a los
             estados miembros, de conformidad con sus normas constitucionales, y a la
             Comisión a que adopten medidas en sus respectivos ámbitos fijando plazos
             precisos e insta al Consejo de educación a presentar un informe más amplio al
             Consejo Europeo en la primavera de 2001.

                    -Para obtener más y mejores empleos en Europa a través del desarrollo de
             una política activa de empleo, tras remitir a las directrices de empleo diseñadas
             en Luxemburgo, se indica que los interlocutores sociales deben implicarse más
             estrechamente en la elaboración , aplicación y seguimiento de las mismas y se
             invita al Consejo y a la Comisión a abordar cuatro ámbitos fundamentales: 1.-
             Mejorar la ―empleabilidad‖ y reducir las deficiencias en materia de
             cualificaciones y promover programas especiales para permitir que los parados
             adquieran el nivel de cualificaciones adecuado. 2.- Subrayar la importancia de la
             formación continua, aprovechando la complementariedad entre la formación
             continua y la adaptabilidad mediante una gestión flexible de la jornada laboral y
             la alternancia entre puestos de trabajo. 3.- Aumentar el empleo en los servicios,
             incluidos aquellos donde hay una escasez importante.4.- Fomentar todos los
             aspectos de la igualdad de oportunidades, incluida reducción la segregación
             profesional y una mayor posibilidad de conciliar la vida laboral y familiar, en
             especial estableciendo un nuevo marco de referencia para una mejor oferta de
             atención a la infancia.


68
     Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo de 2000, cit, págs . 4 a 21


                                                                                                23
               El objetivo global de estas medidas es aumentar la tasa de empleo de una
         media del 61% a tan cerca como sea posible del 70% hasta 2020 y aumentar el
         número actual de mujeres empleadas de una media del 51% a más del 61%
         hasta la misma fecha. Con ello, al incrementarse los efectivos laborales, se
         reforzará la sostenibilidad de de los sistemas de protección social.

               -Para conseguir la modernización de la protección social, los sistemas
         necesitan adaptarse como parte de un estado activo del bienestar para asegurarse
         de que el trabajo se vea recompensado, garantizar su viabilidad a largo plazo
         frente a un envejecimiento de la población, promover la integración social y la
         igualdad de sexos y proporcionar servicios sanitarios de calidad; para todo lo
         cual se apela a la necesidad de colaboración entre los Estados miembros y se
         anuncia la elaboración de un estudio sobre la evolución futura de la protección
         social, prestando particular atención a la sostenibilidad de los sistemas de
         pensiones en distintos marcos temporales hasta el 2020.

               -Para promover la integración social, se propone la adopción de medidas
         con un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza, estableciendo
         objetivos adecuados de manera inmediata. La nueva sociedad basada en el
         conocimiento ofrece un enorme potencial para reducir la exclusión social , tanto
         mediante la creación de las condiciones económicas para una mayor
         prosperidad con mayores niveles de crecimiento y empleo, como propiciando
         nuevas formas de participación en la sociedad. Se corre el riesgo de establecer
         diferencias cada vez mayores entre quienes tienen acceso a los nuevos
         conocimientos y quienes y quienes quedan excluidos y para evitarlo es
         necesario mejorar las cualificaciones, promover un acceso más amplio a los
         conocimientos y oportunidades y luchar contra el desempleo. No en vano, la
         mejor salvaguarda contra la exclusión social es un trabajo. Finalmente, se
         recomienda que las políticas para combatir la exclusión social se basen en el
         método abierto de coordinación, que combine los planes de acción nacionales y
         la iniciativa de la Comisión para la cooperación en este ámbito.

               El Consejo se propone proseguir sus reflexiones sobre la futura
         orientación de la política social, con la finalidad de alcanzar un Acuerdo sobre
         un ―Programa Social de empleo‖, en el Consejo de Niza en diciembre próximo.




III.1.2.- La puesta en práctica de las decisiones a través de un nuevo Método
Abierto de Coordinación (MAC).


     Para la   puesta en práctica del objetivo estratégico señalado por la Unión, el
Consejo Europeo efectúa un llamamiento especial al sentido de la ―responsabilidad
social‖ de las empresas en relación con la formación continua, la organización del
trabajo, la igualdad de oportunidades, la integración social y el desarrollo sostenible y
prevé la reunión de instituciones y organismos de la Unión e interlocutores sociales, con


                                                                                     24
objeto de hacer balance de los procesos anteriores, para reforzar el contenido del ―Pacto
Europeo para el Empleo‖69.


          De otra parte, su realización se facilitará mediante la aplicación de un más
renovado70 Método Abierto de Coordinación, como procedimiento para extender las
prácticas idóneas y alcanzar una mayor convergencia en torno a los principales objetivos
de la UE. El nuevo método, destinado a facilitar la progresiva configuración de las
políticas de los estados miembros, se desarrolla en cuatro fases: establecer directrices
para la Unión, combinadas con calendarios específicos para alcanzar los objetivos que se
fijen a corto y largo plazo; fijar, cuando proceda, indicadores y puntos de referencia
cuantitativos y cualitativos comparados con los mejores que existan y adaptados a las
necesidades de los estados miembros; plasmar estas directrices europeas en medidas de
política nacional y regional, estableciendo objetivos específicos, sin perder de vista las
diferencias nacionales y regionales y, por último, organizar periódicamente controles y
evaluaciones entre homólogos, como procesos de aprendizaje mutuo71.


         Se trata de un planteamiento aplicativo de naturaleza descentralizada72 y versátil73

69
     Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo de 2000, cit, págs . 21 a 24
70
    Pese a que las Conclusiones de la Presidencia hacen referencia a ―la aplicación de un nuevo método
abierto de coordinación‖, el método no es absolutamente nuevo. Vid ROBLES CARRILLO, M: ―El
método abierto de coordinación: una técnica original de acción europea‖, cit, págs. 5 y sgts. Ya se ha
dicho cómo el MAC encuentra su fundamento en el Título VIII del Tratado de Amsterdam y su origen en
el marco de la política de empleo y el proceso de Luxemburgo y cuales son sus rasgos definitorios. Sin
embargo, antes de explicitar su nuevo desarrollo conviene recordar que, en síntesis, el procedimiento,
hasta ahora consistía en el Consejo debía examinar anualmente la situación del empleo en la Comunidad a
partir de un informe de conjunto anual que elaboran la Comisión y el Consejo. A partir de ahí, tiomando
punto de partida las conclusiones del Consejo europeo, el Consejo elabora anualmente las orientaciones
que los estadios miembros deben tener en cuenta en la elaboración de sus respectivas políticas de
empleo. Dichas orientaciones son aprobadas a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento
europeo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y al Comité de Empleo. Con estos
informes, tras recibir las opiniones del Comité de empleo, efectuará un examen anual de las políticas de
los Estados miembros a la vista de las orientaciones anteriormente elaboradas. En coherencia con este
exámen, sobre la base de una propuesta de la Comisión y por mayoría cualificada, puede formular
recomendaciones concretas a los estados miembros, si lo estima oportuno. Por último, el resultado del
exámen servirá para preparar el Informe anual conjunto al Consejo Europeo, en el que se analizará la
situación del empleo en la Comunidad y la aplicación de las orientaciones para la política de empleo. Vid
supra apartados II.2 y II.3.
71
     Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo de 2000, cit, págs. 21 a 24
72
  PEREZ MENAYO,V: ―El método abierto de coordinación en la UE ¿Una fórmula institucional de
evaluación?‖, cit pág. 81
73
 ROBLES CARRILLO, M le atribuye una ―versatilidad congénita‖. Vid ―El método abierto de
coordinación: una técnica original de acción europea‖, cit, pág. 20


                                                                                                      25
que desarrolla una gestión moderna utilizando el principio de subsidiariedad 74,en el que
la Unión, los estados miembros, los niveles                  regionales y locales, así como los
interlocutores sociales y la sociedad civil75 participarán activamente, mediante distintas
formas de colaboración, garantizando la transparencia de los procedimientos, la
accesibilidad de la información y la participación democrática76 La Comisión Europea, en
conexión con distintos suministradores y usuarios –interlocutores sociales, empresas,
ONG- elaborará un método de evaluación comparativa de las prácticas idóneas para la
gestión del cambio. Por tanto, es una modalidad de acción europea que se manifiesta
como una alternativa o un complemento al método original comunitario 77 y constituye
una expresión privilegiada, aunque no exenta de controversia78, del fenómeno de
consolidación y generalización progresivas de la actividad de coordinación de políticas
nacionales en el marco de la UE. En definitiva, el MAC constituye una técnica original
por su origen        y por el contexto en que está llamado a operar, previsto en las
disposiciones de los Tratados, en la Estrategia de Lisboa y en la práctica institucional. Es
asimismo original en su organización, funcionamiento y objetivos, que justifican su
análisis desde una perspectiva estructural, institucional, material, funcional y
teleológica79.


74
   PEREZ MENAYO,V: ―El método abierto de coordinación en la UE ¿Una fórmula institucional de
evaluación?‖, cit pág. 81. Vid, también págs 77 y sgts, donde se hace referencia al apoyo del Método en
los principios de Convergencia, gestión por objetivos, vigilancia multilateral y enfoque integrado y, más
allá de los esbozados por la Comisión, el autor suma los voluntarismo, flexibilidad, participación de las
políticas e integración a varios niveles.
75
   Vid , ―Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo. Principios generales y normas mínimas
para la consulta de la Comisión a las partes interesadas‖. Comunicación de la Comisión de 11 de
diciembre de 2002. [COM (202) 704 final]. Previamente ―Hacia una cultura reforzada de consulta y
diálogo. Principios generales y normas mínimas para la consulta de la Comisión a las partes
interesadas‖.Comunicación de la Comisión de 5 de junio de 2002. Documento de Consulta [COM (2002)
277 final]
76
  PEREZ MENAYO,V: ―El método abierto de coordinación en la UE ¿Una fórmula institucional de
evaluación?‖, cit. pág. 82.
77
   PEREZ MENAYO,V: ―El método abierto de coordinación en la UE ¿Una fórmula institucional de
evaluación?‖, cit. pág.77 y sgts.
78
   Los problemas estriban en las incógnitas que se ciernen sobre aspectos esenciales como su condición
misma en cuanto expediente jurídico político, su naturaleza, su localización precisa, y sus efectos en la
estructura global del proceso de construcción europea. Vid CAFARO, S: ―La mèthode ouverte de
coordination, l’action communautaure el le rôle politique du Conseil européen‖, en Mélanges en
Hommage à Jean-Victor Louis, Ed. ULB, Bruselas, 2003, Vol. II, págs 204 y sgts.
79
  Vid ROBLES CARRILLO, M: ―El método abierto de coordinación: una técnica original de acción
europea‖, cit, pág. 9 y sgts.



                                                                                                      26
III.1.3.- La continuidad en el empeño y la Agenda de Política Social.


      El Consejo europeo volvió a reunirse en Santa María da Feira80, en junio de 2000,
para intercambiar impresiones sobre el futuro de la Unión Europea (I) y efectuar el
seguimiento del Consejo Europeo de Lisboa, en materias de                            empleo, reformas
económicas y cohesión social (II), que revisa con detalle. En él se afianza el anunciado
―Plan de acción global ―eEurope 2002‖ 81y, en relación con la modernización del modelo
social europeo de propone realizar un balance intermedio del proceso de Luxemburgo
que sirva para consolidar la denominada ―Estrategia Europea por el Empleo‖ (EEE), que
sirva como base para la elaboración de las Directrices de empleo en 2001 82. Se insiste en
la modernización de la protección social y el fomento de la inclusión social,
estableciendo una serie de prioridades, entre las que se encuentra la sostenibilidad del
régimen de las pensiones a través de un pronóstico adecuado de las tendencias futuras y
el conocimiento profundo de las estrategias nacionales recientes, o el fomento de la
inclusión social a través de la incidencia de las políticas sociales mediante indicadores
concretos. Además, se extiende el Método Abierto de Coordinación no sólo a los
ámbitos de la investigación, la innovación, la política empresarial o las reformas
económicas; sino también a la educación, el empleo o la inclusión social. 83 Por último, se
anuncia un ―Programa Social Europeo‖ que ―facilitará un marco plurianual de actuación
en el ámbito social‖, que pueda ser aprobado próximamente en Niza.

80
   Vid. Conclusiones del Consejo Europeo de Santa María da Feira, 19 y 20 de junio de 2000. Texto en
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/ec/00200-r1.es0.htm


81
  «eEurope 2002 - Impacto y prioridades». Comunicación de la Comisión, de 13 de marzo de 2001.
Comunicación preparada para el Consejo Europeo de Estocolmo el 23 y 24 de marzo de 2001 [COM
(2001) 140 final].


82
 CES (UE) ―Revisión intermedia de los tres procesos en que se apoya la estrategia europea por el
empleo‖, Pleno de 2 de marzo de 2000. DOCE C 139, de 15 de mayo de 2001
83
  Sobre la validez general para enmarcar el MAC en un contexto más amplio de aplicación a otras
políticas, PEREZ MENAYO,V: ―El método abierto de coordinación en la UE ¿Una fórmula institucional
de evaluación?‖, cit pág. 77 y sgts. En particular sobre la racionalización del método abierto de
coordinación en el ámbito de la protección social (inclusión social, pensiones y asistencia sanitaria), Vid,
―Refuerzo de la dimensión social de la estrategia de Lisboa: racionalización del método abierto de
coordinación en el ámbito de la protección social‖. Comunicación de la Comisión al Consejo, al
Parlamento europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, Bruselas, 27.5.2003
[COM (2003) 261 final ].



                                                                                                       27
         El Consejo Europeo de Niza se celebró en diciembre de 200084, en un contexto de
optimismo económico, con el índice de crecimiento económico más favorable de los diez
últimos años85 y su consecuencia más importante fue la adopción de la Agenda de
política social86, que define las prioridades de actuación para los próximos cinco años.


          La finalidad de la agenda es ofrecer a la UE un enfoque global y coherente para
hacer frente a los nuevos retos que tiene ente sí la política social, subrayando el vínculo
esencial existente entre el vigor económico de Europa y su modelo social. Su objetivo es
permitir la interacción positiva y dinámica de la política económica, social y de empleo y
su contenido se articula en un conjunto de acciones destinadas a fortalecer el papel de la
política social como factor productivo, el empleo y la calidad del trabajo, la economía
basada en el conocimiento, la situación social en los estados miembros, la ampliación y
la internacionalización de la UE.


         En ella se constata el esfuerzo realizado por la UE para consolidar sus fundamentos
económicos y promover la creación de empleo, al tiempo que se destaca la necesidad de
reforzamiento del Fondo Social Europeo (FSE) como instrumento principal para
desarrollar los recursos humanos. En relación con la situación social de los estados
miembros, se señalan una serie de retos comunes a todos ellos -como la necesidad de
adaptarse al mundo del trabajo en evolución, las nuevas estructuras familiares, persistente
desigualdad entre hombres y mujeres y los cambios demográficos- que, en caso de no
superarse amenazan con aumentar el desempleo, la pobreza y la exclusión social. Para
erradicar estas últimas, la Comisión propone una serie de acciones destinadas a promover
más y mejores oportunidades de trabajo para grupos vulnerables, incluidas las personas
con discapacidad, los grupos étnicos y los nuevos migrantes, así como a desarrollar
nuevas medidas que afectan al ámbito de la educación y la formación para apoyar el
trabajo de los estados miembros.


84
     Conclusiones de la Presidencia, en www.europarl.eu.int/summits/carl1_es.htm
85
  En ese momento el desempleo desciende por tercer año consecutivo desde 1997 y se prevé que la tasa
de desempleo, situada en 2000 en un 8,75 disminuya al 8% en 2001. En este periodo la tasa de empleo
aumenta del 60,7% al 62,1%.
86
  Agenda de política social. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo, al Comité
Económico y Social y al Comité de las Regiones, Bruselas 28.6.2000. COM (2000) 379 final.


                                                                                                   28
III. 2.-Un moderado optimismo y el distanciamiento del objetivo fijado.


      La primera sesión periódica de primavera, destinada al exámen de las cuestiones
económicas y sociales, tuvo lugar en el Consejo Europeo de Estocolmo87, esta vez en un
entorno económico menos claro y sobre la base del informe preparado por la Comisión.
En él se examinan las cuestiones planteadas por el reto demográfico, que lleva a la
necesidad de adaptar los sistemas de protección social, incluidos los de pensiones, al
pleno empleo, la movilidad de los trabajadores en un mercado laboral abierto, la
aceleración de la reforma económica mediante la creación de un mercado de servicios
eficaz, el fomento del espíritu empresarial y la modernización del modelo social europeo.


      Partiendo de la ―Agenda social europea‖, la citada modernización se cimenta en
cinco medidas: la mejora de la calidad del trabajo, el fomento de la inserción social, la
responsabilidad social de las empresas y la existencia de sistemas seguros y sostenibles
de protección social. Efectuado el análisis y evaluada la sostenibilidad a largo plazo de
las finanzas públicas, incluidas las posibles disfunciones derivadas de futuros cambios
demográficos, se valora positivamente el método de coordinación establecido para la
alcanzar los objetivos fijados en Lisboa y se concluye que la Estrategia de Lisboa integra
con éxito la problemática económica y social de Europa.


III. 2.1.- El balance intermedio de la Estrategia Europea de empleo


      La desaceleración de la economía y las dificultades estructurales de los estados
miembros determinan que la Unión europea permanezca en 2002 por debajo del objetivo
cuantitativo de empleo fijado en Lisboa88y en la primavera de este año              se celebra el
Consejo Europeo de Gotemburgo,89 que examinará los avances en la integración de los
objetivos de desarrollo sostenible y pleno empleo, dedicando una especial reflexión al

87
  Consejo Europeo de Estocolmo, 23 y 24 de marzo de 2001.Conclusiones de la Presidencia, en
www.europarl.eu.int/summits/carl1_es.htm
88
  El Consejo Europeo Extraordinario de Lisboa (marzo 2000): Hacia la Europa de la Innovación y el
conocimiento, cit.
89
  Vid.    Consejo     europeo de    Gotemburgo,     15    y   16      de   junio    de    2002.
www.ucm.es/BUCM/be/colegidi/ConsejoGotemburgo.htm . El entorno económico en que se celebra el
Consejo ha sufrido un importante deterioro que conlleva una debilitación de las perspectivas de
crecimiento de la Unión.



                                                                                              29
problema del envejecimiento de la población, con la finalidad última de asegurar a largo
plazo la sostenibilidad de los sistemas de pensiones. Es también en este año cuando, con
la antesala del         Consejo Europeo de Laeken, tiene lugar el Consejo Europeo de
Barcelona90 y cuando la Comisión, a partir de las evaluaciones nacionales, realiza un
Balance Intermedio de la Estrategia Europea de Empleo91. Con él, tras pasar revista a
los cinco años de experiencia de la EEE, en los que aprecia una mejora estructural del
mercado de trabajo92 y pese a la existencia de aspectos negativos en el mismo93, acomete
una redefinición de ésta.


        La necesidad de responder a los desafíos a medio plazo                         que plantea el
envejecimiento de la mano de obra, la viabilidad de la Seguridad Social, junto a la
necesidad de simplificar las directrices de empleo sin mermar su eficacia o de mejorar la
cooperación entre los agentes implicados en la estrategia, así como la necesidad de
incrementar la coherencia y complementariedad con otros procesos comunitarios94, llevan
a la Comisión a preparar las Directrices de empleo para los años 2003-200595 que,


90
   Toda la información, in extenso, sobre la Cumbre Social y el Consejo Europeo de Barcelona, desde el
Consejo Europeo de Luxemburgo, en COLINA ROBLEDO, M ―La consolidación y el relanzamiento de
la estrategia de Lisboa. Más Europa, más empleo y más cohesión social. La Cumbre social y el Consejo
Europeo de Barcelona‖ RMTAS, nº 42, 2003, págs 25 a 69.
91
   Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo y al Comité de las Regiones, de 17
de julio de 2002, relativa al Balance de cinco años de aplicación de la Estrategia europea de empleo
[COM (2002) 416 final]. Vid también Balance de cinco años de aplicación de la EEE: revisión
intermedia (2002). http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c11315.htm
92
   En efecto, el balance muestra una mejora estructural neta del mercado de trabajo entre 1997 y 2001,
que incluye: la creación de 10 millones de puestos de trabajo (+6,5%), 6 millones de los cuales han sido
ocupados por mujeres; una reducción del desempleo de más de 4 millones de personas (-2,5%); el
incremento de la participación en el mercado de trabajo de 5 millones de personas, principalmente gracias
a las mujeres; la disminución del 20% al 18% de las diferencias entre hombres y mujeres en materia de
tasa de empleo, y del 12% al 9% en materia de desempleo; la reducción de la presión fiscal gomal del
trabajo en aproximadamente el 2%, e incluso el 3% para los salarios bajos. Balance de cinco años de
aplicación de la EEE: revisión intermedia (2002), cit.
93
   Se constata que siguen existiendo problemas estructurales y retos considerables : Una reducción del
número de desempleados, un 42% de los cuales se encuentra en paro de larga duración (mas de 13
millones en 2001); la obtención de una tasa de empleo de la población activa del 70%, especialmente
mediante la integración de las mujeres y los trabajadores de más edad; la mejora de la tasa de
productividad (la diferencia entre la UE y los estados Unidos pasó del 17% al 19% entre 1996 y 2001); la
reducción de las grandes disparidades regionales, sobre todo por loo que respecta al desempleo, en varios
estados miembros. Balance de cinco años de aplicación de la EEE: revisión intermedia (2002), cit.
94
     Balance de cinco años de aplicación de la EEE: revisión intermedia (2002), cit.
95
  El futuro de la estrategia Europea del Empleo (EEE)- una estrategia para el pleno empleo y mejores
puestos de trabajo para todos. Comunicación de la Comisión al consejo, al Parlamento europeo, al
Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 14 de enero de 2003. [COM (2003)


                                                                                                      30
inspiradas en la estrategia de Lisboa tratan de integrarla y coordinar los procesos que en
ella se implican, al tiempo que se efectúa una llamada a los estados miembros para que
practiquen políticas macroeconómicas centradas en la estabilidad y el crecimiento,
basadas en la evolución moderada de los salarios y negociada con los interlocutores
sociales.


      Los objetivos globales de esta redefinición se concentran, de una parte, en torno al
pleno empleo, sobre el que se fijan objetivos cuantificados en términos generales y por
colectivos96, de otra parte en la mejora de la calidad y la productividad del empleo que
incluye la satisfacción con la remuneración, las condiciones de trabajo, la salud y la
seguridad laboral, la organización flexible del trabajo y de la ordenación del tiempo de
trabajo, el equilibrio entre flexibilidad y seguridad97 y, finalmente, en el fortalecimiento
de la cohesión social y la inserción mediante el fomento del acceso al empleo para todos
los hombres y mujeres, la lucha contra la discriminación y la erradicación de la exclusión
de las personas del mercado de trabajo98.


Para alcanzar los objetivos formulados se proponen diferentes medidas99:


             - Introducir o reforzar medidas activas       y preventivas destinadas a los
            desempleados y a las personas inactivas, con especial atención a los jóvenes y al
            desempleo de larga duración.

            - Hacer que sea más rentable trabajar mediante la revisión de los sistemas


6 final]. Vid también Comunicación sobre el futuro de la estrategia europea de empleo (2003),
http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c11316.htm

96
   El incremento de las tasas generales de empleo se fijan en el 67% en 2005 y 70% en 2010 de media
para la Unión Europea. El de las mujeres en el 57% y 60% respectivamente y la de los trabajadores
mayores en el 50% en 2010. Comunicación sobre el futuro de la estrategia europea de empleo (2003),
cit.
97
   Incluye, además, competencias, el aprendizaje permanente, el desarrollo de la carrera profesional, la
igualdad de hombres y mujeres, la inserción y el acceso al mercado laboral, el equilibrio entre la vida
privada y profesional, el diálogo social y la participación de los trabajadores en la empresa, la diversidad
y la no discriminación y el rendimiento general del trabajo. El futuro de la estrategia Europea del Empleo
(EEE)- una estrategia para el pleno empleo y mejores puestos de trabajo para todos, cit.
98
  El fomento de la inserción de personas que deseen trabajar afecta a 23 millones de solicitantes de
empleo en 2001. La tasa de empleo de los 38 millones de personas con discapacidad no llega al 40%
99
  El futuro de la estrategia Europea del Empleo (EEE)- una estrategia para el pleno empleo y mejores
puestos de trabajo para todos


                                                                                                         31
           fiscales y de protección social, 100proyectando las reformas de esta última sobre
           las prestaciones de trabajo101, la compaginación de la vida familiar y la vida
           laboral102, el allanamiento del paso de un trabajo a otro103, las situaciones de


100
   Vid, Modernización de la protección social para crear más y mejores empleos: un enfoque general
que contribuya a hacer que trabajar sea rentable. Comunicación de la Comisión al Consejo, al
parlamento Europeo, al Comité Económico y Social europeo y al Comité de las regiones [COM (2003)
842 final]
101
    La Comunicación ―Modernización de la protección social para crear más y mejores empleos: un
enfoque general que contribuya a hacer que trabajar sea rentabl‖e se estructura de conformidad con las
diferentes funciones que pueden desempeñar los sistemas de protección social, para propiciar el éxito de
las transiciones en el mercado laboral en situaciones diferentes. En relación con las prestaciones de
trabajo, los Estados Miembros, llevados de la preocupación por las elevadas tasas de desempleo y para
estimular a las personas a aceptar un trabajo antes que vivir de las prestaciones, se comprometen a aplicar
reformas como endurecer las condiciones que permiten optar a la concesión de prestaciones a fin de
aumenten la presión a los desempleados para que acepten un empleo, desarrollar métodos para combatir
las solicitudes fraudulentas o invertir en medidas activas para ayudar a las personas que se reincorporan
al mundo laboral a mejorar su empleabilidad. No obstante, para evitar que la reducción o eliminación de
las prestaciones se convierta en una vía de acceso hacia la pobreza o la exclusión social, es necesario un
seguimiento minucioso de las medidas. Los estados han introducido una amplia gama de medidas
destinadas a evitar que los regímenes de ayudas al desempleo desincentiven el trabajo , que pueden
agruparse en tres bloques: a) Incentivos al empleo limitando la cantidad (España) o la duración
(Alemania) de las prestaciones por desempleo y supeditando las asignaciones a la búsqueda de empleo y a
la participación en medidas activas tras un determinado periodo de actividad (Finlandia). B)
Combinación del Derecho a recibir una prestación con los ingresos por trabajo (España, Irlanda y
Portugal), que compatibilizan la concesión de una prestación por desempleo o un subsidio de desempleo
parcial con un empleo a tiempo completo o parcial .c) Tratamiento más favorable en materia fiscal y de
Seguridad Social, tanto a los empleados como a los empresarios.
102
   Partiendo de que las ayudas para conciliar la vida familiar y laboral tienen el doble objetivo de ayudar
a las familias con descendencia facilitar el cumplimiento de las responsabilidades familiares cuando al
mismo tiempo los progenitores se mantengan activos en el mercado laboral, la Comunicación
Modernización de la protección social para crear más y mejores empleos: un enfoque general que
contribuya a hacer que trabajar sea más rentable , constata que los estados suelen conceder ayudas en
forma de prestaciones generales, por hijo o atendiendo a la situación familiar. Y que los subsidios de
maternidad y paternidad , o las prestaciones por permiso parental adoptan la forma de prestaciones en
metálico –como el subsidio de cuidados-, o de cotizaciones ficticias en materia de pensiones,
disminuyendo así las desventajas que afectan a las personas en cuanto a sus derechos a pensión. Observa
una tasa elevada de inversión en el cuidado de los niños en los países nórdicos y otros estados miembros
que han adoptado una serie de reformas encaminadas a mejorar y simplificar el sistema de ayudas
familiares (Francia) han introducido créditos fiscales con el objetivo de conceder prestaciones a las
familias por los hijos discapacitados o hijos adolescentes (entre 16 y 18 años) en formación. (Reino
Unido). Centra su atención en las barreras que las familias monoparentales encuentran para la
participación de los progenitores en el mercado laboral y constata cómo los países miembros han
dedicado mucha atención a su eliminación , a través de subsidios para progenitor único (―allocation de
parent isolé‖, Francia ) o aplicando políticas que contribuyan a evitar la inactividad de los padres (Reino
Unido)
103
   Puesto que la movilidad profesional y geográfica es fundamental para alcanzar un alto nivel de eficacia
económica, es importante que las personas que cambien de trabajo o interrumpan su carrera profesional
cuenten con mejores condiciones para la adquisición, mantenimiento y transferencia de los derechos de
pensión profesionales. Si bien en el ámbito comunitario la coordinación de los regímenes de seguridad
social obligatorios se regula en los Reglamentos Comunitarios, en el ámbito de la movilidad, la Comisión
propone medidas específicas en lo relativo al empleo, como la supresión de los obstáculos al
reconocimiento de la formación ―Modernización de la protección social para crear más y mejores
empleos: un enfoque general que contribuya a hacer que trabajar sea más rentable‖ , cit.



                                                                                                       32
           incapacidad en el trabajo104, o la prolongación de la vida laboral105

            - Fomentar el espíritu empresarial, a través de la sensibilización sobre la
           posibilidad de optar por un trabajo autónomo.

            - Transformar el trabajo no declarado en empleo legal, a través de la
           sensibilización sobre sus efectos, la simplificación de los procedimientos y de la
           legislación, la reducción de las cargas fiscales que gravan el trabajo y la
           vigilancia y sanciones eficaces.

           - Promover el envejecimiento activo para mantener a los trabajadores más
           tiempo en actividad y con mayor calidad de trabajo.

           -Fomentar la capacidad de adaptación en el mercado de trabajo mediante la
           diversificación de las condiciones contractuales, las modalidades relativas al
           tiempo de trabajo, el fomento del acceso a la formación, la movilidad, el
           diálogo social la negociación de los interlocutores sociales y la responsabilidad
           social de las empresas.

           - Estimular la inversión en recursos humanos y estrategias de aprendizaje
           permanente, mediante la reorientación del gasto público, la elevación del nivel
           de educación y la mayor participación de las empresas en la formación de
           adultos.

           - Promover         la igualdad entre hombres y mujeres mediante la evaluación

104
    Los problemas de salud pueden dificultar, de manera temporal o permanente la continuidad en el
ejercicio de la profesión. No obstante, personas que solicitan prestaciones por incapacidad podrían
continuar realizando algún tipo de actividad remunerada y por ello algunos estados miembros han
adoptado políticas y medidas propicias para el empleo, ya sean medidas tempranas de rehabilitación
profesional para las personas con riesgo de convertirse en discapacitadas (Finlandia), ya sea
estableciendo la obligación de que los empresarios encuentren un puesto adecuado para las personas
discapacitadas en el seno de la empresa (si tiene más de 25 trabajadores –Luxemburgo-), o en otra (paises
Bajos). Además, para solucionar el rechazo de los perceptores de prestaciones a aceptar un empleo,
algunos países permiten que los beneficiarios interrumpan temporalmente su derecho a las prestaciones
para poner a prueba su capacidad de trabajar (Suecia y Finlandia), mientras otros anuncian el refuerzo de
los controles médicos (Francia). Finalmente, algunos países han establecido ayudas a empresarios, a
menudo en forma de reducción de cotizaciones a la Seguridad Social, con la finalidad de contribuir a la
contratación o el mantenimiento en el trabajo de personas discapacitadas. Modernización de la protección
social para crear más y mejores empleos: un enfoque general que contribuya a hacer que trabajar sea
más rentable‖, cit
105
    Uno de los objetivos en materia de protección social de la UE es garantizar la futura sostenibilidad
económica, para garantizar niveles de ingresos adecuados a a los futuros pensionistas. Por tanto, es
necesario promover el envejecimiento activo a través de la interacción positiva de las políticas
económicas, sociales y de empleo. Por tanto, la Comisión propone, como alternativa a la jubilación
anticipada, mejorar las condiciones de trabajo y permitir que los trabajadores de más edad que desarrollan
una actividad que les exige un gran desgaste físico pasen a realizar actividades diferentes. Es necesario
aumentar la tasa de empleo de las personas entre 55 y 65 años y aumentar la media efectiva de edad de
salida del mercado de trabajo, apoyándose en profundas adaptaciones de sus sistemas de protección
social. La tendencia es a permitir que los trabajadores de edad avanzada permanezcan más tiempo en el
mercado de trabajo y combinen sus ingresos profesionales con su pensión. Modernización de la
protección social para crear más y mejores empleos: un enfoque general que contribuya a hacer que
trabajar sea más rentable‖, cit



                                                                                                      33
           sistemática de de las propuestas legislativas sobre igualdad y el incremento de la
           participación de la mujer en ámbitos clave, como la enseñanza superior o la
           investigación, o la promoción de estructuras que le permitan conservar su
           empleo (guarderías).

            - Apoyar la integración y la lucha contra la no discriminación en el mercado
           de trabajo por razón de discapacidad, etnia, edad, residencia, situación familiar
           y desarrollo de políticas de inmigración.

           - Reducir las diferencias regionales en materias de empleo con políticas
           específicas dirigidas a la calidad de los recursos humanos, adquisición de
           competencias, aprendizaje permanente y, en general, la lucha contra las
           carencias en materia de cualificaciones.


III.2.2.- La revisión intermedia de la agenda de política social.


       Tras poner en marcha en junio de 2000 la Agenda de política social, cuya finalidad
es proporcionar un enfoque global para hacer frente a los retos de la interacción de la
política económica, social y de empleo, la Comisión lleva a cabo                          una Revisión
Intermedia106 de la misma,           para efectuar un seguimiento de su puesta en marcha,
reflexionar sobre los logros obtenidos y reorientar las medidas políticas y sociales
necesarias para el cumplimiento de sus fines.


      En el transcurso de los tres últimos años, los trabajos destinados a la aplicación de
la Agenda se han centrado en formular medidas que propicien un periodo de crecimiento
elevado y no inflaccionista y favorezcan la creación de empleo, riqueza, prosperidad y
cohesión social y las reformas acometidas han producido importantes cambios
estructurales107. En lo relativo a la situación social, las mejoras constatadas en el ámbito
del empleo y, más particularmente el retroceso del desempleo estructural, deberían haber
contribuido al fortalecimiento de la cohesión social. Sin embargo, ante la ausencia de
datos que sigue dificultando el seguimiento de los procesos realizados, la Comisión
aborda la revisión de la agenda desde la perspectiva de las inversiones en investigación
educación y formación, en niveles de rendimiento elevados en el lugar de trabajo, en
106
   Revisión intermedia de la agenda de política social. Comunicación de la Comisión al Consejo, al
Parlamento europeo, al Comité económico y Social europeo y al Comité de las Regiones [COM (2003)
312 final]
107
    La creación de cerca de 10 millones de puestos de trabajo desde el inicio de la estrategia europea de
empleo (1997), el retroceso del desempleo de larga duración y el aumento del índice de actividad, que
pasó del 62,3% en 1999(el año anterior al inicio de la Agenda de política social) al 64,3% en 2002



                                                                                                      34
políticas activas de inclusión y de igualdad de oportunidades y, finalmente, en estabilidad
social. En todos estos ámbitos es determinante el papel activo que la agenda asigna a un
amplio abanico de actores sociales, cuya participación debe proseguir y constituye un
punto fuerte de la Agenda.


      Durante la primera etapa de su aplicación se han puesto en marcha la práctica
totalidad de las acciones previstas y en la segunda las prioridades giran en torno a los
siguientes ámbitos:
                 -el aumento de la cantidad y calidad del empleo, para lo que se proponen
           directrices y se formulan recomendaciones, como la regularización del trabajo
           no declarado y una mayor visibilidad del problema de la inmigración.

                 -el cambio en el entorno del trabajo mediante un equilibrio renovado entre
           flexibilidad y seguridad.

                  -La lucha contra todas las formas de exclusión y la discriminación,
           orientando las acciones a llevar a cabo en torno a tres ámbitos principales: la
           integración social con la revisión de los indicadores sobre pobreza y exclusión
           social prevista para 2004, el plan de acción para la integración de personas con
           discapacidad previsto para 2005 y la futura estrategia de lucha contra la
           discriminación, también prevista para 2005.

                -la modernización de la protección social, para lo que se propone la
           adopción del MAC para fortalecer la dimensión social de la estrategia de
           Lisboa, avanzar hacia un procedimiento simplificado de protección social y
           mejorar la coordinación en el ámbito de la asistencia sanitaria

                -el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres, que debe llevarse a
           cabo de forma transversal en toda la agenda y para el que se anuncian medidas
           concretas108

                 -El refuerzo de los aspectos sociales de la ampliación y de las relaciones
           exteriores de la Unión Europea, con el fin de garantizar la preparación óptima
           de los diez nuevos aspirantes. La Agenda (2000-2005)109 presta atención a la
           preparación de los países candidatos que han adoptado un corpus normativo
           para garantizar del respeto al acervo comunitario en materia social y de empleo
           en el momento de su adhesión a la UE. Por eso la Comisión propone
           intensificar desde 2003 el seguimiento de su evolución legislativa y política110.

108
   Se anuncia una propuesta de Directiva sobre la igualdad de trato y la eliminación de la discriminación
(2003), un Informe al Consejo europeo de primavera (2004) y la Propuesta de renovación de la estrategia
marco sobre la igualdad entre hombres y mujeres prevista para 2005.
109
  Agenda de política social. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo, al Comité
Económico y Social y al Comité de las Regiones, Bruselas 28.6.2000. COM (2000) 379 final.
110
     La ampliación de de la unión Europea es un acontecimiento importante que brinda a los países
aspirantes a la integración la oportunidad de conseguir un crecimiento económico más rápido e incremen


                                                                                                      35
III.3.- EL RELANZAMIENTO DE LA ESTRATEGIA DE LISBOA .

      En marzo de 2000, la UE se proponía ser diez años más tarde ―la economía más
competitiva y dinámica del mundo‖ y se fijaba metas cuantitativas y cualitativas en
materia de empleo y cohesión social. Sin embargo, el Informe del grupo de alto nivel,
presidido por Wim Kok, emitido en 2004,111 desvela unos ―resultados decepcionantes‖
que, en parte atribuye a la situación externa, pero que no duda en imputar a la propia
Unión y sus estados miembros que, ―en muchos ámbitos no han actuado con suficiente
diligencia‖, y a la propia estrategia diseñada ―con un programa excesivamente cargado,
una coordinación deficiente y unas prioridades contradictorias‖.


      El informe se muestra crítico con la situación y lamenta la ―ausencia de
compromiso y determinación política‖, así como la incapacidad de completar el
―mercado interior de bienes‖ y de crear el de ―servicios‖, al tiempo que admite que ―no
es demasiado tarde para cambiar‖ e invita a la Unión, a los gobiernos y sus dirigentes a
revisar las políticas de empleo y los criterios empleados porque ―está en juego la futura
prosperidad del modelo europeo, ni más ni menos‖ y ―la aplicación de la estrategia de
Lisboa es todavía mas urgente ante la intensificación del diferencial con respecto a los
Estados Unidos y Asia, en un momento en que , además Europa debe afrontar el doble
reto de un crecimiento demográfico escaso y de un envejecimiento de la población‖.


III.3.1- Nuevas acciones que contribuyen a la realización de la EEE con el
horizonte 2010.


      En este contexto, la Comisión efectúa un balance menos alarmante de los resultados
obtenidos, pero admite que la economía europea no ha alcanzado los resultados previstos


tar los ingresos reales mediante el mediante el ajuste y las reformas estructurales , en un proceso de
aproximación real a los niveles de ingresos y bienestar de la UE. Al mismo tiempo, los paises candidatos
deben entrar en la etapa que se denomina ―convergencia nominal‖ esto es, de crecimiento sostenido no
infraccionario y sujeto a los criterios de Maastricht,. Vid EGGER, P: Trabajo decente y competitividad.
Aspectos laborales de la adhesión a la Unión Europea. RIT, vol 122 (2003), nº 1, págs. 8 a 33.
111
   ―Hacer frente al desafío. La estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo‖. Informe del Grupo
de alto Nivel presidido por Wim Kok. Noviembre 2004. El Texto, traducido del Inglés, en
http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/kok_report_es.pdf.



                                                                                                     36
en materia de crecimiento, de productividad y de empleo; se ha ralentizado la creación de
empleo y las inversiones en investigación y desarrollo continúan siendo insuficientes. Por
ello, tras las conclusiones obtenidas en junio de 2005 en la Cumbre de Bruselas, acomete
el relanzamiento de la estrategia de Lisboa112, pero esta vez sin cuantificar objetivos -los
relacionados con las diversas tasas de empleo ya no se consideran prioritarios-,
centrándose en las acciones a llevar a cabo y proponiendo una urgente reactivación de las
prioridades políticas, señaladamente en materia de crecimiento y empleo.


      No se trata de reinterpretar la estrategia de Lisboa, ―pero sí de exponer nuevas
acciones, a nivel europeo y nacional, que contribuyan a su realización‖. Y las acciones
que ahora se proponen pretenden, en primer lugar, conseguir mayor crecimiento, en
segundo lugar, crear más puestos de trabajo y de mejor calidad y, finalmente, efectuar
un reparto de responsabilidades más claro y eficaz a través de una mejor gobernanza.
Además, la Comisión prevé presentar Directrices integradas para el empleo y                              las
orientaciones generales de política económica, referidas simultáneamente a las políticas
macroeconómicas, al empleo y a las reformas estructurales113.Las directrices se dictaron
en julio de 2005114 y, siguiendo las previsiones de la decisión de la Comisión, se



112
   ―Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la estrategia de Lisboa.
Comunicación al Consejo Europeo de Primavera‖. Bruselas, 2.2.2005 [COM (2005) 24 final] [SEC (2005)
192], [SEC (2005) 193].

113
    Decisión nº 1672/2006/CE del Parlamento y del Consejo, de 26 de octubre de 2006, por la que se
establece un programa comunitario para el empleo y la solidaridad social-Progress. DOUE L 315/1,
15.11.2006. El programa comunitario Progress está destinado a apoyar financieramente la ejecución de
los objetivos de la UE en materia de empleo y asuntos sociales, conforme a lo establecido en la
Comunicación de la Comisión sobre Agenda Social (Artículo 1) y se divide en cinco secciones (artº 3):
Empleo (artº 4); Protección e inclusión social (artº 5); Condiciones de trabajo (artº 6); no discriminación
y diversidad (artº 7) Igualdad de género (artº 8). Los tipos de acciones que financia son tanto las de
análisis, como las de aprendizaje mutuo, sesibilización y difusión o apoyo a los principales agentes (artº
9) y la financiación, que se extiende entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013 comprende
la dotación financiera por valor de 657. 590.000 EUR, importe que se basa en cifras se 2004 y se
someterá a juste técnico para tener en cuenta la inflacción. El desglose de dicha cantidad deberá respetar
los siguientes límites mínimos: Empleo 23%; protección e inclusión social 30%; condiciones de trabajo
10%; no discriminación y diversidad 23%; igualdad de género 12% (artº 17 ―Financiación‖)
114
   Decisión del Consejo de 12 de julio de 2005, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de
los Estados miembros ( 2005/600/CE ).DOUE L 205/21, 6.8.2005. Considerando (6)‖Las Directrices para
el empleo deben ser objeto de una revisión exhaustiva sólo cada tres años, debiendo limitarse estrictamente
su actualización durante los años intermedios hasta 2008‖ Sobre las directrices, Vid también, Dictamen del
Comité Económico y Social Europeo, sobre la ―Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices
para las políticas de empleo de los estados miembros(en virtud del artículo 128 del Tratado CE)‖ COM
(2007) 803 final/2 (Parte V)-2007/3300 (CNS) (2008/C 162/24 DOUE C 162/92, 25.6.2008.



                                                                                                       37
actualizaron el año pasado115, definiéndose así los nuevos objetivos y medidas de la
estrategia a seguir hasta fin de 2010 que son los siguientes:


1.-Mayor crecimiento. Para conseguirlo, la Comisión plantea medidas tendentes a116:
                 - Hacer de Europa un lugar más atractivo para invertir y trabajar. Para
           ello, entiende que es necesario ―ampliar y desarrollar el mercado interior‖.
           Para que empresas y consumidores disfruten todas sus ventajas es preciso
           ―mejorar las reglamentaciones europeas y nacionales‖ y que los estados
           miembros apliquen mejor la legislación comunitaria actual, en particular en
           mercados estratégicos como los de telecomunicaciones, la energía y los
           transportes y servicios en general, en los que se emprenderán algunos exámenes
           sectoriales de los obstáculos a la competencia para ―garantizar mercados
           abiertos y competitivos en Europa y fuera de Europa‖. Si las empresas
           europeas necesitan mercados abiertos, para acceder a ellos es necesario
           ―ampliar y mejorar las infraestructuras europeas‖ para avanzar no sólo en los
           mercados mundiales, sino también en las relaciones económicas, bilaterales y
           regionales.

                 - Promover el conocimiento y la innovación como factores de crecimiento.
           Las autoridades públicas de los Estados miembros, y el sector privado deben
           ―aumentar y mejorar la inversión en investigación y desarrollo‖, centrándose
           en ámbitos como la sociedad de la información, la biotecnología y la innovación
           ecológica para materializar la concepción europea de una sociedad del
           conocimiento. Para ello, se propone a nivel de la Unión , ―facilitar la
           innovación, la adopción de tecnologías de la información y la comunicación y
           el uso sostenible de los recursos‖, mediante una reforma de las ayudas
           estatales, para que los estados miembros, los poderes públicos regionales y
           otros agentes públicos tengan más posibilidades de apoyar la investigación y la
           innovación , especialmente en el ámbito de las pequeñas y medianas empresas
           de la Unión y a través de Programas para la investigación , la competitividad y
           la innovación. Contribuirá también a ello una difusión eficaz y eficiente del
           conocimiento, mediante un sistema educativo de de calidad a través del
           ―espacio europeo de educación superior‖, la creación de un Istituto Europeo de
           tecnología117 y la creación de polos de innovación que ayuden a la captación

115
   Decisión del Consejo de 15 de julio de 2008, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los
Estados miembros ( 2008/618/CE ).DOUE L 198/47, 26.7.2008. Considerando (4) ―Las orientaciones para
las políticas de empleo serán válidas durante tres años; durante los años intermedios hasta el fin de 2010 su
actualización deberá limitarse estrictamente‖.

116
  ―Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la estrategia de Lisboa.
Comunicación al Consejo Europeo de Primavera‖. cit, págs 7 y 8
117
   Instituto que se ha creado en 2008. Vid Reglamento (CE) nº 294/ 2008 por el que se crea el Instituto
Europeo de Innovación y Tecnología (EIT), de 11 de marzo de 2008. DOUE L. 97/1, de 9.4.2008. En él
se describen la misión, los aspectos organizativos, jurídicos y presupuestarios del EIT. Modificado por la
―Decisión del Comité Mixto del EEE nº 93/2008, de 4 de julio de 2008, por la que se modifica el
protocolo 31 del Acuerdo EEE sobre la cooperación en sectores específicos‖.DOUE l 280/34, de
23.10.2008.



                                                                                                         38
          de los mayores talentos del mundo científico y de los negocios y el estímulo de
          la innovación y la aportación de recursos para trasladas las ideas del laboratorio
          al taller. Las iniciativas europeas en tecnología fomentarán para ―contribuir a
          la creación de una base industrial europea sólida‖, las asociaciones de la
          industria.

2.-Crear más empleo y de mejor calidad. Orientando sus acciones para118:
                 -Atraer a un mayor número de personas al mercado laboral y modernizar
          los sistemas de protección social. Con esta finalidad se invita a los estados
          miembros y a los interlocutores sociales a ―desplegar más esfuerzos para
          incrementar el empleo‖ aplicando políticas activas en materia de empleo que
          ayuden a los trabajadores en su ocupación, y particularmente ―políticas de
          envejecimiento activo de la población‖ que disuadan a los trabajadores de
          abandonar prematuramente el mundo del trabajo y contribuyan a dar una
          primera oportunidad a los jóvenes y a aportarles las capacidades que necesitan
          a lo largo de su vida. Para ello, la unión debe definir sus prioridades para
          afrontar el reto demográfico al que se enfrenta.

                -Mejorar la capacidad de adaptación de los trabajadores y empresas y
          aumentar la flexibilidad de los mercados laborales, a lo que sin duda
          contribuirán las Directrices de empleo

                 -Invertir aún más en capital humano mejorando la educación y la
          formación profesional, para lo cual es necesario centrar las prioridades a
          escala europea y nacional en educación, formación profesional y formación
          permanente para la obtención de un nuevo empleo. Se propone la adopción a
          nivel comunitario de un Programa para la educación y la formación
          permanente119 y un marco de cualificaciones y reconocimiento de las mismas120
          que proporcione una mano de obra más móvil y flexible. Con esta finalidad se
          redefine la próxima generación de Fondos estructurales, haciendo hincapié en
          la ayuda que pueden aportar al crecimiento y la creación de empleo a nivel
          local.

118
  ―Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la estrategia de Lisboa.
Comunicación al Consejo Europeo de Primavera‖. Cit págs. 9 a 11.
119
   Vid Educación y Formación 2010. Urgen las reformas para coronar con éxito la estrategia de Lisboa
(Proyecto de Informe intermedio conjunto sobre la ejecución del programa de trabajo detallado relativo
al seguimiento de los objetivos de los sistemas de educción y formación en Europa). Bruselas,
11.11.2003 [COM (2003) 685 final] El Programa se creó en 2006 Vid. Programa de acción en el ámbito
del aprendizaje permanente. Decisión nº 1720/2006/CE, del Parlamento y del Consejo, de 15 de
noviembre de 2006, DOUE L 327/45, de 24.11.2006. Vid también Espacio Europeo del aprendizaje
permanente. Comunicación de la Comisión de 21 de noviembre de 2001 [ COM (2001) 678 final)


120
    Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al
reconocimiento de cualificaciones profesionales, por la que quedan derogadas las Directivas 77/452/CEE,
77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE,
85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE, 89/48/CEE, 92/51/CEE, 93/16/CEE y 1999/42/CE. DOUE nº L
255/22, de 30.9.2005




                                                                                                    39
3.-Mejorar la Gobernanza de la Estrategia de Lisboa.


                    La Comisión, con la finalidad de impulsar una amplia dinámica
              democrática en la Unión, en el Libro Blanco de la Gobernanza121 se propuso en
              2001 iniciar el proceso de elaboración de las políticas de la UE para de asociar
              el mayor número de personas y organizaciones en su formulación y aplicación,
              consiguiendo una mayor responsabilización de todos los participantes. El MAC,
              en cuanto participa de la naturaleza, finalidad y principios que caracterizan a la
              gobernanza comunitaria – apertura, participación, responsabilidad, eficacia,
              coherencia- implica un nuevo sistema en el marco de la Unión Europea, que se
              caracteriza como una nueva forma de resolver los problemas122 que, como se ha
              dicho en páginas anteriores, emerge con renovado vigor en la estrategia por el
              empleo desarrollada en el proceso de Lisboa123.

                    Durante los cinco años de su vigencia, el Método ha tenido una acogida
              unánime e incluso entusiasta por parte de los estados miembros y de las
              instituciones europeas; sin embargo, ha suscitado serios interrogantes desde el
              punto de vista teórico sobre su naturaleza, su localización precisa y, desde el
              punto de vista práctico, no pocas dificultades en lo relativo a sus efectos en la
              estructura global del proceso de construcción europea124.

                     Pues bien, el relanzamiento de dicha estrategia pasa, en opinión de la
              Comisión, por ―mejorar de manera radical la gobernanza de la estrategia de
              Lisboa con el fin de hacerla más eficaz y más comprensible‖, porque ―se han
              mezclado las responsabilidades de la Unión y sus Estados miembros y existen
              demasiados procedimientos burocráticos de comunicación de la información
              que se solapan, así como una insuficiente asunción de la dimensión política‖,
              que ralentizan el proceso. Por tanto, se propone, de un lado, una coordinación
              que simplifique el número de informes y su presentación y, de otro, que los
              programas relacionados con la estrategia de Lisboa se presenten en un formato
              que reúna los tres procesos de coordinación: políticas del mercado de empleo
              (proceso de Luxemburgo), reformas microeconómicas y estructurales (proceso
              de Cardiff ) y medidas macroeconómicas y presupuestarias (proceso de
              Colonia). Asimismo, se presentará un único informe sobre el estado actual de la
              estrategia a nivel de la Unión y a nivel nacional, para que el proceso no se vea
              entorpecido por los múltiples informes sectoriales que forman parte del ciclo

121
   ―La gobernanza europea - Un libro blanco,‖ Comunicación de la Comisión al Consejo, de 25 de julio
de 2001. [COM (2001) 428 final], DOUE C 287, de 12.10.2001.
122
      CABEZA PEREIRO,J: , Estrategia Europea, Estado autonómica y política de empleo, cit pág. 37.
123
      Vid supra apartados III.1 y III.3.
124
   Sobre esta problemática, TERRADILLOS ORMAECHEA, E: ―Validez y límites del Método abierto
de coordinación en la práctica de empleo comunitaria‖, cit,; CABEZA PEREIRO, J: ―Estrategia Europea,
Estado Autonómico y Política de Empleo‖, cit. págs 36 a 48. PEREZ MENAYO, V: ―El método abierto
de coordinación en la UE.¿Una fórmula institucional de evaluación?, cit. ROBLES CARRILLO, M: ―El
método abierto de coordinación: una técnica original de acción europea‖, cit.



                                                                                                     40
           anual125.



III.3.2.- Las Directrices integradas para el crecimiento y el empleo ( 2005-2008-
2010).


      Las directrices para las políticas de empleo se dictaron                   en julio de 2005126 y,
conforme a las previsiones de la Decisión del Consejo, se actualizaron el año pasado,
con vigencia        hasta fin de 2010127. En la actualización no se producen cambios
sustanciales respecto de las establecidas para la etapa precedente (2005-2008), tan sólo
se producen algunos retoques, optándose claramente por reforzar los mecanismos ya
existentes y profundizar en el desarrollo de las políticas iniciadas desde la aprobación de
la estrategia de Lisboa, renovada en 2005. Por tanto, las Directrices entonces dictadas
siguen siendo válidas y los estados miembros deben seguir ejecutándolas y
desarrollándolas128 y la Comisión y los Estados deben proseguir con la EEE a la que
corresponde ―el papel principal en la realización de los objetivos en cuanto al empleo y
el mercado laboral‖.


      La Comunicación de la Comisión al Consejo en que se contienen las Directrices129


125
  ―Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la estrategia de Lisboa.
Comunicación al Consejo Europeo de Primavera‖, cit págs. 11 y 12.
126
   Decisión del Consejo de 12 de julio de 2005, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los
Estados miembros (2005/600/CE ).DOUE L 205/21, 6.8.2005. Considerando (6)‖Las Directrices para el
empleo deben ser objeto de una revisión exhaustiva sólo cada tres años, debiendo limitarse estrictamente su
actualización durante los años intermedios hasta 2008‖ Sobre las directrices, Vid también, Dictamen del
Comité Económico y Social Europeo, sobre la ―Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices
para las políticas de empleo de los estados miembros(en virtud del artículo 128 del Tratado CE)‖ COM
(2007) 803 final/2 (Parte V)-2007/3300 (CNS) (2008/C 162/24 DOUE C 162/92, 25.6.2008.
127
    Decisión del Consejo de 15 de julio de 2008, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de
los Estados miembros (2008/618/CE ).DOUE L 198/47, 26.7.2008. Considerando (4) ―Las orientaciones
para las políticas de empleo serán válidas durante tres años; durante los años intermedios hasta el fin de
2010 su actualización deberá limitarse estrictamente‖.
128
   En el Anexo se señala expresamente: ―Los objetivos y referencias que se establecieron en el ámbito de
la UE en el marco de la Estrategia Europea de Empleo en el contexto de las Orientaciones de 2003 deben
seguir siendo observadas con indicadores u marcadores. Asimismo se anima a los Estados miembros a
definir sus propios compromisos y objetivos que deben ser tenidos en cuenta, junto con las
recomendaciones específicas para cada país, aprobadas en el plano de la UE.
129
     Directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2008-2010), Comunicación de la
Comunicación al Consejo Europeo que incluye una Recomendación a la Comisión, relativa a las
orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad (en
virtud del artículo 99 del Tratado CE) y una propuesta de decisión del consejo relativa a las Directrices


                                                                                                         41
reúne en un texto único las orientaciones generales de política económica (Parte I,
Recomendación de la Comisión) y las Directrices de empleo (Parte II, Decisión del
consejo ), precedidas ambas partes de una exposición de motivos en el texto actualizado.
En él, la Comisión se complace por el esfuerzo realizado por los estados miembros al
poner en práctica la ―nueva gobernanza‖ y declara pertinentes las directrices integradas
que ―están cumpliendo su papel y no requieren una revisión‖, pese a lo cual, puesto que
―aún queda mucho por preparar a la UE y a sus Estados miembros                               de cara a la
globalización y la consolidación de los fundamentos de su éxito económico a largo y
medio plazo‖, la UE ―debe adaptar mejor sus políticas e instrumentos existentes, pero
debe también basarse en nuevas políticas, apoyándose en                        el ―Fondo Europeo de
                                       130
adaptación a la Globalización‖               para responder mejor a los legítimos intereses de las
personas afectadas desfavorablemente por los cambios de los modelos comerciales y por
el cambio del modelo económico y social‖.


      En relación con las Directrices de empleo, ( Directrices integradas núms 17 a 24),
las políticas de los estados miembros deben aplicar políticas conducentes al ―pleno
empleo, la mejora de la calidad y productividad del trabajo y el refuerzo de la cohesión
social y territorial‖. Las políticas deben ayudar a la Unión Europea a lograr, en
promedio, una tasa general de empleo del 70%, una tasa de empleo femenino no inferior
al 60% y una tasa de empleo del 50% para los trabajadores de edad avanzada (55 a 64
años), así como a reducir el            desempleo y la inactividad, estudiando la fijación de
objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo (Directriz 17). Estos objetivos, a la
vista del diagnóstico efectuado por la propia Comisión sobre ―el estado de la economía de
la UE‖131, del Informe ―El empleo en Europa 2006‖132, o el informe conjunto sobre el

para las políticas de empleo de los Estados miembros (en virtud del artº 128 del Tratado CE). Bruselas,
11.12.2007 [COM(2007) 803 final]. Parte V; 2007/0813 (CNS).
130
   Vid Regalmento (CE) nº 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de
2006, por el que se crea el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización [DOUE L 406, de
30.12.2006].
131
     ―Sin embargo, la reciente agitación financiera y la ralentización de la economía de EEUU han
aumentado sustancialmente los riesgos de deterioro y las perspectivas para 2008-2009 indican una
desaceleración del crecimiento… A pesar de los avances favorables de los últimos años, las recientes
turbulencias internacionales exigen una intervención para aumentar la resistencia de la economía y para
utilizar las posibilidades actuales con vistas a mejorar tanto la utilización como la productividad de la mano
de obra. En algunos países la reforma parece estar frenándose. El nivel de empleo de la UE sigue siendo
bajo en relación con nuestros competidores. Por otra parte, el índice de desempleo, especialmente a largo
plazo y entre los jóvenes sigue siendo excesivamente alto…Una mirada hacia delante pone de manifiesto
que el impacto económico y presupuestario del envejecimiento de la población se está acercando


                                                                                                         42
empleo 2006-2007133 y cuantos documentos se han examinado, que ponen de manifiesto
el grado de cumplimiento de las directrices anteriores, adolecen                        de un cierto
voluntarismo o, cuando menos, parecen poco realistas a tan corto plazo.


         Por lo demás, si bien se autoriza a los Estados miembros para proceder a su
actualización cuando sea ―estrictamente‖ necesario, las Directrices integradas                    serán
obligatoriamente tomadas en consideración por los Estados, no sólo a la hora de elaborar
sus políticas de empleo, sino también para ejecutar la financiación programada. Las
―ideas fuerza‖ en torno a las que se agrupan siguen siendo, según el Consejo, posibilitar
el acceso y mantenimiento en el mercado de trabajo de un número cada vez mayor de
personas, conjugando                el incremento de la oferta de la mano de obra con la
modernización de los regímenes de protección social; mejorar la adaptabilidad de los
trabajadores y de las empresas y reforzar la inversión en capital humano, mejorando la
educación y la formación profesional.


         Tal vez la diferencia más relevante respecto a las Directrices anteriores es que, tanto
en lo relativo         al incremento del empleo, como en el acceso de más personas a él, así
como en relación con la mayor y mejor calidad de los puestos de trabajo, las Directrices
18,19 y 20 incorporan una referencia expresa y explícita a planteamientos de
―flexiguridad‖, que abocan              la necesidad de conjugar ―flexibilidad‖ y ―seguridad‖,
combinando de forma simultánea la ―flexibilidad de las condiciones de trabajo y la
seguridad en el empleo, así como la seguridad social‖, porque las políticas de
flexiguridad comprenden ―la flexibilidad de los mercados laborales, de la organización
del trabajo y las relaciones laborales, la conciliación de la vida profesional y privada, la
seguridad del empleo y la protección social‖ 134



rápidamente, conforme en muchos países se van acercando a la jubilación las grandes masas procedentes de
la explosión demográfica. Ello hace imperativo reducir la deuda pública a un ritmo acelerado y modernizar
los sistemas de pensiones y atención sanitaria. Un nuevo desafío es estriba también en mejorar la la
capacidad del sistema financiero para responder a los choques de 2007…‖ Directrices integradas para el
crecimiento y el empleo (2008-2010), págs. 5 y 6.
132
   Employment in europe 2006. European Commision. Directorate for Employment, Social Affairs and
Equal Opportunities. Unit D.1. Manuscript in October 2006.
133
   Informe conjunto sobre el empleo 2006-2007, Bruselas, 23 de febrero de 2007.(OR.en) 6706/07 SOC
74 ECOFIN 89 EDUC 39.
134
      Vid, Infra apartado III.3.3


                                                                                                    43
III.3.2.1.-Atraer a más personas que se incorporen al mercado de trabajo y
modernizar los sistemas de protección social .


      El Consejo entiende que           elevar los niveles de empleo constituye la manera más
eficaz de generar crecimiento económico y promover economías que favorecen la
integración social, garantizando al mismo tiempo que quienes no puedan trabajar cuenten
con una red de seguridad. Para conseguirlo, habida cuenta                       de las previsiones de
disminución de la población laboral en edad de trabajar, propone, en primer lugar, un
nuevo enfoque del trabajo basado en el ciclo de vida y los sistemas de protección social
para garantizar su adecuación, su viabilidad financiera y su capacidad de adaptación ante
la evolución de las necesidades sociales. Con este cometido,                        adopta un enfoque
intergeneracional135 en que se renueve el esfuerzo para elevar los niveles de empleo de
los trabajadores de edad avanzada y de los trabajadores más jóvenes, reduciendo el paro
juvenil (cuya media es del doble de la tasa de desempleo global), tal como exige el
―Pacto Europeo para la juventud‖136 y la integración activa de los más excluidos del
mercado laboral y de los más vulnerables137, principalmente las mujeres, adoptando
medidas enérgicas para aumentar la participación femenina y reducir los desequilibrios
entre hombres y mujeres en el empleo, el desempleo y el salario138.

135
   Libro Verde ―Frente a los cambios demográficos, una nueva solidaridad‖ Comunicación de la
Comisión [ COM (2005) 94 final]. Vid también MONEREO PEREZ, J.L.: ―Ciclos vitales y Seguridad
Social: trabajo y exclusión social en una realidad cambiante‖, RMTI, nº 74, 2008, págs 49-134
136
    Responder a las expectativas de los jóvenes en Europa. Aplicación del Pacto europeo para la
juventud y promoción de la ciudadanía activa.Comunicación de la comisión de 30 de mayo de 2005
[COM (2005) 206 final] . Vid también, ―Étude thematique sur les mesures politiques en faveur de la
jeunesse défavorisée. Programme d´action communautaire de lutte cotre l´exclusuon sociale‖.
Communautés europeennes. Bruxelles. Office des Publications. 2006; ―Fomentar la plena participación
de los jóvenes en la educación, el empleo y la sociedad‖. Comunicación de la Comisión al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las regiones [COM (2007)
498 final]
137
   FERRER LLORET, J- SANZ CABALLERO, S:. Protección de personas y grupos vulnerables :
especial referencia al derecho internacional y europeo. Valencia : Tirant lo Blanch, 2008. MARIÑO
MENENDEZ, F. M. y FERNANDEZ LIESA,C: La protección de las personas y grupos vulnerables en
el derecho europeo. Madrid : MTAS Subdirección General de Publicaciones, D.L. 2001,

138
    Vid. El Plan de trabajo adoptado en 2006 presenta los compromisos a favor de la igualdad entre
hombres y mujeres para el periodo 2006-2010 [COM (2006) 92 final] y también en marzo de 2006 se
presenta el ―Pacto Europeo por la igualdad‖, Consejo de 23 y 24 de marzo de 2006. Un seguimiento de
las acciones realizadas el marco de la estrategia de Lisboa, en ― Feuille de route pour l´égalité entre les
femmes et les hommes 2006-2010. Programe de travail: realisation 2006 et previsions 2007‖ . Document
de travail des Services de la Commision, Bruselles, 23.04.2007. [COM (2006) 92 final]; ―Feuille de route
pour l´égalité entre les femmes et les hommes 2006-2010. Programe de travail: realisation 2007 et
previsions 2008‖ . Document de travail des Services de la Commision, Bruselles, 12.03.2008. [COM


                                                                                                       44
       Para fomentar este nuevo enfoque, es necesario propiciar una mejor conciliación de
la vida familiar y profesional, así como un suministro de servicios accesibles y asequibles
de asistencia infantil139, la atención a las familias monoparentales140, de las familias con
muchos hijos y el cuidado de otras personas dependientes141.


      Por otra parte, para prolongar la vida laboral, se propone elevar la edad media de
salida efectiva del mercado de trabajo (59, 9 años) que deberá aumentarse en cinco años a
nivel de la UE para 2010 a la par que los estados decreten medidas para la protección
sanitaria , la prevención y la promoción de modos de vida sanos con el objetivo de
reducir las enfermedades, aumentar la productividad laboral y prolongar la vida laboral ,
esto es, apoyar el envejecimiento activo142, incluidas unas condiciones laborales


(2006) 92 final]; Informe intermedio sobre la situación en que se halla el Plan de trabajo para la igualdad
entre las mujeres y los hombres (2006-2010). Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento
Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Bruselas, 26.11.2008.
139
   Como objetivo se fija garantizar la cobertura, como mínimo al 90% de los niños entre 3 años de edad y
la edad escolar obligatoria y como mínimo el 33% de los niños menores de 3 años de edad antes del 2010.
140
   Vid Etude sur la pauvreté et l´exclusion sociale des famillas monoparentales. Commission
Européenne. Direction générale de l´emploi, des affaires sociales et de légalité des chances. Unité E2.
Manuscrit Fevrier 2007.
141
    En particular, en relación con los discapacitados, Vid, ―Igualdad de oportunidades para las personas
con discapacidad: Un plan de acción europeo 2004-2010‖ Comunicación de la Comisión , de 30 de
octubre de 2003 [COM (2003) 650 final]. También, ―Hacia un instrumento jurídicamente vinculante de
las Naciones Unidas para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con
discapacidad‖. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 24 de enero de
2003[COM (2003) 16 final]. En general, Comunicación de la Comisión, de 5 de diciembre de 2001,
titulada «El futuro de la asistencia sanitaria y de la atención a las personas mayores: garantizar la
accesibilidad, la calidad y la sostenibilidad financiera» [COM (2001) 723 final ].


142
   Vid FERNANDEZ, A: Envejecimiento activo y mercado laboral, Intervención Mesa Redonda CES,
Madrid, 25 de octubre de 2007. MARCO MARCO, C: El envejecimiento Activo, Ponencia al IV
Congreso Nacional ONG Mayores. ―El envejecimiento activo es, necesariamente, un bien para las
personas y para la sociedad. Se puede promocionar a lo largo del ciclo vital y durante el proceso del
envejecimiento. Existen múltiples investigaciones que atestiguan que se puede promocionar la salud y
todos los temas que se tratan en esta Ponencia, evitando, en cierta medida, ciertos tipos de discapacidad y
un número importante de enfermedades. Promocionarlo es altamente rentable no solo a nivel personal,
sino para los poderes públicos y para toda la sociedad. Es importante convencer a los gobiernos de las
naciones, de que las Personas Mayores han pasado de ser ―clases pasivas‖, al concepto más prístino y
genuino de ―clase activa‖‖, en http://www.ceoma.org/vicongreso/ponencias. AAVV: Envejecimiento
activo: de los hechos a la acción‖ http://www.who.int/hpr/ageing. REGALADO, P. J: ―Envejecimiento
activo: Un marco político‖. Organización mundial de la Salud. Grupo orgánico de Enfermedades no
tranmisibles y promoción de la salud. Envejecimiento activo y ciclo vital. Rev. Esp.Geriatr.Gerontol.
2003



                                                                                                       45
apropiadas, un mejor estado de salud(en el trabajo) y unos incentivos adecuados para
trabajar y desalentar la jubilación anticipada. Todo ello acompañado de unos sistemas
modernos de protección social, incluidas las pensiones y la atención sanitaria,
garantizando su adecuación social, su sostenibilidad financiera y su adaptación a las
necesidades cambiantes143, a fin de apoyar la participación y el mayor mantenimiento en
el empleo y unas vidas laborales más sanas.144


      Ahora bien, no basta con incorporar más personas al mercado de trabajo. Es
necesario que los mercados laborales favorezcan la integración de estas , potencien el
atractivo del trabajo y hagan que trabajar resulte rentable para los solicitantes de
empleo, incluidas las personas desfavorecida e inactivas, mediante medidas activas y
preventivas, que adopten la forma de formación, reciclaje, prácticas laborales, puestos
de trabajo       u otras medidas destinadas a favorecer su integración profesional ,
combinadas con una ayuda permanente a la búsqueda de empleo, como la definición
temprana de las necesidades, la ayuda en la búsqueda de empleo, ofreciendo a cada
persona una nueva oportunidad en un periodo razonable de tiempo145, la orientación y
formación en el marco de planes de acción específicos146, la prestación de los servicios
sociales necesarios para favorecer la integración en el mercado laboral de las personas


143
    Modernizar la protección social para el desarrollo de una asistencia sanitaria y una asistencia de
larga duración de calidad, accesibles y duraderas: apoyo a las estrategias nacionales a través del
―método abierto de coordinación‖ Comunicación de la Comisión de 20 de abril de 2004 [ COM (2004)
final].Apoyo a las estrategias nacionales para garantizar pensiones seguras y viables mediante un
planteamiento integrado. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones [COM (2001) 362 final]. También, ―La
evolución de la protección social a largo plazo: Pensiones seguras y viables‖, Comunicación de la
Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social. [COM (2000) 622 final];
―El futuro de la asistencia sanitaria y de la atención a las personas mayores: garantizar la accesibilidad,
la calidad y la sostenibilidad financiera‖. Comunicación de la Comisión, de 5 de diciembre de 2001.
[COM (2001) 723 final].
144
   Directriz 18 en relación con la Directriz nº 2 ―salvaguardar la continuidad económica y financiera como
base para un incremento del empleo‖


145
   En el caso de los jóvenes se estima que este periodo deberá ser breve , como máximo de 4 meses para
2010; para los adultos como máximo de 12 meses. También deberán ejecutarse políticas cuyo objetivo
sea ofrecer medidas activas del mercado laboral a los desempleados de larga duración, tomando como
objetivo una tasa de participación del 25% en 2010.
146
    Vid, por todos, Decisión nº 12/98/2008 (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de
diciembre de 2008, por la que se establece el ―Programa de Acción Erasmu –Mundus 2009-2013 para la
mejora de la calidad de la enseñanza superior y la promoción del entendimiento intercultural, mediante
la cooperación con terceros países‖. DOUE nº L 340/83, de 19.12.2008.



                                                                                                       46
desfavorecidas, la contribución a la cohesión social y territorial y la erradicación de la
pobreza147. Pero todo ello, no es posible, en opinión del Consejo, sin un estudio
continuo de los incentivos y los factores de desincentivación de los sistemas fiscales y de
indemnización, incluidas           la gestión y condicionalidad de las prestaciones y una
reducción significativa de los elevados tipos impositivos, especialmente para los que
tengan un nivel bajo de ingresos garantizando al mismo tiempo niveles adecuados de
protección social148. Es especialmente importante luchar contra la discriminación y,
favorecer el acceso al empleo de las personas con discapacidad y propiciar la integración
de los inmigrantes y las minorías149. Además, a la inclusión de las personas
desfavorecidas puede contribuir el desarrollo de los servicios y la economía social, así
como         el desarrollo de nuevas fuentes de empleo en respuesta a las necesidades
colectivas, en los servicios para los particulares y la actividad empresarial,
especialmente a nivel local150.


         Para que un mayor número de personas puedan encontrar un empleo mejor, es
necesario también mejorar la adecuación a las necesidades del mercado laboral
mediante el fortalecimiento de las infraestructuras de éste a escala nacional y de la UE,



147
    Vid. MONEREO PEREZ, J.L.: ―Pobreza trabajo y exclusión social en la larga duracion: una reflexión
crítica a partir de Henry George.‖ D.L. nº 83, 2008, págs 11 a 109.
148
    Vid ―Criterios comunes relativos a los recursos y preparaciones suficientes en los sistemas de
protección social‖ Recomendación 92/441/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992. DOUE L 245, de
26.8. 1992. también ―Criterios comunes relativos a los recursos y prestaciones suficientes en los sistemas
de protección social‖ [COM(98) 774 final]
149
    Vid. ―Un nuevo marco para la coordinación abierta de las políticas de protección social y de
inclusión en la Unión europea‖. Comunicación de la Comisión, de 22 de diciembre de 2005. [COM
(2005) 706]; ―Estrategia marco contra la discriminación y por la igualdad de oportunidades para
todos‖. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones. [COM (2005) 224 final y ―Año Europeo de la igualdad de
oportunidades para todos (2007)-Hacia una sociedad más justa‖. Propuesta de Decisión del Parlamento
Europeo y del Consejo, [COM (2005) 225 final, ambos en Dictamen del Comité de las Regiones, de 16 de
noviembre de 2005, Bruselas, 6 de diciembre de 2005. ECOS-053. También MONEREO PEREZ, J.L:
―Pobreza, trabajo y exclusión social en la larga duracion : una reflexión crítica a partir de Henry George.‖
cit págs 11 y sgts. MALGESINI, G-GONZALEZ; N (Coord. FRESNO,JM ): ―Estrategia Europea de
inclusión social. Cumbre de Lisboa. .Cuaderno Europeo 2. Fundación Luis Vives. 2005. En particular,
sobre las minorías étnicas, Ethnic Minorities in the Labour Market. An Urgent Call for Better Social
Inclusion. Brussels December 2007. Sobre los discapacitados, ―La situation des personnes handicapées
dans l´Union européenne: plan d´áction européen 2008-2009‖. Communication de la Commision au
Conseil, au Parlament Européen, au Comité Économique et social Européen et au Comité des Regions.
Bruxelles, 26.11.2007 [COM (2007) final]
150
      Directriz 19.



                                                                                                        47
particularmente a través de la red EURES151, para prever mejor y corregir los posibles
desajustes. Esta mejora pasa por la modernización y consolidación de las instituciones
del mercado laboral, especialmente los servicios de empleo152, para garantizar una
mayor transparencia de las oportunidades de empleo y de formación a nivel nacional y
europea. Es preciso garantizar plenamente la movilidad de los trabajadores de la UE,
eliminando los obstáculos a la movilidad en los estados miembros y toda Europa 153, en



151
    EURES pretende crear un mercado de trabajo europeo accesible a todos mediante el intercambio
transnacional, interregional y transfronterizo de ofertas y demandas de empleo, así como el intercambio
de información sobre las condiciones de vida y la obtención de cualificaciones. Fue creada mediante la
Decisión (CEE) nº 569/93 y en 2003 ha sido reformada, para potenciarla y consolidarla como instrumento
fundamental de empleo mediante la conexión en red de los servicios de empleo en Suiza y el Espacio
económico europeo (EEE), que incluye los 27 miembros de la Unión Europea, junto con Noruega, Irlanda
y Liechtenstein. Los miembros y socios de EURES son los servicios nacionales y locales de empleo; los
servicios de empleo competentes para las regiones transfronterizas, los otros servicios de empleo
especializados puestos en conocimiento de la Comisión y las organizaciones sindicales y patronales
designadas por sus miembros. La carta de EURES describe en detalle el funcionamiento de la red a los
miembros y a los socios, que se comprometieron a integrar sus bases de datos de ofertas de empleo el la
red, como muy tarde el 1 de enero de 2005. Vid. Decisión 2003/8/CE, de 23 de diciembre de 2002, por la
que se aplica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo por lo que se refiere a la puesta en relación y
la compensación de las ofertas y demandas de empleo. DOUE nº L11, de 10 de enero de 2003. Mas
recientemente el Informe ―Hacia un único mercado de trabajo europeo: la contribución de eures‖ pone
de relieve cómo la Estrategia Europea de empleo ha hecho que de la movilidad geográfica una prioridad
política y cómo paralelamente , el periodo 2004-2005 ha estado marcado por la llegada de los servicios
públicos de empleo (SPE) de los nuevos estados miembros. Su incorporación ha sido paulatina y se ha
beneficiado de un hermanamiento entre los SPE de los antiguos estados miembros y de los nuevos. Una
primera evaluación general ha puesto de manifiesto que la creación de la estructura EUURES ha tenido
un buen comienzo y que todos los SPE de los nuevos estados miembros disponen de programas de de
información activos. Además de la ampliación el Informe examina los resultados obtenidos en lo relativo
a las Directrices establecidas por la Oficina EURES (EURESco) para el periodo 2007-2007. Vid ―Hacia
un único mercado de trabajo europeo: la contribución de eures‖ Comunicación de de la Comisión de
16 de marzo de 2007. Informe presentado por la Comisión con arreglo al artículo 19, apartado 3, del
Reglamento (CEE) nº 1612/68.[COM (2007)116].
152
   Vid. ―Approaches of Public Employment Services (PES)‖. Draft report from seminar in Budapest 22-
24 March 2006. Brussels, May 2006. European Commision. Directorate General Employment. Social;
―Affaires and Equal Opportunities‖. Unit EMPL.D.3. Employment Sercives, Mobility. También, ―La
contribution des Services Publics d´Emploi a la flexicurité‖. Reseau des Chefs de Sevices Publics
D´empoi. Avis Commun adopté lors de la 23ème reunion des Chefs de Services Publics d´Empli
Européennes, à Nice, le 11 Décembre 2008.
153
   Vid ―Requisitos mínimos para reforzar la movilidad de los trabajadores mediante mejora de la
consolidación y preservación de los derechos de pensión‖. Propuesta modificada de Directiva del
Parlamento Europeo y del Consejo. Bruselas 9.10. 2007 [COM (2007) 603 final]. También, ―Movilidad
de los trabajadores: facilitar la adquisición y la preservación de los derechos de pensión
complementaria‖ Esta propuesta ―tiene por objeto reducir los obstáculos a la libre circulación entre
estados miembros y a la movilidad profesional dentro de un estado miembro optimizando las condiciones
de adquisición y la preservación de los derechos de pensión complementaria‖ Implementación del
Programa comunitario de Lisboa: propuesta Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo , relativa a
la portabilidad de los derechos de pensión complementaria.[COM (2005) 507 final]. Las capacidades y
la movilidad. Resolución del Consejo de 3 de junio de 2002. DOUE C 162 de 6.7.2002. Plan de acción
de la Comisión sobre las capacidades y la movilidad. Comunicación de la Comisión al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 13 de febrero de
2002. [ COM (2002) 72 final]. 2006 fue declarado en la Unión como el año de europeo de la movilidad de


                                                                                                     48
el marco de los Tratados, para lo cual es imprescindible una mejor previsión de las
necesidades de cualificación, los déficits y los estrangulamientos del mercado laboral, así
como una adecuada gestión de de la migración económica154.




III.3.2.2.-Mejorar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas.


         La UE necesita mejorar su capacidad de anticiparse al cambio económico y social
y ello requiere costes de mano de obra que favorezcan el empleo, formas modernas de
organización del trabajo y mercados laborales que aporten más flexibilidad, combinada
con la seguridad en el empleo; lo que, según el Consejo, contribuirá a impedir la
segmentación de los mercados laborales y a reducir el trabajo no declarado.


         Para conseguirlo, considera necesario un planteamiento integrado de la flexiguridad
que incluya disposiciones contractuales, formación permanente, una política activa del
mercado laboral y sistemas de seguridad social155. Por ello el Consejo plantea ―promover
la flexibilidad combinada con la seguridad del empleo y reducir la segmentación del
mercado laboral teniendo en cuenta la función de los interlocutores sociales‖, a través
de la ―adaptación de la legislación relativa al empleo‖, revisando en caso necesario las
diversas disposiciones relativas al tiempo de trabajo156 y la consideración de la


los trabajadores. Vid ―El año de la movilidad de los trabajadores arranca con un millón de puestos de
trabajo en línea‖. Bruselas, 20 de febreo de 2006. IP/06/186.
154
      Directriz 20.
155
      Vid Directrices 18, 19 y 23.
156
   Vid. Directiva 93/104/CE del Consejo de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos
de la distribución del tiempo de trabajo DOCE nº L 307 13.12.1993.; modificada por la Directiva
2000/34/CE, de 22 de junio de 2000, del Parlamento al Consejo DOCE nº L 195/41, 1.8.2000. También
Directiva 2003/88/CE del parlamento Europeo al Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a
determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo. Mas recientemente, sobre la modificación
de ésta última, que finalmente no se llevó a cabo, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo,
con arreglo al artículo 251, apartado 2, párrafo segundo, del Tratado CE, en relación con la posición
común aprobada por el Consejo con vistas a la adopción de una propuesta de Directiva del Parlamento
Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/88 relativa a determinados aspectos de
la ordenación del tiempo de trabajo. Bruselas, 18.9.2008 [COM (2008) 568 final]. Posición Común
(CE), nº 23/2008, aprobada por el Consejo…por la que se modifica la Directiva 2003/88CE relativa a
determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo. DOUE C254, 7.10.2008, También,
Directiva 93/104/CE del Consejo de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la
distribución del tiempo de trabajo DOCE nº L 307 13.12.1993.; modificada por la Directiva 2000/34/CE,
de 22 de junio de 2000, del Parlamento al Consejo DOCE nº L 195/41, 1.8.2000.



                                                                                                   49
problemática que plantea el ―trabajo no declarado‖157


      Al mismo tiempo, se recomienda ―mejorar la anticipación y gestión positiva de los
cambios, incluidas las restructuraciones económicas158, en particular los cambios
vinculados a la apertura de los mercados, con el fin de minimizar sus costes sociales y
facilitar la adaptación‖ y la ―promoción y difusión de formas innovadoras y adaptables
de organización del trabajo, con objeto de mejorar… la salud y seguridad en el
trabajo‖159.
      Con una economía tan rápidamente cambiante, es preciso, además, suministrar a
los trabajadores oportunidades de formación continua para poder hacer frente a las
nuevas formas de trabajar y a los cambios de situación laboral, que conllevan el riesgo de
tener que enfrentarse a pérdidas temporales de ingresos, facilitando las ―transiciones en
materia de categoría profesional, incluidas la formación, la actividad profesional
autónoma, la creación de empresas y la movilidad geográfica‖160 .


157
   Intensificar la lucha contra el trabajo no declarado. Comunicación de la Comisión al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 24 de octubre de
2007 [COM (2007) 628 final].Trabajo no declarado. Comunicación de la comisión de 7 de abril de 1998
[COM (98) 219 final].
158
    ―Restructuraciones y empleo: anticipar y acompañar las restructuraciones para desarrollar el
empleo; el papel de la unión Europea‖. Comunicación de la Comisión, de 31 de marzo de 2005. [COM
(2005) 120 final]. También, ―Restructuraciones y empleo: anticipar y acompañar las
restructuracionespara desarrollar el empleo; el papel de la unión Europea‖. Dictamen del Comité de las
Regiones, de 16 de noviembre de 2005 [COM (2005) 120 final]. No obstante, el planteamiento no es
nuevo, Vid, con anterioridad,Vid. PALOMEQUE LOPEZ ,M.C: ―las modificaciones estructurales del
mercado de trabajo en el debate sobre la convergencia europea‖. Revista de economía y sociología del
trabajo, nº 17, 1992.


159
    ―Mejorar la calidad y la productividad en el trabajo (2007-2012)‖. Comunicación de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 21 de
febrero de 2007. [COM (2007) 62 final] Los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales
tienen un coste muy elevado tanto humano como económico. En esta estrategia la Comisión propone
reducir en un 25% el índice de siniestralidad hasta el 2012. Para el periodo anterior, ―Estrategia
comunitaria de salud y seguridad en el trabajo (2002-2006) [COM (2002) 188]. También, extrayendo
conclusiones sobre la aplicación de la legislación europea en materia de salud y seguridad y sus efectos en
la economía y la salud, ―Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación práctica de las
disposiciones de la Directiva nº 89/391 sobre salud y seguridad en el trabajo (directiva marco) y de las
Directivas 89/654 (lugares de trabajo), 89/655 (equipos de trabajo), 89/656 (equipos de protección
individual), 90/269 (manipulación manual de cargas) y 90/270 (equipos que incluyen pantallas de
visualización)‖ [COM (2004) 62 ].



160
  Directriz 21, en relación con la Directriz integrada ―Promover una mayor coherencia entre las políticas
macroeconómicas, estructurales y se empleo‖ (nº 5).



                                                                                                       50
      Con la finalidad de optimizar la creación de empleo, mantener la competitividad y
contribuir al marco económico general, el Consejo sugiere a los estados miembros
―garantizar una evolución de los costes laborales y unos mecanismos de fijación de
                                              161
salarios que favorezcan el empleo‖                  y para ello poner en consonancia la evolución
global de los salarios con el crecimiento de la productividad a lo largo del ciclo
económico, así como prestar particular atención al bajo nivel de los salarios en las
profesiones y los sectores en que predominan las mujeres, ―animando a los interlocutores
sociales en sus propios ámbitos de responsabilidad a fijar un marco adecuado para la
negociación salarial que evite las diferencias de retribución entre hombres y mujeres‖,
sin descartar que pudiera resultar necesario disminuir los costes laborales no salariales,
―revisando el impacto en el empleo de los costes laborales no salariales y, en su caso,
ajustando la estructura y su nivel, especialmente para reducir la presión fiscal en los
trabajadores con salarios más bajos‖162.


III.3.2.3.-Aumentar la inversión en capital humano mediante la mejora de la
enseñanza y las cualificaciones.


       El Consejo constata que en Europa son demasiadas las personas que no llegan a
acceder al mercado laboral o permanecer en él debido a la falta de cualificaciones o a la
inadecuación de éstas; por eso, la UE debe invertir más y con mayor eficacia en capital
humano y aprendizaje permanente, en beneficio de los ciudadanos, las empresas la
economía y la sociedad.


      Las economías basadas en el conocimiento y los servicios requieren cualificaciones
distintas de las propias de las industrias tradicionales y exigen una actualización
constante ante los cambios tecnológicos y la innovación. Ante esta realidad se propone a

161
    Vid ―Pacto de estabilidad y crecimiento. Resolución del Consejo Europeo, 17 de junio de 1997 [DO C
236 de 2.8.1997]. El Pacto pretende garantizar la disciplina presupuestaria de los estados miembros con
el fin de evitar la aparición de déficits excesivos. Contribuye sí a la estabilidad monetaria y los estados
miembros coordinan sus políticas a nivel europeo. Su influencia sobre las políticas de empleo en este
punto es fundamental. Vid MORENO ENGUIX, M.R- BENITO LOPEZ,B: ―Influencia del Pacto de
estabilidad y crecimiento en la política de protección social de los países de la Unión Europea‖, IX
Jornada de contabilidad pública (ASEPUC), Logroño, 23 y 24 de 2006.
162
   Directriz 22, en relación con con la directriz integrada ―Garantizar una evolución de los salarios que
contribuya a la estabilidad macroeconómica y el crecimiento‖ (nº4).



                                                                                                            51
los estados, ―aprovechando mejor las posibilidades que ofrecen los Fondos estructurales
y el BEI‖,      ―ampliar y mejorar la inversión en capital humano‖ mediante políticas en
materia de enseñanza y formación que favorezcan la integración‖ y ―medidas que
faciliten considerablemente el acceso a la enseñanza profesional inicial, a la enseñanza
secundaria y a la enseñanza superior‖, incluido el aprendizaje y la formación en espíritu
empresarial163.


       Para mejorar las perspectivas del mercado laboral de los jóvenes se                            cree
conveniente efectuar una ―considerable reducción del número de alumnos que dejan la
escuela prematuramente. Se sugiere la adopción de ―estrategias eficaces de formación
continua abiertas a todos en las escuelas, las empresas, las administraciones públicas y
los hogares‖, ―incluidos unos incentivos y mecanismos apropiados de participación en
los gastos‖ y ―en el lugar de trabajo durante el ciclo de vida‖, especialmente para los
―trabajadores poco cualificados y de edad avanzada‖164.


      Pero, a fin de que la oferta se adecue a la demanda, los sistemas de aprendizaje
permanente deberán ser asequibles, accesibles y capaces de adaptarse a la evolución de
las necesidades; razón por la cual en Consejo insta a los estados europeos a ―adaptar los
sistemas de enseñanza y de formación a las nuevas necesidades en materia de
competencias‖,‖ mejorando los niveles de atractivo, apertura y calidad de la enseñanza
y de la formación‖, ―trazando caminos flexibles de aprendizaje y ampliando las
posibilidades de movilidad para los estudiantes y los alumnos en prácticas‖.


       Las tecnologías de la información y de las comunicaciones pueden ser útiles para
mejorar el acceso al aprendizaje y             para adaptarlo mejor a las necesidades de los
empresarios y de los trabajadores, ―facilitando y diversificando para todos el acceso a la
enseñanza, la formación y el conocimiento mediante la organización del horario de


163
   Directriz 23.Sobre este último aspecto, Vid ORTIZ LALLANA, M.C ―Autoempleo y fomento del
espíritu empresarial en la Unión Europea,” Relaciones Laborales, núms 7/8, abril, 2000.
164
    Directriz 23, en relación con la Directriz integrada ―Aumentar y mejorar la inversión en I+D,
especialmente por parte de las empresas privadas‖ (nº 7). Para mejorar las perspectivas del mercado laboral
de los jóvenes, la UE deberá tener por objetivo un índice medio máximo de un 10% de alumnos que dejan
la escuela prematuramente; al menos el 85% de las personas de 22 años debe haber concluido la enseñanza
secundaria superior. Las políticas deberán también tener por objetivo un índice medio comunitario de
participación en la formación continua del 12,5% de la población adulta en edad laboral.



                                                                                                      52
trabajo, los servicios de apoyo a la familia, la orientación profesional y, si procede,
nuevas formas de reparto de de gastos‖. Será importante, señala el Consejo, hacer uso de
los instrumentos y referencias acordados             para apoyar los sistemas de enseñanza y
formación como establece el Programa de trabajo ―Enseñanza y formación 2010‖165,
respondiendo a las ―nuevas necesidades profesionales, competencias clave y futuros
requisitos de formación con una mejora de la definición y transparencia de las
cualificaciones, su reconocimiento efectivo y la validación del aprendizaje no formal e
informal‖ 166.


III..3.3.-Flexiguridad y Directrices de empleo.


III..3.3. 1- Contenido.


         Tanto en lo relativo al incremento del empleo, como en el acceso de más personas
a él, o en la mayor y mejor calidad de los puestos de trabajo, las Directrices 18,19 y 20
incorporan una referencia explícita a la ―flexiguridad”167 que, como se ha señalado,
constituye la diferencia más palpable respecto de las directrices anteriores, aunque ya
venía poniéndose de relieve            la necesidad de conjugar ―flexibilidad‖ y ―seguridad‖,
combinando de forma simultánea la ―flexibilidad de las condiciones de trabajo y la
seguridad en el empleo, así como la seguridad social‖, porque, como el propio texto

165
   Vid Educación y Formación 2010. Urgen las reformas para coronar con éxito la estrategia de Lisboa
(Proyecto de Informe intermedio conjunto sobre la ejecución del programa de trabajo detallado relativo
al seguimiento de los objetivos de los sistemas de educción y formación en Europa). Bruselas,
11.11.2003[COM (2003) 685 final] El Programa se creó en 2006 Vid. Programa de acción en el ámbito
del aprendizaje permanente. Decisión nº 1720/2006/CE, del Parlamento y del Consejo, de 15 de
noviembre de 2006, DOUE L 327/45, de 24.11.2006. Vid también Espacio Europeo del aprendizaje
permanente. Comunicación de la Comisión de 21 de noviembre de 2001 [ COM (2001) 678 final).
166
      Directriz 24.
167
    Vid. ―Hacia los principios comunes de la flexiguridad: Mas y mejor empleo mediante la flexibilidad y
la seguridad‖ Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación al Parlamento
Europeo, al Consejo, al Comité económico y social europeo y al Comité de las Regiones. [COM (2007)
359 final] DOUE C 211/48, de 19.8.2008. Flexicurity Practices. Compiled by Ton Wilthagen. Rapporteur
of the European Expert Group on Flexicurity, Brussels, 24 May 2007. Dictamen conjunto del Comité de
Empleo y del Comité de Protección Social sobre los principios comunes de flexiguridad (Flexibilidad y
seguridad laborales) Bruselas, 16 de noviembre de 2007 15320 SOC 461, ECOFIN 471; ―Vers des
principes comuns de flexicurité: Des employs plus nombreux et de meilleure qualité en combinant
flexibilicé et sécurité‖. Luxemburgo, Oficina de Publicaciones oficiales de las Comunidades Europeas,
2007; ―Rapport de la Mission pour la Flexicurité‖, Decembre 2008 17047/08; ―Mision for Flexicuity‖.
Presentation of the Five Country Visits. Information note. European Commision. Employment, Social
Affairs and Equal Opportunities DG, Brussels 5 May 2008 (EMPL/D/XPM/DD D (2008) 9668.



                                                                                                     53
indica,       las políticas de flexiguridad comprenden ―la flexibilidad de los mercados
laborales, de la organización del trabajo y las relaciones laborales, la conciliación de la
                                                                                           168
vida profesional y privada, la seguridad del empleo y la protección social‖                      . No
obstante, también la Directriz 21 ―Promover la flexibilidad combinada con la seguridad
del empleo y reducir la segmentación del mercado laboral, teniendo debidamente en
cuenta la función de los interlocutores sociales‖ se refiere a ella. Si bien no la menciona
específicamente, incorpora su contenido en la forma más tradicional: la ―flexibilidad‖
combinada con ―la seguridad‖ en el empleo, haciendo de él, uno de los pilares sobre los
que se asientan las Directrices.


          En este contexto, la flexiguridad, tal como aparece recogida en las Directrices de
empleo, implica cuatro componentes clave que deben tenerse en cuenta: disposiciones
contractuales flexibles y fiables (desde la perspectiva del empleados y del empleado, y de
los que ―están dentro‖ y ―los que están fuera‖), gracias a una legislación laboral,
convenios colectivos y una organización del trabajo modernos; estrategias globales de
aprendizaje permanente a fin de garantizar la adaptabilidad y empleabilidad continuas de
los trabajadores, en particular de los más vulnerables; políticas activas y eficaces del
mercado laboral que ayuden a las personas a afrontar cambios rápidos, reduzcan los
períodos de desempleo y faciliten las transiciones a nuevos puestos de trabajo; y sistemas
modernos de seguridad social que suministren unas garantías de ingresos adecuadas,
fomenten el empleo y faciliten la movilidad del mercado laboral (lo que incluye la
cobertura global de las disposiciones de protección social, subsidios de desempleo,
pensiones y atención sanitaria, que ayuden a las personas a combinar el trabajo con las
responsabilidades privadas y familiares, como la atención a la infancia). 169. Con ellos se
promueve la idea de compensar desregulación o flexibilización del mercado laboral con
ventajas en el empleo y en las prestaciones sociales170.




168
      Directriz 18. También 19.
169
   Directriz 21. Vid. KLAMMER, U: ―Flexiseguridad: perspectiva europea‖, RMTAS, nº 1, 2007, págs
117 a 143.LAULOM, S: ―El enfoque comunityario del concepto de Flaxiseguridad‖, RL, nº 15, 2007, LA
LEY 2851/2007.
170
  MIGUELEZ LOBO, F: ―Flexiseguridad, bienestar y cohesión social‖ RMTI, nº 1, 2007, págs 145 a
159. TANGIAN; A: ―Flexiduridad europea: Conceptos… metodología.. y políticas‖. Lan Harremanak, I
2008, págs 99 a 153.



                                                                                                 54
         Emerge así en la estrategia europea para la regulación del mercado laboral y del
empleo un concepto, aparentemente novedoso y global, pero en todo caso impreciso y
relativo, que data del ―Informe Delors‖171 y que impregnó algunas de las Directivas
reguladoras del trabajo temporal y a tiempo parcial172. Con él tratan de integrarse
conceptos aparentemente antitéticos, flexibilidad y seguridad, para proponer políticas
integradoras de la idea de ―flexibilidad‖, dominante en las reformas laborales de los años
80, con la finalidad de ofrecer ―seguridad‖ a los trabajadores afectados por el aumento
de la temporalidad en la contratación; pero no se ofrece seguridad en el puesto de
trabajo, sino en el empleo a través de un sistema de seguridad social más flexible o una
política de empleo más proactiva173. No obstante, flexibilidad en el mercado y cobertura
social son avances que probablemente no se producirán de inmediato, sino a corto,
medio o largo plazo.


         La flexiguridad se concibe como una respuesta a             la flexibilidad ―pura y dura‖ y
como una tercera vía entre los excesos de flexibilidad, desregulación y precariedad y el
excesivo proteccionismo o rigidez, que dificultan la movilidad y el dinamismo
empresarial. Es una noción asociada científicamente a los estudios de ―mercados
transicionales‖174, que vinculan política de empleo y política económica y que postulan
el tránsito entre distintos tipos de actividad a lo largo de la vida, en los que para asegurar
la movilidad y la igualdad de oportunidades, evitando el incremento de la marginación y
de las minorías sociales, se adoptan mecanismos compensatorios de protección social y
activación del empleo. No en vano, en este tipo de mercado al riesgo general de pérdida
del empleo y sus habituales consecuencias, se adicionan un conjunto de nuevos riesgos
sociales como las bajas cualificaciones, la edad, las funciones, los contratos de trabajo y



171
      Vid. Supra. Aptdo II.1
172
    Es el caso de la Directiva 97/81/CE del Consejo, de 15 de dieciembre de 1997, relativa al Acuerdo
Marco sobre el trabajo a tiempo parcial concluido por la UNICE, el CEEP y la CES, DOUE, 20.1.1998;
o la Directiva 99/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco sobre el trabajo
de duración determinada de la CES, la UNICE y el CEEP. DOCE L75/43, de 10.7.1999.
173
   RODRIGUEZ PIÑERO y BRAVO FERRER; M: ―Flexidseguridad: Un debate europeo en curso‖, RL,
nº 15, 2007, LA LEY, 2850/2007.
174
    SCHMID, G. ―El concepto de mercados de trabajo transicionales y algunas conclusiones para la
política de empleo: el estado de la cuestión‖, en AAVV: Los mercados de trabajo transicionales , ed.
Toharia, Madrid, 2006, págs. 17 y sgts.



                                                                                                       55
los salarios o los denominados ―riesgos fabricados‖175, conexos con las decisiones
personales o las instituciones de protección social176.


       Con la flexiguridad se pretende acortar distancias entre quienes tienen un empleo
estable y una adecuada protección social y quienes no disponen de ellos por estar
afectados de altas dosis de flexibilidad externa; pero no revisando los objetivos de la
flexibilidad sino sus consecuencias sociales, mediante acolchados jurídicos y sociales
que, de una parte, amortigüen los efectos de la inseguridad económica y la escasez de
empleo en las zonas precarias del mercado de trabajo y, de otra parte,                               permitan
transiciones menos traumáticas mediante una protección social más flexible y más
generosa, facilitando la participación               efectiva en un mercado de trabajo flexible
mediante la mezcla de elementos heterogéneos que comprenden políticas activas de
empleo, sistemas de aprendizaje y formación profesional,                          y prestaciones sociales
adaptadas. Se trata, en definitiva, de prestar ―seguridad‖ y protección social a quienes
constituyen una fuerza de trabajo ―flexible‖.


III.3.3. 2.- La “otra flexibilidad” en las relaciones contractuales.


       La rapidez de los avances tecnológicos, la intensificación de la competencia
derivada de la mundialización, la evolución de la demanda de los consumidores y el
notable crecimiento del sector servicios destacan la necesidad de "flexibilización" de las
relaciones de trabajo. La reducción del horizonte inversionista de las empresas, la
difusión de las tecnologías            de la información y de la Comunicación, así como la
demanda cada vez más cambiante, ha empujado a las empresas a organizarse de manera
más flexible.


       Esta flexibilidad comprende un conjunto de medidas relativas al acceso,
permanencia y salida del mercado laboral, tendentes a la creación cuantitativa de puestos


175
    LATHOUVER; C.L: ―De la gestión pasiva a la gestión activa del riesgo del paro: ¿Qué podemos
aprender de los mercados de trabajo transicionales?‖, en AAVV, Los mercados de trabajo transicionales,
cit, págs 195 y sgts. LOI, P.: ―La función del riesgo en el paso de la seguridad a la flexiguridad‖, cit. págs.
181 y sgts.
176
   RODRIGUEZ-PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M: ―Flexiseguridad: el debate europeo en curso‖, cit,
págs 113 y sgts



                                                                                                           56
de trabajo y al mejor reparto de las expectativas y disponibilidades de empleo177, y sus
consecuencias más palpables han sido, desde los años 80, una buena parte de los 90 y
esta última década, ya entrado el siglo XXI, una segmentación del mercado laboral en
materia de condiciones de trabajo entre "parados" y "empleados"178, la legitimación de la
temporalidad de las relaciones de trabajo y la proliferación de tipos contractuales no
estables, permutando, en definitiva, el dogma de la estabilidad en el empleo por el de la
precariedad a cambio del fomento de la ocupación179.


      Sin embargo, la situación actual, llevada de los factores reseñados y de la situación de
crisis económica por la que atraviesa la Unión Europea, exige un replanteamiento de las
soluciones flexibilizadoras adoptadas, cuya eficacia                         y planteamientos está siendo
cuestionada en el marco de la estrategia de empleo europea180 y para las que se proponen
nuevas orientaciones. Fruto de este proceso de revisión ha sido no sólo la regresión en la
tipología y el número de contratos en vigor o el retorno a la causalidad en las
contrataciones temporales en décadas pasadas, sino también, lo que se ha dado en llamar
"la otra flexibilidad"181 que, a menudo, se interpreta como la adaptación de la
organización del trabajo, del tiempo y del horario laboral y de la contratación a las
necesidades personales y sociales del trabajador y, en todo caso, desde una perspectiva
diferente, como la existencia de relaciones laborales estables pero flexiblemente ges-


177
     Vid. ORTIZ LALLANA, M.C.: "Líneas de tendencia y problemas fundamentales del sector jurídico-Iaboral en
las sociedades industriales: el caso español", cit., págs. 104 Y 105. También GONZALEZ SANCHEZ, J.J- DEL
VALLE, J.M: Contratación laboral y desempleo. Perspectiva desde la flexiseguridad‖, RL, nº 15, 2007. La LEY
2863/2007.
178
    98. Señala ROSEMBERG, cómo en las economías industriales avanzadas el mercado de trabajo está integrado
por dos segmentos claramente diferenciados: un segmento primario, constituido por los trabajadores cuyo empleo es
permanente y que disfrutan de "salarios altos, posibilidades de promoción y estabilidad en el empleo" y un segmento
 secundario afectado por un elevado índice de rotación en el empleo, escasas posibilidades de promoción y, en
ocasiones, inferiormente retribuido. "De la segmentación a la flexibilidad", en Trabajo y Sociedad, vol. 14, 1989, n°
4 págs. 174 a 226.
179
    Vid. por todos, O]EDA AVILES, A.: "El final de un 'principio' (la estabilidad en el empleo)", en Estudios de
Derecho del Trabajo en memoria del Profesor Gaspar Bayón Chacón, Tecnos, Madrid, 1980, págs. 467 y sgts.


180
    Por todos, LOI, P: ―La función del riesgo en el paso de la seguridad a la ―Flexiseguridad‖, RL, nº2,
2007, págs. 181 a 199. MONEREO PEREZ, J.L: ―Para un crítica del modelo de ―flexiseguridad‖ liberal:
flexiseguridad y garantismo jurídico-social‖, (I y II parte), Revista de Seguridad Social y Laboral, núms.
206 y 208, 2008, págs 9 a 35 y 9 a 20 respectivamente.
181
   La expresión, muy gráfica, es utilizada por JEAMMAUD, A.: "Programe pour q'un devenir soit un avenir", D.S,
nº 5, 1999., pág. 451. Vid. también, VALDES DAL RE, E: "La flexibilidad del tiempo de trabajo: un viejo,
inacabado y cambiante debate", RL, n° 2, enero, 1999, (editorial).




                                                                                                                  57
tionadas182.



         El desarrollo continuado de las modalidades de contratación temporal ha generado
una elevada rotación de los contratos "que tiene graves efectos sobre la población
trabajadora, el crecimiento económico, el funcionamiento de las empresas y el sistema de
protección social"183. Ha aumentado la siniestralidad laboral y ha dificultado las
actividades formativas, especialmente recomendables y necesarias en el colectivo juvenil
"para el que se aconseja la adopción de medidas específicas", al tiempo que determina
nuevos comportamientos y altera los ritmos colectivos en el plano de la participación de
los trabajadores en la empresa184.


         Por todo ello, es necesario avanzar hacia una nueva concepción de las relaciones de
trabajo flexibles, con nuevas connotaciones que,                             de una parte, se inspiren en un
                                                    185
abandono razonable de la "rigidez"                        en la gestión de la modificación y adaptación de
las condiciones de trabajo y de las vicisitudes de la relación de trabajo a las oscilaciones
económicas y productivas de la empresa. De otra parte, que ya no se conformen
necesariamente a tiempo completo186, y que en su nueva configuración, a la vez que
pretenden adaptar la duración a tiempo parcial del contrato a las necesidades personales y
familiares del trabajador, traten de asegurar su voluntariedad187, y en torno a ellas se


182
      DURÁN LÓPEZ, F.: "El futuro del Derecho del Trabajo", REDT, nº 78. cit., págs. 611 y sgts. 102
183
    La diversificación de los tipos de contratos puede tener efectos perniciosos . Una parte de la mano de obra puede
verse atrapada en una sucesión de empleos de corta duración y de baja calidad con una protección social insuficiente,
quedando en situación vulnerable. Vid. Precarious Employment in Europe: A comparative study of labour market
related risk in flexible economies. Informe final ESOPE. Dirección General de Investigación , 2004. Además, el
riesgo de quedar en posición de debilidad en el mercado de trabajo entraña un componente muy fuerte de género e
intergeneracional, dado que las mujeres, las personas de edad avanzada y también los jóvenes contratados con
contratos atípicos tienen menos posibilidades de mejorar su situación en este mercado. Vid ―El empleo en Europa‖,
Capítulo 4, pág. 181. Vid También, MENENDEZ CALVO, R: La descentralización productiva como modelo
emergente de flexiseguridad. RL, nº 15, 2007, La Ley 2857/2007
184
  SUPIOT, A.: "Transformation du travail et devenir du droit du travail en Europe",D.S., n°5,1999, pág.
434.
185
     Vid. MUNCK, J.: "Les trois crises du droit du travail", cit., págs. 443 y sgts.En particular, sobre la "crisis de la
rigidez", págs. 443 y 444.

186
      SIMITIS, S.: "La droit du travail a-t-il encore un avenir?", D.S: núms.. 7-8, 1997, cit., pág. 663.
187
     Vid. la c1ausula 58 del Acuerdo Marco sobre trabajo a tiempo parcial firmado por la CES, la UNICE y el
CEEp, de 6 de junio de 1997, aplicado mediante la "Directiva 97/81/CE del Consejo, de 15 de diciembre de 1997,
relativa al Acuerdo Marco sobre el trabajo a tiempo parcial, de 15 de diciembre de 1997.




                                                                                                                     58
articulan dispositivos de negociación de la flexibilidad y de la parcialidad188.


          En este contexto, el trabajo a tiempo parcial no es nuevo en el contexto de los países
desarrollados, pero emerge con renovadas energías189 y su configuración "estable" se
pretende radicalmente distinta a la de antaño. Aun sin descuidar la atención prestada a la
erradicación de posibles consecuencias negativas en las rentas del trabajador, como
reivindicación destinada a contrarrestar la tendencia a utilizar la modificación del tiempo
de trabajo como instrumento de reducción de costes; las intervenciones legislativas o
negociadas de los interlocutores sociales en los diferentes países aceptan hoy el tiempo
parcial como la alternativa al pleno empleo y su paulatino afianzamiento como medio de
prolongar la posibilidad de trabajo, pero introducen nuevas reivindicaciones tendentes a
conseguir la igualdad de derechos de los trabajadores a tiempo parcial y a tiempo
completo mediante el principio de equiparación y proporcionalidad al tiempo de
trabajo190.


       En definitiva, el trabajo a tiempo parcial parece perder el estigma de la atipia191. Las
cifras hablan por si mismas y su importancia se acentúa, aunque con desigual intensidad,
en la Unión Europea192. Y el hecho de que el pleno empleo no sea sistemáticamente
considerado como empleo a tiempo completo muestra hasta qué punto esta perspectiva se
ha modificado193. El pleno empleo comprende, en consecuencia, la contratación temporal
y el trabajo a tiempo parcial y a el se accede, en buena medida, a través de ellos194.

188
      SUPIOT, A.: "Transformation du travail et devenir du droit du travail en Europe",cit., pág. 434.
189
   Vid. RODRIGUEZ PIÑERO, M.:"El trabajo a tiempo parcial, entre normalización e incentivación", RL, núms.
15-16, agosto, 1998, editorial, págs. 1 a 9, especialmente 1 a 3. ORTIZ LALLANA, M.C: “Algunos problemas del
régimen jurídico del trabajo a tiempo parcial”, cit.
190
      Vid. SIMITIS, S.: "Le droit du travail a-t-il encore un avenir?", cit., pág. 659.

191
      SIMITIS, S.: Ob. cit. últ., pág. 660.

192
  El trabajo a tiempo parcial ha pasado del 13% al 18% del empleo total en los últimos 15 años. Vid ―El
empleo en Europa 2006‖, cit.
193
    La parte del empleo total representada por los trabajadores con contratos distintos del modelo
contractual clásico y los que trabajan por cuenta propia pasó de más del 36% de los trabajadores en 2001
a cerca del 40% de los trabajadores de la Unión Europea en 2005. Directrices para el Empleo (2005-
2008): indicador del número total de trabajadores por cuenta ajena con contratos a tiempo parcial o de
duración determinada y del número total de trabajadores por cuenta propinen porcentaje del número de
personas con empleo, en base a la Encuesta de población activa de la Unión Europea, 2005, ESTAT.
194
    SIMITIS, S.: "Le droit du travail a-t-il encore un avenir?", cit., pág. 659. Si bien es cierto que la diversificación
de los tipos de contrato pueden tener efectos perniciosos, como de ha señalado con anterioridad, no es menos cierto


                                                                                                                      59
       La flexibilidad del tiempo de trabajo se aborda ahora desde una perspectiva
cualitativa195        y esta modalidad contractual constituye una medida de fomento del
empleo, que se muestra especialmente idónea para privilegiar la inserción en el trabajo de
determinados colectivos y el encuadramiento de la mano de obra femenina y juvenil196, a
los que permite compatibilizar su vida familiar y laboral o sus procesos formativos con
esta última, garantizando el derecho a una vida familiar y social consagrado en el artº 8
de la Convención Europea de los Derechos del Hombre. Es también un instrumento de
flexibilización del tiempo de trabajo197 que puede favorecer el incremento de las tasas de
ocupación al permitir la adaptación de los sistemas de organización del trabajo de las
empresas a sus necesidades productivas , y una fórmula de reparto de empleo que conecta
con el debate social sobre la oportunidad o la conveniencia de ampliar la vida activa del
trabajador, o reducir su jornada de trabajo -con lo que ello supone en orden a la
inescindibilidad de la persona del trabajador y el uso de su fuerza de trabajo198


         Frente a todo ello, no puede desconocerse que, desde el punto de vista del
trabajador individual, el enunciado del principio de equiparación y proporcionalidad en
los derechos no siempre resulta de nítida aplicación, dada la distinta naturaleza y
cuantificabilidad de aquellos199. En consecuencia, los dispositivos negociadores están


que estos empleos pueden constiruir un trampolín para que algunas personas, a menudo las que tienen especiales
dificultades, puedan integrarse en el mercado laboral. Las cifras muestran que 60% de las personas con contratos
atípicos en 1997 disponían de contratos clásicos en 2003. Sin embargo, el 16% de esas personas seguía en la misma
situación y y el 20% había abandonado el mercado de Trabajo. El Empleo en Europa 2004, Capítulo 4, pág. 15
195
      SUPIOT, A.: "Transformation du travail e devenir du droit du travail en Europe",cit., pág. 434.

196
   Vid. .Responder a las expectativas de los jóvenes en Europa. Aplicación del Pacto europeo para la
juventud y promoción de la ciudadanía activa.Comunicación de la comisión de 30 de mayo de 2005
[COM (2005) 206 final] . Vid también, ―Étude thematique sur les mesures politiques en faveur de la
jeunesse défavorisée. Programme d´action communautaire de lutte cotre l´exclusuon sociale‖.
Communautés europeennes. Bruxelles . Office des Publications. 2006; Fomentar la plena participación
de los jóvenes en la educación, el empleo y la sociedad. Comunicación de la Comisión al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las regiones [COM (2007)
498 final].

197
   GARCÍA TRASCASAS, A- BAZ-RODRIGUEZ, J: ―La flexibilidad de la jornada y el horario en el
contrato de trabajo a tiempo parcial…‖ RGDTSS, nº9, 2005.
198
     Esta y las demás perspectivas en ORTIZ LALLANA, M.C.: "Algunos problemas del régimen jurídico del
trabajo a tiempo parcial", RL, núms. 15-16, agosto, 1998, págs. 94 y sgts. También en VALDES DAL-RÉ, E:
"Tiempo de trabajo y trabajo a tiempo parcial", RL, n, 1994, págs. 47 Y sgts.
199
      ORTIZ LALLANA, M.C.: "Algunos problemas del régimen jurídico del trabajo a tiempo parcial", cit., pág. 116.


                                                                                                               60
llamados a alcanzar la plena equiparación, mostrándose especialmente idóneos para ello,
y el legislador debe velar para que las opciones flexibilizadoras y las ventajas que el
trabajo a tiempo parcial ofrece a las empresas, haciendo de ella una figura especialmente
"atractiva"200, no se traduzcan en tendencias acusadamente reduccionistas del nivel de
protección social de los trabajadores o que la fragmentación del tiempo de trabajo no
provoque dificultades de coordinación de los derechos colectivos de estos trabajadores201,
que aboquen al desequilibrio del sistema de relaciones laborales202.


III.3.3.- Flexiguridad y estatuto profesional del trabajador.


         En el proceso de adaptación a las nuevas necesidades económicas y productivas, la
organización del trabajo203, aspira a una "empresa flexible", estructurada conforme a un
empleo individualizado y acomodaticio, definido por dotaciones de capital humano, con
nuevas y específicas connotaciones204, e integrada por "trabajadores flexibles"205. El
"estatuto profesional" de estos últimos, cuyo diseño dista mucho del ya clásico en su
configuración y permanencia en el empleo, debería permitirles movilizarse para
desempeñar determinados puestos en función de la demanda, o trabajar por cuenta propia,
suministrando, en el proceso creciente de descentralización productiva de las
organizaciones, los servicios que se les demandan, o prestando éstos bajo nuevas formas
de trabajo, con amplias posibilidades de expansión en los próximos años e importantes
repercusiones en el empleo206.


200
    Vid. DURÁN LÓPEZ, E: "El trabajo a tiempo parcial. El contrato de relevo", en El ordenamiento laboral español
y los límites a la autonomía de las partes y a las facultades del empresario, MTSS, Madrid, 1987, pág. 118.

201
      SUPIOT, A: ―Transformation du travail e devenir du droit du travail‖, cit, pág. 434.
202
   ORTIZ LALLANA, M:C.: ―Algunos problemas del régimen jurídico del trabajo a tiempo parcial, cit.,
pág.96.

203
   Vid. SALAIS, R.: "Liberté du travail et capacités: una perspective pour la construction européenne?", D.S., n° 5,
1999, pág. 467. Vid. también, Libro Verde. Cooperación para una nueva organización del trabajo (Pres. por la
Comisión), Bruselas, 16-4-1997, COM (97) 128 final.
204
    Vid. SERRANO MARTÍNEZ, L.: "Productividad del trabajo y capital humano", Moneda y Crédito, n°
205,1997. También, RECIO, A.: Trabajo, personas, mercados: Manual de Economía Laboral, Icaria, 1997; SÁENZ
FERNÁNDEZ, E: "Mercado de trabajo y capital humano", PEE, n° 77, año XVI, 1998.
205
    CARNOY, M. - CASTELLS, M. - BENNER, C.: "Mercados laborales y formas desempleo en la era de la
flexibilidad", Rff, Vol. 116, n° 1, 1997.

206
  Vid. ―Restructuraciones y empleo: anticipar y acompañar las restructuraciones para desarrollar el
empleo; el papel de la unión Europea‖. Comunicación de la Comisión, de 31 de marzo de 2005. [COM


                                                                                                                 61
       No existe, por tanto, un único modelo de "empresa flexible" sino una variedad de
modelos, en función de la conjugación de los distintos factores que explican la necesidad
del cambio -recursos humanos, mercados y tecnología- y su adaptación; pero puede
afirmarse que el modelo que se pretende tiene como presupuesto una nueva configuración
de los recursos humanos207, que frente a la rapidez en el ritmo de innovación, valora la
empresa en función de la capacidad de sus trabajadores para crear y adquirir los cono-
cimientos que les permitan una mayor adaptabilidad a los cambios.


         Todo ello conduce a una potenciación del papel de la formación y el aprendizaje
profesional208 largamente olvidados en los diferentes ordenamientos209. Las causas y
manifestaciones de este olvido son muy heterogéneas y han dado lugar a numerosas refle-
xiones doctrinales210, pero el fenómeno presenta ahora caracteres e implicaciones
diferéntes. Además de exigirse nuevas cualificaciones, se produce un cambio en la
estructura de éstas, hacia cualificaciones más amplias que requieren del aprendizaje y la
adquisición de nuevas y mayores competencias y, en definitiva, se exige una inversión en
capital humano que permita mayor movilidad profesional al trabajador211. No en vano, en


(2005) 120 final]. También, ―Restructuraciones y empleo: anticipar y acompañar las
restructuracionespara desarrollar el empleo; el papel de la unión Europea‖. Dictamen del Comité de las
Regiones, de 16 de noviembre de 2005 [COM (2005) 120 final]. No obstante, el planteamiento no es
nuevo, Vid, con anterioridad,Vid. PALOMEQUE LOPEZ ,M.C: ―las modificaciones estructurales del
mercado de trabajo en el debate sobre la convergencia europea‖. Revista de economía y sociología del
trabajo, nº 17, 1992.
.
207
      SERRANO MARTINEZ, L.: Ob. cit.ult..; RECIO, A.: Ob. cit. ult..
208
    En especial en el ámbito de los paises comunitarios. Sobre la "capacidad de adaptación de los
trabajadores y las empresas a la economía y la competencia del mercado", y en particular de los recursos
humanos y las nuevas cualificaciones vid. ORTIZ LALLANA, M.C.: "La Unión Europea y las políticas
activas de empleo", RMTAS, n° 17, 1999, págs. 13 y sgts., en especial, 35 a 38.

209
   Denunciando este olvido en nuestro ordenamiento, aunque con anterioridad a los Acuerdos
Nacionales sobre Formación Profesional, vid. OJEDA AVlLES, A. - SALCES, T. -RODRÍGUEZ, M.).:
"La formación profesional en los convenios colectivos del trienio 1984-86", en V Jornadas
Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, MTSS, Madrid, 1997.
210
    Por todos, SALAIS, R.: "Liberté du travail et capacités: une perspective pour la construction européenne?", cit.,
págs. 467 y sgts.; BIONDI-MANDELBAUM, S.: "Formation professionnelle et réduction du temps de travail vers
un nouvel équilibre des temps", D.S., n° 3, 1999, págs. 239 y sgts.; ETIENNOT, P.: "Formation profesionnelle et
contrat de travail", D.S., n° 2, 1998, págs. 149 y sgts., y especialmente la relación bibliográfica contenida en la nota a
pie de página n° 3; SANTELLMANN, P.: "Formation professionelle continue: la fin des illusions", D.S., n° 5, 1998,
pág. 463.
211
    ―Educación y Formación 2010. Urgen las reformas para coronar con éxito la estrategia de Lisboa
(Proyecto de Informe intermmedio conjunto sobre la ejecución del programa de trabajo detallado
relativo al seguimiento de los objetivos de los sistemas de educción y formación en Europa)‖, cit


                                                                                                                       62
esa nueva organización el objeto del contrato tiende a ser una actividad cada vez menos
precisa y posibilita con mayor amplitud la utilización de la capacidad de trabajo del
trabajador por el empresario, ampliando así sus facultades de gestión y su poder de
dirección sobre el mismo212.


         Se demanda, por tanto, una mano de obra con mejor educación y mayor formación,
así como una nueva cultura del aprendizaje y de la formación permanente que involucre a
todas las partes implicadas en los procesos educativos y formativos y que, además de
facilitar el tránsito de la educación a la vida laboral213, potencie el acercamiento entre
formación y empresa. El déficit de cualificaciones por la que atraviesa Europa, unido al
trabajo a dos velocidades, caracterizado por una creciente concentración de empleo y de
nuevos puestos de trabajo en actividades a alto nivel, así como el dinamismo tecnológico,
imponen actuaciones formativas a las que los sistemas académicos no pueden responder
con la rapidez suficiente, al menos desde su oferta convencional. Y la empresa juega, a su
vez, un papel importante en el "redescubrimiento" de lo que se ha dado en llamar
"cualificaciones o habilidades clave", que actúan como catalizadores dentro de la calidad
de cualquier proceso productivo214.


         Ahora bien, esta nueva organización a la que se aspira requiere, en orden a una
producción eficiente, mayores niveles de confianza y compromiso en las empresas y
demanda, por tanto, nuevas formas de relaciones laborales, incluida una mayor
participación de los trabajadores215. Pero, en especial, la permanente exigencia de nuevas



FAVENNEC-HERI, F.: "Trabajo y formación profesional, una frontera que se desdibuja", RIT, vol. 115, n°
6, 1996, págs. 721 y sgts.
212
      DEJEAN, P.: "Formation et pouvoirs de l´employeur‖", cit., págs. 233 y sgts.


213
  Sobre las cuestiones que dicho tránsito plantea, LINDLEY, M.: "Transición de la escuela al trabajo",
RIT, vol. 115, n° 2, 1996, págs. 171 y sgts.
214
   MUÑOZ, V.: "Políticas de formación, la necesaria referencia europea", Economistas, Año XIV; n° 70
(políticas de empleo en Europa), 1996, pág. 81; SÁENZ, E - TOLEDO, M.: "Formación, mercado de
trabajo y empleo: una evaluación", Economistas, Año XIV; n° 69 (España 1995. Un balance), 1996, pág.
356.
215
     El diálogo social con los interlocutores sociales constituye uno de los pilares del modelo social
europeo. Este modelo, anclado en el Tratado constitutivo de la Comunidad europea, engloba los debates,
las consultas, las negociaciones y las actuaciones comunes de las organizaciones representativas de los
interlocutores sociales. Vid. PEREZ GARCIA, G: ―El libro blanco sobre una Política Europea de
comunicación, diálogo social y descentralización‖, Historia y Comunicación social, 2008, nº 3, págs. 85 a


                                                                                                      63
y más amplias cualificaciones plantea como problema clave, tanto para los trabajadores
como para los empresarios, los interlocutores sociales y los responsables políticos, la
búsqueda del equilibrio entre flexibilidad y seguridad. La reorganización del trabajo
provoca incertidumbres profesionales y económicas entre los trabajadores216, aunque una
vez realizados los cambios -se dice- puede ofrecer a éstos mayores dosis de seguridad, a
través de su más plena implicación en el trabajo, mediante la obtención de mayores
satisfacciones en su puesto de trabajo, o la posibilidad de adquirir competencias y
capacidad de empleo a largo plazo. Y esta mayor seguridad revierte en la empresa en
forma de una mano de obra más versátil.                  Así pues, se argumenta, flexibilidad y
seguridad no tienen porqué ser incompatibles. Para un número cada vez mayor de
personas la seguridad en el empleo ya no significará un empleo para toda la vida, sino
una garantía de su capacidad para encontrar un empleo a la largo de la vida
profesional217. Ahora bien, el mayor y más frecuente tránsito entre empleos requiere
medidas que lo faciliten en materia de categoría y clasificación profesional, incluidas la
formación, la actividad profesional autónoma, la creación de empresas y la movilidad
geográfica218.

113. Mas ampliamente, una información exhaustiva de las acciones comunitarias al respecto, en
http://europa.eu/cgi-etal.pl
216
    CARNOY, M. - CASTELLS, M. - BENNER, C.: Mercados laborales y formas de empleo en la era de la
flexibilidad.‖ Cit, pág. 31; SALAIS, R.: Ob. cit., pág. 468.
217
      Vid. CARNOY, M. - CASTELLS, M. - BENNER, C.: Ob. cit., pág. 31; vid. también, COM (97) 479final,
pág. 17.
218
    El trabajo por cuenta propia constituye una manera de afrontar la reconversión, reducir los costes
directos o indirectos de mano de obra y gestionar los recursos de manera más flexible en circunstancias
económicas imprevistas. También revela un modelo comercial de empresas orientadas a l suministro de
servicios que realizan proyectos para sus clientes. En muchos casos puede resultar una decisión tomada
libremente, de trabajar de forma independiente a pesar de un nivel de protección social menor a cambio
de un control más directo de las condiciones de empleo y de remuneración. Los trabajadores por cuenta
propia superaban los 31 millones el la UE en 2005, un 1,5 de la mano de obra total y los que no cuentan
con la ayuda de trabajadores por cuenta ajena, representan un 10% del total de los trabajadores de la
Unión. Si bien la agricultura y el comercio al por menor siguen contando con el mayor número de
personas pertenecientes a ésta categoría, esta forma de trabajo suele estar cada vez mas presente en los
sectores de la construcción y de los servicios personales asociados a la externalización o la
subcontratación. Vid, ―Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI‖, cit, pág.
9.De otra parte, en relación con la movilidad de los trabajadores: ―Requisitos mínimos para reforzar la
movilidad de los trabajadores mediante mejora de la consolidación y preservación de los derechos de
pensión‖. Propuesta modificada de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo. Bruselas 9.10.
2007 [COM (2007) 603 final]. También, ―Movilidad de los trabajadores: facilitar la adquisición y la
preservación de los derechos de pensión complementaria‖ Esta propuesta ―tiene por objeto reducir los
obstáculos a la libre circulación entre estados miembros y a la movilidad profesional dentro de un estado
miembro optimizando las condiciones de adquisición y la preservación de los derechos de pensión
complementaria‖ Implementación del Programa comunitario de Lisboa: propuesta Directiva del
Parlamento Europeo y del Consejo , relativa a la portabilidad de los derechos de pensión
complementaria.[COM (2005) 507 final]. Las capacidades y la movilidad. Resolución del Consejo de 3


                                                                                                      64
         La constante formación del trabajador y el aumento de sus capacidades individuales
se convierte así en una garantía de supervivencia de su carrera profesional en cuyo
transcurso pueden sucederse periodos de formación, de trabajo profesional remunerado,
dependiente o no, o periodos de inactividad. Superado el antiguo modelo profesional de
permanencia en el puesto de trabajo durante la casi totalidad de la vida profesional del
trabajador, la mayor cualificación de este último le garantiza una mayor "libertad de tra-
bajo"219 que le permite adecuarse a las necesidades del sistema sin quedar apeado del
mismo y sin vincular su suerte -salvo que se encomiende a las ayudas públicas de
protección- a la dedicación a idénticas tareas para las que se cualificó al incorporarse al
mercado de trabajo. No cabe duda, que las personas mejor formadas y las más
cua1ificadas soportan menos paro, precariedad y exclusión social220 y que el tiempo
invertido en formación221 es un elemento de permanencia en el mercado de trabajo frente
a las posibles eventualidades de la vida profesional.


         Ahora bien, la construcción de esta noción de seguridad, desde el punto de vista del
nuevo "estatuto profesional del trabajador", pasa necesariamente por una redefinición de
éste222 en orden a garantizar la continuidad de una trayectoria mas que la estabilidad en
el empleo. Se trata, en primer lugar, de proteger al trabajador en las fases de transición
entre empleos; atendiendo a sus derechos de rec1asificación en caso de despido, en los
cambios de calificación, facilitando el acoplamiento entre formación y empleo, escuela y
empresa, en el acceso al empleo y en la elusión del paro de larga duración. En segundo

de junio de 2002. DOUE C 162 de 6.7.2002. Plan de acción de la Comisión sobre las capacidades y la
movilidad. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y
Social y al Comité de las Regiones, de 13 de febrero de 2002. [ COM (2002) 72 final]. 2006 fue declarado
en la Unión como el año de europeo de la movilidad de los trabajadores. Vid ―El año de la movilidad de
los trabajadores arranca con un millón de puestos de trabajo en línea‖. Bruselas, 20 de febreo de 2006.
IP/06/186.


219
      Vid. JEAMMAUD, A.: "Programe pour q'un devenir soit un avenir", cit., pág. 452
220
   Así lo afirma, entre otros, BIONDI-MANDELBAUM, S.: "Formation professionnelle et réduction du
temps de travail: vers un nouvel équilibre des temps", cit., pág. 239.
221
      La relación tiempo de trabajo y tiempo de formación en BIONDI-MANDELBAUM, S.: Ob. cit., pág.
24
222
   Esta redefinición, así planteada, es la formulada por SUPIOT, A.: "Transformation del travail et
devenir du droit del travail en Europe", cit., págs. 433 y 434. En esta última, con expresa referencia a los
distintos circulos de derechos que esta amplia noción de empleo debe cubrir.



                                                                                                         65
lugar, es necesario construir nuevos instrumentos jurídicos para asegurar dicho estatuto,
apostando por el abandono de un modelo de carrera profesional lineal y por la integración
en ésta de las interrupciones y reorientaciones de actividad como "condiciones normales"
de un "estatuto profesional continuo".


       Este último debe partir de la noción amplia de empleo, superando la noción restrictiva
de trabajo y cubriendo, por tanto, cuatro círculos de derechos distintos: los propios del
trabajador asalariado (en razón de su empleo), los comunes a la actividad profesional
(higiene y seguridad), los derechos fundados en el trabajo no profesional (formación); así
como los derechos de carácter social, desligados del empleo en sentido estricto, pero que,
en ocasiones, aparecen vinculados a éste constituyendo un crédito sobre él, que se suman
a los derechos tradicionales, permitiendo una gestión individual de la flexibilidad. Los
derechos sociales (a la seguridad social,                   la salud,      las ayudas sociales mínimas)
trascienden la noción de estatuto profesional y merecen ser protegidos por una legislación
específica. Los principios constitucionales y los derechos fundamentales se aplican
indistintamente en los cuatro círculos. De no ser así, la pretensión de proteger a los
trabajadores en el mercado y no en la relación de trabajo haría de la flexiseguridad un
vocablo de moda que, a falta de una serie de intervenciones en el sistema de asistencia
social en caso de desempleo involuntario, un sistema efectivo de formación profesional y
una red eficiente de servicios para el empleo, permitiría la destrucción de los sistemas
que articulan la seguridad, incluyendo la relativa al puesto de trabajo, sin contrapartida
alguna223


         Para que este nuevo estatuto profesional del trabajador contribuya a un buen
funcionamiento del mercado de trabajo, es necesario poner en marcha políticas sociales
adecuadas con recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social y
en el marco de un dispositivo global y coherente de lucha contra la marginación social, y
contar con sistemas de Seguridad Social que suministren unas garantías de ingresos
adecuadas, fomenten el empleo y faciliten la movilidad del mercado de trabajo224. Es


223
      LOI, P.: ―La función del riesgo en el paso de la seguridad a la ―Flexiseguridad‖, cit, pág. 197.
224
   Vid. ―Requisitos mínimos para reforzar la movilidad de los trabajadores mediante mejora de la
consolidación y preservación de los derechos de pensión‖. Propuesta modificada de Directiva del
Parlamento Europeo y del Consejo. Bruselas 9.10. 2007 [COM (2007) 603 final]. También ―Recursos y
prestaciones suficientes. Criterios comunes relativos a los recursos y prestaciones suficientes en los


                                                                                                         66
necesario defender los valores, principios y derechos fundamentales, básicos del Derecho
del Trabajo y de la Seguridad Social, haciéndolos compatibles con mayores dosis se
seguridad, impidiendo así, situaciones de inseguridad, exclusión social y vulnerabilidad
económica y hablando el ―lenguaje de los derechos‖225 .


IV.-EL AVANCE DE LA ACTIVIDAD COMUNITARIA SOBRE EL MERCADO
DE TRABAJO Y LA PROTECCIÓN SOCIAL (2006-2008).

IV. 1. Acciones comunes para el crecimiento y el empleo. El programa comunitario
sobre la estrategia de Lisboa.


      La dimensión social de la Unión Europea continúa avanzando en la estrategia
renovada de Lisboa. Además de la definición                     de las directrices de empleo y su
renovación, la Comisión,           para transformar los desafíos a que se enfrenta Europa
(envejecimiento de la población, mayor competencia mundial, cambio tecnológico, etc),
aprueba el ―Programa comunitario sobre la estrategia de Lisboa‖226 que a través de las
medidas que incorpora,             pretende ofrecer un ―valor añadido‖                 en las ―políticas
comunitarias relativas al mercado interior, a la mejora de las infraestructuras y a la
creación de mejores condiciones en las empresas, así como en las políticas de promoción
del conocimiento, la enseñanza y las cualificaciones‖, para reforzar la competitividad de


sistemas de protección social‖, cit. ―Movilidad de los trabajadores: facilitar la adquisición y la previsión
de los derechos de pensión complementaria‖, cit.
225
   RODRIGUEZ PIÑERO Y BRAVO FERRER, M.: ―Flexiseguridad: el debate europeo en curso‖ RL,
nº 15, 2007, pág. 128. (La Ley, 2850/2007).
226
   ―Acciones Comunes para el crecimiento y el empleo: el Programa comunitario sobre la estrategia de
Lisboa‖. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Bruselas 20.7.2005. [COM
(2005) 330 final]. Vid también, como Documentos conexos, ―Políticas de cohesión en apoyo del
crecimiento y el empleo-Directrices estratégicas comunitarias, 2007-2013‖. Comunicación de la
Comisión , de 5 de julio de 2005 [COM (2005) 299]; ―Ha llegado la hora de acelerar-Parte 1: La nueva
asociación para el crecimiento y el empleo‖. Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de
Primavera. Bruselas, 25 de enero de 2006. [COM (2006) 30 final]. ―Un año de resultados-Parte 1:
Ejecución de la estrategia de Lisboa renovada para el crecimiento y el Empleo‖. Comunicación de la
Comisión al Consejo europeo de primavera, Bruselas12 de noviembre de 2006, [COM (2006) 816
final].En este último documento y, en vísperasdel lanzamiento de la segunda fase de la estrategia para el
crecimiento y el empleo en 2008, la Comisión hace balance de la aplicación de dicha estrategia
analizando los progresos realizados a nivel comunitario y en cada estado miembro. Evalúa también las
políticas macroeconómicas y microeconómicas de empleo e insta a todos los paises miembros a
intensificar sus esfuerzos en las cuatro áreas prioritarias: la inversión en conocimiento e innovación, el
potencial empresarial, en particular de las PYME, y la modernización de los mercados laborales y el
sector energético en conexión con los desafíos del cambio climático. En conjunto los Estados se han
comprometido; pero la Comisión considera que algunos de ellos podrían adoptar medidas más enérgicas
en algunas áreas.



                                                                                                         67
la unión Europea y el desarrollo sostenible, sin descuidar la cohesión social y territorial.


          Las medidas políticas que incorpora se refieren a tres áreas principales: ―fomentar
el conocimiento y la innovación‖; ―atraer más inversiones‖ y ―facilitar el trabajo y crear
mas empleo y de mejor calidad‖. Estas, a su vez, se concentran en varias acciones
claves: el fomento del conocimiento y de la innovación en Europa; la reforma de la
política de ayudas estatales; la mejora del marco reglamentario en el que operan las
empresas; la plena realización del mercado interior de los servicios; la supresión de los
obstáculos a la movilidad en el sector de los transportes; la movilidad laboral y
académica; el desarrollo de un enfoque común de la migración económica y el apoyo a
los esfuerzos para abordar las consecuencias sociales de la restructuración económica. En
lo que se refiere a la financiación comunitaria, propone dos grandes programas de gastos
para el periodo 2007-20013227.


         Las directrices de empleo son asumidas por el Consejo de primavera de 2006, que
invita a los estados a reformar sus políticas sociales y de mercado de trabajo ―adoptando
un planteamiento integrado de flexiguridad adecuado a los entornos institucionales
específicos y teniendo en cuenta la segmentación del mercado de trabajo‖228. Asimismo,
el Comité de Empleo y el de Protección Social adoptan un nuevo documento sobre el
concepto de flexiguridad229 , ante la necesidad de atender las sinergias entre flexibilidad y
seguridad en el mercado de trabajo y la necesidad de combinar de manera sincrónica y
deliberada la disponibilidad de modalidades contractuales, las políticas activas del
mercado de trabajo, unos sistemas eficaces de aprendizaje permanente y unos modernos
sistemas de seguridad social.




227
   A través del séptimo Programa marco de actividades de investigación, desarrollo tecnológico y
demostración (IDT) Bruselas, 6.04.2005 [COM (2005), 119 final] y el ―Programa Marco de
competitividad e innovación. Bruselas , 6.04.2005 [COM (2005), 1121 final]. , además de destacar la
contribución horizontal del Banco Europeo de Inversiones ( BEI) y el Fondo Europeo de Inversiones
(FEI)
228
   Consejo Europeo de Bruselas 23 y 24 de marzo de 2006. Conclusiones de la presidencia. Consejo de
la Unión Europea. Buselas, 18 de mayo de 2006 (30.05) (OR.en) 7775/1/06 REV 1
229
      Documento 9633/06, en http//estaticos,soitu.es/…Documento de trabajo



                                                                                                  68
      Abundando sobre la estrategia de Lisboa, en el informe anual de empleo 2006230 la
Comisión especifica cuatro elementos básicos de las líneas y directrices de la estrategia
para el crecimiento y el empleo: modalidades de trabajo flexibles reguladas por
legislaciones laborales modernas y reducción de la segmentación del mercado de trabajo
y del trabajo no declarado; políticas activas de empleo que ayuden eficazmente a los
trabajadores a afrontar la rapidez de los cambios, los periodos de desempleo y las
transiciones hacia nuevos empleos; sistemas adaptables de formación y de educación a lo
largo de toda la vida para garantizar la empleabilidad de los trabajadores, y sistemas de
seguridad social que conjugen la movilidad en el mercado de trabajo con las ayudas
apropiadas, elementos que se reiteran en el Informe conjunto sobre el empleo
2006/2007231.


IV. 2. La modernización del derecho Laboral


      En este contexto, ante la reiterada apuesta            de los sucesivos textos comunitarios
por la mejora del marco reglamentario en el que operan las empresas, se enmarca el
Libro Verde: ―Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI‖232
cuya finalidad es plantear un debate público en la Unión Europa acerca de la
modernización del Derecho laboral frente a la evolución de los mercados de trabajo
europeos, que deben mostrar una mayor flexibilidad y garantizar una seguridad óptima.


       Para ello, el libro aborda ―la función que podría desempeñar el Derecho laboral
para promover una flexiseguridad que propicie un mercado de trabajo más equitativo,
más reactivo y más exclusivo, y conduzca a una Europa más competitiva‖, dando
―respuestas satisfactorias‖        ante el evidente ―desfase entre los marcos jurídico y


230
   Employment in europe 2006. European Commision. Directorate for Employment, Social Affairs and
Equal Opportunities. Unit D.1. Manuscript in October 2006. Vid también, ―El empleo en Europa 2006.
Síntesis. Comision Europea, Diección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de oportunidaes.
Unidad D.1. Text original terminado en octubre de 2006.
231
   ―Informe conjunto sobre el Empleo 2006/2007‖, Bruselas, 23 de febrero de 2007 (27.02) (OR.en) SOC
74, ECOFIN 89, EDUC 39. En él, se explicita cómo ―la estrategia de Lisboa para el crecimiento y el
empleo está arrojando resultados y la reforma del mercado laboral está dando frutos, pero todavía deben
realizarse esfuerzos para alcanzar los objetivos a escala europea . Además, el crecimiento de la
productividad y la calidad del empleo siguen estando por debajo de las necesidades de Europa‖.
232
   ―Modernizar el Derecho Laboral para afrontar los retos del sigloXXI‖. LIBRO VERDE. Bruselas,
22.11.2006.[ COM (2006) 708 final ].



                                                                                                    69
contractual existentes, por un lado, y las realidades del mundo laboral, por otro‖. En él,
―se hace especial hincapié en la dimensión personal del Derecho laboral y no en
                                                     233
cuestiones de derecho laboral colectivo‖                   , propiciando ―un marco reglamentario más
reactivo para reforzar la capacidad de los trabajadores de anticipar y gestionar los
cambios, con independencia del tipo de contrato (duración indeterminada o duración
determinada típica)‖234.


         El Libro Verde plantea, sin duda, muchos aspectos sugerentes y positivos para la
reforma del Derecho del Trabajo235, pero no abre el debate sobre la aceptación de una
política de flexiseguridad,            que ya asume como consolidada, ―con un enfoque mas
                                236
empírico que normativo‖               , planteando sobre ella las reformas para la ―modernización‖
de los sistemas nacionales de Derecho laboral, con el fin de implementar y adecuar las
reglas laborales tradicionales y el contrato de trabajo clásico a los ―cambios
tecnológicos, económicos, demográficos, organizativos y culturales y económicos‖.
Critica el ―modelo de relación tradicional que puede no ser el adecuado para todos los
trabajadores con contratos estables de duración determinada ―y las progresivas reformas
legislativas tendentes a aumentar la ―flexibilidad en los márgenes‖, que generó una
creciente segmentación en los mercados de trabajo, para acabar centrando el principal

233
      ―Modernizar el Derecho Laboral para afrontar los retos del sigloXXI‖.cit, pág.4.
234
      ―Modernizar el Derecho Laboral para afrontar los retos del sigloXXI‖.cit, pág.10.
235
    MONEREO PEREZ, J.L- FERNANDEZ AVILÉS, J.A: ―El debate europeo sobre flexiguridad en el
trabajo (en torno al ―libro verde‖ de la Comisión de las Comunidades Europeas)‖, Lan Harremanak, nº16,
2008-I, págs 167 a 243.. Entre las propuestas del Libro Verde que pueden considerarse positivas, es
encuentra la necesidad de delimitar las nociones , en ocasiones yuxtapuestas, de trabajo oculto, no
declarado o irregular, y el trabajo económicamente dependiente aunque formalmente prestado en
régimen de independencia o autonomía. Es también muy positiva la propuesta para el tratamiento del
trabajo económicamente dependiente o la noción de subordinación que se incluye en el mismo, como
elemento ineludible tanto para evitar maniobras fraudulentas como para dejar en exclusiva a la
autonomía individual sobre la variedad de acuerdos sobre la prestación de servicios. También se hace
referencia a la reconsideración del fenómeno de las relaciones triangulares, no sólo a través de las figuras
institucionales de las empresas de trabajo temporal, sino fundamentalmente a través de la plasmación de
fórmulas de descentralización productiva y de externalización o exteriorización a través de las figuras de
las contratas o subcontratas y el replanteamiento de la responsabilidad entre la empresa principal y las
empresas contratistas o prestamistas de mano de obra. También merece ser destacada la problemática
apuntada sobre los ―emergentes mercados de trabajo europeos‖, fenómeno que, en lo sucesivo no podrá
seguir abordándose exclusivamente a través de los ordenamientos nacionales, mientras que, al mismo
tiempo, las reglas relativas al trabajo interno y el derecho de la competencia crecientemente interfieren en
relación a la utonomía nacional en política social. en particular 210 a 213. Vid, en particular, págs. 210 a
213
236
   RODRIGUEZ- PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M: ―Flexiguridad: un debate europeo en curso‖, cit.
págs. 1 y 10



                                                                                                        70
reto político en la diversificación de los tipos contractuales como mecanismo para
adaptar las necesidades de las empresas al nuevo escenario de la mundialización y los
fenómenos económicos y sociales que conlleva.


          Por tanto,     promueve un modelo de flexiguridad ―unidimensional‖237. Pese a
referirse a la necesidad de corregir la segmentación del mercado laboral, dedica una
escasa atención a las transiciones profesionales y a las medidas de seguridad que deben
proteger a las mismas. Parece ponderar más la ―flexibilidad‖                        que la ―seguridad‖,
preguntando si ―merecería la pena contemplar una combinación entre la relajación de la
legislación de protección del empleo y la asistencia adecuada a los desempleados , en
forma de compensaciones por pérdida de ingresos (políticas pasivas del mercado de
trabajo) y también mediante políticas activas del mercado de trabajo‖. En consecuencia,
no contempla el concepto en toda la complejidad de sus manifestaciones.


         Resulta llamativa la escasísima mención                que efectúa al ―método abierto de
coordinación‖, del que se limita a decir que ―la coordinación de políticas de empleo con
la asociación para el crecimiento y el empleo y el método abierto de coordinación en el
ámbito de las políticas de inclusión social permiten, además, garantizar la                        plena
movilidad de los trabajadores en Europa en el contexto del Tratado‖238 y la escasa
atención dedicada a la Estrategia Europea de Empleo o a las nuevas corrientes de
adaptación de los sistemas nacionales a unos objetivos comunitarios que compaginan
competitividad económica con protección social. Pero mucho mas significativa resulta la
escasez de referencias a los derechos sociales fundamentales239


         En la introducción al libro se trae a colación el informe Wim Kok240 y se sugiere


237
   RODRIGUEZ- PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M: ―Flexiguridad: un debate europeo en curso‖, cit.
pág 11.
238
      ―Modernizar el Derecho Laboral para afrontar los retos del siglo XXI‖.cit, pág.7.
239
   MONEREO PEREZ, J.L- FERNANDEZ AVILÉS, J.A: ―El debate europeo sobre flexiguridad en el
trabajo (en torno al ―libro verde‖ de la Comisión de las Comunidades Europeas)‖, cit. 177.
240
   ―Hacer frente al desafío. La estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo‖. Informe del Grupo
de alto Nivel presidido por Wim Kok. Noviembre 2004, cit. El informe plantea, como se ha dicho, cuatro
requisitos esenciales: incrementar la adaptabilidad de trabajadores y empresas, atraer más personas al
mercado de trabajo, invertir más y de forma más eficiente en capital humano y asegurar una efectiva
puesta en marcha de las reformas a través de una mejor gobernanza. Vid supra. Aptdo. III.3.1



                                                                                                     71
que ―podría acentuarse el recurso a formas alternativas de empleo por falta de medidas
para adaptar el contrato de trabajo clásico a fin de ofrecer mayor flexibilidad tanto a los
trabajadores como a las empresas‖, recordando cómo en él se insta a los Estados
miembros a revisar ―el grado de flexibilidad previsto en los contratos clásicos en lo
relativo a los plazos de preaviso, los costes y procedimientos del despido individual o
colectivo, o la definición de despido improcedente‖, lo que lleva a la doctrina a deducir
que en el afán modernizador del Libro Verde subyace un propósito implícito de revisión
del régimen del despido241 y a cuestionar que una mayor flexibilidad en la                         en la
disciplina del despido produzca mejor empleo242.


      En cualquier caso, el Libro Verde diseña un escenario asentado sobre la base del
Derecho del Trabajo clásico, planteando una refundación de sus postulados tradicionales
que se consideran obsoletos y plantea el desafío de adaptar las herramientas teóricas y
analíticas y los principios y métodos del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social a
estos nuevos conceptos y estrategias; lo que ha llevado a concluir que ―se insinúa una
peligrosa revisión que sería la definitiva superación de la función histórica                     de un
                                                                                       243
Derecho del Trabajo ya sacrificado a las exigencias de la economía‖                          ,   que los
―documentos comunitarios suponen un acicate para el larvado tránsito de una
constitución ―social‖ del trabajo hacia una constitución ―flexible‖ del trabajo‖ 244 y que,
en todo caso, esa adaptación del Derecho del trabajo a las nuevos conceptos y estrategias
es ―indispensable para que el Derecho del Trabajo siga siendo un instrumento
fundamental para asegurar trabajo digno con derechos, empleo sostenible y cohesión
social y una interacción adecuada entre flexibilidad y seguridad, evitando círculos
viciosos y asegurando interacciones positivas, manteniendo el compromiso social sobre
241
   RODRIGUEZ- PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M: ―Flexiguridad: un debate europeo en curso (en
torno al ―libro verde‖ de la Comisión de las Comunidades Europeas)‖, cit. págs. 12 y 13. El propósito
implícito de revisión del régimen jurídico del despido se refleja en que, en su primera página, cite la
referencia del llamado informe KOK a la necesidad de revisar el régimen jurídico del despido, en
concreto que los Estados miembros ―evalúen y, si procede, revisen el grado de flexibilidad previsto en
los contratos clásicos en lo relativo a posplazos de preaviso, los costes y procedimientos de despido
individual o colectivo, o la definición de despido improcedente‖
242
   LOY, G: ―Apuntes sobre el libro verde. ―Modernizar el Derecho del Trabajo para afrontar los retos
del siglo XXI‖, RL, nº 15, Agosto 2007, Año XXIII, tomo 2, pág. 157. La LEY 2852/2007, pág. 1
243
    LOY, G: ―Apuntes sobre el libro verde. ―Modernizar el Derecho del Trabajo para afrontar los retos
del siglo XXI‖, LA LEY, págs 1 y17.
244
   MONEREO PEREZ, J.L- FERNANDEZ AVILÉS, J.A: ―El debate europeo sobre flexiguridad en el
trabajo (en torno al ―libro verde‖ de la Comisión de las Comunidades Europeas)‖, cit. 167.



                                                                                                    72
el papel integrador del trabajo        y la ciudadanía cívica y social de la persona que
trabaja‖245 .


      En junio de 2007, el Parlamento Europeo aprobó su Resolución sobre la reforma
del derecho laboral ante los retos del siglo XXI246, que se muestra más matizada,
incorpora referencias no contenidas en el libro o cuestiones distintas, como la necesidad
de preservar el ―modelo social europeo‖, potenciar el papel de los interlocutores sociales
en el proceso de modernización o, en todo caso, no culpabilizar al Derecho del Trabajo
de la crisis del empleo en la Unión Europea. El Parlamento discrepa del análisis
efectuado en el libro Verde y elabora sus propios diagnósticos y sus conclusiones sobre la
necesidad de reforma de la disciplina jurídica reguladora del trabajo. No obstante, pese a
las diferencias     detectadas es lo cierto que la definición de sus objetivos puede
considerarse equivalente.


      El Parlamento Europeo, es ampliamente coincidente con el fondo de los postulados
en el Libro Verde, al considerar que ―un derecho laboral que aspire a estar a la altura de
los retos del siglo XXI debe concentrarse en amplia medida en el afianzamiento del
empleo a lo largo de la vida del trabajador más que en la protección de determinados
puestos de trabajo y que debe facilitar tanto la integración en el mundo del trabajo y la
estabilidad en el empleo como las transiciones del desempleo al empleo y de un trabajo a
otro mediante la aplicación de políticas laborales activas, centradas tanto en el desarrollo
del capital humano para aumentar las posibilidades de empleo como en un entorno
favorable para la actividad económica y en la mejora de la calidad de los empleos‖.


      Ninguno de los textos aporta soluciones concretas a los problemas que hoy plantean
los mercados laborales al Derecho del Trabajo, pero ambos ponen de manifiesto
divergencias de criterio entre las instituciones comunitarias, mostrándose el Parlamento
más cauto que la Comisión y más equilibrado al reconocer una mayor relevancia de los
instrumentos consensuados, fruto del pluralismo social existente              en las relaciones
laborales y desvelando un mayor interés por mantener unos mínimos de protección que


245
    RODRIGUEZ- PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M: ―Flexiguridad: un debate europeo en curso (en
torno al ―libro verde‖ de la Comisión de las Comunidades Europeas)‖, cit pág. 14, in fine.
246
   P6 TA-PROV (2007) 0339. Sobre él: VILLA GIL, L.E: ―Sobre la Reforma del Derecho del Trabajo en
la Unión Europea‖. RMTAS, nº 72, junio 2008


                                                                                              73
constituyen el conjunto de las conquistas sociales propias del modelo social europeo247.


IV. 3. La necesaria articulación de las libertades económicas y derechos sociales

      Los derechos sociales son referencia común y constituyen una de las
características del modelo social europeo, aunque no exista un arquetipo de estado
social ni todas las Constituciones escritas de los diferentes países miembros incorporen
un catálogo de ellos ni de su alcance constitucional; lo que constituye una dificultad
intrínseca para su ―comunitarización‖ o para una ―armonización progresiva de
minímos‖ en la materia248, que resultaría difícil pero no imposible.



      En sus orígenes, el Derecho comunitario se limitó a asegurar la integración negativa
de los mercados nacionales en un ―mercado común‖, concebido como un espacio abierto
y competitivo para cuya creación               se establecieron libertades económicas –de
―circulación‖ de capitales, trabajadores, mercancías y servicios - , con el eje central de la
libre competencia, evitando posibles ingerencias y restricciones de los estados y de los
sujetos económicos privados. Con esta finalidad, el Derecho Comunitario hizo acopio de
una compleja regulación jurídica para cuyo cumplimiento contó con el Tribunal de
Justicia y con otros mecanismos de control del correcto funcionamiento del mercado
único, en la que se relegaba el papel de los derechos fundamentales, incluidos los de
carácter social, cuya protección mediata correspondía al Consejo de Europa. Ello explica
la falta de correspondencia entre el crecimiento y desarrollo de los derechos económicos
y los derechos sociales, en detrimento de estos últimos que han contado con una escasa
―integración positiva‖ en materia laboral y social y el desfase entre el crecimiento de los
aspectos económicos y financieros y los aspectos sociales a nivel comunitario249.


247
   MONEREO PEREZ, J.L- FERNANDEZ AVILÉS, J.A: ―El debate europeo sobre flexiguridad en el
trabajo (en torno al ―libro verde‖ de la Comisión de las Comunidades Europeas)‖, cit. 213 a 223,
especialmente esta última. Resulta especialmente ilustrativa la pregunta nº 8 del libro verde, que se
explicita en los siguientes términos: ―¿Es necesario un conjunto de derechos mínimos sobre las
condiciones de trabajo de todos los trabajadores, con independencia de su contrato de trabajo?. En su
opinión ¿Cómo incidirán estas obligaciones mínimas en la creación de empleo y protección de los
trabajadores? LIBRO VERDE ‖Modernizar el derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI‖, cit.
pág. 14.
248
   Vid. RODRÍGUEZ -PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M: ―Derechos sociales fundamentales y Unión
Europea‖.RL, nº 19, 2007, págs 55 y sgts. La Ley, 5335/2007, págs. 1 y 4.
249
   RODRÍGUEZ -PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M: ―Derechos sociales fundamentales y Unión
Europea‖ La Ley, págs 1y 2. Vid, también, SCIARRA, S: ―Viking y Laval: huelga, convenio colectivo y


                                                                                                  74
      Este desajuste ha sido parcialmente corregido por el Tribunal de Justicia que, al
aplicarlo, ha protegido los derechos fundamentales y sociales salvaguardando los
derechos fundamentales y sociales al tiempo que aseguraba su efectividad; siquiera sea
predominantemente en torno a la libertad de movimiento transnacional de los
trabajadores, la igualdad de género o la interpretación uniforme de ciertas Directivas de
contenido social, elaborando nociones y principios comunes aplicables a los diferentes
ordenamientos nacionales hasta configurar verdaderos derechos sociales. Pero, pese a tan
valiosa labor, ―no existe un plena constitucionalización de los derechos sociales‖250 y
continúa vigente la necesidad de un reconocimiento explícito de los mismos, de su
regulación y contenido de forma cierta y clara, para conseguir un equilibrio satisfactorio
entre los derechos sociales y las libertades económicas.



      La necesidad de equilibrio cobra singular protagonismo a la vista de las exigencias
de la globalización y de las tensiones competitivas                      que originan las libertades
económicas en las que se cimenta, que hacen peligrar la socialidad de los Estados
miembros y que pudieran llevar a una ―competencia a la baja‖, amparada en revisiones
―reductoras‖ o ―modernizadoras‖ de los sistemas del bienestar, alentadas por posiciones
economicistas que niegan los derechos sociales o ven en ellos una pesada carga para la
competitividad económica de Europa251. La globalización demanda principios jurídicos
comunes y sistemas políticos supranacionales que, al superar la estatalidad de los
derechos sociales como factor de incertidumbre y de paralelo debilitamiento en los
diferentes países, contribuya a la difusión y desarrollo del modelo social característico del
modelo europeo, al tiempo que corrija el desfase entre derechos económico- financieros

libertades fundamentales en el mercado europeo‖, RL, núms. 15 y 16, 2008, págs. 7 a 28. CARUSO, B:
―La integración de los derechos sociales en el espacio social supranacional; primeras reflexiones sobre los
casos Laval y Viking‖, RL, núms. 15 y 16, 2008, págs. 29 a 55.

250
    MONEREO PEREZ, J.L -FERNANDEZ AVILÉS, J.A: ―El debate Europeo sobre Flexiguridad
(reflexiones en torno al ―Libro Verde‖ de la Comisión de las Comunidades Europeas‖, Lan
Harremanak,, 2008, I, pág.178. Sobre ―la identidad social equilibrada de Europa. Los pricipios sociales
europeos según el Tribunal de justicia. CARUSO, B: ―La integración de los derechos sociales en el
espacio social supranacional; primeras reflexiones sobre los casos Laval y Viking‖, cit, págs.29 a 55, en
particular, 42 y sgts.
251
   RODRÍGUEZ –PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M: ―Derechos sociales fundamentales y Unión
Europea‖ LA LEY, pág. 3.



                                                                                                        75
y los derechos sociales o, en última instancia, impida que se convierta a estos últimos en
el arma arrojadiza para conseguir un mayor competitividad entre los estados en el marco
de la competencia que en los mercados de trabajo impone la globalización, acrecentada el
último año por las consecuencias de la crisis financiera.

         En las últimas décadas, la necesidad de reducir el déficit social en la UE y de
―comunitarizar‖ los derechos sociales a nivel europeo ha sido objeto de amplios debates,
a veces inspirados en el difícil equilibrio que supone conjugar la necesaria ―flexibilidad‖
con la ―seguridad‖252, o a menudo traídos a colación como consecuencia de la demandada
―modernización‖ del marco normativo regulador de la prestación de trabajo, para
competir en los mercados europeos y mundiales253. Pero, en todo caso, existe una gran
coincidencia en la necesidad de acudir a los tratados y, en particular a las previsiones del
artículo 136 TCE que, como principios que inspiran la acción de la Comunidad y de los
Estados miembros en materia de política social establecen los objetivos de ―fomento del
empleo, la mejora de condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación
por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de
los recursos humanos para conseguir el nivel de empleo elevado y duradero y la lucha
contra las exclusiones‖, ―teniendo presentes derechos sociales fundamentales como los
que se indican en la Carta Social Europea y en la Carta comunitaria de los derechos
sociales fundamentales de los trabajadores‖. Al respeto de los derechos y principios
contenidos en         las Cartas sociales europeas debe sumarse el debido a la                     doctrina
interpretativa de TJCE y a la Carta de Niza254.

         Esta última, amplía la panorámica al plano de la ―ciudadanía social‖ de la Unión,
contemplando el derecho al acceso a la formación profesional y permanente 255 los
servicios públicos de colocación256 y el acceso a la protección de la salud257, protegiendo

252
   RODRÍGUEZ -PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M:‖ Flexiseguridad: el debate europeo en curso‖, La
ley, cit,
253
     MONEREO PEREZ,J.L-FERNANDEZ AVILÉS, J.A: El debate Europeo sobre Flexiguridad
(reflexiones en torno al ―Libro Verde‖ de la Comisión de las Comunidades Europeas, cit. págs. 177 a 181
254
   Vid el ―Preámbulo‖ de la Carta de los Derechos Sociales de la Unión. Parte II del Tratado por el que
se establece una Constitución para Europa. Ministerio de Asuntos Sociales y de Cooperación, Ministerio
del Interior y Ministerio de la Presidencia. Publicación del Boletín Oficial del Estado.
255
    Artículo II-74: ―Derecho a la educación‖: 1. Toda persona tiene derecho a la educación y al acceso a
la formación profesional y permanente.
256
      Artículo II-89: ―Toda persona tiene derecho a acceder a un servicio público de colocación‖



                                                                                                       76
al ciudadano ante los eventos ocupacionales. Incluye no sólo los derechos fundamentales
clásicos, sino también los sociales, y los denominados ―de nueva generación‖258, que
protegen y sostienen al ciudadano, más allá de la existencia de una relación contractual
vigente, impidiendo que la inactividad se convierta en una forma permanente de
exclusión social y, en particular, el derecho a la ayuda social destinada a garantizar una
existencia de vida digna259 en concordancia con las legislaciones sobre renta mímima y
el derecho a conciliar la vida familiar y la vida profesional260. Ambas dimensiones son
decisivas para responder de manera                eficaz a      las exigencias de tutela básica del
trabajador en la nueva dinámica de la estrategia europea de empleo. En el plano de la
conjugación de los conceptos ―competitividad‖ y ―seguridad‖, desde la óptica europea, el
último de ellos se explicita mediante la dialéctica de los derechos fundamentales. No
pueden soslayarse los principios constitucionales, el derecho a la igualdad y no
discriminación y los derechos fundamentales cuyo esquema conceptual se contiene en la
Carta de Niza261.



          Este esquema recobró especial actualidad con motivo de la elaboración de una
Constitución Europea, a cuyo Tratado se incorporó en el Título II262, que en lo relativo a
los derechos sociales fue objeto de una abundante literatura263 que conserva en gran parte


257
    Artículo II-95. Protección de la salud: ―Toda persona tiene derecho a acceder a la prevención
sanitaria y a beneficiarse de la atención sanitaria...y...se garantizará un nivel elevado de protección de la
salud humana‖
258
   RODRÍGUEZ -PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M: ―Derechos sociales fundamentales y Unión
Europea‖ LA LEY, cit, pág.4. Vid también, MONEREO PEREZ,J.L-FERNANDEZ AVILÉS, J.A: ―El
debateEuropeo sobre Flexiguridad (reflexiones en torno al ―Libro Verde‖ de la Comisión de las
Comunidades Europeas‖, cit. pág.179, que los califica como ―derechos de nueva generación‖ o ―nuevos
derechos‖
259
   Artículo II-89: 3. ―Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y
respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar un existencia digna...‖
260
      Artículo II-93.2
261
   Vid la Carta de los Derechos Sociales de la Unión. Titulo II ―de los derechos fundamentales y de la
cidadanía de la Unión‖y Parte II del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.
262
   Titulo II: ―De los derechos fundamentales y de la ciudadanía europea‖, artículo 1.9: ―la Unión
reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos fundamentales,
que constituye la Parte II‖
263
   Vid, por todos, Monográfico sobre la Constitución Europea , RMTI, nº 57, 2005. Mas concretamente,
Sobre Política social y de empleo, Vid PURCALLA BONILLA, M. A- RODRÍGUEZ SÁNCHEZ, R:‖
Política social de empleo en el Tratado de la Constitución europea‖ RMTAS, nº 57, 2005, págs 337 a 351.


                                                                                                         77
su utilidad porque, pese a la crisis institucional generada en Europa por el fracaso de la
Constitución, el papel de los derechos sociales en la UE sigue siendo un tema candente.
La mayor seguridad de los trabajadores en la nueva perspectiva del empleo                     y la
reformulación de la regulación del trabajo deben concebirse dentro del respeto a los
Derechos sociolaborales que integran la ciudadanía europea y están             incorporados a la
                                                                             264
Carta de Niza, permitiendo una Europa ―constitucionalmente social‖                 . El conjunto de
derechos que incorpora actúa como contrapeso entre los Estados y entre las partes de la
relación laboral para conseguir la igualdad real de unos y otros .Igualdad que es una
referencia ineludible, como también lo es el reconocimiento de los derechos de
sindicación y negociación colectiva, como elementos imprescindibles de un sistema
democrático de relaciones laborales.



      En definitiva, la regulación del trabajo en Europa, por más que atienda las
exigencias del concepto de flexiguridad, que parece entronizado, no puede volcarse en
exclusiva hacia la competitividad en el mercado de trabajo, rehuyendo las políticas
sociales relativas a los mercados de trabajo y las instituciones sociales y tampoco puede
olvidar que su función básica es ordenar la relación de trabajo dentro de un sistema
individual y colectivo de derechos y garantías, equilibrador de los agentes que participan
en el mercado de trabajo a la hora de protagonizar y diseñar las políticas de empleo.



IV.4.- Los Programas de trabajo de las Presidencias y la fijación de objetivos
estratégicos por la Comisión


      La dimensión social de la Unión Europea en el marco de la estrategia por el empleo,
con las lagunas y disfunciones señaladas en los apartados anteriores, discurre por los
cauces la estrategia renovada de Lisboa, Su evolución está abonada en lo sucesivo por
las contribuciones efectuadas a través del Programa de trabajo conjunto, elaborado por
las tres presidencias sucesivas (Alemania, Portugal y Eslovenia) para el periodo

Vid también MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE, R: ―El Estado del Bienestar en la Constitución
Europea‖. Documentación Social, nº 134, 2004, págs. 63 a 76.
264
     MONEREO PEREZ,J.L-FERNANDEZ AVILÉS, J.A: ―El debate Europeo sobre Flexiguridad
(reflexiones en torno al ―Libro Verde‖ de la Comisión de las Comunidades Europeas)‖, cit pág.180.
MONEREO PEREZ, J.L. ―La Constitución social del trabajo y su crisis‖ Revista del pensamiento
contemporáneo, nº 13, 2004, págs 14 a 38


                                                                                               78
comprendido entre 1 de enero de 2007 y 30 de junio de 2008 265 y el actualmente vigente
para las Presidencias francesa, Checa y Sueca del 30 de junio pasado al 31 de diciembre
de 2009266, así como en los sucesivos                Programas legislativos y de trabajo de la
Comisión para los años 2006 a 2009267 y los trabajos del Comité Económico y social
Europeo, actualizando las Directrices para las políticas de empleo en los Estados
miembros hasta 2010 268


IV.4.1 -Los Programas de Trabajo Conjuntos elaborados por las Presidencias ( de 1
de enero de 2007 a 31 de diciembre de 2009): empleo, Derecho Laboral y política
social.


      El Programa de trabajo conjunto elaborado en enero de 2007 por las presidencias
de Alemania, Portugal y Eslovenia, sitúa entre sus prioridades ―garantizar la estrategia
europea de Lisboa en sus dimensiones económica, social y medioambiental‖269 y en su
programa global , en materia de ―empleo‖ contempla tres temas principales: el empleo, el


265
  ―Programa de 18 meses de las Presidencias alemana, portuguesa y eslovena‖, Bruselas, 21 de
diciembre de 2006 (8.01) (OR.en) 17079/06. POLGEN 125. En particular sobre el balance de las políticas
sociales bajo la presidencia Alemana, Vid. COLINA ROBLEDO,M: ―La dimensión social de la Unión
Europes: balance de la Presidencia alemana del Consejo (enero a junio de 2007) en los ámbitos del
empleo, la juventud y las migraciones‖, RMTAS, nº 72, 2008, págs. 271 y sgts.
266
   ―Programa de 18 meses del Consejo elaborado por de las Presidencias francesa ,Checa y Sueca ‖,
Bruselas, 30 de junio de 2008 (8.01) (OR.en) 11249/08. POLGE 76.
267
   ―Liberar todo el potencial de Europa. Programa legislativo y de trabajo para la Comisión para 2006.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo., al Consejo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones. Bruselas, 25.10.2005 [COM(2005) 531 final]; ―Programa legislativo y de
trabajo de la Comisión para 2007. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo., al Consejo, al
Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Bruselas, 24.10.2006 [COM (2006) 629final];
―Programa legislativo y de trabajo de la Comisión para 2008. Comunicación de la Comisión al
Parlamento Europeo., al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Bruselas,
23.10.2007 [COM (2007) 640final]. ―Programa legislativo y de trabajo de la Comisión para 2009.
Actuar ahora por una Europa mejor. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo., al Consejo,
al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Bruselas, 5.11.2008 [COM (2008) 712 final].
268
    A la actualización de las Directrices de empleo, llevada a cabo en 2008 se ha hecho referencia en al
apartado III.3.1. No obstante, conviene recordar com texto importante la ―Propuesta de decisión del
Consejo relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros ( en virtud del
artículo 128 del Tratado CE)‖ [COM (2007) 803 final/2]. DOUE C 162/92, de 25.6.2008 y,
principalmente, Decisión del Consejo de 15 de julio de 2008, relativa a las Directrices para las políticas de
empleo de los Estados miembros ( 2008/618/CE ). DOUE L 198/47, 26.7.2008. Considerando (4) ―Las
orientaciones para las políticas de empleo serán válidas durante tres años; durante los años intermedios
hasta el fin de 2010 su actualización deberá limitarse estrictamente‖.
269
  ―Programa de 18 meses de las Presidencias alemana, portuguesa y eslovena‖, Bruselas, 21 de
diciembre de 2006, cit, pág 10 y sgts.



                                                                                                        79
Derecho laboral y las políticas sociales270.


      Respecto del primero de ellos, el empleo, el programa contempla , en primer lugar,
el fomento del concepto de ―flexiguridad‖ a fin de lograr un adecuado equilibrio entre la
flexibilidad por un lado y la seguridad por el otro, desarrollando un planteamiento amplio
sobre el concepto y estableciendo un cuidadoso equilibrio entre los cuatro pilares que son
la legislación laboral, y las relaciones industriales, la seguridad las políticas activas del
mercado laboral y el aprendizaje271.


      En segundo lugar, como actuación consecutiva al ―Pacto por la juventud‖272 se
propone prestar particular atención a los jóvenes, insistiendo particularmente en el
favorecimiento del tránsito de la escuela al trabajo y el fortalecimiento de los vínculos
entre educación y mercado laboral.273 En particular, las Presidencias fomentarán la
participación social y la integración profesional de los jóvenes y para ello trabajarán

270
  ―Programa de 18 meses de las Presidencias alemana, portuguesa y eslovena‖, Bruselas, 21 de
diciembre de 2006, cit, pág 37 a 42.
271
   Vid supra, apartado III3.3 ―Fexiguridad y Directrices de empleo‖. No obstante, Vid también ―Hacia
los principios comunes de la flexiguridad: Mas y mejor empleo mediante la flexibilidad y la seguridad‖
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación al Parlamento Europeo, al
Consejo, al Comité económico y social europeo y al Comité de las Regiones. [COM (2007) 359 final]
DOUE C 211/48, de 19.8.2008..Flexicurity Practices. Compiled by Ton Wilthagen. Rapporteur of the
European Expert Group on Flexicurity, Brussels, 24 May 2007. Dictamen conjunto del Comité de Empleo
y del Comité de Protección Social sobre los principios comunes de flexiguridad (Flexibilidad y seguridad
laborales) Bruselas, 16 de noviembre de 2007 15320 [SOC 461, ECOFIN 471]; Vers des principes
coomuns de flexicurité. : Des employs plus nombreux et de meilleure qualité en combinant flexibilicé et
sécurité. Luxemburgo, Oficina de Publicaciones oficiales de las Comunidades Europeas, 2007. Rapport
de la Mission pour la Flexicurité, Decembre 2008 17047/08; Mision for Flexicuity. Presentation of the
Five Country Visits. Information note. European Commision. Employment, Social Affairs and Equal
Opportunities DG, Brussels 5 May 2008 (EMPL/D/XPM/DD D (2008) 9668.
272
   Vid sobre él: ―Responder a las expectativas de los jóvenes en Europa. Aplicación del Pacto europeo
para la juventud y promoción de la ciudadanía activa‖. Comunicación de la comisión de 30 de mayo de
2005 cit. . También, ―Étude thematique sur les mesures politiques en faveur de la jeunesse défavorisée.
Programme d´action communautaire de lutte cotre l´exclusuon sociale‖.. Communautés europeennes.
Bruxelles . Office des Publications. 2006; Fomentar la plena participación de los jóvenes en la
educación, el empleo y la sociedad. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al
Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las regiones [COM (2007) 498 final]
273
    Sobre estas cuestiones, con anterioridad al Programa de Trabajo, Vid : ―Educación y Formación 2010.
Urgen las reformas para coronar con éxito la estrategia de Lisboa (Proyecto de Informe intermmedio
conjunto sobre la ejecución del programa de trabajo detallado relativo al seguimiento de los objetivos de
los sistemas de educción y formación en Europa)‖. Bruselas, 11.11.2003, cit. El Programa se creó en
2006 con el        ―Programa de acción en el ámbito del aprendizaje permanente‖. Decisión nº
1720/2006/CE, del Parlamento y del Consejo, de 15 de noviembre de 2006, DOUE L 327/45, de
24.11.2006. Vid también Espacio Europeo del aprendizaje permanente .Comunicación de la Comisión de
21 de noviembre de 2001 [ COM (2001) 678 final).



                                                                                                      80
sobre temas relacionados con la igualdad de oportunidades para todos los jóvenes, el
fomento del espíritu empresarial y del compromiso voluntario y el fomento de la
diversidad      así como el diálogo intercultural entre jóvenes. Para ello se contempla la
utilización de instrumentos financieros europeos y particularmente del Fondo Social
Europeo.


      En tercer lugar, el programa aspira a potenciar el aprendizaje permanente, una
buena calidad de trabajo para todos y la mejora de la integración de las personas de edad
en el mercado laboral como elementos necesarios para conseguir que los trabajadores
europeos tengan unas vidas laborales más sanas y productivas, posibilitando el
envejecimiento activo al final de la vida laboral274. Por último, se propone mejorar el
proceso de aprendizaje recíproco entre los países en el marco de la Estrategia para el
Empleo y del Método Abierto de Coordinación275; instrumentos que, según el texto, no se
han explotado suficientemente hasta el momento y cuya eficacia debería mejorarse.
También se pretende aprovechar el ―Año Europeo de la Igualdad de oportunidades para
todos‖276 para concienciar a los estados, ciudadanos y agentes sociales sobre aspectos

274
   Sobre el envejecimiento activo como medida de política de empleo Vid. Supra, apartado II.3.2.1. Vid
también FERNANDEZ, A: Envejecimiento activo y mercado laboral, Intervención Mesa Redonda CES,
Madrid, 25 de octubre de 2007.MARCO MARCO, C: El envejecimiento Activo, Ponencia al IV Congreso
Nacional ONG Mayores, según la cual ―El envejecimiento activo es, necesariamente, un bien para las
personas y para la sociedad. Se puede promocionar a lo largo del ciclo vital y durante el proceso del
envejecimiento. Existen múltiples investigaciones que atestiguan que se puede promocionar la salud y
todos los temas que se tratan en esta Ponencia, evitando, en cierta medida, ciertos tipos de discapacidad y
un número importante de enfermedades. Promocionarlo es altamente rentable no solo a nivel personal,
sino para los poderes públicos y para toda la sociedad. Es importante convencer a los gobiernos de las
naciones, de que las Personas Mayores han pasado de ser ―clases pasivas‖, al concepto más prístino y
genuino de ―clase activa‖‖, en http://www.ceoma.org/vicongreso/ponencias. AAVV: Envejecimiento
activo: de los hechos a la acción‖ http://www.who.int/hpr/ageing.
275
   Vid supra apartado II.3. También, ROBLES CARRILLO, M: ―El Método Abierto de Coordinación:
una técnica original de acción europea‖. Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia, nº
239, 2005, págs 3 a 21, mas particularmente 4 y 5. TERRADILLOS ORMAECHEA, E: ―Validez y
límites del método abierto de coordinación en la política de empleo comunitaria‖ cit, pág. 75. También
http://europa.eu/scadplus/glossary/open-method_coordination_es.htm .Sobre el MAC, aunque ya en su
configuración tras la estrategia de Lisboa, Vid PEREZ MENAYO, V: ―El método abierto de coordinación
en la UE. ¿Una formula institucional de evaluación?‖. Gestión y análisis de las políticas públicas, núms.
30-31, diciembre 2004, págs 71 a 98; CABEZA PEREIRO, J: ―Estrategia Europea, Estado autonómico y
política de empleo‖, en XVIII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y Seguridad Social,, cit. pág.
22 y sgts..
276
    Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al ―año europeo de la igualdad de
oportunidades para todos (2007). Hacia una sociedad más justa‖ http://europa.eu//scadplus/leg/es/cha/c
10314.htm. El objetivo del año Europeo de la igualdad de oportunidades para todos es sensibilizar a la
opinión pública sobre las ventajas de una sociedad justa y cohesionada. Así se propone adoptar iniciativas
de concienciación para rechazar las actitudes y conductas discriminatorias, y proporcionar más
información a los ciudadanos sobre sus derechos y obligaciones legales. Se enmarca dentro del enfoque


                                                                                                       81
relacionados con la igualdad de oportunidades en el mercado laboral.


         En relación con la segunda de las materias, el Derecho Laboral, las presidencias se
proponen garantizar la continuidad en el desarrollo del Derecho Laboral, ―moderno,
social y sostenible‖ a nivel de la Unión Europea , prestando particular atención a la
actuación consecutiva de la Comisión sobre el libro Verde relativo a la modernización
del Derecho del Trabajo277 y evaluando las Directivas vigentes en materia de protección
y seguridad de los trabajadores en el empresa278.


          En lo que se refiere a la política social, los objetivos globales serán, de una parte,
el fortalecimiento del modelo social europeo como parte integrante de la estrategia de
Lisboa, para mejorar su aceptación en le UE, y la garantía de sostenibilidad de los
sistemas de protección social279. Dentro de estos parámetros, sin renunciar al conjunto de
las medidas de política social , se potenciará principalmente la combinación de la
flexibilidad laboral con la                 protección social y la seguridad en el empleo
(―flexiseguridad‖); una mejor conciliación entre el trabajo, la familia y la vida privada;
una infraestructura adecuada de guarderías, apoyo a las personas de edad y a las personas
discapacitadas, los desafíos derivados de las tendencias y cambios demográficos y
singularmente el envejecimiento de de nuestras sociedades y las bajas tasas de natalidad,
el fomento de la inclusión social y la lucha contra la pobreza como signo distintivo del

transversal de la no discriminación que debería permitir garantizar una aplicación correcta y uniforme del
marco legislativo comunitario en toda Europa, haciendo resaltar sus principios fundamentales y
obteniendo un apoyo activo del público a la legislación en materia de no discriminación e igualdad.
277
   Vid supra apartado IV.1‖la modernización del derecho laboral‖ . También el Libro Verde―Modernizar
el Derecho Laboral para afrontar los retos del sigloXXI‖, Bruselas, 22.11.2006.[ COM (2006) 708
final]. y la ―Resolución sobre la reforma del Derecho Laboral ante los retos del siglo XXI‖. P6 TA-
PROV (2007) 0339. Sobre este último: VILLA GIL, L.E: ―Sobre la Reforma del Derecho del Trabajo en
la Unión Europea‖. RMTAS, nº 72, junio 2008


278
    Extrayendo conclusiones sobre la aplicación de la legislación europea en materia de salud y seguridad
y sus efectos en la economía y la salud, ―Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación práctica
de las disposiciones de la Directiva nº 89/391 sobre salud y seguridad en el trabajo (directiva marco) y
de las Directivas 89/654 (lugares de trabajo), 89/655 (equipos de trabajo), 89/656 (equipos de protección
individual), 90/269 (manipulación manual de cargas) y 90/270 (equipos que incluyen pantallas de
visualización)‖ [COM (2004) 62 ]. Mas recientemente, ―Mejorar la calidad y la productividad en el
trabajo (2007-2012)‖. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 21 de febrero de 2007. [COM (2007) 62 final]


279
      Sobre la política social en el marco de la estrategia de Lisboa, Vid. supra. Apartado II.3.2



                                                                                                       82
proyecto europeo. El futuro de los servicios sociales, en un mercado cada vez mas
liberalizado, formará parte del debate de política social a nivel de la UE en estrecha
colaboración con las presidencias siguientes; de modo que se avanzará en la coordinación
de los sistemas de seguridad social, de pensiones y de portabilidad de éstas.


      El Programa aprobado el 30 de junio pasado para las presidencias Francesa,
Checa y Sueca, con esquema similar al anterior y compartiendo con él sus prioridades,
en el apartado de ―crecimiento y empleo‖280 propone seguir aplicando la Estrategia de
Lisboa y en particular la Estrategia Europea de Empleo y las Directrices integradas.
Progresando en la estrategia por el empleo reitera su apuesta por la flexiguridad y la
movilidad, la modernización de la legislación laboral y las políticas sociales, incidiendo
en el desarrollo de medidas relativas           a la educación permanente , la formación
profesional, el envejecimiento activo, la conciliación de la vida familiar y laboral, las
prestaciones sociales y de seguridad social, la lucha contra al igualdad de sexos y no
discriminación y el empleo no declarado281.


IV.4.2- Los Programas legislativos y de Trabajo de la Comisión de 2008 y 2009:
“Actuar ahora por una Europa mejor”


      La Comisión, en sus programas legislativos y de trabajo, y singularmente en el
correspondiente a 2008282, al igual que en sus predecesores283, continúa centrada en sus
objetivos estratégicos generales: ―prosperidad, solidaridad, seguridad y libertad y una
Europa más fuerte en el mundo‖. Para alcanzarlos establece como prioridades, la
estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, la prosperidad duradera para

280
   ―Programa de 18 meses del Consejo elaborado por de las Presidencias francesa ,Checa y Sueca ‖,
Bruselas, 30 de junio de 2008 (8.01) (OR.en) 11249/08. POLGE 76., págs. 19 y 20.
281
   ―Programa de 18 meses del Consejo elaborado por de las Presidencias francesa ,Checa y Sueca ‖,
Bruselas, 30 de junio de 2008 cit, págs 40 a 45
282
    ―Programa legislativo y de trabajo de la Comisión para 2008‖. Comunicación de la Comisión al
parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y social Europeo y al Comité de las Regiones,
Bruselas 23. 10. 2007 [COM (2007) 640 final)
283
    Por todos, ―Programa legislativo y de trabajo de la Comisión para 2007‖. Comunicación de la
Comisión al parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y social Europeo y al Comité de las
Regiones, Bruselas 24. 10. 2006 [COM (2006) 689 final)]; ―Programa legislativo y de trabajo de la
Comisión para 2006‖. Comunicación de la Comisión al parlamento Europeo, al Consejo, al Comité
Económico y social Europeo y al Comité de las Regiones, Bruselas 25. 10. 2005 [COM (2005) 531
final)];


                                                                                                83
Europa, el enfoque integrado para migración y, finalmente situar al ciudadano en el
centro del proyecto europeo y hacer de Europa un socio mundial capaz de influir en la
globalización y controlar sus consecuencias.


      En relación con el crecimiento y el empleo asume la estrategia de Lisboa como
base para el crecimiento, la mejora de la calidad de vida y el enfrentamiento al desafío de
un envejecimiento de la población y reitera la necesidad de combinar flexibilidad y
seguridad para trabajadores y empresarios, con incentivos y oportunidades para la
formación continua. Al mismo tiempo, se propone abordar los riesgos y causas de la
exclusión social y de la pobreza a través de las políticas para la inclusión activa y ayudar
a anticipar el cambio. Señala cómo debería promoverse una protección social adecuada y
nuevas formas de promoción de la educación, la formación, la investigación y la
innovación, así como medidas específicas para mejorar el rendimiento en el mercado de
las pequeñas y medianas empresas que ―crean la mayor parte de los puestos de trabajo y
de la riqueza en Europa‖


      La Comisión propone continuar con la política común de la migración y su
integración social como retos fundamentales del siglo XXI; lo que implica, de una parte,
combinar una migración laboral bien gestionada con el fomento de la educación e
integración de los emigrantes en el contexto más amplio de la gestión del cambio
demográfico de nuestras sociedades. De otra parte, proteger las fronteras exteriores de
Europa con instrumentos comunes para prevenir la migración ilegal y maximizar los
esfuerzos para luchar contra el tráfico de seres humanos               y reducir el número de
inmigrantes que pierden la vida trágicamente en el mar, en un intento por llegar a
nuestras fronteras.


      El Programa legislativo y de Trabajo para 2009, ―Actuar ahora por una Europa
         284
mejor‖         , se propone una línea de continuidad con las medidas previstas para 2008, y
confía en sus iniciativas para llevar a cabo la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y
el empleo estableciendo una Agenda social renovada para la Europa de hoy, enfatizando


284
  ―Programa legislativo y de trabajo de la Comisión para 2009: Actuar ahora por una Europa mejor‖.
Comunicación de la Comisión al parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y social
Europeo y al Comité de las Regiones, Bruselas 5. 11. 2008 [COM (2008) 712 final)

.


                                                                                               84
las líneas de actuación sobre la juventud. Como novedad, se hace eco de las turbulencias
de la       economía que se han sumado a los diversos retos a los que ha tenido que
enfrentarse la UE, consciente de que la crisis financiera, sumada a los problemas de la
globalización ha aguzado la necesidad de una coordinación y una reglamentación
globales y la necesidad de un Plan Europeo para la recuperación económica.


         En el contexto de ambos instrumentos, en los dos últimos años y en particular en el
último semestre de 2008 y primer trimestre de 2009 se intensifican los esfuerzos por
desarrollar los objetivos y las líneas estratégicas propuestas y por ―demostrar que
Europa        sirve mejor a sus ciudadanos cuando hace de sus resultados prácticos su
prioridad esencial‖285.


IV.4.2.1- La         modificación de las directrices para el empleo y la necesidad de
participación de las partes implicadas en las fases del proceso


         Las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros, presentadas
en 2005 y revisadas para el periodo de vigencia 2008-2010286, son de nuevo objeto de
atención para el Comité Económico y Social Europeo(CESE) en su Dictamen de junio
de 2008,287


          Las Directrices mantienen su validez en lo fundamental. El paquete de Directrices
es idéntico al anterior; pero se actualiza ligeramente el Texto de acompañamiento que
refleja alguna de las propuestas del Comité. Esta vez se trata, fundamentalmente, de
desatacar la necesidad de que los parlamentos nacionales, los interlocutores sociales y la
sociedad civil sean consultados y participen verdaderamente en todas las fases de la
coordinación de la política de empleo. A la par, se solicita a la Comisión que elabore un
anexo listando todos los objetivos cuantificables en las Directrices como procedimiento
estándar para hacerlas más transparentes.

285
      ―Un Plan Europeo de Recuperación Económica‖, cit., pág. 1.
286
   Vid supra, apartado III.3.2 y las notas a pie de página en que se contienen los documentos que avalan y
soportan la reforma.
287
   ―Propuesta de decisión del Consejo relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los
Estados miembros. Dictamen de la Comisión al Consejo (en virtud del artículo 128 del Tratado CE)
[COM (2007) 803 final/2 (Parte IV]. DOUE C 162/92, de 25.6.2008.



                                                                                                       85
      Ya en el mes de abril, el Comité de las Regiones (CDR)288 solicita que en el
contexto de la estrategia de Lisboa se recoja en los debates el papel de los entes locales
y regionales en el ámbito de la flexiguridad , con la finalidad de reflejar su verdadera
importancia tanto a escala de la UE como de los Estados miembros,                                desde el
convencimiento de que los entes locales y regionales                       crean mercados laborales
dinámicos, ayudan a los ciudadanos a incorporarse al trabajo y proporcionan protección
a quienes están fuera del mercado laboral. Por ello, urge a la Comisión para que, siempre
que sea posible, acuda al método comunitario e insista en que el método abierto de
coordinación , que gana progresivamente terreno en la política de desarrollo de la UE,
pase a ser ―más inclusivo‖ y a implicar a distintas partes interesadas , incluidos los
gobiernos locales y regionales, en cuyas esferas se aplica habitualmente dicha política.


      Ahora, el CESE subraya que una de las claves del éxito de la política de empleo
reside en que todos los actores sociales importantes y en particular los interlocutores
sociales, participen de la manera más amplia posible en todas las fases del proceso e,
insistiendo en su opinión al respecto, ya recogida en Dictámenes anteriores289. ―Reitera‖

288
   Dictamen del Comité de las Regiones sobre ―la flexiguridad‖ (2008/C 105/04). DOUE C105, de 25.
04.2008, pág. 16

284  Vid los siguientes dictámenes: Dictamen del CESE de 25.4.2007 sobre la «Propuesta de Decisión del
Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros‖, ponente: Sra.
O'Neill (DO C 168 de 20.7.07); Dictamen del (ESE de 12 de julio de 2007 sobre el «Empleo para las
categorías prioritarias (Estrategia de Lisboa». ponente: Sr. Greif (DO C 256 de 27.10.2007); Dictamen del
(ESE de 26 de octubre de 2005 sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a las políticas
europeas en el ámbito de la juventud - Responder a las expectativas de los jóvenes en Europa - Aplicación
del Pacto europeo para la juventud y promoción de la ciudadanía activa‖, ponente: Sra. van Tuinhout (DO
C 28 de 3.2.2006); Dictamen del CESE de 13 de septiembre de 2006 sobre la «Comunicación de la
Comisión al Consejo. al Parlamento Europeo. al Comité Económico y Socia! Europeo y al Comité de las
Regiones. Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres 2006-2010‖, ponente: Sra.
Attard (DO C 318 de 23.12.2006); Dictamen del CESE de 11 de julio de 2007 sobre el tema
«Empleabilidad y espíritu de empresa El papel de la sociedad civil, los interlocutores sociales y los
organismos regionales y locales desde el punto de vista del género‖, ponente: Sr. Pariza Castaños (DO C
256 de 27.10.2007); Dictamen del CESE de 17 de enero de 2007 sobre «Igualdad de oportunidades para
las personas con discapacidad‖, ponente: Sr. Joost (DO C 93 de 27 de abril de 2007); Dictamen del CESE
de 26 de septiembre de 2007 sobre «Fomentar una productividad sostenible en la vida laboral europea‖,
ponente: Sra. Kurki (DO C 10 de 15.1.2008); Dictamen del CESE de 11 de julio de 2007 sobre La
flexiguridad (dimensión de la flexibilidad interna - la negociación colectiva y e!papel del diálogo social
como instrumentos para la regulación y reforma de los mercados de trabajo», ponente: Sr. Janson (DO C
256 de 27.10.2007); Dictamen del CESE de 17 de mayo de 2006 sobre la «Propuesta de Decisión del
Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros‖. ponente: Sr. Greif
(DO C 195 de 18.8.2006). Dictamen del CESE de 30 de mayo de 2007 sobre la «Propuesta de Reco-
mendación del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la creación del Marco Europeo de
Cual!ficaciones para e! aprendizaje permanente‖, ponente: Sr. Rodríguez García-Caro (DO C 175 de
27.7.2007); Dictamen del CESE de 6 de abril de 2005 sobre la «Propuesta de Recomendación del Consejo
y del Parlamento Europeo sobre una mayor cooperación europea en la garantía de la calidad de la


                                                                                                       86
los objetivos cuantificables de la estrategia de Lisboa en materia de empleo sobre el
empleo juvenil (2.2), la igualdad de género (2.3) o los mejores trabajos y mercados
laborales de transición (2.5). ―Pide‖ a la Comisión que se adopten medidas, de una parte,
en relación con los trabajadores de más edad, con discapacidad e inmigrantes (2.4), de
otra parte, en materia de inversión, innovación e investigación (2.7) y, finalmente,
presenta ―propuestas‖ en materias relativas a la ―flexiguridad‖ (2.6).


      Señaladamente, solicita            que se refuerce la lucha contra las numerosas
discriminaciones y desventajas que siguen existiendo por motivos de edad, género,
discapacidad u origen étnico, tanto en el acceso a la formación como al mercado laboral y
su permanencia en el mismo; que se preste mayor atención al impacto de los cambios
demográficos y los desafíos que entraña el envejecimiento de la población; se adopten
medidas de sensibilización, asesoramiento y apoyo a las empresas y en particular a las
PYMES en la planificación de personal y desarrollo de una organización del trabajo
adaptada a la edad; que se de prioridad al problema de la discapacidad; se potencie y se
efectúe un seguimiento de la aplicación de las políticas de inmigración , así como del
impacto de la planificación nacional de la mano de obra y se realice el seguimiento y se
adopten medidas        para retener en el país a un número equilibrado de trabajadores
competentes y cualificados.


      Asimismo, el CESE          demanda un entorno macroeconómico favorable que de
prioridad a una política económica orientada al crecimiento para superar las carencias
cíclicas persistentes y poder realizar el pleno potencial de las políticas de empleo. Pide
más coherencia en la integración de las inversiones en investigación, desarrollo e
innovación para estimular la economía y crear nuevos empleos. Solicita que se
incremente el margen de maniobra presupuestaria                      para permitir   inversiones en
infraestructuras necesarias en los estados miembros; condiciones marco adecuadas para
favorecer tanto la demanda externa como la interna, a fin de aprovechar el potencial de
crecimiento y pleno empleo y que existan fondos adecuados a escala nacional y
comunitaria para aplicar las medidas de las políticas de empleo.


      Pero la verdadera razón de la adaptación de las Directrices de empleo, reside en las

enseñanza superior‖. ponente: Sr. Soares (DO C 255 de 14.10.2005).



                                                                                               87
propuestas formuladas en el aptdo. 2.6, titulado ―flexiguridad‖. En él, el Comité propone
acciones que recogen en su filosofía y principios inspiradores, las propuestas de la
doctrina científica, al referirse a la necesidad de implicación de las partes sociales 290. El
CESE sugiere que:


          -Los interlocutores sociales deben participar en todos los debates sobre
          flexiguridad y deberían tener un papel privilegiado en las consultas de la
          Comisión Europea y en la definición de este concepto;

          - Debe producirse la consolidación de los sistemas de relaciones laborales a
          nivel europeo y nacional; de manera que los interlocutores sociales deben
          negociar, influir y asumir la responsabilidad en la definición y características de
          la flexiguridad; por ello, en la evaluación de los planes nacionales de reforma
          también se deberá examinar cómo se pueden reforzar el diálogo social y los
          sistemas de convenios colectivos.

          -La Comisión y los Estados deberían prestar más atención a la igualdad entre
          hombres y mujeres y a la solidaridad entre generaciones en el marco de la
          flexiguridad; las mujeres, los trabajadores de más edad y los jóvenes suelen
          estar en desventaja dentro del mercado laboral en términos de flexibilidad y
          seguridad por lo que debería buscarse para estos grupos una convergencia al
          alza y las medidas más favorables.

          -Los estados miembros y la Comisión deberían analizar la mejora de la
          adaptabilidad mediante la flexibilidad interna y convertirla en una dimensión
          viable y aceptable de la flexiguridad; la flexibilidad interna puede ser la clave
          para mejorar la productividad, la innovación y la competitividad y, por lo tanto,
          puede contribuir a alcanzar la estrategia de Lisboa.

          -Debe buscarse un equilibrio entre la flexibilidad de la jornada laboral y
          flexibilidad de los trabajadores; esto se garantiza mejor a través de normas
          establecidas en la negociación colectiva. La negociación sobre la flexibilidad de
          la jornada laboral debe estar apoyada por un sistema sólido de derechos,
          instituciones sociales que funcionen debidamente y sistemas de seguridad social
          que favorezcan el empleo.

      Con estas propuestas trata de darse respuesta a         la baja implicación de las partes
sociales, que viene siendo uno de los mayores defectos de la política de empleo diseñada
en Europa, fuertemente impregnada de carácter gubernamental y cuya fórmulas de
consulta tiene un carácter marcadamente burocrático, en contraste con el relevante papel



290
   Por todos, CABEZA PEREIRO,J: ―Estrategia Europea, Estado Autonómico y Política de Empleo‖, cit
págs 39 a 42 RODRIGUEZ- PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M: ―Flexiguridad: un debate europeo en
curso (en torno al ―libro verde‖ de la Comisión de las Comunidades Europeas)‖, cit, pág. 14.


                                                                                              88
de la concertación social en el ámbito estatal en relación con otras materias291. De una
parte, la subsanación de este déficit, latente desde los Consejo de Lisboa y Santa Maria
de Feira,292 y aun desde las primeras Directrices de empleo en que la necesidad de
otorgar mayor protagonismo a los agentes sociales aparece como un objetivo horizontal a
tomar en consideración en los cuatro pilares de la incipiente estrategia de empleo293 y, de
otra parte, la mayor contribución de las partes sociales, probablemente en coordinación
con las autoridades locales y regionales, propiciarán, sin duda, una mayor efectividad
de la EEE desde su consideración como un método abierto en que la gobernanza debe
orientar las actuaciones comunitarias y estatales.


          La efectiva implicación de las partes sociales alberga múltiples potencialidades y
enriquece la técnica del MAC, porque promover una concertación en los niveles locales y
regionales resulta importante en el ámbito de los estados miembros con sistemas de
gobierno descentralizados, pero no sólo en ellos, dado el importante papel de la
negociación en torno a la materia de empleo como salvaguarda del mismo. Aun cuando
las normas del Título VIII del Tratado no favorezcan una configuración de la EEE que
reserve un amplio margen a las experiencias locales, es lo cierto que, mas allá de los
problemas que puede generar la ―territorialización‖ de las políticas y sociales, la falta de
estrategias a este nivel dificulta la plenitud del potencial de las políticas de flexiguridad
al traducirse en la existencia de iniciativas y proyectos parciales y aislados 294


          No obstante, es cierto que               el cometido de las organizaciones sindicales            y
empresariales no es uniforme en todo el ámbito de actuación de la EEE. En tanto alguna
materia, como las relativas a la denominada ―adaptabilidad‖ ( modernización de la
organización del trabajo, o ―formación continua‖ de las personas trabajadoras) son
prácticamente de su exclusiva competencia: señaladamente, cuando se trate de sistemas

291
      CABEZA PEREIRO, J: ―Estrategia Europea, Estado Autonómico y Política de Empleo‖, cit pág. 39
292
      Vid supra. Apartados III, II.1 y II. 1. 3.
293
  CABEZA PEREIRO, J: ―Estrategia Europea, Estado Autonómico y Política de Empleo‖, cit pág. 40.
ORTIZ LALLANA, M.C: ―La Unión Europea y las políticas Activas de Empleo‖, epígrafe 2.3


294
   CABEZA PEREIRO, J: ―Estrategia Europea, Estado Autonómico y Política de Empleo‖, cit. págs. 43
a 48. La propia Comisión ha reconocido en alguna ocasión que la implicación de las autoridades locales y
Regionales ha sido insuficiente. Vid, por todos, ―Fortalecimiento de la dimensión local de la Estrategia
Europea de Empleo, Bruselas, 6.11.2001 [COM (2001) final].



                                                                                                     89
de relaciones laborales dotados de una concertación social activa y eficiente y de un
sistema de negociación colectiva con ciertos niveles de desarrollo; en otras, como la
lucha contra el trabajo informal, el papel de las partes se traduce más bien en la
cooperación con el estado para la puesta en marcha de ciertas políticas o la consecución
de algunos objetivos. Incluso en algunos temas puede requerirse la reforma de normas
estatales por tratarse de cuestiones sustraidas a la competencia de la negociación o la
concertación y reservadas a los estados (reducciones de cuotas de seguridad social,
bonificaciones o deducciones fiscales) lo que lleva a la necesidad de determinar en cada
estado cual sea el nivel de implicación, desde luego no reducida, de las partes sociales en
los contenidos de la política comunitaria de empleo295


         En todo caso, es claro que introducir seguridad en un mercado flexible sólo puede
hacerse       con un alto grado de consenso y mutua confianza entre                   todas las partes
implicadas y en todos los niveles, incluida la ciudadanía. Aceptar la introducción de más
riesgos respecto a la situación de empleo y confiar en la posibilidad de encontrar otro o
mejorarlo en un tiempo breve en un periodo de crisis económica y financiera exige
mutua confianza y credibilidad entre trabajadores, empresas partes sociales y poderes
públicos. De lo contrario, es muy difícil implantar con éxito políticas de flexiguridad
que necesariamente deben estar conectadas con políticas heterogéneas y diversas296 .


IV.4.2.2.- La Agenda Social Renovada: Oportunidades, acceso y solidaridad en el
siglo XXI .


         En julio de 2008, ya bajo la Presidencia Francesa297, se presenta la Agenda Social
Renovada: Oportunidades, acceso y solidaridad en la Europa del siglo XXI298. En ella se


295
      CABEZA PEREIRO,J: ―Estrategia Europea, Estado Autonómico y Política de Empleo‖, cit. pág.42
296
   RODRIGUEZ- PIÑERO Y BRAVO- FERRER, M: ―Flexiguridad: un debate europeo en curso (en
torno al ―libro verde‖ de la Comisión de las Comunidades Europeas)‖, pág. 14
297
   www.eu2008.fr/PFUE/reunion_informelle_des_ministres_du_travail_de_l_emploi_et_des_affaires_soc
iales En la Reunión informal de Ministros de la UE de Trabajo y Asuntos sociales, celebrada en Chantilly
el 10 y 11 de julio de 2008, el Minitro Francés subraya la importancia de la Agenda social renovada , al
tiempo que erige la dimensión social en el eje vertebrador del Programa de trabajo de la presidencia
francesa. Vid. Reunion informal de los Ministros de la UE. Trabajo y Asuntos Sociales. Chantilly 10 y 11
de julio, ue 2008 fr.
298
  Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité económico y Social
Europeo y al Comité de las regiones, Bruselas, 2.7.2008. [COM (2008) 412 final].


                                                                                                     90
parte de los problemas sociales y económicos que para Europa han supuesto los avances
tecnológicos, la globalización y el envejecimiento de la población y se añade, a
continuación,      la situación específica de 2008, en que ―se esta produciendo una
desaceleración económica mundial, una mayor competencia por recursos escasos,
incluidos los alimentos y la energía            y continuas turbulencias en los mercados
financieros‖ y a la preocupación que todo ello supone para los europeo; para concluir
que las políticas sociales ―deben mantener el ritmo de esas realidades cambiantes: deben
ser flexibles y dar respuesta a los cambios‖.299


      No obstante, respecto de las agendas de 2000 y 2005, la que ahora se presenta
pretende adoptar, como novedad,           una nueva orientación en la medida en que se
autocalifica    de ―transversal y multidimensional‖, porque ―no puede limitarse a los
ámbitos sociales tradicionales…y abarca una amplia gama de ámbitos, desde las políticas
de mercado de trabajo hasta         la educación, la sanidad, la inmigración y el diálogo
intercultural. La realidad es que las medidas económicas y sociales a escala de la UE se
refuerzan u complementan mutuamente. Por ello la presente Agenda… es plenamente
coherente con la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo y la refuerza‖300.


      Tal afirmación, concordante con la expresada en sus conclusiones, y según la cual
―las nuevas realidades sociales requieren nuevas respuestas‖ y ― los cambios se producen
con rapidez y las políticas deben adaptarse a este ritmo, respondiendo innovadora y
flexiblemente a los retos de la globalización, los avances tecnológicos y la evolución
demográfica‖301, parece proponer, como segunda novedad, un cierto giro conceptual en
la nueva agenda, en la medida en que responde a una situación económica y social
distinta a las anteriores y por tanto pretende realizar esfuerzos suplementarios para
conseguir una Europa más solidaria y con mejor utilización de los recursos disponibles.




299
  Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité económico y Social
Europeo y al Comité de las regiones, Bruselas, 2.7.2008, cit, pág. 3.
300
  Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité económico y Social
Europeo y al Comité de las regiones, Bruselas, 2.7.2008, cit, pág. 4.
301
  Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité económico y Social
Europeo y al Comité de las regiones, Bruselas, 2.7.2008, cit, pág. 22.



                                                                                                91
      Para alcanzar la     adaptación pretendida, la Agenda se basa en tres objetivos
interrelacionados entre sí, pero de la misma importancia:
                 1.- ―Crear oportunidades‖ generando más u mejores puestos de trabajo y
          facilitando la movilidad, para garantizar que ―todos tengan la oportunidad de
          desarrollar su potencial‖, al tiempo que ―se respeta la diversidad de Europa, se
          abordan las discriminaciones tanto manifiestas como indirectas y se lucha
          contra el racismo y la xenofobia‖.
                  2.-‖Proporcionar acceso‖ de todos los ciudadanos a una educación, una
          protección social, una asistencia sanitaria y unos servicios de alta calidad que
          puedan ayudar a superar las desigualdades respecto al punto de partida y les
          permitan disfrutar de una vida más larga y saludable. Se hace hincapié en la
          Juventud, el acceso a la educación y el desarrollo de capacidades durante toda la
          vida.
                 3.- ―Demostrar solidaridad‖, ―entre los mas acomodados y los más
          modestos y entre los estados más ricos y los menos ricos‖ y entre los estados y
          ―quienes están expuestos a los problemas temporales y transitorios de la
          globalización y el cambio tecnológico.

      Estos objetivos, según la Agenda ―se traducirán en acciones concretas‖, que no
son demasiadas, dada la ambigüedad con que está redactado el texto, y puesto que en su
redacción es frecuente encontrar datos y referencias a las que ya                   nos tienen
acostumbrados otros textos comunitarios anteriores en materia de políticas sociales.


      No obstante, de estas acciones cabe destacar las relativas a la ―inmigración” a la
que, de modo transversal y colateral se hace referencia a propósito de la integración de
los niños y jóvenes inmigrantes a través de la educación, anunciando un Libro Verde
sobre ―Inmigración y movilidad. Retos de los sistemas educativos de la UE‖, que ya se
ha publicado‖302 y al mencionar la ―crisis de capacidades‖ por la que atraviesa Europa,
reconociendo, siempre con el norte de la integración como principio básico, que ― la
inmigración ya está desempeñando un papel importante para deducir las diferencias en el
mercado de trabajo y la escasez de capacidades‖ y cómo ―es posible que la demanda de
inmigrantes, en particular de quienes tienen capacidades específicas aumente en la
evolución demográfica‖, para lo que se remite a la reciente ―Comunicación de la
Comisión sobre una política de Inmigración Común para Europa‖303, en la que se
adoptan iniciativas destinadas a garantizar que la inmigración económica se gestione

302
   ―Inmigración y movilidad. Retos de los sistemas educativos de la UE‖. Bruselas 3.7.2008.[COM
(2008) 423 final].
303
   ―Comunicación de la Comisión sobre una política de Inmigración Común para Europa‖. Bruselas
17.6.2008. [COM (2008) 359]



                                                                                            92
bien entre los estados miembros, sobre la base de principios acordados conjuntamente.


      En lo relativo a ―niños y jóvenes‖, La Comisión tras recordar que ―diecinueve
millones de niños y jóvenes corren             riesgo de pobreza y cada año seis millones
abandonan la enseñanza‖, además del citado ―Libro Verde                     sobre inmigración y
movilidad‖, anuncia una Comunicación sobre educación escolar, que ya ha visto la
luz304, y que está destinada a apoyar los esfuerzos de los estados miembros para mejorar
la calidad de sus sistemas educativos y alcanzar los objetivos relacionados con el
abandono prematuro del sistema educativo, la capacidad de leer y escribir, la
participación en educación segundaria y la preparación de los jóvenes para el aprendizaje
permanente. Mas adelante, la Comisión publicará una Comunicación sobre el Método
abierto de Coordinación en materia de juventud, prestando especial atención a los jóvenes
con menos oportunidades y desarrollará un enfoque mas completo sobre de la pobreza
infantil, basándose en objetivos cuantitativos.


      Al abordar la necesidad de ―invertir en recursos humanos, más y mejores puestos
de trabajo y nuevas capacidades‖, se parte de los postulados básicos de la estrategia de
Lisboa, y del convencimiento de que una de las mayores contribuciones al bienestar en la
UE es estimular el crecimiento del empleo, ya que una economía sana es la base de la
prosperidad. Se exponen las previsiones de empleo que prevén ―la creación de tres
millones de puestos de trabajo en 2008-2009, además de los siete millones y medio que
ya se crearon en 2006 y 2007‖ y se recuerdan de nuevo los retos de la mundialización y
de los cambios tecnológicos y la importancia del diálogo social a nivel europeo para
adaptarse a ellos. Como mediadas concretas se ubica en este apartado la Propuesta de
directiva, ya presentada, para mejorar el funcionamiento de los Comités de Empresa
Europeos305, con el fin de garantizar el diálogo social efectivo sobre las operaciones de
restructuración, así como documentos de trabajo de la Comisión que animen y ayuden a
los interlocutores sociales a redoblar esfuerzos para prever y gestionar los cambios
estructurales y a subrayar la importancia de los acuerdos transnacionales entre empresas
304
   ―Mejorar las competencias en el siglo XXI: Agenda para la cooperación europea en las escuelas‖.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité económico y Social
Europeo y al Comité de las regiones, Bruselas, 3.7.2008. [COM (2008) 425 final].
305
    Documento que acompaña la ―Propuesta de Directiva sobre la constitución de un Comité de
Empresa Europeo o de un procedimiento de información y consulta a los trabajadores en las empresas y
grupos de empresas de dimensión comunitaria‖, Bruselas, 2.7.2008, SEC (2008) 2167.



                                                                                                 93
y, en un futuro, un documento sobre ―nuevas cualificaciones para nuevos empleos‖, que
proporcionará una primera evaluación de las necesidades del mercado de trabajo y de
capacidades hasta 2020, así como una descripción de los instrumentos de previsión
existentes que permitan garantizar el ajuste entre la oferta y la demanda de mano de
obra mediante sinergias entre las políticas de empleo, formación y educación y otro que
incorpore un marco estratégico actualizado                   para aplicar el Método Abierto de
Coordinación en materia de educación y formación.


      En cuanto a la “movilidad‖, la agenda destaca la contribución de la libre circulación
de personas a las oportunidades de empleo de los ciudadanos; de manera que se refiere al
marco vigente sobre libre circulación trabajadores en la UE, al apoyo a la movilidad de
jóvenes y estudiantes a través de los diferentes programas y subraya el papel fundamental
de la Directiva sobre desplazamiento de los trabajadores306. No obstante, se refiere
también a las cuestiones planteadas por la aplicación de la legislación y las prácticas
europeas y nacionales vigentes sobre los trabajadores desplazados, así como al debate
suscitado a raíz de algunas Sentencias del Tribunal Superior de Justicia (casos Laval,
Viking y Rüffert)307. Y llama la atención, que, ante la ausencia de mayores concreciones
en el texto, la Comisión ―se compromete a garantizar que no existe ninguna contradicción
entre las libertades fundamentales del Tratado y la protección de los derechos
fundamentales, y evaluará a fondo dichos motivos de preocupación, debatirá sobre ellos
y dará respuestas, incluso proporcionando directrices interpretativas en caso necesario‖.
Para todo ello, como medidas concretas se invita a los interlocutores sociales y a los
estados miembros a debatir y se anuncia un ―Foro‖, ―para promover el debate y el
intercambio de buenas prácticas entre las partes interesadas‖, sobre cómo respetar los
derechos sociales en el contexto del aumento de la movilidad laboral. La Comisión se
propone seguir desarrollando una ―quinta libertad‖, eliminando los obstáculos a la libre


306
    Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el
desplazamiento de los trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios DO L 18, de
21.1.1997.Una relación de los actos conexos y modificativos de la misma en
http://europa.euscadplus/leg/escha/c10508.htm
307
    Asunto C-346/06. Dirk Rüffert, en calidad de administrador judicial de Objekt und Bauregie GmbH &
Co. KG, contra Land Niedersachen. (Petición de decisión prejudicial plantada por el Oberlandesgericht
Celle). Sobre los casos Viking y Laval, Vid, SCIARRA, S: ―Viking y Laval: huelga, convenio colectivo y
libertades fundamentales en el mercado europeo‖, RL, núms. 15 y 16, 2008, págs. 7 a 28. CARUSO, B:
―La integración de los derechos sociales en el espacio social supranacional; primeras reflexiones sobre los
casos Laval y Viking‖, RL, núms. 15 y 16, 2008, págs. 29 a 55.



                                                                                                       94
circulación de grupos específicos como investigadores308, jóvenes empresarios309, jóvenes
y voluntarios310, al tiempo que intentará garantizar una aplicación completa y rigurosa de
de la Directiva CE sobre reconocimiento mutuo de las cualificaciones profesionales311.


         El envejecimiento de la población , como consecuencia del cambio demográfico312
experimentado en Europa,                exige diversas respuestas políticas: desde apoyar la
investigación relativa al uso de la tecnología de la información para mejorar la salud y el
bienestar de las personas mayores, hasta evaluar qué reformas de asistencia sanitaria y
pensiones son necesarias para satisfacer las necesidades de una población en proceso de
envejecimiento al mismo tiempo que se garantiza la continuidad. de la financiación
pública. Efectuado este planteamiento, la Agenda invoca la Estrategia Europea en
materia de Salud313 y destaca los valores compartidos de la universalidad, el acceso a una
asistencia sanitaria de buena calidad la equidad y la solidaridad, para afrontar los retos
derivados del envejecimiento. Asimismo, rememora la estrategia                    para la salud y
Seguridad en el trabajo314 y cómo a través de ella se espera lograr una reducción del
25% en los accidentes de trabajo, como muy tarde en 2012.


         Para conseguir una vida más larga y saludable de los europeos, se propone una
Directiva sobre aplicación de los derechos de los pacientes en asistencia sanitaria


308
   Vid ―Mejores carreras y más movilidad: una asociación europea para los investigadores‖, Bruselas
23.05.2008, [COM (2008) 317].
309
      Proyecto Piloto 2008-2010.
310
      Libro Verde previsto para junio de 2009.
311
   Directiva 2005/36/CE del Parlamento y del Consejo, relativa al reconocimiento de cualificaciones
profesionales. DOUE, nº 5, de 30 de septiembre de 2005.
312
   Vid Libro Verde ―Frente a los cambios demográficos, una nueva solidaridad‖ Comunicación de la
Comisión [ COM (2005) 94 final]. Vid también MONEREO PEREZ, J.L.: ―Ciclos vitales y Seguridad
Social: trabajo y exclusión social en una realidad cambiante‖, RMTI, nº 74, 2008,págs 49-134
313
   Vid Estrategia europea, de 11 de junio de 2003, en materia de medio ambiente y salud [COM (2003)
338 final].

314
    ―Mejorar la calidad y la productividad en el trabajo (2007-2012)‖. Comunicación de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 21 de
febrero de 2007. [COM (2007) 62 final]. En esta estrategia la Comisión propone reducir en un 25% el
índice de siniestralidad hasta el 2012. Para el periodo anterior, ―Estrategia comunitaria de salud y
seguridad en el trabajo (2002-2006) [COM (2002) 188].




                                                                                                  95
transfronteriza315, por cuya virtud se establecerá un marco comunitario para la asistencia
sanitaria transfronteriza       basado en la jurisprudencia de Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas. Con ella se pretende aportar claridad jurídica sobre los derechos
de los pacientes, garantizar una atención transfronteriza de alta calidad, segura y eficaz;
proporcionar un marco para la cooperación europea que respete plenamente los principios
de los sistemas nacionales garantizando su viabilidad. A más largo plazo, se propone
llevar a cabo la publicación de Comunicaciones e informes sobre la aplicación y el uso
de las tecnologías de la información y de la comunicación a la interoperabilidad de los
historiales médicos, las necesidades de la población en proceso de envejecimiento, la
seguridad de los pacientes y la calidad de de los servicios sanitarios, o la viabilidad a
largo plazo de las finanzas públicas; así como la publicación de un Libro Verde de los
profesionales de la Salud.


       Por lo demás, el Texto dedica un apartado específico contra la discriminación; pero
no a la que se produce entre hombres y mujeres en el empleo o el trabajo, sobre la que
existe una ―sólida legislación en la UE‖ pese a la que ―siguen existiendo desigualdades
salariales por razón de género316;            sino a la producida por motivos religiosos o de
convicciones, discapacidad, edad y orientación sexual en el empleo, o por motivos de
origen racial o étnico en el empleo, la educación, la protección social y acceso a bienes y
servicios., o a la relativa a los procesos de toma de decisión en que ―las mujeres siguen
estando infrarrepresentadas‖. Para completar el marco normativo y luchar contra este tipo




315
   ―Aplicación de los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza‖. Propuesta de
directica del Parlamento europeo y del Consejo., Bruselas, 2.7.2008. [COM (2008) 414 final].Vid
también ―Marco comunitario para la aplicación de los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria
transfronteriza, Bruselas, 2.07.2008, [COM (2008) 415 final].
316
    Sobre estas cuestiones, El Plan de trabajo adoptado en 2006 presenta los compromisos a favor de la
igualdad entre hombres y mujeres para el periodo 2006-2010[COM (2006) 92 final] y también en marzo
de 2006 se presenta el ―Pacto Europeo por la igualdad‖, Consejo de 23 y 24 de marzo de 2006.Un
seguimiento de las acciones realizadas el marco de la estrategia de Lisboa, Feuille de route pour l´égalité
entre les femmes et les hommes 2006-2010. Programe de travail: realisation 2006 et previsions 2007 .
Document de travail des Services de la Commision, Bruselles, 23.04.2007. [COM (2006) 92 final];
Feuille de route pour l´égalité entre les femmes et les hommes 2006-2010. Programe de travail:
realisation 2007 et previsions 2008 . Document de travail des Services de la Commision, Bruselles,
12.03.2008. [COM (2006) 92 final]; Informe intermedio sobre la situación en que se halla el Plan de
trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres (2006-2010). Comunicación de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones,
Bruselas, 26.11.2008



                                                                                                       96
de discriminación se efectúa una propuesta de Directiva317 y se anuncia la continuidad
de las     medidas no legislativas destinadas a              promover la igualdad en estrecha
colaboración con los Estados miembros, la sociedad civil y los interlocutores sociales,
reforzando la integración de la perspectiva de género y la estrategia de seguimiento con
objeto de aumentar la conciliación de la vida privada y la actividad profesional, eliminar
las diferencias salariales entre hombres y mujeres , aumentar la disponibilidad de
instalaciones de cuidado de niños, informar sobre las políticas de la UE a favor de la
comunidad gitana y reducir el índice de riesgo de pobreza para las mujeres.


      La Agenda, como no podría ser de otra manera, atiende la problemática de ―la
pobreza y la exclusión social‖318. Recuerda que el 16% de la población de la UE corren el
riesgo de caer en la pobreza y que ésta afecta particularmente a los desempleados, las
personas con discapacidad y las personas mayores. Las mujeres presentan un riesgo
desproporcionadamente alto e incluso un 8% de los trabajadores presentan este riesgo,
porque existen obstáculos y factores desmotivadotes que impiden a determinados grupos
acceder plenamente al empleo, la formación, la educación, la vivienda o la asistencia
sanitaria o los disuaden de hacerlo. Por ello, para combatirlas propone una
Recomendación sobre la inclusión activa en la que se traten cuestiones relativas al apoyo
para conseguir unos ingresos mínimos, las relaciones con el mercado laboral y un mejor
acceso a unos servicios de calidad (salud, enseñanza, empleo, vivienda, etc,) por las
personas desfavorecidas.


      En cuanto a la proyección              externa de las políticas sociales europeas, el
planteamiento central es que una acción coordinada de la UE ayuda a dar forma a la
agenda internacional y a aprovechar las ventajas de la globalización, así como a gestionar
los cambios. Por tanto, la Comisión prestará cada vez más atención a esta proyección de
317
   Propuesta de directiva del Consejo por la que ―se aplica el principio de igualdad entre las personas
independientemente de su religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual‖, Bruselas,
2.07.2008. [COM (2008) 426 final].
318
    Por todos MONEREO PEREZ, J.L.: ―Pobreza trabajo y exclusión social en la larga duracion : una
reflexión crítica a partir de Henry George.‖ D.L.,nº 83, 2008, págs 11 a 109. FERRER LLORET,J ;
SANZ CABALLERO,S:. Protección de personas y grupos vulnerables : especial referencia al derecho
internacional y europeo. Valencia : Tirant lo Blanch, 2008. MARIÑO MENENDEZ, F.M M. y
FERNANDEZ LIESA,C: La protección de las personas y grupos vulnerables en el derecho europeo.
Madrid : MTAS Subdirección General de Publicaciones, D.L. 2001,




                                                                                                    97
sus políticas sociales y al impacto social a escala mundial de sus políticas internas.
Continuará su cooperación con los países candidatos actuales y                      potenciales en los
ámbitos sociales y relacionados con ellos319 e incorporará aspectos relacionados con el
trabajo digno y las preocupaciones sociales en los Acuerdos entre la UE y terceros países.
Mas     particularmente,       La    Comisión       reafirma     su    compromiso        de    promover
internacionalmente un trabajo digno, incluso mediante la cooperación con la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) y otros socios y la movilización de todas
las políticas pertinentes de la OIT y pide a los Estados miembros que ratifiquen y
apliquen los Convenios de la OIT clasificados como actualizados por la OIT.


       Particular interés reviste a este respecto el Proyecto de declaración de la OIT sobre
la justicia social para una globalización equitativa320, presentada en la 97ª reunión de la
Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en junio pasado, En ella, la Conferencia
declara que ―para situar el empleo pleno y productivo y el trabajo decente como elemento
central de las políticas económicas y sociales, deben alcanzarse cuatro objetivos
estratégicos de la OIT: ―Promover el empleo creando un entorno institucional y
económico sostenible‖, ― adoptar y ampliar medidas de protección social-seguridad social
y     protección de los trabajadores- que sean sostenibles y estén adaptadas a las
circunstancias nacionales‖, ―promover el diálogo social y el tripartismo‖ para conseguirlo
y ―respetar, promover y aplicar los principios y derechos fundamentales en el trabajo,
que revisten particular importancia , no sólo como derechos sino también como
condiciones propicias, necesarias para la              plena realización de todos los objetivos
estratégicos‖, teniendo en cuenta ―que la libertad de asociación y la libertad sindical y el
reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva son particularmente
importantes para permitir el logro de esos cuatro objetivos estratégicos‖ y ―que la
violación de los principios y derechos fundamentales en el trabajo no puede invocarse ni
utilizarse de modo alguno como ventaja comparativa legítima y que las normas del
trabajo no deberían utilizarse con fines comerciales proteccionistas‖. Ambos objetivos
―son inseparables, están interrelacionados y se refuerzan mutuamente‖.



319
  Por todos, ―Balcanes occidentales: potenciar la perspectiva europea‖. Comunicación de la Comisión.
Bruselas, 5.03.2008, [COM (2008) 127].
320
   CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO. ―Proyecto de declaración de la OIT sobre la
justicia social para una globalización equitativa‖. Actas provisionales, 97ª reunión. Ginebra, 2008 13A


                                                                                                      98
         Los instrumentos para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la Agenda
seguirán siendo los del Tratado CE: legislación, diálogo social, Método Abierto de
Coordinación, financiación de la UE y participación de la sociedad civil, aprovechando
las sinergias entre ellos con un enfoque global y una ―mezcla más aguda‖ de herramientas
políticas. Junto a ellos, desempeñará un papel importante la coordinación y vigilancia de
las políticas económicas y presupuestarias.


                   -La UE ha puesto en marcha un marco legislativo sólido para el bienestar
             de los Europeos, estableciendo y consolidando sus derechos como ciudadanos,
             consumidores y trabajadores en los diferentes ámbitos. Pero debe actualizarse y
             racionalizarse a la vista de cuestiones emergentes, nuevas formas de
             organización del trabajo y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las
             Comunidades Europeas. Por ello, la Comisión ―trabajará con los Estados
             miembros, los interlocutores sociales y otros agentes para solucionar estos
             problemas, de conformidad con su Comunicación sobre ―Una Europa de
             resultados-la aplicación del derecho comunitario‖ 321.


                   -El Diálogo Social Europeo desempeña un papel fundamental en en la
             elaboración de las políticas de la UE, por ello, la Comisión pide a los
             interlocutores sociales que aprovechen plenamente las posibilidades que ofrece
             y asegura que la UE ―seguirá facilitando el diálogo social, incluso a nivel
             sectorial/industrial, así como la aplicación de acuerdos marco europeos por los
             interlocutores sociales nacionales.

                    -Sobre el Método abierto de Coordinación, la Comisión ensalza su papel
             en el desarrollo de una visión compartida de los retos sociales por los Estados
             miembros y tras realizar un breve recorrido desde sus comienzos hasta la
             actualidad, se plantea la elaboración de una estrategia de Lisboa para después de
             2010 que de la oportunidad de revisar los avances realizados respecto a los
             objetivos y de estudiar si deben fijarse otros aún más ambiciosos. Como acción
             concreta se propone ―reforzar y aprovechar todo el potencial del MAC social
             aplicando alguno de los procedimientos y métodos de trabajo utilizados en el
             marco de la estrategia de Lisboa a fin de mejorar el compromiso político y la
             visibilidad…consolidando las relaciones con otras políticas, mejorando las
             herramientas y estimulando el seguimiento, el aprendizaje recíproco y y la
             revisión interpartes por los estados miembros‖.

                   -En lo relativo a la financiación, se hace hincapié en la utilización de los
             Fondos Estructurales para promover las oportunidades, el acceso y la
             solidaridad, reforzando tanto la competitividad como la cohesión social 322 ; así

321
      Comunicación de la Comisión, Bruselas 5. 09.2007.[COM (2007) 502].
322
     Vid. Agenda social Renovada: Oportunidades, acceso y solidaridad en la Europa del siglo XXI, cit,
pág. 20 ―En el marco del actual periodo de programación 2007-2013, la política de cohesión y en
particular, el fondo Social Europeo gastarán aproximadamente 14.00 millones de euros para aumentar la
capacidad de las empresas y los trabajadores para prever y gestionar lo cambios; unos 26.000 millones de


                                                                                                     99
           como en el Programa 2007-2013 sobre el empleo y la solidaridad social
           (Progess)323 En lo que hace referencia a la Asociación, el diálogo y la
           Comunicación en la UE, la Comisión ―seguirá apoyando la capacidad de las
           ONG de actuar a escala europea y participar activamente en la elaboración y
           aplicación de las políticas europeas‖ .


V.- LA EUROPA DE LOS RESULTADOS Y LAS CIFRAS.



      Entre 2001 y 2007, el crecimiento económico medio de la UE fue del 2,1% anual.
La tasa de empleo en 2007 había aumentado al 65,4%, principalmente gracias al aumento
del empleo femenino y de los trabajadores de más edad. Sin embargo, las perspectivas
han cambiado. En 2008, el número de parados ha aumentado sustancialmente en algunos
Estados miembros y las previsiones apuntan a un aumento del desempleo en el futuro324.


       Según el Plan Europeo para la recuperación económica325, la crisis financiera
mundial ha golpeado con fuerza la UE. La contracción del crédito, la caída del precio de
la vivienda       y el desplome de los mercados bursátiles son factores que están

euros para aumentar la calidad de la educación y la formación, unos 30.000millones para aumentar el
empleo, lo que incluye esfuerzos para luchar contra la discriminación, 5.000 millones de euros para las
inversiones en sanidad y 1.200 millones de euros para aumentar la participación de los inmigrantes en el
empleo y su inclusión social. Además, el Fondo europeo para la integración de los nacionales de terceros
paises (2007-2013) apoya la integración de nuevos inmigrantes en los estados miembros. La Comisión
está trabajando con los estados miembros para garantizar la utilización más eficaz de estas inversiones y
apoyar, en particular, las prioridades políticas conforme a la estrategia de Lisboa Como se ha explicado
anteriormente…, el fondo europeo de adaptación a la globalización (FEAG) apoya a los trabajadores que
se quedan sin empleo como consecuencia de la globalización‖. Sobre la ―política de cohesión en apoyo
del crecimiento y el empleo: directrices estratégicas comunitarias 2007-2013‖, Vid decisión
2006/702/CE del Consejo, de 6 de octubre de 2006, relativa a las Directrices estratégicas comunitarias en
materia de cohesión . DO L 291 de 21. 10. 2006.Vid también ―Cuarto Informe sobre la cohesión
económica y social‖, Bruselas, 30.5. 2007 [COM ( 2007) 273, final].
323
    El Programa 2007-2013 sobre el empleo y la solidaridad social (Progress), ayuda aplicar el derecho de
la UE creando una comprensión común de los objetivos y las prioridades, y reforzando las asociaciones
con partes interesadas clave, tanto de la UE como nacionales. Los programas de aprendizaje permanente y
―la juventud en acción‖ apoyan, respectivamente, el desrrollo de una formación de calidad, y la
integración social de los jóvenes, conforme a los objetivos poíticos de los Métodos abiertos de
Coordinación. Una mayor implicación de la comunidad científica y nas relaciones más extrechas con
otras actividades de investigación en curso que reciben el apoyo del programa marco de investigación
2007-2013 también contribuirán a desarrollar políticas basadas en el conocimiento y las pruebas.
http//ec.europa.eu/employment_social/progress/index_en.html.
324
    ―Propuesta de Informe conjunto sobre protección social e inclusión social (2009)‖. Comunicación de
la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de
las Regiones. Bruselas, 13.2.2009 [COM (2009) 58 final]. Pág.3
325
   ―Plan Europeo para la Recuperación Económica‖. Comunicación de la Comisión al Consejo
Europeo, Bruselas, 26.11.2008 [COM (2008) 800 final], pág.4



                                                                                                    100
contribuyendo     al retroceso de la confianza de los consumidores, el consumo y la
inversión. La crisis repercute en las economías domésticas. Las carteras de pedidos de las
empresas se contraen y los sectores que dependen del crédito al consumo, como la
construcción privada y la industria del automóvil, han visto cómo sus mercados se
deterioran bruscamente en muchos Estados miembros.


      Las últimas previsiones dibujan un panorama sombrío de crecimiento cercano a
cero y peligro de contracción de la economía europea en 2009, con un incremento del
desempleo que rondaría los 2,7 millones de personas en los dos próximos años, si no se
adoptaran medidas correctoras. Los países de la zona euro y varios estados miembros ya
se encuentran en recesión y el riesgo es que la situación siga deteriorándose aún más, es
decir, que la inversión y el consumo se pospongan y ello actúe como detonante de un
ciclo perverso de demanda en retroceso, planes de negocio a la baja, menor innovación y
recortes de puestos de trabajo. Todo ello podría llevar a una recesión mas profunda y y el
desempleo podría aumentar en varios millones de personas.


      Para detener esta espiral descendente es necesario, según el propio documento, en
su exposición de motivos, actuar con rapidez y ―Europa ha de valerse de todos los
instrumentos a su alcance. Ahora los Estados miembros deben volver a sacar partido de
las ventajas que atesora la UE: una coordinación efectiva, unos marcos fiables como son
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la Estrategia de Lisboa, sin olvidar las ventajas
de escala que ofrecen el euro y el mayor mercado único del mundo. La interacción de los
niveles nacional y comunitario puede ayudar a todos los Estados miembros a capear los
peores temporales económicos globales y a resurgir de la crisis con más fuerza‖. También
el Consejo Europeo, en la reunión celebrada en Bruselas el 28 y 29 de marzo pasado
recomienda, de manera expresa a los estados miembros ―aprovechar planamente la
Estrategia de Lisboa renovada para el crecimiento y el empleo‖, actualizando así su
confianza en ella326.




326
   ―Conclusiones de la Presidencia‖, cit, pág.5. Con anterioridad a la reunión, ―Emploi, politique
sociale, santé e conommateurs‖. Conseil de l`Union Européenne. Bruxelles 9 mars 2009. Version
provisoire 6854/09 (Presse 50)OR.en



                                                                                             101
      Como indica el Presidente de la Comisión, en el Documento que precede al Plan327,
por encima de todo, a Europa se la juzgará por sus resultados‖ y para seguir adelante,
nada mejor que conocer los avances efectuados, que permitan apreciar con realismo y
espíritu crítico el rumbo escogido y lo acertado, o desacertado, de la estrategia seguida y
los esfuerzos realizados para operar, en este caso, sobre el mercado laboral y las políticas
sociales. Los instrumentos que aportan los datos necesarios para ello son El Borrador de
la Comisión del Informe Conjunto sobre el empleo 2007-2008, la Propuesta de Informe
conjunto sobre protección social e inclusión social(2009) y el propio Plan de
recuperación Económica, presentado en noviembre de 2008.


V.-1.-Los resultados en materia de empleo y la persistencia de motivos para la
preocupación: El Informe conjunto sobre el Empleo 2007/2008



                                                                                                   328
      El Borrador de la Comisión del Informe conjunto sobre el empleo 2007-2008                          ,
recoge datos de los países miembros hasta 2006; pero permite extraer algunos datos
significativos. Concretamente pone de relieve cómo el crecimiento del empleo se disparó
en 2006, con el mayor incremento desde los años noventa y cómo a pesar de los
resultados positivos, Europa todavía no alcanza los objetivos de empleo para 2010. La
tasa de empleo de ese año implica que deberían crearse otros veinte millones de empleo
hasta 2010 para alcanzar el objetivo y que las previsiones sugieren la posible creación
hasta 2008 de 5,5 millones de nuevos empleos; de manera que con un esfuerzo sostenido,
puede lograrse el objetivo general para 2010 de obtener una tasa de empleo del 70%.


      Sin embargo, aun en este periodo, frente a una perspectiva alentadora en el progreso
hacia la consecución de los objetivos de la estrategia de Lisboa, persisten algunos
motivos de preocupación. Según las cifras que el borrador proporciona del conjunto
europeo, los trabajadores de edad siguen representando uno de los principales grupos
cuyo nivel de empleo ha de aumentar, sin embargo, con una tasa de empleo del 43,5% se
sitúan 6,5 puntos porcentuales por debajo del objetivo perseguido para el final de la

327
   ―Es hora de actuar‖, Jose Manuel Durao Barroso, Bruselas, 26 de noviembre de 2008, págs. 1 a 3 del
Plan Europeo de Recuperación Económica, cit.
328
    ―Borrador de la Comisión del Informe Conjunto sobre el Empleo 2007-2008‖. Comunicación de la
Comisión al Consejo. Bruselas, xxx        [COM(2007) yyy] El texto puede verse integro en .
http://ec.europa.eu/employment_social/employment_strategy/pdf/jer2007_2008_es.pdf


                                                                                                 102
década; pero ―siguen siendo escasos los estados miembros que contemplan un enfoque
global del trabajo basado en el ciclo de vida‖ y la edad media de salida del mercado de
trabajo (60,9 años) sigue siendo muy inferior al objetivo establecido para 2010. La tasa
de empleo femenino ha aumentado en casi todos los Estados miembros, alcanzando el
57,2%, relativamente cercano al objetivo propuesto del 60%; pero las diferencias
salariales entre hombres y mujeres siguen situándose en un 15% para el conjunto de la
UE. Las personas con discapacidad con una tasa de empleo del 50% constituyen una
reserva potencialmente importante de mano de obra adicional aún sin explotar. La
perspectiva es aun más desalentadora en relación con el desempleo juvenil, que ―sigue
siendo un problema grave en muchos estados miembros‖: uno de cada seis jóvenes
(15,3%) de entre 18 y 24 años sigue abandonando la escuela sin haber superado el primer
ciclo de enseñanza secundaria (chicos: 17,5%, chicas: 13,2%) y ya no participa en ningún
tipo de enseñanza o formación; de manera que los avances registrados no permiten
alcanzar el objetivo del 10% fijado por la UE para 2010. La participación de los adultos
(entre 25 y 64 años) en el aprendizaje permanente no lleva camino de alcanzar el punto
de referencia de la UE del 12,5: dicha participación se sitúa en una media del 9,6%, una
proporción ligeramente inferior a la de años anteriores329. En la UE, el porcentaje de
adultos y de niños que viven en hogares sin empleo, cerca del 10%, no se ha movido
desde 2000330.


         Respecto de la puesta en práctica de las prioridades de acción formuladas en la
EEE, del Informe pueden destacarse como más significativas las siguientes medidas,
destinadas a:


         1.-Atraer un mayor número de personas al empleo y retenerlas en él, aumentar la
oferta de mano de obra y modernizar los regímenes de protección social 331
         Los avances experimentados en el fomento de estrategias de envejecimiento activo
se han conseguido ―mediante un endurecimiento de las condiciones de jubilación y
compensaciones para los empleos especialmente exigentes o peligrosos, un aumento de
329
   Los datos en ―Borrador de la Comisión del Informe Conjunto sobre el Empleo 2007-2008‖, cit. págs
4 y5.
330
      ―Borrador de la Comisión del Informe Conjunto sobre el Empleo 2007-2008‖, cit pág. 7.
331
  Este bloque de medidas, en ―Borrador de la Comisión del Informe Conjunto sobre el Empleo 2007-
2008‖, cit págs. 7 a 10



                                                                                               103
los incentivos para que los trabajadores prolonguen su vida activa…, un mayor número
de ofertas de empleo para los trabajadores de edad y, en particular para los trabajadores
con discapacidad, y la mejora de condiciones de trabajo; todo ello acompañado de
acciones de perfeccionamiento de las competencias o de reconversión‖


     Los solicitantes de empleo con bajas cualificaciones ―se benefician de medidas
especiales de activación, o de ayudas a la contratación por parte de los servicios de
empleo, o se crean incentivos fiscales para los empleadores que los contraten. Algunas
medidas buscan proponer formaciones específicas, organizadas, bien por los servicios
públicos, bien por las empresas. Algunos Estados miembros han decidido desarrollar y
perfeccionar los programas de alfabetización y de conocimientos básicos para adultos. Se
ofrecen medidas de formación y cursos de idiomas específicos para migrantes; colectivo
al que se dedican medidas específicas de activación junto con ayudas por parte de los
Servicios de empleo‖
      En cuanto a las políticas activas del mercado de trabajo, los Estados miembros han
aumentado el presupuesto destinado a ellas y ―han mejorado su eficacia, especialmente al
endurecer las condiciones de concesión de las prestaciones por desempleo, mejorando la
eficacia de la ayuda a la búsqueda de empleo, proponiendo a los desempleados
formaciones orientadas e introduciendo prestaciones en el trabajo. Determinados Estados
miembros también subvencionan el trabajo por cuenta propia. Se concede cada vez
mayor importancia a la responsabilidad individual de los solicitantes de empleo con un
endurecimiento de las condiciones de las prestaciones de desempleo, un mayor control de
la búsqueda de empleo...‖.


     Para estimular los niveles de participación y la creación de empleo, los países ―han
disminuido las cargas fiscales, bien mediante reducciones generalizadas, especialmente
para reducir las cargas fiscales sobre las rentas más bajas, o mediante una reducción
directa de la fiscalidad sobre las mismas. Asimismo, se observa una tendencia general
hacia la disminución de las cotizaciones sociales, tanto para empleadores como para
empleados‖ y ―se están creando incentivos financieros para animar a las personas con
discapacidad a ejercer un empleo, mientras que los empleadores reciben ayudas para la
contratación de discapacitados y la adaptación de los lugares de trabajo a sus
necesidades‖



                                                                                   104
2-Mejorar la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas 332
         Durante el primer año del nuevo ciclo de la Estrategia de Lisboa, iniciado en 2005,
se prestó escasa atención al fomento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y
de las empresas, pero como consecuencia del amplio debate surgido en torno a la
flexiguridad ―se ha inducido un cambio de orientación importante y                    ha aumentado la
concienciación sobre las posibles ventajas‖ que ofrece. Las medidas flexibilizadoras se
aplican ahora en dos direcciones. En los diferentes países se busca reforzar la flexibilidad
para dinamizar los mercados de trabajo y mejorar su capacidad de respuesta a los
cambios, ―tanto mediante instrumentos de flexibilidad internos como externos‖. Mientras
algunos de ellos ―desean fomentar el empleo a tiempo parcial‖, otros ―han introducido el
teletrabajo como nueva forma de empleo que ofrece mayor flexibilidad‖. En algunos ―la
reglamentación de los contratos de empleo permanente permite una mayor flexibilidad y
las modificaciones de la legislación de protección de los trabajadores con contratos de
duración indeterminada son bastante escasas‖. En otros ―se está intentando simplificar la
legislación de protección del empleo, con resultados políticos no siempre claros‖. Sin
embargo, también hay estados que ―tienden a incidir menos en una flexibilidad mayor
(introducción de nuevos tipos de contratos) a favor de un enfoque más equilibrado, con
mayor seguridad para los trabajadores con contrato temporal‖, de manera que están
mejorando la protección social de los trabajadores a tiempo parcial o con contratos de
duración determinada‖. Por último, debe señalarse que para algunos países ―la
reglamentación de las actividades de las empresas de trabajo temporal es una prioridad‖.


         El desplazamiento de las políticas pasivas del mercado de trabajo por políticas
activas se está produciendo lentamente. ―No suele abordarse la cuestión de la seguridad
de transición para los trabajadores con contratos de duración in determinada‖ y ―sigue
muy enraizada la actitud tradicional de concentrarse en la seguridad del puesto de trabajo,
en vez de en el concepto más amplio de seguridad en el empleo, a pesar de que los
esfuerzos políticos se limitan a la gestión de la restructuración de las grandes empresas‖
En algunos Estados, ―está pendiente la aplicación de una ayuda estándar a todos los
trabajadores en caso de despido‖.


         La segmentación del mercado de trabajo ―constituye un objetivo explícito de


332
      Vid ―Borrador de la Comisión del Informe Conjunto sobre el Empleo 2007-2008‖, cit págs. 10 a 12.


                                                                                                    105
determinados países‖; pero en su conjunto aún no se ha abordado                      la cuestión,
―especialmente en el caso de las mujeres trabajadoras que siguen afectadas por trabajos
de baja cualidad y peores condiciones de empleo y de seguridad social‖. De otra parte,
los estados que registran niveles importantes de trabajo no declarado abordan la cuestión
―concentrando o reforzando las inspecciones de trabajo u otras medidas de control y de
vigilancia e incentivando la legalización‖ de las mismas.


      En cuanto a las políticas de modernización de la organización del trabajo, es lo
cierto que ―se les concede poca importancia‖ porque ―están más extendidas las medidas
innovadoras de gestión del tiempo de trabajo. Sólo un número reducido de países
desarrolla un nivel elevado de calidad en el lugar de trabajo de forma global, combinando
mayores exigencias y responsabilidades para los trabajadores con una mayor autonomía
profesional‖.


      Para garantizar un nivel de empleo elevado y contener la inflación las políticas
aplicadas al mercado de trabajo suelen sostener una evolución salarial que se adapte a
la productividad. Los estados, en su conjunto, ―parecen lograr este equilibrio‖; pero ―se
dedican pocas medidas a la flexibilidad salarial, si bien algunos países, en colaboración
con los interlocutores sociales, fomentan acuerdos salariales que reflejen las diferencias
de productividad dentro de la empresa. Numerosas medidas buscan reducir los costes no
salariales del trabajo, en especial en el caso de los jóvenes y los trabajadores con
discapacidad‖.


3-Invertir más en capital humano, mejorando la educación y las capacidades. 333
      Para la mayoría de los Estados miembros, ―la inversión en capital humano para
lograr un rendimiento eficiente sigue siendo un reto‖. No obstante, se ha ―avanzado en la
definición de estrategias globales de aprendizaje permanente que cubran todos los
sistemas y todos los niveles de educación y formación‖. En su mayor parte, las medidas
adoptadas ―buscan encontrar la manera de instar a los empleadores a invertir en
formación e incitar a los asalariados a participar en la misma‖ y los paises
mayoritariamente ―prestan una creciente atención a la enseñanza precoz, en especial
para establecer las bases para el aprendizaje durante toda la vida y facilitar el acceso a la

333
   Vid ―Borrador de la Comisión del Informe Conjunto sobre el Empleo 2007-2008‖, cit págs. 12 a 14
inclusive.


                                                                                             106
educación de los ciudadanos procedentes de entornos desfavorecidos, y de los
migrantes‖. Asimismo,           se elaboran ―marcos nacionales de cualificaciones de
conformidad con el marco europeo…para facilitar la movilidad internacional y la
transición entre distintos sectores del sistema de enseñanza y formación‖ y estas medidas
van unidas a una mayor atención dedicada a los resultados en materia de aprendizaje de
los problemas y cualificaciones, lo que incrementa la importancia tanto de la formación
profesional como de la enseñanza superior para el mercado de trabajo‖.


      A la par, se observan ―escasos avances en la previsión de las necesidades futuras en
materia de competencias y cualificaciones, aunque algunos países intentan mejorar sus
infraestructuras‖, incentivar la calidad del profesorado ―mediante la formación continua
y el perfeccionamiento profesional del profesorado‖ o ―creando centros de excelencia en
el enseñanza superior, si bien hay que…abordar la cuestión de la enseñanza junto con la
investigación y la transferencia de conocimientos en el contexto de dichas iniciativas y
para mejorar la colaboración entre la universidad y la empresa‖. Según la Comisión, ―Es
fundamental que los países que aun no hayan adoptado este tipo de estrategias acometan
esta tarea con la mayor brevedad‖.


V.-2. La contribución de las políticas sociales al mercado de trabajo: El Informe
conjunto sobre protección social e inclusión social (2009)


      El mercado de trabajo ha           resistido a la crisis en la mayoría de los Estados
miembros en los años pasados;            pero el número de parados durante 2008 y 2009 ha
aumentado sustancialmente en algunos de ellos y, en este contexto, la contribución de la
política social al empleo es fundamental. Según la ―Propuesta de informe conjunto sobre
protección social e inclusión social (2009)‖334,             ―la aplicación de políticas sociales
adecuadas no sólo contribuye a atenuar el impacto social negativo en los grupos más
vulnerables, sino también para mitigar las consecuencias de la crisis en el conjunto de la
economía. La protección social representa un estabilizador contracíclico y automático
fundamental. De ahí la necesidad de contar con medidas globales de inclusión activa
para mejorar la situación de los que más apartados se encuentran del mercado laboral; lo


334
   ―Propuesta de Informe Conjunto sobre protección social e inclusión social (2009)". Comunicación de
la Comisión al Consejo, al parlamento europeo, al Comité Económico y social Europeo y al Comité de las
regiones. Bruselas 13.2.2009 [COM (2009) 58 final]


                                                                                                 107
que significa también adaptar las prestaciones sociales, cuando sea necesario, a fin de
garantizar un apoyo adecuado a los beneficiarios‖335.


         De esta adaptación y de los avances realizados en las políticas sociales de la UE
para adaptarse a los riesgos de la globalización, las nuevas tecnologías y los cambios
económicos da cuenta el Borrador de Informe, que señala cómo los Estados miembros ya
están actuando para mantener el poder adquisitivo de las prestaciones sociales mínimas y
de las pensiones básicas y cómo la gravedad de la recesión reclama la necesidad de
vigilar atentamente las consecuencias sociales336.


         Llevada de este propósito vigilante,           la Propuesta advierte , de una parte, que el
grueso de las pensiones abonadas a las personas que se jubilan hoy en día procede de los
regímenes obligatorios de pensiones financiados por las actuales cotizaciones; sin
embargo, en algunos países los ingresos procedentes de los fondos privados de pensiones
son considerables, con el riesgo que ello implica, puesto que dichos fondos suelen
consistir en la inversión del ahorro en acciones, ante el derrumbe de los mercados
financieros. Asimismo, alerta de la importancia de la eficacia de los servicios de salud y
cuidados preventivos en épocas de declive económico y salarial y de aumento del
desempleo y del riesgo nada desdeñable de que la inversión en estos servicios se vea
perjudicada, afirmando que ―se espera un aplazamiento de los planes de modernización y
desarrollo de las infraestructuras locales de atención sanitaria y de cuidados de larga
duración‖, que será mas problemático ―en aquellos países cuyos recursos sanitarios sean
insuficientes o estén desigualmente repartidos en el territorio nacional‖337.


         Por lo demás, la propuesta de Informe realiza una disección de las medidas sobre
protección social y exclusión el la UE y distingue, aunque está claro que todas ellas están
fuertemente interconectadas entre sí, entre la situación de pobreza y la exclusión social,
la adecuación y viabilidad de las pensiones y la situación d la asistencia sanitaria y los
cuidados de larga duración.              No obstante, a la cabeza de las prioridades coloca la
―exclusión financiera‖ que debe tenerse en cuenta en cualquier estrategia para combatir

335
      ―Propuesta de Informe conjunto sobre protección social e inclusión social (2009)‖, cit, pág.3
336
      ―Propuesta de Informe conjunto sobre protección social e inclusión social (2009)‖, cit, pág.4.
337
   In extenso, ―Propuesta de Informe conjunto sobre protección social e inclusión social (2009)‖, cit,
pág.4


                                                                                                       108
la pobreza. El sobreendeudamiento en ciertos grupos sociales que no pueden acceder al
mercado crediticio normal impide el acceso duradero al mercado de la vivienda y puede
convertirse en un factor de exclusión social.338


V.2.1. Combatir la pobreza y la exclusión social .


         La mayoría de los Estados miembros, según la Propuesta339, prevén el refuerzo de
sus estrategias y la aplicación de un enfoque integrado y pluridimensional para la
protección de los colectivos más desfavorecidos. Así, la casi totalidad de los países ha
integrado la pobreza infantil en ámbitos como los ingresos y los salarios mínimos, la
conciliación de la vida familiar y profesional y los servicios de ayuda a las familias y, si
bien los esfuerzos, según la Comisión, deben mantenerse principalmente para garantizar
el acceso a servicios de cuidados de niños de calidad y a precios asequibles, es lo cierto
que ―esta situación (en referencia a la pobreza infantil) no ha mejorado desde 2000‖.


         En relación con otros colectivos desfavorecidos, se informa que, los romanís se
enfrentan a múltiples desventajas y forman parte de los grupos más excluidos de las
sociedades europeas: las medidas adoptadas o previstas en relación con ellos se centran
en la eliminación de la segregación, el acceso al empleo, la supresión de las ventajas
educativas y la mejora del acceso a servicios básicos como la vivienda o la asistencia
sanitaria. En cuanto a los inmigrantes, los Estados insisten cada vez más en su
integración y de la sociedad de acogida en el proceso de inclusión y algunos de ellos
intentan crear sinergias entre las políticas de inclusión y las medidas de lucha contra la
discriminación.


          La inclusión de las personas discapacitadas ―sigue siendo objeto de atención,
aunque la integración de la discapacidad sea todavía muy limitada‖. Sobre la eliminación
de los obstáculos estructurales para su integración en el mercado de trabajo, prevalecen
la activación del empleo y la eliminación de obstáculos a la educación y al aprendizaje
permanente. En la mayoría de los casos, los mercados de trabajo inclusivos, el acceso a

338
      ―Propuesta de Informe conjunto sobre protección social e inclusión social (2009)‖, cit, pág.6.
339
   Este paquete de medidas sobre pobreza y exclusión social, en ―Propuesta de Informe conjunto sobre
protección social e inclusión social (2009), cit, págs. 5 a 7.




                                                                                                       109
servicios de calidad y la garantía de unos ingresos suficientes se tratan separadamente,
cuando la mayoría de las personas con discapacidad sufren desventajas múltiples que
exigen respuestas integradas.


     En cuanto a la inclusión activa en general, y la garantía de unos ingresos mínimos,
es destacable que algunos países han tomado medidas para garantizar el mantenimiento
del poder adquisitivo de los salarios mínimos. Continúa siendo            primordial una
articulación más eficaz entre las prestaciones por desempleo y el apoyo en el trabajo con
la finalidad de crear incentivos adecuados para éste, al tiempo que tratan de garantizarse
las ayudas a los ingresos y de evitarse la pobreza de las personas con empleo. La mejor
protección contra la pobreza y la exclusión social es el empleo de calidad; por eso, sin
carácter excluyente respecto de éstas, algunos países han optado por       medidas para
favorecer la conservación del puesto de trabajo o la reincorporación rápida al mercado
laboral, así como para fomentar la adaptabilidad mediante la posibilidad de adquirir o
mejorar las competencias y la realización de planes de acción personalizados que definen
vías de acceso al empleo.


      Según el Borrador, en la UE persisten las desigualdades sanitarias entre los
diferentes grupos socioeconómicos y los Estados miembros tienden a completar su
enfoque universal con medidas a los mas desfavorecidos. Las principales orientaciones
están dirigidas   al refuerzo de la atención primaria y los     cuidados preventivos, la
supresión de los obstáculos de acceso y la mejora de la situación en zonas deprimidas.


     Finalmente, los Estados, mayoritariamente,         subrayan   la importancia de la
educación, aunque sólo alguno de ellos la integran en una estrategia global a largo plazo
para prevenir y erradicar la exclusión social. La enseñanza preescolar cobra singular
importancia porque representa tanto       un elemento fundamental para equilibrar las
desigualdades socioeconómicas, como un medio para facilitar la conciliación de la vida
familiar y profesional. Los esfuerzos de los diferentes países se concentran en alcanzar
niveles de elevada calidad en todos los centros escolares.


V. 2.2.-Adecuación y viabilidad de las pensiones.


      La Comisión pone de relieve cómo, en el transcurso de la última década, los


                                                                                    110
Estados miembros han reformado sus sistemas de pensiones340 para avanzar en la
provisión de pensiones adecuadas, sin poner en peligro su viabilidad financiera y la de
los incentivos al empleo y cómo ese difícil equilibrio puede ponerse en cuestión por las
nuevas perspectivas económicas. Aun cuando el objetivo de las reformas es aumentar la
tasa de empleo de los trabajadores de más edad y disminuir los porcentajes de
dependencia económica, el resultado ha sido ―un recorte en las expectativas de pensiones
y la adopción de normas que permiten a los trabajadores compensar esa disminución con
la prolongación de la vida activa‖.


      Ahora bien, si el objetivo es aumentar la tasa de empleo de las personas de edad
avanzada a través de las reformas efectuadas, la contrapartida es que ―los estados
miembros están comenzando a retrasar la edad de jubilación en los regímenes
obligatorios. Las posibilidades de abandono temprano de la vida activa y los incentivos a
la jubilación anticipada se están suprimiendo‖. Es necesario, para seguir los mandatos de
la EEE evitar que ―la edad real de jubilación empiece a disminuir, lo que podría ocurrir
si se recurre a vías de salida anticipada del mercado de trabajo como solución al aumento
del desempleo‖. No obstante, ―la actual desaceleración económica pondrá a prueba la
durabilidad de los resultados‖ alcanzados, porque, ―en el panorama económico actual es
necesario garantizar que los trabajadores afectados por periodos de desempleo estén
cubiertos adecuadamente por los sistemas de pensiones‖, toda vez que, en los sistemas
reformados, ―las interrupciones de la carrera profesional pueden reducir de manera
significativa la adecuación de las pensiones‖. Por tanto, se informa que es conveniente
revisar las expectativas de pensión de aquellas personas a las que resulte difícil cumplir
los nuevos criterios de admisibilidad, en particular los trabajadores con salarios más bajos
y los que han interrumpido su carrera profesional, ―entre los que están
sobrerrepresentadas las mujeres‖.


      Por lo demás, los estados miembros están modificando sus disposiciones relativas a
los ingresos mínimos de las personas mayores, con el fin de mejorar sus prestaciones y
facilitar el acceso a las mismas y, en materia de pensiones y de la modernización de los
sistemas de éstas, se guían por estrategias a largo plazo, acordes con los objetivos


340
   El grupo de medidas sobre adecuación y viabilidad de las pensiones, en ―Propuesta de Informe
conjunto sobre protección social e inclusión social (2009‖, cit, págs. 7 y 8.



                                                                                          111
establecidos: tasa de empleo de trabajadores en edad avanzada ( a veces por encima del
objetivo de la UE), edad de jubilación real, índices de cotización e índice de pobreza de
las personas mayores.


V.2.3.-Asistencia sanitaria y cuidados de larga duración .


      Los Estados miembros entienden que las políticas que contribuyen al buen estado
de la salud y la prolongación de la vida activa341 comprenden medidas eficaces en materia
de salud laboral, promoción de la salud, prevención de enfermedades, cuidados curativos
y rehabilitación y que en lo relativo a la asistencia sanitaria, se requiere una mayor
coherencia entre las políticas económicas, educativas, de empleo, medioambientales y
sociales.


      En cuanto a la salud y la prevención de enfermedades, los                 diferentes países
reconocen que las campañas podrían ser mas eficaces y sugieren que tengan un enfoque
más local y específico; aunque, en todo caso, la asistencia sanitaria y los tratamientos,
particularmente cuando implican gastos hospitalarios, consumen la mayor parte del
presupuesto destinado a esta prestación y muchos países incluso dedican fondos
extraordinarios a este sector.


      Los Estados han esfuerzos para mejorar la eficacia y eficiencia sanitarias mediante
la racionalización de los costes y la introducción de mecanismos de distribución de estos
últimos. Algunos países han optado por la privatización y, en estos casos ―la
coordinación de las prestaciones privadas y públicas es necesaria a fin de crear sinergias
y evitar la duplicación‖. Asimismo, conceden cada vez más importancia al tema de la
calidad y describen distintas iniciativas orientadas a ofrecer a sus ciudadanos asistencia
sanitaria y tratamientos preventivos de buena calidad y seguros.               No obstante, ―se
observan enormes disparidades entre los estados miembros, ya que mientras algunos han
realizado progresos considerables en la aplicación de las estrategias de calidad y
seguridad y en ofrecer un enfoque centrado en los pacientes, otros se encuentran en una
fase incipiente del proceso‖. Estas disparidades pueden explicarse por los limitados

341
    El grupo de medidas sobre asistencia sanitaria y cuidados de larga duración, en ―Propuesta de
Informe conjunto sobre protección social e inclusión social (2009)‖. Cit, págs. 8 a 10 inclsusive.




                                                                                             112
recursos asignados a la asistencia sanitaria y la insuficiente conciencia de las ventajas que
puede producir a largo plazo una asistencia sanitaria de elevada calidad. No obstante, la
coordinación de la asistencia ―sigue siendo un problema‖. Los distintos países han
avanzado en materia de integración de la gestión de algunas enfermedades crónicas, pero
―queda mucho por hacer para mejorar entre los distintos niveles de gobierno, los
diferentes tipos de asistencia médica, sanitaria y social, entre oferta pública y privada o
entre el sector público y el tercer sector‖ y en la atención primaria, ―la falta de médicos
generalistas persiste en muchos países, y esta situación podría agravarse habida cuenta
del envejecimiento de la población‖. Como acertadamente señala la comisión ―es difícil
comprender cómo puede realizarse el objetivo de mejorar la asistencia sanitaria primaria
sin una auténtica política en este terreno que incluya medidas para garantizar una oferta
suficiente de profesionales de la salud motivados‖


     Algo similar     puede decirse sobre la coordinación de los cuidados de larga
duración. En muchos países todavía no se ha logrado una fórmula de financiación viable
para ellos, de forma que ―la parte correspondiente a las fuentes privadas de financiación
sigue siendo relativamente alta‖. Estas fuentes privadas pueden consistir en seguros
médicos privados (a menudo complementarios            o destinados a grupos de ingresos
elevados) o a pagos de las familias (ya sean pagos complementarios para asistencia
pública y/o pagos directos con escaso o ningún reembolso). Además, aunque                 las
personas dependientes prefieren recibir cuidados de larga duración en entornos
residenciales o comunitarios, más que en una institución, en muchos países los cuidados
en instituciones siguen representando más de la mitad del gasto público. De otra parte,
existe un consenso generalizado, según indica el informe, en orden           a ―resolver la
previsible insuficiencia de mano de obra en el sector de los cuidados de larga duración
(asistencia formal), así como de buscar la manera de apoyar a los cuidadores familiares o
no profesionales‖. La ―contratación, la formación y la retención en el empleo de los
profesionales que prestan cuidados de larga duración siguen siendo retos fundamentales‖.




                                                                                       113
V.- 3. Las repercusiones de la crisis financiera en los mercados de la UE: El Plan
Europeo de Recuperación económica


          El principio fundamental que inspira el Plan de Recuperación Económica342 es ―la
solidaridad y la justicia social‖343, porque el crecimiento del empleo de calidad pasa por
adoptar medidas en materias de política social, mejorando las perspectivas laborales a
largo plazo de las personas que están perdiendo sus puestos de trabajo o pueden perderlo.
Los pilares sobre los que este se sustenta consisten el ―la inyección masiva de poder
adquisitivo en la economía con objeto de estimular la demanda y generar confianza‖ y ―la
necesidad de dirigir la acción a corto plazo a reforzar la competitividad de Europa a largo
plazo‖. Sobre ellos se asientan, a su vez, diez medidas344 que ayudarán a los Estados a
adoptar las medidas económicas y sociales oportunas para hacer frente a los retos del
presente: lograr nuevas fuentes de financiación para las PYME, reducir las cargas
administrativas y poner en marcha las inversiones destinadas a modernizar las
infraestruturas.345


         Los objetivos estratégicos que se persiguen con el Plan, son, de una parte,
―estimular la demanda con celeridad y aumentar la confianza de los consumidores‖ y
―acelerar la transición hacia una economía que fomente la seguridad energética y lucha
contra el cambio climático y fomento de la seguridad energética‖. También,
destacadamente desde el punto de vista que aquí interesa, ―amortiguar el coste humano
del bache económico y su incidencia en los más vulnerables‖, porque son muchos los
trabajadores y sus familias que ya sufren o sufrirán en breve las consecuencias de la crisis
y se pueden tomar medidas que contribuyan                     a detener la pérdida de empleos y

342
    ―Plan Europeo para la Recuperación Económica‖. Comunicación de la Comisión al Consejo
Europeo,cit. Vid. También, ―El Plan Europeo de recuperación Económica y las repercusiones de la
crisis financiera en los mercados laborales de la UE‖ Dictamen del Comité de empleo, Bruselas, 28 de
noviembre de 2008 (04.12) (OR.en) 16506/08 SOC 740 ECOFIN 584. Más recientemente, Resolución
del Parlamento Europeo, sobre ―Un Plan Europeo de recuperación económica‖. Estrasburgo, 11 de marzo
de 2009, Edic provisional, P6_TA-PROV (2009)0123, A6-0063/2009
343
      ―Es hora de actuar‖, cit. pág. 3
344
    Las cuatro primeras son objeto de análisis y exposición en el Texto. Las restantes son: 5.- Aumentar
las inversiones para modernizar las infraestructuras en Europa. 6.- Mejorar la eficiencia energética de los
edificios.7.-Fomentar el rápido arraigo de los productos verdes. 8.- Incrementar la inversión en I+D,
Innovación y Educación. 9.- Desarrollar tecnologías limpias para los sectores de la construcción y el
automóvil. 10.- Internet de alta velocidad para todos.
345
      ―Es hora de actuar‖, cit. pág. 2


                                                                                                      114
posteriormente a ayudar a éstos a regresar rápidamente al mercado laboral en lugar de
enfrentarse al desempleo de larga duración. Finalmente, ―contribuir a que Europa esté
preparada para sacar ventaja cuando se reanude el crecimiento, de forma              que la
economía europea se adapte a las exigencias de la competitividad y las necesidades de
futuro, como se señala en la estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo‖346.


         De las diez acciones articuladas para conseguir los objetivos señalados, las cuatro
primeras suponen intervenciones en los cuatro ámbitos de la estrategia de Lisboa porque
entre éstos y los estímulos fiscales para alcanzar los objetivos del Plan ―debe haber una
conexión directa‖. En particular, con ellas se pretende ―proteger el empleo y fomentar
la iniciativa empresarial‖ puesto que la primera prioridad ha de ser proteger a los
ciudadanos, ―ya sea como trabajadores, hogares o empresarios, de las peores
consecuencias de la crisis financiera‖ y para ello, es de vital importancia ―fomentar la
empleabilidad, lograr la rápida reinserción profesional de trabajadores que hayan sido
despedidos y evitar el desempleo de larga duración‖ y ―contar con una protección social
adecuada que ofrezca incentivos para trabajar al tiempo que se preserva el poder
adquisitivo‖.347


         Para la puesta en marcha de la iniciativa europea en apoyo del empleo, la
Comisión propone:
         - En primer lugar, simplificar los criterios para percibir la ayuda procedente del
Fondo Social Europeo (FSE) y adelantar los pagos a partir de principios de 2009, de
modo que los Estados miembros puedan acceder antes a un importe de hasta 1 800
millones € , para: 1.- Reforzar rápidamente los programas de activación, especialmente
destinados a trabajadores menos cualificados, que incluyan asesoría personalizada,
reciclaje profesional intensivo y mejora de cualificaciones, empleo subvencionado, becas
de autoempleo y de creación de nuevas empresas. 2.- reorientar sus programas para
concentrar su apoyo en los más vulnerables y, en caso necesario, optar por la plena
financiación comunitaria de los proyectos durante este periodo.3.- mejorar la supervisión
y el desarrollo y mejora de cualificaciones a las vacantes de empleo presentes y futuras,
lo que se llevará a cabo en estrecha cooperación con los agentes sociales, los servicios

346
      ―Plan Europeo para la Recuperación Económica‖. cit, pág.6
347
      ―Plan Europeo para la Recuperación Económica‖. cit, pág. 12.



                                                                                      115
públicos de empleo y las universidades. La Comisión, en colaboración con los Estados
miembros propone reprogramar el gasto del FSE para velar por el cumplimiento de las
prioridades inmediatas.
         -En segundo lugar, la Comisión propondrá que se revisen las normas del Fondo
Europeo de Ajuste a la globalización, de forma que pueda intervenir con rapidez en
servicios clave348.


         Para crear demanda de mano de obra, los Estados miembros deberán plantearse
reducir la fiscalidad sobre el trabajo, que se aplica a las rentas más bajas, para fomentar
la empleabilidad de los trabajadores menos cualificados y el Consejo deberá adoptar una
propuesta de directiva destinada a establecer con carácter permanente tipos reducidos de
IVA en servicios con gran intensidad de mano de obra349.


         La normativa en materia de ayudas públicas de la UE ofrece a los estados miembros
un amplio abanico de posibilidades para conceder ayuda financiera a las empresas que,
―en las excepcionales circunstancias en las que nos encontramos‖,          tienen entre sus
principales problemas el de su financiación. Por ello, la comisión elaborará unas
directrices temporales que autorizarán la concesión de ayudas al crédito. Entretanto, para
―mejorar el acceso a la financiación para las PYME se proponen diferentes mediadas
destinadas al BEI, y a la Comisión.


         El primero de ellos ha reunido un paquete de 30 000 millones € destinado a ofrecer
créditos a las PYME (10 000 millones € por encima de lo que suele prestar en este sector)
y potenciará con 1 000 millones € anuales sus actividades de crédito a las medianas
empresas. La segunda, establecerá un paquete de simplificación            para, entre otras
finalidades, acelerar el proceso de toma de decisiones en el ámbito de las ayudas
estatales.; ayudas que deberán destinarse a fomentar los objetivos de Lisboa y
especialmente, entre otros, los de investigación, innovación y formación.


         Para reducir las cargas administrativas y fomentar la iniciativa empresarial, la UE


348
      ―Plan Europeo para la Recuperación Económica‖. cit, pág. 13.
349
      ―Plan Europeo para la Recuperación Económica‖. cit, pág. 13.




                                                                                      116
y los Estados miembros deberán garantizar que, a coste cero y en el plazo de tres días,
pueda crearse una nueva empresa en cualquier punto de la Unión;                eliminar la
obligación de que las microempresas elaboren cuentas anuales y limitar a un euro los
requisitos mínimos de capital para la empresa privada europea; acelerar de la propuesta
de estatuto de la empresa privada europea; velar por que las autoridades públicas paguen
sus facturas por suministros y servicios en el plazo máximo de un mes, con el fin de
aliviar los problemas de liquidez y reducir en un 75% las tasas aplicadas a la presentación
de solicitudes de patentes y a su mantenimiento y reducir a la mitad los costes de una
marca comunitaria.


VI.- SINTESIS CONCLUSIVA.


     Desde los Tratados fundacionales, la política social y de empleo en la UE ha
recorrido diversas etapas que no son lineales ni se fragmentan en compartimentos
estancos, sino que son fruto de una serie de factores interconectados entre sí y de los
problemas que estos han planteado a propósito de la construcción europea, a través del
mercado común, el mercado único o la unión monetaria.


     El contenido del Tratado de Roma, básicamente centrado en la libertad de
circulación y de establecimiento de los trabajadores, permite delimitar las bases
jurídicas y las posibilidades de adecuación de los distintos actores sobre las que se
producen sucesivas ampliaciones, que conviven con distintos niveles socioeconómicos
en la Unión, al tiempo que se proyecta sobre ellos el impacto de factores más generales
como la globalización, el envejecimiento de la población, las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación o los cambios sociológicos en los modos de vida. A la
preocupación por los mercados laborales de anuda progresivamente la reactivación de
medidas y la selección de estrategias de lucha contra el desempleo.


     En la primera etapa de la política social europea, los años 60 y 70, se consiguen
niveles de convergencia entre los distintos países y la economía experimenta en ellos
una fase de crecimiento que no va acompañada de la paralela expansión de los mercados
laborales. En esta etapa prevalece la lógica del mercado y los primeros avances sociales
comunitarios se inscriben ante todo en la dialéctica de integración económica para evitar
distorsiones a la competencia y facilitar el buen funcionamiento del mercado europeo.


                                                                                     117
Las primeras medidas van dirigidas básicamente a facilitar la libre circulación y el
establecimiento de los trabajadores y la coordinación de regímenes de seguridad social
en función de la movilidad del trabajo. Los pronunciamientos del TSJCE contribuyen
decisivamente, como lo harán en lo sucesivo, a ampliar los estrechos márgenes de la
política social comunitaria y, en definitiva, se aspira a la ―equiparación en el progreso‖
de los estados miembros.


     Los años 80 y 90 marcan una segunda etapa que responde a razonamientos
ambivalentes. Junto a la lógica de la competencia que conduce a la flexibilización y la
desregulación del mercado de trabajo, la disminución de gastos sociales y la
liberalización de los mercados, el objetivo del mercado único, en el horizonte de 1992
reclama medidas complementarias de ámbito social para alcanzar la legitimación y
aceptación del mercado interior      europeo y     corregir sus consecuencias sociales
negativas. En 1989 se aprueba la Carta Social Europea, de la que surge en 1990 el
Programa de acción social. En 1992 el Tratado de Maastrich amplia las materias
sociales sobre las que la Comunidad podrá intervenir por mayoría cualificada en
detrimento de las reservadas a la exigencia de unanimidad y a él se anexa el
procedimiento de consulta y negociación que permitirá a los interlocutores sociales la
conversión de acuerdos en directivas comunitarias (como sucedió con los permisos
parentales, la contratación a tiempo parcial o los contratos de duración determinada), a
través de la legislación negociada; pero al mismo tiempo se lleva a cabo una
interpretación restrictiva de principio de subsidiariedad, que ubica con mayor intensidad
la política social en los estados miembros.


     De esta época data el informe Delors, que supone un paso importante en la
transición hacia nuevas técnicas de lucha contra el desempleo y en esta época se afianza
la técnica de la armonización a través de de las directivas sociales, básicamente
ordenadoras de la salud y seguridad en el trabajo, salud pública, contratos de trabajo y
tiempo de trabajo que contienen prescripciones mínimas a observar por los estados
miembros, centradas, con alguna excepción (la Directiva de los Comités de empresa
Europeos, 1994) en los derechos individuales.


     Es a finales de los años 90 cuando se consolida el terreno avanzado en la carrera
europea a favor del empleo. En 1997 se aprueba el Tratado de Amsterdam que introduce


                                                                                      118
un nuevo Título sobre el Empleo, a partir del cual la política social adquiere un lugar
importante en el marco de la lucha contra toda clase de discriminación y la política para
la promoción del empleo se convierte en una ―cuestión de interés común‖. También en
este año se celebra la Cumbre Extraordinaria de Luxemburgo cuyas directrices de
empleo son el embrión que alumbrará en el año 2000 la Cumbre Extraordinaria de
Lisboa, donde se diseña la Estrategia Europea de Empleo, todavía vigente hoy.


      Con el índice de crecimiento económico más favorable de los diez últimos años
se fija como horizonte en Lisboa el ―pleno empleo‖, a través de la ―cohesión social‖
como objetivo estratégico para conseguirlo, y se presta un mayor protagonismo a las
políticas sociales, que en el marco comunitario del siglo XXI aparecen indisolublemente
unidas a las políticas de empleo con la pretensión de convertir a la UE ―en la economía
basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer
económicamente      de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor
cohesión social‖.


     En los comienzos de esta etapa se vertebran los ejes fundamentales de las políticas
sociales y de empleo comunitarias de la última década, retomando alguno de los
planteamientos de la Cumbre de Luxemburgo , como el equilibrio entre ―flexibilidad‖ y
―seguridad‖ para fomentar la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las
empresas, o el compromiso de los estados de coordinar las políticas nacionales de
empleo; al tiempo que se persevera en la apuesta por el refuerzo de las políticas de
igualdad. Como novedad se produce un deslizamiento de las políticas pasivas hacia las
políticas activas de empleo que apuestan por la educación y formación para la vida y el
trabajo. Se habla de     la ―empleabilidad‖ a través de la formación continua y la
alternancia entre puestos de trabajo, de la ―gestión flexible‖ de la jornada laboral, del
aumento del empleo en el sector servicios y la igualdad de oportunidades que conlleve
la reducción de la segregación profesional a través de las mayores posibilidades de
conciliación de la vida laboral y familiar o mejores ofertas de atención a la infancia. En
el marco de la estrategia de Lisboa, Europa se aventura a la ―modernización de la
protección social‖ como parte del estado activo del bienestar que debe garantizarse
frente al envejecimiento de la población activa, la mejora de los servicios sanitarios, la
sostenibilidad de los sistemas de pensiones o la lucha contra la exclusión social. La



                                                                                      119
agenda de política social adoptada este año en Niza define las prioridades de actuación
para los primeros cinco años.


     Pero las revisiones intermedias de la estrategia diseñada y del cumplimiento de la
agenda social revelan un notable retraso en le consecución de los objetivos fijados y
alertan sobre los retos comunes que se presentan a Europa y que, en caso de no
superarse, amenazan con aumentar el desempleo, la pobreza y la exclusión social en la
Unión europea. El conocido como informe Wim Kok (2004) marca un antes y un
después en la estrategia de Lisboa al desvelar unos resultados decepcionantes que
atribuye a la situación externa, pero que también imputa a la propia Unión y a los
estados miembros que ―en muchos ámbitos no han actuado con suficiente diligencia‖,
con ―ausencia de compromiso y determinación política‖ y a la propia estrategia
diseñada, ―con un programa excesivamente cargado, una coordinación deficiente y unas
prioridades contradictorias‖.


     Se produce entonces, en 2005, el ―relanzamiento de la estrategia de Lisboa‖, esta
vez con objetivos más modestos, que cifran en porcentajes el empleo a alcanzar, en
términos generales y por colectivos. Se produce una redefinición de la estrategia que se
ratifica en sus ejes principales a través de las directrices integradas de empleo (que se
renuevan en 2008) en las que se adoptan nuevos enfoques como el relativo al trabajo,
ahora basado en el ciclo de vida activa, y el avance en la modernización de los sistema
social europeo, poniendo especial énfasis en la protección de ciertos colectivos
desfavorecidos en el empleo: la integración de los jóvenes, los parados de larga
duración, las mujeres y los discapacitados. Se plantean, además, nuevas medidas para
conseguir un mayor crecimiento, crear más puestos de trabajo y de mejor calidad y
efectuar un reparto más claro y eficaz a través de una mejor gobernanza y se renueva la
Agenda Social.


     En esta segunda fase de la estrategia de empleo se entroniza el concepto de
―flexiguridad‖, cuya bondad escasamente se cuestiona, dándolo por asumido. Se
culpabiliza al derecho del trabajo de los escasos resultados obtenidos y se propone su
―modernización‖ (aunque el Libro Verde que la propone data de 2004). El TJCEE
continúa con su encomiable labor de interpretación de los derechos sociales, pero con
motivo de la resolución de los casos Viking y Laval otorga prioridad a los derechos de


                                                                                     120
establecimiento y libre prestación de servicios frente a los derechos fundamentales de
negociación colectiva y huelga, ejercidos en defensa de los derechos laborales y contra
el ―dumping social‖.


      Tras un progresivo desplazamiento que arranca de la década anterior, el derecho
social europeo conformado a través del acervo comunitario (fundamentalmente
Directivas y reglamentos europeos de política social) da paso a la gobernanza europea
de las políticas públicas nacionales a través del Método Abierto de Coordinación.
Desciende la producción de normas sociales europeas (con excepciones como, entre
otras, la Directiva marco sobre información y consulta de los trabajadores o la
implicación de los trabajadores en la Sociedad Europea) y se incrementan las propuestas
desde la UE mediante el nuevo método, que redefine el papel de las instituciones
comunitarias (Comisión-Consejo Parlamento) en el diseño de las políticas comunitarias,
para terciar en   las políticas sociales internas. Se extienden los temas objeto de
tratamiento en el ámbito de la Unión (educación y formación, empleo, seguridad social,
exclusión social…) y cobran singular relevancia las intervenciones en el ámbito
nacional a través de posibles reforma. Podría decirse que esta fase, en la que ahora nos
encontramos se caracteriza por el florecimiento del derecho ―indicativo‖ sobre el
―normativo‖.


     Pero, las cifras son obstinadas. Aunque parecían avalar un cierto optimismo, las
relativas a 2008 -año especialmente marcado por la crisis de los mercados financieros-,
pese al rodaje de la estrategia de Lisboa y el complementario ―Plan de recuperación
económica‖, aprobado el año pasado, diseñan un panorama sombrío de crecimiento
cercano a 0 y un peligro de contracción de la economía europea en 2009, que podría
llevar a la recesión más profunda y el desempleo podría aumentar en varios millones de
personas. Para detener la espiral descendente,     el Consejo Europeo, en la reunión
celebrada en Bruselas el pasado 28 y 29 de marzo, renuncia a proponer nuevas medidas
y recomienda de manera expresa a los estados ―aprovechar plenamente la estrategia de
Lisboa renovada para el crecimiento del empleo‖.


     No obstante, a la vista de los resultados y de la situación por la que atraviesa el
mercado laboral europeo y la Europa social y pese a esta expresa recomendación,
parece que la estrategia diseñada no es del todo eficaz, que su validez pudiera ser


                                                                                    121
puesta en entredicho y que en todo caso, la EEE encuentra no pocos obstáculos que
dificultan su plena operatividad. Estos parecen derivar, no sólo de la diversidad de la
situación sociolaboral de los diferentes estados, de la fijación de objetivos muy
pretenciosos –convertirse en ―la economía más competitiva del mundo ―- en un corto
recorrido (2000-2010) y con escasos medios o         de la adopción de soluciones que
requieren un proceso participativo mayor para su efectividad; sino también, en parte, de
las propias contradicciones y desequilibrios de la construcción europea, de las
restricciones que la política monetaria proyecta sobre el gasto social, del escaso
desarrollo de las normas      sociales y laborales, de la debilidad de la gobernanza
comunitaria en materia sociolaboral, del desequilibrio entre los procesos de ampliación
e integración o de la disociación entre decisiones económicas y políticas.


     I- La estrategia de Lisboa se cimenta sobre la base del ―modelo social europeo‖
Los países que integran la UE han venido caracterizándose por un conjunto de
elementos comunes y cuentan con sistemas desarrollados de protección social,
mecanismos de información, consulta y participación de los trabajadores, arraigadas
prácticas de diálogo social, negociación colectiva y concertación y una significativa
dotación de servicios públicos de interés general. En ellos el Estado desempeña un papel
regulador importante, se asigna un protagonismo relevante a los interlocutores sociales
y al consenso social y el porcentaje destinado al gasto público es importante para
conseguir un equilibrio entre desarrollo económico y social; todo lo cual es esencial
para la competitividad europea que parte de un sistema de empleo y protección social
mas garantista que el existente en otros países no comunitarios,        una distribución
salarial más equitativa, unos sindicatos más fuertes, mayor participación de los agentes
sociales en las decisiones sobre empleo y protección social y un             considerable
desarrollo de de los servicios públicos.


     Sin embargo, pese a la confluencia de estos rasgos en el conjunto de los estados
miembros, Europa es heterogénea. La realidad de cada país            es muy distinta. El
volumen de las asignaciones destinadas en cada uno de ellos a la protección social es
muy diversa y el sistema de financiación de ésta se lleva a cabo diferentemente, bien
mediante cotizaciones sociales, bien mediante impuestos estatales o de manera mixta.
Además, en función de distintos factores –como el nivel de afiliación sindical, la
distinta articulación de los sistemas de negociación colectiva, los mecanismos y grados


                                                                                     122
de información consulta y participación de los trabajadores en la empresa o el nivel de
encaje legislativo y reglamentario- la articulación de los sistemas de protección social y
de relaciones laborales permiten identificar en los estados miembros muy distintos
modelos sociales.


     A esta diversidad se suman las diferencias de otra índole, como las conceptuales e
ideológicas que sobre el proyecto europeo coexisten en la UE desde sus comienzos, los
desequilibrios y contradicciones inherentes a la construcción europea que se debate
entre objetivos programáticos y medios presupuestarios, o los desafíos de la ampliación
de la UE hacia los países del Este con las consiguientes relocalizaciones productivas o
de flujos migratorios. Incluso, la propia construcción europea a través de la integración
económica llevada a cabo a principios de los años 90 reduce los márgenes de actuación
de los estados miembros en lo que a políticas sociales se refiere y los límites impuestos
a las políticas presupuestarias repercuten en las políticas sociales nacionales, afectando
de manera decisiva no sólo a cuestiones como la sanidad, las pensiones o la lucha
contra la exclusión, sino también a la realización de políticas de contención del gasto
destinado a la promoción de la igualdad de oportunidades, con el consiguiente aumento
de las desigualdades en Europa.


     II.- El concepto de flexiguridad, eje central de las directrices integradas de la
estrategia de Lisboa,    se concibe como una tercera vía entre los excesos de la
flexibilidad, desregulación y precariedad y el excesivo proteccionismo o rigidez que
dificultan la movilidad y el dinamismo empresarial. Se conjuga en él ―flexibilidad‖ en
el puesto de trabajo con ―seguridad‖ en el mercado laboral a través de políticas de
empleo proactivas y sistemas sociales modernizados capaces de ayudar a afrontar los
tránsitos entre empleos. Se trata de prestar seguridad y protección social a quienes
constituyen una fuerza de trabajo flexible.


     Es un concepto diseñado para mercados transicionales que vinculan política de
empleo y política económica y que postulan el tránsito entre distintos tipos de actividad
a lo largo de la vida, en los que para asegurar la movilidad y la igualdad de
oportunidades, evitando el incremento de la marginación y de las minorías sociales se
adoptan mecanismos compensatorios de protección social y activación del empleo. En
este tipo de mercado, al riesgo general de la pérdida de empleo y sus habituales


                                                                                      123
consecuencias se adicionan un conjunto de nuevos riesgos sociales como las bajas
cualificaciones, la edad o las funciones, conexos con las decisiones personales o las
instituciones de protección social.


     Ahora bien, este tipo de mercados son propios de países externos a la Unión –
EEUU o Japón- donde la solidaridad reposa en círculos próximos como la familia y no
en el conjunto de la sociedad, el los que el trabajo es considerado fundamentalmente
como un medio de subsistencia y las cuestiones sociales son subsidiarias de las
económicas. Por el contrario, en Europa, la solidaridad se apoya en la sociedad en su
conjunto y al Estado se le asigna un papel protagonista en la protección de los
ciudadanos ante circunstancias esenciales de su vida (la vejez, el desempleo, la
enfermedad o la educación) y en ella el trabajo tiene un componente esencial de
emancipación, realización y desarrollo personal, al tiempo que las políticas sociales se
consideran factor autónomo de progreso y un elemento para mejorar los resultados
económicos conseguidos.


     Trasladar conceptos acuñados en sistemas sociolaborales        con características
propias y ya consolidados a otros, también arraigados pero diferentes, es complicado.
En este caso, la aplicación del concepto de flexiguridad a Europa, además de las
dificultades intrínsecas que conlleva la aplicación del propio concepto y los riesgos
que plantea, tropieza con los obstáculos añadidos, sociales y culturales, derivados del
trasvase del concepto a una realidad inicialmente distinta de aquella en la que fue
concebido.


     Introducir seguridad en un mercado flexible supone vencer no pocas resistencias y
solo puede hacerse desde un alto grado de consenso y confianza mutua que calen entre
todas las partes implicadas y en todos los niveles, incluidos los agentes sociales y la
propia ciudadanía. Aceptar la introducción de riesgos añadidos respecto a la situación
actual del empleo e instaurar la confianza en la posibilidad de encontrar otro empleo o
mejorarlo a corto plazo en un periodo de crisis o recesión económica, exige elevadas
dosis de empuje, ánimo y credibilidad entre trabajadores, empresas, partes sociales y
poderes públicos. En caso contrario, implantar políticas de          flexiguridad, que
necesariamente deben estar conectadas con políticas sociales heterogéneas y diversas,



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mermará las posibilidades de éxito en el corto plazo fijado como horizonte en la
estrategia de Lisboa.


     III- Como solución frente a los bajos niveles de empleo, se propone la
―modernización‖ del derecho del trabajo, al que parece culpabilizarse de la situación,
sugiriendo una refundación de sus postulados que se consideran obsoletas. Pero no es la
primera vez ni la primera crisis ante la que trata de estigmatizarse al Derecho laboral
imputándole los resultados negativos del empleo. Tanto es así, que ya es clásica la
afirmación de que la crisis económica tiene ―un compañero de viaje histórico: el
Derecho del Trabajo‖.


      En esta como en anteriores crisis , aun aceptando que el Derecho del Trabajo deba
evolucionar y aun admitiendo la necesidad de su adaptación para dar respuesta a las
cambiantes realidades económicas y productivas, su mayor flexibilidad y adaptabilidad
no es ilimitada ni puede significar la definitiva superación de su función histórica, ni
tampoco puede reflejar un Derecho del Trabajo rendido a las exigencias de la economía.
Antes bien, esa adaptación a los nuevos conceptos y estrategias es indispensable para
que esta rama del ordenamiento jurídico siga siendo, como se ha dicho en páginas
anteriores, un instrumento fundamental para asegurar trabajo digno con derechos, empleo
sostenible y cohesión social y una interacción positiva y adecuada entre flexibilidad y
seguridad, manteniendo el compromiso social sobre el papel integrador del trabajo y la
ciudadanía cívica y social de la persona que trabaja.



       En todo caso, en el ámbito comunitario existe una gran coincidencia en la
necesidad de acudir a los Tratados y, en particular a las previsiones del artículo 136 TCE
que, como principios que inspiran la acción de la Comunidad y de los Estados miembros
en materia de política social establecen los objetivos de ―fomento del empleo, la mejora
de condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del
progreso, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos
humanos para conseguir el nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las
exclusiones‖, teniendo presentes derechos sociales fundamentales, como los que se
indican en la Carta Social Europea y en la Carta comunitaria de los derechos sociales
fundamentales de los trabajadores. Al respeto de los derechos y principios contenidos en


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las Cartas sociales europeas debe sumarse el debido a la doctrina interpretativa de TJCE
y a la Carta de Niza.



      Esta última, amplía la panorámica al plano de la ―ciudadanía social‖ de la Unión,
contemplando el derecho al acceso a la formación profesional y permanente, los servicios
públicos de colocación y el acceso a la protección de la salud, protegiendo al ciudadano
ante los eventos ocupacionales. Incluye no sólo los derechos fundamentales clásicos, sino
también los sociales, y los denominados ―de nueva generación‖, que protegen y sostienen
al ciudadano, más allá de la existencia de una relación contractual vigente, impidiendo
que la inactividad se convierta en una forma permanente de exclusión social y, en
particular,   el derecho a la ayuda social destinada a garantizar una existencia de vida
digna en concordancia con las legislaciones sobre renta mímima y el derecho a conciliar
la vida familiar y la vida profesional. Ambas dimensiones son decisivas para responder
de manera eficaz a las exigencias de tutela básica del trabajador en la nueva dinámica de
la estrategia europea de empleo. En el plano         de la conjugación de los conceptos
―competitividad‖ y ―seguridad‖, desde la óptica europea, el último de ellos se explicita
mediante la dialéctica de los derechos fundamentales y no pueden soslayarse tampoco
los principios constitucionales, el derecho a la igualdad y no discriminación y los
derechos fundamentales cuyo esquema conceptual se contiene en la Carta de Niza.



      Este esquema, recobró especial actualidad con motivo de la elaboración de una
Constitución Europea que, en lo relativo a los derechos sociales, fue objeto de una
abundante literatura que conserva en gran parte su utilidad porque, pese a la crisis
institucional generada en Europa por el fracaso de la Constitución, el papel de los
derechos sociales en la UE sigue siendo un tema candente.



      La mayor seguridad de los trabajadores en la nueva perspectiva del empleo y la
reformulación de la regulación del trabajo deben concebirse dentro del respeto a los
Derechos sociolaborales que integran la ciudadanía europea y están     incorporados a la
Carta de Niza, permitiendo una Europa ―constitucionalmente social‖. El conjunto de
derechos que incorpora actúa como contrapeso entre los Estados y entre las partes de la
relación laboral para conseguir la igualdad real de unos y otros.


                                                                                   126
      En definitiva, la regulación del trabajo en Europa, no puede volcarse en exclusiva
hacia la competitividad económica en los mercados, rehuyendo las políticas sociales
relativas al mercado laboral y las instituciones sociales y tampoco puede olvidar que su
función básica es ordenar la relación de trabajo dentro de un sistema individual y
colectivo de derechos y garantías, equilibrador de los agentes que participan en el
mercado de trabajo a la hora de protagonizar y diseñar las políticas de empleo. El
Derecho del Trabajo no debe claudicar ante las exigencias de la economía convirtiendo la
protección de los trabajadores en un mero instrumento de facilitación de la competencia;
porque, además de todo lo expuesto y a mayor abundamiento, ello podría volverse en
contra de la UE, al propiciar fracturas internas y situaciones de ―dumping social‖ entre
los estados.



      IV. En el marco de la estrategia de Lisboa se produce un deslizamiento de los
instrumentos reguladores ―normativos‖ a las ―indicativos‖, lo que contribuye a la mayor
dificultad para articular una gobernanza de las cuestiones económicas y sociales más
eficaz y, en definitiva, a la necesidad de salvar mayores escollos en la gestión de
políticas de empleo y protección social fuertes y ambiciosas.



      El Método Abierto de Coordinación, como sistema de gobernanza comunitaria que
participa de una naturaleza descentralizada y versátil, se caracteriza por su flexibilidad a
la hora de ser aplicado, la transparencia de los procedimientos, la accesibilidad a la
información y la participación democrática mediante la apertura a múltiples actores; pero
también por el predominio de los procedimientos voluntarios que sustituyen a los
obligatorios. Lejos de plantearse una integración afirmativa de las políticas sociales y de
empleo, basada en la búsqueda de reglamentaciones o acuerdos, se acude a un proceso de
simplificación legislativa y de sustitución de normativas obligatorias por normas
indicativas .

      Bajo esta nueva gobernanza y            ante la dificultad para llegar a cuerdos
constructivos, amparándose en el principio de subsidiariedad, y en detrimento del
fortalecimiento de una estrecha ―unión entre sus miembros,             basada en avances
progresivos e irreversibles, se proyecta, de una parte, la retirada de la UE de la solución


                                                                                      127
de problemas esenciales como los relativos a la política industrial, las deslocalizaciones
de empresas o la promoción de redes de infraestructuras, que quedan así a merced de su
solución política por los estados, y, de otra parte, en el ámbito económico, en la falta de
coordinación de las diferentes políticas económicas. La consecuencia de todo ello es un
abstencionismo de la UE sobre el empleo de cada uno de los países, que alcanza mayor
repercusión negativa sobre el mercado de empleo europeo que la que pudiera tener en
positivo la aplicación de la estrategia de Lisboa. Y esta ausencia, en definitiva, permite
la competición entre modelos sociales nacionales y el creciente predominio de una visión
concurrencial de los países miembros en el proyecto europeo en el que debería
predominar , según los principios fundadores de la comunidad, una unión cada vez mas
estrecha entre los estados, en la que residiera la fuerza europea para gestionar la
dimensión externa de sus políticas sociales y de empleo.



       IV. Finalmente, podría decirse que la aplicación de la estrategia europea de
empleo se ve en buena medida obstaculizada por la disgregación existente en el seno de
la UE entre las decisiones económicas y la competencia política. Mientras las relaciones
económicas, como consecuencia de la globalización son objeto de una creciente
internacionalización, las decisiones políticas se desenvuelven en el plano nacional;
determinando que las decisiones adoptadas por la UE se gestionen por los países
miembros generando tensiones, disfunciones en los ámbitos comunitario y nacional o
retrasos en el logro de los objetivos fijados.



       Los estados, que poseen legitimidad democrática carecen de instrumentos para
adoptar decisiones de política económica a nivel comunitario y la Unión, que detenta los
instrumentos necesarios para adoptar las decisiones económicas en el ámbito europeo
carece de legitimidad y medios para aplicarlas en cada país. El grueso central de la
construcción europea está constituido por reglas de política monetaria, de competencia y
presupuestarias; pero éstas son independientes de las decisiones políticas, por lo que el
fortalecimiento de las políticas sociales y de empleo en la Europa comunitaria pasa por el
reforzamiento de de la Europa política, del compromiso y la determinación de los estados
para asumir las políticas europeas sobre el mercado de trabajo y la protección social.,
como     ya pusiera de relieve el informe        Wim Kok, al imputar los decepcionantes
resultados alcanzados en materia de empleo a los estados que, ―en muchos ámbitos no

                                                                                     128
han actuado con la suficiente diligencia‖, ―con ausencia de compromiso y determinación
política‖.




                                                     Carmen Ortiz Lallana
                                                    Catedrática de derecho del Trabajo
                                                        y de la Seguridad Social

                                                     Logroño, 20 de abril de 2009




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