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Poder_ pobreza y la crisis mundial del agua

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Poder_ pobreza y la crisis mundial del agua Powered By Docstoc
					Informe sobre Desarrollo
Humano 2006
Más allá de la escasez:
Poder, pobreza y la crisis mundial del agua




Publicado para el
Programma de las
Naciones Unidas
para el Desarrollo
(PNUD)
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Copyright © 2006
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
1 UN Plaza, Nueva York, Nueva York, 10017, EE.UU.

Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproducción, transmisión o
almacenamiento en un sistema de recuperación de cualquier parte de esta publicación, en
cualquier forma o por cualquier medio, sea electrónico, mecánico, fotocopiado, grabado o
de otro tipo, sin previa autorización.

ISBN 10: 84-8476-301-3
ISBN 13: 978-84-8476-301-7

Impreso por AGS Custom Graphics, Glastonbury, CT en papel libre de cloro, con tintas
vegetales y tecnologías compatibles con el medio ambiente.

Diseño de portada y formato: Grundy & Northedge Information Designers, Londres
Mapas y gráficos: Philippe Rekacewicz, Narestø, Noruega
Edición técnica, diseño y dirección de producción: Communications Development
Incorporated, Washington, D.C.
Traducción y composición: euroscript Luxembourg S.à r.l.

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favor visite nuestro sitio web http://hdr.undp.org
Equipo encargado de la preparación del
Informe sobre Desarrollo Humano 2006


Director y redactor jefe
Kevin Watkins

Investigación, redacción y estadísticas           Asesor de estadística: Tom Griffin
Liliana Carvajal, Daniel Coppard, Ricardo         Dirección de producción y coordinación de
Fuentes, Arunabha Ghosh, Chiara                      traducción: Carlotta Aiello y Marta
Giamberardini, Claes Johansson (Jefe de              Jaksona
Estadística en Funciones), Papa Seck, Cecilia     Editores: Bruce Ross-Larson, Meta de
Ugaz (Asesora Principal en Políticas) y Shahin       Coquereaumont y Christopher Trott
Yaqub.                                            Diseño de portada y formato: Peter Grundy y
                                                     Tilly Northedge
                                                  Mapas y gráficos: Philippe Rekacewicz




Colegas de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano (HDRO)
El Informe sobre Desarrollo Humano es el resultado de un esfuerzo colectivo. Los miembros del
equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano Nacional (NHDR) aportan detallados
comentarios y consejos durante todo el proceso de investigación. Además, vinculan el Informe a una
red mundial del HDR en los países en desarrollo. El equipo del NHDR, dirigido por Sarah Burd-
Sharps (Directora Adjunta), cuenta con la colaboración de Amie Gaye, Sharmila Kurukulasuriya,
Hanna Schmitt y Timothy Scott. El equipo administrativo de la HDRO es responsable del
funcionamiento de la oficina y sus miembros son Oscar Bernal, Mamaye Gebretsadik, Melissa
Hernandez, Fe Juarez y Mary Ann Mwangi. Sarantuya Mend es la encargada de operaciones. El
programa de extensión y promoción de la HDRO es dirigido por Marisol Sanjines.
Prefacio




El desarrollo humano consiste ante todo en permitir a las personas tener una vida que
valoren y en permitirles aprovechar su potencial como seres humanos. Actualmente, el
marco normativo para el desarrollo humano se ve reflejado en la amplia visión expuesta
por los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Éstos son el conjunto de metas acordadas in-
ternacionalmente que deben cumplirse en plazos determinados a fin de reducir la extrema
pobreza, extender la igualdad de género y mejorar las oportunidades relativas a la salud y la
educación. El progreso en el cumplimiento de los mismos sirve de referencia para evaluar
la determinación de la comunidad internacional de convertir sus compromisos en acciones.
Además, es una condición para lograr la prosperidad compartida y la seguridad colectiva en
nuestro mundo cada vez más interdependiente.


El Informe sobre Desarrollo Humano de este año             sonas se ven privadas del derecho a un agua limpia y
aborda un tema que tiene profundas repercusiones           2.600 millones no tienen acceso a un saneamiento
para el potencial humano y el progreso hacia los Ob-       adecuado. Estas impresionantes cifras reflejan tan
jetivos de Desarrollo del Milenio. A lo largo de la        sólo una de las dimensiones del problema. Cada año
historia, el progreso humano ha dependido del ac-          mueren cerca de 1,8 millones de niños como conse-
ceso a un agua limpia y de la capacidad de las socie-      cuencia directa de la diarrea y otras enfermedades
dades para aprovechar el potencial del agua como re-       causadas por el agua sucia y por un saneamiento
curso productivo. Dos de las bases para el desarrollo      insuficiente. A comienzos del siglo XXI, el agua
humano son el agua para la vida en el hogar y el agua      sucia es la segunda causa de muertes infantiles en el
destinada a los medios de sustento a través de la pro-     mundo. Diariamente, millones de mujeres y niñas
ducción. Para una gran parte de la humanidad, sin          recogen agua para sus familias, un ritual que re-
embargo, estas bases aún no se han establecido.            fuerza las desigualdades de género en los ámbitos del
     En el contexto del desarrollo, algunas veces se       empleo y la educación. Mientras tanto, la mala salud
abusa de la palabra crisis. No obstante, cuando se         asociada a los déficits de agua y saneamiento afecta a
trata de la cuestión del agua, hay un reconocimiento       la productividad y el crecimiento económico, refor-
cada vez más generalizado de que el mundo se en-           zando las desigualdades características de los actua-
frenta a una crisis y de que, de no afrontarla, dicha      les modelos de globalización y confinando en ciclos
crisis podría desviar el progreso hacia los Objetivos      de pobreza a los hogares vulnerables.
de Desarrollo del Milenio e impedir el desarrollo hu-           Tal como lo demuestra el presente Informe, los
mano. Para algunos, la crisis mundial del agua tiene       orígenes del problema varían de un país a otro, pero
que ver con situaciones de escasez absoluta del sumi-      se destacan diversos factores. En primer lugar, son
nistro físico. Este Informe rechaza dicha opinión y        pocos los países que abordan la cuestión del agua y el
sostiene que las causas de la crisis del agua radican en   saneamiento como una prioridad política, tal como lo
la pobreza, la desigualdad y las relaciones desiguales     evidencian las limitadas asignaciones presupuestarias.
de poder, así como en las políticas erradas de gestión     En segundo lugar, algunas de las personas más pobres
del agua que agravan la escasez.                           del planeta están pagando algunos de los precios más
     El acceso al agua para la vida es una necesidad       altos del mundo por el agua. Esta situación refleja la
humana básica al mismo tiempo que un derecho hu-           limitada cobertura de las redes de abastecimiento en
mano fundamental. Sin embargo, en nuestro mundo            los barrios pobres y asentamientos informales en los
de prosperidad creciente, más de mil millones de per-      que vive la población pobre. En tercer lugar, la comu-



                                                           INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                 v
                               nidad internacional no ha logrado que la cuestión del       el Informe, esta no es una amenaza futura. Por el
                               agua y el saneamiento sea una prioridad de las asocia-      contrario, el calentamiento mundial ya es una re-
                               ciones para el desarrollo que han ido formándose en         alidad, y en muchos países tiene el potencial de re-
                               torno a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Lo         ducir los logros de desarrollo humano obtenidos en
                               que subyace a cada uno de estos problemas es el hecho       el curso de varias generaciones. La disminución de
                               de que las personas más afectadas por la crisis del agua    los suministros de agua en áreas que ya sufren una es-
                               y el saneamiento (la población pobre en general y las       casez crónica de este recurso, los patrones climáticos
                               mujeres pobres en particular) carecen con frecuencia        más extremos y el derretimiento de los glaciares for-
                               de la voz política necesaria para hacer valer sus reivin-   man parte del desafío que nos acecha. La acción mul-
                               dicaciones sobre el agua.                                   tilateral para mitigar el cambio climático mediante
                                    El presente Informe examina cuidadosamente             la reducción de las emisiones de carbono es una cara
                               este y otros temas y los desafíos que presenta son preo-    de la respuesta para hacer frente al desafío desde una
                               cupantes. No obstante, los autores no concluyen con         política pública. La otra cara es un interés mucho
                               una idea de desesperación. Las pruebas demuestran           mayor por respaldar las estrategias de adaptación.
                               que podemos ganar esta batalla. Muchos países han                Desde ya resulta claro que en las próximas déca-
                               progresado de forma extraordinaria en el suministro         das se intensificará la competencia por el agua. El
                               de agua limpia y saneamiento. En el mundo en desa-          crecimiento demográfico, la urbanización, el desa-
                               rrollo, los habitantes de los barrios pobres y pueblos      rrollo industrial y las necesidades agrícolas están dis-
                               rurales están generando un liderazgo con su ejemplo,        parando la demanda de un recurso finito. Al mismo
                               están movilizando recursos y están demostrando su           tiempo, hay un reconocimiento cada vez mayor de
                               energía y capacidad de innovación para hacer frente a       que las necesidades del medio ambiente también
                               los problemas que les aquejan. A comienzos del siglo        deberán tomarse en consideración para los futuros
                               XXI, contamos con la financiación, la tecnología            modelos de uso del agua. Surgen dos claros peligros.
                               y las capacidades para hacer que la crisis del agua y       Primero, a medida que se intensifique la competen-
                               el saneamiento pase a formar parte de la historia y         cia nacional por el agua, las personas con derechos
                               podemos hacerlo de manera tan rotunda como lo               más frágiles (los pequeños agricultores y, junto con
                               hicieron hace un siglo los actuales países ricos. Lo        ellos, las mujeres) verán cómo sus derechos sobre el
                               que ha venido faltando es un esfuerzo concertado            agua resultan socavados por grupos interesados más
                               para extender el acceso al agua y el saneamiento a          poderosos. Segundo, el hecho de que el agua sea el re-
                               todas las personas, a través de planes nacionales bien      curso fugaz por excelencia que atraviesa las fronteras
                               diseñados y adecuadamente financiados, respalda-            en forma de ríos, lagos y acuíferos, apunta a su poten-
                               dos por un plan de acción mundial para impulsar la          cial para crear tensiones transfronterizas en las regio-
                               voluntad política y movilizar los recursos.                 nes afectadas por la escasez de agua. Ambos peligros
                                    El agua para los medios de sustento plantea una        pueden abordarse y prevenirse a través de las políti-
                               serie de desafíos diferentes. El mundo no está quedán-      cas públicas y la cooperación internacional, pero en
                               dose sin agua, pero varios millones de sus habitantes       ambos frentes son claras las señales de alarma.
                               más vulnerables viven en áreas expuestas a sufrir un             Este Informe, producto de la investigación y el
                               estrés de agua creciente. Unos 1.400 millones de per-       análisis de expertos internacionales y miembros del per-
                               sonas viven en cuencas fluviales en las que el uso del      sonal de todo el sistema de las Naciones Unidas, tiene el
                               agua supera las tasas de recarga. Los síntomas de la        propósito de fomentar el debate y el diálogo en torno a
                               explotación en exceso son preocupantemente claros:          una serie de temas que tendrán profundas repercusio-
                               los ríos están secándose, los niveles de la capa freática   nes sobre el progreso para alcanzar los Objetivos de Desa-
                               están disminuyendo y los ecosistemas dependientes           rrollo del Milenio, así como el desarrollo humano.
                               del agua están sufriendo una rápida degradación. En
                               términos claros, el mundo está acabando con uno
                               de sus recursos naturales más valiosos y está acumu-
                               lando una deuda ecológica insostenible, que here-
                               darán las futuras generaciones.                                                                    Kemal Derviş
                                    Frente a las amenazas para el desarrollo humano                                             Administrador
                               que plantea el cambio climático, deben hacerse tam-                             Programa de las Naciones Unidas
                               bién esfuerzos mucho mayores. Tal como lo subraya                                              para el Desarrollo


                               El análisis y las recomendaciones de políticas de este Informe no necesariamente reflejan las opiniones del Programa de
                               las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus Estados miembros. El Informe es una publicación
                               independiente encargada por el PNUD. Es el fruto de un esfuerzo conjunto por parte de un equipo de prestigiosos con-
                               sultores y asesores, así como del equipo encargado del Informe sobre Desarrollo Humano, bajo la coordinación de Kevin
                               Watkins, Director de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano.


vi   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Agradecimientos




Este Informe no habría sido posible sin la generosa contribución de muchas personas y
organizaciones. Los autores quisieran expresar su más sincero agradecimiento a Amartya
Sen, cuyo trabajo ha ido dando forma a la evolución del Informe sobre Desarrollo Humano a
lo largo de los años. Kemal Derviş, el Administrador del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), ofreció un constante apoyo y aliento a la labor del equipo, lo
que representa un compromiso personal que apreciamos enormemente. Los errores y omi-
siones son responsabilidad exclusiva de los autores del documento.



Colaboradores                                          Caribe, el Centro de Comparaciones Internaciona-
Los siguientes colaboradores contribuyeron a la ela-   les (Universidad de Pensilvania), Iniciativas de De-
boración de múltiples estudios de antecedentes, do-    sarrollo, la Comisión Económica para Asia y el Pací-
cumentos y notas sobre un amplio abanico de temas      fico, la Comisión Económica para América Latina y
relacionados con el Informe: Martin Adams, José        el Caribe, la Comisión Europea, la Organización de
Albiac, Rajindra Ariyabandu, Jacob Assa, Karen         las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimen-
Bakker, Bernard Barraqué, James Bartram, Jeremy        tación, el Instituto de Estudios de Desarrollo, el Ob-
Berkoff, Anders Berntell, Helen Bryer, Stephanie       servatorio de Desplazamiento Interno, el Instituto
Buechler, Ximing Cai, Belinda Calaguas, Lorenzo        Internacional de Investigaciones sobre Política Ali-
Cotula, Elizabeth Daley, Andre DeGeorges, Malin        mentaria, el Instituto Internacional para el Medio
Falkenmark, Matthew Gandy, Leonardo Gasparini,         Ambiente y el Desarrollo, el Instituto Internacional
Toni German, Micheal Grimm, Alejandro Guevara-         de Estudios Estratégicos, la Organización Interna-
Sanginés, Laurence Haller, Ken Harttgen, Léo He-       cional del Trabajo, el Fondo Monetario Internacio-
ller, Juan Emilio Hernández Mazariegos, Caroline       nal, la Organización Internacional para la Migra-
Hunt, Guy Hutton, Anders Jägerskog, Marion W.          ción, la Unión Internacional de Telecomunicaciones,
Jenkins, Stephan Klasen, Michelle Kooy, Jakub          la Unión Interparlamentaria, el Programa Conjunto
Landovsky, Jan Lundqvist, Boris Marañón, Richard       de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA, el Es-
R. Marcus, Ernst-Jan Martijn, Gordon McGrana-          tudio de los ingresos de Luxemburgo, la Oficina del
han, Lyla Mehta, Ruth Meinzen-Dick, Mark Mis-          Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
selhorn, Erik Mostert, Synne Movik, Sobona Mtisi,      Refugiados, la Organización de Cooperación y De-
Arnold Michael Muller, Sunita Narain, Alan Nicol,      sarrollo Económicos, Practical Action Consulting,
Tobias Pfütze, David Phillips, Brian Kevin Reilly,     el Instituto Internacional de Estocolmo para la In-
Claudia Ringler, Vicente Sánchez Munguía, Juan J.      vestigación de la Paz, el Instituto Internacional del
Sánchez-Meza, David Sattherthwaite, Christopher        Agua de Estocolmo, el Fondo de las Naciones Uni-
Scott, Dajun Shen, Nur Endah Shofiani, Steven          das para la Infancia, la Conferencia de las Naciones
Sugden, Erik Swyngedouw, Oumar Sylla, Sahnaz           Unidas sobre Comercio y Desarrollo, la División de
Tigrek, Leopoldo Tornarolli, Cecilia Tortajada,        Estadísticas y la División de Población del Depar-
Håkan Tropp, Erika Weinthal, Dale Whittington          tamento de Asuntos Económicos y Sociales de las
y Aaron T. Wolf.                                       Naciones Unidas, el Fondo de Desarrollo de las Na-
      Varias organizaciones compartieron generosa-     ciones Unidas para la Mujer, la Organización de las
mente sus datos y otros materiales de investigación:   Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
el Centro de Análisis e Información sobre el Dióxido   Cultura, el Instituto de Estadísticas, la Sección de
de Carbono, la Secretaría de la Comunidad del          Tratados de la Oficina de las Naciones Unidas con-



                                                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                 vii
                                 tra la Droga y el Delito, la Oficina de Asuntos Jurí-   Guadagni, Irene Guimarães Altafin, Su Alteza Real
                                 dicos de las Naciones Unidas, WaterAid, el Banco        el Príncipe Heredero Haakon, Brian Hammond,
                                 Mundial, la Organización Mundial de la Salud, la        Bente Harstad, Hans Olav Ibrekk, Artemy Izmes-
                                 Organización Mundial de la Propiedad Intelectual        tiev, Kareen Jabre, S. Janakarajan, David Jones,
                                 y la Organización Mundial del Comercio.                 Hazel Jones, Andrei Jouravlev, Tim Kasten, Ashfaq
                                                                                         Khalfan, Nariman Kipshakbayev, Aloysius Kiribaki,
                                                                                         Karoly Kovacs, Radhika Lal, Jean Langers, Christo-
                                 Equipos de asesoramiento                                pher Langton, Bruce Lankford, James Lenahan, Mi-
                                 El Informe se benefició enormemente de la orien-        chael Lipton, Edilberto Loaiza, Mitchell Loeb, Jan
                                 tación y el asesoramiento intelectual proporciona-      Lundqvist, Nora Lustig, Rolf Luyendijk, Howard
                                 dos por un equipo consultivo externo constituido        Mann, Sebastien Martin, Wariara Mbugua, Char-
                                 por Karen Assaf, Michel Camdessus, Margaret Ca-         lotte McClain-Nhlapo, Patrick McCully, David
                                 tley-Carlson, Leonid Dmitriev, Jan Eliasson, David      Molden, Daniel Mont, Federico Montero, Trevor
                                 Grey, Wang Hao, Sylvy Jaglin, Sir Richard Jolly, Inge   Mulaudzi, Carlos Muñoz, Teresa Munzi, Naison
                                 Kaul, Roberto Lenton, Bindeshwar Pathak, Gérard         Mutizwa-Mangiza, Ngila Mwase, Rohini Nayyar,
                                 Payen, Riccardo Petrella, Claudia W. Sadoff, Miguel     Gunhild Oerstavik, Siddiq Osmani, P. Sainath,
                                 Solanes, Olinda Sousa, Sandra Suarez Perez, Anna        Richard Palmer-Jones, Eric Patrick, David Pearce,
                                 Kajumulo Tibaijuka, Klaus Toepfer, Su Alteza Real       Agueda Perez, Chris Perry, Henrik Pilgaard, Will
                                 el Príncipe Willem-Alexander de los Países Bajos,       Prince, Shammy Puri, Eva Quintana Mourelle, Xavi
                                 Ngaire Woods y Gordon Young. La contribución            Ramos, Kalyan Ray, Chris Reij, Nils Rosemann,
                                 del equipo consultivo sobre estadística fue parti-      Shea Rutstein, Steven Sabey, Bharati Sadasivam,
                                 cularmente valiosa. Este equipo estuvo compuesto        Zhanara Sagimbaeva, Julio Sanjines, Lisa Schipper,
                                 por Carla Abou-Zahr, Tony Atkinson, Hubert Es-          Janet Seeley, Sharda Sekaran, Yuriko Shoji, Yuriy
                                 caith, Haishan Fu, Gareth Jones, Ian D. Macredie,       Shokamanov, Vladimir Smakhtin, David Smith,
                                 Anna N. Majelantle, John Male-Mukasa, Marion            Petter Stålenheim, Ashok Subramanian, Morten
                                 McEwin, Saeed Ordoubadi, Francesca Perucci,             Svelle, Michel Thieren, Håkan Tropp, Tuong To
                                 Tim Smeeding, Eric Swanson, Pervez Tahir y Mi-          Phuc, Vanessa Tobin, Kerry Turner, Sriti Vadera,
                                 chael Ward. El equipo expresa su gratitud a Karen       Imraan Valodia, Henk van Norden, Veronique
                                 Frenken, Angela Me y David Pearce, los revisores        Verdeil, Saïd Ould A. Voffal, Charles Vorosmarty,
                                 que analizaron los datos del Informe y colaboraron      Bill Walker, Tessa Wardlaw, Dominic Waughray,
                                 con sus conocimientos expertos en estadística.          Siemon Wezeman, Peter Whalley, Howard White,
                                                                                         Florian Wieneke, Lars Wirkus, Albert M. Wright,
                                                                                         Nancy Yanez Fuenzalida, Bulat Yessekin, Elizabeth
                                 Consultas                                               Zaniewski y Windy Zhang.
                                 Muchas personas consultadas durante la prepara-
                                 ción del Informe proporcionaron asesoramiento,
                                 información y material invaluables. El equipo del       Lectores del PNUD
                                 Informe agradece la colaboración de Nigel Adderley,     Un Grupo de lectores, constituido por colegas del
                                 Wondu Alemayehu, Serge Allegrezza, Juan Carlos          PNUD, hizo comentarios, sugerencias y aporta-
                                 Alurralde, Paul Appasamy, Glauco Arbix, Togzhan         ciones sumamente útiles durante la redacción del
                                 Assan, Kaisha Atakhanova, Dan Banik, Miche-             Informe. El equipo del Informe agradece especial-
                                 lle Barron, Aparna Basnyat, Ivar A. Baste, Charles      mente a Nada Al-Nashif, Amat Al Aleem Ali Al-
                                 Batchelor, Sylvia Beales, Rosangela Berman Bieler,      soswa, Johan Arvling, Walid Badawi, Michel Ba-
                                 Åsa Blomström, Rutgerd Boelens, Anne Bousquet,          lima, Mohamed Bayoumi, Robert G. Bernardo,
                                 Benedito Braga, Marcia M. Brewster, Tony Burton,        Razina Bilgrami, Aeneas C. Chuma, Niamh Co-
                                 Eva Busza, Fernando Calderon, Ken Caplan, Mar-          llier-Smith, Pedro Conceição, Philip Dobie, Jafet
                                 kela Castro, Tarek Abou Chabake, Lekha Chakra-          Enriquez, Sergio Feld, Emilie Filmer-Wilson, Bjoern
                                 borty, Mary Chamie, Jacques Charmes, Declan             Foerde, Edith Gassana, Prema Gera, Tegegnework
                                 Conway, Esteve Corbera, Priti Darooka, Raj Kumar        Gettu, Rebeca Grynspan, Tim Hannan, Joakim
                                 Daw, Partha Deb, Manuel Dengo, Catalina Devan-          Harlin, Gilbert Fossoun Houngbo, Andrew Hud-
                                 das Aguilar, Philip Dobie, Moez Doraid, Kassym          son, Ragnhild Imerslund, Abdoulie Janneh, Bruce
                                 Duskayev, Arne Eide, Melissa Eisdell, Pauline Ei-       Jenks, Gordon Eric Johnson, Nanak Kakwani, Do-
                                 zema, Elin Enge, Janique Etienne, Merle Douglas         uglas Keh, Rima Khalaf Hunaidi, Olav Kjorven,
                                 Faminow, Jean-Marc Faurès, Kimberly Fisher,             Elie Kodsi, Oksana Leshchenko, Carlos Linares,
                                 Richard Franceys, Sakiko Fukuda-Parr, Ludmila           Metsi Makhetha, Lamin Manneh, Elena Martinez,
                                 Funso, Oscar Garcia, Maria Genina, Uladzimir            Pratibha Mehta, Kalman Mizsei, Cielo Morales,
                                 Gerus, Peter Ghys, Donna L. Goodman, Maurizio           David Morrison, Abdoulaye Ndiaye, Shoji Nishi-



viii   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
moto, Joseph Opio-Odongo, William Orme, Hafiz         Niamh Collier-Smith, Maureen Lynch, David Mo-
Pasha, Stefano Pettinato, Gonzalo Pizarro, Martin     rrison y William Orme. La revisión de las traduc-
Santiago, Susanne Schmidt, Guido Schmidt-Traub,       ciones estuvo a cargo de Yu Gao, Cecile Molinier,
Salil Shetty, Moustapha Soumare, Juerg Stauden-       Vladimir Scherbov, Rosine Sori Coulibaly, Mounir
mann, Mounir Tabet, Sarah Timpson y Louisa            Tabet y Oscar Yujnovsky.
Vinton.                                                    Susana Franco (quien dirigió el proyecto sobre
                                                      los indicadores de género) y Jonathan Morse hicie-
                                                      ron valiosas contribuciones al equipo de estadística.
Edición, producción y traducción                      El Informe también se benefició de la dedicada labor
El Informe se benefició enormemente del aseso-        de los pasantes: Paola Adriazola, Carolina Aragon,
ramiento y la colaboración del equipo editorial de    Nurit Bodemann-Ostow, Torsten Henricson-Bell,
Communications Development Incorporated.              Roshni Menon, Sarai Nuñez Ceron y Min Zhang.
Bruce Ross-Larson prestó asesoramiento sobre la            Gloria Wightman y Juan Arbelaez, de la Oficina
estructura y la presentación de los contenidos. La    de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos,
producción y la edición técnicas estuvieron a cargo   prestaron servicios de gestión y apoyo administra-
de Meta de Coquereaumont, Elizabeth Collins           tivo de incalculable valor.
y Christopher Trott. El diseño y la corrección de
pruebas estuvieron igualmente a cargo de Commu-
nications Development Incorporated. El Informe
(incluida la portada) fue diseñado por Grundy &
Northedge Information Designers. Los mapas y
gráficos para el Informe fueron diseñados por Phi-
lippe Rekacewicz, con la colaboración de Laura
Margueritte.
    La producción, traducción, distribución y pro-                                        Kevin Watkins
moción del Informe contaron con la colaboración y                                               Director
apoyo de la Oficina de Comunicaciones del PNUD:                   Informe sobre Desarrollo Humano 2006




                                                                                             INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   ix
                              Contenido




                              Prefacio                                                                                                v
                              Agradecimientos                                                                                        vii



                              Descripción general              Más allá de la escasez: poder, pobreza y la crisis mundial del agua    1




                              Capítulo 1 Fin de la crisis de agua y saneamiento                                                      25


                              Lecciones de la historia                                                                               28
                                  Cómo la inseguridad de agua separó el crecimiento económico del desarrollo humano                  30
                                  La fragmentación y el retraso del progreso en agua y saneamiento                                   31
                              La crisis mundial actual de agua y saneamiento                                                         31
                                  Países desarrollados y en desarrollo                                                               31
                                  La riqueza importa…                                                                                35
                                  …y el saneamiento queda rezagado del agua                                                          36
                                  Los datos subestiman sistemáticamente la magnitud del déficit                                       37
                              Los costos de la crisis para el desarrollo humano                                                      42
                                  Empeoramiento de la pobreza de ingresos: el efecto de la crisis en la riqueza                      42
                                  Retraso en las mejoras en las tasas de mortalidad infantil: vínculo letal al nacer                 42
                                  Multiplicación de las desventajas en el ciclo de vida                                              45
                                  Aumento de costos más amplios de salud                                                             45
                                  Perjuicio de la educación de las niñas                                                             47
                                  Agravamiento de la desigualdad de género y de tiempo libre                                         48
                                  Socavamiento de la dignidad humana                                                                 48
                              La crisis golpea en mayor grado a los pobres                                                           49
                                  La población pobre representa la mayor parte del déficit                                            49
                                  La población pobre paga más, y más de lo que puede afrontar                                        52
                              Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y más allá: puesta al día                                      55
                                  Un informe de progreso respecto al Objetivo de Desarrollo del Milenio                              56
                                  Ahorros derivados de la consecución del Objetivo de Desarrollo del Milenio                         58
                              Hacer del avance una realidad                                                                          59
                                  Reconocimiento del derecho humano al agua y al saneamiento                                         60
                                  Desarrollo de fuertes estrategias nacionales                                                       61
                                  Aumento de la asistencia internacional para agua y saneamiento                                     66
                                  Creación de la asociación mundial: un plan de acción internacional de agua y saneamiento mundial   69


                              Capítulo 2 Agua para el consumo humano                                                                 75


                              Por qué los pobres pagan más y tienen menos agua                                                       80
                                  Agua “tratada” y “no tratada”: un límite ilusorio entre agua limpia y sucia                        80
                                  Obtención de agua de múltiples fuentes                                                             82
                                  Aumento del precio en los barrios pobres urbanos                                                   83



x   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
    La importancia de las tarifas                                                                    84
    La población pobre de las áreas rurales: los últimos de la fila                                   86
Gestión de la red para lograr eficiencia e igualdad                                                   88
    Suministradores públicos: claves para el suministro y la financiación                             89
    Suministradores privados: más allá de las concesiones                                            91
Obtención de los resultados: las políticas                                                           96
    Financiación pública y acceso de la población pobre de las zonas urbanas                         96
    La regulación es fundamental                                                                    100
    Llegar a los pobres                                                                             101
    Asistencia internacional para la financiación local                                              105


Capítulo 3 El gran déficit de saneamiento                                                            109


2.600 millones de personas sin saneamiento                                                          112
    ¿Quiénes se encuentran en la escala de niveles de saneamiento y qué lugar ocupan?               113
    La relación de los beneficios agua-higiene-saneamiento                                           115
¿Por qué el saneamiento queda tan rezagado respecto del agua?                                       118
    La barrera de la politica nacional                                                              118
    La barrera del comportamiento                                                                   119
    La barrera de la percepción                                                                     119
    La barrera de la pobreza                                                                        119
    La barrera del género                                                                           120
    La barrera del suministro                                                                       120
Lograr que el saneamiento se encuentre al alcance de todos                                          120
    La acción desde abajo marca la diferencia                                                       121
    El liderazgo gubernamental es fundamental                                                       122
    El problema de la financiación                                                                   127
    Desarrollo de mercados orientados a la demanda                                                  127
El camino hacia adelante                                                                            128


Capítulo 4 Escasez de agua, riesgo y vulnerabilidad                                                 131


Replanteamiento de la escasez en un mundo que sufre la falta de agua                                134
    Comprensión de la escasez                                                                       134
    Sobrepasando los límites del uso sostenible: problemas, políticas y respuestas                  138
    Aumento de la oferta: opciones y limitaciones                                                   148
    Regulación de la demanda de un recurso escaso                                                   152
Hacer frente al riesgo, la vulnerabilidad y la incertidumbre                                        155
    El rol crítico de la infraestructura                                                            155
    Calentamiento global: la emergencia previsible                                                  159
El camino hacia adelante                                                                            169


Capítulo 5 La competencia por el agua en la agricultura                                             171


El agua y el desarrollo humano: la relación con los medios de sustento                              174
    La agricultura bajo presión: los panoramas emergentes                                           175
    Objetos inamovibles y fuerzas irresistibles                                                     177
Competencia, derechos y la lucha por el agua                                                        178
    Los límites de los mercados privados del agua                                                   179
    Temas ausentes en la agenda de los derechos sobre el agua: igualdad y poder a la gente          181
    Derechos consuetudinarios y derechos formales: el testimonio del África subsahariana            183



                                                                                             INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   xi
                                    Los derechos sobre el agua conforman la titularidad                                                              186
                                Mejor gobernabilidad de los sistemas de riego                                                                        187
                                    Reducir el riesgo de caer en la pobreza                                                                          188
                                    La financiación con igualdad                                                                                      189
                                    Dar poder: el eslabón perdido                                                                                    192
                                Mayor productividad del agua para los pobres                                                                         195
                                    La recolección del agua y el microrriego                                                                         195
                                    Soluciones de baja tecnología con alto rendimiento de desarrollo humano                                          197
                                El camino hacia adelante                                                                                             199


                                Capítulo 6 Gestión de las aguas transfronterizas                                                                     201


                                Interdependencia hidrológica                                                                                         204
                                     Compartir el agua del mundo                                                                                     205
                                     Siguiendo el curso del río                                                                                      206
                                Los costos de no cooperar                                                                                            209
                                     Transmisión de las tensiones río abajo                                                                          209
                                     Decrecimiento de los lagos, sequía de los ríos                                                                  211
                                La defensa de la cooperación                                                                                         215
                                     Las reglas del juego                                                                                            215
                                     En el río y más allá de él                                                                                      218
                                     El estado de la cooperación                                                                                     221
                                Cooperación en las cuencas fluviales para el desarrollo humano                                                        224
                                     Cooperación a escala de la cuenca                                                                               224
                                     Frágiles estructuras institucionales para la gestión del agua                                                   226
                                     Crear las condiciones para la cooperación                                                                       228

                                Notas                                                                                                                233
                                Nota bibliográfica                                                                                                    236
                                Bibliografía                                                                                                         238




                                                         Recuadros


                                                         Ocho razones para que el mundo actúe a favor del agua y el saneamiento:
                                                         vínculos con los Objetivos de Desarrollo del Milenio                                         22
                                                1.1      Un gran avance: desde la reforma del agua a la reforma
                                                         del saneamiento en la Gran Bretaña del siglo XIX                                             29
                                                1.2      Fin de los vínculos entre raza, enfermedad y desigualdad en Estados Unidos                   32
                                                1.3      Los “inodoros móviles” de Kibera: el gran abandono de la cobertura de agua
                                                         y saneamiento en las zonas pobres de Nairobi                                                38
                                                1.4      La brecha existente entre agua y saneamiento en Filipinas                                   40
                                                1.5      Los costos en salud del déficit de agua y saneamiento                                        46
                                                1.6      Sudáfrica: acciones por el derecho al agua                                                  64
                                                2.1      El peso de la historia: muchas redes no fueron diseñadas para llegar a la población pobre   86
                                                2.2      Agua, género y falta de tiempo                                                              87
                                                2.3      Los servicios públicos pueden funcionar: el departamento de recursos
                                                         hídricos y desagüe cloacal de Porto Alegre nos demuestra cómo                               90
                                                2.4      ¿Qué salió mal con las concesiones? Tres fracasos y tres lecciones                          93
                                                2.5      Fijación de precios del agua a favor de la población pobre en Côte d’Ivoire                 94
                                                2.6      Subsidios para el consumo de agua en Chile, mayor eficiencia e igualdad                      98
                                                2.7      Fuentes de agua: llegan a la población pobre, pero a menudo
                                                         a un precio demasiado alto                                                                  100



xii   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
 2.8   Las tarjetas de informes de los ciudadanos: voz como agente para el cambio               101
 2.9   Suministro de agua a la zona rural de Ghana: una solución participativa que funciona     103
2.10   “Algo para todos, no todo para algunos” en Uganda                                        104
2.11   Otorgar poder a la población rural de Marruecos:
       las demandas locales llevan a una mayor cobertura                                        105
3.1    Discapacidad y saneamiento                                                               114
3.2    Los niños como agentes de cambio                                                         116
3.3    Acción desde abajo- El Proyecto Orangi                                                   121
3.4    Campaña de saneamiento integral de Bangladesh                                            123
3.5    Sulabh – saneamiento al alcance de la población pobre de la India                        124
3.6    Lesotho – progreso en el saneamiento rural                                               125
3.7    La solución de condominio para los sistemas de desagüe cloacal en Brasilia
       – políticas y tecnología                                                                 126
4.1    China, la gestión de la crisis del agua en una economía con alto crecimiento             142
4.2    Yemen bajo estrés                                                                        144
4.3    Subsidios a la extracción de agua subterránea en México                                  146
4.4    El valor real de los ecosistemas que dependen del agua                                   147
4.5    Aumento de la oferta mediante la reducción de la contaminación:
       mercados y tecnología                                                                    148
4.6    La desalinización y sus límites                                                          150
4.7    Gestión integrada de los recursos hídricos                                               154
4.8    Sequías, inundaciones e inseguridad de agua en Kenya                                     157
4.9    Bancos de agua que se derriten: la reducción de los glaciares
       está cambiando los flujos de agua                                                         166
5.1    Chile: mercados del agua y reforma en una economía de gran crecimiento                   179
5.2    El comercio del agua en el oeste de Estados Unidos                                       180
5.3    Los derechos sobre el agua y la redistribución en Sudáfrica                              182
5.4    Derechos sobre el uso del agua concurrentes e intercambio desigual en Filipinas          183
5.5    Usuarios industriales contra agricultores en la región oeste de Java                     184
5.6    Derecho consuetudinario y desigualdad en Senegal                                         185
5.7    Ganadores y perdedores de la reforma de la política del agua
       implementada en el río Pangani en Tanzanía                                               187
5.8    El riego y la gestión de los recursos hídricos en Asia central                           190
5.9    El traspaso de competencias de la gestión de los recursos hídricos en Andhra Pradesh     193
6.1    Más allá del río: los costos de la falta de cooperación en Asia central                  214
6.2    Derechos relativos al agua en los Territorios Palestinos Ocupados                        216
6.3    La experiencia europea en la gestión de las cuencas fluviales: el Rin y el Danubio        219
6.4    La cooperación en las cuencas fluviales se mantiene de diversas maneras                   225
6.5    África meridional: la integración regional a través de la cooperación
       relativa a los ríos internacionales                                                      227
6.6    El Fondo Mundial para el Medio Ambiente: creación de conocimientos,
       capacidades e instituciones                                                              229


       Cuadros


 1.1   El Objetivo de Desarrollo del Milenio:
       logros pasados y metas futuras para el agua y el saneamiento                              56
 2.1   Cebu, Filipinas: patrones de uso del agua en hogares que no están
       conectados a la red de abastecimiento de agua principal                                   81
2.2    Suministradores de agua independientes: protagonistas importantes
       pero costosos en las ciudades latinoamericanas                                            84
2.3    Distintas formas de participación privada en redes de suministro de agua...               91
4.1    Proyección del uso de agua y desvíos hacia sectores no agrícolas por región,
       año 2000 y 2050                                                                          139
4.2    Umbrales y metas del calentamiento mundial                                               160
5.1    Las tarifas de riego y el valor de la producción correspondientes a los planes
       de riego seleccionados en Asia                                                           191


                                                                                        INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   xiii
                                             6.1    Las cuencas internacionales unen a muchos países                                         206
                                             6.2    Treinta y nueve países reciben la mayoría de su agua del exterior de sus fronteras       210
                                             6.3    La extracción de agua por parte de los países está siendo más rápida que su reposición   210
                                             6.4    Beneficios potenciales en la cuenca secundaria del Kagera                                 226


                                                    Figuras


                                             1.1    Personas sin acceso a una fuente de agua mejorada                                        33
                                             1.2    Mundos separados: la brecha mundial del agua                                             34
                                             1.3    Muchos países enfrentan un largo ascenso hacia la cobertura universal                    36
                                             1.4    Ingresos y resultados en agua y saneamiento: en ocasiones, la riqueza
                                                    no se traduce en desempeño                                                               37
                                              1.5   Diarrea: la segunda causa principal de muerte de niños                                   43
                                              1.6   El agua limpia y los inodoros reducen la mortalidad infantil                             43
                                              1.7   El agua segura reduce el riesgo de diarrea…                                              44
                                              1.8   …y también lo hace el acceso al saneamiento                                              44
                                              1.9   La población pobre representa la mayor parte del déficit de agua y saneamiento            48
                                             1.10   La línea divisoria del agua                                                              49
                                             1.11   La línea divisoria del saneamiento                                                       50
                                             1.12   En Brasil, la población pobre presenta menores tasas de cobertura de saneamiento         50
                                             1.13   Pagando el precio de la pobreza: el agua representa una parte importante
                                                    de los gastos del 20% de los hogares más pobres                                          51
                                             1.14   El costo de no disponer de servicios públicos                                            52
                                             1.15   Precios del agua: Los pobres pagan más, los ricos pagan menos                            53
                                             1.16   Las diferencias en agua en los países: Kenya, Tanzanía y Uganda                          53
                                             1.17   Las diferencias entre zonas urbanas y rurales: las diferencias en el acceso
                                                    a los servicios de saneamiento siguen siendo importantes                                 54
                                             1.18   El acceso al agua de algunos grupos étnicos es mucho más limitado                        54
                                             1.19   Diferencias regionales: la menor cobertura de agua que sufren las provincias menos
                                                    desarrolladas de Perú se cobra vidas                                                      55
                                         1.20       Algunas regiones se han quedado atrás en el cumplimiento de la meta
                                                    del Objetivo de Desarrollo del Milenio en agua y saneamiento                              57
                                         1.21       La cobertura de agua está empeorando a causa de la urbanización
                                                    acelerada de algunos países                                                               58
                                         1.22       Agua: una prioridad secundaria en muchos presupuestos                                     62
                                         1.23       Las inversiones públicas en agua y saneamiento son insuficientes
                                                    para cumplir con el Objetivo de Desarrollo del Milenio en muchos países                   67
                                         1.24       Los donantes varían ampliamente con respecto a los compromisos
                                                    y la financiación es impredecible                                                          68
                                         1.25       Algunos donantes conceden más prioridad al agua y el saneamiento que otros                69
                                          2.1       La mayoría de los hogares en Yakarta obtienen agua de diversas fuentes                    81
                                          2.2       Los servicios públicos suministran el agua más barata                                     83
                                          2.3       El precio del agua de las empresas de servicio público aumenta con el volumen             85
                                          2.4       ¿Qué progresividad poseen los subsidios para el agua?                                     99
                                          2.5       Las tarifas mínimas funcionan si los porcentajes de conexión son elevados                100
                                          3.1       Implicancias económicas y de salud del ascenso en la escala de niveles de saneamiento    113
                                          3.2       Los beneficios del saneamiento dependen de la acción individual y comunitaria             115
                                          3.3       En Viet Nam la población pobre queda muy rezagada                                        119
                                          3.4       Las brechas de riqueza en materia de saneamiento en Camboya                              120
                                          3.5       El crecimiento a favor de la población pobre con acceso a saneamiento
                                                    en Colombia y Marruecos                                                                  124
                                             4.1    Disponibilidad de agua en descenso                                                       136
                                             4.2    Se prevé que aumentará la intensidad del estrés de agua en varias regiones               136
                                             4.3    Aumento del estrés de agua en el mundo                                                   137
                                             4.4    Nuestro mundo más desarrollado y más sediento                                            137
                                             4.5    De qué manera utiliza el mundo el agua                                                   138
                                             4.6    La agricultura es aún la actividad que más agua utiliza                                  138


xiv   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
             4.7      La variabilidad del ingreso sigue a la variabilidad de las precipitaciones en Etiopía     156
             4.8      Grandes desigualdades en la capacidad de mitigación de riesgos                            158
             4.9      Nuestro mundo será mucho más cálido el próximo siglo                                      160
            4.10      El calentamiento de nuestro mundo: serán necesarios cortes drásticos
                      en la emisión para lograr la estabilización                                               161
            4.11      Disminución de los flujos de asistencia para la agricultura                                169
             5.1      El acceso al agua de riego puede reducir la pobreza y la vulnerabilidad                   175
             5.2      El África subsahariana tiene la menor tasa de agricultura de riego
                      con relación a la agricultura de secano                                                   177
              5.3     Asia representa más de la mitad de la tierra irrigada del mundo                           177
              5.4     El riego está vinculado a una menor pobreza en muchos países en desarrollo                188
              5.5     La productividad agrícola y la igualdad suelen estar estrechamente relacionadas           189
              5.6     El tramo inicial gana en cantidad y el tramo final pierde...                               189
              5.7     …y la pobreza es mayor entre los agricultores del tramo final                              189
              5.8     La recolección de agua de lluvia en franca retirada en la India                           196
              6.1     Los conflictos por el agua se centran en los volúmenes.
                      La cooperación puede ser mucho más amplia                                                 221
              6.2     Más allá de la cantidad: los acuerdos sobre el agua abarcan diversas áreas                222


                      Mapas


              4.1     El uso excesivo de agua está dañando el medio ambiente en muchas
                      de las principales cuencas                                                                140
              4.2     El cambio climático causará un declive en la escorrentía de agua en muchas regiones       162
              4.3     El cambio climático amenaza con reducir la producción de cereales
                      en gran parte del África subsahariana                                                     164
              4.4     El cambio climático reducirá el número de días lluviosos en la India                      167
              6.1     Las cuencas fluviales y lacustres de África atraviesan múltiples fronteras                 207
              6.2     El Mekong une los medios de sustento a través de las fronteras                            208
              6.3     El Lago Chad en vías de desaparición                                                      211
              6.4     El decrecimiento del Mar de Aral: los costos medioambientales del algodón                 213


                      Contribuciones especiales


                      Concentración de la financiación al principio del período para cumplir con los Objetivos
                         de Desarrollo del Milenio para el agua y el saneamiento, Gordon Brown
                         y Ngozi Okonjo-Iweala                                                                   72
                      El acceso a agua segura es una necesidad humana fundamental
                      y un derecho humano básico, Kofi Annan                                                      78
                      El agua limpia, accesible y asequible es un derecho humano y un fundamento para el
                         desarrollo económico y social, Luiz Inácio Lula da Silva                                79
                      Agua y saneamiento: un desafío desalentador, pero que se puede superar,
                         Jimmy Carter                                                                            117


Indicadores de desarrollo humano

El estado del desarrollo humano                                                                                 263
Guía para el lector y notas sobre los cuadros                                                                   274

Efectuar el seguimiento del desarrollo humano: ampliar las opciones de los individuos. . .
                 1 Índice de desarrollo humano                                                                  283
               1a Indicadores básicos para otros países miembros de la ONU                                      287
                 2 Tendencias del índice de desarrollo humano                                                   288


                                                                                                         INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   xv
                                                 3      Pobreza humana y pobreza de ingresos: países en desarrollo                                    292
                                                 4      Pobreza humana y pobreza de ingresos: países de la OCDE, Europa Central y Oriental y la CEI   295

                                . . para disfrutar de una vida larga y saludable. . .
                                                   5 Tendencias demográficas                                                                           297
                                                   6 Compromiso con la salud: recursos, acceso y servicios                                            301
                                                   7 Agua, saneamiento y nutrición                                                                    305
                                                   8 Desigualdades en la salud materno infantil                                                       309
                                                   9 Principales crisis y riesgos mundiales en materia de salud                                       311
                                                 10 Supervivencia: avances y retrocesos                                                               315

                                . . . para recibir educación. . .
                                                  11 Compromiso con la educación: gasto público                                                       319
                                                  12 Alfabetización y matriculación                                                                   323
                                                  13 Tecnología: difusión y creación                                                                  327

                                . . . para acceder a los recursos necesarios que permitan disfrutar de un nivel de vida digno. . .
                                                14 Desempeño económico                                                                                331
                                                 15 Desigualdad de ingresos o gastos                                                                  335
                                                 16 La estructura del comercio                                                                        339
                                                 17 Responsabilidades de los países ricos: asistencia                                                 343
                                                 18 Flujos de asistencia, capital privado y deuda                                                     344
                                                 19 Prioridades del gasto público                                                                     348
                                                20 Desempleo en los países miembros de la OCDE                                                        352

                                . . . conservándolo para las futuras generaciones. . .
                                                21 Energía y el medio ambiente                                                                        353

                                . . . protegiendo la seguridad personal. . .
                                                 22 Refugiados y armamentos                                                                           357
                                                 23 Víctimas de la delincuencia                                                                       361

                                … y lograr la igualdad para todas las mujeres y los hombres
                                               24 Índice de desarrollo relativo al género                                                             363
                                               25 Índice de potenciación de género                                                                    367
                                               26 Desigualdades de género en la educación                                                             371
                                               27 Desigualdad de género en la actividad económica                                                     375
                                               28 Género, carga de trabajo y distribución de tiempo                                                   379
                                               29     Participación de la mujer en la política                                                        380

                                Instrumentos relativos a los derechos humanos y derechos laborales
                                              30 Situación de los principales instrumentos internacionales sobre derechos humanos                     384
                                              31 Situación de las convenciones sobre principios y derechos fundamentales en el trabajo                388

                                Nota técnica 1                                                                                                        393
                                Nota técnica 2                                                                                                        400
                                Nota técnica 3                                                                                                        402
                                Definiciones de términos estadísticos                                                                                  404
                                Referencias estadísticas                                                                                              411
                                Clasificación de países                                                                                                413
                                Índice de indicadores                                                                                                 417
                                Índice de indicadores del Objetivo de Desarrollo del Milenio de los cuadros indicadores                               421




xvi   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
                              Descripción general


                              Más allá de la escasez
                              Poder, pobreza y la crisis mundial del agua




       La crisis global del   El agua de este estanque no es buena. La usamos porque no tenemos alternativa. Nuestra
   agua relega a grandes      comunidad y todos los animales beben del estanque. Por culpa del agua estamos contra-
         segmentos de la      yendo distintas enfermedades.
  humanidad a vivir en la
                                                                                       Zenebech Jemel, Chobare Meno, Etiopía
pobreza, la vulnerabilidad
          y la inseguridad    Por supuesto que me gustaría ir a la escuela. Quiero aprender a leer y a escribir…pero no
                              puedo. Mi madre necesita que vaya a buscar agua.
                                                                                            Yeni Bazan, 10 años, El Alto, Bolivia

                              Aquí las condiciones son terribles. Hay aguas residuales por todas partes. Contaminan
                              nuestra agua. La mayoría de la gente utiliza baldes y bolsas de plástico como inodoros.
                              Nuestros hijos siempre padecen de diarrea y otras enfermedades porque todo está muy
                              sucio.
                                                                                           Mary Akinyi, Kibera, Nairobi, Kenya

                              Ellos [las fábricas] utilizan mucha agua mientras que nosotros apenas tenemos para cu-
                              brir nuestras necesidades básicas y mucho menos para regar nuestros cultivos
                                                                                        Gopal Gujur, agricultor, Rajastán, India


                              Cuatro voces de cuatro países unidas por un            para resolverla. Sin embargo, es una crisis que está
                              mismo tema: la privación de acceso al agua. Esa        frenando el progreso humano, relegando a grandes
                              privación se puede medir estadísticamente pero,        segmentos de la humanidad a vivir en la pobreza,
                              detrás de las cifras, están los rostros humanos de     la vulnerabilidad y la inseguridad. Esta crisis se
                              los millones de personas a las que se les ha negado    cobra más vidas a causa de las enfermedades que
                              una oportunidad de desarrollar su potencial. El        una guerra a través de las armas. También refuerza
                              agua, fuente de vida y derecho humano funda-           las graves desigualdades de oportunidades que di-
                              mental, es el elemento central de una crisis diaria    viden a naciones pobres y ricas en un mundo cada
                              que enfrentan muchos millones de los habitantes        vez más próspero e interconectado y que dividen a
                              más vulnerables del planeta, una crisis que ame-       los habitantes de un mismo país según la riqueza,
                              naza la vida y destruye los medios de sustento en      el género y otras características de desventaja.
                              una proporción devastadora.                                 Superar la crisis de agua y saneamiento es uno
                                   A diferencia de las guerras y los desastres na-   de los primeros grandes desafíos del desarrollo
                              turales, la crisis mundial del agua no aparece en      humano del siglo XXI. El éxito para superar este
                              los titulares de los medios de comunicación. Tam-      desafío a través de una respuesta internacional y
                              poco convoca a una acción internacional coor-          nacional coordinada actuaría como catalizador
                              dinada. Al igual que el hambre, la privación de        para el progreso en salud pública, educación y re-
                              acceso al agua es una crisis silenciosa que experi-    ducción de la pobreza y como una fuente de di-
                              menta la población pobre y que toleran aquellos        namismo económico. Daría un impulso decisivo
                              con los recursos, la tecnología y el poder político    a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, metas



                                                                                     INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006               1
        La escasez de la crisis    adoptadas por los gobiernos como parte de una            de Thomas Malthus, que en el siglo XIX descon-
        mundial del agua nace
                                   alianza global para la reducción de la pobreza.          certó a los líderes políticos al predecir un futuro
                                   La alternativa de seguir como hasta ahora es to-         de escasez de alimentos, está cada vez más pre-
         de la desigualdad, la     lerar un cierto nivel evitable de sufrimiento y de       sente en los debates internacionales sobre el agua.
     pobreza y el poder, no de     pérdida de potencial humano que todo gobierno            Según este argumento, con el aumento de la po-
                                   debería considerar éticamente indefendible y un          blación y la demanda mundial de agua, el futuro
        la disponibilidad física
                                   despilfarro económico.                                   apunta hacia una “sombría aritmética” de escasez.
                                                                                            Rechazamos este punto de inicio. La disponibi-
                                                                                            lidad del agua es una preocupación para algunos
                                   Agua para vivir, agua para los                           países. Pero la escasez de la crisis mundial del agua
                                   medios de sustento                                       nace de la desigualdad, la pobreza y el poder, no de
                                                                                            la disponibilidad física.
                                                                                                 En ningún sitio es tan evidente como en el
                                   “A partir del agua” —dice el Corán— “dimos vida          área del agua para la vida. Actualmente, unos
                                   a todas las cosas.” Esta simple enseñanza encierra       1.100 millones de habitantes de países en desa-
                                   una sabiduría más profunda. La gente necesita el         rrollo carecen de un acceso adecuado al agua y
                                   agua tanto como el oxígeno: sin ella no podría           2.600 millones no disponen de servicios básicos
                                   existir la vida. Pero el agua también es origen de       de saneamiento. El origen de estos dos déficits pa-
                                   vida en un sentido mucho más amplio. La gente            ralelos está en las instituciones y en las opciones
                                   necesita agua limpia y saneamiento para preservar        políticas, no en la disponibilidad del agua. Las
                                   la salud y mantener su dignidad. Pero además de          necesidades domésticas de agua representan una
                                   los hogares, el agua también preserva los sistemas       fracción ínfima del consumo de agua, normal-
                                   ecológicos y forma parte de los sistemas de produc-      mente menos del 5% del total, pero la desigual-
                                   ción en los que se basan los medios de sustento.         dad de los hogares para acceder a agua limpia y a
                                        En última instancia, el desarrollo humano se        servicios de saneamiento es enorme. En las áreas
                                   basa en la realización de nuestro potencial. Se basa     de ingresos altos de ciudades de Asia, América La-
                                   en lo que las personas pueden hacer y en lo que          tina y el África subsahariana, las empresas de ser-
                                   pueden convertirse (sus capacidades) y en la liber-      vicio público suministran varios cientos de litros
                                   tad de disponer de opciones reales en la vida. El        de agua al día a cada hogar a un precio reducido.
                                   agua condiciona todos los aspectos del desarrollo        Al mismo tiempo, los habitantes de los barrios po-
                                   humano. Cuando a alguien se le niega el acceso a         bres y los hogares pobres de las áreas rurales de los
                                   agua limpia en su casa o cuando carece de acceso al      mismos países tienen acceso a mucho menos de los
                                   agua como recurso productivo, sus opciones y su          20 litros diarios de agua por persona necesarios
                                   libertad quedan limitadas por las enfermedades,          para cubrir las necesidades humanas básicas. Las
                                   la pobreza y la vulnerabilidad. El agua es el origen     mujeres y las niñas sufren la doble carga de la des-
                                   de la vida de todas las cosas, incluidos el desarrollo   ventaja, ya que son las que tienen que sacrificar su
                                   humano y la libertad humana.                             tiempo y su educación para ir en busca del agua.
                                        En el Informe sobre Desarrollo Humano de                 Lo mismo se aplica al agua para los medios de
                                   este año, analizamos dos temas diferentes sobre          sustento. En todo el mundo, la agricultura y la in-
                                   la crisis mundial del agua. El primero, tratado en       dustria están adoptando cada vez mayores restric-
                                   los capítulos 1 al 3, es el agua para la vida. Sumi-     ciones hidrológicas. Pero aunque la carestía es un
                                   nistrar agua limpia, eliminar las aguas residuales       problema extendido, no todos lo sufren. En zonas
                                   y proporcionar servicios de saneamiento son tres         con escasez de agua de la India, las bombas de irri-
                                   de los fundamentos básicos del progreso humano.          gación extraen agua de los acuíferos 24 horas al
                                   Analizamos los costos de no establecer estas bases       día para los agricultores ricos, mientras que los ve-
                                   o algunas de las estrategias necesarias para hacer       cinos de hogares humildes dependen de la impre-
                                   realidad el acceso universal al agua y a sanea-          visibilidad de la lluvia. En este caso, la causa sub-
                                   miento. El segundo tema, agua para los medios            yacente de la escasez en la gran mayoría de casos
                                   de sustento, es el tratado en los capítulos 4 al 6.      también es institucional y política, no una escasez
                                   Aquí nos centramos en el agua como un recurso            física de los suministros. En muchos países, la es-
                                   productivo compartido por los países a través de         casez es el resultado de políticas públicas que han
                                   las fronteras, destacando los inmensos desafíos          fomentado un uso excesivo de agua.
                                   que enfrentan actualmente muchos gobiernos                    En el mundo hay más que suficiente agua para
                                   para gestionar con eficiencia e igualdad la crisis       el uso doméstico, la agricultura y la industria. El
                                   del agua.                                                problema radica en que algunos (principalmente
                                        Algunos analistas tratan los desafíos globales      la población más pobre) quedan excluidos siste-
                                   del agua como un problema de escasez. El espíritu        máticamente del acceso al agua por su pobreza,



2   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
por sus limitados derechos legales o por políticas      de los países del G-8. Con la amenaza potencial          En el mundo hay más que
públicas que limitan el acceso a las infraestruc-       de una crisis de salud pública en la forma de gripe      suficiente agua para el uso
turas que proporcionan agua para la vida y para         aviar, el mundo se moviliza rápidamente para tra-
los medios de sustento. La escasez es fruto de las      zar un plan de acción. Pero la realidad actual de        doméstico, la agricultura
instituciones y los procesos políticos que ponen        la crisis de agua y saneamiento sólo produce una         y la industria. El problema
a la población pobre en una situación de desven-        respuesta ínfima y fragmentada. ¿Cuál es la causa?
                                                                                                                 radica en que algunos
taja. En lo referente al agua limpia, la situación      Una explicación plausible es que, a diferencia del
en muchos países es que la población pobre ob-          VIH/SIDA y la gripe aviar, la crisis de agua y sa-       (principalmente la población
tiene menos y sufre más los costos del desarrollo       neamiento representa una amenaza directa e in-           más pobre) quedan
humano asociados a la escasez.                          mediata para la población pobre de los países en
                                                        desarrollo, un sector de la población ignorado           excluidos sistemáticamente
                                                        por la percepción internacional de la seguridad
Seguridad humana, ciudadanía y                          humana.
justicia social                                              Además del enorme impacto destructivo visi-
Hace más de una década, el Informe sobre Desa-          ble en la población, la inseguridad del agua viola
rrollo Humano de 1994 introdujo la idea de la se-       algunos de los principios fundamentales de la jus-
guridad humana en el debate general sobre desa-         ticia social: Algunos de ellos son:
rrollo. El objetivo fue mirar más allá de la estrecha   • Igualdad de la ciudadanía. Todos los seres
percepción de la seguridad nacional, definida en             humanos disponen de los mismos derechos
términos de amenazas militares y protección de               sociales, políticos y civiles, incluidos los me-
los objetivos estratégicos de la política exterior y         dios para ejercer estos derechos eficazmente.
adoptar una visión de la seguridad desde el punto            La inseguridad de agua compromete estos
de vista de las vidas de las personas.                       derechos. Una mujer que pasa largas horas re-
     La seguridad de agua es una parte integral              colectando agua o que sufre constantes enfer-
de este concepto más amplio de la seguridad hu-              medades relacionadas con el agua dispone de
mana. En términos más generales, la seguridad se             menos capacidad para participar en la socie-
basa en que cada persona disponga de un acceso               dad, aunque pueda participar en la elección de
confiable a una cantidad suficiente de agua limpia           su gobierno.
por un precio asequible para lograr una vida salu-      • El mínimo social. Todos los ciudadanos tie-
dable, digna y productiva, al mismo tiempo que se            nen acceso a suficientes recursos para cubrir
mantienen los sistemas ecológicos que proporcio-             las necesidades básicas y llevar una vida digna.
nan agua y también dependen del agua. Cuando                 El agua limpia forma parte del mínimo social,
no se cumplen estas condiciones o cuando se inte-            siendo el requerimiento mínimo 20 litros por
rrumpe el acceso al agua, la gente enfrenta gran-            persona al día.
des riesgos para la seguridad humana causados por       • Igualdad de oportunidades. La igualdad de
un mal estado de salud y la interrupción de sus              oportunidades, un requerimiento clave para
medios de sustento.                                          la justicia social, disminuye a causa de la inse-
     En el mundo de principios del siglo XXI, las            guridad de agua. La mayoría de la gente acep-
preocupaciones de seguridad nacional dominan                 tará que la educación depende de la igualdad
las agendas internacionales. Los conflictos vio-             de oportunidades. Por ejemplo, los niños que
lentos, las preocupaciones sobre las amenazas te-            no pueden asistir a la escuela porque sufren
rroristas, la proliferación de armas nucleares y el          constantes enfermedades causadas por no
crecimiento del comercio ilícito de armas y dro-             utilizar agua limpia no pueden disfrutar de
gas representan desafíos de gran importancia. En             su derecho a la educación, en ninguno de sus
este contexto, es fácil olvidar algunas necesidades          sentidos significativos.
humanas básicas, incluidas las relacionadas con         • Distribución justa. Todas las sociedades esta-
el agua. Los 1.800 millones de muertes infanti-              blecen límites justificables a las desigualda-
les anuales relacionadas con el agua y la falta de           des. La desigualdad en el acceso a agua limpia
saneamiento eclipsan las muertes asociadas a los             en el hogar o a agua productiva en el campo
conflictos violentos. Ningún acto de terrorismo              no cumple con los criterios de una distribu-
genera tanta devastación económica como la crisis            ción justa, especialmente cuando se ve acom-
de agua y saneamiento. Aún así, este asunto ape-             pañada por altos niveles de pobreza y muertes
nas figura en las agendas internacionales.                   infantiles evitables.
     Y lo único llamativo no es el contraste con las         La idea del agua como derecho humano refleja
exigencias de la seguridad nacional. Actualmente,       estas preocupaciones subyacentes. Como dijo el
la acción internacional para abordar la crisis del      Secretario General de las Naciones Unidas, “El
VIH/SIDA se ha institucionalizado en la agenda          acceso a agua segura es una necesidad humana



                                                                                                INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006            3
          Garantizar que cada      fundamental y, por lo tanto, un derecho humano          llados. Para cambiar esta situación, será necesaria
         persona disponga de
                                   básico”. Hacer cumplir el derecho humano al agua        una acción constante durante la próxima década
                                   es un fin en sí mismo y un medio para dar fun-          junto a una ruptura decisiva de nuestro compor-
        acceso a al menos 20       damento a los derechos más amplios de la Decla-         tamiento habitual.
        litros de agua limpia al   ración Universal de Derechos Humanos y otros                 El año 2015 como fecha límite es importante
                                   instrumentos legales, incluido el derecho a la vida,    tanto por razones prácticas como simbólicas. A
       día es un requerimiento
                                   a la educación, a la salud y a un hogar digno. Ga-      nivel práctico, nos recuerda que el tiempo se acaba
       mínimo para respetar el     rantizar que cada persona disponga de acceso a al       y que la fecha límite para las inversiones y políticas
      derecho humano al agua       menos 20 litros de agua limpia al día para cubrir       necesarias para producir resultados se aproxima
                                   sus necesidades básicas es un requerimiento mí-         rápidamente. A nivel simbólico, el año 2015 es
                                   nimo para respetar el derecho al agua, y una meta       importante en un sentido más profundo. En ese
                                   mínima para los gobiernos.                              año, el mundo asistirá a un juicio sobre el estado
                                        Los derechos humanos no son optativos. Tam-        de la cooperación internacional. Se pondrá un es-
                                   poco son una disposición legal voluntaria que se        pejo delante de la generación de líderes políticos
                                   adopta o se abandona según el capricho de cada          que firmaron los compromisos de los Objetivos de
                                   gobierno. Son obligaciones exigibles que reflejan       Desarrollo del Milenio y se emitirá un veredicto
                                   valores universales y conllevan responsabilidades       sobre el cumplimiento o no del compromiso.
                                   por parte de los gobiernos. Aún así, el derecho              En algún momento del año 2015 tendrá lugar
                                   humano al agua se viola con impunidad de ma-            otro acontecimiento menos importante pero no
                                   nera generalizada y sistemática y son los derechos      menos simbólico. La NASA lanzará el proyecto
                                   humanos de la población pobre los que sufren los        Lunas Heladas de Júpiter. Utilizando tecnología
                                   abusos más graves.                                      actualmente en desarrollo, se enviará una nave es-
                                                                                           pacial que orbitará alrededor de tres de las lunas
                                                                                           de Júpiter para investigar la composición de los
                                   Alcanzar la meta del Objetivo de                        extensos lagos de agua salada que se encuentran
                                   Desarrollo del Milenio en 2015: una                     bajo las superficies heladas y determinar si se dan
                                   prueba de humanidad                                     las condiciones para la vida. La ironía de que la
                                   Faltan menos de 10 años para el año 2015, fecha         humanidad emplee miles de millones de dólares
                                   establecida para cumplir los Objetivos de Desarro-      en explorar el potencial de vida en otros plane-
                                   llo del Milenio, las metas con fecha límite de la co-   tas sería algo importante (y trágico) si al mismo
                                   munidad internacional para reducir el hambre y la       tiempo consentimos la destrucción de la vida y las
                                   pobreza extrema, disminuir la mortalidad infantil,      capacidades humanas en el planeta Tierra por no
                                   proporcionar a los niños una educación y superar        ofrecer una tecnología mucho menos compleja: la
                                   las desigualdades de género. El progreso en cada        infraestructura para suministrar agua limpia y sa-
                                   una de estas áreas estará condicionado por la ma-       neamiento a todo el mundo. Proporcionar un vaso
                                   nera en la que los gobiernos respondan a la crisis.     de agua limpia y un inodoro puede representar un
                                        Los Objetivos de Desarrollo del Milenio pro-       desafío, pero no es ciencia aeroespacial.
                                   veen un punto de referencia para medir el avance             Mahatma Gandhi comentó una vez que “la
                                   de la aplicación del derecho humano al agua. Esa        diferencia entre lo que hacemos y lo que somos
                                   es la razón por la que la meta 10 del Objetivo 7        capaces de hacer bastaría para solucionar la mayo-
                                   (reducir a la mitad la proporción de la población       ría de los problemas del mundo”. Esta observación
                                   mundial sin acceso sostenible a agua potable se-        tiene una importante resonancia en los Objetivos
                                   gura y saneamiento básico) es una meta clave en         de Desarrollo del Milenio. La combinación sin
                                   sí misma. Pero lograr esta meta es esencial para        precedentes de recursos y tecnología de la que dis-
                                   alcanzar otros objetivos. El agua limpia y el sa-       ponemos actualmente hacen indefendible intelec-
                                   neamiento salvarían incontables vidas infantiles,       tual y moralmente el argumento de que las metas
                                   impulsarían el progreso en educación y liberarían       del año 2015 están fuera de nuestro alcance. No
                                   a la población de enfermedades que les retienen         deberíamos conformarnos con un progreso que
                                   en la pobreza.                                          no es capaz de cumplir con los objetivos estableci-
                                        La urgencia de alcanzar los Objetivos de De-       dos, ni con medidas parciales que dejan atrás a la
                                   sarrollo del Milenio para agua y saneamiento            mitad de la humanidad.
                                   no se puede exagerar. Aun si se consiguen estas
                                   metas, quedarán más de 800 millones de personas
                                   sin agua y 1.800 millones sin servicios de sanea-       Agua para la vida: la crisis mundial de
                                   miento en el año 2015. A pesar del progreso, el         agua y saneamiento
                                   mundo está aún lejos de cubrir todas las necesi-        El agua limpia y el saneamiento se encuentran
                                   dades, especialmente en los países menos desarro-       entre los impulsores más poderosos para el desa-



4   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
rrollo humano. Estos factores aumentan las opor-         de manera desigual entre las distintas regiones,       “Carecer de acceso” al
tunidades, mejoran la dignidad y ayudan a crear          las cifras de la crisis mundial del agua hablan por    agua y el saneamiento es
un círculo virtuoso para mejorar la salud e incre-       sí mismas. Unos 1.100 millones de habitantes
mentar la riqueza.                                       de países en desarrollo no disponen de acceso a        un eufemismo políticamente
     La gente que vive hoy en día en los países de-      la cantidad mínima de agua limpia. Las tasas de        correcto para hablar de
sarrollados apenas es consciente de cómo el agua         cobertura más bajas se dan en el África subsaha-
                                                                                                                una privación que amenaza
limpia impulsó el progreso social en sus propios         riana, pero la mayoría de las personas que carecen
países. Hace apenas cien años, ciudades como             de agua limpia viven en Asia. La privación del sa-     la vida, destruye las
Londres, Nueva York y París eran centros de en-          neamiento está aún más extendida. Unos 2.600           oportunidades y socava
fermedades infecciosas y la diarrea, la disentería       millones de personas (la mitad de la población de
y la fiebre tifoidea socavaban la salud pública.         los países en desarrollo) carecen de acceso a un sa-   la dignidad humana
Las tasas de mortalidad infantil eran altas como         neamiento básico. Y, dado que los datos se maqui-
lo son actualmente en muchos países del África           llan de manera sistemática, estas cifras no reflejan
subsahariana. La creciente riqueza creada por la         toda la magnitud del problema.
industrialización aumentó los ingresos, pero la               “Carecer de acceso” al agua y el saneamiento
mortalidad infantil y la esperanza de vida apenas        es un eufemismo políticamente correcto para ha-
cambió.                                                  blar de una privación que amenaza la vida, des-
     Las reformas radicales en agua y saneamiento        truye las oportunidades y socava la dignidad hu-
cambiaron esta situación. El agua limpia se con-         mana. No disponer de acceso a agua significa que
virtió en un gran impulso para el progreso hu-           la gente debe recurrir a acequias, ríos y lagos con-
mano. Los gobiernos, motivados por coaliciones           taminados con excrementos humanos o animales
para la reforma social, por la preocupación moral        o utilizados por los animales. También implica no
y por interés económico, pusieron el agua y el sa-       disponer de agua suficiente para cubrir siquiera
neamiento en el centro de un nuevo contrato so-          las necesidades humanas básicas.
cial entre los estados y sus ciudadanos. En el trans-         Aunque las necesidades básicas pueden variar,
curso de una generación, pusieron en marcha las          el umbral mínimo es de aproximadamente 20 li-
medidas económicas, la tecnología y las leyes ne-        tros al día. La mayoría de los 1.100 millones de
cesarias para hacer que el agua y el saneamiento         personas incluidas en la categoría de personas sin
estuviesen al alcance de todos.                          acceso a agua limpia utilizan aproximadamente
     La nueva infraestructura rompió el vínculo          5 litros diarios, una décima parte de la cantidad
entre el agua sucia y las enfermedades infecciosas.      promedio diaria utilizada en los países desarro-
Se estima que la purificación del agua explica casi      llados por las cisternas de los inodoros. En pro-
la mitad de la reducción de la mortalidad en Esta-       medio, los europeos consumen más de 200 litros
dos Unidos durante el primer tercio del siglo XX.        y los estadounidenses más de 400 litros. Cuando
En Gran Bretaña, la expansión del saneamiento            un europeo utiliza la cisterna de un inodoro o un
contribuyó a que la esperanza de vida aumentara          estadounidense se ducha, consumen más agua que
en 15 años durante las cuatros décadas siguientes        la que tienen cientos de millones de personas que
a 1880.                                                  viven en los barrios urbanos pobres o las áreas ur-
                                                         banas de los países en desarrollo. En los países de-
                                                         sarrollados, se pierde más agua a causa de las cani-
La línea de quiebre entre el                             llas que gotean que la disponible al día para más
saneamiento y el agua                                    de 1.000 millones de personas.
En los países desarrollados, para obtener agua                Al no tener acceso a servicios de saneamiento,
limpia sólo es necesario abrir una canilla. Los          la gente se ve forzada a defecar en el campo, en las
servicios de saneamiento higiénicos y privados se        cunetas y en baldes. Los “inodoros móviles” de Ki-
dan por hecho. En algunos países a veces surgen          bera, un barrio pobre de Nairobi, Kenya, ponen
preocupaciones por la escasez del agua. Pero estas       de manifiesto lo que supone no disponer de sanea-
preocupaciones han de verse en perspectiva. Los          miento. Al carecer de acceso a un inodoro, la gente
niños de los países desarrollados no mueren por          defeca en bolsas de plástico que son arrojadas a la
no tener un vaso de agua limpia. Las niñas pueden        calle. La ausencia de inodoros causa graves proble-
ir a la escuela porque no tienen que hacer largos        mas para la salud pública particularmente para mu-
viajes en busca de agua a arroyos y ríos. Y las en-      jeres y niñas. En el problema del saneamiento, al
fermedades contagiosas transmitidas por el agua          igual que en el del agua, la desigualdad de género
se ven en los libros de historia, no en los hospitales   establece los costos humanos de la desventaja.
y en las morgues.                                             El acceso al agua y el saneamiento refuerza al-
     El contraste con los países en desarrollo es        gunas viejas lecciones del desarrollo humano. En
impactante. Aunque la privación se distribuye            promedio, las tasas de cobertura en ambas áreas



                                                                                               INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006          5
       El agua y el saneamiento    aumentan con los ingresos: el aumento de la ri-             Las pérdidas alcanzan las proporciones más
        se encuentran entre las
                                   queza suele venir acompañado de un mayor acceso        elevadas en los países menos desarrollados. El
                                   al agua y el saneamiento. Pero alrededor del pro-      África subsahariana pierde aproximadamente
         medicinas preventivas     medio se producen variaciones muy marcadas. En         el 5% del PIB, o alrededor de $28.400 millones
           más potentes de que     algunos países (como Bangladesh y Tailandia en         anuales, una cifra que supera el total de la asisten-
                                   el caso del saneamiento y Sri Lanka y Viet Nam         cia recibida y el alivio de la deuda de la región en
    disponen los gobiernos para
                                   en el caso del agua) los resultados son mucho me-      2003. Y lo que es crucial, estos costos económicos
      reducir las enfermedades     jores de lo esperado únicamente en función de sus      agregados esconden el impacto total del déficit en
       infecciosas. La inversión   ingresos. En otros (como México en el caso del sa-     agua y saneamiento. La mayoría de las pérdidas
                                   neamiento), los resultados son mucho peores. La        corresponden a los hogares situados por debajo de
        en esta área representa    lección: los ingresos son importantes, pero la po-     la línea de pobreza, retardando los esfuerzos de los
     para enfermedades letales     lítica pública es la que determina la conversión de    pobres por salir de la pobreza.
                                   esos ingresos en desarrollo humano.                         Considerando cualquier medida de la eficien-
       como la diarrea lo que la
                                                                                          cia, las inversiones en agua y saneamiento tienen
       inmunización representa                                                            el potencial de generar grandes retornos. Cada $1
         para el sarampión: una    Los inmensos costos en el                              invertido en el sector, creará otros $8 en reducción
                                   desarrollo humano                                      de costos y en aumento de productividad. Más allá
          forma de salvar vidas    La privación de agua y saneamiento produce efec-       de estos beneficios estáticos, la mejora del acceso
                                   tos multiplicadores. El balance incluye los siguien-   a agua y saneamiento tiene el potencial de generar
                                   tes costos en desarrollo humano:                       efectos dinámicos a largo plazo que impulsarán la
                                   • Aproximadamente 1.800 millones de muertes            eficiencia económica.
                                        infantiles anuales a causa de la diarrea (4.900        Ya sea que se mida según el sufrimiento hu-
                                        muertes diarias o el equivalente a la población   mano, el derroche económico o la pobreza ex-
                                        de menos de 5 años de las ciudades de Nueva       trema, el precio que se paga por el déficit en agua
                                        York y Londres juntas). En conjunto, el agua      y saneamiento es terrible. La otra cara de la mo-
                                        sucia y la falta de saneamiento constituyen       neda es el potencial para reducir dicho déficit
                                        la segunda causa de mortalidad infantil del       como medio para el progreso humano. El agua y
                                        mundo. El número de muertes por diarrea           el saneamiento se encuentran entre las medicinas
                                        en 2004 fue aproximadamente seis veces su-        preventivas más potentes de que disponen los go-
                                        perior a la mortalidad promedio anual en los      biernos para reducir las enfermedades infecciosas.
                                        conflictos armados durante la década de los       La inversión en esta área representa para enferme-
                                        90.                                               dades letales como la diarrea lo que la inmuniza-
                                   • La pérdida de 443 millones de días escolares         ción representa para el sarampión: una forma de
                                        al año a causa de enfermedades relacionadas       salvar vidas. Los estudios realizados para este in-
                                        con el agua.                                      forme muestran que el acceso a agua segura ha re-
                                   • Casi la mitad de los habitantes de los países        ducido la mortalidad infantil en más del 20% en
                                        en desarrollo sufren en algún momento algún       Camerún y Uganda. En Egipto y Perú, la presen-
                                        problema de salud causado por la falta de agua    cia de inodoros a cisterna en las casas ha reducido
                                        y saneamiento.                                    el riesgo de muertes infantiles en más del 30%.
                                   • Millones de mujeres emplean varias horas al
                                        día en ir en busca de agua.
                                   • Desventajas en el ciclo de la vida que afectan       Una crisis sobre todo para
                                        a millones de personas, con enfermedades y        la población pobre
                                        pérdida de oportunidades educativas en la in-     La crisis de agua y saneamiento es, sobre todo, una
                                        fancia que conducen a la pobreza en la edad       crisis para la población pobre. Casi dos de cada
                                        adulta.                                           tres personas que carecen de acceso a agua limpia
                                        A estos costos humanos se puede unir el de-       sobreviven con menos de $2 diarios, y una de cada
                                   rroche económico masivo asociado al déficit de         tres sobrevive con menos de $1 al día. Más de 660
                                   agua y saneamiento. Por su naturaleza, medir           millones de personas que carecen de saneamiento
                                   estos costos resulta muy difícil. Sin embargo, los     sobreviven con $2 al día y más de 385 millones
                                   nuevos estudios realizados para el Informe sobre       con menos de $1 diario.
                                   Desarrollo Humano de este año destacan las                  Estos hechos tienen implicancias públicas im-
                                   grandes pérdidas que se siguen produciendo en          portantes. Señalan claramente la capacidad limi-
                                   los países menos desarrollados del mundo. Los          tada de la población desabastecida de financiarse
                                   estudios muestran los costos asociados a los gas-      un acceso adecuado mediante gastos privados.
                                   tos en salud, las pérdidas de productividad y las      Mientras que el sector privado puede tener un rol
                                   bajas laborales.                                       que desempeñar en el abastecimiento, la financia-



6    INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
ción pública es la clave para superar los déficits en       saneamiento, el Asia Meridional lleva 4 años        Casi dos de cada tres
agua y saneamiento.                                         de retraso y en el caso del agua, los Estados       personas que carecen
    En muchos países, la distribución de un ac-             Árabes llevan 27 años de retraso.
ceso adecuado a agua y saneamiento va a la par          • Si observamos las cifras por país, no alcanza-        de acceso a agua
de la distribución de la riqueza. El promedio de            rán la meta de agua 234 millones de perso-          limpia sobreviven con
hogares con acceso a agua corriente es de aproxi-           nas siendo 55 el número de países que se han
                                                                                                                menos de $2 diarios
madamente el 85% en el 20% de los países con                retrasado.
mayores recursos, en comparación con el 25% en          • La meta de saneamiento no será cumplida
el 20% de los países menos desarrollados. La des-           para 234 millones de personas y son 74 los
igualdad va más allá del acceso. Un principio per-          países que se han retrasado.
verso que existe en muchos de los países en desa-       • Para que el África subsahariana se ponga al
rrollo es que la población más pobre no sólo tiene          día, la tasa de conexión a la red pública de agua
acceso a menos agua y a menos agua limpia, sino             deberá aumentar de los 10 millones anuales
que además ha de pagar algunos de los precios más           de la última década a 23 millones anuales du-
altos del mundo:                                            rante la próxima década. La tasa de provisión
• Los habitantes de los barrios pobres de                   de saneamiento en el Asia Meridional deberá
    Yakarta (Indonesia), Manila (Filipinas) y               aumentar de 25 millones de personas anuales
    Nairobi (Kenya) pagan entre 5 y 10 veces más            a 43 millones anuales.
    por unidad de agua que aquellos de las áreas            Los Objetivos de Desarrollo del Milenio se
    de ingresos altos de sus propias ciudades y más     deben considerar el umbral mínimo de provisión,
    de lo que pagan los consumidores de Londres         no un techo. Aunque se logren estos objetivos,
    o Nueva York.                                       aún existirá un gran déficit mundial. Lo más pre-
• Los hogares de ingresos altos utilizan mucha          ocupante es que, según la trayectoria mundial ac-
    más agua que los hogares pobres. En Mumbai          tual, el mundo no logrará cumplir la promesa de
    y Dar es Salam, el consumo de agua por ha-          los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
    bitante es 15 veces mayor en las zonas subur-
    banas de altos ingresos conectadas al servicio
    público que en las áreas urbanas pobres.            Cómo salvar la brecha entre las
• El precio desigual del agua tiene consecuen-          tendencias actuales y las metas
    cias perversas para las familias pobres. El 20%     Cambiar esta situación no sólo es lo correcto,
    de los hogares más pobres de El Salvador, Ja-       sino además lo más sensato. Es lo correcto
    maica y Nicaragua gastan en promedio más            porque el agua y el saneamiento son derechos
    del 10% de sus ingresos en agua. En el Reino        humanos básicos y ninguna nación debe ignorar
    Unido, el umbral utilizado como indicador de        el nivel actual de violación de derechos huma-
    necesidad es el 3%.                                 nos o la pérdida asociada de potencial humano.
                                                        Y además es lo más sensato porque el acceso
                                                        al agua y al saneamiento permite a la gente salir
Prognosis de la consecución de la meta                  de la pobreza y contribuye a la prosperidad
del Objetivo de Desarrollo del Milenio                  nacional.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio no son el            Resulta difícil cuantificar los beneficios
primer conjunto de metas ambiciosas adoptadas           potenciales para el desarrollo humano produ-
por la comunidad internacional. “Agua y sanea-          cidos por el progreso en las áreas del agua y el
miento para todos” en una década se incluía en          saneamiento. Pero las mejores estimaciones su-
el impresionante conjunto de metas adoptadas en         gieren que los beneficios superarán ampliamente
las conferencias de alto nivel realizadas en las dé-    los costos. Los costos adicionales para alcanzar el
cadas de 1970 y 1980. El desempeño resultó muy          Objetivo de Desarrollo del Milenio mediante la
inferior a la promesa. ¿Será diferente esta vez?        opción de una tecnología sostenible de bajo costo,
     En cifras generales, el mundo va en buen ca-       ascienden a aproximadamente unos $10.000 mi-
mino de lograr la meta de agua, en gran parte gra-      llones anuales. Estos serían algunos de los resulta-
cias al enorme progreso de China y la India, pero       dos si se logra cerrar la brecha entre las tendencias
sólo dos regiones están al día para cumplir la meta     actuales y las tendencias necesarias para alcanzar
de saneamiento (Asia oriental y América Latina).        el Objetivo de Desarrollo del Milenio para agua
Pero estas cifras globales ocultan grandes varia-       y saneamiento:
ciones regionales y nacionales.                         • Habría unas 203.000 muertes infantiles
• Según las tendencias actuales, el África sub-              menos en 2015 y se salvarían más de 1 mi-
     sahariana alcanzará la meta de agua en 2040             llón de vidas infantiles durante la próxima
     y la de saneamiento en 2076. En el caso del             década.



                                                                                               INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006     7
       Lo necesario durante la   •   Se ganarían 272 millones de días de asisten-            lación competente. Para que tenga un signifi-
        próxima década es un
                                     cia escolar únicamente por la reducción de los          cado real, el derecho humano al agua se ha de
                                     casos de diarrea.                                       corresponder con el derecho a un suministro
         impulso internacional   • Los beneficios económicos totales serían de               de agua asequible, accesible y seguro. El dere-
    coordinado que comience          aproximadamente $38.000 millones anuales.               cho que se considera adecuado variará según
                                     Los beneficios producidos en el África subsa-           las circunstancias de la familia y el país. Pero
    con estrategias nacionales
                                     hariana (unos $15.000 millones) representa-             como mínimo, implica una meta de al menos
        pero que incorpore un        rían el 60% de la asistencia recibida en 2003.          20 litros de agua limpia al día para cada ciu-
       plan mundial de acción        Los beneficios producidos en el Asia meridio-           dadano y de manera gratuita para los que ca-
                                     nal representarían casi $6.000 millones.                recen de suficientes recursos para pagar. Se
                                     ¿Se puede permitir el mundo los costos de un            deben establecer parámetros claros para medir
                                 progreso acelerado en el abastecimiento de agua y           el progreso hacia la consecución de la meta,
                                 saneamiento? Aunque la pregunta más adecuada                recayendo la responsabilidad en los gobiernos
                                 sería: ¿se puede permitir el mundo no realizar              locales y nacionales y los suministradores de
                                 dicha inversión?                                            agua. Mientras que los proveedores privados
                                     El precio de $10.000 millones para lograr el            desempeñan un rol importante en el abasteci-
                                 Objetivo de Desarrollo del Milenio parece una               miento de agua, ampliar el derecho humano al
                                 suma considerable, pero se ha de tener en cuenta            agua es una obligación del gobierno.
                                 el contexto. Representa menos de los gastos mili-       •   Elaborar estrategias nacionales para el agua
                                 tares realizados en 5 días y menos de la mitad de lo        y el saneamiento. Todos los gobiernos deben
                                 que gastan los países desarrollados al año en agua          preparar planes nacionales para acelerar el
                                 mineral. Es un precio pequeño para una inversión            progreso en materia de agua y saneamiento,
                                 que puede salvar millones de vidas jóvenes, des-            con metas ambiciosas respaldadas por medi-
                                 bloquear el potencial educativo malgastado, librar          das económicas y estrategias claras para su-
                                 a la gente de enfermedades que les privan de su             perar las desigualdades. El agua e, incluso en
                                 salud y generar beneficios económicos que impul-            mayor medida el saneamiento, son aspectos
                                 sarán la prosperidad.                                       menospreciados en los planes de reducción
                                                                                             de la pobreza. Sufren de una crónica finan-
                                                                                             ciación deficiente, comprendiendo normal-
                                 Cuatro bases para el éxito                                  mente el gasto público no más del 0,5% del
                                 Si las conferencias internacionales de alto nivel           PIB. Las inversiones en agua y saneamiento,
                                 en las que se proclaman manifiestos y se adop-              a pesar de que permiten salvar vidas, quedan
                                 tan grandes metas pudieran ofrecer agua limpia              empequeñecidas ante los gastos militares. En
                                 y saneamiento básico, la crisis mundial se habría           Etiopía, el presupuesto militar es 10 veces
                                 resuelto hace mucho tiempo. Desde mediados de               superior al presupuesto para agua y sanea-
                                 la década de los 90, se ha producido una prolife-           miento, y en Pakistán 47 veces superior. Los
                                 ración de conferencias internacionales sobre el             gobiernos deben apuntar a invertir el 1% del
                                 problema del agua, al mismo tiempo que han pro-             PIB en agua y saneamiento. Para resolver las
                                 liferado grandes asociaciones internacionales de            desigualdades será necesario un compromiso
                                 alto nivel. Al mismo tiempo, hay 23 organismos              con las estrategias económicas (incluidas las
                                 de las Naciones Unidas que se ocupan de agua y              transferencias fiscales, los subsidios trans-
                                 saneamiento.                                                versales y otras medidas) que aporten agua y
                                      Tantas conferencias, tanta actividad... y tan          saneamiento de manera asequible a la pobla-
                                 poco progreso. Si volvemos la vista atrás a la úl-          ción pobre. Las estrategias nacionales deben
                                 tima década, es difícil evitar llegar a la conclusión       incorporar parámetros para una mayor igual-
                                 de que el problema de agua y saneamiento ha su-             dad, entre ellos:
                                 frido un exceso de palabras y un déficit de acción.         •    Los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
                                 Lo necesario durante la próxima década es un                     Complementar la meta del año 2015 de re-
                                 impulso internacional coordinado que comience                    ducir a la mitad la proporción de gente sin
                                 con estrategias nacionales pero que incorpore un                 acceso a agua y el saneamiento con políti-
                                 plan mundial de acción. No hay un camino seguro                  cas que reduzcan a la mitad la brecha entre
                                 y fácil para la reforma, pero existen cuatro bases               las tasas de cobertura de ricos y pobres.
                                 cruciales para el éxito.                                    •    Documentos de estrategia de reducción de la
                                 • Hacer del agua un derecho humano, no sólo de                   pobreza. Hacer del agua y el saneamiento
                                      palabra. Todas las naciones deben ir más allá               una prioridad clave, con objetivos y metas
                                      de los vagos principios constitucionales para               claros y vinculados con previsiones de
                                      incluir el derecho humano al agua en la legis-              financiación a mediano plazo.



8   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
    •   Suministradores de agua. Garantizar que            los países en desarrollo a obtener fondos de      La población pobre dispone
        las empresas de abastecimiento, tanto pú-          los mercados de capital y mejorar sus capaci-     de menor acceso a agua
        blicas como privadas, junto con las auto-          dades podría actuar como punto focal para la
        ridades municipales, incluyan claros pa-           promoción pública y los esfuerzos políticos en    limpia y paga más por ella
        rámetros de igualdad, con penalizaciones           el área del agua y el saneamiento.
        por no cumplimiento.
•   Respaldar los planes nacionales con la asis-
    tencia internacional. Para la mayoría de los       Proporcionar agua para la vida
    países menos desarrollados, la asistencia para
    el desarrollo es crítica. El progreso en agua
    y saneamiento requiere grandes inversiones         “El derecho humano al agua” —declaró el Comité
    iniciales, mientras que los beneficios se ob-      de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
    tienen a largo plazo. Las restricciones de los     las Naciones Unidas— “otorga el derecho univer-
    ingresos nacionales limitan la capacidad de        sal a una cantidad suficiente de agua segura, acep-
    financiación de muchos de los países menos         table, físicamente accesible y asequible para uso
    desarrollados, mientras que el potencial de        personal y doméstico”.
    recuperación de los costos está limitado por            ¿Por qué la población pobre dispone de menor
    el alto nivel de pobreza. La mayoría de los        acceso a agua limpia y paga más por ella? En las
    países donantes reconocen la importancia           áreas urbanas, la fuente de agua más confiable y
    del agua y el saneamiento. Sin embargo, la         barata es normalmente la red de abastecimiento
    asistencia para el desarrollo ha descendido        público. Los hogares pobres no suelen estar co-
    en términos reales durante la última década        nectados a la red y es probable que deban obtener
    y pocos son los países donantes que conside-       el agua de una gran variedad de fuentes de agua
    ran este sector como una prioridad: el sector      no tratada. En Dar es Salaam, Tanzanía o Ouaga-
    ahora cuenta con menos del 5% de la asisten-       dougou, Burkina Faso, menos del 30% de los ho-
    cia para el desarrollo. Aproximadamente, se        gares están conectados a la red pública.
    deberá duplicar la asistencia para poder al-            Cuando los hogares no están conectados, dis-
    canzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio,      ponen de opciones muy limitadas. O bien toman
    aumentando entre $3.600 y $4.000 millones          el agua de fuentes no tratadas o fuentes públicas,
    al año. Se necesitan estrategias económicas        o bien adquieren el agua de una serie de inter-
    innovadoras como las facilitadas por el Ser-       mediarios, que incluyen empresas de fuentes de
    vicio Financiero Internacional, para poder         agua, suministradores de agua y operadores de ca-
    proporcionar la financiación inicial ahora         miones cisterna. El debate sobre la privatización
    para evitar el inminente déficit respecto de la    del agua suele ignorar el hecho de que la gran ma-
    meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio.       yoría de la población pobre ya está adquiriendo
    Los países donantes deben ofrecer asistencias      el agua en los mercados privados. Estos mercados
    predecibles y a largo plazo para respaldar las     suministran agua de calidad variable a precios
    estrategias nacionales. También existe la po-      elevados.
    sibilidad de respaldar los esfuerzos de los go-
    biernos locales y las empresas municipales de
    servicio público para obtener fondos en los        Precios altos para la población pobre
    mercados de capital.                               La distancia de la red de abastecimiento público
•   Desarrollar un plan mundial de acción. Los         eleva los precios. A medida que el agua pasa a tra-
    esfuerzos internacionales por acelerar el pro-     vés de los intermediarios y cada uno añade los cos-
    greso en el área del agua y el saneamiento han     tos de comercialización y transporte, los precios
    sido fragmentados e ineficaces, con un exceso      aumentan. La población pobre que vive en los ba-
    de conferencias a alto nivel y una ausencia cró-   rrios pobres paga entre 5 y 10 veces más por cada
    nica de acciones prácticas. En contraste con la    litro de agua que la población con mayores recur-
    contundente respuesta internacional frente al      sos de la misma ciudad.
    VIH/SIDA y la educación, el agua y el sanea-            La política de precios de las empresas de ser-
    miento no han aparecido de manera promi-           vicio público supone un problema adicional. En la
    nente en la agenda de desarrollo global. Tras      actualidad, la mayoría de las empresas de servicio
    prometer un plan mundial de acción hace dos        público implementan sistemas de tarifas por blo-
    años, los países del G-8 no han establecido el     que. El objetivo es combinar igualdad con eficien-
    agua y saneamiento como una prioridad. El          cia elevando el precio según el volumen de agua
    desarrollo de un plan mundial de acción para       utilizado. En la práctica, el efecto suele ser que
    movilizar la asistencia económica, ayudar a        a los hogares más pobres se les aplican las tarifas



                                                                                             INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006         9
      El criterio para evaluar las   más elevadas. El motivo: los intermediarios que         tuyen una prueba de que este sector no tenga un
         políticas no debe ser la
                                     suministran el agua a los hogares pobres compran        rol que desempeñar, sí apuntan a la necesidad de
                                     el agua en bloque a las tasas más altas. En Dakar,      una mayor precaución, regulación y compromiso
       alternativa entre el sector   los hogares pobres que utilizan las fuentes de agua     por la igualdad en las asociaciones entre los secto-
     público o el privado, sino si   pagan tres veces más que los hogares conectados a       res público y privado.
                                     la red de abastecimiento público.                            Existen dos aspectos específicos del abasteci-
     se cubren las necesidades
                                          Si los precios de las empresas de servicio pú-     miento de agua en países con bajas tasas de cober-
          de la población pobre      blico son tan baratos, ¿por qué no se conectan a        tura que previenen sobre una excesiva dependen-
                                     ellas los hogares pobres? Con frecuencia, porque        cia del sector privado. En primer lugar, el sector
                                     no se pueden permitir la tarifa de conexión: in-        del agua presenta muchas de las características de
                                     cluso en los países menos desarrollados, esta ta-       un monopolio natural. Al no existir una fuerte
                                     rifa puede ser superior a $100. En Manila, el costo     capacidad regulatoria para proteger el interés pú-
                                     de la conexión a la red de abastecimiento público       blico a través de normas sobre el precio y la inver-
                                     equivale aproximadamente a los ingresos de tres         sión, existe el riesgo de que se produzca un abuso
                                     meses del 20% de los hogares más pobres, llegando       monopolístico. En segundo lugar, en los países
                                     incluso a seis meses en las zonas urbanas de Kenya.     con altos niveles de pobreza entre la población
                                     La localización representa otro impedimento para        desabastecida, la financiación pública es necesa-
                                     la conexión. En muchas ciudades, las empresas de        ria para ampliar el acceso, independientemente de
                                     servicio público se niegan a conectar a los hogares     que el proveedor sea público o privado.
                                     que carecen de títulos formales de propiedad, ex-            A veces, el debate sobre la privatización ha
                                     cluyendo así a algunas de las familias más pobres.      desviado la atención del problema urgente de la
                                          Los hogares rurales sufren otros problemas         reforma de las redes de abastecimiento público.
                                     diferentes. Al vivir fuera de la cobertura de las       Los proveedores públicos dominan el abasteci-
                                     redes formales, las comunidades rurales suelen          miento de agua, abarcando más del 90% del agua
                                     gestionar sus propios sistemas de abastecimiento        suministrada a través de las redes en los países en
                                     de agua, aunque los organismos gubernamentales          desarrollo. Muchas empresas de servicio público
                                     estén implicados en la prestación de servicios. La      no logran abastecer a la población pobre, combi-
                                     mayoría de los organismos han funcionado según          nando ineficacia y falta de responsabilidad en la
                                     un modelo de “ordenar y controlar”, a menudo            gestión con desigualdad en la financiación y en el
                                     ofreciendo tecnologías inadecuadas a localizacio-       precio. Pero algunas empresas de servicio público
                                     nes inadecuadas sin realizar muchas consultas.          (Porto Alegre en Brasil representa un ejemplo des-
                                     El resultado ha sido una combinación de finan-          tacable) han conseguido hacer del agua un bien
                                     ciación insuficiente y escasa cobertura, siendo las     asequible y accesible para todos.
                                     mujeres de estas zonas las que pagan el precio al            Actualmente existen verdaderas oportuni-
                                     tener que recorrer grandes distancias en busca del      dades para aprender de los errores y cumplir los
                                     agua.                                                   objetivos. El criterio para evaluar las políticas no
                                                                                             debe ser la alternativa entre el sector público o el
                                                                                             privado, sino si se cubren las necesidades de la po-
                                     El rol clave de los proveedores públicos                blación pobre.
                                     En los últimos años, el debate internacional sobre           Algunos países han conseguido un rápido
                                     el derecho humano al agua ha estado dominado            progreso en el abastecimiento de agua. Desde Co-
                                     por intercambios polarizados sobre los roles ade-       lombia hasta Senegal o Sudáfrica, algunas estra-
                                     cuados de los sectores público y privado. Se han        tegias innovadoras han logrado ampliar el acceso
                                     planteado temas importantes, pero el diálogo ha         a los hogares pobres de las áreas urbanas. A pesar
                                     caldeado los ánimos sin arrojar nueva luz sobre el      del desfase de la población rural respecto a la po-
                                     tema.                                                   blación urbana en todo el mundo, países tan di-
                                         Algunos programas de privatización han pro-         ferentes como Marruecos y Uganda han logrado
                                     ducido resultados positivos. Pero los resultados        rápidos avances de cobertura. ¿Cuáles son las cla-
                                     generales no son esperanzadores. Desde Argen-           ves del éxito?
                                     tina hasta Bolivia y desde Filipinas hasta Estados
                                     Unidos, se ha demostrado que la convicción de
                                     que el sector privado ofrece una “fórmula mágica”       Liderazgo político y metas alcanzables
                                     para imponer la igualdad y la eficiencia necesarias     marcan la diferencia
                                     para acelerar el progreso a fin de lograr el objetivo   Como se enfatiza en todo este informe, no exis-
                                     de agua para todos es errónea. Aunque los fracasos      ten soluciones fáciles. Las políticas que produ-
                                     del pasado en las concesiones de los derechos de        cen resultados positivos para la población pobre
                                     explotación del agua al sector privado no consti-       de un país determinado pueden fracasar en otro.



10   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Sin embargo, los casos que han tenido éxito nos          demasiado altas y los beneficios obtenidos dema-        El progreso depende
permiten aprender algunas lecciones generales. La        siado bajos para financiar un sistema viable.           de establecer metas
primera, y quizá la más importante, es que el lide-           El concepto de sostenible y equitativo varía
razgo político es de gran importancia. La segunda        según los países. En muchos países de ingresos          alcanzables en planes
es que el progreso depende de establecer metas           bajos, el alcance de la recuperación de costos se       nacionales respaldados
alcanzables en planes nacionales respaldados por         ve limitada por la pobreza y los bajos ingresos
                                                                                                                 por estrategias y medidas
estrategias y medidas económicas que solucionen          promedios. Es esencial que el gasto público esté
las desigualdades.                                       respaldado por la asistencia externa. Los países de     económicas que solucionen
     Esto no significa un apoyo incondicional a          ingresos medianos disponen de más posibilidades         las desigualdades
subsidios globales. Algunos subsidios bien dise-         de recuperar los costos de una manera equitativa si
ñados en Chile, Colombia y Sudáfrica logran lle-         los gobiernos ponen en marcha mecanismos para
gar a los pobres, y la diferencia es notable. Pero       limitar la carga económica de los hogares pobres.
en numerosos casos, los subsidios diseñados apa-              Los países de ingresos medianos y algunos
rentemente para mejorar la igualdad en el precio         de ingresos bajos también disponen del potencial
impuesto por las empresas de servicio público            para obtener más fondos de los mercados de ca-
ofrecen grandes transferencias a la población con        pital locales. Esta es un área en la que la asisten-
mayores recursos y pocas ventajas a los hogares          cia internacional puede hacer una diferencia me-
pobres que no están conectados a la red de abaste-       diante garantías de crédito y otros mecanismos
cimiento. De manera similar, en buena parte del          que reducen las tasas de intereses y la percepción
África subsahariana los hogares de ingresos altos        de riesgo del mercado.
con conexión a la red de abastecimiento obtienen              Sobre la base del marco de planificación mun-
grandes beneficios del agua vendida a precios muy        dial y nacional establecido en el capítulo 1, entre
por debajo del nivel necesario para cubrir los cos-      las principales estrategias para solucionar las des-
tos de operación y mantenimiento.                        igualdades internacionales en el acceso al agua se
                                                         incluyen:
                                                         • Establecer metas claras para reducir la des-
Para lograr igualdad y eficiencia son                          igualdad como parte de la estrategia nacional
vitales la regulación y una recuperación                      de reducción de la pobreza y un sistema para
de costos sostenible                                          cumplir los Objetivos de Desarrollo del Mile-
Debido a que las redes de agua son monopolios                 nio, incluyendo la reducción a la mitad de la
naturales, la regulación necesita garantizar que              diferencia entre las tasas de cobertura de ricos
los proveedores cumplan estándares de eficien-                y pobres.
cia e igualdad, protegiendo así los intereses de los     • Establecer tarifas mínimas que permitan dis-
usuarios. En los países en desarrollo ha resultado            poner de agua suficiente para cubrir las nece-
difícil establecer organismos fuertes e indepen-              sidades básicas de manera gratuita o a un pre-
dientes, lo que ha provocado situaciones de inter-            cio asequible, como en Sudáfrica.
ferencia política y ausencia de responsabilidad.         • Garantizar que ninguna familia tenga que
Pero los esfuerzos por crear una regulación a tra-            gastar más del 3% de sus ingresos para cubrir
vés del diálogo entre las empresas de servicio pú-            sus necesidades de agua.
blico y los ciudadanos han obtenido algunos avan-        • Concentrar los subsidios para las conexiones y
ces importantes, como en Hyderabad, India.                    el consumo de agua a los hogares pobres, como
     En términos más generales, es importante que             se ha implementado en Chile y Colombia.
los gobiernos amplíen la capacidad regulatoria           • Aumentar las inversiones en la provisión de
más allá de los proveedores de las redes formales             fuentes de agua como estrategia de transición
hasta los mercados informales que utiliza la pobla-           para proveer a la población pobre agua limpia
ción pobre. Establecer una regulación no significa            de forma asequible.
restringir las actividades de los proveedores que        • Aprobar leyes que permitan a la gente exigir
ofrecen sus servicios a la población pobre, pero sí           rendición de cuentas a los suministradores.
trabajar con estos proveedores para garantizar que       • Incorporar a los contratos de las asociaciones
cumplan las normas de calidad del agua e igual-               entre el sector público y privado claros pará-
dad en los precios.                                           metros de igualdad al ampliar el acceso ase-
     Un programa de reforma debe incluir una re-              quible al agua para los hogares pobres.
cuperación de costos equitativa y sostenible. En         • Desarrollar sistemas regulatorios efectivos y
muchos casos, existen motivos importantes para                políticamente independientes, con jurisdic-
aumentar los precios del agua a niveles más realis-           ción más allá de la red de abastecimiento pú-
tas y mejorar la eficiencia de la gestión del agua: en        blico para comprender a los suministradores
muchos países, las pérdidas del sector del agua son           informales.



                                                                                               INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006          11
         Aún más que el agua,       Solucionar el gran déficit de                            mica, la defensa o el comercio; aún así, se le otorga
          el saneamiento sufre
                                    saneamiento                                             una prioridad de segundo o tercer nivel. Aún más
                                                                                            que el agua, el saneamiento sufre de una combina-
           de una combinación                                                               ción de la fragmentación institucional, una débil
           de la fragmentación      “Las cloacas son la conciencia de la ciudad,” escri-    planificación nacional y un bajo estatus político.
                                    bió Victor Hugo en Los Miserables. Estaba descri-           La pobreza es otra barrera para el progreso:
         institucional, una débil
                                    biendo el París del siglo XIX, pero el estado del       los hogares más pobres carecen a menudo de la
        planificación nacional y    saneamiento sigue siendo un indicador impor-            capacidad económica para comprar un sistema de
        un bajo estatus político    tante del estado del desarrollo humano de una           saneamiento. Pero otros factores también limitan
                                    comunidad.                                              el progreso, como la demanda doméstica y la des-
                                         Casi la mitad de los habitantes de los países en   igualdad de género. Las mujeres tienden a darle
                                    desarrollo carecen de acceso a servicios de sanea-      más importancia al saneamiento que los hombres,
                                    miento. Y muchos más carecen de acceso a servi-         pero las prioridades de las mujeres tienen menos
                                    cios de saneamiento de buena calidad. El déficit        peso al asignar el presupuesto familiar.
                                    está ampliamente distribuido. Las tasas de cober-
                                    tura son sorprendentemente bajas en muchos de
                                    los países menos desarrollados: aproximadamente         ¿Cómo pueden ayudar las alianzas
                                    sólo 1 de cada 3 habitantes del África subsaha-         entre la comunidad y el gobierno?
                                    riana y del Asia meridional disponen de acceso          Debido a la desalentadora magnitud del déficit
                                    (en Etiopía, la cifra es de 1 de cada 7). Y las tasas   del saneamiento y el lento progreso para corre-
                                    de cobertura no muestran toda la magnitud del           girlo, algunos aseguran que la meta del Objetivo
                                    problema, especialmente en países de ingresos           de Desarrollo del Milenio es ya inalcanzable. La
                                    más elevados. En Yakarta y Manila, los viejos sis-      preocupación está justificada, pero la conclusión
                                    temas de desagüe cloacal se han anegado a causa         es errónea. Existen muchos ejemplos de un rá-
                                    de una combinación de la rápida urbanización y          pido progreso en saneamiento, algunos realizados
                                    una inversión crónicamente insuficiente, lo que         desde la base por las comunidades locales y otros
                                    ha provocado la rápida propagación de letrinas de       dirigidos por los gobiernos:
                                    pozo. Estas letrinas contaminan las aguas subte-        • En la India y Pakistán, los habitantes de los
                                    rráneas y desembocan en los ríos, contaminando              barrios pobres han colaborado para llevar el
                                    las fuentes de agua y poniendo en peligro la salud          saneamiento a millones de personas gracias al
                                    pública.                                                    poder de las comunidades en movilizar recur-
                                         El acceso al saneamiento genera beneficios a           sos. La Federación Nacional de Habitantes de
                                    muchos niveles. Los estudios realizados en varios           Barrios Pobres en la India y el Proyecto Piloto
                                    países muestran que el método de eliminación de             Orangi en Pakistán, entre otras muchas orga-
                                    excrementos es uno de los mayores determinantes             nizaciones, han demostrado lo que es posible
                                    para la supervivencia infantil: la adopción de un           a través de la acción práctica.
                                    sistema de saneamiento adecuado reduce la mor-          • La Campaña de Saneamiento Total en Ban-
                                    talidad infantil total en aproximadamente un ter-           gladesh ha pasado de un proyecto comunita-
                                    cio. Una mejora del saneamiento también produce             rio a un programa a escala nacional que está
                                    mejoras para la salud pública, los medios de sus-           obteniendo grandes avances en el acceso al sa-
                                    tento y la dignidad, que se extienden de las fami-          neamiento. Camboya, China, India y Zambia
                                    lias a toda la comunidad. Los inodoros pueden no            también lo han adoptado.
                                    parecer un catalizador del progreso humano, pero        • Los programas gubernamentales de Cam-
                                    las pruebas son abrumadoras.                                boya, Lesotho, Marruecos y Tailandia han
                                                                                                ampliado el acceso al saneamiento a todos
                                                                                                los estratos sociales. En Bengala Occiden-
                                    ¿Por qué el déficit es tan grande?                           tal (India), también se han obtenido avances
                                    Si el saneamiento es tan importante para el pro-            extraordinarios.
                                    greso social y económico, ¿por qué hay un déficit       • En Brasil, el sistema de condominio de cloa-
                                    tan grande? ¿Y por qué el mundo se retrasa en el            cas ha reducido los costos y permite a millones
                                    cumplimiento de la meta del Objetivo de Desa-               de hogares disponer de un sistema de sanea-
                                    rrollo del Milenio? A esto contribuyen muchos               miento. Actualmente se está adoptando en
                                    factores.                                                   otros sitios.
                                        En primer lugar se encuentra el liderazgo polí-         Cada una de estas historias tiene orígenes di-
                                    tico o, mejor dicho, su ausencia. Las políticas pú-     ferentes. Se han desarrollado políticas públicas
                                    blicas sobre saneamiento son tan relevantes para        muy diferentes para solucionar los problemas lo-
                                    el estado de una nación como la gestión econó-          cales. Pero en todos los casos se ha puesto énfasis



12   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
en desarrollar la demanda de saneamiento en lugar         •   Desarrollar instituciones políticas y nacio-        Las iniciativas de las
de aplicar modelos de provisión desde el punto de             nales que reflejen la importancia del sanea-        comunidades son
vista de la oferta. La iniciativa y la participación de       miento para el progreso social y económico.
las comunidades han sido esenciales. Pero también         •   Crear iniciativas en las comunidades a tra-         importantes, pero no
esencial ha sido la interacción entre los organismos          vés de intervenciones gubernamentales con           pueden sustituir la
gubernamentales y las comunidades locales.                    el objetivo de extender el uso de las mejores
                                                                                                                  acción del gobierno, y
     Las soluciones locales a los problemas loca-             prácticas.
les pueden ser un punto de inicio para provocar           •   Invertir en soluciones a través de las cuales los   la financiación privada
el cambio. Pero es el gobierno el que debe crear              proveedores de servicios puedan cubrir las ne-      por parte de los hogares
las condiciones para solucionar los problemas na-             cesidades de las comunidades otorgando a las
cionales a través de la movilización de capital y la          mujeres capacidad de decisión al establecer las     pobres no puede sustituir
creación de las condiciones adecuadas para que los            prioridades.                                        la prestación de servicios
mercados ofrezcan las tecnologías adecuadas a un          •   Ampliar la asistencia económica a los hogares
                                                                                                                  y la financiación pública
precio asequible. Las iniciativas de las comunida-            con menos recursos para garantizar que el sa-
des son importantes, incluso críticas. Sin embargo,           neamiento sea una opción asequible.
no pueden sustituir la acción del gobierno. Y la fi-
nanciación privada por parte de los hogares pobres
no puede sustituir la prestación de servicios y la fi-    Gestionar la vulnerabilidad, el
nanciación pública.                                       riesgo y la escasez del agua


Superar el estigma del potencial                          Los debates sobre el agua de principios del siglo
humano desperdiciado                                      XXI reflejan cada vez más el diagnóstico que ofre-
Una de las lecciones más importantes de los éxitos        ció Thomas Malthus del problema. Las nefastas
en el área de saneamiento es que es posible obtener       advertencias se realizaron tras observar la “som-
progresos de una manera rápida. Con la asistencia         bría aritmética” del crecimiento de la población y
de los países donantes de cooperación, incluso los        la creciente escasez de agua. ¿Se está agotando el
países menos desarrollados disponen de la capaci-         agua del planeta?
dad para movilizar los recursos para producir un               No en un sentido significativo. Pero la in-
cambio. Quizá el mayor obstáculo se pueda resu-           seguridad de agua plantea una amenaza al desa-
mir en una palabra: estigma.                              rrollo humano para un gran (y creciente) sector
     Existen algunos paralelismos desagradables           de la humanidad. La competencia, la ausencia de
entre el saneamiento y el VIH/SIDA. Hasta hace            recursos medioambientales y la impredecibilidad
bastante poco, los tabúes culturales y sociales que       del acceso al agua como recurso productivo son
rodeaban al VIH/SIDA impidieron desarrollar               causas poderosas de la inseguridad de agua para
una respuesta internacional y nacional eficiente,         una proporción elevada de la población mundial.
siendo el costo humano enorme. Dicho tabú se                   Desde un punto de vista global, existe agua
ha debilitado, en parte debido a la magnitud de la        más que suficiente para cubrir las necesidades
destrucción, pero también porque el VIH/SIDA              de la humanidad. Entonces, ¿por qué es un pro-
afecta a todos los miembros de la sociedad inde-          blema la escasez de agua? En parte porque el agua,
pendientemente de su riqueza.                             al igual que la riqueza, no está distribuida de una
     En el área de saneamiento, el tabú sigue fir-        manera equitativa ni entre los distintos países ni
memente intacto. Esto ayuda a explicar por qué            dentro de los mismos países. Los países con estrés
el tema no recibe la atención de los altos cargos         de agua del Medio Oriente no se benefician de que
políticos y rara vez se incluye en las campañas elec-     Brasil y Canadá dispongan de más agua de la que
torales o en el debate político. Una de las razones       puedan utilizar. Tampoco ayuda a la población de
por las que este estigma es tan difícil de erradicar      áreas con tendencia a sufrir sequías del noreste de
es que la crisis del saneamiento, a diferencia de la      Brasil el hecho de que el promedio de disponibili-
crisis del VIH/SIDA, es más discriminatoria: es           dad de agua de su país se encuentre entre los más
sobre todo una crisis de la población pobre, no de        altos del mundo. Otro problema es que el acceso
la población con mayores recursos. Para solucionar        al agua como recurso productivo requiere acceso a
esta crisis, será necesario ser más consciente de la      infraestructura y el acceso a infraestructura tam-
magnitud de los costos generados por el déficit en        bién está sesgado entre países y al interior de los
saneamiento, así como un mayor reconocimiento             países.
de que el saneamiento es un derecho básico.                    Según los indicadores convencionales, el es-
     Entre los desafíos clave de la política en sanea-    trés de agua está aumentando. Actualmente, unos
miento se encuentran:                                     700 millones de personas de 43 países viven por



                                                                                                INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006           13
            La escasez ha sido      debajo del umbral de estrés de agua, 1.700 me-         tecer a los sistemas agrícolas que alimentarán y
         provocada por errores
                                    tros cúbicos por persona, una línea divisoria cla-     crearán medios de sustento para 2.700 millones
                                    ramente arbitraria. En 2025, esta cifra alcanzará      de personas más. Mientras tanto, la industria, en
            políticos, pero en lo   los 3.000 millones, a medida que el estrés de agua     lugar de la agricultura, será la responsable de gran
       referente a la gestión del   se intensifique en el África subsahariana, China       parte del aumento del consumo de agua hasta
                                    y la India. En función de los promedios naciona-       2025.
          agua, el mundo se ha
                                    les, esta proyección no refleja toda la magnitud del
      dedicado a una actividad      problema actual. Los 538 millones de habitantes
        frenética comparable a      de la parte norte de China ya viven en una región      Aumento de la oferta
                                    que sufre un intenso estrés de agua. Globalmente,      En el pasado, los gobiernos respondieron al es-
        un frenesí imprudente e     unos 1.400 millones de personas viven en zonas         trés de agua intentando aumentar la oferta. Los
         insostenible de gastos     de cuencas fluviales donde el consumo de agua su-      programas de desviación de ríos en gran escala en
                                    pera los niveles de sostenibilidad.                    China y la India son ejemplos de la constante ape-
        financiados por crédito
                                         La escasez de agua se refleja en los recursos     lación a esta solución. Otras opciones relacionadas
                                    ecológicos. Sistemas fluviales que ya no llegan al     con la oferta también crecieron en importancia.
                                    mar, lagos cada vez más reducidos y el agotamiento     La desalinización del agua marina está ganando
                                    de las capas freáticas son los síntomas más eviden-    terreno, aunque los altos costos de energía hacen
                                    tes del consumo excesivo de agua. La declinación       que esta opción sólo sea efectiva en los países más
                                    de los sistemas fluviales (desde el río Colorado en    desarrollados y para las ciudades costeras. La im-
                                    Estados Unidos al río Amarillo de China) es un         portación del “agua virtual” (el agua utilizada en
                                    resultado evidente de este uso excesivo. Menos vi-     la producción de comida importada) es otra op-
                                    sible, pero no menos perjudicial para el desarro-      ción. Sin embargo, aquí también existen opcio-
                                    llo humano, es el rápido agotamiento de las aguas      nes limitadas para los países de ingresos bajos con
                                    subterráneas en el Asia meridional. En algunas         grandes déficits de alimentos (y existen amenazas
                                    partes de la India, las capas freáticas descienden a   para la seguridad alimentaria a causa de una pér-
                                    un ritmo de 1 metro anual, poniendo en peligro la      dida potencial del autoabastecimiento).
                                    producción agrícola en el futuro.
                                         Estos son síntomas reales de escasez, pero la
                                    escasez ha sido provocada por errores políticos.       Reducir la demanda
                                    En lo referente a la gestión del agua, el mundo        Es más probable que las políticas relacionadas con
                                    se ha dedicado a una actividad frenética compa-        la demanda sean más eficaces. Si se aumenta la
                                    rable a un frenesí imprudente e insostenible de        proporción de “cultivo por gota” mediante nuevas
                                    gastos financiados por crédito. Expresado de una       tecnologías que mejoren la productividad, será po-
                                    manera simple, los países han estado utilizando        sible reducir la presión sobre los sistemas de abas-
                                    mucha más agua de la que tienen, tal como de-          tecimiento de agua. En términos más generales, la
                                    fine la tasa de reabastecimiento. El resultado es      política de precios del agua deberá reflejar mejor
                                    una gran deuda ecológica de agua que heredarán         el valor de este escaso recurso. La eliminación de
                                    las futuras generaciones. Esta deuda plantea cues-     los subsidios perversos que fomentan el uso exce-
                                    tiones importantes sobre los sistemas de contabi-      sivo de agua marcaría un paso importante en la
                                    lidad nacional que miden el agotamiento de un          dirección adecuada para países como la India y
                                    capital natural escaso y de gran valor, al mismo       México, que inadvertidamente han creado incen-
                                    tiempo que plantea cuestiones sobre la igualdad        tivos para el agotamiento de los recursos natura-
                                    entre generaciones. Los bajos precios (o en algu-      les de agua mediante los subsidios de electricidad
                                    nos casos la gratuidad) han mantenido un uso           para grandes plantaciones. De hecho los gobier-
                                    excesivo: si los mercados entregaran automóviles       nos han estado subsidiando el agotamiento de un
                                    Porsche a precios ínfimos, también estarían faltos     recurso natural de gran valor.
                                    de existencias.
                                         En el futuro, el uso del agua será un tema de
                                    gran preocupación. Durante casi un siglo, el con-      Luchar contra la incertidumbre
                                    sumo de agua ha estado aumentando casi al doble        Actualmente, muchos gobiernos de los países en
                                    de velocidad que la población. Esta tendencia con-     desarrollo están enfrentando la necesidad de ges-
                                    tinuará. Los cultivos de riego seguirán acaparando     tionar profundos ajustes en la provisión de agua.
                                    la mayor parte del consumo de agua (actualmente        La realineación de la oferta y la demanda dentro
                                    acaparan más del 80% del consumo en los países         de los límites de la sostenibilidad ecológica y la
                                    en desarrollo). Pero la demanda de la industria y      disponibilidad del agua (uno de los objetivos cen-
                                    los usuarios urbanos está creciendo rápidamente.       trales de las nuevas estrategias de gestión inte-
                                    Hasta 2050, el agua del planeta tendrá que abas-       grada de recursos hídricos) cuenta con el poten-



14   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
cial de crear tanto ganadores como perdedores. Y             El calentamiento global transformará los pa-       El cambio climático
hay casos de éxito completo. Pero el peligro radica      trones hidrológicos que determinan la disponibi-       está transformando la
en que se dejarán de lado los intereses de la pobla-     lidad del agua. Los resultados de la aplicación de
ción pobre a medida que los productores agrícolas        modelos destacan efectos complejos que dependen        naturaleza de la inseguridad
y la industria, dos de los sectores con mayor peso       de los microclimas. Pero la abrumadora importan-       de agua del planeta
político, establezcan sus reivindicaciones. El agua      cia de las pruebas se puede resumir en un simple
es un poder en muchas sociedades y las desigual-         hecho: muchas de las áreas con más estrés de agua
dades de poder pueden provocar profundas des-            del mundo dispondrán de menos agua y los flujos
igualdades en el acceso al agua.                         del agua serán menos predecibles y estarán sujetos
     La infraestructura del agua es crucial para         a eventos más extremos. Estos son algunos de los
reducir la impredecibilidad y mitigar el riesgo.         efectos que podemos esperar:
Globalmente, las desigualdades en el acceso a in-        • Marcadas reducciones en la disponibilidad de
fraestructura son enormes. Se ven reflejadas en              agua en el este de África, el Sahel y el África
simples indicadores como la capacidad de alma-               meridional a medida que las lluvias se reduz-
cenamiento de agua: Estados Unidos almacena                  can y las temperaturas aumenten, con gran-
aproximadamente 6.000 metros cúbicos de agua                 des pérdidas en la producción de alimentos
por persona, mientras que Etiopía sólo 43. Sin               básicos.
embargo, incluso los países desarrollados están          • Los pronósticos para las zonas agrícolas de se-
expuestos a la interrupción del abastecimiento               cano en el este de África señalan pérdidas de
de agua, como demostró el impacto causado por                productividad potenciales de hasta el 33% en
el huracán Katrina en Nueva Orleans. Pero el                 maíz y más del 20% en sorgo y 18% en mijo.
riesgo recae en mayor medida sobre los países en             La interrupción de los sistemas de producción
desarrollo.                                                  de alimentos que expondrá a 75-125 millones
     Las sequías y las inundaciones, formas extre-           más de personas a la amenaza del hambre.
mas de inseguridad de agua, tienen consecuen-            • El acelerado deshielo glacial, que provocará
cias devastadoras para el desarrollo humano. En              reducciones a mediano plazo en la disponibili-
2005, más de 20 millones de personas del Cuerno              dad del agua en muchos países del Asia orien-
de África fueron afectadas por la sequía. Mientras           tal, el Asia meridional y América Latina.
tanto, se estima que las inundaciones que azotaron       • Las interrupciones en los patrones de los
Mozambique redujeron su PIB en un 20%. La va-                monzones en el Asia meridional, con mayor
riabilidad de las lluvias y los cambios extremos en el       potencial de lluvias en menor número de días
flujo del agua pueden destruir los bienes materiales,        y mayor número de personas afectadas por las
socavar los medios de sustento y reducir el poten-           inundaciones.
cial de crecimiento de toda una economía: la varia-      • El aumento del nivel del mar, lo que provocará
bilidad reduce el potencial de crecimiento de Etio-          pérdidas de agua dulce en los sistemas de deltas
pía en aproximadamente un tercio, según el Banco             de ríos de Bangladesh, Egipto y Tailandia.
Mundial. Sociedades enteras se ven afectadas. Pero           La respuesta internacional a la amenaza de la
es la población más pobre la que soporta la carga de     seguridad de agua provocada por el cambio cli-
los problemas relacionados con el agua.                  mático ha sido inadecuada. Los esfuerzos multi-
                                                         laterales se han concentrado en mitigar el cambio
                                                         climático futuro. Estos esfuerzos son esenciales y
El cambio climático                                      la negociación por mayores recortes en la emisión
El cambio climático está transformando la na-            de carbonos una vez vencido el plazo del actual
turaleza de la inseguridad de agua del planeta.          Protocolo de Kyoto en 2012 es una prioridad.
Mientras la amenaza que representa el aumento            Restringir el calentamiento global futuro a un
de las temperaturas está actualmente firmemente          aumento de no más de 2º Celsius por encima de
establecida en la agenda internacional, se ha pres-      los niveles preindustriales debe ser una prioridad.
tado una atención insuficiente a las consecuencias       Para alcanzar esta meta será necesario realizar
para los productores agrícolas vulnerables de los        ajustes importantes en las políticas energéticas
países en desarrollo. En la Convención Marco de          tanto de los países industrializados como de los
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático            países en desarrollo, con apoyo financiero para la
adoptada en 1992 se advirtió a los gobiernos que         transferencia de tecnologías limpias.
“donde existe el riesgo de un daño grave e irre-
versible, la falta de una completa seguridad cien-
tífica no debe justificar un aplazamiento de la ac-      Más adaptación, no sólo mitigación
ción”. Pocas veces fue tan peligroso ignorar una         Incluso con reducciones drásticas en las emisio-
advertencia.                                             nes de carbonos, las emisiones del pasado han



                                                                                              INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006             15
     La asistencia internacional   provocado que actualmente el mundo tenga que            •   Hacer de la gestión del agua una parte integral
       para la adaptación debe
                                   vivir con un peligroso cambio climático. El cam-            de las estrategias nacionales para la reducción
                                   bio climático no es una amenaza futura, sino una            de la pobreza.
       ser la piedra angular del   realidad a la que los países y la población deben       •   Reconocer el valor de un medio tan escaso
        marco multilateral para    adaptarse. En ningún sitio el desafío de desarro-           como el agua mediante políticas adecuadas de
                                   llar estrategias efectivas de adaptación es más ur-         precios, procedimientos nacionales revisados
      tratar el cambio climático
                                   gente que en la agricultura de secano, donde los            de contabilidad y la eliminación de subsidios
                                   medios de sustento de millones de los habitantes            perversos que fomentan un uso excesivo.
                                   más pobres del planeta serán más precarios a me-        •   Aumentar el abastecimiento de agua a la po-
                                   dida que los patrones de lluvia se hagan más va-            blación pobre mediante la provisión de aguas
                                   riables y, en algunos casos, la disponibilidad del          residuales seguras para uso productivo sepa-
                                   agua disminuya.                                             rando los desperdicios industriales y domés-
                                        La asistencia internacional para la adaptación         ticos y trabajando con los agricultores para
                                   debe ser la piedra angular del marco multilateral           reducir los riesgos para la salud.
                                   para tratar el cambio climático. Sin embargo, los       •   Aumentar la inversión nacional y la asistencia
                                   flujos de asistencia han sido lamentablemente in-           internacional para la inversión en infraestruc-
                                   adecuados. El Fondo de Adaptación vinculado                 tura relacionada con el agua, incluyendo el al-
                                   con el Protocolo de Kyoto movilizará sólo $20               macenamiento y el control de inundaciones.
                                   millones hasta 2012 según los pronósticos actua-        •   Reajustar la respuesta al calentamiento global
                                   les, mientras que el Fondo Mundial para el Medio            poniendo más énfasis en las estrategias para la
                                   Ambiente (el principal mecanismo multilateral               adaptación de las políticas nacionales de ges-
                                   para la adaptación) ha asignado $50 millones para           tión de agua y los esfuerzos de asistencia.
                                   financiar actividades de adaptación entre 2005 y        •   Triplicar la asistencia a la agricultura hasta
                                   2007.                                                       2010, aumentando los f lujos anuales de
                                        Más allá del marco multilateral, el descenso           $3.000 millones a $10.000 millones. Dentro
                                   de la asistencia para el desarrollo en la agricultura       de esta gran provisión, la asistencia a África
                                   ha limitado la disponibilidad de financiación para          deberá aumentar de aproximadamente $900
                                   la adaptación. La asistencia ha descendido rápida-          millones a alrededor de $2.100 millones anua-
                                   mente tanto en términos absolutos como relativos            les, según las previsiones para las actividades
                                   durante la última década. Para los países en desa-          agrícolas del Programa de Desarrollo Integral
                                   rrollo en su conjunto, la asistencia a la agricultura       de la Agricultura en África de la Unión Afri-
                                   ha decrecido en términos reales de $4.900 millo-            cana y la Nueva Alianza para el Desarrollo de
                                   nes al año a $3.200 millones, o del 12% al 3% de            África.
                                   la asistencia total desde principios de la década
                                   de los 90. Todas las regiones han sido afectadas.
                                   Actualmente, la asistencia para la agricultura en       Gestión de la competencia por el
                                   el África subsahariana es inferior a $1.000 millo-      agua en la agricultura
                                   nes, menos de la mitad que en 1990. Es esencial
                                   invertir estas tendencias para lograr el proceso de
                                   adaptación.                                             Hace cien años, William Mulholland, superinten-
                                                                                           dente del Departamento de Agua de Los Ángeles,
                                                                                           resolvió el problema de la escasez de agua de la
                                   El camino por recorrer                                  ciudad mediante un método innovador y brutal-
                                   Los distintos países enfrentan desafíos muy dife-       mente eficiente: la apropiación de los recursos hí-
                                   rentes en la gestión del agua. Pero existen temas       dricos. Mediante la imposición de la transferencia
                                   comunes y requerimientos generales para trazar          del agua utilizada por los agricultores del valle de
                                   estrategias de éxito. Entre las más importantes se      Owens, a más de 300 km, permitió que Los Án-
                                   encuentran:                                             geles tuviera una de las tasas de crecimiento más
                                   • Desarrollar estrategias integradas para el de-        elevadas de Estados Unidos.
                                       sarrollo de recursos hídricos que establezcan            Los tiempos han cambiado. Actualmente, los
                                       los niveles de uso de agua dentro de los lími-      californianos resuelven las disputas relacionadas
                                       tes de la sostenibilidad ecológica y proporcio-     con el agua en los tribunales de justicia. Pero en
                                       nar un marco de planificación coherente para        los países en desarrollo, la competencia por el agua
                                       todos los recursos hídricos.                        se está intensificando a una velocidad alarmante,
                                   • Otorgar la importancia necesaria a la igual-          produciendo intensos conflictos, a veces violen-
                                       dad y a los intereses de la población pobre en      tos. El peligro es que el modelo de Mulholland
                                       la gestión de los recursos hídricos.                reaparecerá con otra apariencia y el poder dictará



16   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
los resultados sin ninguna preocupación por la           igualdad en los ajustes de la reasignación del agua.     El resultado para la
pobreza y el desarrollo humano.                          Según este argumento, al permitir a los agricul-         población más pobre y
     Los patrones de la competencia varían según         tores vender agua, los gobiernos podrán crear las
el país. Pero se pueden distinguir dos tendencias        condiciones para dirigir los recursos escasos hacia      vulnerable de la sociedad
comunes. En primer lugar, a medida que crece la          actividades más productivas, al mismo tiempo             dependerá de cómo las
demanda de agua de los centros urbanos y la in-          que se compensa y se generan ingresos para los
                                                                                                                  instituciones medien y
dustria, la agricultura está perdiendo terreno (y        agricultores.
continuará haciéndolo). En segundo lugar, dentro              Los mercados privados de agua ofrecen una solu-     gestionen las reclamaciones
del sector agrícola, la competencia por el agua se       ción cuestionable a un problema sistemático. Incluso     rivales y de si las políticas
está intensificando. En ambos frentes existe el pe-      en Estados Unidos, país basado en instituciones y
ligro de que la agricultura en general y los hogares     normas muy avanzadas, a menudo ha sido difícil           gubernamentales se
rurales pobres en particular sufran las consecuen-       proteger los intereses de la población más pobre. En     preocuparán de forma
cias de este cambio.                                     Chile, la introducción de mercados privados de agua
                                                                                                                  equitativa por todos
     Este resultado podría tener implicancias gra-       en la década de los 70, mejoró la eficiencia pero pro-
ves en los esfuerzos globales por reducir la pobreza.    dujo altos niveles de desigualdad y distorsiones del     los demandantes
A pesar de la rápida urbanización, la mayoría de la      mercado provocadas por la concentración de poder
pobreza extrema del planeta aún se encuentra en          y un sistema de información no muy fiable. Para los
las zonas rurales, y los pequeños agricultores y jor-    países en desarrollo con una menor capacidad insti-
naleros acaparan la mayoría de la tasa de malnu-         tucional, el mercado tiene claros límites.
trición del planeta. La agricultura de riego, único
gran consumidor de agua en la mayoría de países,
se verá sometida a una gran presión. Y dado el rol       Gestión de asignaciones y licencias
de estos sistemas en el aumento de la productivi-        Más allá de los mercados de agua, muchos gobiernos
dad agrícola, alimentando a una creciente pobla-         están intentando gestionar las presiones de ajuste a
ción y reduciendo la pobreza, esto representa uno        través de licencias y asignaciones cuantitativas. Esta
de los mayores desafíos del desarrollo humano.           solución también es prometedora en otros aspectos.
                                                         Incluso aquí, sin embargo, el desequilibrio entre el
                                                         poder formal e informal a menudo socava el bienes-
Arbitraje de las estructuras                             tar de la población pobre. En Java Occidental, Indo-
económicas y políticas                                   nesia, las fábricas textiles han usurpado los derechos
Con el aumento de la demanda por los recursos hí-        al agua de los pequeños agricultores. Y en Filipinas,
dricos, es inevitable una reasignación entre usua-       los agricultores con cultivos de riego han perdido te-
rios y sectores. En cualquier proceso de competen-       rreno respecto a los usuarios municipales. La ausen-
cia por recursos escasos, las demandas rivales están     cia o el incumplimiento de las regulaciones es otra
arbitradas por las estructuras políticas y económi-      amenaza en potencia. En la India, la extracción no
cas y por sistemas de derechos. A medida que la          regulada de agua subterránea en el río Bhavani ha
competencia se intensifique, el acceso al agua en el     provocado una mayor escasez de agua y mayor po-
futuro reflejará cada vez más la fuerza de las deman-    breza en los sistemas de riego.
das de los distintos participantes. El resultado para         Los derechos al agua son esenciales para la se-
la población más pobre y vulnerable de la sociedad       guridad humana en las áreas agrícolas. La pérdida
dependerá de cómo las instituciones medien y ges-        repentina o la reducción de los derechos al agua
tionen las reclamaciones rivales y de si las políticas   pueden socavar los medios de sustento, aumentar la
gubernamentales se preocuparán de manera equi-           vulnerabilidad e intensificar la pobreza en gran es-
tativa por todos los demandantes.                        cala. Mucho más que para la población con mayores
                                                         recursos, los derechos al agua son importantes para
                                                         la población pobre por una razón obvia: ésta carece
Equilibrar eficiencia e igualdad                          de recursos económicos y peso político para proteger
Ya se están produciendo procesos de ajuste. Las          sus intereses fuera de un sistema basado en reglas.
ciudades y las industrias están ampliando su al-         Los derechos al agua cuentan poco si en la práctica
cance hidrológico hacia las áreas rurales, lo que        todas las ventajas son para aquellos con poder.
da lugar a disputas y, ocasionalmente, a protestas
violentas. Los conflictos paralelos entre distintas
partes de un mismo país y distintos usuarios son         Equilibrio entre derechos formales y
cada vez más evidentes.                                  consuetudinarios
    Algunos ven el desarrollo del comercio en los        El África subsahariana afronta distintos desafíos.
derechos al agua a través de los mercados privados       Con la asistencia de los países donantes, los go-
como la solución para equilibrar la eficiencia y la      biernos están intentando ampliar las fronteras de



                                                                                               INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006               17
     Una lección de las reformas   la agricultura de riego y establecer sistemas for-      resultados en igualdad y eficiencia que otros paí-
             del agua es que es
                                   males de derechos como complemento (o sustitu-          ses más igualitarios (China y Viet Nam).
                                   ción) de los derechos consuetudinarios. ¿Qué sig-            Estos resultados sugieren que no existe un
        necesario otorgar mayor    nificará esto para el desarrollo humano?                equilibrio inherente entre el aumento de la pro-
       importancia a la igualdad        El resultado dependerá de las políticas públi-     ductividad y la reducción de la pobreza en los
                                   cas. Ampliar la capacidad de riego es importante        sistemas de riego. Existe un margen considerable
                                   porque tiene el potencial de aumentar la produc-        para gestionar las presiones de ajuste en la agri-
                                   tividad y reducir los riesgos. La región depende        cultura a través de medidas que aumenten tanto
                                   de una manera abrumadora de la agricultura de           la eficiencia como la igualdad en un círculo vir-
                                   secano. Pero la infraestructura de riego es un          tuoso de fortalecimiento mutuo. La clave para una
                                   recurso escaso y controvertido. En la región del        reforma adecuada radica en inversiones públicas a
                                   Sahel del África occidental se evidencia que a me-      favor de la población pobre con una distribución
                                   nudo los pequeños agricultores saldrán perdiendo        equitativa de los costos y la participación de los
                                   respecto a los productores comerciales en gran es-      productores en la gestión.
                                   cala de sistemas de riego.
                                        La gestión de los derechos consuetudinarios
                                   plantea más problemas. Al contrario de lo que al-       Solucionar desigualdades de género
                                   gunos piensan, los derechos consuetudinarios al         profundamente arraigadas
                                   agua incorporan provisiones detalladas sobre la         Conferir poder real en los sistemas de riego re-
                                   gestión y el consumo del agua para mantener una         quiere medidas para solucionar desigualdades de
                                   sostenibilidad ecológica. Pero a menudo ponen en        género arraigadas profundamente. Las mujeres su-
                                   una situación de desventaja a las mujeres y a los ho-   fren una doble desventaja en los sistemas de riego.
                                   gares más pobres. Aunque se introduzcan leyes y         Al carecer de derechos formales de propiedad de
                                   normas formales, esta situación no cambiará auto-       la tierra en muchos países, quedan excluidas de la
                                   máticamente la situación. En el valle del río Sene-     gestión de los sistemas de riego. Al mismo tiempo,
                                   gal, los titulares de los derechos consuetudinarios     las desigualdades informales (incluyendo la divi-
                                   han utilizado su poder para mantener la exclusión       sión del trabajo en el hogar, normas que les pro-
                                   social del agua. Mientras tanto, en Tanzanía, la        híben hablar en público y otros factores) impiden
                                   introducción de leyes sobre el agua ha beneficiado      que las mujeres puedan participar en la toma de
                                   a los agricultores comerciales del río Pangani en       decisiones.
                                   detrimento de los pequeños agricultores del curso            Se ha demostrado que romper estas estructu-
                                   bajo del río.                                           ras es difícil incluso mediante planes muy ambi-
                                                                                           ciosos para transferir la autoridad de la gestión
                                                                                           de los organismos gubernamentales a los usua-
                                   Prestar más atención a la igualdad                      rios. En Andhra Pradesh, India, los agricultores
                                   Una lección de las reformas del agua es que es ne-      pobres tienen mucho más peso en la gestión, pero
                                   cesario otorgar mayor importancia a la igualdad.        las granjeras pobres carecen de voz. Aún así, el
                                   En contraste con la reforma agraria, por ejemplo,       cambio es posible. En Uganda, las leyes que exi-
                                   las preocupaciones sobre la distribución no han         gen una representación femenina en las asocia-
                                   ocupado un lugar destacado en la agenda para la         ciones de usuarios de agua están cambiando la
                                   gestión integrada de recursos hídricos. Existen         situación.
                                   algunas excepciones, como el caso de Sudáfrica,
                                   pero incluso aquí ha quedado patente la dificultad
                                   de lograr una redistribución satisfactoria.             Llegar a los pobres
                                        Los sistemas de riego constituyen la parte         Mirando hacia el futuro, uno de los mayores desa-
                                   central de los ajustes. La infraestructura de riego     fíos es garantizar que las estrategias para aumen-
                                   tiene una relación especial con la pobreza. Los es-     tar la productividad del agua se extiendan a la po-
                                   tudios comparativos realizados en varios países         blación pobre. La tecnología no es neutral en sus
                                   sugieren que la incidencia de la pobreza es nor-        efectos distributivos y existe el peligro de que los
                                   malmente entre un 20% y un 40% inferior en las          esfuerzos para obtener más cultivos por cada gota
                                   redes de riego que fuera de ellas, pero con grandes     de los recursos hídricos no alcancen a los hogares
                                   variaciones. El riego parece ser un motor mucho         pobres.
                                   más poderoso para la reducción de la pobreza en              La situación no tiene por qué ser así. La re-
                                   algunos países que en otros. La desigualdad en la       cuperación de programas de recolección de agua
                                   distribución de las tierras también es un factor        en pequeña escala en la India como respuesta a
                                   importante. Los países con grandes desigualdades        la crisis del agua subterránea ha mostrado el po-
                                   (la India, Pakistán y Filipinas) presentan peores       tencial para generar grandes retornos a las inver-



18   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
siones y, al mismo tiempo, reducir el riesgo y la           que se extiendan desde una infraestructura         El temor de que la
vulnerabilidad. De manera similar, las tecnolo-             en pequeña escala hasta la de gran escala.         competencia transfronteriza
gías de microrriego no deben orientarse única-          •   Promover el desarrollo, distribución y adop-
mente a los grandes productores con alto capital.           ción de tecnologías a favor de la población        se convierta en motivo de
Se han adoptado de manera extensiva tecnologías             pobre.                                             conflicto y de futuras guerras
de bajo costo y nuevos diseños innovadores para
                                                                                                               por el agua es exagerado:
el riego por goteo. También aquí los beneficios
sociales y económicos son importantes. Según            Gestión de las aguas                                   la cooperación sigue siendo
una estimación, la extensión de las tecnologías         transfronterizas para el                               la opción más generalizada
de riego de bajo costo a 100 millones de peque-         desarrollo humano
ños usuarios podría generar beneficios netos de                                                                frente al conflicto
más de $100.000 millones, con grandes efectos
multiplicadores en la generación de empleo e            El agua es un origen de interdependencia hu-
ingresos.                                               mana. En cada país, el agua es un recurso com-
     La manera en la que los gobiernos de los paí-      partido que sirve a varios sectores, desde el
ses en desarrollo tratan de solucionar el desafío       medioambiente a la agricultura, la industria y
de equilibrar los objetivos de igualdad y eficien-      los hogares. Pero el agua es también el recurso
cia en la gestión del agua tendrá una gran reper-       efímero por excelencia. Cruza las fronteras na-
cusión en el desarrollo humano. Un principio de         cionales, vinculando con los usuarios a través de
organización es que los intereses de la población       las fronteras en un sistema de interdependencia
pobre sean la parte principal de las políticas de       hidrológica.
gestión de los recursos hídricos. Pero dicho prin-           A medida que se intensifique la competencia
cipio ha de estar respaldado por políticas prácti-      entre los países, la presión resultante se repartirá
cas a favor de la población pobre.                      a través de las fronteras. Algunos analistas temen
Entre las más importantes se encuentran:                que la competencia transfronteriza se convierta
• Fortalecer los derechos a la tierra y al agua de      en motivo de conf licto y de futuras guerras por
     los hogares pobres.                                el agua. Este miedo es exagerado: la cooperación
• Respetar los derechos consuetudinarios e in-          sigue siendo la opción más generalizada frente al
     tegrarlos en los sistemas legales formales.        conf licto. Sin embargo, no se pueden ignorar los
• Mejorar la capacidad de la población pobre            posibles problemas de los conf lictos y las tensio-
     de reclamar y defender su derecho al agua          nes transfronterizas. Mientras que la mayoría de
     mediante la concesión de derechos legales y        los países disponen de mecanismos instituciona-
     la actuación de instituciones responsables.        les para asignar el agua y resolver los conf lictos
• Aumentar las inversiones nacionales en riego          nacionales, los mecanismos institucionales inter-
     e invertir la tendencia a recortar la asistencia   nacionales son mucho más débiles. La interacción
     al sector de riego, doblando la asistencia al      del estrés de agua y la debilidad de las institucio-
     desarrollo hasta aproximadamente $4.000            nes implican riesgos reales de conf licto.
     millones durante los próximos 20 años.
• Mejorar la igualdad dentro de los sistemas de
     riego para ayudar a conseguir los objetivos de     Interdependencia hidrológica
     eficiencia y de reducción de la pobreza a tra-     La interdependencia hidrológica no es un con-
     vés de mecanismos equitativos y sostenibles        cepto abstracto. Dos de cada cinco habitantes del
     de compartir los costos.                           mundo viven en cuencas hidrográficas interna-
• Descentralizar la gestión y financiación de           cionales compartidas por más de un país. Los ríos
     los sistemas de riego para conferir poder a los    internacionales constituyen un nexo de unión
     usuarios.                                          entre países: por citar un ejemplo, 9 países com-
• Integrar el desarrollo de irrigación en pro-          parten el Amazonas y 11 el Nilo. Los ríos tam-
     gramas de desarrollo rural más generales para      bién constituyen medios de sustento que unen a
     hacer que la agricultura sea más beneficiosa       las personas. El Mekong, uno de los mayores sis-
     para los pequeños agricultores.                    temas f luviales del mundo, genera energía en su
• Hacer que la desigualdad de género en el de-          cuenca alta en China y preserva los sistemas de
     recho al agua sea una parte esencial de las po-    pesca y producción de arroz que constituyen el
     líticas nacionales de implementación y desa-       medio de sustento de más de 60 millones de per-
     rrollo para otorgar más voz a las mujeres en       sonas que habitan en la cuenca baja del río.
     las decisiones sobre la gestión del agua.              La interdependencia hidrológica genera una
• Desarrollar políticas integradas sobre las            interdependencia más profunda. Como recurso
     aguas subterráneas y la recolección de agua        productivo, el carácter exclusivo del agua se debe



                                                                                             INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006            19
          La gobernabilidad del    a que nunca se gestiona para un único uso: se uti-     África meridional, un programa conjunto de in-
      agua transfronteriza es un
                                   liza en distintos sectores y entre diversos usua-      fraestructura está generando ingresos para Leso-
                                   rios. Esta realidad se pone de manifiesto tanto        tho y mejoras en el agua para Sudáfrica. Brasil y
        problema de desarrollo     en el interior de un país como entre varios países.    Paraguay han obtenido beneficios de la gestión
       humano: la cooperación      La manera en que un país que se encuentra en la        compartida de los ríos mediante la generación de
                                   parte alta de un río hace uso del mismo afecta         energía. Por el contrario, algunos países de Asia
      puede reducir el potencial
                                   inevitablemente a la cantidad, la frecuencia y la      central están pagando un alto precio por la falta
        de conflictos y producir   calidad del agua disponible para los usuarios que      de cooperación y sufriendo grandes pérdidas en
         beneficios gracias a la   habitan en la parte baja. Esta misma interdepen-       riego y energía hidroeléctrica.
                                   dencia se aplica a lagos y acuíferos.                       A diferencia de lo que afirman algunas teo-
        mejora en la calidad del        ¿Por qué constituye un problema de desarro-       rías pesimistas vinculadas con la guerra del agua,
       agua compartida, lo que     llo humano la gobernabilidad del agua transfron-       el conf licto por el agua ha constituido la excep-
                                   teriza? Porque una actuación inadecuada en este        ción, no la regla. En los últimos 50 años se han
        generará prosperidad y
                                   sector puede producir resultados que generen des-      conocido 37 casos de violencia entre estados a
     aumentará la seguridad de     igualdades, falta de sostenibilidad medioambien-       causa del agua y la mayor parte de los episodios
        los medios de sustento     tal y mayores pérdidas sociales y económicas.          no han sido graves. Mientras tanto, se han ne-
                                        No faltan ejemplos en este sentido. El Mar        gociado más de 200 tratados relativos al agua.
                                   de Aral, descrito por algunos como el mayor de-        Algunos de estos tratados (por ejemplo, el tra-
                                   sastre ecológico provocado por el hombre del           tado de la cuenca del Indo firmado por la India
                                   mundo, es un caso extremo de este tema. Mucho          y Pakistán) han conservado su vigencia incluso
                                   menos apreciado es el daño provocado a lagos y         durante los períodos de conf licto armado.
                                   sistemas f luviales compartidos a causa del uso ex-         A pesar de la ausencia de conf lictos armados,
                                   cesivo: la disminución del nivel del Lago Chad en      frecuentemente la cooperación ha estado limi-
                                   el África subsahariana es un ejemplo.                  tada. En su mayor parte, se ha concentrado en la
                                        Si la gestión del agua no es equitativa, pueden   gestión técnica del f lujo de agua y en las asigna-
                                   aumentar las desigualdades y la inseguridad de         ciones volumétricas. Algunas iniciativas relativas
                                   agua. Por ejemplo, los habitantes de los Territo-      a las cuencas f luviales (especialmente la inicia-
                                   rios Palestinos Ocupados enfrentan un problema         tiva para la cuenca del Nilo) están empezando a
                                   grave de escasez de agua. El acceso limitado al        cambiar este panorama. No obstante, el progreso
                                   agua superficial es un factor. Pero más impor-         se ha visto obstaculizado por la limitación de al-
                                   tante es la desigualdad en el uso compartido           gunos mandatos, la debilidad de capacidad insti-
                                   entre Israel y Palestina de los acuíferos más abajo    tucional y la falta de financiación. En todos estos
                                   de la Ribera Occidental. El consumo promedio           ámbitos, la cooperación y las asociaciones pue-
                                   de agua por habitante por los colonos israelíes de     den marcar la diferencia.
                                   la Ribera Occidental es unas seis veces superior
                                   al de los palestinos que comparten muchas de las                    *           *           *
                                   mismas fuentes de agua.
                                                                                          El agua está presente en todos los aspectos de la
                                                                                          vida humana. A lo largo de la historia, la gestión
                                   Beneficios de la cooperación para el                   del agua ha dado lugar a desafíos técnicos y polí-
                                   desarrollo humano                                      ticos difíciles de superar para la población y para
                                   Una cooperación eficiente en la gestión de las         los gobiernos. La historia de la gestión del agua
                                   aguas compartidas puede generar beneficios para        es una historia de ingenio y debilidad humana.
                                   el desarrollo humano en múltiples niveles. Ade-        Desde el acueducto de la antigua Roma hasta las
                                   más de reducir las posibilidades de conf licto, la     grandes obras públicas de Estados Unidos y Eu-
                                   cooperación puede producir beneficios gracias a        ropa en el siglo XIX, el suministro de agua lim-
                                   la mejora en la calidad del agua compartida, lo        pia para la cobertura de las necesidades vitales ha
                                   que generará prosperidad, aumentará la seguri-         sido posible gracias al desarrollo de tecnologías
                                   dad de los medios de sustento y creará el marco        innovadoras. Al mismo tiempo, el agua sucia y un
                                   necesario para una mayor cooperación.                  saneamiento insuficiente han sido las principales
                                        La experiencia ha demostrado los beneficios       causas de mortalidad durante el siglo pasado, y
                                   potenciales de la cooperación y el costo de la         siguen siéndolo en muchos países en desarrollo.
                                   falta de cooperación. Mediante la cooperación,             La gestión del agua para los medios de sus-
                                   los países de la Unión Europea han logrado una         tento cuenta con una historia aún más larga.
                                   drástica mejora de los estándares del agua de los      Desde los albores de la civilización en el valle del
                                   ríos que ha generado beneficios para la industria,     Indo y Mesopotamia, la gestión del agua como re-
                                   la salud humana y los usuarios domésticos. En el       curso productivo ha estado marcada por ingenio-



20   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
sos sistemas de infraestructura que han tratado     los sistemas agrícolas y en la destrucción medio-    El agua sucia y un
de aprovechar el potencial productivo del agua      ambiental. Ante la amenaza del cambio climático      saneamiento insuficiente
limitando al mismo tiempo su potencial destruc-     y la creciente presión ejercida sobre los recursos
tivo. La vulnerabilidad humana responsable del      mundiales de agua dulce, el desafío de la gober-     han sido las principales
incumplimiento de estas metas o resultante de       nabilidad del agua en el siglo XXI puede llegar      causas de mortalidad
cambios en el ciclo hidrológico se ref leja en la   a ser uno de los más difíciles de enfrentar en la
                                                                                                         durante el siglo pasado
desaparición de civilizaciones, en el colapso de    historia de la humanidad.




                                                                                        INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006        21
     Ocho razones para que el mundo actúe a favor del agua y el saneamiento: vínculos con los Objetivos de Desarrollo
     del Milenio

     Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son las metas mundiales                         de una compleja red de interacciones. El progreso sostenido en
     para superar la pobreza extrema y extender la libertad humana                           cualquier área depende de manera fundamental de los avances
     dentro de un plazo determinado. Estos objetivos, que son algo                           en todas las demás. La falta de progreso en un área puede frenar
     más que una serie de puntos de referencia cuantitativos que                             las mejoras en muchas otras. El agua y el saneamiento demues-
     deben alcanzarse para el año 2015, encierran una amplia visión                          tran claramente estos vínculos. De no producirse un progreso
     sobre las prioridades compartidas de desarrollo. Dicha visión                           rápido en dichas áreas, muchos países no podrán alcanzar los
     está enraizada en la sencilla idea de que la pobreza extrema y                          Objetivos de Desarrollo del Milenio. Además de condenar a mi-
     las desigualdades flagrantes en las oportunidades no son ca-                            llones de las personas más pobres del planeta a tener una vida
     racterísticas insalvables de la condición humana, sino una afec-                        de pobreza, mala salud y menores oportunidades, lo cual podría
     ción que tiene cura pero cuya prolongación nos reduce a todos                           evitarse, este resultado perpetuaría las profundas desigualdades
     y amenaza nuestra seguridad y prosperidad colectivas.                                   entre países y al interior de ellos. Si bien el desarrollo humano va
         Las metas establecidas para los Objetivos de Desarrollo del                         más allá de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, las metas es-
     Milenio se eslabonan con un amplio conjunto de dimensiones                              tablecidas proveen un marco de referencia útil para comprender
     interrelacionadas del desarrollo, que van desde la reducción de                         las relaciones existentes entre los avances logrados en distintas
     la pobreza extrema hasta la igualdad de género, la salud, la edu-                       áreas, así como la importancia clave del progreso con relación al
     cación y el medio ambiente. Cada dimensión se vincula a través                          agua y el saneamiento.

     Objetivo de Desarrollo
     del Milenio                Por qué deberían actuar los gobiernos                                    Cómo deberían actuar los gobiernos

     Objetivo 1: Erradicar la   • La ausencia de agua limpia y de un saneamiento adecuado es             • A fin de que el agua y el saneamiento se integren en las estra-
     pobreza extrema y el         una de las principales causas de pobreza y malnutrición:                 tegias nacionales e internacionales para lograr los Objetivos de
     hambre                       • Una de cada cinco personas del mundo en desarrollo                     Desarrollo del Milenio, se requieren políticas encaminadas a:
                                      (1.100 millones de personas en total) carece de acceso a             • Hacer que el acceso al agua sea un derecho humano y
                                      una fuente de agua mejorada.                                             legislar para la aplicación progresiva de dicho derecho. Para
                                  • Una de cada dos personas (2.600 millones en total)                         ello, asegurar que todas las personas tengan acceso al
                                      carece de acceso a un saneamiento adecuado.                              menos a 20 litros de agua limpia al día.
                                  • En los países en desarrollo, las enfermedades y pérdidas               • Incrementar la inversión pública destinada a extender la
                                      de productividad relacionadas con el agua y el saneamiento               red de abastecimiento en las áreas urbanas y ampliar el
                                      alcanzan el 2% del PIB; en el África subsahariana ascienden al           suministro en las rurales.
                                      5%, un porcentaje superior a la asistencia que recibe la región.     • Establecer “tarifas mínimas”, subsidios transversales e
                                  • En muchos de los países menos desarrollados sólo el 25%                    inversiones en las fuentes de agua a fin de asegurar que a
                                      de los hogares más pobres tiene acceso a un suministro de                nadie se le niegue el acceso a este recurso debido a la po-
                                      agua corriente en la vivienda, comparado con un 85% en                   breza. En este sentido, tener como objetivo que los gastos
                                      los hogares más ricos.                                                   por agua de los hogares correspondan como máximo al 3%
                                                                                                               de los ingresos familiares.
                                  • Los hogares más pobres llegan a pagar hasta diez veces
                                      más por el agua que los hogares ricos.                               • Reglamentar las redes de abastecimiento de agua a fin de
                                                                                                               mejorar la eficiencia, incrementar la equidad y garantizar la
                                • El agua es un insumo vital de producción para los pequeños                   responsabilidad ante la población pobre.
                                  agricultores, que representan a más de la mitad de la pobla-
                                  ción mundial que vive con menos de 1 dólar diario.                     • Introducir políticas públicas que combinen la sostenibilidad y la
                                                                                                           equidad en el desarrollo de los recursos hídricos para uso agrícola.
                                • La presión creciente por reasignar recursos hídricos de la
                                  agricultura a la industria amenaza con producir un aumento             • Apoyar el desarrollo y la adopción de tecnologías de riego que
                                  de la pobreza rural.                                                     favorezcan a la población pobre.


     Objetivo 2: Lograr la      • Millones de niñas no pueden asistir a la escuela porque de-            • Vincular las metas y estrategias destinadas a lograr la educa-
     educación primaria           ben recorrer largas distancias para recoger y llevar agua; esto          ción primaria universal a estrategias que garanticen que todas
     universal                    las condena a un futuro de analfabetismo y de posibilidades              las escuelas dispongan de un suministro adecuado de agua y
                                  de elección limitadas.                                                   saneamiento, con instalaciones independientes para las niñas.
                                • Las enfermedades relacionadas con el agua, tales como la               • Hacer que el saneamiento y la higiene formen parte del
                                  diarrea y las infecciones parasitarias, disminuyen la capacidad          programa escolar y, de este modo, impartir a los niños los
                                  de aprendizaje y causan 443 millones de días de absentismo               conocimientos necesarios para reducir los riesgos de salud y
                                  escolar al año, lo que equivale a un año escolar completo de             permitirles llegar a ser impulsores del cambio en sus comuni-
                                  absentismo de todos los niños de siete años en Etiopía.                  dades.
                                • En muchos países el suministro inadecuado de agua y sanea-             • Establecer en las escuelas y comunidades programas de salud
                                  miento en las escuelas representa una amenaza para la salud              pública para la prevención y el tratamiento de las enfermeda-
                                  de los niños.                                                            des infecciosas relacionadas con el agua.
                                • La ausencia de agua y de saneamiento adecuados en las
                                  escuelas es una de las principales causas por las que las
                                  niñas abandonan sus estudios.
                                • Las infecciones parasitarias transmitidas por el agua y el
                                  saneamiento insuficiente frenan el potencial de aprendizaje
                                  de más de 150 millones de niños.




22   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
  Ocho razones para que el mundo actúe a favor del agua y el saneamiento: vínculos con los Objetivos de Desarrollo
  del Milenio (continuación)


Objetivo de Desarrollo
del Milenio               Por qué deberían actuar los gobiernos                                   Cómo deberían actuar los gobiernos

Objetivo 3: Promover la   • La falta de agua y saneamiento perpetúa la desigualdad de             • Hacer que la igualdad de género y el saneamiento estén en
igualdad de género y la     género y priva de poder a las mujeres.                                  el núcleo de las estrategias nacionales de reducción de la
autonomía de la mujer     • La responsabilidad de recoger el agua recae en las mujeres;             pobreza.
                            con frecuencia, éstas pasan hasta 4 horas al día caminando y          • Promulgar leyes que exijan la representación de las mujeres
                            haciendo cola para recoger el agua y transportarla. Esta es una         en los comités y otros organismos relativos al agua.
                            causa fundamental de falta de tiempo para las mujeres.                • Respaldar campañas de saneamiento que otorguen a las
                          • El tiempo que pasan las mujeres atendiendo a sus hijos                  mujeres un mayor poder de participación en las decisiones
                            afectados por enfermedades transmitidas por el agua reduce              sobre inversión pública y los gastos domésticos.
                            sus posibilidades de ejercer un trabajo productivo.                   • Reformar los derechos de propiedad y las normas de
                          • Para millones de mujeres el saneamiento inadecuado representa           regulación del riego, así como otras asociaciones de usuarios
                            una pérdida de la dignidad y una fuente de inseguridad.                 del agua a fin de asegurar la igualdad de derechos de las
                          • En muchos países la mayor parte de la producción alimenta-              mujeres.
                            ria depende de las mujeres, pero éstas disfrutan de derechos
                            limitados relativos al agua.

Objetivo 4: Reducir la    • En la mayoría de los casos, el agua sucia y el saneamiento            • Considerar las muertes infantiles relacionadas con el agua y
mortalidad infantil         insuficiente son responsables de los 1,8 millones de muertes             el saneamiento como un problema nacional urgente y una
                            infantiles anuales por diarrea (casi 5.000 muertes diarias); esto       violación de los derechos humanos fundamentales.
                            los convierte en la segunda causa principal de mortalidad infantil.   • Aprovechar la asistencia internacional para reforzar los servi-
                          • El acceso al agua limpia y el saneamiento puede reducir el              cios básicos de atención sanitaria destinados a prevenir y tratar
                            riesgo de mortalidad de un niño hasta en un 50%.                        la diarrea.
                          • La diarrea provocada por el agua sucia es una de las prin-            • Establecer vínculos explícitos entre las metas de reducción de
                            cipales causas de muerte en el mundo y es responsable de                la mortalidad infantil y las de extensión del acceso al agua y el
                            cinco veces más muertes infantiles que el VIH/SIDA.                     saneamiento.
                          • El agua limpia y el saneamiento son unas de las medidas de            • Hacer que las necesidades de los hogares más pobres sean
                            prevención más eficaces contra la mortalidad infantil: si se             una prioridad dentro de las estrategias de inversión pública y
                            alcanza el Objetivo de Desarrollo del Milenio relativo al agua y        prestación de servicios relacionadas con el agua y el sanea-
                            el saneamiento incluso en el nivel más básico de suministro,            miento.
                            se salvarían más de 1 millón de vidas en la próxima década;           • Asegurar que los documentos de estrategias de reducción de
                            el suministro universal, por su parte, lograría salvar 2 millo-         la pobreza reconozcan el vínculo entre agua y saneamiento y
                            nes de vidas.                                                           mortalidad infantil.
                          • Las enfermedades transmitidas por el agua refuerzan desigual-         • Publicar estimaciones anuales de las muertes infantiles causa-
                            dades profundas y socialmente injustas; el riesgo de mortalidad         das por problemas de agua y saneamiento.
                            entre los niños de los hogares pobres es tres a cuatro veces
                            mayor que el de aquellos de los hogares ricos.

Objetivo 5: Mejorar la    • El suministro de agua y saneamiento reduce la incidencia de           • Considerar el suministro de agua y saneamiento como un ele-
salud materna               enfermedades y afecciones tales como la anemia, la carencia             mento clave de las estrategias a favor de la igualdad de género.
                            de vitaminas y el tracoma, los cuales debilitan la salud de las       • Capacitar a las mujeres para que puedan influir sobre las deci-
                            madres y son en parte responsables de la mortalidad materna.            siones relativas al agua y el saneamiento en el hogar y a escala
                                                                                                    local y nacional.

Objetivo 6: Combatir el   • El acceso inadecuado al agua y el saneamiento limita las po-          • Integrar el agua y el saneamiento a estrategias nacionales y
VIH/SIDA, el paludismo      sibilidades de higiene y expone a las personas con VIH/SIDA             mundiales de lucha contra el paludismo y de mejora de las
y otras enfermedades        a mayores riesgos de infección.                                         condiciones de vida de los pacientes con VIH/SIDA.
                          • Las madres infectadas por el VIH necesitan agua limpia para           • Asegurar que los hogares que cuidan de personas con VIH/
                            preparar los biberones.                                                 SIDA tengan acceso al menos a 50 litros de agua gratuita.
                          • Si se logra la meta establecida por los Objetivos de Desarrollo       • Invertir en sistemas de drenaje y saneamiento que disminuyan
                            del Milenio en materia de agua y saneamiento, los sistemas              la presencia de moscas y mosquitos.
                            de salud tendrían 1.700 millones de dólares de gastos menos
                            por el tratamiento de enfermedades infecciosas transmitidas
                            por el agua; esto incrementaría los recursos disponibles para
                            el tratamiento del VIH/SIDA.
                          • El saneamiento y el drenaje insuficientes contribuyen a la propa-
                            gación del paludismo, que causa 1,3 millones de muertes cada
                            año, el 90% de ellas en niños menores de cinco años.

                                                                                                                           (continúa en la página siguiente)




                                                                                                           INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                         23
       Ocho razones para que el mundo actúe a favor del agua y el saneamiento: vínculos con los Objetivos de Desarrollo
       del Milenio (continuación)


     Objetivo de Desarrollo
     del Milenio               Por qué deberían actuar los gobiernos                                  Cómo deberían actuar los gobiernos

     Objetivo 7: Garantizar    • Si se mantienen las tendencias actuales, el objetivo de              • Establecer medidas prácticas que permitan transformar los
     la sostenibilidad del       reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de            compromisos adquiridos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio
     medio ambiente              acceso al agua y el saneamiento no se cumplirá para 234                en acciones prácticas.
                                 millones de personas, en el caso del agua, y 430 millones, en        • Asegurar un liderazgo político nacional e internacional para
                                 el del saneamiento.                                                    superar el doble déficit en materia de agua y saneamiento.
     Reducir a la mitad el
     porcentaje de personas    • El África subsahariana deberá incrementar las nuevas                 • Complementar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio
     que carecen de acceso       conexiones para el saneamiento, pasando de los 7 millones al           con una meta adicional: reducir a la mitad las desigualdades
                                 año de la última década, a 28 millones al año para 2015.
     a un agua potable se-                                                                              relativas a la cobertura de saneamiento entre el 20% más rico
     gura y a un saneamien-    • Un progreso lento en materia de agua y saneamiento frenará             de la población y el más pobre.
     to básico                   los avances en otras áreas.                                          • Habilitar a reguladores independientes para que velen por que los
                                                                                                        suministradores de servicios cumplan con la responsabilidad de
                                                                                                        prestar servicios eficientes y asequibles a la población pobre.

     Revertir la pérdida de    • La pérdida insostenible de recursos hídricos representa              • Considerar el agua como un recurso natural valioso y no como
     recursos medioam-           una amenaza creciente para el desarrollo humano y genera               una mercancía que puede usarse y explotarse sin tener en
     bientales                   una deuda ecológica insostenible que será transmitida a las            cuenta la sostenibilidad medioambiental.
                                 futuras generaciones.                                                • Reformar las cuentas nacionales de manera que reflejen las
                               • El número de habitantes de países que sufren estrés de agua            pérdidas económicas relacionadas con el agotamiento de los
                                 aumentará, pasando de los cerca de 700 millones en la actua-           recursos hídricos.
                                 lidad, a más de 3.000 millones para el año 2025.                     • Introducir políticas de gestión integrada de los recursos hídricos
                               • Más de 1.400 millones de personas viven actualmente en                 que restrinjan el uso del agua en función de los límites de sosteni-
                                 cuencas fluviales en las que el uso del agua supera los                 bilidad medioambiental y tomen en consideración las necesidades
                                 niveles mínimos de recarga, lo que provoca la desecación de            ecológicas.
                                 los ríos y el agotamiento del agua subterránea.                      • Institucionalizar políticas que creen incentivos para la conserva-
                               • La inseguridad del agua relacionada con el cambio climático            ción del agua así como para la eliminación de los subsidios ad-
                                 amenaza con incrementar las cifras de malnutrición de 75 a             versos que fomentan modelos insostenibles de uso del recurso.
                                 125 millones para el año 2080, con una disminución de más            • Reforzar las disposiciones del Protocolo de Kyoto a fin de
                                 del 25% en la producción de alimentos básicos en diversos              limitar las emisiones de carbono de acuerdo con las metas de
                                 países del África subsahariana.                                        estabilización de 450 partes por millón; fomentar los meca-
                               • El agotamiento del agua subterránea supone una grave amenaza           nismos de transferencia de tecnologías limpias y congregar a
                                 para los sistemas agrícolas, la seguridad alimentaria y los medios     todos los países en un marco multilateral intensificado para la
                                 de sustento en toda Asia y en Oriente Medio.                           reducción de las emisiones en el año 2012.
                                                                                                      • Desarrollar estrategias nacionales de adaptación para tratar el
                                                                                                        impacto del cambio climático. Además, incrementar la asisten-
                                                                                                        cia para la adaptación al cambio climático.

     Objetivo 8: Fomentar      • No existe una asociación mundial efectiva para el agua y el          • Establecer un plan de acción mundial para impulsar la acción
     una asociación mun-         saneamiento y en las sucesivas conferencias de alto nivel no           política; integrar la cuestión del agua y el saneamiento en las
     dial para el desarrollo     se ha logrado generar el impulso necesario para incluir estos          prioridades políticas del Grupo de los Ocho; movilizar recursos
                                 temas dentro de las prioridades internacionales.                       y respaldar procesos de planificación de iniciativa nacional.
                               • Muchos gobiernos nacionales no están logrando poner en               • Desarrollar planes de iniciativa nacional que vinculen la meta
                                 marcha las políticas y la financiación necesarias para acelerar         de los Objetivos de Desarrollo del Milenio relativa al agua y el
                                 el progreso.                                                           saneamiento a disposiciones claras de financiación a mediano
                               • La integración de los temas del agua y el saneamiento dentro           plazo y a políticas prácticas para superar la desigualdad.
                                 de los documentos de estrategia de reducción de la pobreza           • Habilitar a los gobiernos y comunidades locales a través de la
                                 es insuficiente.                                                        descentralización, el desarrollo de capacidades y la financia-
                               • Muchos países que tienen altas tasas de mortalidad infantil            ción adecuada, asignando al menos el 1% del PIB al agua y el
                                 causada por la diarrea están gastando menos de un 0,5% de              saneamiento a través del gasto público.
                                 su PIB en agua y saneamiento; este porcentaje representa sólo        • Para el año 2010, realizar un aumento de la asistencia para
                                 una fracción de sus asignaciones para presupuestos militares.          el agua correspondiente a entre 3.600 y 4.000 millones de
                               • Los países ricos no han logrado dar prioridad al agua y el             dólares al año, y asignar 2.000 millones de dólares adicionales
                                 saneamiento en las asociaciones de asistencia internacional.           al África subsahariana.
                                 Además, los gastos de asistencia para el desarrollo en el sector     • Incrementar la asistencia para la agricultura, pasando de
                                 han disminuido en términos reales. Actualmente, estos gastos           3.000 a 10.000 millones de dólares anuales para 2010, al
                                 representan apenas el 4% de los flujos totales de asistencia.           mismo tiempo que se presta mayor atención a la seguridad del
                               • La asistencia internacional destinada a la agricultura ha dis-         agua.
                                 minuido en un tercio desde comienzos de la década de 1990,
                                 pasando del 12% al 3,5% de la asistencia total.




24   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
1   Fin de la crisis de agua y
    saneamiento
            “El derecho humano al agua
            otorga el derecho universal
            a una cantidad suficiente de
            agua segura, aceptable,
            físicamente accesible y
            asequible para uso personal
            y doméstico”
            Comentario general nº 15 de las Naciones Unidas sobre el
            derecho al agua, 2002




            “La tarea más noble en la
            que se podría embarcar el
            hombre civilizado es la
            reforma del saneamiento”
            Junta de Salud de Boston, 1869




26   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
               CAPÍTULO
                     1        Fin de la crisis de agua y saneamiento                                                                            1




                                                                                                                                                 Fin de la crisis de agua y saneamiento
   La violación del derecho   El agua limpia y el saneamiento pueden promover u obstaculizar el desarrollo humano.
humano a tener agua limpia    Son dos aspectos fundamentales que influyen en lo que las personas pueden hacer o pueden
    y un saneamiento está     devenir, esto es, en sus capacidades. El acceso al agua no es sólo un derecho humano fun-
  destruyendo el potencial    damental y un indicador intrínsecamente importante del progreso humano, También es
    humano en gran escala     esencial para otros derechos humanos y es una condición para alcanzar los grandes objetivos
                              del desarrollo humano.




                              A comienzos del siglo XXI, la violación del derecho       oportunidades de beneficios para la salud pública, la
                              humano a tener agua limpia y un saneamiento está          educación y el crecimiento económico. ¿Por qué en-
                              destruyendo el potencial humano en gran escala. En        tonces se desaprovechan estas oportunidades en tan
                              el mundo actual, cada vez más próspero e interconec-      gran escala.
                              tado, más niños mueren por falta de agua limpia y un           En parte debido a la falta de una toma de con-
                              baño que casi por cualquier otra causa. La privación      ciencia suficiente sobre la dimensión del problema
                              de agua limpia y saneamiento básico destruye más          y en parte a los esfuerzos insuficientes de los go-
                              vidas que cualquier guerra o acto terrorista. Además,     biernos nacionales y de la comunidad internacio-
                              refuerza las profundas desigualdades en las oportu-       nal para abordar el problema de la pobreza y la
                              nidades de vida que dividen países y a personas al        desigualdad que perpetúan la crisis. A diferencia
                              interior de éstos, según riqueza, género y otras carac-   de algunas otras amenazas mundiales al desarrollo
                              terísticas de privación.                                  humano, como el VIH/SIDA, la crisis de agua y
                                   Más allá del desgaste y el sufrimiento humanos,      saneamiento es, sobre todo, una crisis que sufren la
                              el déficit mundial de agua y de saneamiento está so-      población pobre en general y las mujeres en parti-
                              cavando la prosperidad y retardando el crecimiento        cular, dos grupos sociales con un limitado poder de
                              económico. Las pérdidas de productividad vincula-         negociación en la determinación de las prioridades
                              das con dicho déficit están debilitando los esfuerzos     nacionales. El agua y el saneamiento son también
                              de los millones de personas pobres del mundo para         los parientes pobres de la cooperación internacional
                              salir de la pobreza y están frenando el avance de paí-    para el desarrollo. Si bien la comunidad internacio-
                              ses enteros. Ya sea que se mire desde la perspectiva de   nal se ha movilizado de modo admirable para estar
                              los derechos humanos, de la justicia social o el sen-     preparada y dar respuesta a la posible amenaza de
                              tido económico común, el daño que inflige la priva-       epidemia de gripe aviar, hace la vista gorda ante una
                              ción de agua y saneamiento es inexcusable. Vencer         epidemia real que aqueja a cientos de millones de
                              esa privación no sólo es un imperativo moral y algo       personas cada día.
                              que se debe hacer, es también lo más sensato que se            La crisis de agua y saneamiento que enfrentan
                              puede hacer dado el derroche de potencial humano          los hogares pobres de los países en desarrollo tiene
                              asociado a agua no segura y a un saneamiento insufi-      un paralelismo con un período anterior de la his-
                              ciente que a la larga perjudica a todos.                  toria de los países desarrollados de hoy en día. Son
                                   En este capítulo se documenta la magnitud de         pocas las personas en los países industrializados que
                              la crisis de agua y saneamiento y se describen sus        reflexionan sobre la profunda importancia de contar
                              causas. Se destacan también los costos de desarrollo      con agua limpia y saneamiento para forjar la historia
                              humano del problema y los beneficios potenciales          de sus países o las circunstancias de sus vidas. Unas
                              de resolverlo. Un mejor acceso al agua y al sanea-        pocas generaciones atrás, los habitantes de Londres,
                              miento actuaría como un catalizador para lograr un        París y Nueva York afrontaban las mismas amena-
                              inmenso avance de desarrollo humano, ya que crearía       zas a la seguridad de agua que actualmente lo hacen



                                                                                           INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                 27
                                            El mundo cuenta con la     Lagos, Mumbai y Río de Janeiro. El agua contami-            gía, los recursos financieros y la capacidad humana
1                                                                      nada de residuos acabó con la vida de niños, originó        para erradicar la plaga de la inseguridad de agua de
                                            tecnología, los recursos
                                                                       crisis sanitarias, debilitó el crecimiento y mantuvo a      la vida de millones de personas. Lo que falta es la
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                          financieros y la capacidad   las personas sumidas en la pobreza. Las nuevas tecno-       voluntad y la visión políticas necesarias para apli-
                                           humana para erradicar la    logías y los recursos financieros hicieron posible el ac-   car estos recursos para el bien público. El progreso
                                                                       ceso universal al agua limpia. Pero el cambio decisivo      de los países desarrollados fue posible gracias a un
                                            plaga de la inseguridad
                                                                       fue de naturaleza política. Los reformistas sociales,       nuevo contrato social entre los gobiernos y los pue-
                                              de agua de la vida de    los médicos, los líderes municipales y los empresarios      blos, un contrato basado en la idea de una ciudada-
                                              millones de personas     formaron poderosas coaliciones que convirtieron al          nía común y en el reconocimiento de la responsabi-
                                                                       agua y el saneamiento en una prioridad máxima de            lidad de los gobiernos. Es posible que el mundo de
                                                                       la agenda política. Forzaron a los a los gobiernos a        hoy en día sea distinto pero, hoy, al igual que antes,
                                                                       reconocer que curar las enfermedades causadas por           el progreso depende de las alianzas que se establez-
                                                                       el agua no segura no era suficiente ni resultaba eco-       can y del liderazgo político. El punto de partida se
                                                                       nómico: la prevención a través del agua limpia y el         sitúa en la política nacional, ya que sin políticas na-
                                                                       saneamiento era la mejor cura.                              cionales firmes no se puede sostener el progreso. El
                                                                            A comienzos del siglo XXI, el mundo tiene la           desafío para los gobiernos de los países desarrolla-
                                                                       oportunidad de dar otro paso adelante en el desa-           dos es apoyar los esfuerzos nacionales creíbles de los
                                                                       rrollo humano. Dentro de una generación, la crisis          países en desarrollo a través de un sólido esfuerzo
                                                                       mundial de agua y saneamiento podría quedar rele-           de asistencia en el marco de un plan de acción mun-
                                                                       gada a la historia. El mundo cuenta con la tecnolo-         dial para el agua y el saneamiento.




                                                                       Lecciones de la historia



                                                                       Durante la mayor parte de la historia de la huma-           de vida, la supervivencia infantil y la salud pública
                                                                       nidad, la vida ha seguido la descripción de Tho-            quedaron rezagados. El motivo: las ciudades ofre-
                                                                       mas Hobbes de ser “desagradable, brutal y corta”.           cieron a la gente mayores oportunidades para ama-
                                                                       Para nuestros antecesores cazadores y recolectores,         sar fortunas pero también las expusieron a aguas
                                                                       la esperanza de vida al nacer era de aproximada-            contaminadas con residuos humanos. La realidad
                                                                       mente 25 años mientras que, en la Europa de 1820,           cotidiana del agua sucia cortó el vínculo entre
                                                                       era de tan sólo 40 años. Desde fines del siglo XIX,         crecimiento económico y desarrollo humano.
                                                                       este panorama comenzó a cambiar drásticamente               Fue recién cuando la revolución en agua y sanea-
                                                                       para los afortunados que vivían en los que hoy              miento restableció ese vínculo que la generación
                                                                       son países desarrollados.1 Nuevas medicinas, una            de riqueza y el bienestar humano no comenzaron
                                                                       mejor nutrición, mejores viviendas e ingresos más           a avanzar conjuntamente (recuadro 1.1).
                                                                       elevados son los factores que contribuyeron a este               Dicha revolución presagió avances sin prece-
                                                                       cambio. Pero una de las fuerzas más poderosas del           dentes en la esperanza de vida y la supervivencia
                                                                       cambio fue la separación del agua del excremento            infantil y una salud pública mejorada impulsó los
                                                                       humano.                                                     avances económicos. A medida que las personas
                                                                            Cuando se trata del agua y el saneamiento, los         se volvían más saludables y adineradas gracias al
                                                                       países tienden a tener una memoria corta. Hoy, la           suministro de agua limpia y saneamiento, sur-
                                                                       gente en las ciudades de Europa y Estados Unidos            gía un virtuoso ciclo de crecimiento económico
                                                                       viven sin temor a contraer enfermedades infeccio-           y desarrollo humano. Pero los beneficios cada
                                                                       sas transmitidas por el agua. A comienzos del siglo         vez mayores, generados por las inversiones en agua
                                                                       XX, la situación era muy diferente. La inmensa              limpia, ayudaron también a crear y ampliar pro-
                                                                       expansión de la riqueza que siguió a la industria-          gresivamente las profundas diferencias de riqueza,
                                                                       lización aumentó los ingresos, aunque las mejoras           salud y oportunidades que caracterizan el mundo
                                                                       en los indicadores más básicos como la esperanza            actual. 2



                 28                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Recuadro 1.1 Un gran avance: desde la reforma del agua a la reforma del saneamiento en la Gran Bretaña del siglo XIX                                            1
 “El Parlamento en pleno se vio obligado a legislar, forzados por       nes públicas. Entre media-




                                                                                                                                                                 Fin de la crisis de agua y saneamiento
 un hedor absoluto, sobre la molestia que vive el Gran Londres”.        dos de 1880 y mediados de       Figura 1 La mortalidad infantil
                                                                                                                       Infant deaths fall...
                                                                                                                       disminuye...
 De esta manera comentó el Times de Londres el episodio cono-           1890, el gasto de capital per
 cido como el “Gran Hedor”. Tan fuerte era el olor de las aguas         cápita en saneamiento llegó             Inglaterra y Gales, 1841–1912
 residuales que emanaba del río Támesis en el largo y caluroso          a duplicarse a precios cons-
                                                                                                         Esperanza de vida                Mortalidad infantil
 verano de 1858 que el Parlamento británico se vio obligado a           tantes (figura 2). Después se    (en años)             (por cada 1.000 nacidos vivos)
 cerrar temporalmente. Pero más allá del Parlamento, los pro-           volvería a duplicar en la dé-     90                                             180
 blemas eran más graves.                                                cada siguiente.
      A medida que la industrialización y la urbanización avan-              La brecha entre el abas-    80                                              160
 zaban rápidamente en el siglo XIX, las ciudades de rápido cre-         tecimiento de agua y un sa-
 cimiento, como Londres, Manchester y Birmingham, se con-               neamiento significó un de-        70                                             140
 virtieron en centros de enfermedades infecciosas. Las aguas            sastre para la salud pública.
 residuales se desbordaron, filtrándose desde las escasas cáma-         Las calles y los ríos fueron      60                                             120
 ras sépticas a los barrios pobres, llegando finalmente a los ríos      altamente contaminados
 como el Támesis, la fuente de agua potable.                            a causa de la creciente de        50                                             100
      Se había ofendido al olfato de los parlamentarios, mientras que   residuos que llevaban las
 los pobres morían. A finales de la década de 1890, la tasa de mor-     aguas. La incidencia de           40                                             80
 talidad infantil en Gran Bretaña era de 160 muertes por cada 1.000     enfermedades como el có-                                        1896– 905:
                                                                                                                                         Auge de las
 nacidos vivos (figura 1), aproximadamente la misma que hoy tiene       lera y la fiebre tifoidea dis-    30                          inversiones en 60
 Nigeria. Los niños fallecían principalmente a causa de diarrea y       minuyó, pero las muertes                                        saneamiento
 disentería. Morían por el mismo motivo por el que todavía mueren       por enfermedades gastro-          20                                             40
                                                                                                                1847: Inicio de la
 miles de niños en los países en desarrollo: los desagües cloaca-       intestinales, especialmente             campaña legislativa
 les no se separaban del agua potable. Entre 1840 y mediados de         la diarrea en los niños, si-      10 sobre el agua                               20

 1890, el ingreso promedio se duplicó mientras la mortalidad infantil   guió siendo elevada. El re-
                                                                                                            0                                            0
 aumentaba ligeramente, una poderosa demostración de la brecha          sultado del desequilibrio en
                                                                                                           1841       1860        1880        1900 1912
 existente entre la generación de riqueza y el desarrollo humano.       la primera fase de la inter-
      La creciente conciencia del costo humano de la vida indus-        vención del gobierno local        Fuente: Universidad de California, Berkeley y
 trial urbana motivó la inclusión del agua en la agenda política.       elevó la incidencia de enfer-     MPIDR 2006.
 En 1834, se creó la Oficina del Registro Civil, que comenzó a          medades transmitidas por
 generar un flujo continuo de cifras de mortalidad que genera-          el agua.
 ron preocupación pública. La investigación social se convirtió              Los datos sobre la es-                     ... medida que mejora
                                                                                                        Figura 2 ...a as sanitation
 en otra poderosa herramienta de reforma. El Informe sobre las          peranza de vida y la mor-                       improves
                                                                                                                      el saneamiento
 Condiciones Sanitarias de la Población Obrera de Gran Bretaña          talidad infantil reflejan el
 elaborado por Edwin Chadwick aportó una versión de la crisis           problema (véase figura 1).        Inversión en saneamiento (£ per cápita)
 en gran escala, documentando con todo detalle las consecuen-           Después de 1840, la espe-         60
 cias del problema de agua y saneamiento. Destacaba de modo             ranza de vida comenzó a
 prominentes el agua suministrada por empresas privadas a un            aumentar en parte gracias
 precio no asequible, los insuficientes sistemas de drenaje y el        a la primera ola de reformas     50
 desbordamiento de las cámaras sépticas. “La pérdida anual de           en el tema del agua. Sin em-
 vidas a causa de la suciedad y la mala ventilación”, concluyó          bargo, la tendencia se de-
                                                                                                          40
 Chadwick, “es mayor que la pérdida de vidas en cualquier guerra        tuvo abruptamente a fines
 en la que se haya visto involucrado el país en los tiempos moder-      de la década de 1870 y no
 nos” (p. 369). Sus recomendaciones fueron: una canilla de agua         fue sino hasta después de
                                                                                                          30
 privada y una letrina conectada a una cloaca para cada hogar y         comienzos de la década de
 la responsabilidad municipal de proporcionar agua limpia.              1880, cuando se pusieron en
      La reforma llegó en dos oleadas: La primera se centró en el       marcha las grandes refor-
                                                                                                          20
 agua y comenzó en la década de 1840, cuando se promulgaron             mas de saneamiento, que la
 la Ley de Salud Pública (1848) y la Ley del Agua del Área Metro-       tendencia ascendente de la
 politana, que permitieron la expansión del abastecimiento pú-          esperanza de vida al nacer
                                                                                                          10
 blico de agua limpia. El descubrimiento de John Snow en 1854           se reanudó, impulsada por
 de que el cólera, el mayor azote epidémico, era una infección          un marcado descenso de
 que se transmitía por el agua y cuya propagación podía dete-           la mortalidad infantil. Todo
                                                                                                            0
 nerse mediante el acceso a fuentes de abastecimiento de agua           el mérito no puede ser atri-          1884– 1886– 1891– 1896– 1901– 1906–
 no contaminada añadió un mayor impulso. Hacia 1880, los mu-            buido a la reforma sanitaria.           85      90      95 1900        05     10
 nicipios habían suplantando a los operadores privados de agua          Pero el hecho de que coinci-      Fuente: Bell y Millward 1998.
 como principales proveedores de agua en pueblos y ciudades.            dan en el tiempo la inversión
      La segunda ola de reforma cambió el lugar de la acción pú-        máxima en saneamiento y la
 blica del agua al saneamiento. Esta ola cobró impulso después          disminución general de la mortalidad infantil sugieren una re-
 de 1880 y se vio reflejada en un brusco aumento de las inversio-       lación causal. En el lapso de poco más de una década a partir
                                                                                                                   (continúa en la página siguiente)




                                                                                                  INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                          29
                                         Recuadro 1.1   Un gran avance: desde la reforma del agua a la reforma del saneamiento en la Gran Bretaña del siglo XIX
1                                                       (continuación)

                                          de 1900, la tasa de mortalidad infantil disminuyó de 160 a 100            tema movilizador para los reformistas sociales, los líderes mu-
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                          muertes por cada 1.000 nacidos vivos, uno de los descensos                nicipales y los organismos de salud pública, quienes conside-
                                          más marcados en la historia. Fueron las inversiones públicas en           raban cada vez más que el saneamiento inadecuado era una
                                          saneamiento y no el aumento de los ingresos privados las que              limitación no sólo para el progreso humano sino también para
                                          actuaron como catalizador. Porque el índice promedio de ingre-            la prosperidad económica. La opinión pública de la sociedad
                                          sos aumentó cerca del 6% entre 1900 y 1912.                               civil jugó un rol clave en el impulso de la reforma sanitaria que
                                               Los nuevos enfoques de financiación tuvieron un rol funda-           posibilitó los avances en salud pública.
                                          mental en la segunda ola de reforma. El aumento de la presión                  Pero, ¿por qué existe un desfase entre los dos movimien-
                                          política para lograr acción pública generó una activa búsqueda            tos de reforma? Uno de los socios de la coalición más im-
                                          de nuevos mecanismos financieros para encarar un dilema que               portantes de la primera ola de reforma fue el sector de los
                                          es hoy muy conocido en los países en desarrollo: cómo financiar           industriales, quienes querían agua para sus fábricas, pero se
                                          grandes pagos iniciales con un presupuesto limitado sin aumen-            negaban a pagar impuestos más altos para extender el sanea-
                                          tar los impuestos o las cargas a niveles políticamente inviables.         miento a la población pobre. Los segmentos políticos pode-
                                          Los gobiernos desarrollaron soluciones innovadoras. Las ciuda-            rosos de la sociedad estaban más interesados en protegerse
                                          des complementaron los préstamos a bajo interés del gobierno              de los efectos del escaso saneamiento de los pobres que la
                                          central con la toma de préstamos municipales en los mercados              provisión universal. No fue sino hasta la reforma electoral que
                                          de bonos. A finales del siglo XIX, el agua y el saneamiento re-           amplió el derecho al voto más allá de las clases propietarias
                                          presentaban aproximadamente una cuarta parte de la deuda del              cuando la voz de la población pobre se convirtió en un factor
                                          gobierno local.                                                           que se hizo notar.
                                               Esta enorme movilización de la financiación pública refleja               Este es un relato de la Gran Bretaña del siglo XIX, no de los
                                          el cambio que experimentaron el agua y el saneamiento en las              países en desarrollo del siglo XXI. Pero existe un marcado pa-
                                          prioridades políticas. La reforma sanitaria se convirtió en un            ralelismo en cómo el agua y el saneamiento limitan el progreso

                                          Fuente: Bell y Millward 1998; Szreter 1997; Hassan 1985; Woods, Watterson y Woodward 1988, 1989; Bryer 2006.




                                                                             Cómo la inseguridad de agua                                ses industrializados. Las personas eran más prós-
                                                                             separó el crecimiento económico                            peras pero no más sanas.5
                                                                             del desarrollo humano                                           ¿Por qué la supervivencia infantil ni la espe-
                                                                                                                                        ranza de vida, dos de los indicadores más básicos
                                                                             A comienzos del siglo XXI, las enfermedades                de la condición humana, no avanzaron en medio
                                                                             transmitidas por el agua son cosa del pasado para          de la inmensa expansión de la riqueza creada por
                                                                             los países desarrollados ya que sólo representan           la industrialización? En parte porque la indus-
                                                                             un 1% de la mortalidad total. Pero, a comienzos            trialización y la urbanización arrastraban a los
                                                                             del siglo XIX, enfermedades como la diarrea, la            trabajadores rurales pobres itinerantes a los tu-
                                                                             disentería o la fiebre tifoidea suponían impor-            gurios pobres, los cuales no tenían infraestruc-
                                                                             tantes amenazas. A finales del mismo siglo, estas          tura de agua o saneamiento, una situación que se
                                                                             enfermedades eran responsables en las ciudades             puede apreciar hoy en día en muchos de los paí-
                                                                             de Estados Unidos de una de cada 10 muertes,               ses menos desarrollados del mundo. Si bien las
                                                                             siendo los niños las principales víctimas. La tasa         ciudades ofrecían empleo e ingresos más altos,
                                                                             de mortalidad infantil en Detroit, Pittsburgh y            también aumentaron la exposición a agentes pa-
                                                                             Washington D.C. sobrepasaban las 180 muertes               tógenos letales transmitidos a través del desbor-
                                                                             por cada 1.000 nacidos vivos, casi el doble de la          damiento de las cámaras sépticas, las cloacas y las
                                                                             tasa de mortalidad que hoy tiene la región del             alcantarillas. 6
                                                                             África subsahariana. 3 Chicago era la capital de la             Casi todas las principales ciudades enfrenta-
                                                                             fiebre tifoidea; con un promedio de 20.000 casos           ban el mismo problema. A finales del siglo XIX,
                                                                             por año. Incluso en el Reino Unido, medio siglo            un informe sobre la salud pública en París lamen-
                                                                             después de la primera ola de reformas de salud             taba el hecho de que los barrios pobres de la ciu-
                                                                             pública, el agua seguía siendo una fuerte ame-             dad se hubieran convertido en “una cloaca al aire
                                                                             naza. La tasa de mortalidad infantil en Birming-           libre”, lo que representaba una amenaza cotidiana
                                                                             ham y Liverpool superaba las 160 muertes por               para la salud y la vida.7 En Chicago se desencadenó
                                                                             cada 1.000 nacidos vivos, y la diarrea y la disen-         una crisis de salud pública, ya que la ciudad utili-
                                                                             tería eran la causa principal de más de la mitad de        zaba el Lago Michigan para obtener agua y tam-
                                                                             dichas muertes. 4 La alta tasa de mortalidad infan-        bién arrojar residuos. Esto funcionó hasta que la
                                                                             til actuó como freno al aumento de la esperanza            población se expandió después de la Guerra Civil
                                                                             de vida. Hasta el último cuarto del siglo XIX, la          y la ciudad acabó bebiendo sus propios residuos, lo
                                                                             esperanza de vida apenas había crecido en los paí-         que produjo consecuencias desastrosas. A media-



                30                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
dos de la década de 1880, el 12% de la población      de los sistemas de desagüe cloacal. La esperanza             El progreso en agua y
falleció a causa de las enfermedades transmitidas     de vida aumentó en quince años en las cuatro dé-
                                                                                                                                                   1
                                                                                                                   saneamiento se produjo
por el agua. Las epidemias de fiebre tifoidea y có-   cadas siguientes a la década de 1880, siendo la




                                                                                                                                                    Fin de la crisis de agua y saneamiento
lera azotaban regularmente ciudades como Nueva        disminución de la mortalidad infantil la respon-             gracias a avances científicos
Orleans y Nueva York. 8 En parte para combatir        sable de la mayor parte de este aumento. En Es-              y tecnológicos y, sobre
las enfermedades, Londres y París ya habían cons-     tados Unidos, se encomendó a la Junta de Salud
                                                                                                                   todo, gracias a coaliciones
truido antes de 1850 sistemas cloacales. Pero las     de Nueva York, un organismo municipal creado
cloacas drenaban en el Támesis y el Sena, lo que      en 1866, la tarea de poner fin a los ciclos del có-          políticas de líderes
provocó que ambos ríos se pudrieran, hasta tal ex-    lera y otras epidemias de salud que aquejaban a              municipales, empresarios
tremo en el caso del Támesis que en el caluroso       la ciudad. La creación de esta junta supuso el re-
verano de 1858, el Parlamento se vio obligado a       conocimiento de que las enfermedades asociadas               y reformistas sociales
cerrar sus puertas temporalmente debido al epi-       al agua y al saneamiento no se podían confinar a
sodio conocido como el “Gran Hedor”.9                 los inquilinatos más pobres de la ciudad y que se
                                                      necesitaba la acción pública para que avanzaran
                                                      los intereses privados.11 El ejemplo se siguió en
La fragmentación y el retraso del                     otras partes; los municipios se hicieron cargo del
progreso en agua y saneamiento                        abastecimiento de agua y luego introdujeron sis-
                                                      temas de filtrado y cloración.12 Según algunas es-
El progreso en agua y saneamiento se produjo gra-     timaciones, sólo la purificación del agua explica
cias a avances científicos y tecnológicos y, sobre    la mitad de la disminución de la mortalidad en
todo, gracias a coaliciones políticas de líderes      Estados Unidos durante el primer tercio del siglo
municipales, empresarios y reformistas sociales.      XX (recuadro 1.2).13 Ningún otro período de la
Pero los avances se produjeron de una forma frag-     historia de este país ha mostrado disminuciones
mentada y el abastecimiento de agua superó rápi-      tan rápidas de la tasa de mortalidad. Hacia la dé-
damente el desarrollo de las cloacas y las alcanta-   cada de 1920, casi todas las principales ciudades
rillas necesarias para drenar las aguas residuales.   de lo que hoy son los países industrializados te-
El resultado final es un aumento en la transmisión    nían agua depuradas. En la década siguiente, la
de enfermedades (véase el recuadro 1.1).10            mayoría de las ciudades había construido plantas
     Hacia finales del siglo XIX, los gobiernos       de tratamiento de aguas residuales que separa-
adoptaron medidas para reducir la brecha existente    ban, trataban y eliminaban los residuos huma-
entre el agua y el saneamiento. En Gran Bretaña,      nos en áreas donde no se contaminaría el agua
las inversiones públicas financiaron la expansión     potable.14




La crisis mundial actual de agua y saneamiento


Los debates sobre la globalización se centran         Países desarrollados
invariablemente en las grandes brechas de             y en desarrollo
riqueza que dividen a los países en desarrolla-
dos y en desarrollo. Estas brechas son suma-          A las personas que viven en países desarrollados les
mente evidentes (véase El estado del desarrollo       resulta difícil imaginarse lo que significa la inseguridad
humano). Menos atención se presta a otras des-        de agua en un país en desarrollo. Las preocupaciones
igualdades que forjan la prosperidad de los paí-      sobre la crisis de agua generan periódicamente titulares
ses y el bienestar de sus ciudadanos. La fuerte       en los medios de comunicación. La disminución de las
división mundial que separa a aquellos que dis-       reservas y de los caudales de los ríos, las prohibiciones
ponen de acceso al agua y al saneamiento de los       de uso de mangueras y las alertas políticas referentes al
que no lo tienen es un buen ejemplo.                  uso de menores cantidades de agua son cuestiones que



                                                                                                  INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006             31
1                                        Recuadro 1.2 Fin de los vínculos entre raza, enfermedad y desigualdad en Estados Unidos
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                          Creemos que es nuestra obligación afirmar que el agua de costo                                         como Nueva Orleans se aproximaba al doble de la tasa de morta-
                                          elevado no sirve a los intereses de la salud pública. El agua pura                                    lidad de los blancos.
                                          en abundancia, a un precio que esté al alcance de todos es uno                                             ¿Qué ocasionó el gran avance que puso freno a las enferme-
                                          de los medios más poderosos para promover la salud de cualquier                                       dades infecciosas? El principal factor fue la municipalización del
                                          comunidad. Es por este motivo que creemos firmemente que el                                            agua (figura 1). Después de 1900, los organismos municipales des-
                                          agua debe ser propiedad del municipio.                                                                plazaron paulatinamente a los suministradores privados. En Nueva
                                                                 Junta de Salud de Carolina del Norte, 1898                                     Orleans, donde se municipalizó el agua en 1908, los suministrado-
                                                                                                                                                res públicos ampliaron las redes de abastecimiento y redujeron a
                                          Hace cien años atrás, los habitantes de Nueva York, Chicago y De-                                     un 25% los precios en relación con los que cobraban las empresas
                                          troit hubieran entendido los problemas de salud pública que sufren                                    privadas. En la década de 1915, el sistema de abastecimiento de
                                          las ciudades de los países menos desarrollados de la actualidad                                       agua, medido en millas de cañerías, se multiplicó por 4,5; concen-
                                          y comprendieron con una amarga experiencia la importancia de                                          trándose esta ampliación en algunos de los distritos más pobres.
                                          contar con agua limpia.                                                                                    Otra de las características distintivas de la revolución muni-
                                               A comienzos del siglo XX, las enfermedades infecciosas repre-                                    cipal fueron las medidas que se adoptaron para proteger a las
                                          sentaban el 44% de la tasa de mortalidad en Estados Unidos. Las en-                                   poblaciones de las bacterias dañinas que contenía el agua. Los
                                          fermedades transmitidas por el agua como la fiebre tifoidea, el cólera                                programas de infraestructura tuvieron un rol importante. La ciudad
                                          y la diarrea eran las principales causas de muerte, al ser las respon-                                de Jersey desistió del río Passing para ir en busca de agua limpia
                                          sables de una cuarta parte de las defunciones causadas por enfer-                                     aguas arriba. Chicago construyó canales de drenaje para bajar los
                                          medades infecciosas. Sólo la tuberculosis se cobraba más vidas.                                       residuos hasta los ríos Illinois y Mississippi en lugar de verterlos en
                                               Dos problemas, con los que están familiarizados los habitan-                                     el Lago Michigan, fuente de agua de la ciudad. Y Cleveland amplió
                                          tes de los barrios pobres de Lagos, Nairobi o Manila hoy en día,                                      cuatro millas su toma de agua hasta el Lago Erie. Pero fue la intro-
                                          obstaculizaron el avance de la salud humana. En primer lugar, las                                     ducción de los sistemas de filtrado y cloración del agua la que tuvo
                                          compañías privadas mejoraron el suministro de agua, pero los ho-                                      un rol decisivo, según lo demuestran Cincinnati (figura 2) y Detroit.
                                          gares más pobres no podían pagar la conexión a la red. La decla-                                      Entre 1880 y 1940, la proporción de población de Estados Unidos
                                          ración de la Junta de Salud de Carolina del Norte citada anterior-                                    que utilizaba agua filtrada aumentó de un 1% a más del 50%.
                                          mente refleja la preocupación cada vez mayor de los organismos                                             Las reformas del agua contribuyeron a expandir los beneficios
                                          de salud pública de aquella época. En segundo lugar, los primeros                                     de la salud pública. A partir de 1900, durante las cuatro décadas
                                          sistemas municipales privados de abastecimiento de agua agrava-                                       siguientes, la esperanza de vida al nacer aumentó en 16 años,
                                          ron otro problema. Grandes cantidades de excrementos humanos                                          la tasa de mortalidad infantil disminuyó drásticamente y la fiebre
                                          y residuos de las calles eran arrastradas hacia las alcantarillas y                                   tifoidea fue prácticamente erradicada. Ningún otro período en la
                                          las sobrecargadas cloacas, que vertían sus aguas de nuevo a la                                        historia de Estados Unidos presenció una reducción tan rápida
                                          red de abastecimiento de agua.                                                                        en la tasa de mortalidad. Según estimaciones aproximadas, los
                                               Aunque todos los sectores de la sociedad se veían afecta-                                        sistemas de abastecimiento de agua y de filtrado explican casi la
                                          dos, algunos sufrían las consecuencias más que otros. Incapaces                                       mitad de este descenso de mortalidad. Cada vida que se salvaba
                                          de poder pagar la conexión a la red de abastecimiento de agua                                         de esta forma tenía un costo aproximado de 500 dólares (en valor
                                          o de comprar agua embotellada, los hogares pobres dependían                                           de 2002). Pero cada dólar gastado generaba otros 23 dólares en
                                          de pozos y de aguas de superficie. También padecían uno de los                                        concepto de aumento de la producción y reducción de los costos
                                          peores problemas de drenaje. El acceso desigual al agua limpia                                        de sanidad. A principios del siglo XX, el gasto de Estados Unidos
                                          agravó la desigualdad en salud. La tasa de mortalidad a causa de                                      en agua y saneamiento representaba una alta rentabilidad en la
                                          la fiebre tifoidea entre los afroamericanos que vivían en ciudades                                    inversión, al igual que ocurre hoy con los países en desarrollo.


                                            Figura 1 Las aguas municipalizadas abarataron los                                                    Figura 2 El agua limpia disminuyó las muertes causadas
                                                     precios, mejoraron la calidad y salvaron vidas                                                       por la fiebre tifoidea
                                                      Tasas de mortalidad a causa de enfermedades transmitidas por el agua                              Mortalidad causada por la fiebre tifoidea en Cincinnati, Ohio, 1900–30
                                                                           en Estados Unidos, 1900–30
                                            Mortalidad                                                                   Mortalidad infantil       Mortalidad (por cada 100.000 personas)
                                            (por cada 100.000 personas)                                      (por cada 1.000 nacidos vivos)        80
                                            160                                                                                           160                         Inicio del filtrado

                                            140                             Diarrea                                                       140
                                                                                                                                                   60
                                            120                                                      Mortalidad                           120
                                                                                                      infantil
                                            100                                                                                           100
                                                                                                                                                   40
                                             80                                                                                           80

                                             60                                                                                           60
                                                               Fiebre tifoidea                                                                     20                                                     Inicio de la cloración
                                             40                                                                                           40

                                             20                                                                                           20
                                                                                                                                                    0
                                              0                                                                                            0        1900                        1910                           1920                            1930
                                              1900                          1910                         1920                           1930
                                            Fuente: Universidad de California, Berkeley y MPIDR 2006; CDC 2006; Cutler y Miller 2005.              Fuente: Universidad de California, Berkeley y MPIDR 2006; CDC 2006; Cutler y Miller 2005.


                                          Fuente: Cutler y Miller 2005; Cain y Rotella 2001; Troesken 2001; Blake 1956.




                 32                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
  Figura 1.1 Personas sin acceso a una fuente de agua mejorada                                                                                                            1




                                                                                                                                                                           Fin de la crisis de agua y saneamiento
                                                                               Personas sin acceso a una fuente de agua mejorada
  Parte de la población total (%)                                        Parte de la población total (%)
  100                                                                    100

   90                                                                     90

   80                                                                     80

   70                                                                     70

   60                                                                     60
                                                                                                                                           1990
   50                                                                     50
                                                                                                                                           2004
   40                                                                     40

   30                                                                     30
                                                                  1990
   20                                                                     20
                                                                  2004
   10                                                                     10

    0                                                                      0
         África    Asia    Asia Estados América Mundo                           África    Asia        Asia Estados América Mundo
        subsa- oriental y meridi- árabes Latina y el                           subsa- oriental y     meridi- árabes Latina y el
        hariana el Pacífico onal            Caribe                              hariana el Pacífico     onal            Caribe



    Personas sin acceso a agua mejorada en 2004 (en millones)             Personas sin acceso a agua mejorada en 2004 (en millones)
                            Total: 1.100 millones                                                   Total: 2.600 millones

           América Latina y el                                                  América Latina y el
                Caribe                                                               Caribe
                 49,4                                                                 119,4

        Estados árabes                                                         Estados árabes
             37,7                                                                   80,1                                 Asia oriental y
                                                    Asia oriental y
                                                                                                                           el Pacífico
                                                      el Pacífico              África                                          958,2
                                                         406,2             subsahariana
                                                                              436,7
       África
    subsahariana
       314,0




                                 Asia meridional                                                       Asia meridional
                                      228,8                                                                 925,9

   Fuente: Calculado a partir de UNICEF 2006a.


se están extendiendo por algunas partes de Europa. En                    (figura 1.1). Pero, a comienzos del siglo XXI, uno
Estados Unidos, la gestión de la escasez de agua ha sido                 de cada cinco habitantes de los países en desa-
durante mucho tiempo un motivo de preocupación con-                      rrollo (es decir, alrededor de 1.100 millones de
templado en la política pública en estados como Califor-                 personas) no dispone de acceso a agua limpia.
nia y Arizona. Pero, en los países desarrollados, casi todo              Alrededor de 2.600 millones de personas, casi la
el mundo dispone de acceso a agua segura con sólo abrir                  mitad de la población total de los países en de-
una canilla. El acceso al saneamiento privado e higiénico                sarrollo, no dispone de acceso a un saneamiento
es universal. Casi nadie muere a causa de la falta de agua               adecuado. ¿Qué significan estas cifras?
limpia o de saneamiento y las niñas jóvenes no deben                         En un sentido muy importante, estas ci-
dejar de asistir a la escuela para ir en busca de agua..                 fras esconden la realidad que viven diaria-
     Comparemos esto con la situación existente                          mente las personas que se encuentran detrás de
en los países en desarrollo. Al igual que en otras                       las estadísticas. Esta realidad significa que las
áreas del desarrollo humano, también se han pro-                         personas se ven forzadas a defecar en las cu-
ducido avances en el tema de agua y saneamiento                          netas de las carreteras, en bolsas de plástico o



                                                                                                                                   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   33
                                                                    Figura 1.2      Mundos separados: la brecha                   en las acequias. “No tener acceso al agua lim-
1                                                                                   mundial del agua                              pia” es un eufemismo de “sufrir una profunda
                                                                      Uso promedio de agua por persona y por día, 1998–2002       privación”. Significa que las personas viven a
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                                                      (litros)
                                                                       600
                                                                                                                                  más de un kilómetro de la fuente de agua segura
                                                                                                                                  más cercana y obtienen el agua de drenajes, ace-
                                                                                                                                  quias o arroyos que podrían estar infectados con
                                                                                              Estados Unidos
                                                                                                                                  agentes patógenos y bacterias que pueden causar
                                                                                                                                  graves enfermedades e incluso la muerte. En la
                                                                       550
                                                                                                                                  zona rural del África subsahariana, millones de
                                                                                                                                  personas comparten sus fuentes domésticas de
                                                                                                                                  agua con animales o dependen de pozos sin pro-
                                                                                                                                  tección que actúan como lugares de reproducción
                                                                       500                                                        de bacterias. Pero el problema tampoco se limita
                                                                                              Australia
                                                                                                                                  a los países menos desarrollados. En Tayikistán,
                                                                                                                                  casi la tercera parte de la población bebe el agua
                                                                                                                                  de canales y acequias, exponiéndose así al riesgo
                                                                      450                                                         de ingerir residuos líquidos agrícolas contami-
                                                                                                                                  nados.15 El problema no reside en que las perso-
                                                                                                                                  nas desconozcan los peligros sino en que, sim-
                                                                                                                                  plemente, no tienen otra opción. Además de los
                                                                      400                                                         riesgos que conlleva para la salud, un acceso in-
                                                                                              Italia                              adecuado al agua hace que las mujeres y las niñas
                                                                                              Japón                               jóvenes pasen largas horas recolectando agua y
                                                                                              México                              llevándola a sus hogares.
                                                                      350
                                                                                                                                       Simples comparaciones entre países desa-
                                                                                                                                  rrollados y en desarrollo ponen de relieve las di-
                                                                                                                                  mensiones de la desigualdad global (figura 1.2).
                                                                                              España                              El uso promedio de agua oscila entre 200 y 300
                                                                                              Noruega                             litros diarios por persona en la mayoría de los
                                                                      300
                                                                                                                                  países europeos y 575 litros en Estados Unidos.
                                                                                              Francia                             Los residentes de Phoenix (Arizona), ciudad de-
                                                                                                                                  sértica que cuenta con una de las más verdes ex-
                                                                                                                                  tensiones de césped de Estados Unidos, utilizan
                                                                      250                     Austria                             más de 1.000 litros de agua al día. Por el contra-
                                                                                                                                  rio, el uso promedio en países como Mozambi-
                                                                                                                                  que es inferior a los 10 litros. Inevitablemente,
                                                                                              Dinamarca                           los promedios nacionales ocultan variaciones
                                                                      200
                                                                                              Alemania
                                                                                                                                  muy importantes. Las personas que carecen de
                                                                                              Brasil                              acceso al agua mejorada en los países en desarro-
                                                                                              Perú                                llo consumen menos cantidad de agua, en parte
                                                                                              Filipinas                           porque tienen que recorrer largas distancias con
                                                                      150                     Reino Unido                         ella y el agua es pesada. Las normas internacio-
                                                                                              India
                                                                                                                                  nales establecen un mínimo de 100 litros por día
                                                                                                                                  en una familia de cinco integrantes; esta canti-
                                                                                                                                  dad de agua pesa aproximadamente 100 kilogra-
                                                                      100
                                                                                                                                  mos, una pesada carga para transportar durante
                                                                                                                      Umbral de
                                                                                                                       pobreza    dos o tres horas, especialmente para las niñas
                                                                                              China
                                                                                                                       del agua   jóvenes. Otro de los problemas es que los hoga-
                                                                                                                                  res pobres generalmente no pueden adquirir más
                                                                                                                                  que una pequeña cantidad de agua en los merca-
                                                                        50                    Bangladesh, Kenya                   dos informales, problema que retomaremos más
                                                                                              Ghana, Nigeria
                                                                                                                                  adelante.
                                                                                              Burkina Faso, Níger
                                                                                              Angola, Camboya, Etiopía,                ¿Cuál es el umbral básico para un adecuado
                                                                                              Haití, Rwanda, Uganda               abastecimiento de agua? Establecer una línea
                                                                         0                    Mozambique
                                                                                                                                  de pobreza de agua no resulta fácil, debido a las
                                                                      a. OFWAT 2001.                                              variaciones climáticas (las personas que viven
                                                                      Fuente: FAO 2006.
                                                                                                                                  en la zona árida del norte de Kenya necesitan



                34                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
más agua potable que las personas que viven en             Sin minimizar la gravedad de lo que se per-     Mientras una parte del
Londres o París), a la estacionalidad y a las ca-     cibe como escasez de agua en los países desa-
                                                                                                                                             1
                                                                                                           mundo apoya al mercado
racterísticas individuales de cada hogar, entre       rrollados, los contrastes son asombrosos. En el




                                                                                                                                              Fin de la crisis de agua y saneamiento
otros factores. Las normas internacionales esta-      Reino Unido, se utilizan en promedio más de 50       del agua embotellada, que
blecidas por organismos como la Organización          litros de agua al día para tirar de la cadena del    no genera ningún beneficio
Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las           inodoro, lo que representa más de 10 veces del
                                                                                                           tangible para la salud, la otra
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)             total de agua disponible para las personas que ca-
sugieren un consumo mínimo de 20 litros al día        recen de acceso a una fuente de agua mejorada en     parte sufre graves riesgos
de una fuente que se encuentre a un kilómetro         la mayoría de las áreas rurales del África subsa-    para la salud pública por la
del hogar. Esta cantidad es suficiente para beber y   hariana. Un estadounidense que se da una ducha
para la higiene personal básica. Las personas que     durante cinco minutos utiliza más agua que la        necesidad de beber agua de
no acceden a esta cantidad de agua ven limitadas      empleada en todo el día por una persona prome-       los drenajes o de lagos y ríos
sus capacidades para mantener su bienestar físico     dio de un barrio pobre de un país en desarrollo.
                                                                                                           que comparten con animales
y la dignidad que conlleva el estar limpio. Si se     Las restricciones impuestas en el uso de regaderas
consideran las necesidades de agua para el baño y     y mangueras de jardín pueden originar induda-        y que están infectados
para lavar, aumentaría el límite por persona hasta    bles inconvenientes en los hogares de los países     con bacterias nocivas
aproximadamente unos 50 litros diarios.               desarrollados. Pero los padres disponen de sufi-
     Una gran parte de la población mundial se        ciente agua para mantener limpios a sus niños,
sitúa muy por debajo de los umbrales mínimos          satisfacer los estándares de higiene básicos que
de necesidades básicas de agua, tanto de forma        previenen infecciones letales y mantener su salud
temporal como permanente. Existen aproxima-           y dignidad.
damente 1.100 millones de personas que viven a             Por supuesto, el consumo de agua en los paí-
más de un kilómetro de una fuente de agua y que       ses desarrollados no disminuye la disponibilidad
utilizan diariamente menos de 5 litros de agua        de agua en los países menos desarrollados. El
no segura.16 Para colocar esta cifra en un con-       consumo mundial no es un juego de suma cero
texto: el requerimiento mínimo para una mujer         en el cual un país obtiene menos si otro obtiene
que amamanta (incluso con una actividad física        más. Pero las comparaciones acentúan las dispa-
moderada) es de 7,5 litros al día. En otras pala-     ridades en el acceso al agua limpia y más aún al
bras, uno de cada cinco habitantes de los países      agua mineral embotellada. 20 Los 25.000 millo-
en desarrollo no dispone de acceso a una canti-       nes de litros de agua mineral que se consumen
dad de agua suficiente para satisfacer los reque-     anualmente en Estados Unidos sobrepasan el
rimientos mínimos necesarios para el bienestar y      consumo total de agua limpia de los 2,7 millones
el desarrollo infantil. Los problemas son aún más     de personas de Senegal, que carecen de acceso a
graves en las áreas rurales. En Uganda, el con-       una fuente de agua mejorada. Y con el agua mine-
sumo promedio en áreas rurales varía entre 12 y       ral consumida entre Alemania e Italia se podrían
14 litros por día.17 El consumo de agua durante la    cubrir las necesidades básicas de agua de más de
temporada seca disminuye bruscamente a medida         3 millones de personas de Burkina Faso para co-
que aumenta la distancia a las fuentes de agua. En    cina, lavado y otros fines domésticos. Mientras
zonas áridas de India Occidental, Sahel y África      una parte del mundo apoya al mercado del agua
Oriental, la disponibilidad de agua durante la        embotellada, que no genera ningún beneficio
temporada seca no alcanza los 5 litros diarios.       tangible para la salud, la otra parte sufre graves
Pero las personas que habitan en áreas urbanas        riesgos para la salud pública por la necesidad de
también sufren la escasez extrema. El consumo         beber agua de los drenajes o de lagos y ríos que
de agua promedio asciende a unos 5-10 litros          comparten con animales y que están infectados
diarios en ciudades pequeñas de Burkina Faso y        con bacterias nocivas.
8 litros diarios en asentamientos irregulares de
Chennai (India).18
     Pero, más allá de la privación extrema que su-   La riqueza importa…
fren a diario 1.100 millones de personas, existe
un ámbito de privación mucho mayor. El con-           Las cifras totales mundiales de cobertura de agua
sumo promedio suele ser de unos 20 litros en el       y saneamiento ocultan grandes diferencias entre
caso de aquellas personas que disponen de acceso      regiones. En el caso del agua, el África subsaha-
a una fuente de agua en un radio de un kilómetro,     riana cuenta, de lejos, con las tasas de cobertura
pero no en sus hogares o jardines. Un estudio de      más bajas (55%), aunque la mayoría de las perso-
la OMS/UNICEF de 2001 estimó que aproxi-              nas sin acceso a agua limpia vive en Asia Meri-
madamente 1.800 millones de hogares se encuen-        dional. En cuanto al saneamiento, la privación
tran en esta situación.19                             se extiende uniformemente. En Asia Meridional,



                                                                                            INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006             35
                                                                                                                                                                La visión global de la situación mundial pone
1                                        Figura 1.3         Muchos países enfrentan un largo ascenso hacia la
                                                            cobertura universal                                                                            de relieve la desalentadora magnitud de la crisis de
                                                                                                                                                           agua y saneamiento. Pero también llama la atención
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                                  Países con una cobertura de agua                       Países con una cobertura de                       sobre dos problemas más amplios. El primero tiene
                                                  inferior al 70% en 2004                                saneamiento inferior al 70% en 2004
                                                                                                                                                           que ver con la relación entre la riqueza y el suminis-
                                         Porcentaje                                              Porcentaje
                                         70                                                      70                                                        tro de agua y saneamiento. En promedio, los nive-
                                                                                                                Honduras                                   les de cobertura de agua y saneamiento aumentan
                                                                                                                Venezuela, Rep. Bolivariana de, Moldova
                                                            Benin, Yemen                                        Uzbekistán                                 con los ingresos: cuanto más desarrollado es el país,
                                                            Camerún
                                                            Kiribati                                            Sudáfrica                                  mayor es la cobertura. Esta conclusión no resulta
                                                                                                                Guadalupe
                                                            Bhután, Mongolia,                                   Perú                                       sorprendente, dado que los servicios deben ser fi-
                                                            Swazilandia, Tanzanía                               El Salvador, Turkmenistán
                                                            Burkina Faso, Kenya, Liberia                        Malawi, Viet Nam                           nanciados mediante el presupuesto de los hogares
                                         60                 Anguila, Eritrea, Uganda, Vanuatu    60             Rep. Dem. De Corea, Kirguistán,            o el gasto público. Lo que resulta más sorprendente
                                                            Guinea-Bissau, Tayikistán
                                                            Congo, Timor-Leste, Zambia                          Maldivas, Mongolia, Pakistán               es la gran variación en cuanto al promedio.
                                                            Rumania, Sierra Leona                               Senegal
                                                                                                                                                                Muchos países demuestran la imperfecta rela-
                                                                                                                Indonesia, Zambia
                                                            Haití                                               Azerbaiyán                                 ción existente entre la riqueza y el suministro de
                                                            Angola, Mauritania                                  Guinea Ecuatorial, Gambia, Zimbabwe
                                                            Togo                                                                                           agua y saneamiento. Filipinas cuenta con un nivel
                                                            Rep. Dem. Popular Lao                               Camerún, Tayikistán                        de ingresos promedio superior al de Sri Lanka,
                                         50                 Guinea, Malí                         50
                                                            Nigeria
                                                                                                                                                           pero la proporción de ciudadanos que dispone de
                                                                                                                Swazilandia
                                                            Fiji                                                Belice, Nicaragua, Tanzanía                acceso al saneamiento es inferior. De forma simi-
                                                            Congo, Rep. Dem. del                                Bolivia, Malí
                                                            Madagascar, Níger                                                                              lar, la India puede superar a Bangladesh como un
                                                                                                                China, Nigeria, Papua Nueva Guinea         ejemplo de gran crecimiento en la globalización,
                                                            Guinea Ecuatorial, Mozambique                       Cabo Verde, Kenya, Uganda, Yemen
                                                            Chad                                                Botswana, Rwanda                           pero las cosas cambian en el ámbito del sanea-
                                                            Camboya
                                         40                                                      40             Kiribati                                   miento: a pesar de contar con un ingreso prome-
                                                            Afganistán, Papua Nueva Guinea                      Bangladesh, Sierra Leone
                                                                                                                                                           dio un 60% superior, la tasa de cobertura de sanea-
                                                                                                                Côte d'Ivoire, Lesotho
                                                                                                                Burundi, Gabón, Timor-Leste                miento de la India es inferior. En el caso del agua
                                                                                                                Guinea-Bissau, Nepal, Togo
                                                                                                                Afganistán, Mauritania, Sudán              se observa la existencia de brechas similares entre
                                                                                                                Benin, Comoras, India                      riqueza y cobertura. Con unos ingresos promedios
                                                                                                                Madagascar, Mozambique
                                                                                                                Angola, Islas Salomón                      inferiores, Egipto cuenta con niveles más altos de
                                         30                                                      30             Congo, Rep. Dem. del, Haití,
                                                            Somalia                                             Rep. Dem. Popular Lao                      acceso al agua limpia que China y Tanzanía tiene
                                                                                                                Micronesia, Estados Federados de
                                                                                                                República Centroafricana, Congo, Liberia   niveles de cobertura superiores a los de Etiopía.
                                                                                                                Somalia                                    En lo que respecta al agua y al saneamiento, al
                                                                                                                Namibia, Santo Tomé y Príncipe
                                                                                                                                                           igual que en otras áreas del desarrollo humano,
                                                            Etiopía                                                                                        los países difieren ampliamente en cuanto al ritmo
                                         20                                                      20                                                        en que convierten riqueza en progreso en desa-
                                                                                                                Ghana, Guinea                              rrollo humano, un resultado que llama la aten-
                                                              Medios de obtención de                            Camboya                                    ción sobre la importancia de las políticas públicas
                                                             agua de los etíopes en las                                                                    (figura 1.4).
                                                                 zonas rurales…
                                                                                                                Burkina Faso, Etiopía, Níger
                                                           Río o lago                    32%
                                                           Pozo no protegido o manantial 42%
                                         10                                                      10
                                                           Pozo protegido o toma de agua 25%                    Chad, Eritrea                              …y el saneamiento queda
                                                                                                                                                           rezagado del agua
                                                                                                                    …y saneamiento
                                                                                                                     Campo o bosque            69%
                                                                                                                     Letrina de pozo           28%         El segundo problema que destacan los datos mun-
                                                                                                                     Inodoro a cisterna         3%         diales es la brecha existente entre el suministro de
                                          0                                                       0                                                        agua y el saneamiento. En casi todas las regiones y
                                         Fuente: Cuadro de indicadores 7.                                                                                  en la mayoría de los países, el suministro de sanea-
                                                                                                                                                           miento queda muy por detrás del acceso al agua y
                                                                                         la cobertura es casi tan baja como en el África                   no existe prueba alguna de que esta brecha se esté
                                                                                         subsahariana: en ambas regiones, dos de cada                      reduciendo. En Asia Meridional, el acceso al sanea-
                                                                                         tres personas carece de acceso al saneamiento.                    miento mejorado es inferior a la mitad del acceso al
                                                                                         La mitad de la población de Asia Oriental y una                   agua. En otras partes, la brecha de cobertura varía
                                                                                         cuarta parte de la de América Latina carece de                    entre el 29% en Asia Oriental y el 18% en el África
                                                                                         acceso incluso al saneamiento más básico. Unos                    subsahariana. Estas brechas significan mucho, no
                                                                                         40 países en desarrollo proporcionan agua limpia                  sólo porque el acceso al saneamiento sea intrínse-
                                                                                         a menos del 70% de sus ciudadanos y 54 de estos                   camente importante, sino también porque el acceso
                                                                                         países proporcionan un saneamiento seguro a                       a agua y saneamiento mejorados reporta beneficios
                                                                                         menos de la mitad (figura 1.3).                                   mutuos, tal como demostraron Europa y Estados



                 36                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Unidos en el siglo XIX (véanse los recuadros 1.1                          Ingresos y resultados en agua y
y 1.2). En Egipto, los elevados niveles de conta-
                                                          Figura 1.4
                                                                          saneamiento: en ocasiones, la                                             1
                                                                          riqueza no se traduce en
minación por aguas residuales en el delta del Nilo                        desempeño




                                                                                                                                                     Fin de la crisis de agua y saneamiento
socavan los posibles beneficios para la salud del casi
universal acceso al agua. Las tasas de incidencia de
                                                          PIB per cápita                              Acceso a una fuente
los trastornos relacionados con la diarrea y la hepa-     (2004 PPA en US$)                           de agua mejorada (%)
titis A son mucho más elevadas en la mayoría de los        6.000                                                       100
                                                                        China                             Egipto
asentamientos periurbanos de lo que cabría esperar
en función de los ingresos, siendo la contaminación                                                                   90
por aguas residuales el principal factor de dichos                                                       Viet Nam
                                                          5.000
trastornos. 21 Los países que permiten que la cober-                                                                  80
                                                                                                         China
tura del saneamiento se quede atrás están destina-                                                       Indonesia
dos a ver disminuidos los beneficios del progreso                       Egipto                                        70
respecto al agua.                                         4.000
                                                                                                         Tanzanía
                                                                     Indonesia                                        60

Los datos subestiman                                                                                                  50
                                                          3.000
sistemáticamente la
                                                                      Viet Nam
magnitud del déficit
                                                                                                                      40

El Programa de Seguimiento Conjunto de la OMS             2.000
                                                                                                                      30
y UNICEF proporciona datos mundiales sobre
agua y saneamiento. Los datos hablan de un pano-                                                         Etiopía
                                                                                                                      20
rama sombrío. Pero la realidad es aún más sombría
                                                          1.000
de lo que muestran los datos. Si bien la metodología                    Etiopía
de recopilación de datos ha mejorado, las cifras sub-                  Tanzanía                                       10
estiman los problemas por diversas razones. Parte
del problema reside en el hecho de que la presencia            0                                                      0
física de una fuente “mejorada”, como puede ser una
letrina de pozo o una fuente de agua, no siempre
es un indicador preciso de un acceso mejorado: las       PIB per cápita                            Acceso a un saneamiento
tecnologías no siempre funcionan correctamente.          (2004 PPA en US$)                         mejorado (%)
                                                          10.000                                          Tailandia    100
Otra dificultad es la relacionada con la cobertura                     México
de los datos. Cuando se trata de encuestas nacio-                                                        Sri Lanka
                                                          9.000                                                       90
nales, algunas personas, en particular la población
pobre, no son incluidas en estas encuestas debido a
                                                          8.000      Tailandia                                        80
que viven en áreas no reconocidas oficialmente por                                                       México
los gobiernos. En las estadísticas, tampoco se tienen
                                                                                                         Filipinas
en cuenta el deterioro y los déficits de infraestruc-     7.000                                                       70
tura, tales como la frecuente falta de fiabilidad de
los servicios de agua allí donde existen, lo que lleva    6.000                                                       60
                                                                                                          Senegal
a las personas a depender de otras fuentes la mayor
parte del tiempo.                                         5.000                                                       50
     Faltan millones. Millones de personas pobres                     Filipinas
                                                                     Sri Lanka
no figuran en las estadísticas nacionales. Simple-        4.000                                          Bangladesh 40
mente no se las tiene en cuenta al vivir en asenta-
mientos irregulares.                                                      India                          India
                                                          3.000                                                       30
• Mumbai. Los datos oficiales indican que Mum-
     bai, la quinta ciudad más grande del mundo,                      Chad
                                                          2.000 Bangladesh                                            20
     disfruta de una tasa de cobertura de agua segura              Senegal
     superior al 90%. Esa cifra es seguramente exage-     1.000                                                       10
                                                                                                         Chad
     rada. Según algunas estimaciones, casi la mitad
     de los 18 millones de habitantes de la ciudad             0                                                      0
     ahora viven en zopadpatti (literalmente áreas de
     chozas), áreas que aparecen en los mapas como
     zonas amorfas en color gris agrupadas a lo largo     Fuente: Cuadros de indicadores 7 y 14.
     de las líneas de ferrocarril y que se extienden



                                                                                                             INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   37
                                         Recuadro 1.3 Los “inodoros móviles” de Kibera: el gran abandono de la cobertura de agua y saneamiento
1                                                     en las zonas pobres de Nairobi
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                          Aquí las condiciones son terribles. Uno lo puede comprobar por sí        madamente siete veces superior al que pagan las personas de
                                          mismo. Hay aguas residuales por todas partes. Algunas personas           altos ingresos abastecidas por la Compañía de Agua y Desagües
                                          cuentan con letrinas de pozo, pero éstas son poco profundas y se         Cloacales de Nairobi, y más elevado que los precios de Londres y
                                          desbordan cuando llueve. La mayoría de las personas usan baldes          Nueva York. Existen casi 700 quioscos de agua en el barrio, aun-
                                          y bolsas de plástico como inodoros y los niños usan las calles y los     que las ventas se concentran en quioscos más grandes dirigidos
                                          jardines. Nuestros hijos siempre padecen diarrea y otras enferme-        por caseros, hecho que limita el alcance de la protesta pública
                                          dades porque todo está muy sucio.                                        contra las prácticas injustas.
                                                                      Mary Akinyi, aldea Mugomo-ini, Kibera             Las personas que dependen de estos quioscos suelen tardar
                                                                                                                   aproximadamente una hora en recolectar el agua, tiempo que au-
                                          A menos de 7 kilómetros del Parlamento Keniano en el centro de           menta en los períodos de sequía. Además, destinan a esta activi-
                                          Nairobi, Kibera, un asentamiento urbano creciente, es uno de los         dad una gran parte de sus limitados ingresos. Para una familia con
                                          barrios pobres más grandes del África subsahariana. Sus habitan-         dos adultos que ganan un salario mínimo, el consumo promedio
                                          tes sufren una de las peores privaciones de agua y saneamiento           de agua representa cerca del 20% de sus ingresos, una pesada
                                          del mundo. Y sin embargo, personas como Mary Akinyi, no se               carga para el presupuesto del hogar.
                                          incluyen en las estadísticas.                                                 La cobertura del saneamiento es aún más limitada. En algunas
                                               Según el informe del gobierno de Kenya sobre los Objetivos de       zonas, casi 150 personas comparten una única letrina. En mu-
                                          Desarrollo del Milenio, el 93% de los habitantes de Nairobi tiene        chos casos, estas letrinas no tienen seguridad ni privacidad y son
                                          acceso a agua limpia y el 99% a saneamiento. Pero resulta difí-          antihigiénicas, están descuidadas, tienen las paredes rotas y los
                                          cil conciliar estas cifras con la vida en Kibera. Aproximadamente        pozos inundados. El Consejo de la Ciudad de Nairobi no propor-
                                          entre 500.000 y un millón de personas viven en barrios pobres,           ciona servicios de saneamiento a Kibera.
                                          pero las cifras reales se desconocen. Quizá sea ésta el área más              Una de las pruebas más sólidas que contradicen los datos
                                          densamente poblada del África subsahariana, ya que en ella habi-         sobre la provisión de servicios son los “inodoros móviles”. Al no
                                          tan entre 2.000 y 3.000 personas por hectárea cuadrada. La familia       disponer de letrinas públicas ni privadas, muchos de los habitantes
                                          promedia, compuesta por tres o cuatro integrantes, vive en una           de Kibera deben defecar en bolsas de plástico que luego tiran en
                                          estructura de barro, madera, plástico y chapas de zinc que cuenta        las cunetas o en las calles. Dos de cada tres habitantes de Kibera
                                          con una única habitación.                                                identifican los inodoros móviles como el principal medio de elimi-
                                               Una simple mirada a las calles de Kibera plantea dudas sobre        nación de excrementos con el que cuentan. No es difícil conocer el
                                          los datos oficiales. La elevada densidad poblacional, el hacina-         motivo. A finales de la década de 1990, en el barrio pobre de Laina
                                          miento y la falta de infraestructura han creado una situación de         Saba había en funcionamiento 10 letrinas de pozo para 40.000 per-
                                          pesadilla en el ámbito de agua y saneamiento. Los canales de             sonas. Haciendo extensible este dato a la totalidad de los barrios
                                          drenaje ubicados a los lados de las carreteras se bloquean con           pobres de la zona, se podría decir que la cobertura de saneamiento
                                          frecuencia, las letrinas de pozo se desbordan durante la tempo-          en Kibera es probablemente bastante inferior al 20%.
                                          rada de lluvias y los niños hurgan en un montón de basura no                  La salud pública proporciona más pruebas de la situación real
                                          recolectada.                                                             de agua y saneamiento en Kibera. Los operadores de quioscos de
                                               Los datos sobre prestación de servicios no son fidedignos.          agua constituyen una ayuda. Sin embargo, las cañerías que utilizan
                                          Menos del 40% de los hogares dispone de acceso a conexiones              para acceder a la red de abastecimiento de agua se encuentran
                                          legales de agua, generalmente una fuente de agua. De aquellos            frecuentemente en mal estado. En consecuencia, estas cañerías
                                          que sí tienen acceso, cerca de una tercera parte sólo recibe agua        atraen los excrementos y otros residuos que fluyen a través de las
                                          una vez cada dos días. Cerca del 80% de los hogares compra               aguas residuales. El suministro inadecuado de agua y la falta de
                                          toda o casi toda su agua a los vendedores privados, cuyos precios        una infraestructura para la eliminación de excrementos y la ges-
                                          tienen un promedio de $3,50 por metro cúbico y aumentan a casi           tión de las aguas residuales están directamente relacionados con
                                          el doble durante la temporada seca. El precio promedio es aproxi-        la elevada incidencia de diarrea, enfermedades de la piel, fiebre


                                           Tasas de mortalidad infantil y de niños menores de cinco años e incidencia de la diarrea en Kenya

                                                                                                                                                        Incidencia de diarrea hemorrágica en niños
                                                                                                                        Tasa de mortalidad de niños     menores de tres años durante las dos sema-
                                                                                    Tasa de mortalidad infantil            menores de cinco años                 nas previas a la encuesta
                                           Ubicación                              (por cada 1.000 nacidos vivos)       (por cada 1.000 nacidos vivos)                       (%)
                                           Kenya (zona rural y urbana)                         74                                  112                                     3,0
                                           Rural                                               76                                  113                                     3,1
                                           Nairobi                                             39                                   62                                     3,4
                                           Otras zonas urbanas                                 57                                   84                                     1,7
                                           Nairobi, asentamientos irregulares                  91                                  151                                    11.3
                                           Kibera                                             106                                  187                                     9,8
                                           Embakasi                                           164                                  254                                     9,1

                                          Fuente: APHRC 2002.                                                                                             (continúa en la página siguiente)




                 38                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
    Recuadro 1.3   Los “inodoros móviles” de Kibera: el gran abandono de la cobertura de agua y saneamiento
                   en las zonas pobres de Nairobi (continuación)                                                                                   1




                                                                                                                                                    Fin de la crisis de agua y saneamiento
     tifoidea y malaria. Las tasas de mortalidad a causa de la diarrea son    tener que pagar sobornos a los funcionarios y a la empresa de
     más elevadas aquí que en el resto de Nairobi (véase cuadro).             servicio público de agua para realizar las conexiones a la red,
          Las empresas de servicio público no han cubierto debida-            gasto que luego aplican a sus clientes. Los gastos privados de
     mente las necesidades de Kibera. La red de abastecimiento de             las conexiones y la instalación de cañerías también son elevados,
     agua corriente tiene sólo 25 kilómetros y el barrio obtiene mucha        ya que los vendedores no obtienen beneficios de las economías
     menos agua que el resto de los asentamientos, en parte debido            de escala. Para instalar un quiosco, se necesita un promedio de
     a que la empresa de servicio público desvía el agua a las zonas          $1.000, inversión que se amortiza mediante los recargos aplica-
     de altos ingresos durante los períodos de escasez. La Compa-             dos al agua.
     ñía de Agua y Desagües Cloacales de Nairobi pierde el 40% del                 Otra fuente de inflación es la interacción entre los quioscos
     agua suministrada a Kibera a causa de las pérdidas y las co-             y las empresas de servicio público. Dado que los quioscos están
     nexiones ilegales. Los ingresos recaudados por la compañía son           clasificados como entidades comerciales, deben pagar una tarifa
     inferiores a un tercio del importe recaudado, cifra indicativa de        fija dos veces más elevada que la tasa mínima por familia, tasa
     serios problemas de gestión. Se calcula que los habitantes gas-          cuyos costos paga el consumidor.
     tan aproximadamente $5 millones al año en agua que compran                    Para superar este problema, las autoridades públicas de Ki-
     en los quioscos, dinero que se podría utilizar para extender la red      bera deben reconocer la magnitud del problema y trabajar con las
     de abastecimiento de agua corriente y financiar las conexiones           comunidades locales para desarrollar soluciones. Conferir carác-
     para la población pobre.                                                 ter oficial a los derechos de propiedad, regular a los proveedores
          ¿Por qué la prestación de servicios es tan limitada? En parte       del sector privado, desarticular el monopolio de los caseros y
     porque Kibera es un asentamiento “ilegal”, las autoridades muni-         extender el abastecimiento público para la recolección y elimina-
     cipales y los propietarios de tierras no están obligados a propor-       ción de los sedimentos de las aguas residuales son factores de
     cionar ningún servicio.                                                  crucial importancia. También lo son las medidas legislativas que
          Los mercados privados no pueden reducir los costos y me-            obliguen a los propietarios de tierras a mejorar el suministro de
     jorar el suministro por varias razones. Los vendedores afirman           agua y saneamiento.

    Fuente: Kenya 2005, UN-HABITAT 2003; WSP-AF 2005c; Collignon y Vézina 2000.




      hacia arroyos y viejos manglares. Sus residentes          tecida por fuentes de agua mejorada. El resto
      no figuran en los datos municipales. Una de               depende de una serie de fuentes, entre las que
      estas áreas es Dharavi, un enorme barrio pobre            se incluyen ríos, lagos y vendedores privados de
      situado entre el aeropuerto internacional y el            agua. La diferencia: aproximadamente 7,2 mi-
      distrito financiero de Mumbai habitado por                llones de personas. 23
      casi un millón de personas. El entorno en el         • Nairobi. Los datos oficiales de las ciudades re-
      que viven los residentes de los barrios pobres            gistran un acceso a agua y saneamiento mejora-
      representa una amenaza diaria contra la salud.            dos superior al 90%. Esas cifras son difíciles de
      Se estima que sólo existe un inodoro para cada            cuadrar con la vida de la población pobre. Más
      1.440 personas. En la temporada de lluvias, las           de un millón de personas que viven en barrios
      calles —que no cuentan con sistemas de dre-               pobres de asentamientos informales de Nairobi
      naje— se convierten en canales de agua sucia              —aproximadamente un tercio de los habitan-
      que transportan excrementos humanos. Las                  tes de la ciudad— dependen de los vendedores
      personas que habitan en áreas como Dharavi                privados como fuente de agua secundaria. En
      dependen de pozos, camiones cisternas o fuen-             cuanto al saneamiento, el panorama es aún peor.
      tes no seguras para el agua potable. Más allá de          Los “inodoros móviles” de Kibera —bolsas de
      estas áreas existen casas de vecinos o chawls,            plástico donde defecan las personas que luego
      que se están viniendo abajo y en donde los ha-            se tiran en las calles— dan testimonio de las li-
      bitantes se las tienen que arreglar con cañerías          mitaciones de la cobertura del saneamiento en
      oxidadas, canillas de agua con pérdidas y tan-            Nairobi, al igual que las elevadas tasas de mor-
      ques de almacenamiento degradados. En un                  talidad infantil en los barrios pobres (recuadro
      caso típico, 15 familias comparten una canilla            1.3).
      que funciona dos horas al día. 22                         Saneamiento y contaminación del agua. La tecno-
•     Yakarta. Los datos nacionales muestran tasas de      logía define la cobertura de saneamiento adecuada a
      cobertura de agua mejorada superiores al 90%         efectos de la elaboración de informes internacionales
      para la zona urbana de Indonesia. Pero las en-       (véase el capítulo 3). Pero la presencia de una tecno-
      cuestas que tienen en cuenta a una gran canti-       logía de saneamiento mejorado (como puede ser una
      dad de residentes irregulares de Yakarta, ciudad     letrina de pozo) constituye, a lo sumo, un indicador
      de más de 12 millones de habitantes, muestran        parcial. En muchos países, el antiguo problema de
      que menos de un cuarto de la población es abas-      mantener el agua y los excrementos separados con-



                                                                                                    INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006           39
                                                                    Recuadro 1.4   La brecha existente entre agua y saneamiento en Filipinas
1
                                                                      El actual sistema de inodoros, con todas sus vanagloriadas ventajas, es el peor sistema que se pueda adop-
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                                                      tar. Simplemente saca la mayor parte de nuestros excrementos de nuestros hogares para obstruir los ríos
                                                                      con depósitos nauseabundos y descomponerse en la puerta de nuestros vecinos. Introduce en nuestros
                                                                      hogares un enemigo aún más letal.
                                                                                                                                         Scientific American, 24 de julio de 1869

                                                                      En el siglo XIX, los reformadores sociales y los ingenieros de Europa y Estados Unidos se quejaban de que
                                                                      la expansión de las letrinas sin las instalaciones adecuadas de eliminación de desechos representaba una
                                                                      amenaza para la salud pública. Manila, la capital de Filipinas, constituye una prueba de que el problema
                                                                      aún no ha desaparecido. Se dice que las tasas de cobertura del saneamiento son superiores al 80%, pero
                                                                      esa cifra oculta un desafío muy importante para la salud pública.
                                                                           Desde 1997, cuando las autoridades municipales privatizaron el servicio de abastecimiento de agua y
                                                                      desagüe cloacal, ha existido un profundo interés por aumentar el acceso al agua limpia, tanto en la zona
                                                                      este de la ciudad, donde la privatización del servicio público ha mejorado el abastecimiento de agua,
                                                                      como en la zona oeste, donde dicha privatización no ha generado buenos resultados. El saneamiento ha
                                                                      recibido mucha menos atención, debido en parte a la enorme magnitud del problema del abastecimiento
                                                                      insuficiente y a un legado de escasas inversiones.
                                                                           Menos del 4% de la población metropolitana de Manila se encuentra conectada a la red cloacal. Los
                                                                      hogares con mayores recursos han respondido construyendo ellos mismos sus propias instalaciones de
                                                                      saneamiento. El uso de inodoros a cisterna está muy extendido entre las grandes viviendas, que disponen
                                                                      de conexión a tanques sépticos privados. Cerca del 40% de los hogares cuenta ahora con letrinas dentro
                                                                      de las mismas viviendas, lo cual se considera una fuente mejorada. Existe aproximadamente un millón o
                                                                      más de tanques sépticos en Manila.
                                                                           El problema reside en que las instalaciones de eliminación y tratamiento de aguas residuales son
                                                                      poco comunes. El resultado es el siguiente: eliminación indiscriminada de efluentes tratados de forma
                                                                      inadecuada hacia el río Pasig, una compleja red de cursos de agua que une el lago Laguna de Bay con
                                                                      la bahía de Manila a lo largo de una extensa conurbación urbana. Los ocupantes ilegales que habitan en
                                                                      asentamientos improvisados a orillas del río Pasig depositan en él cada año otras 35 toneladas de residuos
                                                                      domésticos sólidos. En total, alrededor de 10 millones de personas vierten residuos sin tratar en el río.
                                                                           Este hecho tiene graves consecuencias para la salud pública. El Pasig es uno de los ríos más con-
                                                                      taminados del mundo y los residuos humanos existentes en él representan el 70% de la carga de con-
                                                                      taminación. Los niveles coliformes fecales sobrepasan enormemente los estándares establecidos por el
                                                                      Departamento de Medio Ambiente y Recursos Naturales y cerca de un tercio de todas las enfermedades
                                                                      de Manila están relacionadas con el agua. Los 4,4 millones de personas que viven a lo largo de la ribera del
                                                                      río enfrentan particularmente graves problemas, en especial durante las inundaciones de la temporada de
                                                                      lluvias de junio a octubre. Durante la temporada de corriente baja, el río Pasig cambia su dirección y lleva
                                                                      la contaminación al lago Laguna, lo que origina nuevos problemas para la salud pública.
                                                                           Se han elaborado ambiciosos proyectos para limpiar el Pasig, pero ninguno ha salido de la mesa de
                                                                      dibujo, debido en parte al hecho de que ni el gobierno ni los proveedores de agua han desarrollado una
                                                                      estrategia coherente para tratar de resolver la crisis de saneamiento que enfrenta Manila.

                                                                     Fuente: WSP–EAP 2003; AusAID 2006.



                                                                   tinúa representando un extraordinario desafío para          Ambiente informó de que más del 70% del agua de
                                                                   las políticas públicas y la salud pública. El deterioro y   cinco de los siete principales sistemas fluviales de
                                                                   los déficits de la infraestructura representan el centro    China estaba contaminada con residuos humanos.
                                                                   de este desafío. En América Latina, menos del 14%                Otro de los problemas reside en que las ciuda-
                                                                   de los residuos humanos recibe alguna forma de tra-         des de muchos países no poseen infraestructura
                                                                   tamiento: el resto se arroja a ríos y lagos o se deja que   para la recolección de los residuos de las letrinas de
                                                                   se filtre en las aguas subterráneas. China cuenta con       pozo, lo que provoca la entrada de las aguas resi-
                                                                   un importante historial de ampliación del acceso al         duales en los sistemas de abastecimiento de agua. El
                                                                   agua, tanto en áreas urbanas como rurales, pero la          término “saneamiento mejorado” se puede traducir
                                                                   contaminación por residuos humanos e industriales           en contaminación para algunos y en amenazas a la
                                                                   constituye un grave problema. Dieciséis ciudades con        salud pública para otros, como sucede en Manila
                                                                   más de medio millón de habitantes no cuentan con            (recuadro 1.4).
                                                                   instalaciones de tratamiento de aguas residuales. 24             La inadecuada infraestructura de agua puede
                                                                   A nivel nacional, menos del 20% de los residuos mu-         crear elevados niveles de riesgo incluso en ciudades
                                                                   nicipales recibe tratamiento, lo que obliga a las fa-       con altas tasas de cobertura. Se sabe que la cober-
                                                                   milias a hervir el agua antes de beberla. En 2003, la       tura urbana de agua mejorada en Pakistán es supe-
                                                                   Administración Estatal de la Protección del Medio           rior al 90%. ¿Pero qué significa esto en la práctica?



                40                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Consideremos las ciudades de Lahore (5 millones          parcial del acceso al agua. Muchas personas se que-      Para los individuos, los
de habitantes) y Karachi (10 millones de habitan-        dan sin agua durante largos períodos de tiempo, lo
                                                                                                                                              1
                                                                                                                  hogares y la sociedad en
tes), donde se calcula que la mitad de la población      cual las obliga a acudir a los mercados irregulares de




                                                                                                                                               Fin de la crisis de agua y saneamiento
vive en asentamientos pobres irregulares. Ambas          agua no segura. En términos generales, millones de       general, el acceso a agua
ciudades dependen de la combinación de aguas             hogares pobres utilizan regularmente tanto fuen-         limpia y saneamiento es
subterráneas y aguas corrientes. Las enfermedades        tes de agua mejorada como no mejorada, hecho que
                                                                                                                  uno de los fundamentos
epidémicas transmitidas por el agua son muy co-          plantea preguntas sobre el panorama que muestran
munes, ya que en estas ciudades no se filtra el 40%      los datos globales.                                      del progreso en el
del agua suministrada y el 60% de los residuos no             Las estadísticas nacionales indican la presencia    desarrollo humano
recibe tratamiento alguno. En Lahore, sólo 3 de          de una fuente de agua mejorada, mientras los hoga-
100 industrias tratan químicamente sus aguas re-         res que disponen de acceso al agua deben afrontar
siduales. No existe ninguna planta de tratamiento        los problemas del abastecimiento discontinuo, es-
de aguas residuales. En Karachi, dos de los estados      pecialmente durante la temporada seca. En Delhi,
industriales más importantes del país no cuentan         Karachi y Katmandú, menos del 10% de los hogares
con plantas de tratamiento de efluentes. El sistema      con agua corriente recibe el servicio las 24 horas
de desagüe cloacal se encuentra en mal estado y no       del día. El tiempo de servicio considerado estándar
existen instalaciones de tratamiento de aguas resi-      es de dos o tres horas. 27 Si bien los hogares pobres
duales. Los residuos humanos y la contaminación          enfrentan la mayor privación de agua provista por
industrial han afectado gravemente a las aguas           las empresas de servicio público debido a que exis-
subterráneas de las que depende un creciente nú-         ten pocas posibilidades de que reciban la conexión,
mero de hogares para su abastecimiento de agua. 25       la escasa prestación de servicios afecta a la mayoría
En la ciudad de Pakistán, el agua sucia representa       de la gente. Esto sugiere la necesidad de una sólida
una amenaza constante para la salud pública. Sólo        complementariedad de intereses para mejorar y ex-
durante la primera mitad de 2006, serios brotes de       pandir los servicios.
enfermedades epidémicas transmitidas por el agua              Vivir cerca de una fuente de agua en funcio-
azotaron Faisalabad, Karachi, Lahore y Peshawar          namiento no garantiza un fácil acceso a la misma.
como resultado del escape de aguas residuales y re-      El tiempo necesario para llegar a la fuente puede
siduos industriales al agua potable a través de cañe-    ser breve, pero el tiempo de espera en la fila puede
rías dañadas. Tan grave es la crisis que se ha lanzado   ser prolongado. Dhaka tiene una tasa de cobertura
un importante programa de inversiones públicas           de fuente de agua mejorada superior al 90%, pero
para financiar más de 6.000 plantas de filtración        esto incluye canillas de agua públicas para los ha-
de agua.                                                 bitantes de los barrios pobres donde la proporción
     Envenenamiento por minerales. Las sustancias        de usuarios de canillas de agua es de 1:500. 28 Los
naturales que se encuentran en las aguas sin tratar      problemas en las áreas rurales son aún más graves.
representan riesgos para millones de personas. El        Los estudios sugieren que en Burkina Faso, Malawi
uso de aguas subterráneas sin tratar como agua po-       y Mali, un tercio o más de los puntos rurales de agua
table ha expuesto a aproximadamente 60 millones          no funcionan en algún momento. 29 En Asia Meri-
de personas a la contaminación por arsénico, más de      dional, se han dado a conocer cifras similares. En
la mitad de las cuales son habitantes de Bangladesh.     Andhra Pradesh, donde un estudio realizado en
Los costos humanos proyectados para los próximos         una de las aldeas mostró un elevado nivel de co-
50 años incluyen 300.000 muertes provocadas por          bertura desde los puntos de agua, los habitantes
cáncer y 2,5 millones de casos de envenenamiento         de la aldea informaron de que más de la mitad de
por arsénico. Las zonas de concentración de fluo-        los puntos de agua no funcionaban en algún mo-
ruro representan una amenaza adicional. Una de           mento.30 En las áreas rurales, el problema más grave
estas zonas se encuentra en África y se extiende a       se relaciona con los factores estacionales, con tiem-
lo largo del margen de África Oriental desde Eri-        pos de recolección medios que ocultan grandes va-
trea a Malawi y otra zona desde Turquía a través         riaciones entre la temporada seca y la temporada de
de Irak, Irán, Afganistán, el norte de Tailandia y       lluvias. Un estudio realizado en una zona semiárida
China. Los últimos datos muestran que la fluorosis       de Nigeria demostró que la proporción de hogares
constituye una enfermedad endémica en, al menos,         que obtenían agua de una fuente que se encontraba
25 países de todo el mundo. No se conoce el número       a una distancia superior a un kilómetro aumentaba
total de personas infectadas, pero una estimación        del 4% al 23% durante la temporada seca, mientras
cautelosa podría arrojar una cifra de decenas de mi-     que el consumo promedio disminuía de 38 a 18 li-
llones de personas. 26                                   tros diarios.31 Los cambios de disponibilidad se re-
     Tiempo, flujo y disponibilidad. La presencia        flejaban en los indicadores de salud infantil, donde
de una tecnología de agua mejorada (por ejemplo,         la incidencia de la diarrea se duplicaba durante la
una canilla o una fuente de agua) es otro indicador      temporada seca.



                                                                                                  INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006        41
1
                                         En muchos de los países    Los costos de la crisis para el
                                         en desarrollo, el agua     desarrollo humano
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                         sucia es una amenaza
                                         infinitamente mayor para
                                         la seguridad humana que
                                                                    Para los individuos, los hogares y la sociedad en gene-    prevención es mejor que la cura. Alcanzar la meta
                                         los conflictos violentos   ral, el acceso a agua limpia y saneamiento es uno de los   del Objetivo de Desarrollo del Milenio de redu-
                                                                    fundamentos del progreso en el desarrollo humano.          cir a la mitad el porcentaje de personas que care-
                                                                    En esta sección analizaremos el importante rol del         cen de acceso al agua y al saneamiento tendría un
                                                                    agua y el saneamiento para:                                costo aproximado de $10.000 millones anuales en
                                                                    • Reducir la pobreza de ingresos.                          caso de contar con tecnología sostenible y de bajo
                                                                    • Reducir la mortalidad infantil.                          costo. El acceso universal aumentaría estas cifras
                                                                    • Poner fin a las desventajas del ciclo de vida.           entre $20.000 y $30.000 millones, dependiendo
                                                                    • Mantener bajos los amplios costos de salud.              de la tecnología.33 Realizando una estimación cau-
                                                                    • Mejorar la educación de las niñas.                       telosa que partiera de la menor cifra de costos, se
                                                                    • Liberar a las mujeres y niñas del tiempo que             deduce que la continuación de los déficits de agua
                                                                          pasan buscando agua.                                 y saneamiento tendría un costo aproximadamente
                                                                    • Garantizar el sentido de la dignidad humana.             nueve veces superior al costo que supondría la so-
                                                                                                                               lución del problema. En última instancia, la de-
                                                                                                                               fensa de la acción pública respecto al problema de
                                                                    Empeoramiento de la pobreza                                agua y saneamiento tiene sus raíces en los derechos
                                                                    de ingresos: el efecto de                                  humanos y en los imperativos morales. Al mismo
                                                                    la crisis en la riqueza                                    tiempo, el análisis costo-beneficio sugiere que el
                                                                                                                               sentido común económico constituye una pode-
                                                                    En ocasiones, surgen inquietudes sobre los costos          rosa razón secundaria.
                                                                    financieros derivados de la reducción de los défi-              El segundo punto es la distribución. Las esti-
                                                                    cits de agua y saneamiento. Los gobiernos naciona-         maciones de las pérdidas económicas asociadas al
                                                                    les son sumamente conscientes del impacto sobre            déficit de agua y saneamiento se basan en datos
                                                                    los escasos recursos presupuestarios que tienen            regionales. Sin embargo, la mayoría de las pérdi-
                                                                    las múltiples demandas de aumento de los gastos.           das son absorbidas por personas que se encuen-
                                                                    Pero se ha prestado una menor atención a los costos        tran cerca o debajo de la línea de pobreza. Las
                                                                    económicos de la crisis en agua y saneamiento y a          estimaciones se apoyan desproporcionadamente
                                                                    las consecuencias que dichos costos tienen para la         en la población pobre porque ésta representa un
                                                                    pobreza y la prosperidad.                                  elevado porcentaje de la población que carece
                                                                         En los estudios realizados para este informe por      de acceso al agua y al saneamiento. Esto implica
                                                                    la OMS, se utilizó un modelo global para obtener           que algunos de los hogares más pobres del mundo
                                                                    mejores estimaciones de los costos del déficit de agua     vean debilitados sus esfuerzos para movilizar re-
                                                                    y saneamiento.32 Dicho modelo se pregunta cuáles           cursos para la nutrición, la salud, la educación
                                                                    son las diferentes regiones que se podrían salvar si       y, fundamentalmente, la producción, a causa de
                                                                    toda la población tuviera acceso al agua básica y de       inadecuadas inversiones en el suministro de agua
                                                                    bajo costo, así como a la tecnología del saneamiento.      y saneamiento. Se puede deducir entonces que la
                                                                    Entre los resultados se incluyen los siguientes:           población pobre obtiene beneficios despropor-
                                                                    • Los costos generales del déficit actual suman            cionados de las inversiones en esta área, con los
                                                                         un total de $170.000 millones ó el 2,6% del           beneficios que conllevan los esfuerzos de dismi-
                                                                         PIB del país en desarrollo.                           nución de la pobreza.
                                                                    • Los costos del África subsahariana ascienden a
                                                                         $23.500 millones ó el 5% de su PIB, cifra que
                                                                         excede el total del flujo de asistencia y alivio de   Retraso en las mejoras en las
                                                                         la deuda en 2003.                                     tasas de mortalidad infantil:
                                                                    • Pérdidas regionales: $29.000 millones para               vínculo letal al nacer
                                                                         América Latina, $34.000 millones para Asia
                                                                         Meridional y $66.000 millones para Asia               En muchos de los países en desarrollo, el agua sucia
                                                                         Oriental.                                             es una amenaza infinitamente mayor para la segu-
                                                                         Estas cifras deben manejarse con cuidado. Sin         ridad humana que los conflictos violentos. Esta
                                                                    embargo, acentúan dos puntos importantes. El pri-          amenaza comienza al nacer. El agua sucia y la falta
                                                                    mero es una variación del dicho que afirma que la          de saneamiento están directamente asociados a la



                42                        INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
enorme diferencia de oportunidades de vida que          Figura 1.5       Diarrea: la segunda causa
separa a los niños nacidos en países desarrollados                       principal de muerte de niños                                                   1
de los niños nacidos en países menos desarrolla-        Número de muertes, 2004




                                                                                                                                                         Fin de la crisis de agua y saneamiento
dos. Si bien la esperanza de vida se encuentra en       (en millones)
aumento en los países en desarrollo, la tasa de cre-     11

cimiento y el progreso hacia la convergencia con los
países desarrollados se ven retrasados por el déficit
                                                         10
de agua y saneamiento.                                                Infección aguda de
     De los 60 millones de muertes registradas en el                  las vías respiratorias
mundo en 2004, 10,6 millones (casi el 20%) fueron
                                                          9
muertes de niños menores de cinco años. Estas víc-
timas representan un tercio de las muertes que se                                                                      Resto del
                                                                                                                       mundo
producen en las regiones en desarrollo, tales como        8                                                                         África
el África subsahariana y Asia Meridional, pero re-                   Diarrea                                                        subsahariana
presentan menos del 1% en los países desarrolla-
                                                                                                                       Asia
dos. El agua y el saneamiento están directamente          7                                                            meridional
asociados al gran porcentaje de muertes de niños
menores de cinco años. El vínculo: los 5.000 mi-                      Paludismo
llones de casos de diarrea que se registran cada año      6
en niños que viven en países en desarrollo. Esta en-                  Sarampión
fermedad representa la segunda causa principal de                     VIH/SIDA
muerte infantil después de la infección aguda de          5
las vías respiratorias. La diarrea se cobra cada año                  Otras enfermedades y lesiones
la vida de 1,8 millones de niños menores de cinco
años o cerca de 4.900 víctimas jóvenes por día            4
(figura 1.5). El número de muertes asociadas a la
doble amenaza del agua sucia y el saneamiento in-
suficiente no se aprecia globalmente. A escala mun-       3
dial, la diarrea acaba con la vida de más personas
que la tuberculosis o la malaria; los niños mueren                    Infecciones               36%
                                                                      Nacimiento prematuro      27%          Todas las causas
cinco veces más de diarrea que de VIH/SIDA.               2
                                                                      Asfixia                    23%          neonatales
     La amenaza de la seguridad humana por la cri-                    Otras                     14%
sis de agua y saneamiento está creciendo en muchos
países. La mayoría de las muertes producidas por          1
diarrea, más de un millón en 2004, fueron causa-
das por la disentería bacilar o diarrea hemorrágica.
A diferencia de otras formas de diarrea, la disente-      0
                                                          Fuente: OMS 2005.
ría bacilar no puede tratarse de forma eficaz con
simples terapias de rehidratación oral, sino que re-
quiere el uso de antibióticos más costosos. Incluso     Figura 1.6      El agua limpia y los inodoros
                                                                        reducen la mortalidad infantil
para los hogares que pueden pagar el tratamiento,
la disentería bacilar representa una amenaza cada         Reducción del riesgo de mortalidad (%)
vez mayor debido a que ha desarrollado rápida-                    Egipto             Uganda           Perú       Camerún
                                                              0
mente resistencia a los antibióticos. En la región
norte y este de la India, la disentería bacilar re-        20
sistente a los medicamentos ha resurgido tras un
                                                           40
paréntesis de 14 años. De forma similar, en la re-
gión rural del oeste de Kenya se ha probado que la         60
mitad de todos los casos de diarrea son resistentes
al tratamiento. 34                                         80
     El agua limpia y el saneamiento se encuentran
                                                         100
entre las medicinas preventivas más poderosas para                      Agua mejorada                Saneamiento mejorado
reducir la mortalidad infantil. Representan para la     Nota: Datos basados en encuestas realizadas entre 1995 y 2004. Para más
diarrea lo mismo que la inmunización para las en-       detalles, véase la Nota técnica 3. Los datos se refieren a las muertes
                                                        postneonatales (1–12 meses).
fermedades mortales, tales como el sarampión o la       Agua y saneamiento mejorados se refieren a uno o más tipos de acceso
poliomielitis: un mecanismo para reducir el riesgo      generalmente considerados mejorados.
y evitar la muerte. Además de salvar vidas, las in-     Fuente: Fuentes, Pfütze y Seck 2006b.




                                                                                                                 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   43
                                                                                                                                                                                   ¿En qué porcentaje se reduciría la probabilidad
1                                        Figura 1.7           El agua limpia reduce el riesgo de diarrea…
                                                                                                                                                                              de muerte infantil si se produjera el cambio de una
                                                                                                                                                                              fuente de agua y saneamiento no mejorados a una
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                          Reducción del riesgo de diarrea (%)
                                            0
                                                                                                                                                                              fuente de agua mejorada? Esta pregunta fue abor-
                                                                                                                                                                              dada mediante un estudio entre países realizados
                                           10
                                                                                                                                                                              para este informe (véase la Nota técnica 3). Se uti-
                                           20 Perú                                                                                                                            lizaron los datos de una encuesta de hogares rea-
                                                        Nicaragua
                                           30
                                                                    Gabón
                                                                             Malí
                                                                                                                                                                              lizada en 15 países para analizar los cambios en el
                                                                                    Marruecos
                                                                                                Benin                                                                         perfil de riesgo de los hogares asociados a las mejo-
                                           40                                                           Guatemala
                                                                                                                 Camerún Haití                                                ras en agua y saneamiento. Las conclusiones ponen
                                           50                                                                                        Viet Nam Etiopía                         de manifiesto las posibilidades de que las interven-
                                           60                                                                                                           Zimbabwe
                                                                                                                                                                              ciones iniciales en agua y saneamiento reduzcan la
                                                                                                                                                                              mortalidad infantil:
                                           70                                                                                                                      Ghana      • Uganda: el acceso a una fuente de agua mejo-
                                           80                                                                                                                                      rada reduce en un 23% el riesgo de mortalidad
                                           90
                                                                                                                                                                                   infantil.
                                                                                                                                                                              • Egipto: el acceso a los inodoros a cisterna reduce
                                          100
                                                                                                                                                                                   el riesgo de mortalidad infantil en un 57% en
                                                       Agua corriente en el hogar                 Agua corriente                   Agua segura                                     comparación con los lactantes de un hogar sin
                                                                                                                                                                                   acceso a saneamiento (figura 1.6).
                                         Nota: Datos basados en encuestas realizadas entre 1995 y 2004. Para más detalles, véase la Nota técnica 3.
                                         Fuente: Fuentes, Pfütze y Seck 2006b.
                                                                                                                                                                              • Perú: el acceso a los inodoros a cisterna reduce
                                                                                                                                                                                   el riesgo de mortalidad infantil en un 59% en
                                                                                                                                                                                   comparación con los lactantes de un hogar sin
                                         Figura 1.8           …y también lo hace el acceso al saneamiento                                                                          acceso a saneamiento.
                                                                                                                                                                                   La principal ruta de transmisión para la re-
                                             Reducción del riesgo de diarrea (%)                                                                                              ducción del riesgo es una menor incidencia de la
                                                    Ghana      Camerún           Malí      Nicaragua     Egipto     Zambia        Nepal    Bangladesh Benin        Viet Nam   diarrea. Las variaciones en la reducción del riesgo
                                                0
                                                                                                                                                                              evidencian la importancia de una amplia gama de
                                             10                                                                                                                               factores que pueden influir en los resultados de
                                             20
                                                                                                                                                                              dicha reducción. Como se indicó anteriormente,
                                                                                                                                                                              las tecnologías mejoradas no se pueden considerar
                                             30
                                                                                                                                                                              de forma aislada. Pero ofrecen el potencial nece-
                                             40                                                                                                                               sario para obtener importantes beneficios para
                                             50
                                                                                                                                                                              la salud pública. Utilizamos los datos de una en-
                                                                                                                                                                              cuesta de hogares para investigar los perfiles de
                                             60
                                                                                                                                                                              riesgo de la diarrea asociados a las diferentes tec-
                                             70                                                                                                                               nologías de saneamiento. Surgen dos conclusiones
                                             80
                                                                                                                                                                              importantes. En primer lugar, el agua limpia y el
                                                                                                                                                                              saneamiento tienen una importante relación con
                                             90
                                                                                                                                                                              la incidencia de la diarrea. En Ghana, tener agua
                                            100                                                                                                                               corriente en el hogar disminuye la incidencia casi
                                                    Inodoro                                                                                                                   en un 70%, y en Viet Nam la incidencia se reduce
                                                       Inodoro a cisterna         Letrina de pozo
                                                                                                                                                                              más del 40% (figura 1.7). De forma similar, los ino-
                                                                                                                                                                              doros a cisterna reducen el riesgo en más de un 20%
                                          Nota: Datos basados en encuestas realizadas entre 1995 y 2004. Para más información, véase la Nota técnica 3.
                                                                                                                                                                              en países como Malí, Nicaragua y Egipto (figura
                                          Fuente: Fuentes, Pfütze y Seck 2006b.
                                                                                                                                                                              1.8). En segundo lugar, existe una jerarquía en la
                                                                                                                                                                              reducción del riesgo. Las letrinas de pozo reducen
                                                                                                versiones iniciales en agua y saneamiento tienen                              el riesgo, pero en menor medida que los inodoros a
                                                                                                sentido desde el punto de vista económico, ya que                             cisterna; y el acceso a una fuente de agua mejorada
                                                                                                reducirían los costos finales que deben afrontar los                          fuera del hogar reduce el riesgo en menor medida
                                                                                                sistemas de salud. El acceso universal a las instala-                         que el agua corriente en el hogar. 35
                                                                                                ciones más básicas de agua y saneamiento reduciría                                 ¿Por qué existen variaciones tan importantes
                                                                                                la carga financiera de los sistemas de salud en los                           respecto a la reducción del riesgo según el tipo de
                                                                                                países en desarrollo en aproximadamente $1.600                                tecnología y el país? En líneas generales, el riesgo
                                                                                                millones anualmente y $610 millones en el África                              disminuye a medida que los hogares ascienden en
                                                                                                subsahariana, lo que representa cerca del 7% del                              la escalera tecnológica. Los inodoros a cisterna y el
                                                                                                presupuesto para salud en la región.                                          agua corriente en una vivienda generan niveles más



               44                        INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
altos de reducción del riesgo que la letrina de pozo        Los niños que sufren constantemente enfer-          En cualquier momento dado,
y las fuentes de agua pública, por ejemplo. Éstos      medades relacionadas con el agua trasladan esta
                                                                                                                                              1
                                                                                                                cerca de la mitad de los
son muchos de los motivos de tales diferencias.        desventaja a la escuela. Una mala salud reduce di-




                                                                                                                                               Fin de la crisis de agua y saneamiento
La cantidad de agua es una consideración obvia.        rectamente el potencial cognitivo y obstaculiza in-      habitantes de los países
En estudios realizados en hogares de Kenya, Tan-       directamente la educación a través del absentismo,       en desarrollo padece una
zanía y Uganda se descubrió que las familias que       el déficit de atención y el abandono escolar tem-
                                                                                                                o varias de las principales
disponían de agua corriente en sus viviendas utili-    prano. Las enfermedades relacionadas con el agua
zaban un promedio de 16 litros al día para lavado      tienen un costo de 443 millones de días escolares al     enfermedades asociadas
e higiene. Los hogares sin agua corriente utiliza-     año, lo que equivale a un año escolar completo para      al suministro inadecuado
ban menos de 6 litros. En nuestro estudio no se        todos los niños de siete años en Etiopía.
indagó directamente sobre el motivo por el cual             Aproximadamente la mitad de estos días se           de agua y saneamiento
los resultados variaban ampliamente entre países       pierde debido a parásitos intestinales transmitidos
con tecnologías similares. Sin embargo, estas con-     a través del agua y de la materia fecal. Más de 150
clusiones señalan la importancia de factores que       millones de niños en edad escolar se ven grave-
van más allá de la tecnología implementada en el       mente afectados por los principales helmintos in-
hogar, incluido el estado de la infraestructura de     testinales, tales como la ascáride común, el trico-
agua y saneamiento de la comunidad (por ejemplo,       céfalo y los anquilostomas. Los niños que padecen
incluso los hogares que cuentan con una letrina y      infecciones tienen dos veces más probabilidades de
con canillas de agua están expuestos a los riesgos     ausentarse de la escuela que los niños que no las pa-
derivados de un drenaje insuficiente en la calle).     decen. Incluso cuando los niños infectados asisten
     Lo que nuestro estudio sí evidencia son las       a la escuela, su desempeño es inferior: existen prue-
posibilidades de progreso en cuanto al agua y el       bas que señalan la existencia de efectos negativos
saneamiento para reducir en gran escala la morta-      en la memoria, capacidad para resolver problemas
lidad infantil. Esta conclusión está directamente      y la atención. 37
relacionada con los Objetivos de Desarrollo del             El vínculo de la inseguridad de agua con la
Milenio. Con un progreso hacia la meta de redu-        salud y la educación se extiende a la edad adulta.
cir la mortalidad infantil en dos tercios a una tasa   Algunos estudios realizados en diversos países de-
menor que la mitad de la requerida (y una brecha       mostraron la estrecha correlación existente entre
proyectada de 4 millones de muertes infantiles         los ingresos y la estatura de las personas adultas.
entre la meta y el resultado al 2015), una mejora      Los niños que sufren ataques reiterados de enfer-
en agua y saneamiento podría desempeñar un rol         medades infecciosas y diarrea tienen más probabi-
fundamental para volver a encaminar el mundo           lidades de llegar a la adolescencia y a la edad adulta
hacia la buena senda.                                  con una altura reducida, lo cual se correlaciona con
                                                       deficiencias cognitivas y logros educacionales infe-
                                                       riores. Por lo tanto, los ataques de diarrea durante
Multiplicación de las desventajas                      la infancia pueden preparar el terreno para la exis-
en el ciclo de vida                                    tencia de un poder adquisitivo reducido y pobreza
                                                       en la edad adulta.38
La mortalidad prematura puede ser el producto               Los costos inmediatos de las desventajas en el
más perturbador del déficit de agua y saneamiento.     ciclo de vida se traducen, por supuesto, en riesgos
No obstante, las enfermedades no mortales pue-         para la salud, menores ingresos y una mayor vul-
den tener efectos nocivos en todo el ciclo de vida.    nerabilidad de las personas afectadas. Pero países
Las enfermedades infantiles pueden estar asocia-       enteros salen perjudicados por la menor producti-
das a desventajas que se extienden a lo largo de       vidad y por la disminución del capital humano.
toda la vida, incluidas las enfermedades físicas y
cognitivas.
    Los ataques reiterados de diarrea antes del pri-   Aumento de costos más
mer año de vida constituyen un factor causante de      amplios de salud
deficiencia vitamínica y desnutrición. Los niños
desnutridos tienen más probabilidades de sufrir        El agua y el saneamiento escasos producen afec-
diarrea y sus enfermedades se prolongan durante        ciones crónicas no mortales en todas las etapas
más tiempo. A su vez, la diarrea es un factor cau-     del ciclo de vida. En cualquier momento dado,
sante de pérdida de peso, retraso del crecimiento      cerca de la mitad de los habitantes de los países
y deficiencia vitamínica. Estudios realizados en       en desarrollo padece una o varias de las prin-
Gambia, Sudán y Uganda demostraron que la dia-         cipales enfermedades asociadas al suministro
rrea impide el aumento de peso en lactantes, espe-     inadecuado de agua y saneamiento, tales como
cialmente entre los 7 y los 12 meses de edad. 36       la diarrea, la dracunculosis, el tracoma y la



                                                                                                INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006          45
1                                        Recuadro 1.5   Los costos en salud del déficit de agua y saneamiento

                                         Le preguntamos a una mujer en un área del programa cómo había                       que han azotado el África subsahariana en los últimos años se
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                         afectado la triquiasis (una evolución del tracoma) a su capacidad                   cobraba más de 400 vidas mensuales en Angola.
                                         de trabajar. Contestó lo siguiente: “Me pican mucho las pestañas             •      Tracoma. Chlamydia trachomatis: organismo causante del tra-
                                         y me raspan como una espina. ¿Puede quedarse de pie sobre una                       coma. Se transmite a través de las manos y las moscas que
                                         espina? Imagínese que tiene una espina en el pie y que no puede                     se posan en el rostro y se alimentan de los fluidos oculares.
                                         quitársela, entonces intente hablar de trabajo”.                                    Los niños son su objetivo preferido. Según la OMS, unos 6
                                                          Dr. Paul Emerson, director técnico del Programa                    millones de personas padecen de ceguera debido al tracoma.
                                                                  de Control del Tracoma del Centro Carter                   Otros 150 millones necesitan tratamiento, y se calcula que 500
                                                                                                                             millones corren el riesgo de contraer tracoma. La enfermedad
                                         Recuperar mi salud significa todo para mí. Podré trabajar y sus-                     es endémica en 55 países; en China y la India se conocen 2
                                         tentar a mi familia.                                                                millones de casos (véase cuadro). Se cree que Etiopía cuenta
                                          Mare Aleghan, paciente etíope que padece tracoma, 42 años                          con el mayor número de personas con ceguera, un tercio de
                                                                                                                             las cuales padece tracoma.
                                         Los problemas de salud asociados al agua y el saneamiento in-                       Una vez que la enfermedad alcanza una fase avanzada, sólo
                                         adecuados van más allá de las muertes infantiles que se pue-                        se puede tratar con cirugía. A pesar de que es relativamente
                                         den evitar. Las muertes relacionadas con el agua representan                        simple y sólo cuesta $10, la cirugía se les niega a muchos pa-
                                         cerca del 5% de la carga mundial de enfermedades. La angustia                       cientes: en Etiopía, cerca de un millón de personas necesitan
                                         y el sufrimiento asociados a dicha carga van más allá de toda                       cirugía, pero sólo 60.000 reciben tratamiento cada año. Los
                                         estimación.                                                                         hogares pobres se ven afectados de forma desproporcionada,
                                             Las enfermedades relacionadas con el agua se suelen dividir                     debido a que la enfermedad está fuertemente relacionada con
                                         en tres categorías: transmitidas por el agua (como las infeccio-                    el hacinamiento y la falta de agua segura para el lavado. Se
                                         nes diarreicas transmitidas por el agua contaminada con heces),                     calcula que las pérdidas de productividad como consecuen-
                                         causadas por condiciones insalubres (vinculadas con el contacto                     cia del tracoma ascienden a $2.900 millones al año.
                                         de los ojos o la piel con agua contaminada, como el tracoma) y               •      Esquistosomiasis: Unos 200 millones de personas de 74 paí-
                                         de origen acuático (causadas por los parásitos encontrados en                       ses están infectadas con esquistosomiasis y al menos 600
                                         el agua contaminada, como la esquistosomiasis y otras enfer-                        millones corren riesgo de infección. De las personas infecta-
                                         medades causadas por helmintos). Una cuarta categoría, que no                       das, 20 millones padecen la enfermedad grave y 120 millones
                                         se considera a continuación, incluye las enfermedades causadas                      poseen los síntomas. Se calcula que un 80% de la transmisión
                                         por insectos vectores, como el dengue y la malaria. Algunas en-                     se produce en el África subsahariana, lo cual causa miles de
                                         fermedades relacionadas con el agua alcanzan una proporción                         muertes cada año. La esquistosomiasis, fuertemente rela-
                                         epidémica en los países en desarrollo.                                              cionada con la eliminación antihigiénica de excrementos, se
                                         • Helmintos internos. Hasta un 10% de la población de los paí-                      transmite a través del contacto humano con el agua contami-
                                             ses en desarrollo está infectada con parásitos intestinales                     nada al beber, lavar, buscar agua y arrear animales.
                                             causantes de enfermedades como la ascariasis, la triquiasis
                                             y la anquilostomiasis. La infección está fuertemente relacio-
                                             nada con una eliminación insalubre de excrementos y una                      Número de personas con tracoma causante de ceguera
                                             mala higiene. Es un factor causante de desnutrición, deficien-               según país o región en 2004
                                             cias cognitivas y anemia. Los niños infectados con helmintos
                                             son cuatro veces más propensos a tener un peso inferior al                                                          Número de personas con tracoma
                                             normal.                                                                      Región                                      causante de ceguera
                                         • Cólera. Las epidemias de cólera constituyen un riesgo de gran                  China                                            1.174.000
                                             importancia en áreas con altas concentraciones poblaciona-                   India                                             865.000
                                             les y saneamiento insuficiente. Las fuertes lluvias pueden                   Otras regiones e islas de Asia                  1.362.000
                                             inundar letrinas, contaminar el agua y exponer a la población                África subsahariana                             1.380.000
                                             a las bacterias del cólera. En 2005, se dieron en África Occi-               Medio Oriente                                      927.000
                                             dental más de 63.000 casos de cólera, lo que provocó 1.000                   América Latina                                    158.000
                                             muertes. Senegal se vio gravemente afectado tras las inun-                   Total                                           5.866.000
                                             daciones durante la temporada de lluvias en Dakar. Durante
                                             la primera mitad del año 2006, una de las peores epidemias               Fuente: Sight Savers International 2006.



                                         Fuente: Sight Savers Internacional, 2006; OMS, 2006a; Centro Carter, 2006.




                                                                              esquistosomiasis (recuadro 1.5). Las personas                       pobres. La carga de enfermedades relacionadas
                                                                              que padecen estas enfermedades ocupan la mitad                      con el agua y el saneamiento, medida según los
                                                                              de las camas disponibles en los hospitales de los                   indicadores tradicionales de salud mundial, es
                                                                              países en desarrollo. Probablemente representen                     enorme: según la OMS, representa anualmente
                                                                              una proporción incluso mayor de los pacientes                       60 millones de años de vida perdidos, ajustados
                                                                              tratados en clínicas de atención médica pri-                        en función de la discapacidad, o un 4% del total
                                                                              maria, especialmente en barrios y áreas rurales                     mundial. 39



                46                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
     Lo que cifras como éstas no representan es            a todos los niños. Pero las niñas jóvenes y las mujeres      Para las niñas jóvenes,
el dolor y el sufrimiento asociados a las enferme-         cargan con una parte desproporcionadamente supe-
                                                                                                                                                     1
                                                                                                                        la ausencia de servicios
dades relacionadas con el agua. Tampoco repre-             rior de los costos soportados por la familia.




                                                                                                                                                      Fin de la crisis de agua y saneamiento
sentan la forma en que enfermedades como éstas                  El tiempo invertido en la recolección y el trans-       básicos de agua y
pueden llevar a la indigencia a personas ya vul-           porte de agua es uno de los factores que explican            saneamiento se traduce
nerables. El tracoma causante de ceguera es un             las enormes brechas de género que se aprecian en la
                                                                                                                        en una pérdida de
ejemplo muy duro. Esta enfermedad se transmite             asistencia escolar en muchos países. En Tanzanía,
a través de las moscas domésticas musca sorbens,           los niveles de asistencia escolar son un 12% más             oportunidades de educación
insecto cuyo medio de reproducción preferido son           elevados entre las niñas que viven a 15 minutos o            y de las consiguientes
las heces humanas. Estas moscas hurgan en los              menos de una fuente de agua que entre aquéllas
ojos de cualquier persona, desde lactantes a per-          que viven a una hora o más. Las tasas de asistencia          oportunidades de
sonas mayores, lo que causa décadas de infección           de los niños están mucho menos influenciados por             emancipación asociadas
reiterada. Las víctimas comparan la infección con          la distancia a la que se encuentran las fuentes de
                                                                                                                        a las anteriores
la sensación de tener espinas en los ojos.                 agua. 40 Para millones de hogares pobres, existe
     Para millones de personas el tracoma es un            un claro equilibrio entre el tiempo dedicado a la
pasaporte a la pobreza. A medida que la enferme-           escuela y el tiempo dedicado a la recolección de
dad avanza hacia la ceguera, las personas pierden          agua. Éstas son las palabras de una niña de 10 años
su capacidad de trabajar y dependen del cuidado            que esperaba en la cola para recolectar agua de una
de miembros de la familia (véase la contribución           fuente en El Alto, Bolivia:
especial del Presidente de los EE.UU., Jimmy                    Por supuesto que me gustaría ir a la escuela.
Carter, en el capítulo 3). Los niños son los más                Quiero aprender a leer y escribir y quiero estar allí
afectados y las mujeres son más vulnerables que                 con mis amigos. Pero, ¿cómo puedo hacerlo? Mi
los hombres; las tasas de infección en las muje-                madre me necesita para que recoja agua y la fuente
res son aproximadamente tres veces más altas, en                sólo abre de 10 a 12. Debes hacer cola temprano ya
gran parte porque son las mujeres quienes cuidan                que muchas personas van allí.
de los niños. Enfermedad común en un tiempo                     Las niñas jóvenes, particularmente tras la pu-
en Estados Unidos, en la actualidad el tracoma se          bertad, también tienen menos probabilidades de
limita casi por completo a los países en desarro-          asistir a clase si la escuela no cuenta con insta-
llo, donde existen 150 millones de casos de tra-           laciones de higiene adecuadas. En ocasiones, por
coma denunciados y 2 millones de nuevos casos              motivos de seguridad y privacidad, los padres reti-
de ceguera cada año.                                       ran a las niñas de las escuelas que no ofrecen ino-
     El tracoma es un ejemplo de una interacción           doros separados y adecuados para niñas. Según
más amplia entre las enfermedades relacionadas             estimaciones aproximadas, cerca de la mitad de
con el agua y la pobreza. Estas enfermedades re-           las niñas del África subsahariana que abandona
ducen los ingresos, aumentan el gasto de los ho-           la escuela primaria lo hace debido a las instalacio-
gares y producen pérdidas en beneficios futuros            nes de agua y saneamiento. 41 Esto ayuda a explicar
de forma simultánea. Cuando enferman las per-              por qué la mejora del saneamiento en las escue-
sonas de los hogares pobres, su productividad              las puede aumentar la demanda educativa entre
disminuye y, con ésta, su capacidad de generar             las niñas: entre 1990 y 2000, un programa de sa-
ingresos o producir alimentos. Debido a que la             neamiento escolar de UNICEF llevado a cabo en
población pobre rara vez posee seguros contra              Bangladesh jugó un rol decisivo en el aumento del
enfermedad, estas personas tienen que afrontar             11% en la cantidad de niñas inscritas. 42 Por otro
los costos con los ingresos de los que disponen            lado, un abastecimiento inadecuado puede retra-
en ese momento, la venta de bienes o la solici-            sar el progreso en países que se esfuerzan por al-
tud de préstamos. La disminución de recursos               canzar una educación universal. En Uganda, sólo
resultante reafirma las trampas de la pobreza y            el 8% de las escuelas tiene suficientes letrinas y
aumenta la posterior vulnerabilidad.                       sólo un tercio posee letrinas separadas para niñas,
                                                           déficit que ayuda a explicar los motivos por los
                                                           que el país ha tenido dificultades para reducir
Perjuicio de la educación                                  las tasas de abandono escolar de las niñas tras la
de las niñas                                               pubertad. 43
                                                                Estas disparidades educativas relacionadas
Para las niñas jóvenes, la ausencia de servicios básicos   con el agua y el saneamiento tienen un impacto
de agua y saneamiento se traduce en una pérdida de         de por vida que se transmite de generación en
oportunidades de educación y de las consiguientes          generación. La educación puede permitirles a las
oportunidades de emancipación asociadas a las ante-        mujeres participar en la toma de decisiones de sus
riores. Los déficits de agua y saneamiento amenazan        comunidades. Al llegar a la edad adulta, las niñas



                                                                                                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006          47
                                                   La pérdida de dignidad                 educadas tienen más probabilidades de tener fa-           senta una pérdida de ingresos muy importante para
1                                                                                         milias más saludables y menos numerosas, y sus            aquellas familias que habitan en zonas de pobreza
                                                     asociada a la falta de
                                                                                          hijos tienen menos probabilidades de morir y más          extrema. Pero la pérdida de ingresos no es el único
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                                  privacidad con respecto                 probabilidades de recibir educación que los hijos         factor importante. Las mujeres también destacaron
                                                  al saneamiento ayuda a                  de madres menos educadas. Estos beneficios son            la importancia de la generación de ingresos para su
                                                                                          acumulativos, del mismo modo que lo son las pér-          independencia.46
                                                  explicar el motivo por el
                                                                                          didas asociadas a las desigualdades de género rela-
                                            que las mujeres conceden                      cionadas con el agua y el saneamiento.
                                               más importancia que los                                                                              Socavamiento de la
                                                                                                                                                    dignidad humana
                                                  hombres a los servicios                 Agravamiento de la desigualdad
                                                               de saneamiento             de género y de tiempo libre                               Nos sentimos tan sucios durante el verano. No lavamos
                                                                                                                                                    la ropa durante semanas. La gente dice: “Estos dalits
                                                                                          En casi todos los países, la división de género en el     son sucios y huelen mal”. Pero, ¿cómo podemos estar
                                                                                          trabajo asigna responsabilidades a las mujeres que        limpios si no tenemos agua? 47
                                                                                          los hombres no comparten. La división del trabajo              Estas palabras, pronunciadas por una mujer per-
                                                                                          en el hogar, unida a los problemas en la prestación       teneciente a una casta inferior de la India, ilustran la
                                                                                          de servicios, refuerza las profundas desigualdades        relación existente entre el agua y la dignidad humana.
                                                                                          de género.                                                La dignidad es algo difícil de medir, pero se encuentra
                                                                                               Para las mujeres representa una pesada carga el      en el centro del desarrollo humano y de nuestro sen-
                                                                                          tiempo invertido en la recolección de agua. En las        tido de bienestar, como reconocía Adam Smith. En su
                                                                                          zonas rurales de Senegal, Mozambique y el este de         obra La riqueza de las naciones, Smith la incluyó entre
                                                                                          Uganda, las mujeres dedican a la recolección de agua      las “necesidades” básicas para el bienestar y afirmó que
                                                                                          entre 15 y 17 horas semanales. Para ellas, es algo        hasta “la persona más pobre de cualquier sexo se senti-
                                                                                          común caminar más de 10 kilómetros durante la             ría avergonzada ante los demás si no tuviera cubiertas
                                                                                          temporada seca. En un estudio realizado en el este de     dichas necesidades”.48
                                                                                          Uganda se descubrió que las familias dedicaban alre-           El acceso seguro, higiénico y privado a las ins-
                                                                                          dedor de 660 horas anuales a la recolección de agua.      talaciones de saneamiento es uno de los indicado-
                                                                                          Esto representa dos meses completos de trabajo, con       res más importante de la dignidad. Para millones
                                                                                          las implicancias que ello conlleva en cuanto a pér-       de mujeres de todo el mundo, el acceso inadecuado
                                                                                          didas de oportunidades educativas, generación de          al saneamiento es motivo de vergüenza, incomo-
                                         Figura 1.9 La población pobre                    ingresos y tiempo libre para las mujeres.44 Algunas       didad física e inseguridad. Las normas culturales
                                                    representa la mayor                   estimaciones aproximadas sugieren que, en el África       controlan estrictamente el comportamiento en
                                                    parte del déficit de
                                                    agua y saneamiento                    subsahariana,45 se dedican alrededor de 40.000 mi-        esta área y, en muchos casos, exigen que las mu-
                                                                                          llones de horas anuales a la recolección de agua, cifra   jeres no sean vistas defecando, requerimiento que
                                         Millones, 2002                                   que representa el trabajo de un año para el total de la   las obliga a dejar sus hogares antes del amanecer
                                         2.600
                                                                                          población activa de Francia. El tiempo dedicado por       o después del anochecer para preservar su intimi-
                                         2.400                                            las mujeres a la recolección de agua no sólo reduce       dad. Como afirmaba una mujer de Bangladesh:
                                         2.200                                            el tiempo disponible para otras actividades como el       “Los hombres pueden responder a la llamada de
                                                                                          cuidado de niños, el descanso o el trabajo productivo,    la naturaleza cuando lo deseen… pero las mujeres
                                         2.000                   Otros
                                                                                          sino que refuerza además la desigualdad en cuanto al      tienen que esperar hasta que llegue la noche, sin
                                         1.800                                            tiempo libre disponible, resta poder a las mujeres y      importar el problema que tengan”. 49 En muchos
                                         1.600
                                                                                          reduce los ingresos.                                      países, el retraso de las funciones corporales es una
                                                                                               Los estudios realizados en la India por la Asocia-   de las principales causas de infecciones hepáticas y
                                         1.400
                                                                                          ción de Mujeres Autónomas (Self Employed Women’s          estreñimiento agudo.
                                         1.200                                            Association, SEWA) demuestran la interacción                   La pérdida de dignidad asociada a la falta de
                                                              Población que
                                                                                          mencionada anteriormente. Algunas mujeres invo-           privacidad con respecto al saneamiento ayuda a
                                         1.000
                                                             vive con menos               lucradas en un exitoso proyecto de microempresas          explicar el motivo por el que las mujeres conce-
                                           800                de $2 diarios               de una zona semiárida de Gujarat dedicaban entre          den más importancia que los hombres a los ser-
                                           600                                            tres y cuatros horas diarias a la recolección de agua.    vicios de saneamiento. Cuando se les preguntó
                                                                                          Durante los meses de verano, cuando el tiempo de          sobre los beneficios de las letrinas, tanto los
                                           400                Población que
                                                             vive con menos
                                                                                          recolección de agua aumentaba dos horas diarias,          hombres como las mujeres de Camboya, Indo-
                                           200                 de $1 diario               las mujeres se adaptaban reduciendo el tiempo que         nesia y Viet Nam respondieron que la principal
                                              0                                           pasaban en el trabajo microempresarial. El SEWA           ventaja era tener una casa limpia y un ambiente
                                                  Saneamiento                    Agua     calculó que reducir la recolección de agua a una hora     libre de olores desagradables y moscas.50 Pero las
                                         Fuente: Calculado a partir de Chen y Ravallion   diaria permitiría que las mujeres ganaran $100 más        mujeres demostraron estar más a favor del gasto
                                         2004 y OMS y UNICEF 2004b.
                                                                                          al año dependiendo del tipo de empresa, lo que repre-     en saneamiento, al que concedieron mucha más



                48                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
importancia en una relación “valor por costo”,           financiación de los servicios de saneamiento en
destacando especialmente los beneficios de la            la asignación de recursos domésticos y guberna-
                                                                                                                                                                              1
privacidad. También demostraron tener más                mentales es, por lo tanto, en parte un producto




                                                                                                                                                                               Fin de la crisis de agua y saneamiento
probabilidades de iniciar el proceso para la com-        de la escasa relevancia de las mujeres en el esta-
pra de letrinas (véase el capítulo 3). La escasa         blecimiento de prioridades.




La crisis golpea en mayor grado a los pobres


Las cifras nacionales promedias ocultan las profun-          Existe también una estrecha relación entre
das desigualdades estructurales que afectan al acceso    la pobreza y el acceso al saneamiento: las dos
al agua y al saneamiento. En muchos países, estas        quintas partes de los hogares más pobres repre-
desigualdades equivalen a un sistema de apartheid        sentan más de la mitad del déficit mundial. Casi
del agua basado en la riqueza, la ubicación y otras      1.400 millones de personas que carecen de ac-
características de ventajas y desventajas. Estas des-    ceso al agua viven con menos de $2 diarios. Pero
igualdades se traducen en desigualdades más amplias      las tasas de cobertura del saneamiento son aún
en las oportunidades de vida que socavan los princi-     más bajas que las del agua, incluso en grupos con
pios básicos de la ciudadanía compartida y la igual-
dad de oportunidades.                                     Figura 1.10     La línea divisoria del agua

                                                                   Acceso al agua por quintil de riqueza (%)
La población pobre representa                                                0       10      20       30      40     50     60      70      80       90    100
la mayor parte del déficit                                          20%
                                                                  más rico                                                                                         Benin
                                                                 20% más                                                                                           2001
¿Cómo se representa el déficit de agua y sanea-                   pobre
miento respecto a la distribución mundial de la
pobreza?                                                                     0       10      20       30      40     50     60      70      80       90    100
     Basándonos en los datos de una encuesta de ho-                20%
gares es posible obtener un panorama aproximado                   más rico                                                                                        Egipto
                                                                                                                                                                   2003
de la superposición entre la pobreza y la falta de ac-           20% más
                                                                  pobre
ceso al agua y al saneamiento mejorados. La asocia-
ción es aún más acusada en el caso del agua. Cerca
                                                                             0       10      20       30      40     50     60      70      80       90    100
de un tercio de las personas que carecen de acceso a
                                                                   20%
una fuente de agua mejorada viven con menos de $1                 más rico                                                                                       Kirguistán
diario. El doble de esta proporción vive con menos               20% más                                                                                            1997
de $2 diarios. Estas cifras dan a entender que 660                pobre
millones de personas que no disponen de acceso al
agua tienen, como mucho, una capacidad limitada                              0       10      20       30      40     50     60      70      80       90    100
para pagar más de una pequeña cantidad de dinero                  20%
por una conexión al servicio de agua. De este total,             más rico                                                                                          Malí
                                                                                                                                                                   2001
alrededor de 385 millones de personas se encuen-                 20% más
                                                                  pobre
tran debajo del umbral de pobreza absoluta de un
dólar diario (figura 1.9). Más de la mitad de los                            0       10      20       30      40    50      60      70      80       90    100
1.100 millones de personas que carecen de acceso
                                                                  20%
al agua se encuentran dentro del 40% más pobre en                más rico                                                                                          Perú
la distribución de ingresos.                                                                                                                                       2000
                                                                 20% más
     Estas cifras no aportan una prueba de causali-               pobre
dad: a las personas les puede faltar agua porque son                               Fuente de agua mejorada                Fuente de agua no mejorada
pobres o pueden ser pobres porque les falta agua.                                         Agua corriente                         Pozo no protegido
Sin embargo, las estadísticas parecen indicar una                                         Pozo protegido                         Aguas superficiales,
                                                                                                                                 camión cisterna y otras
relación en dos sentidos entre la pobreza de ingresos       Fuente: Calculado a partir de Measure DHS 2006.
y la privación del acceso al agua.



                                                                                                                   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                       49
                                                                                                                                                                  miento mejorado, proporción que asciende a la
1                                        Figura 1.11     La línea divisoria del saneamiento
                                                                                                                                                                  mitad para el siguiente 20% de población con
                                                                                                                                                                  mayores recursos.
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                              Acceso al saneamiento por quintil de riqueza (%)                                                                         La distribución de la riqueza de las personas
                                                         0     10       20      30       40        50      60         70   80    90    100
                                                                                                                                                                  que carecen de acceso al agua y al saneamiento
                                               20%                                                                                                                tiene consecuencias prácticas importantes para las
                                              más rico                                                                                         Colombia
                                                                                                                                                                  políticas públicas y para los Objetivos de Desarro-
                                             20% más                                                                                             2005
                                              pobre                                                                                                               llo del Milenio. Las principales fuentes nacionales
                                                                                                                                                                  de financiación de agua y saneamiento son los ho-
                                                         0     10       20      30       40        50      60         70   80    90    100                        gares (pago de tarifas, costos de conexión, aportes
                                               20%                                                                                                                laborales y costos de capital) y los gobiernos (im-
                                              más rico                                                                                         Kirguistán         puestos o asistencia). En cualquier país, la combi-
                                             20% más                                                                                              1997            nación apropiada de financiación por parte de los
                                              pobre
                                                                                                                                                                  hogares y pública dependerá de las circunstancias,
                                                         0     10       20      30       40        50      60         70   80    90    100
                                                                                                                                                                  entre las que se incluyen los ingresos promedios,
                                                                                                                                                                  la pobreza y los perfiles de ingresos de los hogares
                                               20%
                                              más rico                                                                                          Namibia
                                                                                                                                                                  que carecen de acceso a las redes de abastecimiento
                                             20% más                                                                                             2000             de agua. En países de ingresos altos y medios, los
                                              pobre                                                                                                               hogares tienen la posibilidad de financiar los cos-
                                                                                                                                                                  tos operativos del servicio, aunque los gobiernos
                                                         0     10       20      30       40        50      60         70   80    90    100                        juegan un rol importante en la financiación de
                                               20%                                                                                                                los costos de capital para la creación de las redes
                                              más rico                                                                                           Perú             de abastecimiento de agua. En países de ingre-
                                             20% más                                                                                             2000
                                              pobre
                                                                                                                                                                  sos bajos y en países de ingresos promedios con
                                                                                                                                                                  bajas tasas de cobertura entre la población pobre,
                                                         0     10       20      30       40        50      60         70   80    90    100                        la clave para mejorar el acceso reside en la finan-
                                               20%                                                                                                                ciación pública. Los 660 millones de personas que
                                              más rico                                                                                          Zambia            viven con menos de $2 diarios y que carecen de
                                             20% más                                                                                            2001–02           acceso al agua y los 1.400 millones de personas en
                                              pobre
                                                                                                                                                                  igual situación de pobreza que carecen de acceso
                                                                                                                                                                  al saneamiento no se encuentran en posición de
                                                         Sistema de Saneamiento
                                                                Inodoro a cisterna                                         Ninguno
                                                                                                                                                                  financiar los costos del servicio público de agua a
                                                                                                 Letrina de pozo
                                                                                                                                                                  través de gastos de los hogares.
                                               Fuente: Calculado a partir de Measure DHS 2006.                                                                         La desigualdad es un tema dominante en el
                                                                                                                                                                  problema del acceso al agua. En la mayoría de los
                                                                                                                                                                  países desarrollados, las personas no se diferencian
                                                                                                 Figura 1.12          En Brasil, la población pobre               en función del lugar del que obtienen el agua ni del
                                                                                                                      presenta menores tasas de                   tipo de inodoro que utilizan. En muchos países en
                                                                                                                      cobertura de saneamiento
                                                                                                                                                                  desarrollo, la posición que ocupa una persona en
                                                                                                 Ingresos mensuales medios                                        la distribución de la riqueza define el lugar del que
                                                                                                 (salario mínimo = 1)                                             esa persona obtiene el agua y lo que hace respecto
                                                                                                   Menos de 1                                                     al saneamiento.
                                                                                                          1a2                                                          El acceso al agua corriente es un factor alta-
                                                                                                                                                                  mente diferenciado. El análisis de las encuestas de-
                                                                                                          2a3
                                                                                                                                                                  mográficas y de salud realizadas para este informe
                                                                                                          3a5
                                                                                                                                                                  en 17 países en desarrollo demostró que alrededor
                                                                                                         5 a 10                                                   del 20% de los hogares con mayores recursos con-
                                                                                                        10 a 20                                                   taba con una disponibilidad cercana al 85%, com-
                                                                                                    Más de 20                                                     parada con la disponibilidad del 25% con la que
                                                                                                                                                                  contaba el 20% de los hogares más pobres. En una
                                                                                                                  0         25          50        75        100   gran cantidad de países, la tasa de cobertura de un
                                                                                                                           Cobertura de saneamiento (%)
                                                                                                                                                                  quintil de las conexiones domiciliarias es general-
                                                                                                 Fuente: Heller 2006.
                                                                                                                                                                  mente de 4:1 ó 5:1. En Perú, el acceso al agua co-
                                                                                                                                                                  rriente es universal para el 20% de los hogares con
                                                                                              ingresos más elevados. Del 20% de la población                      mayores recursos, pero dos tercios del 20% de los
                                                                                              con mayores recursos de los países en desarrollo,                   hogares más pobres compra el agua o la obtiene de
                                                                                              un cuarto carece de acceso a servicios de sanea-                    fuentes sin protección (figura 1.10). Las dispari-



                50                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
dades en el acceso al saneamiento son igualmente             Muchos de los factores relacionados con la                 El precio del agua refleja
pronunciadas. Estas desigualdades guardan una           pobreza se ocultan detrás de las desigualdades en
                                                                                                                                                     1
                                                                                                                        un principio simple y
importante relación con el desarrollo humano por        la mortalidad infantil, incluyendo una nutrición




                                                                                                                                                      Fin de la crisis de agua y saneamiento
su asociación con la distribución de oportunidades      insuficiente y el acceso a una atención médica                  retorcido: cuanto más
para la supervivencia, la educación y la pobreza de     asequible. Pero la mayor exposición al riesgo de                pobre eres, más pagas
ingresos.                                               contraer enfermedades infecciosas transmitidas
     Algunos países registran elevadas desigualda-      por el agua es un importante vínculo causal. En
des incluso con escasos servicios de abastecimiento.    la ciudad Filipina de Cebú, la diarrea es la se-
En Zambia, las tres cuartas partes del 20% de los       gunda causa principal de mortalidad infantil,
hogares con mayores recursos tienen acceso a un         pero la mortalidad es cuatro veces más alta entre
inodoro a cisterna. Entre el 20% más pobre, una         los niños pertenecientes al 20% de la población
proporción similar utiliza sitios al aire libre, y no   más pobre que entre los niños incluidos entre el
existen registros del acceso a un inodoro a cisterna    20% de la población con mayores recursos. La
(figura 1.11). A medida que aumentan los ingresos,      diarrea representa el 12% de las muertes registra-
mejora la cobertura promedia. Pero, ni siquiera los     das en la ciudad, pero el 20% de las desigualdades
elevados ingresos nacionales medios ofrecen ga-         existentes en las tasas de mortalidad entre niños
rantía alguna de altas tasas de cobertura entre la      ricos y pobres.52
población pobre. En Brasil, el 20% de la población           Las desigualdades en la salud y la mortalidad
con mayores recursos disfruta del acceso al agua y      acentúan la necesidad de ir más allá de las cifras
al saneamiento a niveles ampliamente comparables        totales y considerar los problemas específicos que
con los de los países desarrollados. Mientras tanto,    deben afrontar los hogares más pobres. Dado el rol
el 20% más pobre cuenta con tasas de cobertura          fundamental que el agua sucia y el saneamiento in-
de agua y saneamiento más bajas que las de Viet         suficiente juegan en la transmisión de enfermeda-
Nam, donde las tasas de cobertura disminuyen cla-       des infecciosas, toda estrategia que se adopte para
ramente con los ingresos (figura 1.12).                 disminuir las desigualdades de salud tendrá que
     Las desigualdades en el acceso al agua y al sa-    conceder una considerable importancia a la dis-
neamiento están estrechamente relacionadas con la       minución de las desigualdades de riqueza en esta
amplia desigualdad de oportunidades, comenzando         área. Del mismo modo que existen sólidos motivos
por la oportunidad de sobrevivir. Anteriormente,        para establecer metas relacionadas con el Objetivo
se destacó en este capítulo la importante repercu-      de Desarrollo del Milenio que van más allá de los
sión de las desigualdades de agua y saneamiento en      promedios sociales y tienen como objetivo explí-
la perpetuación de las grandes disparidades para la     cito la disminución de disparidades, también exis-
salud que retrasan la convergencia de los niveles de    ten motivos en el ámbito de agua y saneamiento
esperanza de vida entre diferentes países. El mismo     para establecer claros objetivos orientados a lograr
panorama se observa en el seno de algunos países.       la igualdad. Por ejemplo, reducir a la mitad las dis-
     En los hogares pobres existe una mayor tenden-
cia a ser afectados por enfermedades infecciosas,       Figura 1.13 Pagando el precio de la pobreza:
por lo que la esperanza de vida de los niños de estos               el agua representa una parte
                                                                    importante de los gastos del 20%
hogares es menor. Un estudio realizado en diversos                  de los hogares más pobres
países muestra que las enfermedades transmisibles
son responsables del 56% de las muertes ocurridas                                 Porcentaje
                                                                                    0       2   4   6   8     10   12
entre el 20% de la población más pobre en compa-
ración con el 8% de las muertes registradas entre            Guatemala (2000)
el 20% de la población con mayores recursos. De                      Perú (2003)
forma similar, las tasas de mortalidad en niños me-       Paraguay (2000–01)
nores de cinco años entre el 20% de la población                  México (2002)
menos beneficiada en la distribución de la riqueza             Suriname (1999)
suelen duplicar las registradas en el 20%51 de los             Colombia (2003)
hogares con mayores recursos (en Bolivia y Perú, las
                                                                  Bolivia (2002)
tasas de mortalidad son entre cuatro y cinco veces
                                                              Nicaragua (2001)
más elevadas). Y las tasas de mortalidad en el 20%
                                                                Ecuador (1998)
de los hogares más pobres están disminuyendo a
                                                             El Salvador (2003)
casi menos de la mitad que la tasa promedia de dis-
                                                          Argentina (1996–97)
minución en muchos países, problema identificado
en el Informe sobre Desarrollo Humano 2005 como                 Jamaica (2002)

una importante amenaza para conseguir los Obje-          Fuente: Gasparini y Tornarolli 2006.
tivos de Desarrollo del Milenio.



                                                                                                            INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006     51
                                            La población pobre de las    paridades entre el 20% de la población pobre y la         gresos, muchos de los cuales disfrutan de importan-
1                                                                        población con mayores recursos ayudará a dirigir          tes subsidios. No se aplica el mismo principio por
                                          áreas urbanas de los países
                                                                         debidamente las políticas públicas.                       debajo de la línea de pobreza. A veces, los elevados
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                           en desarrollo no sólo paga                                                              gastos que sufre actualmente la población pobre se
                                              más por el agua que los                                                              consideran erróneamente una prueba de voluntad
                                                                         La población pobre paga más, y                            y capacidad de pago. En cierta medida, el hecho de
                                         residentes con altos ingresos
                                                                         más de lo que puede afrontar                              que los hogares pobres gasten grandes cantidades en
                                             de la misma ciudad, sino                                                              agua es una prueba de voluntad de pago. Teniendo
                                               que también paga más      El debate sobre el abastecimiento de agua ha dado         en cuenta que las alternativas varían desde utilizar
                                                                         lugar a posiciones opuestas con respecto a los precios.   agua procedente de fuentes insalubres hasta em-
                                             que los habitantes de los   Una posición, pide un mayor énfasis en el reparto de      plear prolongados períodos de tiempo en la reco-
                                                 países desarrollados    los costos, con lo que los hogares tendrían que pagar     lección de agua, es lógico que los hogares prefieran
                                                                         más por el agua que utilizan. La otra posición expresa    destinar sus limitados recursos al agua.
                                                                         el temor de que, al compartir los costos y adoptar los         Sin embargo, no es lo mismo la voluntad de
                                                                         principios de mercado, se ponga en peligro el acceso      pago que la capacidad de pago (al menos, en lo que
                                                                         económico al agua por parte de la población pobre.        se refiere al desarrollo humano). Cuando los gastos
                                                                         Ambas opiniones se basan en argumentos importan-          derivados del agua representan una parte impor-
                                                                         tes. Aunque ambas partes pasan por alto las reali-        tante del presupuesto de los hogares que viven por
                                                                         dades básicas que experimentan los hogares pobres.        debajo de la línea de pobreza, los gastos en otras
                                                                         Muchos de estos hogares carecen de la capacidad           áreas (salud, educación, nutrición y producción) se
                                                                         para afrontar las cargas de recuperación de costos        ven comprometidos. Es más, el promedio anual de
                                                                         sobre una base comercial. Al mismo tiempo, la con-        los pagos oculta la subida del precio durante la esta-
                                                                         cepción de que la población pobre tiene acceso abun-      ción seca, lo que provoca situaciones de gran nece-
                                                                         dante a agua a bajo costo es ilusoria. La mayoría paga    sidad en el momento en el que los presupuestos de
                                                                         mucho más de lo que se puede permitir en los mer-         los hogares están más sobrecargados.
                                                                         cados del agua para cubrir sus necesidades básicas, lo         De hecho, los hogares deben sopesar los beneficios
                                                                         que incrementa su pobreza. El precio del agua refleja     que obtienen gastando sus recursos en agua y los que
                                                                         un principio simple y retorcido: cuanto más pobre         obtienen invirtiéndolos en otras áreas que se deben
                                                                         eres, más pagas.                                          considerar como derechos sociales mínimos. Si se ali-
                                                                              No se han realizado suficientes estudios sobre       via la carga económica que supone el gasto en agua
                                                                         el lugar que ocupa el agua en los presupuestos de los
                                                                         hogares pobres. Lo que está claro es que, para mi-         Figura 1.14     El costo de no disponer de
                                                                         llones de hogares, el alto precio del agua sobrecarga                      servicios públicos
                                                                         los ya de por sí insuficientes recursos. En las pruebas
                                                                                                                                    Relación entre los precios cobrados por los vendedores de agua en los
                                                                         recopiladas en América Latina para este Informe,           barrios pobres y los precios de las empresas de servicio público
                                                                         se comprobó que para el 20% de los hogares más                   Katmandú (Nepal)
                                                                         pobres de Argentina, El Salvador, Jamaica y Nicara-              Camión cisterna
                                                                                                                                               Dhaka (Bangladesh)
                                                                         gua, los gastos derivados del agua representaban el                   Vendedor de agua
                                                                                                                                    16
                                                                         10% de sus gastos.53 Alrededor de la mitad de estos                          Manila (Filipinas)
                                                                         hogares viven con menos de $1 al día, el umbral de                           Vendedor de agua
                                                                                                                                    14                      Barranquilla (Colombia)
                                                                         pobreza extrema (figura 1.13).                                                     Transportistas
                                                                              En otras regiones se repiten los mismos patro-                                        Lima (Perú)
                                                                         nes de gasto. En Uganda, los gastos en agua repre-         12                              Transportistas
                                                                                                                                                                          Accra (Ghana)
                                                                         sentan hasta el 22% de los ingresos promedios de los                                             Revendedor
                                                                         hogares urbanos pertenecientes al 20% más pobre            10                                           Ulaanbaatar (Mongolia)
                                                                                                                                                                                 Fuente de agua
                                                                         respecto a la distribución de los ingresos.54 Una en-                                                        Nairobi (Kenya)
                                                                         cuesta realizada en Yakarta reveló que el 40% de los         8
                                                                                                                                                                                      Negocios de agua
                                                                         hogares empleaba como mínimo el 5% de sus in-
                                                                         gresos en agua.55 (Las autoridades del Reino Unido
                                                                                                                                      6
                                                                         consideran como indicador de privación el hecho
                                                                         de que el gasto en agua represente más del 3% de los
                                                                                                                                      4
                                                                         gastos totales del hogar).
                                                                              Estas cifras sobre los gastos de los hogares nos
                                                                         advierten sobre la adopción indiscriminada de una            2

                                                                         mayor recuperación de costos como estrategia de              1
                                                                         financiación. Existe un gran margen para ampliar            Fuente: Conan 2003; Solo 2003; ADB 2004; WUP 2003; WSP–AF 2005c.
                                                                         la recuperación de costos en los grupos con más in-



                 52                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
de los presupuestos de los hogares pobres, en muchos       Figura 1.15       Precios del agua: Los pobres pagan más, los ricos pagan menos
casos aumentarían los ingresos de los hogares, mejora-
                                                                                                                                                                              1
                                                               Precio del agua (US$ por metro cúbico)
rían las perspectivas de salir de la pobreza y aumenta-




                                                                                                                                                                               Fin de la crisis de agua y saneamiento
                                                                                             0     1     2            3            4            5               6
ría la capacidad de recuperación tras una catástrofe.
     La desigualdad en el abastecimiento de agua no                  Nueva York (EE.UU.)
                                                                                                             Empresa de servicio público
sólo está relacionada con el acceso y el gasto, sino                       Londres (R.U.)
también con el precio. Uno de los temas recurrentes
                                                                        Manila (Filipinas)
sobre el abastecimiento de agua entre los países de-                                                                                                            Proveedores
sarrollados es que el precio es inversamente propor-                       Accra (Ghana)                                                                        informales
cional a la capacidad económica. De hecho, algunos               Barranquilla (Colombia)
de los hogares más humildes de los barrios urbanos
                                                               Fuente: Solo 2003; WUP 2003.
más pobres pagan por el agua algunos de los precios
más elevados del planeta. Las familias que viven en
zonas de bajos ingresos y en los barrios urbanos más           Estos obstáculos ayudan a explicar las desigual-              Figura 1.16 Las diferencias en
pobres de Yakarta, Lima, Manila y Nairobi suelen          dades en el acceso a la red. En Accra, la capital de                           agua en los países:
                                                          Ghana, las tasas de conexión ascienden a un prome-                             Kenya, Tanzanía y
pagar entre 5 y 10 veces más por el agua que los re-                                                                                     Uganda
sidentes con altos ingresos de las mismas ciudades.       dio del 90% en las áreas de ingresos altos y al 16%
En Manila, se estima que 4 millones de personas ad-       en los asentamientos de ingresos bajos.57 Los habi-                  Uso de agua, 2004
                                                                                                                               (litros por persona, por día)
quieren el agua que revenden quioscos, vendedores         tantes de Madina y Adenta, asentamientos pobres                      170
ambulantes o camiones cisterna. El gasto promedio         de crecimiento descontrolado del sudeste de la ciu-                                       Oyster Bay,
mensual en agua de estas personas es de $10–$20.          dad, adquieren el agua de los intermediarios abas-                    160                 Dar es Salaam
                                                                                                                                                    (Tanzanía)
Sin embargo, los hogares conectados directamente          tecidos por las asociaciones de camiones cisterna,                    150
a la red de abastecimiento público pagan un prome-        que se turnan para comprar el agua en bloque de
                                                                                                                                140
dio mensual de tan sólo $3–$6, pero consumen una          la red de abastecimiento público. El resultado final
cantidad de agua cinco veces superior56 (figura 1.14).    es que muchos de los 800.000 habitantes que viven                     130
Existe una dimensión internacional relacionada con        por debajo de la línea de pobreza en Accra pagan
                                                                                                                                120
el precio del agua según la riqueza. La población         10 veces más por el agua que los residentes de las
pobre de las áreas urbanas de los países en desarrollo    áreas de ingresos más altos. Para hacer la situación                  110                 Tororo (Uganda)

no sólo paga más por el agua que los residentes con       más injusta si cabe, a menudo se reduce el volumen                    100
altos ingresos de la misma ciudad, sino que también       de agua disponible para los usuarios de los barrios
paga más que los habitantes de los países desarrolla-     pobres debido al consumo excesivo de las áreas de                      90

dos. Algunas de las personas más pobres del planeta       ingresos altos. El agua suministrada a los barrios                     80
que viven en asentamientos pobres de crecimiento          pobres de ciudades como Accra y Nairobi se reduce
                                                                                                                                 70
descontrolado de Accra y Manila pagan más por el          durante los períodos de escasez para mantener el
                                                                                                                                                    Parklands, Nairobi
agua que los habitantes de Londres, Nueva York o          abastecimiento de las áreas de ingresos altos, donde                   60                 (Kenya)
Roma (figura 1.15).                                       se suministran más de 1.000 litros cúbicos diarios                                        Agua corriente
                                                                                                                                 50
     ¿Por qué en muchos países los precios del agua       por habitante. Los residentes del próspero distrito
                                                                                                                                              Agua no canalizada,
son inversamente proporcionales a la capacidad eco-       Parklands de Nairobi reciben agua las 24 horas del                     40          barrios pobres urbanos
nómica? Las razones varían, pero un factor crítico        día. Los residentes del asentamiento urbano de Ki-                     30                 Mathare Valley,
                                                                                                                                                    Nairobi (Kenya)
en las áreas urbanas es la distancia existente entre      bera se ven forzados a esperar un promedio de dos                                         Mulago (Uganda)
los usuarios y el servicio público. Los proveedores       horas al día en las fuentes de agua, que funcionan                     20                 Moshi (Tanzanía)
                                                                                                                                                    Mkuu (Tanzanía)
regulares de agua que abastecen las redes munici-         como máximo durante 4–5 horas al día.                                  10                 Mukaa (Kenya)
                                                                                                                                                    Mwisi (Uganda)
pales son los que proporcionan el agua más barata.             La interacción de las desventajas en el precio y
                                                                                                                                  0
Los hogares conectados directamente a estas redes         en la ubicación del agua ayuda a explicar las grandes                               Agua no canalizada,
pueden acceder a esta agua mediante las canillas de       diferencias de abastecimiento de agua que dividen a                                       aldeas
                                                                                                                               Fuente: Thompson y otros 2002.
agua instaladas en las casas. Los hogares que care-       muchas ciudades. La escasez absoluta es rara vez el pro-
cen de esta conexión han de adquirir el agua del ser-     blema subyacente: la mayoría de las ciudades tienen
vicio público a través de una red de intermediarios.      más agua de la necesaria. El problema es que el agua
Los precios se elevan considerablemente a medida          no se distribuye de forma equitativa:58
que el agua pasa por los intermediarios (camiones         • Lima produce más de 300 litros diarios de agua
cisterna, vendedores y otros transportistas). Dis-             por habitante, pero el 60% de la población recibe
poner de una conexión a la red pública reduciría el            sólo el 12% del agua.
precio del agua. Existen dos obstáculos importan-         • En Guayaquil, Ecuador, miles de millones de li-
tes para poder hacerlo: los elevados costos de capital         tros de agua atraviesan cada día la ciudad por el
y las prohibiciones de conexión para los habitantes            río Guayas. Las zonas residenciales de ingresos
de asentamientos irregulares que carecen de dere-              altos disfrutan de acceso universal al servicio de
chos de propiedad.                                             agua corriente. Mientras tanto, unos 800.000 ha-



                                                                                                        INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                                  53
                                                                                                                                                      Figura 1.18       El acceso al agua de algunos
1                                        Figura 1.17    Las diferencias entre zonas urbanas y rurales: las diferencias en el
                                                                                                                                                                        grupos étnicos es mucho más
                                                        acceso a los servicios de saneamiento siguen siendo importantes                                                 limitado
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                                 Proporción de la población que tiene acceso al saneamiento (%)                                      Proporción de la población que tiene acceso al agua corriente (%)
                                                 0       10       20       30       40       50      60       70                80    90      100
                                                                                                                                                     100
                                                                         Chad
                                                                                 Guinea                                                               80
                                                                                 Eritrea                                                                                                                Población no
                                                                                               Somalia                                                60                                                indígena
                                                                                                      Mozambique
                                                                                               República Centroafricana                               40
                                                                                           Burkina Faso                                                                                                 Población
                                                                                                                                                                                                        indígena
                                                                                            Etiopía                                                   20
                                                                                                  Namibia
                                                                                                           India                                       0
                                                                                                             Bolivia                                       Bolivia             Paraguay        Nicaragua
                                                                                           Níger                                                            2002                 2001             2001
                                                                                                       Angola                                        Fuente: Gasparini y Tornarolli 2006.

                                                                                                                       China
                                                                                               Mauritania                                           ir en busca del agua, cocinar y cuidar de los niños, los
                                                                                               Liberia                                              ancianos y los miembros enfermos de la familia. Fuera
                                                                                                                 Cabo Verde                         de los hogares, la desigualdad de los ingresos agrava
                                                                                                         Haití                                      las desigualdades. Entre estas desigualdades, las más
                                                                                                   Camboya
                                                                                                                                                    importantes son las siguientes:
                                                                                                                         Belice
                                                                                                                                                    • Diferencias rurales-urbanas. Una de las diferen-
                                                                                                                 Micronesia, Estados Federados de
                                                                                                                      Rep. Dem. Popular Lao
                                                                                                                                                         cias más pronunciadas en el tema de agua y sanea-
                                                                                                          Benin
                                                                                                                                                         miento se produce entre las áreas rurales y las ur-
                                                                                                                         Togo                            banas. En el conjunto de los países en desarrollo,
                                                                                                                                      Yemen              la mejora de la cobertura de los servicios de agua
                                                                                                                                                         es del 92% en las áreas urbanas, pero sólo del 72%
                                                 0        10        20    30         40      50         60          70          80    90      100
                                                                                                                                                         en las áreas rurales. La cobertura de los servicios
                                                                                                                                                         de saneamiento es aún más limitada: la cobertura
                                                                                                                                                         urbana es dos veces superior a la cobertura rural
                                                                                 Zonas     Promedio        Zonas                                         (figura 1.17). Parte de la brecha existente entre las
                                                Fuente: UNICEF 2006b.           rurales    nacional       urbanas
                                                                                                                                                         zonas urbanas y las rurales se debe a las diferencias
                                                                                                                                                         en los ingresos y la pobreza: la falta de ingresos
                                                                                           bitantes de asentamientos irregulares de ingre-               suele ser más marcada en las áreas rurales. Pero
                                                                                           sos bajos dependen del agua de los vendedores.                también son importantes otros factores. La pres-
                                                                                           Alrededor del 40% de la población tiene que arre-             tación de servicios es más difícil y, a menudo, el
                                                                                           glárselas con el 3% del agua del suministro público.          costo por habitante es mayor para las dispersas
                                                                                      • En Chennai, India, el suministro promedio es de                  poblaciones rurales que para la población urbana.
                                                                                           68 litros diarios, pero las áreas que dependen de los         Los factores políticos también influyen, ya que los
                                                                                           camiones cisterna sólo utilizan 8 litros. En Ahmeda-          habitantes de las áreas rurales (especialmente las
                                                                                           bad, el 25% de la población utiliza el 90% del agua.          áreas marginales) normalmente tienen menos in-
                                                                                      • Muchos países del África subsahariana enfren-                    fluencia que los de las zonas urbanas.
                                                                                           tan una crisis nacional en el abastecimiento de          • Diferencias entre grupos. La identidad de grupo es
                                                                                           agua, pero no todos sufren dicha crisis en la                 un marcador de desventajas en muchos países. En
                                                                                           misma medida. Los residentes de Oyster Bay,                   América Latina, esto se ve reflejado en las diferen-
                                                                                           zona de ingresos altos de Dar es Salam (Tan-                  cias entre la población indígena y no indígena (fi-
                                                                                           zanía), consumen un promedio de 166 litros                    gura 1.18). En Bolivia, la tasa promedia de acceso
                                                                                           de agua al día, mientras que los hogares sin co-              al agua corriente es del 49% para los habitantes
                                                                                           nexión a la red pública de Moshi consumen un                  que utilizan la lengua indígena y del 80% para el
                                                                                           promedio de 19 litros diarios (figura 1.16).                  resto. Las minorías étnicas de Viet Nam dispo-
                                                                                           Las desigualdades de riqueza no actúan de forma               nen de menos de la cuarta parte de la cobertura
                                                                                      aislada. Dentro de las familias, la división del trabajo           de la que disfruta la etnia mayoritaria Kinh.59
                                                                                      según género implica que las mujeres y las jóvenes                 En el Asia Meridional, las castas siguen consti-
                                                                                      deben cargar sobre sus hombros con una mayor des-                  tuyendo una causa importante de desigualdades.
                                                                                      ventaja que los hombres, ya que son las responsables de            En la India, las reglas de castas que determinan



                54                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
       el acceso al agua han perdido fuerza, pero siguen                       das y más prósperas de los estados del norte y ob-
       siendo importantes y, a menudo, adoptan formas                          servamos las poblaciones más pequeñas, las áreas
                                                                                                                                                                       1
       sutiles. A las mujeres de la casta inferior Andhra                      rurales más remotas y el cinturón de pobreza que




                                                                                                                                                                        Fin de la crisis de agua y saneamiento
       Pradesh se les permite utilizar el agua de los pozos                    forman los estados del sur. Los estados de Oaxaca,
       de las aldeas de castas superiores, pero no pueden                      Chiapas y Guerrero evidencian el hecho de que
       ir a buscarla ellas mismas, lo que supone tener que                     la disponibilidad física del agua y el acceso a ella
       llegar a acuerdos que las obligan a soportar largos                     son dos conceptos muy diferentes: estos estados
       períodos de espera y depender de la cooperación                         muestran los niveles de disponibilidad al agua
       de los miembros de castas superiores.60                                 más elevados de México gracias a la lluvia y las
•      Diferencias regionales. El aumento de los ingre-                        tasas más bajas de acceso a agua potable. El acceso
       sos promedios permite crear oportunidades para                          es inferior al de los países en desarrollo con ingre-
       reducir las diferencias regionales mediante trans-                      sos muy inferiores como Sri Lanka y Tailandia.
       ferencias fiscales a las zonas menos desarrolladas.                          Las desigualdades regionales en el acceso al
       Pero las transferencias son a menudo demasiado                          agua y a los servicios de saneamiento están asocia-
       limitadas para remediar los efectos de las pri-                         das a las desigualdades en el desarrollo humano.
       vaciones locales y las desventajas anteriores. En                       En Perú, provincias como Huancavelica y Pasco
       México, más del 90% de la población dispone                             disponen de tasas de cobertura de agua segura
       de conexión a una fuente segura de agua, y dos                          muy inferiores al promedio nacional y de tasas de
       tercios de los hogares disponen de conexión a un                        mortalidad infantil muy superiores al promedio.
       sistema de desagüe cloacal. Pero estos niveles de                       De nuevo, esta asociación no es determinante,
       cobertura caen de forma pronunciada a medida                            pero es difícil no llegar a la conclusión de que
       que nos alejamos de las áreas urbanas desarrolla-                       existe una interacción (figura 1.19).

    Figura 1.19          Diferencias regionales: la menor cobertura de agua que sufren las provincias
                         menos desarrolladas de Perú se cobra vidas

                    Proporción de la población que no tiene acceso a un agua segura (%)
               0           10        20         30         40          50         60          70          80          90         100
      Pasco

    Huanca-
      velica
Promedio
 nacional
               0           10        20         30          40         50          60          70         80          90          100
                                                                                  Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos)
    Fuente: ONU 2006a.




Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y más allá:
puesta al día



Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, estableci-                         mismo objetivo. Los 1.100 millones de personas que
dos por los líderes mundiales en la Cumbre del Mile-                        no disponen actualmente de acceso a agua limpia y
nio de la ONU celebrada en el año 2000, pretenden                           los 2.600 millones que carecen de acceso a servicios
reducir a la mitad el número de personas sin acceso                         de saneamiento testimonian que las conferencias
a agua segura y a servicios de saneamiento antes                            internacionales de gran nivel y sus impresionantes
del año 2015 (meta 10). No es la primera vez que la                         metas no pueden sustituir a las acciones prácticas a
comunidad internacional ha establecido metas ambi-                          la hora de proporcionar agua y sistemas de desagüe
ciosas. A principios de los 80, los gobiernos fijaron                       cloacal e inodoros.
con entusiasmo el objetivo de Agua y Saneamiento                                 ¿Tendremos que admitir en el año 2015 que ha
para Todos antes de 1990. A comienzos de los 90,                            pasado otra década de metas sin cumplir? ¿O será
la Tercera Década del Agua, se volvió a establecer el                       ésta la década en la que los objetivos internacionales



                                                                                                                                INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   55
                                                                   se traducirán finalmente en resultados sobre el te-                        rrollo del Milenio es que al menos 1.500 millo-
1                                                                  rreno? Las respuestas dependerán de las políticas                          nes de personas más necesitarán acceso a agua y
                                                                   nacionales y de la cooperación internacional. Lo                           1.300 millones necesitarán acceso a servicios de
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                                                   que está claro es que el éxito es posible y el fracaso                     saneamiento antes de 2015. Estas metas no se
                                                                   supondrá pagar el alto precio de la pérdida de vidas                       conseguirán si el mundo continúa con su trabajo
                                                                   humanas y el potencial humano desperdiciado. Al                            corriente.
                                                                   mismo tiempo, el Objetivo de Desarrollo del Mi-                                 Esto implica que se necesitarán varios cientos
                                                                   lenio debe verse como un piso no como un techo,                            de miles de nuevas conexiones al día en los paí-
                                                                   como un paso hacia el acceso universal. A veces se                         ses menos desarrollados del planeta. En algunas
                                                                   olvida que, aunque se consiguiera la meta 10, aún                          regiones, la tasa de nuevas conexiones deberá au-
                                                                   quedarían 800 millones de personas sin acceso a                            mentar enormemente para poder cumplir los ob-
                                                                   agua y 1.800 millones sin acceso a servicios de sa-                        jetivos (cuadro 1.1). En Asia Meridional, será ne-
                                                                   neamiento en el año 2015. El crecimiento demográ-                          cesario proporcionar servicios de saneamiento a
                                                                   fico implica que un rezago respecto al Objetivo de                         43 millones de personas al año en lugar de a los
                                                                   Desarrollo del Milenio, el mundo quedará parado                            25 millones anuales de la última década. El África
                                                                   en cuanto a cobertura de agua y saneamiento.                               subsahariana enfrenta un reto igual de desalenta-
                                                                                                                                              dor. Entre 1990 y 2004, la región ha aumentado la
                                                                                                                                              tasa de cobertura de agua limpia en un promedio
                                                                   Un informe de progreso respecto al                                         de 10,5 millones de personas al año. Para cum-
                                                                   objetivo de desarrollo del milenio                                         plir la meta durante la próxima década, esta cifra
                                                                                                                                              deberá más que duplicarse hasta alcanzar los 23
                                                                   Durante la próxima década, se espera que la pobla-                         millones anuales. En el caso del saneamiento, el
                                                                   ción de los países en desarrollo crezca en 830                             número de personas conectadas cada año deberá
                                                                   millones, con un cuarto de este aumento en el                              multiplicarse por cuatro (de 7 a casi 28 millones).
                                                                   África subsahariana y un tercio en el sur asiático.                        Detrás de estas cifras regionales generales, se en-
                                                                   Teniendo en cuenta este crecimiento demográfico,                           cuentran muchos países que deben enfrentar retos
                                                                   la versión simple del reto del Objetivo de Desa-                           especialmente desalentadores:


                                                                     Cuadro 1.1           El Objetivo de Desarrollo del Milenio: logros pasados y metas futuras para el
                                                                                          agua y el saneamiento

                                                                   Personas con acceso a una fuente de agua mejorada (en millones))
                                                                                                                                                                    Promedio anual de personas


                                                                                                                                                                                   Acceso necesario
                                                                                                                                                                Acceso obtenido   para cumplir la meta
                                                                                                             1990                     2004       Meta 2015        1990-2004             2004-15
                                                                    África subsahariana                      226,6                   383,8          627,1            10,5                 23,1
                                                                    Estados Árabes                           180,1                   231,8         335,8              4,7                  6,5
                                                                    Asia Oriental y el Pacífico             1.154,4                  1.528,2       1.741,2            22,9                 24,3
                                                                    Asia Meridional                         840,6                  1.296,4        1.538,1            32,5                 22,1
                                                                    América Latina y el Caribe              334,3                    499,0         527,8              9,0                  6,1
                                                                    Total mundial                          2.767,7                  4.266,4       5.029,5            79,5                 82,4


                                                                   Personas con acceso a saneamiento mejorado (millones)
                                                                                                                                                                    Promedio anual de personas
                                                                                                                                                                                   Acceso necesario
                                                                                                                                                               Acceso obtenido    para cumplir la meta
                                                                                                            1990                     2004        Meta 2015       1990-2004              2004-15
                                                                    África subsahariana                     148,4                   256,5          556,0             7,2                 27,9
                                                                    Estados Árabes                          120,6                    196,0         267,2             4,9                  6,9
                                                                    Asia Oriental y el Pacífico              467,0                   958,2        1.284,9            32,0                 33,6
                                                                    Asia Meridional                         242,9                   543,8        1.083,3            24,7                 42,5
                                                                    América Latina y el Caribe              279,6                   423,2          492,2             8,6                  8,4
                                                                    Total mundial                         1.456,9                  2.663,9       3.994,0            77,5                120,4

                                                                   Fuente: Calculado a partir de la OMS y UNICEF 2006 y UN 2005.




                 56                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
•    Burkina Faso necesitará proporcionar acceso a
     servicios de saneamiento a otros 8 millones de
                                                            Figura 1.20 Algunas regiones se han quedado                                                         1
                                                                        atrás en el cumplimiento de la meta
     personas al año 2015, casi seis veces la pobla-                    del Objetivo de Desarrollo del




                                                                                                                                                                 Fin de la crisis de agua y saneamiento
     ción actual con cobertura.                                         Milenio en agua y saneamiento
• Etiopía deberá multiplicar por tres la cober-                          1990                       2015
     tura de saneamiento, proporcionando acceso                       Año de base               Fecha objetivo
     a 40 millones más de personas.
• Ghana deberá multiplicar por 9 la tasa a la
     que está aumentando la cobertura de agua y                                                             2016
                                                                   Mundo
     saneamiento.                                                                                                   2022
• Kenya deberá aumentar el número de personas
     con acceso a agua en 11,6 millones y con acceso                           Logrado
                                                           Asia meridional
     a servicios de saneamiento en 16,5 millones.                                                             2019
     Estas metas son desalentadoras pero alcanza-
bles. En algunos casos, el progreso se ha acelerado                                                           2018
                                                            Asia oriental y
en los últimos años, lo que ha infundido algo de                el Pacífico                                 2014
optimismo a la causa. Muchos de los países menos
desarrollados del planeta están demostrando que            América Latina      Logrado
es posible alcanzar la meta del Objetivo de Desa-             y el Caribe                                  2013
rrollo del Milenio mediante logros prácticos. Sin                                                                             2042
embargo, la tasa de progreso necesaria está aún
                                                           Estados árabes
muy lejos de la registrada desde 1990.                                                                            2019
     ¿Cuáles son las perspectivas de que el mundo                                                                            2040
alcance el Objetivo de Desarrollo del Milenio en                                                                                                2076
                                                                  África
agua y saneamiento? En conjunto, la situación glo-          subsahariana
bal actual es variada. Gracias al fuerte progreso
producido en países muy poblados como China o
                                                                                     2000       2010       2020      2030    2040
la India, el mundo va camino de reducir a la mitad
                                                                           1990                      2015
el número de personas sin acceso a agua, pero se
está quedando atrás en lo que respecta al sanea-                              Agua                          Saneamiento
miento. El problema que encierran estas cifras               Fuente: Calculado a partir de UNICEF 2006b.
globales es que enmascaran las grandes diferencias
existentes entre regiones y países. Si se observan
las cifras de cada región por separado, los resulta-           Estas cifras subestiman el alcance total del défi-
dos no son tan positivos (figura 1.20). Según las         cit. Por ejemplo, no tienen en cuenta los problemas
tendencias actuales, algunas regiones no lograrán         relacionados con la calidad y continuidad del abas-
cumplir la meta de agua y saneamiento. El África          tecimiento que se trataron anteriormente. Tampoco
subsahariana alcanzará la meta de agua con una ge-        reflejan los problemas que enfrentan los países que
neración de retraso y la meta de saneamiento con          necesitan superar un nivel de abastecimiento básico.
más de dos generaciones de retraso. El Asia Meri-         Sin embargo, la proyección destaca dos aspectos im-
dional alcanzará la meta de saneamiento con cua-          portantes del reto del Objetivo de Desarrollo del
tro años de retraso y los Estados Árabes alcanzarán       Milenio. En primer lugar, el África subsahariana,
la meta del agua con 27 años de retraso. Más allá         la región más pobre del planeta, enfrenta el mayor
de las cifras regionales, las cifras nacionales revelan   déficit proyectado al 2015. Como en otras áreas del
mayores motivos de preocupación. Al estar dirigi-         desarrollo humano, el África subsahariana se está
dos los Objetivos de Desarrollo del Milenio a todo        quedando rezagada en el tema del agua y el sanea-
el mundo, es el desempeño por país lo que cuenta y        miento. Para el año 2015, el África subsahariana
el desempeño actual se encuentra muy por debajo           poseerá más de la mitad del déficit de agua mundial
del nivel requerido:                                      y casi la mitad del déficit de saneamiento, mientras
• Agua: 55 países se han quedado atrás y la meta          que gran parte del déficit restante corresponderá al
     no será alcanzada por 234,5 millones de perso-       Asia Meridional. El aumento de la brecha entre el
     nas con un total de 800 millones de personas         África subsahariana y el resto del mundo alimentará
     aún sin acceso a agua.                               las desigualdades en sanidad, educación y reducción
• Saneamiento: 74 países se han quedado atrás, y          de la pobreza.
     la meta no será alcanzada por 430 millones de             En segundo lugar, se espera que la brecha
     personas, con 2.100 millones de personas aún         mundial en agua y saneamiento aumente. El
     sin acceso a servicios de saneamiento.               peligro es que los beneficios potenciales del pro-



                                                                                                                         INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   57
                                                                                                                                               y Yemen) han visto cómo han empeorado las
1                                        Figura 1.21        La cobertura de agua está empeorando a causa de la
                                                            urbanización acelerada de algunos países                                           tasas de cobertura durante la última década
                                                                                                                                               (figura 1.21).
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                                    Parte de la población total (%)
                                                    100

                                                       90                                                                                      Ahorros derivados de la
                                                                                                                                        1990   consecución del objetivo de
                                                       80                                                                                      desarrollo del milenio
                                                       70                                                                               2004
                                                                                                                                               ¿Qué precio habrá que pagar por cambiar la tra-
                                                       60                                                                                      yectoria global actual en agua y saneamiento y vol-
                                                                                                                                               ver a estar al día en el Objetivo de Desarrollo del
                                                       50                                                                                      Milenio? La respuesta depende del nivel y el tipo
                                                       40
                                                                                                                                               de tecnología y de los costos de la prestación de los
                                                                                                                                               servicios asumidos. Los que no son fiables dificul-
                                                       30
                                                                                                                                        2004   tan las estimaciones globales, pero sorprendente-
                                                                                                                                        1990
                                                                                                                                               mente se ha alcanzado un alto nivel de acuerdo
                                                       20
                                                                                                                                               entre varios estudios realizados.
                                                       10                                                                                           Se estima que los gastos actuales en agua y sa-
                                                                                                                                               neamiento en los países en desarrollo están com-
                                                        0                                                                                      prendidos entre $14.000 y $15.000 millones (sin
                                                              China        Mozambique         Nigeria       Filipinas          Yemen
                                                                                                                                               incluir el tratamiento de las aguas residuales). El
                                                                           Población urbana             Acceso urbano a una fuente de          consenso amplio alcanzado sobre la financiación
                                                                                                        agua mejorada                          adicional necesaria para alcanzar la meta del Ob-
                                            Fuente: ONU 2006b.
                                                                                                                                               jetivo de Desarrollo del Milenio mediante tecno-
                                                                                                                                               logías sostenibles de bajo costo es de unos $10.000
                                                                                        greso logrado en agua se verán disminuidos por         millones anuales. 61 Es el umbral mínimo de fi-
                                                                                        no conseguir avances acordes en saneamiento.           nanciación. Esta cifra refleja el costo de ampliar
                                                                                        De hecho, aumentar el suministro de agua sin           el suministro de agua y saneamiento mediante la
                                                                                        proporcionar un sistema adecuado de drenaje y          tecnología más básica. Si se aumenta el nivel del
                                                                                        eliminación de residuos humanos podría agravar         servicio manteniendo el suministro a los niveles
                                                                                        los problemas de salud pública, especialmente en       actuales de personas ya abastecidas, se necesita-
                                                                                        ciudades superpobladas. Supondría un duro revés        rían entre $15.000 y $20.000 millones adicionales
                                                                                        para el desarrollo humano si el mundo repitiera a      al año. Y se necesitarían cantidades mucho mayo-
                                                                                        principios del siglo XXI los errores cometidos en      res si la meta incluyera los costos de la recolección
                                                                                        la segunda mitad del siglo XIX en Europa.              y el tratamiento de las aguas residuales.
                                                                                             Las diferencias entre las zonas urbanas y las          Estas cifras se aproximan al costo de la ecua-
                                                                                        rurales seguirán siendo importantes. Las áreas         ción. ¿Y qué sucede con los beneficios? El estudio
                                                                                        rurales seguirán comprendiendo gran parte del          de la OMS realizado para el Informe de este año
                                                                                        déficit global en el año 2015. Sin embargo, la         trata esta cuestión. El resultado es un caso abru-
                                                                                        urbanización presionará cada vez más. Durante          mador a favor de una mayor inversión en agua y
                                                                                        esta década hasta el 2015, la proporción de po-        saneamiento. Más allá del cálculo limitado a la re-
                                                                                        blación urbana de los países en desarrollo au-         lación de beneficios/costo, el caso demuestra tan
                                                                                        mentará del 42% al 48%, es decir, aumentará            impresionantes son las cifras, que es necesario un
                                                                                        en 675 millones. Sólo para mantener los nive-          enorme esfuerzo de acción pública. Las conclusio-
                                                                                        les de cobertura actuales, las ciudades tendrán        nes principales son las siguientes:
                                                                                        que proporcionar servicios para este aumento           • Habrá 203.000 muertes infantiles menos en
                                                                                        de población. Gran parte de este crecimiento                2015 si se alcanza la meta del Objetivo de De-
                                                                                        se producirá en los barrios pobres superpo-                 sarrollo del Milenio, 124.000 de las cuales se
                                                                                        blados o alrededor de ellos, en los cinturones              producirán en el África subsahariana. En total,
                                                                                        urbanos y en los asentamientos irregulares, ya              se podrían salvar más de 1 millón de vidas du-
                                                                                        que la población rural pobre emigrará deses-                rante la próxima década si el mundo volviera al
                                                                                        peradamente a las áreas urbanas si no dispone               ritmo necesario para cumplir la meta.
                                                                                        de una infraestructura básica de agua y sanea-         • La tasa económica de retorno por el ahorro de
                                                                                        miento. Las señales de peligro ya son casi visi-            tiempo, el aumento de la productividad y la
                                                                                        bles. Unos 29 países (entre ellos China, Indo-              reducción de los costos de sanidad, es de $8
                                                                                        nesia, Mozambique, Nigeria, Filipinas, Uganda               por cada dólar invertido en lograr la meta.



                 58                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
•    Los beneficios económicos ascienden a $38.000        cesidad de inversiones en el Objetivo de Desarrollo       Desde el punto de vista
     millones, $15.000 millones correspondientes          del Milenio.
                                                                                                                                               1
                                                                                                                    de las perspectivas de
     al África subsahariana (apenas el 2% del PIB),            Las cifras generales para alcanzar el Objetivo de




                                                                                                                                                Fin de la crisis de agua y saneamiento
     $8.000 millones a América Latina y $5.000 mi-        Desarrollo del Milenio parecen muy elevadas. Pero         desarrollo, la verdadera
     llones a Asia Meridional.                            hay que analizarlas en su contexto. Los $10.000 mi-       cuestión no es si el
• Tan sólo con la reducción de la diarrea, aumen-         llones anuales necesarios para que el mundo pueda
                                                                                                                    mundo puede afrontar
     taría la asistencia escolar en unos 272 millones     conseguir el objetivo al año 2015 representan aproxi-
     de días, la mayor parte en el África subsahariana    madamente los gastos militares mundiales para ocho        la meta del Objetivo de
     y Asia Meridional.                                   días. En lo que respecta a seguridad humana distinta      Desarrollo del Milenio.
• Alcanzar la meta de agua y saneamiento permi-           de las estrechas nociones de seguridad nacional, la
     tiría ahorrar aproximadamente $1.700 millones        conversión de cantidades muy pequeñas de gastos mi-       Es si se puede permitir
     anuales en los costos asociados al tratamiento       litares en inversiones en agua y saneamiento permi-       no realizar la inversión
     de enfermedades infecciosas relacionadas con         tiría obtener beneficios considerables. Por supuesto,
     el agua. En el África subsahariana se ahorrarían     la seguridad nacional es un asunto imperativo para
     alrededor de $2 por habitante (el equivalente a      cualquier país. Sin embargo, si el objetivo es proteger
     aproximadamente el 12% de los gastos públicos        las vidas de sus ciudadanos, es difícil pensar en una
     en sanidad). 62 La reducción de los gastos permi-    inversión pública capaz de salvar más vidas.
     tiría liberar recursos para otras prioridades, in-        Bajo cualquier criterio razonable, el precio por
     cluido el VIH/SIDA.                                  alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio es un
• Teniendo en cuenta sólo el impacto de la reduc-         valor en relación a la inversión de capital. Dicha in-
     ción de la diarrea, se obtendrían 3.200 millones     versión tiene el potencial de ahorrar más de 1 millón
     de días de trabajo para el sector comprendido        de vidas durante la siguiente década, para finalizar
     entre los 15 y los 59 años de edad. El ahorro de     la terrible pérdida de potencial educativo y actuar
     tiempo anual obtenido gracias a un mejor sumi-       como catalizador del crecimiento económico. Desde
     nistro de agua ascendería a 20.000 millones de       el punto de vista de las perspectivas de desarrollo, la
     días de trabajo, en gran parte para las mujeres.     verdadera cuestión no es si el mundo puede afrontar
     En combinación con el aumento de productivi-         la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio. Es
     dad producido por la mejora de la salud, estos       si se puede permitir no realizar la inversión (y, sin
     ahorros representan una solución de gran poten-      duda, si podemos permitirnos no superar la meta). Si
     cial para aumentar el crecimiento económico y        el mundo lograse el acceso universal a agua y servicios
     los ingresos por familia.63                          de saneamiento al año 2015, se evitarían 2 millones
     Estas cifras proporcionan sólo una imagen muy        de muertes durante la década siguiente. Por supuesto,
parcial. Por ejemplo, no reflejan los beneficios para     muchas personas argumentarán que esta meta no es
la educación, la emancipación de las mujeres, la dig-     realista. Pero el hecho de que muchos de los países
nidad humana o el alivio de la angustia y el sufri-       menos desarrollados del planeta hayan mantenido
miento gracias a la reducción de las tasas de mortali-    una tasa de avance mucho mayor de la necesaria para
dad infantil. Pero sí destacan el desarrollo humano       lograr la meta sugiere plantearse la obvia pregunta:
y económico que se refuerzan mutuamente y la ne-          ¿carece de ambición la meta del año 2015?




Hacer del avance una realidad


Al comenzar la cuenta atrás de 10 años hasta el           movilizar a las coaliciones para el cambio: la polí-
2015, la comunidad internacional se está acer-            tica y no la economía, la tecnología y las finanzas,
cando rápidamente a una encrucijada. Durante              aún es la clave del avance. Hacer realidad los obje-
la siguiente década disponemos de una oportuni-           tivos del año 2015 y avanzar con rapidez hacia el
dad para hacer por los Objetivos de Desarrollo del        abastecimiento universal ayudaría a millones de
Milenio lo que hicieron los grandes movimientos           personas a salir de la pobreza, impulsar el creci-
reformistas del siglo XIX por el agua y el sanea-         miento económico y generar beneficios para la
miento en Europa y Estados Unidos. Estos movi-            supervivencia infantil, la educación y la igualdad
mientos tienen mucho que enseñarnos sobre cómo            de géneros.



                                                                                                    INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006       59
                                              El principio común de        El Objetivo de Desarrollo del Milenio y el año    Reconocimiento del derecho
1                                                                     2015 son la primera estación, no el destino final.     humano al agua y al saneamiento
                                           toda acción pública para
                                                                      Esto es cierto en un doble sentido. En primer lugar,
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                             solucionar el problema   el objetivo final en tema del agua y saneamiento       El punto de partida y el principio común de toda
                                            de agua y saneamiento     es el acceso universal. Con un liderazgo político      acción pública para solucionar el problema de agua
                                                                      eficaz, la mayoría de los países son capaces de al-    y saneamiento es el reconocimiento de que el agua
                                               es el reconocimiento
                                                                      canzar la meta y avanzar con rapidez hacia el abas-    es un derecho humano básico. En 2002, el Comité
                                               de que el agua es un   tecimiento universal. En segundo lugar, los nive-      de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
                                            derecho humano básico     les de abastecimiento necesarios para cumplir los      las Naciones Unidas adoptó un Comentario gene-
                                                                      criterios de mejora del acceso se deben considerar     ral sobre “el derecho humano al agua…para usos
                                                                      como el primer peldaño de una escalera, no el final    domésticos y personales”, estableciendo un marco
                                                                      de viaje. Asegurar que todo el mundo disponga de       regulatorio vinculante no legal para que el dere-
                                                                      acceso a las tecnologías más básicas supondría una     cho humano al agua y al saneamiento “se aplique de
                                                                      enorme diferencia. Habría casi 600.000 muertes         forma progresiva”.
                                                                      infantiles menos en 2015. Eso representaría un              Actualmente, el desafío principal de la polí-
                                                                      gran logro. Sin embargo, seguirían muriendo más        tica pública es dar contenido a este marco. Un ele-
                                                                      de 1 millón de niños al año de diarrea. Para redu-     mento esencial de toda solución basada en derechos
                                                                      cir este número, será necesario un progreso cons-      es asumir los principios de igualdad, universalidad y
                                                                      tante para aumentar los niveles de abastecimiento.     no discriminación. La exclusión de los servicios de
                                                                      Al igual que los países desarrollados, los países en   agua y saneamiento según la pobreza, la capacidad
                                                                      desarrollo tienen derecho a aspirar a sistemas de      económica, la pertenencia a un grupo determinado
                                                                      abastecimiento que incluyan agua corriente en sus      o el lugar de residencia constituye una violación del
                                                                      hogares, acceso a redes de saneamiento y una in-       derecho humano al agua. Si el agua es un derecho hu-
                                                                      fraestructura de agua y saneamiento que incluya        mano que los gobiernos tienen el deber de aplicar, el
                                                                      la capacidad de procesar las aguas residuales. Aun-    corolario es que muchos de los gobiernos del mundo,
                                                                      que es posible que estos objetivos no se puedan al-    tanto de los países desarrollados como en vías de de-
                                                                      canzar de forma inmediata en muchos países, es         sarrollo, están lejos de cumplir con sus obligaciones.
                                                                      importante que las políticas públicas permitan         Están violando los derechos humanos de sus ciuda-
                                                                      avanzar de forma progresiva hacia su realización.      danos en gran escala.
                                                                           La preocupación inmediata al comenzar la               Para alcanzar una solución basada en derechos,
                                                                      cuenta atrás de 10 años antes de la meta al año        cada país tiene el deber de crear leyes, políticas, pro-
                                                                      2015 es una amenaza real (y creciente) de que ni       cedimientos e instituciones que permitan aplicar de
                                                                      siquiera se podrá alcanzar el Objetivo de Desa-        forma progresiva el derecho al agua. Para que el dere-
                                                                      rrollo del Milenio. Para evitarlo, será necesaria      cho al agua sea una realidad, el objetivo mínimo debe
                                                                      una acción inmediata. A los déficits en materia        ser proveer a cada persona con al menos 20 litros de
                                                                      de agua y saneamiento no se les pueden aplicar         agua al día, para lo que es necesario implantar políti-
                                                                      soluciones rápidas. Las inversiones y las políticas    cas que establezcan estrategias nacionales para cum-
                                                                      activas actualmente tardarán varios años en pro-       plir esta meta y parámetros para medir el progreso.
                                                                      ducir resultados de las proporciones necesarias. El    También son esenciales mecanismos de compensa-
                                                                      tiempo es un lujo que los gobiernos de los países      ción y responsabilidad gubernamental.
                                                                      en desarrollo y los países donantes no se pueden            Una de las características de los derechos huma-
                                                                      permitir. Si no se aplican rápidamente las políticas   nos es la universalidad. Las naciones tienen el deber
                                                                      y las inversiones necesarias, será demasiado tarde     primordial de cumplir con su obligación de suminis-
                                                                      para ponerse al día.                                   trar agua a todo el mundo, pero también existen res-
                                                                           En los capítulos 2 y 3 se detallan más profun-    ponsabilidades globales. En el Comentario general
                                                                      damente algunas de las políticas específicas necesa-   de 2002, se reconoció la responsabilidad especial de
                                                                      rias para lograr la meta del Objetivo de Desarrollo    los países desarrollados de ayudar a los países menos
                                                                      del Milenio y otras metas más amplias relaciona-       desarrollados en “la prestación de asistencia técnica y
                                                                      dos con el agua y el saneamiento. Aquí, la atención    financiera y de toda la asistencia necesaria”.
                                                                      se centra en las políticas básicas y otros enfoques         Algunos analistas ven el lenguaje utilizado para
                                                                      amplios que se necesitan en cuatro áreas y que re-     expresar la aplicación del derecho al agua y otros de-
                                                                      presentan las bases del progreso en el futuro:         rechos sociales y económicos como un ejemplo de
                                                                      • Derechos humanos.                                    “hablar por hablar” y pura retórica. Dicha afirma-
                                                                      • Estrategias nacionales.                              ción es errónea. Es evidente que proclamar el agua
                                                                      • Asistencia internacional.                            un derecho humano no significa que la crisis de agua
                                                                      • Un plan global de acción para el agua y el           se resolverá a corto plazo. Establecer un marco de
                                                                           saneamiento.                                      derechos tampoco responde automáticamente a las



                60                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
difíciles cuestiones políticas sobre el precio, la inver-   lítico que recuerda en intensidad al que rodeaba al         El problema de agua y
sión y el suministro de los servicios. Sin embargo,         tema del VIH/SIDA. Para superar este estigma y el
                                                                                                                                                         1
                                                                                                                        saneamiento tiene poco
los derechos humanos representan una poderosa               puritanismo político que rodea el tema del sanea-




                                                                                                                                                          Fin de la crisis de agua y saneamiento
demanda moral. También pueden servir como una               miento, es necesario un liderazgo político de gran          peso en los gobiernos.
fuente de poder y movilización, creando expectativas        envergadura.                                                Para que se produzca un
y permitiendo a la población pobre ampliar sus dere-             Quizá un obstáculo aún mayor para cambiar la
                                                                                                                        cambio, es importante sacar
chos a través de canales políticos y legales, así como a    situación sea la interacción entre el estigma y la exclu-
través de demandas sobre los recursos de las naciones       sión social. En el caso del VIH/SIDA, la naturaleza         este asunto del ostracismo
y la comunidad internacional.                               indiscriminada de la enfermedad y su impacto devas-         político e incluirlo entre los
                                                            tador en la población de países tanto desarrollados
                                                            como en desarrollo ha forzado a los líderes políticos       temas de mayor importancia
Desarrollo de fuertes                                       y a grupos de gran poder económico a hacer frente
estrategias nacionales                                      a sus propios prejuicios: la enfermedad no ha hecho
                                                            distinción entre clases sociales. En el caso del agua y
El punto de partida obvio para un impulso hacia el          saneamiento, la situación es bastante diferente. En
acceso universal al agua y al saneamiento es la volun-      su inmensa mayoría, los costos de esta exclusión re-
tad política, definida ampliamente como la determi-         caen en hogares pobres, especialmente en las muje-
nación de poner el problema en el centro del temario        res. Aunque es cierto que algunos costos recaen en el
político nacional. No es difícil identificar los obstá-     conjunto de la sociedad, los habitantes de los barrios
culos institucionales, tecnológicos y financieros para      urbanos pobres y las zonas rurales marginales son
el logro de este objetivo, pero estos obstáculos son        los más afectados. Quienes corren un mayor riesgo
a menudo síntomas de un problema más profundo:              de sufrir una muerte prematura por diarrea son los
la falta de liderazgo político. El suministro de agua       niños de las familias pobres, no los de los altos man-
limpia y servicios de saneamiento son tan fundamen-         dos del ejército ni los de los altos cargos del gobierno.
tales para el desarrollo humano y la prosperidad de         Son las niñas de hogares humildes las que probable-
las naciones como la política económica, el comer-          mente tendrán que dejar de ir a la escuela.
cio internacional, la salud o la educación. Aún así,             La crisis de agua y saneamiento es básicamente
en general no se considera que el problema de agua          una crisis de grupos sociales marginados. Sin em-
y saneamiento merezcan grandes recursos políticos           bargo, esta crisis es erróneamente considerada por la
y financieros.                                              mayoría como un problema que ha de ser aislado o
     El problema de agua y saneamiento tiene poco           tratado de una forma incremental en lugar de una
peso en los gobiernos. Para que se produzca un              amenaza al conjunto de la sociedad. Dicha perspec-
cambio, es importante sacar este asunto del ostra-          tiva representa un impedimento tan importante para
cismo político e incluirlo entre los temas de mayor         el progreso como para la economía o la tecnología.
importancia. Normalmente, la responsabilidad del            Para cambiarla, será necesario que los líderes políti-
suministro doméstico de agua la comparten varios            cos den prioridad a las desigualdades y a la ciudada-
ministerios responsables de asuntos más amplios,            nía compartida al elaborar las estrategias nacionales
que asignan el tema de agua y saneamiento a sub-            de desarrollo de una manera que rara vez se eviden-
secretarios como parte de un programa de respon-            cia. También será necesario que se haga oír con más
sabilidades más amplio (desde el medio ambiente             fuerza la voz de la población pobre y de las mujeres
a la vivienda o los asuntos rurales). El saneamiento        entre los responsables de la formulación de políticas
está aún más alejado de los temas políticos de mayor        y los suministradores de agua.
importancia. Sería necesario establecer ministerios              La escasa prioridad asignada al problema de agua
dedicados a asuntos del agua y el saneamiento dirigi-       y saneamiento es evidente en muchos niveles. Con
dos por ministros del gobierno para crear una estruc-       escasas y notables excepciones, el agua limpia rara
tura política que corrija esta fragmentación política       vez ha sido un tema decisivo en elecciones naciona-
y asigne por fin a esa cuestión todos los recursos que      les y es difícil pensar en un único caso en el que el
necesita. Y lo que es igual de importante, enviaría un      acceso a inodoros haya sido una preocupación im-
mensaje claro a todo el gobierno de que el problema         portante. Las presiones para conseguir una reforma
de agua y saneamiento se encuentra entre las princi-        radical han brillado por su ausencia. En los gobier-
pales prioridades nacionales.                               nos, la responsabilidad del abastecimiento de agua
     A la falta de representación política se el podría     suele recaer en cargos inferiores y el saneamiento no
añadir el problema de la estigmatización. Un sanea-         suele tener la categoría necesaria para disponer de un
miento inadecuado puede matar a un gran número              ministerio propio.
de niños, comprometer la salud pública, socavar la               Las medidas políticas para paliar la pobreza
dignidad humana y frenar el crecimiento econó-              de las naciones reflejan el abandono generalizado
mico, pero este problema presenta un estigma po-            del problema de agua y saneamiento. Este sector



                                                                                                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006              61
                                                  Las medidas políticas                      rara vez aparece destacado en los documentos de                         generan otros bienes públicos más amplios, como
1                                                                                            estrategia de lucha contra la pobreza (DERP), los                       una mayor igualdad de género y de oportunidades.
                                              para paliar la pobreza de
                                                                                             documentos que exponen los planes nacionales y                          Siempre existen demandas competitivas de las in-
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                                las naciones reflejan el                     definen los términos de cooperación entre los do-                       versiones públicas, pero los grandes beneficios eco-
                                               abandono generalizado                         nantes y los receptores. Tras una revisión de cinco                     nómicos y sociales de las inversiones en agua y sa-
                                                                                             países, se encontró un único caso, Uganda, de una                       neamiento sugieren que deberían ser una prioridad
                                                  del problema de agua
                                                                                             integración realizada con éxito. 64 En la mayoría de                    en lugar de una inversión de segunda categoría.
                                                              y saneamiento                  los DERP, al contrario de lo que ocurre con las re-                          Los patrones de gastos nacionales muestran
                                                                                             formas macroeconómicas, la educación y la salud,                        todo lo contrario. Es difícil conocer la inversión
                                                                                             se le da muy poca importancia al problema de agua                       pública real en agua y saneamiento debido en parte
                                                                                             y saneamiento, ya que sólo se les dedica algunos                        a la fragmentación de la financiación entre distin-
                                                                                             párrafos descriptivos y declaraciones de principios                     tos ministerios, a la descentralización y a que la
                                                                                             generales sin ninguna referencia a medidas estraté-                     financiación en donaciones no suelen incluirse en
                                                                                             gicas de reforma ni a recursos económicos. La debi-                     los presupuestos oficiales. Sin embargo, las inver-
                                                                                             lidad de los DERP refleja a su vez el escaso interés                    siones públicas generales en el sector suelen consti-
                                                                                             de los donantes en el tema del agua y saneamiento.                      tuir menos del 0,5% del PIB, e incluso 0,1% en paí-
                                                                                                  Las asignaciones presupuestarias refuerzan                         ses como Pakistán y Zambia (figura 1.22). Dentro
                                                                                             esta situación de abandono. Pocas inversiones pú-                       del sector, el gasto en saneamiento suele ser simi-
                                                                                             blicas harían más por mejorar la seguridad humana                       lar al del agua. La inversión en saneamiento suele
                                                                                             o crear prosperidad como las inversiones en agua                        constituir un promedio del 12%–15% del total del
                                                                                             y saneamiento. El agua limpia e inodoros funcio-                        África subsahariana y Asia. Los gastos generales
                                                                                             nales se encuentran entre las intervenciones sani-                      son escasos no sólo en relación con los ingresos
                                                                                             tarias más efectivas que pueden llevar a cabo los                       nacionales, sino también con otras áreas especia-
                                                                                             gobiernos, ya que resultan tan beneficiosas como                        les de inversión, como la salud pública. Y si reali-
                                                                                             las vacunaciones. Al igual que las inversiones en                       zamos la comparación con los gastos militares, la
                                                                                             educación y en sanidad, las inversiones públicas en                     diferencia aumenta en proporciones considerables.
                                                                                             agua y saneamiento generan beneficios tanto para                        Por ejemplo, la India invierte 8 veces más de su ri-
                                                                                             los individuos como para la sociedad. También                           queza nacional en el presupuesto militar que en
                                                                                                                                                                     agua y saneamiento. Pakistán gasta 47 veces más.
                                                                                                                                                                     En el África subsahariana, los reducidos ingresos
                                         Figura 1.22       Agua: una prioridad secundaria en muchos presupuestos                                                     limitan claramente la capacidad de inversión. Al
                                                                                                                                                                     mismo tiempo, Etiopía, uno de los países menos
                                         Gastos militares, de salud y de agua y saneamiento de los gobiernos
                                         (% del PIB)                                                                                                                 desarrollados del mundo con una de las tasas de
                                         10                                                                                                                          cobertura más bajas (y la tasa de mortalidad in-
                                                                                                                                          Gastos militares           fantil por diarrea más elevada) aún llega a gastar
                                                                                                                                          Gastos de salud
                                          9
                                                                                                                                          Gastos para agua y
                                                                                                                                                                     10 veces más en inversiones militares que en agua
                                                                                                                                          saneamiento                y saneamiento. Sudáfrica es uno de los pocos paí-
                                          8
                                                                                                                                                                     ses que gasta menos en inversiones militares que en
                                                                                                                                                                     agua y saneamiento.
                                          7
                                                                                                                                                                          Las prioridades en los presupuestos nos hacen
                                          6
                                                                                                                                                                     plantearnos algunas preguntas sobre el gasto pú-
                                                                                                                                                                     blico. Todos los países consideran la seguridad na-
                                          5                                                                                                                          cional y la defensa como prioridades. Pero a través
                                                                                                                                                                     del prisma de la seguridad humana, es difícil evitar
                                          4                                                                                                                          la conclusión de que el agua y el saneamiento no re-
                                                                                                                                                                     ciben la suficiente financiación en relación con los
                                          3                                                                                                                          gastos militares. La diarrea se cobra unas 450.000
                                                                                                                                                                     vidas cada año en la India, más que en ningún otro
                                          2                                                                                                                          país, y 118.000 en Pakistán. Ambos países presen-
                                                                                                                                                                     tan unas tasas de mortalidad por diarrea superiores
                                          1
                                                                                                                                                                     a lo que se esperaría según sus ingresos promedios.
                                                                                                                                                                     Pakistán está 28 puestos por delante en la clasifi-
                                          0
                                               Etiopía       Yemen        Pakistán       India       Uganda       Sudáfrica      Kenya        México       Zambia    cación mundial de muertes por diarrea que la del
                                                2000          2003          2003         2004         2002          2003         2001          2003        2003-04   PIB por habitante y la India 14 puestos por de-
                                          Fuente: Etiopía, Kenya y Sudáfrica, WSP 2003; Yemen, Yemen 2002; Pakistán, Pakistán 2004; India, Nayyar y Singh 2006;      lante. Por supuesto influyen muchos factores, pero
                                          Uganda, Slaymaker y Newborne 2004; México, INEGI 2006a; Zambia, Zambia 2004b.
                                                                                                                                                                     es seguro un gasto reducido en agua y saneamiento
                                                                                                                                                                     contribuye.



                 62                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
     En los últimos años se han observado aumen-           materia de saneamiento son menos frecuentes. Sin          Uno de los requerimientos
tos esperanzadores en los presupuestos para agua           embargo, incluso aquí existen importantes ejem-
                                                                                                                                                  1
                                                                                                                     de los países con progreso
y saneamiento. Muchos gobiernos, que comienzan             plos. Países tan diversos como Bangladesh, Brasil,




                                                                                                                                                   Fin de la crisis de agua y saneamiento
a reconocer la importancia crucial del progreso en         Lesotho y Tailandia han superado sus limitaciones         sostenido es el compromiso
esta área, han aumentado las inversiones gracias a         tecnológicas y económicas y han conseguido pro-           político respaldado
las estrategias nacionales para alcanzar (o superar)       gresar gracias a novedosas y atrevidas estrategias
                                                                                                                     por compromisos
el Objetivo de Desarrollo del Milenio. Uganda ha           nacionales (véase el capítulo 3).
aumentado las inversiones públicas en agua y sanea-             En muchos países, los avances de los servicios       presupuestarios reales
miento rápidamente en proporción a su INB (del             de agua y saneamiento se han realizado desde abajo.
0,1% en 1997 al 0,4% en 2002, y se espera el 0,7% en       Los proveedores de servicios y los gobiernos munici-
2004) y en términos absolutos, todo ello gracias a un      pales y locales han desarrollado estrategias prácticas
alto índice de crecimiento.65 En la India, el gobierno     para intentar resolver las desigualdades respecto al
central ha aumentado cuatro veces las inversiones          acceso. Las comunidades no han esperado de forma
en saneamiento rural desde 2002, mientras que ha           pasiva la asistencia del gobierno. Las organizaciones
doblado las inversiones para el suministro rural de        de mujeres pobres de las áreas locales y las asociacio-
agua. Se ha identificado al gasto público como una         nes de los habitantes de los barrios urbanos pobres
prioridad para alcanzar un crecimiento con una am-         han movilizado sus propios recursos. En algunos
plia base un rápido crecimiento humano. Las inver-         casos, dicha movilización ha provocado indiferen-
siones en 2005/06 representan un 0,41% del INB,            cia, o incluso hostilidad. En otros, las nuevas aso-
un tercio más que en 2002/03. La mayor parte de            ciaciones han nacido de la colaboración entre el go-
este aumento proviene del presupuesto nacional,            bierno y el pueblo, ampliando así la iniciativa de la
con los gastos públicos limitados por grandes défi-        comunidad.
cits fiscales y, en algunos de los países más afectados,        Un ejemplo de estos casos es la India. A princi-
cuestionables decisiones presupuestarias.                  pios de la década de 1990, la Federación Nacional
     Los presupuestos nacionales representan uno           de Habitantes de Barrios Pobres junto con Mahila
de los componentes clave de muchas estrategias             Milan, una red de grupos de ahorros y crédito for-
para alcanzar el desarrollo en materia de agua y sa-       mado por mujeres de los barrios pobres y la Sociedad
neamiento. Si no se dispone de flujos económicos           para la Promoción de Centros de Recursos por Área
predecibles y unas metas bien definidas, todo puede        (SPARC), una organización no gubernamental con
degenerar en un intento sin sentido. Uno de los re-        sede en Mumbai, han promovido nuevos diseños para
querimientos de los países con progreso sostenido          bloques de inodoros públicos que permitan reducir
es el compromiso político respaldado por compro-           la contaminación por excrementos en los barrios po-
misos presupuestarios reales. El capital político es       bres y ofrecer a las mujeres más privacidad. A finales
igual de importante que el financiero. Y establecer        de la década, Pune, una ciudad de más de 2 millones
el agua como un derecho humano se puede consi-             de habitantes, adoptó este modelo y las autoridades
derar una forma de inversión de capital político,          locales colaboraron con estas tres organizaciones
pero tiene que significar algo más que la adopción         pioneras para identificar las necesidades y movilizar
de un vago principio. Con mucha frecuencia, los            a las comunidades. Esta movilización comunitaria,
gobiernos han adoptado el idioma de los derechos           respaldada por la acción gubernamental, constituye
humanos sin adoptar un marco de política para su           una fuerza poderosa para provocar el cambio.
cumplimiento.                                                   Estos ejemplos demuestran que es posible un pro-
     Hay algunas excepciones. En Sudáfrica, el agua        greso rápido. Por muy desalentador que pueda pare-
representó una vez un símbolo de desigualdad del           cer el reto, los gobiernos y el pueblo han demostrado
apartheid. Actualmente se considera un derecho             que la pobreza y los bajos ingresos son obstáculos que
humano básico. Y éste no es el único caso. Más de          se pueden salvar. El problema es que este progreso
90 países incluyen el derecho al agua en sus cons-         ha sido parcial e irregular. Algunas pequeñas islas
tituciones. 66 En gran parte, éste ha sido un asunto       de éxito demuestran lo que es posible, pero también
de profunda irrelevancia para sus ciudadanos. La           subrayan las deficiencias que perpetúan los enormes
provisión constitucional no ha sido respaldada por         déficits en los servicios de agua y saneamiento.
una estrategia coherente para ampliar el acceso al              Cada país debe organizar su propia política para
agua. Pero Sudáfrica ha demostrado cómo el dere-           superar estos déficits. Los países menos desarrollados
cho humano al agua puede servir como mecanismo             con escasa cobertura enfrentan otras limitaciones di-
de conferir poder y guía política. La reforma del          ferentes a las de los países de ingresos promedios con
agua fundada en derechos ha permitido ampliar el           mayor cobertura, una infraestructura más extensa y
acceso y superar la desigualdad racial y legal here-       más recursos. Sin embargo, es posible identificar un
dada del apartheid, en parte gracias a la concesión        marco indicativo de acción. Este marco se basa en
de derechos (recuadro 1.6). Las historias de éxito en      cinco principios básicos:



                                                                                                     INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006         63
1                                                                    Recuadro 1.6   Sudáfrica: acciones por el derecho al agua
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                                                      El acceso al agua fue una de las diferencias raciales más claras del apartheid en Sudáfrica.
                                                                      Desde que se puso fin al apartheid, se ha intentado ampliar el acceso al agua mediante políticas
                                                                      públicas y un marco legislativo basado en derechos para beneficiar a las comunidades locales
                                                                      y reducir las desigualdades. La tarea no se ha completado aún, pero constituye una lección im-
                                                                      portante para otros países.
                                                                           Las encuestas realizadas antes de las elecciones de 1994 que pusieron fin al apartheid,
                                                                      revelaron que el acceso a los servicios básicos junto con el empleo, constituían las principales
                                                                      expectativas del gobierno entrante. La constitución de 1996 incluía una Declaración de derechos
                                                                      que consagraba “el derecho a agua y alimento suficientes”. Este derecho constitucional tomó
                                                                      forma legal mediante la Ley de Servicios de Agua (1997) y la Ley Nacional del Agua (1998). Entre
                                                                      las provisiones más importantes se incluyen:
                                                                      • Definición clara de metas a mediano plazo para proporcionar entre 50 y 60 litros de agua lim-
                                                                           pia a todos los hogares junto con un saneamiento adecuado para todos los hogares urbanos
                                                                           y el 75% de los hogares rurales.
                                                                      • Tarifas mínimas para garantizar que todos los sudafricanos puedan permitirse servicios de
                                                                           agua suficientes para poder mantener una salud y una higiene adecuadas. El gobierno utilizó
                                                                           su poder legislativo para exigir a todas las autoridades municipales que proporcionaran un
                                                                           mínimo básico de 25 litros a cada hogar de forma gratuita. La meta es lograr un servicio bá-
                                                                           sico gratuito de agua para todos no más tarde de 2008, sin que ningún hogar se encuentre
                                                                           a más de 200 metros de una fuente de agua.
                                                                      • Tarifas escalonadas para proporcionar subsidios transversales de los usuarios de gran volu-
                                                                           men para los usuarios de bajo volumen.
                                                                      • Transferencias equitativas proporcionales que tengan en cuenta el número de personas pobres
                                                                           de cada municipio en una fórmula para transferencias fiscales.
                                                                           El nuevo marco de política ha logrado importantes avances. Desde 1994, 10 millones más de
                                                                      personas han recibido acceso a agua segura y la tasa de cobertura ha aumentado del 60% al 86%.
                                                                      Unos 31 millones de personas reciben un servicio básico gratuito de agua.
                                                                           El conferir poder ha sido un aspecto importante pero menos tangible de la reforma. El Depar-
                                                                      tamento de Asuntos del Agua proporciona un marco legal nacional, pero la responsabilidad de la
                                                                      implementación se ha transferido a los gobiernos locales. Las leyes responsabilizan a los provee-
                                                                      dores municipales y a las autoridades locales electas y concede a los usuarios el derecho a exigir
                                                                      que se cumplan estas obligaciones. Además, las empresas locales de suministro de agua deben
                                                                      publicar información detallada sobre el abastecimiento de agua por distrito, distinguiendo entre
                                                                      usuarios con mayores y menores recursos.
                                                                           A medida que las reformas se han ido desarrollando, han generado un debate político sobre su
                                                                      diseño e implementación. Algunos reclaman que el umbral de 25 litros como suministro básico gra-
                                                                      tuito es demasiado bajo. Los suministros en algunas áreas han sido erráticos, lo que ha forzado a
                                                                      las familias a buscar el agua en lugares muy alejados. Es más, las políticas de precios del gobierno
                                                                      han provocado cortes de suministro por impago en algunas áreas, lo que levanta especulaciones
                                                                      sobre la viabilidad económica de la reforma.
                                                                           El progreso en materia de saneamiento ha sido menos impresionante que en agua. Aún quedan
                                                                      16 millones de personas (un tercio de la población) sin acceso a servicios de saneamiento básicos.
                                                                      La falta de consenso sobre un nivel básico aceptable de saneamiento, junto a los problemas de
                                                                      generación de demanda, han contribuido al fracaso.
                                                                           El caso de Sudáfrica evidencia tres ingredientes políticos básicos para el éxito: un plan
                                                                      nacional claro con metas bien definidas, un marco legal nacional fuerte con delegaciones a las
                                                                      autoridades locales y una supervisión constante del desempeño y el progreso.

                                                                     Fuente: Muller 2006; Sinanovic y otros, 2005.


                                                                   1. Planificación nacional. Cada país debe contar con       medios a los gobiernos locales, al mismo tiempo que
                                                                   un plan de agua y saneamiento integrado en las estra-      se establece la responsabilidad en las comunidades.
                                                                   tegias para la reducción de la pobreza e incluido en las   El desempeño ha sido variado, pero existen signos
                                                                   prioridades presupuestarias y los planes de financia-      de progreso. Mejorar las condiciones de igualdad es
                                                                   ción a mediano plazo. No existen recomendaciones           crítico para progreso. La mayoría de los países no
                                                                   globales para elaborar una planificación con éxito.        alcanzarán el Objetivo de Desarrollo del Milenio
                                                                   Sin embargo, los ingredientes incluyen objetivos cla-      ni metas más amplias simplemente ampliando las
                                                                   ros respaldados por medidas económicas adecuadas y         infraestructuras. También necesitan solucionar la
                                                                   el desarrollo de estructuras de servicios que ofrezcan     desigualdad en la distribución del acceso al agua y



                64                       INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
a los servicios de saneamiento, relacionada con fac-          organismo regulador independiente que penali-         Cada persona tiene
tores como la riqueza, la ubicación o el género. Por          zará el incumplimiento de lo establecido (véase
                                                                                                                                                1
                                                                                                                    el derecho humano a
lo tanto, todos los planes nacionales deben incluir           el capítulo 2).




                                                                                                                                                 Fin de la crisis de agua y saneamiento
indicadores de referencia para medir el progreso                                                                    aproximadamente
general e indicadores para reducir las desigualdades.                                                               20 litros de agua al día,
Entre estas medidas para incorporar un mayor com-         2. Financiación del sistema. Los planes nacionales
                                                                                                                    independientemente de
promiso de igualdad en las estrategias nacionales se      necesitan incluir estimaciones económicas claras
encuentran:                                               para cumplir sus metas. Toda la financiación pro-         su riqueza, ubicación,
• Establecer niveles sociales mínimos de abasteci-        viene en última instancia de presupuestos guberna-        género, raza, etnia o
     miento. Cada persona tiene el derecho humano         mentales (una categoría que incluye la asistencia) o
     a aproximadamente 20 litros de agua al día,          de usuarios. La proporción adecuada de ambas fuen-        pertenencia a otro grupo
     independientemente de su riqueza, ubicación,         tes varía. En países de ingresos bajos con cobertura
     género, raza, etnia o pertenencia a otro grupo.      limitada y un alto nivel de pobreza, un indicador de
     Todos los planes nacionales deben incluir polí-      referencia es un gasto público en agua y saneamiento
     ticas para alcanzar los niveles sociales mínimos     de aproximadamente el 1% del PIB (dependiendo de
     y parámetros para medir el progreso.                 los ingresos per cápita y de la proporción de ingresos
• Revisar los parámetros de los Objetivos de De-          respecto al PIB), con contribuciones comunitarias y
     sarrollo del Milenio para la desigualdad. Los        recuperación de costos por un importe equivalente.
     derechos básicos de los ciudadanos y algunas         Los parámetros de los países de ingresos promedios
     consideraciones de justicia social hacen im-         son más variables, aunque la capacidad de recupera-
     prescindible la igualdad para lograr el abaste-      ción de los costos aumenta con los ingresos prome-
     cimiento básico de agua. Superar las desigual-       dios. Debido a que la infraestructura para el sanea-
     dades se debe considerar una parte integral de       miento requiere grandes inversiones iniciales y los
     las políticas nacionales del agua. El marco ac-      ingresos se producen en las monedas locales a muy
     tual del Objetivo de Desarrollo del Milenio se       largo plazo, las estrategias para movilizar recursos
     centra en reducir a la mitad la proporción de        en mercados locales de capital pueden contribuir a
     la población que carece de acceso al agua y a        extender los costos.
     servicios de saneamiento. Esta meta debe ser
     complementada por otras metas para reducir a
     la mitad la brecha existente entre las tasas de      3. Expansión del acceso al sector desabastecido. El
     cobertura de agua y saneamiento del 20% de           reto principal e inmediato tanto en el problema
     población con mayores recursos y el 20% más          de agua como en el de saneamiento es ampliar el
     pobre antes de 2010, haciendo que los gobier-        acceso y mejorar la calidad de la población desabas-
     nos documenten sus estrategias para lograr esta      tecida o con un abastecimiento bajo. En los capí-
     meta y los resultados.                               tulos siguientes se exponen algunas estrategias que
• Fortalecer el tratamiento de la desigualdad en los      han funcionado y han producido resultados prác-
     documentos de estrategia de lucha contra la po-      ticos, aunque estas mismas políticas pueden pro-
     breza. Todos los documentos de estrategia de         ducir resultados distintos en entornos diferentes.
     lucha contra la pobreza deben incluir objetivos      Un paquete de medidas de expansión que apoye a
     y estrategias para reducir las diferencias extre-    la población pobre debe incluir:
     mas en el suministro de agua y saneamiento, ha-      • Tarifas mínimas que proporcionen agua a los ho-
     ciendo especial hincapié en las desigualdades de         gares pobres de forma gratuita hasta un límite
     riqueza, ubicación y género.                             especificado, tal como se hizo en Sudáfrica.
• Adoptar una regulación y normas que apoyen a la         • Subsidios transversales que transfieran recursos
     población pobre. Los proveedores de agua deben           de los hogares con más ingresos a los hogares con
     cumplir las metas de igualdad mediante el esta-          bajos ingresos mediante los precios de los servi-
     blecimiento de objetivos para ampliar el acceso a        cios públicos o transferencias fiscales concerta-
     los hogares pobres. Las metas deben incluir cla-         das, como en Chile o en Colombia. Si se utilizan
     ros indicadores para ampliar el abastecimiento a         los subsidios, se deben concertar para garantizar
     las comunidades rurales y urbanas que carezcan           que los usuarios con más recursos paguen una
     de él, la ampliación del abastecimiento mediante         proporción mayor del costo de los servicios, ac-
     fuentes de agua a los barrios urbanos pobres y la        tualmente el caso en muchos países.
     provisión de agua de forma gratuita o a un bajo      • Medidas de recuperación de costos equitativas y
     costo para los hogares de ingresos bajos. Los con-       sostenibles. Los proveedores de servicios deben
     tratos firmados entre entidades públicas y priva-        establecer cargos para cubrir los costos recurren-
     das deben incluir metas en estas áreas, estarán a        tes y la financiación pública debe cubrir los cos-
     disposición pública y serán supervisados por un          tos de capital para la expansión de la red. Pero la



                                                                                                    INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006        65
                                               Los gobiernos tienen          viabilidad económica es una de las claves para la      declarando que el agua es un derecho humano o deba-
1                                                                            igualdad. Una regla general es que ningún hogar        tiendo sobre si la responsabilidad es pública o privada,
                                                  la responsabilidad
                                                                             debe gastar más del 3% de sus ingresos en agua y       problemas que se tratarán en los capítulos 2 y 3.
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                               de garantizar que los         saneamiento.
                                         proveedores y los mercados      •   Estrategias para sostener la demanda de agua y
                                                                             saneamiento entre los hogares más pobres. Las          Aumento de la asistencia
                                         eviten abusos monopolistas
                                                                             estrategias han de tener en cuenta el hecho de         internacional para agua
                                         y ofrezcan servicios fiables,       que una abrumadora mayoría de la población             y saneamiento
                                            asequibles y seguros de          sin acceso al agua viven por debajo de la línea
                                                                             de pobreza extrema, mientras que el déficit de         Las discusiones sobre desarrollo internacional a
                                           agua y saneamiento para           saneamiento se extiende desde estos niveles de         menudo quedan atrapadas en un debate inútil sobre
                                                  la población pobre         pobreza extrema hasta hogares con ingresos más         si la reforma monetaria o de políticas es más impor-
                                                                             elevados con una mayor capacidad económica.            tante para el desarrollo humano. 67 La realidad es
                                                                                                                                    que ambas reformas son esenciales. Por supuesto,
                                                                                                                                    el dinero por sí solo no puede resolver los proble-
                                                                         4. Ampliar las iniciativas desde abajo. Se suelen exa-     mas relacionados con la prestación de servicios,
                                                                         gerar las diferencias entre las estrategias que siguen     especialmente los problemas derivados de políticas
                                                                         una línea descendente desde los niveles superiores         inadecuadas, pero puede contribuir a mitigar las
                                                                         a los niveles inferiores y aquéllas que, al contrario,     limitaciones y a respaldar buenas políticas. En las
                                                                         ascienden desde la base a los estratos superiores. El      áreas de agua y saneamiento, como en otras áreas, el
                                                                         progreso depende de que los gobiernos cumplan con          progreso depende en definitiva de las acciones de los
                                                                         sus obligaciones: crear un entorno favorable, movili-      propios países en desarrollo, pero la asistencia juega
                                                                         zar recursos y establecer un marco político nacional       un rol fundamental. Para un gran número de países
                                                                         claro. Pero en agua y saneamiento, como en la mayo-        de ingresos bajos, la movilización de recursos nacio-
                                                                         ría de las áreas, los gobiernos trabajan mejor cuando      nales está demasiado limitada por la pobreza y un
                                                                         establecen asociaciones basadas en la energía, el dina-    promedio muy bajo de ingresos para financiar las
                                                                         mismo y la innovación de la comunidad, y también           inversiones en la medida necesaria. Las inversiones
                                                                         cuando escuchan a la gente. Las asociaciones basadas       financiadas mediante la cooperación internacional
                                                                         en una participación real permiten crear el potencial      pueden contribuir a impulsar el desarrollo humano
                                                                         para ampliar el éxito local.                               mediante la reducción de las restricciones financie-
                                                                                                                                    ras de los gobiernos y de los hogares pobres.
                                                                                                                                          El África subsahariana demuestra de una forma
                                                                         5. Regulación para el desarrollo humano. El sumi-          muy clara la importancia de la asistencia para hacer
                                                                         nistro de agua y servicios de saneamiento reúne a          realidad el Objetivo de Desarrollo del Milenio y otras
                                                                         gran variedad de proveedores y se extiende por mer-        metas más amplias de agua y saneamiento. Estima-
                                                                         cados de gran complejidad. Los gobiernos tienen la         ciones comparativas entre países sugieren que alcan-
                                                                         responsabilidad de garantizar que los proveedores y        zar la meta número 10 requerirá inversiones anuales
                                                                         los mercados eviten abusos monopolistas y ofrezcan         durante la siguiente década de alrededor del 2,7%
                                                                         servicios fiables, asequibles y seguros de agua y sanea-   del PIB o de $7.000 millones anuales.68 El análisis
                                                                         miento para la población pobre. Uno de los proble-         presupuestario comparativo entre países indica que
                                                                         mas del marco legal actual es que su competencia no        el gasto actual es de aproximadamente 0,3% del PIB
                                                                         incluye a los grandes proveedores regulares.               o unos $800 millones anuales. No existen estima-
                                                                              Estas medidas son muy amplias. Supera la obce-        ciones comparadas confiables a partir de los ingresos
                                                                         cada preocupación sobre la propiedad pública o pri-        de los hogares y de las empresas de servicio público.
                                                                         vada que ha dominado los debates sobre el agua y el        No obstante, la recuperación de los costos por parte
                                                                         saneamiento. Mientras que estos debates han desta-         de los suministradores de servicios y la movilización
                                                                         cado preocupaciones importantes, también han des-          de los recursos financieros por las comunidades para
                                                                         viado la atención de los problemas políticos públicos      financiar el suministro de agua posiblemente au-
                                                                         importantes. En última instancia, el agua es un dere-      mentaría el gasto total en un 1% del PIB o $2.500
                                                                         cho humano y los gobiernos son los responsables de         millones.
                                                                         hacer cumplir este derecho. Los organismos públicos              En el supuesto optimista de que el gasto público
                                                                         también son los principales suministradores y pro-         en agua y saneamiento y la financiación de los gas-
                                                                         veedores de financiación para el abastecimiento de         tos aumentara hasta el 1,6% del PIB, aún existiría
                                                                         agua en muchos países. Sin embargo, la financiación,       una brecha financiera de $2.900 millones anuales.
                                                                         el abastecimiento y la regulación del los servicios de     Los flujos de cooperación actualmente cubren parte
                                                                         agua y saneamiento plantean difíciles desafíos a la po-    de la brecha financiera, lo que proporciona un pro-
                                                                         lítica pública que no se pueden resolver simplemente       medio de $830 millones anuales aproximadamente.



                 66                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
No obstante, el déficit financiero para cumplir con
los requerimientos de acceso mínimos del Objetivo
                                                          Figura 1.23 Las inversiones públicas en agua y saneamiento son insuficientes
                                                                      para cumplir con la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio en
                                                                                                                                                                                    1
de Desarrollo del Milenio aún asciende a alrededor                    muchos países




                                                                                                                                                                                     Fin de la crisis de agua y saneamiento
de $2.000 millones anuales. El intento de cerrar la        US$ (millones al año)
brecha mediante la recuperación de los costos pon-                Etiopía
                                                           300                                                                                    Financiación no conseguida que
dría a los servicios de saneamiento y agua precisa-                                                                                               hace falta para cumplir la meta
mente fuera del alcance de las personas que necesitan                                                                                             de los Objetivos de Desarrollo
                                                           250            Congo, Rep.                                                             del Milenio
estos servicios para alcanzar la meta. Estimaciones                       Dem. del
                                                                                                                                                  Inversiones previstas
recientes para los Objetivos de Desarrollo del Mile-                               Tanzanía
                                                           200                                Kenya
nio indican la existencia de una gran brecha entre
los requerimientos financieros y el abastecimiento
                                                                                                      Burkina
actual para muchos países del África subsahariana          150                                         Faso
                                                                                                                Senegal Uganda
(figura 1.23). A menos de una década de la fecha lí-
mite, el año 2015, la eliminación de esa brecha es una     100                                                                   Mozambique
prioridad urgente debido al desfase existente entre la                                                                                Mauritania
inversión y el aumento de la cobertura.                                                                                                       Benin
                                                            50                                                                                        Rwanda
     La mayoría de los donantes reconocen la impor-
                                                                                                                                                            Malawi
tancia crucial del agua y saneamiento para el desarro-
                                                             0
llo humano. Sin embargo, los flujos de cooperación
                                                            Fuentes: WSP–AF, de próxima aparición.
internacional cuentan una historia menos esperan-
zadora. Sin tener en cuenta el gran hito que supuso
la asistencia para el desarrollo proporcionada a Irak,        Detrás de las principales cifras, la proporción
el total de cooperación para el desarrollo para agua     de la asistencia prestada por los países donantes para
ascendió a $3.400 millones en 2004. 69 En térmi-         agua y saneamiento varía ampliamente. Dentro del
nos reales, los niveles de asistencia alcanzados en la   G8, por ejemplo, Alemania y Japón invierten más del
actualidad son inferiores a los de 1997, en notable      6% del total de la asistencia para el sector, mientras
contraste con los alcanzados en educación o sanidad,     que Italia, el Reino Unido y Estados Unidos invier-
donde los compromisos de cooperación se duplica-         ten el 3% o menos (figura 1.25)..
ron durante el mismo período. La asistencia desti-            Para superar las limitaciones financieras, es im-
nada al agua y el saneamiento también ha descendido      portante la distribución de los flujos de asistencia.
(como parte de la asistencia para el desarrollo en ge-   Aquí también hay una causa de la que preocuparse.
neral) del 8% al 5%. Además, los flujos de asisten-      Los flujos de asistencia están muy concentrados: sólo
cia internacional para el sector se han caracterizado    20 países representan alrededor de las tres cuartas
por grandes variaciones, lo que destaca lo imprevi-      partes de la asistencia total. Los 10 mayores recep-
sible de la financiación. En verdad, existen muchas      tores de asistencia bilateral reciben dos terceras par-
demandas divergentes de asistencia. No obstante, la      tes del desembolso total. Cuatro de estos países son
comunidad de donantes hace tiempo que reconoció          países de ingresos medianos-bajos. El África subsa-
la importancia del agua y saneamiento para una gran      hariana, la región que enfrenta la mayor brecha fi-
cantidad de objetivos de desarrollo, por lo que éstas    nanciera y el mayor déficit de agua y saneamiento, re-
son tendencias alarmantes.                               presenta sólo una quinta parte de la asistencia. Igual
     Los donantes varían ampliamente con respecto        que el gasto gubernamental en agua y saneamiento,
a los compromisos en agua y saneamiento. Japón es        los flujos de asistencia son desiguales entre las pobla-
de lejos el mayor donante bilateral, con una asigna-     ciones urbanas. La financiación de infraestructuras
ción promedia de $850 millones en 2003-04 (fi-           de agua y saneamiento en gran escala representa al-
gura 1.24). Esta cifra representa más de un quinto       rededor de la mitad de la asistencia al sector, lo que
de toda la asistencia para agua y saneamiento. Los       indica un enorme sesgo urbano.
donantes multilaterales representan actualmente               Es necesario tener cuidado al evaluar las asig-
alrededor de una tercera parte de los flujos de asis-    naciones de asistencia actuales. Desde una perspec-
tencia, superando el 20% de hace cinco años, con         tiva de desarrollo humano, la simple relación entre
la Asociación Internacional de Fomento del Banco         asistencia y países de ingresos bajos puede ser enga-
Mundial que se encarga de conceder préstamos en          ñosa. Países de ingresos medianos-bajos como, por
condiciones favorables y la Unión Europea a la ca-       ejemplo, Marruecos, Sudáfrica y Túnez, son gran-
beza. El cambio hacia la asistencia multilateral ha      des receptores de asistencia destinada a agua y sa-
sido importante para la financiación del Objetivo        neamiento. Además, cada uno de ellos tiene serios
de Desarrollo del Milenio porque se centra más en        problemas y una demanda de asistencia exterior. Lo
los países de ingresos bajos y el África subsahariana    mismo ocurre con países de ingresos bajos como, por
que la asistencia bilateral.                             ejemplo, China, India y Viet Nam, que tienen un rol



                                                                                                                   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                             67
                                                                                                                                                                         pacidad para el desarrollo de soluciones que cubran
1                                        Figura 1.24       Los donantes varían ampliamente con respecto a los compromisos
                                                                                                                                                                         todo el sector, lo que crea un círculo vicioso de finan-
                                                           y la financiación es impredecible
                                                                                                                                                                         ciación insuficiente y una planificación débil.
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                                  Asistencia para el agua y el saneamiento, 2003-2004 (millones de US$)                                                       Para la financiación mundial del Objetivo de De-
                                           0       100       200        300       400       500           600   700       800   900                                      sarrollo del Milenio, los patrones de asistencia para el
                                                                                                                                                                         desarrollo actuales tienen dos defectos. El más visi-
                                                                                                                                 Japón
                                                                                                                                                                         ble es el gran déficit de asistencia relacionado con las
                                                                                                                 Asociación Internacional de Fomento                     necesidades de financiación. Como regla general, los
                                                                                                    Estados Unidos                                                       flujos de asistencia destinados a agua y saneamiento
                                                                                  Alemania                                                                               deberán aumentar aproximadamente a entre $3.600
                                                                                                                                                                         y $4.000 millones anuales para alcanzar la meta, con
                                                                                 Unión Europea
                                                                                                                                                                         $2.000 millones adicionales asignados al África sub-
                                                              Francia
                                                                                                                                                                         sahariana. Se trata de una prioridad inmediata. Sin
                                                            Fondo Africano de Desarrollo                                                                                 una mayor asistencia, muchos gobiernos perderían la
                                                            Dinamarca                                                     La asistencia está estancándose                base de ingresos para realizar las inversiones iniciales
                                                           Fondo Asiático de Desarrollo                               Total de AOD destinada al agua y el saneamiento,
                                                                                                                                                                         necesarias que se requieren para alcanzar el Objetivo
                                                          Países Bajos                                                1997-2004 (2003 en miles de millones de US$)       de Desarrollo del Milenio. Además, las reformas po-
                                                                                                                      5                                                  líticas y las inversiones en agua y saneamiento tardan
                                                     Canadá
                                                                                                                                                                         bastante tiempo en producir resultados.
                                                    España                                                            4
                                                                                                                                                                              El segundo problema es que los recursos de asis-
                                                   Reino Unido                                                                                                           tencia son inevitablemente desiguales entre países
                                                                                                                      3                                       Excluido
                                                                      Otrosa                                                                                             con una gran presencia de donantes, más concreta-
                                                                                                                                                                Iraq
                                                                                                                                                                         mente, entre países con un importante número de
                                                                                                                      2                                Tendencia
                                                                                                                                                          lineal
                                                                                                                                                                         donantes que dan prioridad al agua y saneamiento.
                                           a. incluye a Australia, Austria, Bélgica, Grecia, Finlandia,               1                                 ajustada         Este resultado es importante y a la vez resulta poco
                                           Irlanda, Italia, Luxemburgo, Nueva Zelandia, Noruega,                                                                         sorprendente. Los países en los que Japón es un socio
                                           Suecia, Suiza y el Fondo de las Naciones Unidas para la
                                           Infancia.                                                                  0                                                  importante tienen más posibilidades de obtener ayuda
                                           Fuente: Iniciativas para el desarrollo 2006.                               1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004            destinada al agua y saneamiento. El resultado final es
                                                                                                                                                                         que las buenas políticas no están siempre respaldadas
                                                                                                                                                                         por suficiente asistencia destinada al agua y sanea-
                                                                                                   destacado en las asignaciones de asistencia bilateral.                miento en países en los que los donantes muestran un
                                                                                                   El aumento de la asistencia para el África subsaha-                   compromiso débil con el sector. Aunque son muchos
                                                                                                   riana no debería depender de las demandas legítimas                   los factores que determinan las asignaciones, es difí-
                                                                                                   de otras fuentes. De igual modo, es importante evi-                   cil evitar la conclusión de que en muchos países existe
                                                                                                   tar hacer una distinción simplista entre la infraes-                  un desequilibrio entre las necesidades financieras na-
                                                                                                   tructura en pequeña escala y en gran escala. Existen                  cionales y los flujos de asistencia. En 2004, Ghana y
                                                                                                   sólidos motivos relacionados con el desarrollo que                    Túnez recibieron $88 en ayudas por cada persona sin
                                                                                                   respaldan la infraestructura de saneamiento y agua                    acceso a una fuente de agua mejorada; Burkina Faso
                                                                                                   en gran escala como parte de una estrategia sectorial                 y Mozambique recibieron $2 por persona. Sudáfrica
                                                                                                   general: el desarrollo de instalaciones de tratamiento                recibió $11; Chad y Nigeria recibieron entre $3 y $4.
                                                                                                   de aguas residuales y de redes de agua y saneamiento                       Los pesimistas en materia de ayuda ponen en
                                                                                                   no son lujos.                                                         duda el rol de la cooperación para el desarrollo en el
                                                                                                        Tampoco es posible que la pequeña parte de la                    fomento del desarrollo humano. Este pesimismo es
                                                                                                   asistencia asignada al África subsahariana se atri-                   infundado. La cooperación internacional para el de-
                                                                                                   buya exclusivamente al sesgo donante. Muchos go-                      sarrollo ha sido fundamental para respaldar el pro-
                                                                                                   biernos africanos no han logrado convertir el sector                  greso del acceso al agua en países como, por ejemplo,
                                                                                                   en una prioridad o abordar los viejos problemas de                    Ghana, Sudáfrica y Uganda, y continúa respaldando
                                                                                                   la fragmentación institucional. En muchos países                      el progreso hacia el saneamiento para todos en Ban-
                                                                                                   una interacción nociva entre gobiernos y donantes                     gladesh y Lesotho. Para millones de personas en los
                                                                                                   conduce a la marginación del agua y saneamiento.                      países menos desarrollados del mundo la asistencia
                                                                                                   A menudo, los donantes expresan sus preferencias                      ha marcado la diferencia. Esto no significa que los
                                                                                                   dando prioridad a los gastos en áreas con soluciones                  donantes y los receptores no puedan hacer más para
                                                                                                   que cubran todo el sector o planes sectoriales sólidos.               aumentar la eficacia de la cooperación para el desarro-
                                                                                                   Estos países están subdesarrollados de forma crónica                  llo. Una coordinación poco sólida entre donantes, la
                                                                                                   con respecto a agua y saneamiento, lo que crea trabas                 preferencia de operar en algunos casos a través de pro-
                                                                                                   al compromiso por parte de los donantes. A su vez,                    yectos en lugar de a través de programas gubernamen-
                                                                                                   la asistencia limitada de los donantes restringe la ca-               tales y la asistencia atada disminuyen el impacto de la



                 68                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
                                                                                                                                         Una sólida planificación
  Figura 1.25           Algunos donantes conceden más prioridad al agua y el saneamiento que otros                                                                    1
                                                                                                                                         nacional es la base para




                                                                                                                                                                       Fin de la crisis de agua y saneamiento
                        Proporción promedia de asistencia bilateral destinada al agua y el saneamiento, 2001–04 (%)                      lograr rápidamente la meta
                        0           1             2       3           4          5           6          7             8   9      10      del Objetivo de Desarrollo
      Luxemburgo
       Dinamarca
                                                                                                                                         del Milenio y, finalmente,
         Alemania
             Japón
                                                                                                                                         el acceso universal al
            Irlanda                                                                                                                      agua y saneamiento
           España
     Países Bajos
         Finlandia
           Austria
           Francia
              Suiza
           Canadá
            Suecia
               Italia
   Estados Unidos
          Noruega
         Australia
           Bélgica
      Reino Unido
   Nueva Zelandia
             Grecia
          Portugal

   Fuente: Iniciativas para el desarrollo 2006.



cooperación para el desarrollo y elevan los costos de las                   que esparcieron los costos durante un largo período.
transacciones de los gobiernos de los países en desarro-                    En el mundo globalizado del siglo XXI, es importante
llo. A la vez, el fracaso de algunos gobiernos para ga-                     que las nuevas asociaciones de asistencia desarrolladas
rantizar que los resultados presupuestarios reflejen los                    alrededor de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
compromisos planeados ha hecho que muchos donan-                            extiendan las mismas oportunidades a los países menos
tes no se muestren decididos a aumentar su asistencia a                     desarrollados del mundo. El Servicio Financiero Inter-
través de programas. No obstante, entre un gran grupo                       nacional propuesto por el Ministro de Economía y Ha-
de países la calidad de la asistencia mejora a medida que                   cienda del Reino Unido, Gordon Brown, serviría de
las políticas nacionales se vuelven más eficaces.                           ejemplo (véase la contribución especial).
     Otro motivo de optimismo es el impulso de las                               Además de la asistencia, muchos países necesita-
asociaciones de asistencia internacional desarrolladas                      rán movilizar grandes cantidades de recursos financie-
desde el lanzamiento de los Objetivos de Desarrollo                         ros en los mercados de capitales nacionales. En algu-
del Milenio. En la cumbre de Gleneagles de 2005 el                          nos casos, estos mercados están limitados y los riesgos
G-8 se comprometió a duplicar la asistencia para el                         percibidos asociados a las obligaciones emitidas por los
2010, un compromiso que se traduce en $50.000 mi-                           municipios o suministradores del servicio pueden ele-
llones adicionales, siendo la mitad del total reservado                     var las tasas de interés a niveles prohibitivos. Se trata
al África subsahariana. Se han desarrollado meca-                           de un área en la que las políticas nacionales y la regula-
nismos innovadores para concentrar la cooperación                           ción eficaz de los mercados de capitales son esenciales.
para el desarrollo al principio del período a través de                     Los países desarrollados y las instituciones financieras
desembolsos prefinanciados que se presupuestan con                          multilaterales pueden apoyar los esfuerzos nacionales
relación a los flujos de cooperación futuros. A la vista                    a través de medidas destinadas a reducir el riesgo y ami-
de la intensidad capital de las inversiones en agua, la                     norar los costos de los préstamos como, por ejemplo, los
necesidad de concentrar la asistencia al principio del                      seguros de crédito (véase el capítulo 2).
período y el amplio marco temporal durante el que se
deben implementar los planes de agua y saneamiento,
es importante movilizar un aumento anticipado de los                        Creación de la asociación mundial:
desembolsos de asistencia y prefinanciar los desembol-                      un plan de acción internacional
sos presupuestados para períodos posteriores.                               de agua y saneamiento mundial
     Los países desarrollados financiaron su revolución
del agua y el saneamiento hace más de un siglo mediante                     Una sólida planificación nacional es la base para
la creación de una gran cantidad de nuevos mecanismos                       lograr rápidamente la meta del Objetivo de Desa-
de financiación, incluidas las obligaciones municipales                     rrollo del Milenio y, finalmente, el acceso universal



                                                                                                                          INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006        69
                                          A una década para el año     al agua y saneamiento. La movilización de recursos        disminuir el importante rol de las conferencias in-
1                                                                      nacionales, el desarrollo de instituciones recepti-       ternacionales en la transmisión de información a la
                                            2015, es el momento de
                                                                       vas, responsables y eficientes y la implementación        opinión pública y el aumento de la conciencia de los
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                         cumplir con el compromiso     de estrategias para superar las desigualdades cons-       problemas entre los responsables de la formulación
                                           de desarrollar un plan de   tituyen la base del progreso en todos los países. No      de políticas y la sociedad. Pero si el objetivo final es
                                                                       obstante, en algunos países esto no es suficiente. Por    mejorar el acceso al agua de hombres y mujeres en
                                             acción mundial para el
                                                                       eso es tan importante la cooperación internacional.       situación de pobreza, el récord es menos impresio-
                                             agua y el saneamiento     En general, los esfuerzos de asistencia internacional     nante, y la defensa de más conferencias internacio-
                                                                       y la planificación nacional podrían beneficiarse de       nales sin una agenda clara para conseguir el cambio
                                                                       un plan de acción mundial más amplio para el agua         es limitada.
                                                                       y el saneamiento.                                              En términos rotundos, cuando se trata el pro-
                                                                            La defensa de este tipo de plan tiene su origen en   blema de agua y saneamiento, el mundo padece un
                                                                       parte en el estado secundario de agua y saneamiento       exceso de actividad de conferencias y un déficit de
                                                                       en la agenda de desarrollo internacional y en parte en    acción. También sufre una fragmentación. Hay no
                                                                       las lecciones aprendidas de los esfuerzos internacio-     menos de 23 organismos de las Naciones Unidas
                                                                       nales en otras áreas como, por ejemplo, VIH/SIDA          que se ocupan de agua y el saneamiento. Además de
                                                                       y educación.                                              los problemas de coordinación y los costos de tran-
                                                                            Más allá del agua y saneamiento, es difícil pen-     sacción de los países, la diversidad de actores ha in-
                                                                       sar en cualquier otra área de importancia equiparable     cidido negativamente en el desarrollo de fuertes de-
                                                                       para el desarrollo humano que padezca este tipo de        fensores internacionales del agua y saneamiento.
                                                                       asociación mundial tan limitada. El problema no se             La agenda de los países del G-8 da testimonio
                                                                       debe a la escasez de grandes conferencias o comuni-       del problema. Hace tres años, durante su cumbre
                                                                       cados ambiciosos. Las acciones anteriormente men-         en Evian (Suiza), el G-8 adoptó un Plan de Acción
                                                                       cionadas han sido una característica estándar de los      sobre el Agua para alcanzar un gran número de ob-
                                                                       calendarios de las conferencias internacionales du-       jetivos, “ayudando preferentemente a países con el
                                                                       rante más de tres décadas, desde la primera confe-        compromiso político de dar prioridad al agua pota-
                                                                       rencia de la Naciones Unidas sobre el agua celebrada      ble segura y al saneamiento básico”.70 Desde enton-
                                                                       en Mar del Plata (Argentina) en 1977. Este evento         ces, no ha surgido nada que merezca la descripción
                                                                       condujo a la adopción de un plan de acción que dio        de un plan de acción. Los niveles de asistencia se han
                                                                       origen a la primera Década internacional del Sanea-       estancado y no se ha realizado ningún intento creí-
                                                                       miento seguro y el Agua Potable. En la actualidad,        ble para traducir en estrategias mundiales prácticas
                                                                       esta conferencia sigue siendo un hito en términos de      capaces de proporcionar resultados los compromisos
                                                                       influencia. No obstante, la imponente meta de “agua       alcanzados en este tipo de conferencias internaciona-
                                                                       y saneamiento para todos” de 1990 y la siguiente re-      les como, por ejemplo, el Tercer y Cuarto Foro Mun-
                                                                       afirmación del mismo objetivo inalcanzado en 2000         dial del Agua celebrados en 2003 y 2006.
                                                                       en otra conferencia de alto nivel revelaron la exis-           Si era necesaria una prueba de la escasa impor-
                                                                       tencia de una enorme brecha entre establecimiento         tancia del agua y saneamiento en la agenda del G-8,
                                                                       de metas y la planificación estratégica para alcanzar     ésta se puso de manifiesto en la cumbre de Glenea-
                                                                       dichas metas.                                             gles en 2005. No sólo no se hizo referencia a lo acor-
                                                                            Desde mediados de la década de 1990, ha habido       dado en Evian, sino que no se mencionó el problema
                                                                       una proliferación de conferencias dedicadas al agua.      en la estrategia del G-8 establecida para el África
                                                                       Han surgido dos grandes asociaciones internacio-          subsahariana.
                                                                       nales (el Consejo Mundial del Agua y la Asociación             A una década para el año 2015, es el momento de
                                                                       Mundial del Agua) que han supervisado una impre-          cumplir con el compromiso de desarrollar un plan de
                                                                       sionante sucesión de reuniones mundiales como, por        acción mundial para el agua y el saneamiento. Esto
                                                                       ejemplo, el encuentro trienal del Foro Mundial del        no supone la creación de procesos con una planifica-
                                                                       Agua, celebrado en la Ciudad de México en 2006, y         ción jerárquica, burocrática y compleja. Más bien, el
                                                                       sus informes. El agua también ocupa un lugar desta-       objetivo sería proporcionar un punto focal institu-
                                                                       cado en reuniones más extensas de la Unión Europea        cional para el desarrollo de medidas internacionales
                                                                       como, por ejemplo, la Cumbre Mundial sobre Desa-          destinadas a la movilización de recursos, la genera-
                                                                       rrollo Sostenible.                                        ción de capacidades y, sobre todo, el impulso de la
                                                                            Sin embargo, es difícil evitar la conclusión de      acción política mediante la asignación de una posi-
                                                                       que en la actualidad, como en la década de 1970,          ción central al agua y al saneamiento en la agenda
                                                                       se aprecia una gran brecha entre las declaraciones        de desarrollo.
                                                                       ministeriales y los comunicados de las conferen-               Para que cualquier marco mundial produzca
                                                                       cias y las estrategias prácticas para conseguir agua      resultados, debe estar basado en un nivel nacional
                                                                       y saneamiento para todos. Nada de esto pretende           y debe integrarse en los procesos de planificación



                 70                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
nacionales. También se debe arraigar en una au-           comunidad internacional. Un plan de estas caracte-          El plan global podría
téntica asociación para el desarrollo. En última          rísticas puede producir beneficios interrelacionados
                                                                                                                                                1
                                                                                                                      identificar estrategias
instancia, es responsabilidad de los gobiernos na-        a los países cuyos gobiernos se comprometan con las




                                                                                                                                                 Fin de la crisis de agua y saneamiento
cionales proporcionar planes nacionales creíbles y        siguientes acciones:                                        generales de mejores
crear instituciones responsables y transparentes          • Galvanizar los compromisos internacionales y              prácticas para superar
para la implementación de dichos planes. Sin em-               aumentar el perfil del agua y saneamiento. La
                                                                                                                      las desigualdades y
bargo, el principio básico que sostienen los Obje-             adopción de un plan de acción por parte del
tivos de Desarrollo del Milenio es que no se frene             G-8 y la comunidad de países donantes des-             acelerar el progreso
el avance de los gobiernos comprometidos con el                tacaría la importancia central del progreso en
progreso y que no vuelvan a necesitar apoyo inter-             el tema del agua y saneamiento respecto a los
nacional ni recursos financieros. El desarrollo de             Objetivos del Desarrollo del Milenio. Dise-
un plan de acción mundial contribuiría a conver-               ñado e implementado correctamente, un plan
tir este compromiso de palabras a acción.                      de este tipo podría hacer por el problema de
     Las iniciativas actuales proporcionan un punto            agua y saneamiento lo que ha hecho el Fondo
de referencia útil. El Fondo Mundial de Lucha con-             Mundial por el VIH/SIDA: proporcionar un
tra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria y, a un nivel        punto central que aumente el perfil del pro-
menos imponente pero no por ello menos impor-                  blema de agua y saneamiento. Podría enviar
tante, la iniciativa «Vía Rápida de Educación para             un mensaje rotundo a las naciones de que el
Todos» han proporcionado resultados reales.71 Ni               sector será una prioridad de crecimiento, lo
el Fondo Mundial ni la iniciativa se componen de               que creará incentivas para fortalecer los planes
grandes estructuras organizativas. El Fondo Mun-               nacionales. En el plano político, el plan global
dial tiene un personal reducido, no tiene personal             podría identificar estrategias generales de me-
en los países y actúa sólo como instrumento de fi-             jores prácticas para superar las desigualdades y
nanciación y de capacidad. Se basa en estrategias              acelerar el progreso, creando un marco global
gubernamentales y proporciona un sólido rol a la               indicativo como base de evaluación política.
sociedad civil. El valor agregado del Fondo Mun-               Controlar la implementación y el progreso
dial ha sido el de constituir un punto focal para la           de estas estrategias sería un punto central del
acción política, ya que ha impulsado los recursos              tema de agua y saneamiento en las reuniones
para respaldar buenas políticas y generar capaci-              del Fondo Monetario Internacional y el Banco
dades. De forma similar, la Iniciativa Acelerada ha            Mundial, así como en el G-8.
ayudado a reducir las brechas financieras y a coordi-     • Supervisar el desempeño. Los países donantes exi-
nar la asistencia para educación en casi una docena            gen un alto nivel de responsabilidad y transpa-
de países.72                                                   rencia por parte de los países receptores. En cam-
     ¿Cómo debe ser un plan de acción global para              bio, a los países donantes se le aplican estándares
solucionar el problema de agua y saneamiento? Y                mucho menos exigentes. No existen mecanismos
¿cómo mejoraría un plan de acción global la vida de            para exigir a los países desarrollados responsabi-
la población pobre? En términos operativos, un plan            lidad por el incumplimiento de sus compromisos
global unificaría las donaciones bajo un único marco           de asistencia ni por la calidad de dicha asistencia.
multilateral organizado bajo el auspicio de los orga-          Un plan de acción mundial para solucionar el
nismos relevantes de la ONU, la Unión Europea y el             problema de agua y saneamiento crearía un me-
Banco Mundial. Se pondría énfasis en el reparto de             canismo de este tipo. Incluiría una evaluación
recursos y ayudas para la generación de capacidades,           anual del desempeño de los donantes. El ejerci-
así como en la coordinación y la cohesión en lugar de          cio de evaluación anual constaría de dos partes.
en la creación de nuevas burocracias.                          Incluiría una revisión por parte de los países
     Un marco global, basado en un nivel nacional e            receptores del grado en que los países donantes
integrado en los documentos de estrategia de lucha             están cumpliendo con los compromisos de agua
contra la pobreza y los planes de desarrollo nacional,         y saneamiento según las metas y directivas de
podría proporcionar una plataforma para intentar               la Organización de Cooperación y Desarrollo
resolver los problemas políticos, institucionales y            Económicos adoptadas en 2005 para mejorar
económicos mientras las naciones intentan ampliar              la eficacia de la asistencia mediante un mayor
las estrategias de agua y saneamiento y acelerar el            apoyo a los presupuestos, una mayor previsibi-
progreso. Ampliar el marco de acción a un nivel                lidad en los flujos de asistencia y una reducción
global no significa que no sea necesario comenzar              de los costos de transacción mediante una mejor
de forma local. Pero la medida se puede incorporar             coordinación y cooperación. También incluiría
a los Objetivos de Desarrollo del Milenio: que las             una evaluación independiente de los programas
buenas políticas y los intentos serios de ofrecer ser-         de asistencia respecto a las metas establecidas en
vicios en un nivel nacional atraerán el apoyo de la            el Objetivo de Desarrollo del Milenio y en las



                                                                                                     INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006       71
1                                        Contribución especial   Concentración de la financiación al principio del período para cumplir con el Objetivo de Desarrollo
                                                                 del Milenio para agua y saneamiento
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                          Desde Japón a la Unión Europea y a Estados Unidos, las personas         lo que debemos actuar ahora mismo. Ésta es la razón por la que
                                          del mundo desarrollado disponen de agua limpia y saneamiento por        se han considerado e implementado una serie de mecanismos
                                          descontado. No obstante, en todo el mundo hay demasiadas perso-         de financiación innovadores con la idea de movilizar sistemas de
                                          nas a las que aún se les niega el acceso a estos derechos humanos       financiación para el desarrollo por adelantado. El Servicio Finan-
                                          básicos. Este Informe documenta intensamente los costos sociales        ciero Internacional (IFF) es un ejemplo.
                                          y económicos de una crisis en agua y saneamiento.                            El IFF moviliza recursos de mercados de capitales internacio-
                                               El agua y el saneamiento no son sólo esenciales para la vida hu-   nales mediante la emisión de bonos a largo plazo que los países
                                          mana, sino que también son las bases fundamentales del desarrollo       donantes reembolsarán en un período de entre 20 y 30 años. Por lo
                                          de cualquier país. Ésta es la razón por la que uno de los ocho Obje-    tanto, es posible facilitar de forma inmediata un importante número
                                          tivos de Desarrollo del Milenio tiene como meta específica reducir      de recursos para la inversión en desarrollo, mientras el reembolso se
                                          a la mitad la proporción de personas sin acceso sostenible a agua       realiza durante un período mayor de los presupuestos de los países
                                          potable segura y saneamiento para el año 2015.                          desarrollados.
                                               La falta de agua limpia y saneamiento afecta de forma despro-           Los principios de concentración de recursos y financiación al
                                          porcionada a mujeres y niñas, que son tradicionalmente las encar-       principio del período ya se han aplicado a la Facilidad Financiera
                                          gadas de ir a buscar el agua para sus familias. El tiempo (a veces      Internacional para la Inmunización que mediante una inversión inme-
                                          horas) que dedican las niñas en edad escolar a desplazarse hasta        diata de $4.000 millones adicionales en vacunas para enfermedades
                                          la fuente de agua más cercana es tiempo perdido en educación, lo        prevenibles salvará la asombrosa cantidad de 5 millones de vidas
                                          que les priva de la oportunidad de conseguir un trabajo y de mejorar    durante el período comprendido entre la actualidad y el año 2015 y
                                          los niveles de salud y vida de sus familias y de ellas mismas. Las      otros 5 millones a partir de esa fecha.
                                          escuelas sin acceso a agua limpia o saneamiento son una poderosa             Estos principios también pueden ser muy relevantes para el
                                          prueba de la interconexión del desarrollo humano y los Objetivos        agua. Las tasas de retorno de la inversión inicial en agua y sanea-
                                          de Desarrollo del Milenio: no se pueden crear sistemas educativos       miento serían considerablemente mayores que los costos de los
                                          eficaces si los niños están constantemente enfermos y faltan a la       préstamos de los mercados de bonos, incluso teniendo en cuenta
                                          escuela. Además, no es posible proporcionar educación a las niñas       los costos de los intereses. De hecho, la OMS ha estimado que el
                                          si éstas permanecen en casa porque sus padres están preocupados         retorno de una inversión de $1 en saneamiento e higiene en países
                                          por la ausencia de inodoros separados.                                  de ingresos bajos promedia alrededor de $8. Se trata de una buena
                                               Hoy día, el vínculo entre agua limpia, mejora en la salud y au-    inversión en cualquier sistema de contabilidad.
                                          mento de la prosperidad es bien conocido. Disponemos de los co-              La movilización de recursos de mercados de capitales para la
                                          nocimientos, la tecnología y los recursos financieros para hacer que    inversión en agua y saneamiento no es una novedad. Los países in-
                                          el agua limpia y el saneamiento sean una realidad para todos. Ahora     dustrializados utilizaban las emisiones de bonos y los mercados de
                                          debemos combinar estos recursos con la voluntad política para que       capitales para apoyar económicamente la inversión en infraestructu-
                                          se hagan efectivos.                                                     ras de agua y saneamiento a principios del último pasado. Reciente-
                                               La infraestructura de un sistema de agua y saneamiento de ám-      mente, países como Sudáfrica ha emitido obligaciones municipales
                                          bito nacional eficaz (desde cañerías de agua hasta estaciones de        para aumentar rápidamente el gran número de recursos para realizar
                                          bombeo para la eliminación de aguas cloacales) requiere un inver-       este tipo de inversión.
                                          sión que supera lo que los países menos desarrollados pueden co-             Por supuesto, tenemos que reconocer que las nuevas asocia-
                                          menzar a costear. Además, requiere grandes inversiones por ade-         ciones de asistencia que respaldan los Objetivos de Desarrollo del
                                          lantado, así como costos de mantenimiento a más largo plazo. Dada       Milenio son un contrato en dos direcciones. Ambas partes tienen
                                          la elevada proporción de personas en países en desarrollo que no        obligaciones y responsabilidades. Se juzgará la capacidad de los
                                          tienen acceso a agua ni saneamiento y que sobreviven con menos de       países en desarrollo para utilizar los recursos de asistencia de forma
                                          $1 al día, no es posible cubrir estos costos por adelantado mediante    eficaz y clara para proporcionar a la población más pobre agua lim-
                                          tarifas de utilización.                                                 pia y saneamiento. Pero estos países y sus ciudadanos tienen dere-
                                               En el año 2005, los gobiernos de los países desarrollados pro-     cho a esperar que las buenas políticas estén respaldadas por un flujo
                                          metieron aumentar el total de la cooperación para el desarrollo. La     predecible de asistencia acorde con la magnitud del desafío.
                                          Unión Europea se ha comprometido a aumentar la asistencia a un               Los países desarrollados deben ser juzgados no sólo por sus
                                          0,7% de sus ingresos al 2015. El G-8 se ha comprometido a dupli-        muestras de buena voluntad con respecto a los Objetivos de Desarro-
                                          car la asistencia a África en 2010. Para lleva a cabo esta promesa,     llo del Milenio, sino también por su contribución de recursos necesarios
                                          el G-8 ha reconocido que uno de los fines de esta asistencia es         para alcanzarlos. La asistencia para proporcionar agua limpia y sanea-
                                          asegurar que las poblaciones de los países en desarrollo tengan         miento básico demostrará que estas promesas son más que una moda
                                          acceso a agua segura y saneamiento. No obstante, el tradicional         pasajera, son un compromiso de la generación actual.
                                          aumento de los presupuestos de asistencia de los donantes no
                                          será suficiente para proporcionar recursos adicionales y cumplir
                                          con los objetivos de asistencia establecidos. Son necesarios me-
                                          canismos de financiación innovadores para suministrar y adelan-
                                          tar la financiación necesaria de forma urgente para alcanzar los                                                       Gordon Brown, MP,
                                          Objetivos de Desarrollo del Milenio (y de forma más evidente en                              Ministro de Economía y Hacienda, Reino Unido
                                          agua y saneamiento).
                                               Se ha afirmado rotundamente que el mundo no puede esperar
                                          a que los flujos graduales de financiación se pongan en funcio-
                                          namiento antes de abordar la crisis de agua y saneamiento. Esta
                                          crisis acaba con la vida de niños y retrasa el desarrollo actual, por                Ngozi Okonjo-Iweala, ex-ministro de economía, Nigeria




                 72                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
    estrategias nacionales, ayudando así a mejorar la         lecciones obtenidas de los fracasados intentos de
    comprensión de los países donantes y receptores           privatización. El problema es que la imagen de
                                                                                                                                           1
    de qué elementos funcionan y cuáles no.                   riesgo del mercado y la debilidad de los mercados




                                                                                                                                            Fin de la crisis de agua y saneamiento
•   Movilizar recursos adicionales de cooperación. El         locales de capital pueden aumentar el costo de
    plan global de acción proporcionaría un punto             los préstamos y disminuir el flujo disponible de
    focal para que las distintas naciones aunaran             recursos. La asistencia internacional a través de
    los recursos externos necesarios para alcanzar el         instituciones bilaterales y multilaterales podría
    Objetivo de Desarrollo del Milenio y cerrar así           mitigar estos efectos facilitando garantías de cré-
    las brechas financieras individuales de cada país.        dito a empresas de servicio público o entidades
    Con esto en mente, el primer ingrediente clave es         municipales, permitiéndoles así asegurar una
    la creación de un compromiso confiable a largo            inversión de categoría AAA. Esta área ha expe-
    plazo de recursos dependiendo de que los países           rimentado un rápido crecimiento en los últimos
    adopten e implementen planes de reforma creí-             años (véase el capítulo 2). Aunque el plan global
    bles. El cumplimiento de compromisos anterio-             de acción no institucionalizaría la provisión de
    res por parte de los países donantes será una ga-         crédito, podría ofrecer un marco para coordinar
    rantía para los países receptores de que recibirán        y fomentar asociaciones entre el sector público y
    la asistencia si cumplen con sus compromisos.             el privado, desarrollar mejores prácticas y ofrece-
         Debido a que la expansión del acceso al agua         ría asistencia técnica.
    y al saneamiento exige importantes inversiones        •   Apoyo al desarrollo de capacidades y a la plani-
    iniciales pero provee retornos a muy largo plazo,         ficación nacional. Muchos de los países menos
    el sector suele perder frente a proyectos de inver-       desarrollados tienen graves problemas de plani-
    sión más inmediatos y tangibles por los que los           ficación para superar el déficit en agua y sanea-
    líderes políticos pueden ganar reconocimiento             miento. La herencia de fragmentación, débil de-
    más fácilmente. Una financiación segura puede             sarrollo institucional e inversión insuficiente en
    fortalecer a los responsables de las reformas al          la creación de capacidad tecnológica representa
    proporcionarles el impuso que suponen com-                un impedimento para el progreso. En las inicia-
    promisos de asistencia económicas externa. Una            tivas globales sobre educación y VIH/SIDA, se
    parte básica del plan sería una agenda concreta           han proporcionado ayudas para el desarrollo
    para aumentar la asistencia en agua y sanea-              de capacidades y tecnología como mecanismo
    miento entre $3.400 y $4.000 millones anuales             para mejorar los requerimientos de la asistencia
    durante la siguiente década, con provisiones para         para el desarrollo. Con el problema de agua y sa-
    concentrar los recursos. El África subsahariana           neamiento, el marco del plan global ayudaría a
    sería un punto focal del plan global de acción,           la planificación de todo el sector y movilizaría
    no sólo para movilizar una asistencia adicional           los recursos para el desarrollo de capacidades.
    de entre $1.500 y $2.000 millones, sino también           Al igual que en el caso del VIH/SIDA y la edu-
    para colocar el agua y saneamiento en el corazón          cación, un programa vertical potente facilitaría
    de la estrategia africana adoptada por el G-8 en          la difusión de mejores prácticas, la rendición de
    Gleneagles. El plan global proporcionaría un              cuentas, la medición del desempeño y la comu-
    marco para la asistencia basado en el desempeño           nicación con los representantes políticos intere-
    que establecería claros parámetros de desem-              sados y la sociedad civil. También ayudaría a ga-
    peño para los planes de los países receptores y pa-       rantizar que los recursos de cooperación amplíen
    rámetros de cumplimiento de los compromisos               realmente la financiación en general en lugar de
    de asistencia para los países donantes (véase la          sustituir los recursos del gobierno.
    contribución especial de Gordon Brown y Ngozi         •   Mejorar la coordinación y cohesión de los paí-
    Okonjo-Iweala).                                           ses donantes. En un nivel nacional, un marco
•   Movilizar los recursos nacionales. El plan global         de planificación global creíble proporcionaría
    de acción ayudaría y complementaría la movi-              un instrumento para que los países donantes
    lización de los recursos nacionales. Para la ma-          alinearan sus programas individuales a una es-
    yoría de los países de ingresos promedios y para          trategia nacional, ayudando así a los esfuerzos
    algunos países de ingresos bajos, los mercados            actuales de unificar los procedimientos de los
    nacionales de capital representan una fuente              países donantes e informar de los requerimien-
    potencial de financiación a largo plazo. Debido           tos. Establecería un conjunto común de están-
    a que los beneficios procedentes de las inversio-         dares, reduciendo así los costos de la transacción
    nes en agua y saneamiento se realizan en moneda           asociados a los numerosos requerimientos de los
    nacional, estos préstamos son importantes para            países donantes y asegurando que los países do-
    que la inversión se realice en la moneda nacio-           nantes no dupliquen los proyectos y los esfuerzos
    nal y no en moneda extranjera, una de las duras           de ayuda en sus principales programas. El marco



                                                                                                    INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   73
                                              Mientras que la forma          de planificación global también ayudaría a iden-      llones durante períodos que van desde uno a tres
1                                                                            tificar las discrepancias entre la asignación de la   años, cuando la meta son $615 millones.73 Un
                                           precisa de cualquier plan
                                                                             asistencia y los compromisos gubernamentales.         marco global respaldado por los principales paí-
Fin de la crisis de agua y saneamiento




                                            global sería obviamente          Proporcionaría un instrumento multilateral            ses donantes ayudaría tanto a reducir los costos de
                                            un tema para el diálogo          para cubrir la brecha financiera de los países que    transacción como a asegurar la financiación en la
                                                                             no reciben una cobertura adecuada de asistencia       proporción necesaria.
                                             y el debate, ya no sería
                                                                             bilateral, como el Fondo Mundial y la Iniciativa           Un plan de acción global para agua y sanea-
                                               una opción continuar          Acelerada.                                            miento no es el objetivo final en sí. Es un medio
                                                       en lo habitual        Los recientes avances en el África subsaha-           para mejorar la eficacia de la cooperación interna-
                                                                        riana subrayan el potencial de un acuerdo en agua          cional y de establecer asociaciones de asistencia que
                                                                        y saneamiento. Tras reconocer que el déficit en            puedan poner al planeta en marcha para cumplir
                                                                        agua y saneamiento supone un impedimento para              los Objetivos de Desarrollo del Milenio y progre-
                                                                        los avances sanitarios, educativos y económicos, el        sar para conseguir el acceso universal al agua y al
                                                                        Banco Africano de Desarrollo ha establecido un             saneamiento. A menos de una década para alcan-
                                                                        Fondo Especial del Agua para apoyar el progreso            zar la fecha final, el año 2015, un plan de acción
                                                                        hacia el Objetivo de Desarrollo del Milenio y ofre-        global podría proporcionar un marco predecible a
                                                                        cer un abastecimiento universal antes de 2025. Se          largo plazo para ayudar a establecer asociaciones
                                                                        ha formulado un plan de acción a mediano plazo             que puedan hacer las veces de catalizadores del pro-
                                                                        indicativo a través del Consejo Ministerial Afri-          greso humano, lo que extendería los beneficios del
                                                                        cano sobre el Agua y la Nueva Alianza para el              agua y saneamiento a otras áreas del desarrollo hu-
                                                                        Desarrollo de África para el período 2005–09. A            mano. Mientras que la forma precisa de cualquier
                                                                        través de negociaciones independientes con ocho            plan global sería obviamente un tema para el diá-
                                                                        países donantes, el Banco Africano de Desarro-             logo y el debate, ya no sería una opción continuar en
                                                                        llo ha asegurado donaciones por valor de $50 mi-           lo habitual.




                   74                    INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
2   Agua para el consumo humano
“Creemos que es nuestra
obligación afirmar que el
agua de costo elevado no
sirve a los intereses de la
salud pública. El agua pura
en abundancia, a un precio
que esté al alcance de todos,
es uno de los medios más
poderosos para promover la
salud de cualquier
comunidad”
Junta de Salud de Carolina del Norte, 1898
               CAPÍTULO
                     2         Agua para el consumo humano




                                                                                                                                            2
El debate sobre los méritos    “El derecho humano al agua”, declara el Comité de Derechos Económicos, Sociales




                                                                                                                                             Agua para el consumo humano
    relativos al desempeño     y Culturales de las Naciones Unidas, “otorga el derecho a todos al agua suficiente,
    de los sectores público    segura, aceptable, físicamente accesible y asequible para uso personal y doméstico.1
     y privado ha supuesto     Estos cinco atributos constituyen las bases para la seguridad del agua. Además,
       una desviación de la    representan los parámetros de un derecho humano que se viola amplia y sistemática-
 incompetente actuación de     mente en una gran parte de la humanidad. Para unos 1.100 millones de personas, el
los suministradores de agua    agua suficiente, segura, aceptable, accesible y asequible para la vida es una esperanza
   públicos y privados para    de futuro, no una realidad del presente.
  superar el déficit de agua
mundial y las desigualdades
                               Proporcionar acceso universal al agua es uno de        las ventajas financieras y de gobernabilidad que se
           que lo sustentan    los grandes desafíos del desarrollo que enfrenta       esperaban del sector privado no lograron materia-
                               la comunidad internacional a comienzos del siglo       lizarse. A la vez, no pueden obviarse los proble-
                               XXI. El acceso restringido constituye un freno         mas del suministro público en muchos países. Con
                               al crecimiento económico, una fuente de pro-           demasiada frecuencia, los proveedores públicos
                               fundas desigualdades basadas en la riqueza y el        combinan ineficacia con falta de responsabilidad
                               género y una de las principales barreras al rápido     y desigualdad, proporcionando agua a bajo costo
                               avance hacia los Objetivos de Desarrollo del Mile-     a los grupos de ingresos altos y servicios de baja
                               nio (véase la contribución especial del Secretario     calidad, o ninguno, a la población pobre. Desde
                               General de las Naciones Unidas, Kofi Annan).           el punto de vista de los hogares pobres, el debate
                               Países enteros están retrasando su avance por la       sobre los méritos relativos al desempeño de los
                               letal interacción entre la inseguridad del agua y la   sectores público y privado ha supuesto una des-
                               pobreza. La justificación moral, ética y legal para    viación de un problema aún más esencial: la in-
                               cambiar esta situación está enraizada en el reco-      competente actuación de los suministradores de
                               nocimiento de que el agua limpia es un derecho         agua públicos y privados para superar el déficit de
                               humano y una condición que capacita para adqui-        agua mundial.
                               rir otros derechos consagrados en la Declaración            En última instancia, es responsabilidad de los
                               Universal de Derechos Humanos y en disposicio-         gobiernos nacionales garantizar la concreción pro-
                               nes internacionales más amplias. ¿Por qué ha sido      gresiva del derecho al agua a través de un marco
                               tan irregular y lento el progreso hacia el agua para   legislativo y regulador que rija la acción de todos
                               todos?                                                 los suministradores del servicio, públicos y priva-
                                    Durante años el debate sobre esta cuestión        dos. Este marco debe abordar dos obstáculos, que
                               ha estado dominado por las opiniones sobre los         se identifican en el capítulo 1 y que han sido mi-
                               méritos relativos de los suministros público y         nimizados por el debate en torno a lo público y
                               privado. Durante la década de 1990, se favore-         lo privado.
                               cía ampliamente la privatización como solución a            El primer obstáculo es la desigualdad. Inva-
                               los fracasos del suministro público. Las empresas      riablemente existe menos probabilidad de que las
                               privadas, según el razonamiento de entonces, pro-      viviendas pobres estén conectadas a una red de
                               ducirían ganancias eficientes, generarían nuevos       abastecimiento de agua segura, ya sea porque no
                               aportes financieros y contribuirían con una mejor      tienen los medios o porque estén ubicadas fuera
                               rendición de cuentas. Aunque las experiencias han      de la red de suministro. Además, existe una rela-
                               sido diversas, el suministro privado no resultó ser    ción inversa entre precio y capacidad de pago: los
                               la fórmula mágica. En muchos casos, la eficacia y      millones de personas más pobres del mundo pagan



                                                                                        INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                77
                              Contribución especial:   El acceso a agua segura es una necesidad humana fundamental y un derecho humano básico

                               Muchas personas no valoran el hecho de disponer de agua: el            mundo) se puede abordar por completo a través de asociaciones
                               agua fluye con tan sólo abrir la canilla y en los supermercados        que combinen el compromiso nacional y la acción internacional.
                               es posible elegir entre docenas de marcas de agua embotellada.              No debemos permitir que las enormes cifras que utilizamos
                               No obstante, para más de mil millones de personas de nuestro           para hablar de los desafíos en materia de agua y saneamiento ac-
                               planeta, el agua limpia está fuera de su alcance. Además, unos         tuales nos impidan ver con claridad la difícil situación individual
                               2.600 millones de personas no tienen acceso a un saneamiento           que afronta la gente corriente. El Informe sobre Desarrollo Humano
                               adecuado. Las consecuencias son devastadoras. Casi 2 millones          de este año nos recuerda de una forma impactante y oportuna que
                               de niños mueren cada año debido a enfermedades relacionadas            la crisis mundial del agua posee un rostro humano: un niño ame-
2                              con el agua sucia y un saneamiento insuficiente, un número mucho
                               mayor que el de personas asesinadas como resultado de un con-
                                                                                                      nazado por ataques de diarrea mortales, una niña que deja de ir a
                                                                                                      la escuela para ir a buscar agua o una madre a la que le negaron
                               flicto violento. Mientras tanto, una mala gestión del agua, un ex-     oportunidades de desarrollar su potencial por las exigencias de
Agua para el consumo humano




                               ceso de consumo y la contaminación mundial reducen la cantidad         atender a sus parientes enfermos debido al agua contaminada.
                               y calidad del agua.                                                    Las Naciones Unidas están profundamente comprometidas con
                                    Con esto en mente, el Día Mundial del Agua de 2004, fundé una     esta lucha. El acceso a agua segura es una necesidad humana
                               Junta Asesora sobre Agua y Saneamiento. La junta se compone de         fundamental y un derecho humano básico. El agua y el sanea-
                               20 miembros entre expertos técnicos, personas eminentes, etc.          miento son el centro de nuestro objetivo para conseguir que todas
                               con probada trayectoria en hacer funcionar la maquinaria guber-        las personas del mundo, no sólo unos pocos afortunados, vivan
                               namental. Estaba presidida con gran destreza por el ex Primer Mi-      de una forma digna, en paz y prosperidad.
                               nistro de Japón, Ryotaro Hashimoto, hasta su inoportuna muerte
                               en julio de 2006. A pesar de la trágica pérdida, la junta continúa
                               con sus esfuerzos, en estrecha colaboración con el sistema de
                               las Naciones Unidas, las instituciones regionales e internacionales,
                               los gobiernos nacionales, los medios de comunicación, el sector
                               privado y la sociedad civil en general para crear conciencia, movi-                                                        Kofi A. Annan
                               lizar recursos y promover la generación de capacidades. La crisis                                                     Secretario General
                               de agua (como muchos problemas a los que se enfrenta nuestro
                                                                                                                                                de las Naciones Unidas




                                                                 algunas veces por el agua los precios más altos del    nos reconozcan la crisis de la seguridad del agua,
                                                                 mundo, en detrimento de su potencial productivo        y la necesidad paralela de desarrollar estrategias
                                                                 y su bienestar. Si el agua es un derecho humano,       nacionales para acabar con ella.
                                                                 tiene que ser un derecho de ciudadanía que esté             Extender la infraestructura del agua a las per-
                                                                 protegido para todos, independientemente de la         sonas sin agua “suficiente, segura, aceptable, físi-
                                                                 riqueza, del poder adquisitivo, el género o de la      camente accesible y asequible” plantea problemas
                                                                 localización geográfica.                               difíciles sobre financiación. El agua puede ser un
                                                                      El segundo obstáculo es el fortalecimiento del    derecho humano, pero alguien tiene que pagar las
                                                                 poder ciudadano. Los derechos humanos pueden           inversiones de capital y cubrir los costos de ex-
                                                                 ser un poderoso vehículo para generar el cambio.       plotación: los usuarios o los contribuyentes y el
                                                                 Sin embargo, deben estar consagrados no sólo en        gobierno. Es más, la inversión necesaria es “despa-
                                                                 los textos regulatorios, sino en la legislación y en   reja” y requiere financiación por adelantado con
                                                                 los sistemas reguladores y de gobernabilidad que       plazos de recuperación de 20 años o más. En los
                                                                 exigen a los gobiernos y suministradores de agua       países donde una gran parte de la población no
                                                                 responsabilidades para con todos los ciudadanos,       servida vive por debajo de la línea de pobreza y
                                                                 incluidos los pobres. Con demasiada frecuencia,        donde los recursos financieros del gobierno son
                                                                 instituciones con poca o ninguna responsabilidad       limitados, se plantean cuestiones que van más
                                                                 recurren en su discurso a los derechos humanos         allá del dilema del suministro público o privado.
                                                                 para enmascarar una realidad tras la cual se violan    Lo mismo ocurre con el desarrollo de sistemas
                                                                 los derechos de la población pobre.                    reguladores responsables y transparentes que
                                                                      Acelerar el progreso hacia un suministro uni-     fortalecen el poder de la población pobre y exi-
                                                                 versal de agua es posible. Muchos países han dado      gen rendir cuentas a los suministradores del
                                                                 pasos agigantados hacia el concepto de agua para       servicio.
                                                                 todos, tanto en las áreas urbanas como en las ru-           Faltando menos de 10 años para el plazo de
                                                                 rales. Asociaciones comunitarias innovadoras pú-       2015 en el que se deben haber cumplido los Obje-
                                                                 blicas y privadas han hecho llegar el acceso al agua   tivos de Desarrollo del Milenio, el desafío de ace-
                                                                 a algunas de las áreas más deprimidas del mundo.       lerar el progreso se hace más urgente. Una década
                                                                 Sin embargo, los avances han sido irregulares.         es mucho tiempo en política. Pero es poco tiempo
                                                                 Existe una urgente necesidad de que más gobier-        para desarrollar y poner en marcha estrategias que



            78                INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
reduzcan a la mitad el número de personas en el        los pobres pagan más? La compresión de dónde
mundo que carecen de acceso al agua. El peligro        consiguen el agua los pobres y en qué estructu-
estriba en que el retraso dejará fuera del alcance     ras de mercado operan es la clave para responder
la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio,        a esa pregunta y para elaborar políticas públicas
echando por tierra el avance en otras áreas y per-     que aborden la desigualdad subyacente. A conti-
petuando una forma de privación que esta retar-        nuación, el capítulo trata el tema de los suminis-
dando el progreso humano en la reducción de la         tradores de servicios y el amplio debate sobre la
pobreza extrema, la desigualdad y las amenazas a       gobernabilidad del agua. Sostenemos que tanto
la salud pública (véase la contribución especial del   el sector público como el privado tienen el rol de
presidente de Brasil Luiz Inácio Lula da Silva).       cumplir con el derecho al agua, aunque la respon-                                        2
     En este capítulo se examinan algunos de los       sabilidad final recae en el gobierno. La última
problemas de gobernabilidad y financiación que         sección muestra que la experiencia no necesita




                                                                                                                                                 Agua para el consumo humano
se deben abordar para extender a todos el dere-        ser una guía para futuros resultados. Las buenas
cho humano a agua segura. En primer lugar, se          políticas funcionan, y el progreso veloz es posible
formula una pregunta dirigida al centro de la          no sólo en áreas urbanas sino también en zonas
violación al derecho humano al agua: ¿por qué          rurales que se están quedando atrás.



 Contribución especial:   El agua limpia, accesible y asequible es un derecho humano y un fundamento para
                          el desarrollo económico y social


  La adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio representó           El Informe de Desarrollo Humano de 2006 reproduce de forma
  una victoria para la cooperación internacional y el triunfo de los     convincente los costos del déficit de agua y saneamiento. Dicho
  valores de la solidaridad humana sobre la doctrina de la indiferen-    déficit debe llegar a su fin con mayor rapidez si queremos cumplir
  cia moral. No obstante, seremos juzgados por los resultados que        con nuestro compromiso con el Objetivo de Desarrollo del Milenio
  ofrezcamos, no por las promesas que hicimos. Y, a menos de una         para 2015. Los gobiernos nacionales tienen que hacer más. Ade-
  década del año 2015, tenemos que hacer frente a una verdad que         más, la comunidad internacional también debe hacer mucho más,
  incomoda: la comunidad mundial está aún lejos de alcanzar los          por medio de asistencia, transferencia de tecnología, generación
  Objetivos de Desarrollo del Milenio.                                   de capacidades y asociaciones. Me sumo al llamamiento de situar
       En ninguna parte vemos esto tan convincentemente demos-           al agua y el saneamiento en el centro del programa de desarro-
  trado como en el acceso al agua limpia y el saneamiento. Ninguno       llo mundial, dentro de un plan de acción global para cumplir con
  de nosotros debería estar dispuesto a tolerar un mundo en el que       los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Dicha medida ayudaría a
  1,8 millones de niños mueren cada año de diarrea, muchos por ne-       movilizar los recursos y a centrarnos en los desafíos que todos
  cesidad de agua limpia y un baño; un mundo en el que a los niños       debemos afrontar.
  se les niega la educación básica y en el que millones de personas           El acceso a agua limpia y asequible es un derecho humano.
  son víctimas de la pobreza y la enfermedad.                            Es, además, uno de los fundamentos del desarrollo económico y
       En Brasil, hemos tratado de abordar el problema de agua y         social. Su fortalecimiento no es siempre sencillo: se necesita lide-
  saneamiento como parte de nuestra campaña más amplia de crea-          razgo político y cuesta dinero. Sin embargo, no invertir en capital
  ción de una sociedad más justa, menos dividida y más humana.           político y financiero el día de hoy nos acarreará el alto precio que
  Hemos realizado avances. La tasa de cobertura de agua limpia           suponen las oportunidades perdidas para el progreso social y el
  ha ido mejorando en el país, y una nueva legislación exigirá que       crecimiento económico del mañana.
  las empresas públicas que suministran el servicio de agua ten-
  gan una mayor responsabilidad sobre las personas que abastecen.
  En saneamiento, el sistema desarrollado en Brasil ha tenido una
  mayor cobertura, y las inversiones en el sector han aumentado
  significativamente.
       No es mi intención proponer a Brasil como modelo a seguir
  por otros al hacer estas apreciaciones, ni pretendo demostrar que
  nuestros problemas estén totalmente resueltos. Somos muy cons-
  cientes de que necesitamos hacer más para extender el acceso
  al agua y al saneamiento entre la población más pobre, especial-
  mente en áreas rurales. Pero, lo que quiero plantear es que, como
  presidente, veo el Objetivo de Desarrollo del Milenio en agua y
  saneamiento como parte integral de las estrategias para reducir
  la desigualdad, solucionar la pobreza y garantizar una distribu-
  ción más amplia de los beneficios del crecimiento. Es por ello que
  hemos adoptado los Objetivos de Desarrollo del Milenio como pa-                                                 Luiz Inácio Lula da Silva
  rámetros obligatorios para todas las políticas gubernamentales,                          Presidente de la República Federativa del Brasil
  incluyendo las de agua y saneamiento.




                                                                                              INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006              79
                                      En todo el mundo en      Por qué los pobres pagan más y
                              desarrollo la lucha diaria por   tienen menos agua
                                  el acceso al agua es una
                              constante pérdida de activos
                                    humanos, financieros y
                              físicos de los hogares pobres    ¿Por qué existen 1.100 millones de personas a las          de las personas de asegurarse un bien o un servicio a
                                                               que se les niega el acceso a agua limpia suficiente        través de la compra (derecho de intercambio) o a tra-
2                                                              para satisfacer sus necesidades básicas? Y ¿por qué        vés de un reclamo reconocido legalmente y exigible
                                                               existen tantas personas que se ven forzadas a recur-       ante un suministrador (derecho de servicio).
                                                               rir a fuentes de agua que ponen en peligro su salud y           La solución basada en los derechos proporciona
Agua para el consumo humano




                                                               a veces sus vidas?                                         una comprensión útil de la inseguridad del agua ya
                                                                     Las mediciones nacionales de la escasez del agua     que centra la atención en las estructuras de mercado,
                                                               son un punto de partida inútil para responder a estas      las normas institucionales y los patrones de presta-
                                                               preguntas. Para los hogares, los indicadores nacio-        ción de servicios que excluyen a la población pobre.
                                                               nales de disponibilidad per cápita en gran parte no        Además, pone de relieve las estructuras de mercado
                                                               significan nada. En todo el mundo en desarrollo la         subyacentes que hacen que la población pobre pague
                                                               lucha diaria por el acceso al agua es una constante        mucho más por el agua que la población con mayores
                                                               pérdida de los bienes humanos, financieros y físicos       recursos. Las personas acceden al agua a través del
                                                               de los hogares pobres, independientemente si en el         intercambio en forma de pagos (a las redes de abas-
                                                               país, o localidad, donde viven, escasea el agua. Como      tecimiento, los suministradores informales o las aso-
                                                               se ha mostrado en el capítulo 1, la gente de los barrios   ciaciones del agua), mediante reclamos legales a su-
                                                               pobres de Yakarta, Mumbai y Nairobi se enfrentan a         ministradores y con su propio esfuerzo (por ejemplo,
                                                               la falta de agua limpia, mientras que sus vecinos con      transportando agua desde arroyos y ríos, o cavando
                                                               ingresos elevados que viven en barrios residenciales       pozos). El hecho de que los hogares puedan satisfacer
                                                               tienen suficiente agua, no sólo para satisfacer las ne-    sus necesidades básicas de agua limpia depende en
                                                               cesidades de sus hogares sino también para mantener        parte de sus propios recursos y en parte de cómo la
                                                               verde su césped y llenas sus piscinas.                     política pública establezca el acceso a la infraestruc-
                                                                    Existen algunos paralelismos obvios entre la in-      tura y al agua a través de las decisiones de inversión,
                                                               seguridad del agua y la inseguridad alimentaria de         las políticas de precios y la legislación reguladora de
                                                               los hogares. El hambre continúa aquejando a una            los suministradores.
                                                               gran parte de la población del mundo. Sin embargo,
                                                               rara vez es la ausencia de alimentos en los mercados
                                                               locales lo que provoca el hambre o el problema más         Agua “tratada” y “no tratada”:
                                                               generalizado de la malnutrición. Algunas de las            un límite ilusorio entre agua
                                                               peores hambrunas en la historia de la humanidad            limpia y sucia
                                                               ocurrieron sin que hubiera marcados cambios en la
                                                               oferta de alimentos. Además, hoy día existen algu-         En la mayoría de los países ricos la frase “acceso al
                                                               nos de los niveles de malnutrición más elevados del        agua” tiene un significado sencillo y ampliamente
                                                               mundo en países que están bien provistos de alimen-        conocido. Casi todo el mundo dispone de una cani-
                                                               tos: una de cada cinco personas en la India “autosu-       lla de agua en su casa conectada a una red mantenida
                                                               ficiente” en alimentos está desnutrida, por ejemplo        por un servicio público. Las redes de abastecimiento
                                                               (véase Tabla 7 de indicadores). Las personas sufren        deben mantener la red y cumplir con las normas de
                                                               desnutrición en medio de la abundancia de alimen-          calidad del agua y están autorizadas a cobrar un pre-
                                                               tos por el mismo motivo que sufren sin el acceso al        cio estipulado por el servicio que suministran. En los
                                                               agua limpia cuando hay más que suficiente para que         países más pobres del mundo el “acceso al agua” sig-
                                                               se distribuya: distribución desigual y pobreza. 2          nifica algo muy distinto.
                                                                    El concepto de derechos puede contribuir a di-             El lenguaje de la recolección internacional de
                                                               lucidar la evidente paradoja de la escasez en medio        datos puede a veces impedir ver claramente la forma
                                                               de la abundancia. Elaborados por Amartya Sen para          en que los hogares pobres acceden al agua. Las es-
                                                               explicar la evidente paradoja del hambre en medio de       tadísticas internacionales distinguen entre el acceso
                                                               la abundancia, los derechos se pueden entender como        a agua “tratada” y “no tratada”. El concepto “agua
                                                               “el conjunto de paquetes de productos alternativos         tratada” abarca tres dimensiones de la seguridad del
                                                               que se pueden adquirir por medio del uso de diversos       agua: calidad, proximidad y cantidad. Con el fin de
                                                               canales legales”.3 Se refieren no a derechos o reclamos    crear informes internacionales, las personas se cla-
                                                               morales en sentido regulatorio, sino a la posibilidad      sifican como “con acceso a agua” si disponen de al



            80                 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
menos 20 litros diarios de agua limpia procedentes
                                                          Cuadro 2.1        Cebu, Filipinas: patrones de uso del agua en hogares que no
de una fuente situada a menos de 1 kilómetro de                             están conectados a la red de abastecimiento de agua principal
su hogar. La tecnología define a grandes rasgos si la
fuente cumple con los criterios para ser una fuente                                 Promedio de
de agua tratada. Las conexiones internas de una vivi-                                población
enda, las torres de suministro de agua, las bombas y       Fuente de agua principal     (%)                             Uso principal                       Comentarios

los pozos protegidos son elementos que se definen
como fuentes de agua tratada. El agua obtenida de                                                                                                 La mayoría de estos usuarios viven
                                                           Tipo 1                                                    Todos los fines (beber,
                                                                                                  4                                               en áreas aisladas y no disponen de
vendedores y camiones de agua y el agua traída desde       Vendedores                                                cocinar, lavar)
                                                                                                                                                  otra opción
arroyos o pozos no protegidos es agua no tratada.                                                                                                                                      2
     La distinción entre agua tratada y no tratada
es clara y conveniente con el fin de crear informes




                                                                                                                                                                                        Agua para el consumo humano
                                                           Tipo 2
                                                                                                34                   Todos los fines               —
internacionales. También es una guía sumamente             Pozo público
engañosa hacia la realidad del terreno. En el mundo
real de los hogares sin agua segura, el simple límite
                                                                                                                                                  Aproximadamente la mitad utiliza
entre agua tratada y no tratada es ilusorio. Para mil-                                                               Aproximadamente la mitad     el agua para fines no potables y
                                                           Tipo 3
lones de hogares pobres, los patrones de uso diario de     Pozo
                                                                                                 15                  utiliza el agua para todos   obtiene agua potable de un vecino
                                                                                                                     los fines                     conectado al sistema de abastec-
agua combinan el acceso a agua tratada y no tratada.                                                                                              imiento de agua
Las mujeres que viven en barrios pobres en la ciudad
                                                                                                                                                  Un tercio reserva esta agua para
india de Pune informan que utilizan agua de fuentes                                                                                               beber y utiliza el agua de un pozo
de agua públicas (una fuente tratada) para beber pero      Tipo 4
                                                                                                  8
                                                                                                                     Dos tercios utilizan este    público para asearse y lavar. Oca-
                                                           Fuente de agua pública                                    agua para todos los fines     sionalmente, algunas personas com-
que van a un canal para asearse. El estudio realizado                                                                                             pran agua a un vecino conectado al
en Cebu, Filipinas, puso de manifiesto cinco patrones                                                                                             sistema de abastecimiento de agua
de uso del agua entre los hogares no conectados a la
                                                           Tipo 5                                                                                 Aproximadamente la mitad utiliza
red de abastecimiento de agua principal (recuadro          Vecino conectado al
                                                                                                                     Aproximadamente la mitad
                                                                                                                                                  el agua para beber y cocinar y
                                                                                                38                   utiliza el agua para todos
2.1). En barrios pobres urbanos y aldeas rurales, los      sistema de abastecimiento
                                                                                                                     los fines
                                                                                                                                                  depende de un pozo público para
hogares pobres obtienen el agua de un pozo prote-          de agua                                                                                otros fines

gido o una torre de suministro de agua una parte del
                                                         Fuente: Verdeil 2003a.
año, pero después, durante la época de sequía, se ven
forzados a obtener agua de ríos o arroyos. La con-
figuración del agua utilizada en un día cualquiera         Figura 2.1 La mayoría de los hogares en Yakarta
                                                                      obtienen agua de diversas fuentes
dependerá de factores que van desde el precio a la
disponibilidad y a las percepciones de calidad.             Proporción de hogares, 2005 (%)
     Aunque el sistema de información mundial               0           20          40                60           80           100

puede proporcionar una comprensión útil, consti-
tuye un tipo de artefacto estadístico. Consideremos
el caso de Yakarta. Los sistemas de informes mun-                      Fuentes múltiples              Fuente única
diales indican que casi un 90% de los residentes de                         Venta de agua y                Red de abastecimiento
                                                                            agua subterránea
las zonas urbanas de Indonesia tienen acceso a agua                         Red de abastecimiento y        Venta de agua
                                                                            agua subterránea/venta         Agua subterránea
tratada. No obstante, las encuestas realizadas a ho-                        de agua
gares muestran que casi dos de cada tres personas en       Fuente: Bakker y otros 2006.

Yakarta utilizan diversas fuentes de agua, incluidos
pozos poco profundos y profundos (tanto protegidos       nea no se puede utilizar para beber debido a que está
como no protegidos), fuentes de agua (agua tratada)      salinizada o contaminada. El agua subterránea se
y agua proveniente de vendedores (agua no tratada).      utiliza sólo para limpiar o lavar, o con la finalidad de
Las tres combinaciones citadas con más frecuencia        reducir los gastos hídricos a niveles más asequibles.
fueron agua subterránea y proveniente de vendedo-             Los resultados obtenidos de los estudios reali-
res, agua de servicio público y subterránea y agua de    zados a un amplio grupo de países revelan que los
servicio público y proveniente de vendedores.            patrones de uso del agua son mucho más complejos
     ¿A qué se debe esta diversidad de demanda? El       y dinámicos que el panorama estático que presentan
uso de las fuentes de agua varía de forma temporal       los sistemas de informes mundiales. Los patrones
y estacional debido a los cambios en la presión y la     de la vida real se adaptan constantemente a fin de
calidad del agua. La baja presión y la irregularidad     tener en cuenta asuntos concernientes a la calidad,
en el suministro de la red de abastecimiento implica     la proximidad y la confiabilidad del agua. En Ban-
que los hogares de Yakarta buscan una fuente de res-     galore, India, casi un tercio de los hogares del área
paldo, por lo general, un pozo poco profundo. Sin        abastecida por la Junta de Suministro de Aguas y
embargo, en muchas áreas urbanas el agua subterrá-       Saneamiento de Bangalore utiliza canillas de agua



                                                                                                                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                             81
                               Las desigualdades basadas        públicas. Un 7% de este grupo no tiene acceso a otra           Para muchos hogares pobres, el punto de con-
                              en la riqueza y la localización
                                                                fuente de agua. El resto utiliza agua proveniente de      tacto con la red de servicio público no es la canilla
                                                                canillas de agua públicas y agua subterránea junto        de agua de una casa particular sino una fuente de
                                 juegan un rol fundamental      con el suministro de agua corriente en el hogar. Más      agua. Ya que la mayoría de los usuarios de las fuen-
                                    en la estructuración de     de la mitad de estos hogares informan que tienen          tes de agua pertenecen a hogares de ingresos bajos,
                                                                acceso a la red de abastecimiento un promedio de          esta fuente es vital para el abastecimiento de agua a
                                    los mercados del agua
                                                                sólo tres días a la semana. El suministro diario es       los hogares de zonas urbanas pobres de las ciudades
                                                                aproximadamente de siete horas durante la época de        del mundo en desarrollo. Un 30% de los hogares de
                                                                lluvias y de cuatro horas durante la época de             Nouakachott (Mauritania) y un 49% de los hogares
2                                                               sequía.4                                                  de Bamako (Mali) informan de que obtienen el agua
                                                                     Además de los complejos patrones de uso del          de las fuentes de agua. En Dakar, Senegal, las fuentes
                                                                agua en la mayoría de las ciudades de países en de-       de agua abastecen a la mitad de la población sin agua
Agua para el consumo humano




                                                                sarrollo, las desigualdades basadas en la riqueza y la    corriente provista por un servicio privado.5 De igual
                                                                localización juegan un rol fundamental en la estruc-      manera, en Ougadougou, se estima que el suministro
                                                                turación de los mercados del agua. Como muestra           del servicio cubre un 80% de los hogares, con fuentes
                                                                el capítulo 1, existen divisiones profundas entre los     de agua que representan los dos tercios del total.
                                                                países en lo que se refiere a acceso a fuentes de agua         En otras regiones surgen patrones similares.
                                                                clasificadas como tratadas. El hecho de ser pobre au-     Cuando la gente pobre de Asia Meridional tenga ac-
                                                                menta drásticamente la probabilidad de depender           ceso al agua corriente, es más probable que tengan
                                                                de una fuente de agua no tratada y los riesgos para       acceso a una fuente de agua o canilla de agua pública
                                                                la salud asociados que están relacionados con dicha       que agua corriente en el hogar. Por ejemplo, en la
                                                                dependencia. Más de un 70% de las personas sin ac-        ciudad india de Bangalore la Junta de Suministro de
                                                                ceso a agua tratada sobrevive con menos de US$ 2          Aguas y Saneamiento abastece a alrededor del 80%
                                                                diarios y aproximadamente la mitad de este grupo          de la población, de los que el 73% tiene canillas de
                                                                sobrevive con menos de US$ 1 al día. En muchos            agua privadas. Sin embargo, los hogares más pobres
                                                                países, los ingresos constituyen un buen dato para        utilizan las canillas de agua públicas de forma regu-
                                                                pronosticar el acceso a agua tratada y el tipo de tec-    lar. Para los hogares con mayores recursos este por-
                                                                nología utilizada para obtener agua.                      centaje es del 3%. 6 En Katmandú, Nepal, la red de
                                                                                                                          abastecimiento municipal abastece a los tres cuartos
                                                                                                                          de la población, pero la mitad de la población pobre
                                                                Obtención de agua de                                      depende de canillas de agua públicas.7
                                                                múltiples fuentes                                              Las fuentes de agua se pueden considerar pun-
                                                                                                                          tos de reventa de agua de un servicio público. Estos
                                                                En el mundo desarrollado, las personas suelen obte-       puntos de reventa se pueden gestionar a través de
                                                                ner el agua de un único suministrador. En la mayor        juntas vecinales u otras organizaciones locales, o
                                                                parte del mundo en desarrollo, las personas obtie-        individuos contratados con un suministrador mu-
                                                                nen el agua de una increíble variedad de suministra-      nicipal. Pero en casi todos los casos las fuentes de
                                                                dores de servicios. La red principal, que por lo gene-    agua son sólo la punta del iceberg de la reventa. En
                                                                ral opera con un servicio público de abastecimiento       muchas ciudades no abastecen a todas las áreas y, a
                                                                en toda la ciudad, funciona junto con una amplia          menudo, las localizaciones periurbanas, los barrios
                                                                variedad de suministradores, muchos de ellos in-          pobres y los vecindarios remotos quedan margina-
                                                                termediarios entre el servicio público y el hogar.        dos. Aún en las áreas abastecidas, los suministros
                                                                Cualquier consideración relacionada con el acceso         son insuficientes e irregulares y se producen racio-
                                                                al agua debe comenzar por el estudio de la compleja       namientos durante las épocas de sequía. Los vende-
                                                                red de suministro.                                        dores de agua son un eslabón importante entre los
                                                                     Las redes de abastecimiento de agua están auto-      hogares pobres y la red. Algunos vendedores operan
                                                                rizadas por los gobiernos para suministrar el agua a      desde negocios, revendiendo el agua adquirida a los
                                                                través de la red de bombas y cañerías que conforman       transportistas, que tienen acceso al agua corriente o
                                                                el sistema formal de abastecimiento de agua de la         fuentes de agua del servicio público. En Accra (ca-
                                                                ciudad. El mercado principal de estas redes de abas-      pital de Ghana) y en Guayaquil (Ecuador), grandes
                                                                tecimiento son, por lo general, los usuarios de los ho-   flotas de camiones cisterna parten cada mañana
                                                                gares con agua corriente en sus casas y los negocios.     hacia asentamientos de bajos recursos donde ven-
                                                                No obstante, las tasas de conexión varían mucho, y        den a hogares e intermediarios. Otros vendedores
                                                                están significativamente orientadas hacia los vecin-      suministran agua desde bicicletas y carros tirados
                                                                darios de ingresos altos. En ciudades como Dar-es-        por burros en áreas que no tienen conexión a la red
                                                                Salam (Tanzanía) y Ougadougou (Burkina Faso),             de abastecimiento. No es fácil obtener porcentajes
                                                                están conectados menos del 30% de los hogares.            exactos, pero para las ciudades del África subsaha-



            82                 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
riana, se estima que entre un 10% y un 30% de ho-         actúan de eslabón entre los hogares no conectados y                    En el mundo real los
gares de bajos recursos compran agua de vecinos y         el servicio público. En algunos casos el agua se com-                  hogares pobres ya están
negocios de agua. 8                                       pra al servicio público y se vende a los hogares. Las
     En suma, los hogares pobres urbanos con limi-        empresas de fuentes de agua privada son un ejemplo.                    operando en mercados de
tado o ningún acceso a la red formal obtienen el agua     En otros casos el agua se compra al servicio público                   agua privada altamente
de varias fuentes. Además de ríos y arroyos, estas        y se vende a intermediarios, que a su vez se la venden
                                                                                                                                 comercializada, mercados
fuentes incluyen una gran variedad de vendedores          a los hogares. En Accra, por ejemplo, las empresas de
como, por ejemplo, camiones de agua, empresas de          camiones cisterna compran agua del servicio público                    que proveen agua (a menudo
fuentes de agua privadas, empresas de negocios de         y la venden a una amplia variedad de intermedia-                       de mala calidad) a precios
agua y agentes de abastecimiento de agua. Mientras        rios que suministran el agua a los vecindarios de los
                                                                                                                                 excepcionalmente altos
                                                                                                                                                              2
el debate sobre el suministro público o privado con-      barrios pobres.
tinúa, en el mundo real los hogares pobres ya están            Mientras el agua pasa por la cadena de la comer-




                                                                                                                                                               Agua para el consumo humano
operando en mercados de agua privada altamente co-        cialización, los precios aumentan gradualmente. El
mercializada, mercados que proveen agua (a menudo         agua suministrada por vendedores y dueños de ca-
de mala calidad) a precios excepcionalmente altos.        rros es a menudo entre 10 y 20 veces más costosa que
                                                          el agua suministrada por un servicio público (cua-
                                                          dro 2.2). En Barranquilla, Colombia, el precio pro-
Aumento del precio en los barrios                         medio del agua del servicio público es de US$ 0,55
pobres urbanos                                            por metro cúbico y la de los transportistas es de US$
                                                          5,50. Asimismo, en los barrios pobres de Accra y
Los revendedores de agua amplían la cobertura de          Nairobi la gente que compra agua a los vendedores
la red canalizada. Al suministrar agua a la gente, les    suele gastar 8 veces más por litro que los hogares
proporcionan un servicio que produce importantes          con agua corriente suministrada por los servicios
beneficios para los hogares, pero lo hacen a cambio de    públicos.
un precio. Ese precio aumenta en función de la dis-            Las grandes diferencias de precios se interpre-
tancia desde el servicio y según el número de inter-      tan a veces como una prueba de especulación, pero
mediarios entre la red y el consumidor final.             esa interpretación está viciada. En algunos casos, las
     Un suministro regular de agua limpia canalizada      empresas de camiones cisterna a gran escala o de ne-
en el hogar es el tipo de abastecimiento óptimo para      gocios se encuentran en posición de generar grandes
el desarrollo humano. La experiencia de todo un país      ganancias. No obstante, las causas subyacentes de
indica que los hogares con abastecimiento de agua         la inflación de los precios del agua entre el servicio
por medio de una canilla de agua en el terreno de la      público y los hogares pobres se pueden remontar a
vivienda (o a unos 100 metros) por lo general utilizan    causas estructurales mayores. Los precios de reventa
50 litros de agua diarios, cantidad que se eleva a 100    aumentan según la distancia, ya que los costos de
litros o más en hogares con varias canillas de agua.9     transporte son altos para los barrios pobres informa-
El estudio en el ámbito de los hogares de las zonas       les y las áreas periurbanas que se encuentran lejos de
urbanas de Kenya, Tanzanía y Uganda reveló que            los puntos de reventa o ubicados en lugares de difícil
las familias con agua corriente en el hogar utilizan
una cantidad promedia de agua tres veces superior a
la familias sin agua corriente.10 El agua en el hogar      Figura 2.2      Los servicios públicos suministran
                                                                           el agua más barata
además elimina la necesidad de que las mujeres y las
niñas busquen agua.                                          US$ por metro cúbico de agua
     Las conexiones domiciliarias a un servicio público      5
de suministro también ofrecen beneficios financieros.
A precio por unidad, el agua de un servicio público          4
es con diferencia la opción de menor costo. Debido
a las economías de escala, una vez que la red está im-       3
plementada, el costo marginal del suministro de cada
unidad de agua adicional baja inmediatamente. Los            2
subsidios representan otro mecanismo importante en
la reducción de precios: los servicios públicos suelen       1
ser la puerta de entrada de una amplia gama de subsi-
dios directos e indirectos que mantienen el precio del       0
                                                                  Empresas de Redes Vendedores Camiones Transportistas
agua por debajo de su costo.                                     servicio público privadas      cisterna   de agua
     Cada paso lejos de la opción de la canilla de agua    Nota: Basado en una reseña bibliográfica de datos de 47 países y 93
en el hogar suma una vuelta a la espiral de los precios    lugares.
                                                           Fuente: Kariuki y Schwartz 2005.
(figura 2.2). Los vendedores de agua con frecuencia



                                                                                                                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006    83
                                                         Cuadro 2.2          Suministradores de agua independientes: protagonistas importantes pero
                                                                             costosos en las ciudades latinoamericanas

                                                                                                                              Precio promedio
                                                                                    Hogares abastecidos por                 (US$/metro cúbico)
                                                                                    suministradores indepen-
                                                                                             dientes           Suministradores
                                                                  Ciudad                       (%)             independientes            Servicio público     Tipo de suministrador
                                                          Córdoba, Argentina                 15-20               1,25-2,50                       0,54                Red
                                                          Asunción, Paraguay                  30                 0,30-0,40                       0,40                Red pequeña

2                                                         Barranquilla, Colombia             20-25               5,50-6,40                       0,55                Transportistas

                                                          Ciudad de Guatemala                 >32                2,70-4,50                       0,42                Transportistas
Agua para el consumo humano




                                                          Lima, Perú                         26-30                   2,4                         0,28                Transportistas

                                                        Fuente: Solo 2003.


                                                        acceso. También aumentan según el número de tras-                  igualdad y eficiencia. Están destinadas a suministrar
                                                        pasos entre intermediarios, ya que cada agente agrega              agua asequible a los hogares y a generar suficientes
                                                        su margen de ganancia.                                             ingresos como para cubrir parte o todos los costos del
                                                             Los usuarios de las fuentes de agua no son inmu-              suministro. El problema en muchos casos es que los
                                                        nes a la espiral de precios. Mientras que las fuentes de           sistemas de tarifas diseñados para mejorar la igual-
                                                        agua son utilizadas por un gran número de hogares                  dad causan un efecto contrario.
                                                        pobres que son los que menos posibilidades tienen                       Existen importantes variaciones en cada país
                                                        para pagar, los precios por lo general son un múltiplo             con respecto al diseño de las tarifas (figura 2.3). En
                                                        de aquellos que se cobran por el agua corriente que                algunos casos (por ejemplo, Dhaka, Bangladesh), se
                                                        se suministra a los hogares. En Dakar (Senegal), un                aplica una tarifa fija a todos los usuarios, sin importar
                                                        estudio descubrió que los usuarios de una fuente de                el volumen de agua utilizados. Dichos sistemas, que
                                                        agua estaban pagando 3,5 veces la tasa social aplicada             no ofrecen incentivo para la conservación del agua,
                                                        a familias de bajos recursos conectadas a la red.11 Esto           se aplican normalmente donde los servicios públicos
                                                        no es inusual. Las pruebas recopiladas en otros paí-               tienen poca capacidad de controlar el uso a través de
                                                        ses, entre ellos Benin, Kenya, Mali y Uganda, mues-                medidores de agua. Más común es el sistema de tarifa
                                                        tran que la gente que compra agua en las fuentes nor-              por bloque en el que los precios aumentan de forma
                                                        malmente se encuentra con los mismos precios que                   progresiva según unos niveles a medida que aumenta
                                                        los pagados por consumidores de grandes volúmenes.                 el volumen de agua utilizado. Tanto la cantidad de
                                                        Estos precios son dos veces superiores a los del uso del           niveles como el grado de los aumentos de los precios
                                                        agua básico doméstico en Benin, tres veces superiores              en las tarifas por bloque pueden variar.
                                                        a los de Mali y cinco veces superiores a los de Côte                    El aumento de tarifas por bloque intenta lograr
                                                        d’Ivoire y Mauritania.12                                           un nivel de objetivos de política pública. Un sistema
                                                             La preocupación de que el agua se transforme en               de tarifas por bloque con una tarifa inicial baja o nula
                                                        una mercancía ha sido una poderosa reacción a la pri-              puede mejorar la accesibilidad económica. Por ejem-
                                                        vatización y, en sentido más general, a la comercializa-           plo, Durban (Sudáfrica) suministra 25 litros de agua
                                                        ción de las redes de abastecimiento. A cierta escala, la           diarios sin cargo13 (tarifa mínima o social) con un
                                                        preocupación se justifica. Como fuente de vida, el agua            marcado incremento por encima de este nivel. Se trata
                                                        no se debería tratar como una mercancía. Tampoco se                de una parte relevante del marco legislativo para ac-
                                                        debería comercializar en mercados gobernados por                   tuar en relación con el derecho al agua comentado en
                                                        los mismos principios que, por ejemplo, los mercados               el capítulo 1. Los niveles progresivos más altos están
                                                        de vehículos de lujo o juguetes. Sin embargo, el duro              destinados a permitir a los servicios públicos mejo-
                                                        hecho es que sigue siendo cierto que millones de las               rar la eficiencia, eliminando incentivos por el uso ex-
                                                        personas más pobres y más vulnerables del mundo ya                 tralimitado y a movilizar los ingresos para cubrir los
                                                        están actuando en mercados que tratan el agua como                 costos. Las tarifas por bloque generan de este modo
                                                        una mercancía y que sitúan los precios en su contra.               el potencial necesario para alinear los ingresos con
                                                                                                                           los costos de suministro del servicio y crear de este modo
                                                                                                                           un modelo de financiación sostenible mientras que se
                                                        La importancia de las tarifas                                      suministra agua para cubrir las necesidades básicas a un
                                                                                                                           costo inferior que el de operación y mantenimiento.
                                                        Las tarifas del agua determinan el acceso de los hog-                   Muchos países aplican una tarifa reducida para
                                                        ares pobres al agua. La mayoría de los gobiernos regu-             un volumen de agua inicial; sin embargo, pocos paí-
                                                        lan las tarifas para alcanzar un nivel de objetivos de             ses siguen la política de agua sin cargo de Sudáfrica.



           84                 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
El valor de la tarifa básica y de los incrementos entre     Figura 2.3      El precio del agua de las
bloques varía en cada país. Los aumentos son espe-                          empresas de servicio público
cialmente altos en países como Burkina Faso y Sene-                         aumenta con el volumen
gal, mientras que en Bangalore (India), los aumen-           Incrementos escalonados en las tarifas por bloque del agua,
tos de precio son limitados hasta un nivel elevado           2001-05 (US$)
de uso.                                                     1,30

     En las condiciones adecuadas, subir las tarifas                                                                 Dakar
por bloque puede mejorar el acceso al agua y la igual-      1,20

dad. Sin embargo, los resultados dependen de una
                                                            1,10
serie de factores. En varios servicios públicos las ta-                                                                                                  2
rifas se establecen muy por debajo de los niveles nece-
sarios para satisfacer los costos totales de operación y    1,00
                                                                                                                   Durban




                                                                                                                                                          Agua para el consumo humano
mantenimiento. En efecto, así se ofrece un subsidio a
todos los hogares con conexiones de canillas de agua        0,90
particulares. Al otro lado del balance, el déficit entre
ingreso y costo se reflejará en traspasos gubernamen-       0,80
tales, deuda creciente, gastos de mantenimiento re-
                                                                                                                 Bangalore
ducidos o una combinación de los tres. El hecho de          0,70
que los subsidios de servicio sean progresivos depen-
derá del perfil de los hogares conectados a los servi-      0,60
cios públicos: cuanto más baja sea la proporción de
hogares pobres conectados, menos progresivo será el         0,50                                                    Nairobi
subsidio. El hecho de proporcionar un nivel social
subsidiado constituye una estrategia efectiva para          0,40
llegar a los hogares de bajos recursos sólo si están co-
nectados. Además, los subsidios transversales entre         0,30
hogares de alto consumo (e ingresos altos) y hogares
de bajo consumo (bajos recursos) sólo serán efectivos       0,20
si un número suficiente de clientes utiliza los bloques
más altos. Un peligro evidente es que los precios ex-       0,10                                                    Dhaka
cesivamente altos obligarán a los usuarios a utilizar
fuentes alternativas de abastecimiento.                        0
                                                                   0   10   20   30    40    50   60    70     80 90 100 110
     Las tarifas por bloque pueden generar desven-
                                                                                    Metros cúbicos por mes
tajas estructurales para la población pobre. Esto se
                                                            Fuentes: ADB 2004; Vircoulon 2003; WSP–AF 2005c.
debe a que las empresas privadas e intermediarios
que abastecen a los hogares sin conexiones privadas
suelen comprar el agua en bloque en los niveles de         crédito, los costos en esta escala representan una ba-
precios más altos. Las empresas de fuentes de agua,        rrera impenetrable. El costo promedio de conexión
los vendedores de agua y los transportistas, por tanto,    para los hogares en el 20% de población más pobre
revenden el agua con el costo más elevado que vende        varía desde la suma de los ingresos de tres meses en
los servicios públicos. Asimismo, cuando se agrupan        Manila a la de seis meses en Kenya y a la de más de
hogares pobres para compartir una conexión con             un año en Uganda.
medidor, un acuerdo habitual en muchos países, su               A menudo hay que agregar barreras legales a las
nivel de consumo total los lleva a los niveles de pre-     financieras. Muchos servicios públicos, con el fin de
cios más altos.                                            asegurarse los ingresos en sus inversiones para ex-
     Si los mercados de agua informales son tan per-       pandir la red, suministrarán agua sólo a hogares con
judiciales para la población pobre, ¿por qué no cam-       títulos de propiedad formales. Sin embargo más de
biar la demanda de intermediarios por una demanda          mil millones de personas viven en áreas urbanas y
de suministradores formales de red? Las tarifas de         periurbanas no autorizadas formalmente en los paí-
conexión son una parte de la explicación. Las tari-        ses en desarrollo. Con el crecimiento de la población
fas varían en gran medida, pero el promedio es de          de entre un 80% y un 90% que se estima en las áreas
alrededor de US$ 41 en Asia Meridional y de US$            urbanas de países en desarrollo, ésta es una limita-
128 en América Latina. En países del África subsa-         ción que con el tiempo empeorará. Abidjan, Côte
hariana como Benin, Kenya y Uganda, las tarifas de         d’Ivoire, la ciudad más próspera del África Occi-
conexión superan los US$ 100.14 Además, las tarifas        dental, tiene más de 80 asentamientos residenciales
generalmente aumentan con la distancia de la red.          irregulares. Un cuarto estimado de la población de
Para los hogares pobres sin acceso a los mercados de       Ouagadougou, reside en asentamientos informales,



                                                                                                                  INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   85
                                 El agua es un sector en el       lo que los hace inelegibles para recibir servicios bá-     llo se enfrentan a un tipo de dilema grave al que ya se
                              que la población pobre y no
                                                                  sicos de agua.15 Mientras la urbanización desplaza a       enfrentaron los países desarrollados hace más de un
                                                                  más gente del campo hacia asentamientos informa-           siglo: cómo ampliar el acceso a los hogares pobres sin
                              tan pobre tiene un interés en       les, la falta de reconocimiento de los derechos de resi-   imponer tarifas a niveles prohibitivos. A diferencia
                               común en la inversión para         dencia se podría transformar en una barrera cada vez       de los países desarrollados durante la fase crucial de
                                                                  más importante para alcanzar el Objetivo de Desa-          su desarrollo, la mayoría de los países en desarrollo
                                  expandir la red y mejorar
                                                                  rrollo del Milenio en agua. En efecto, este problema       carecen de recursos financieros para resolver el di-
                                  la eficiencia y garantizar      está involucrado en los decrecientes porcentajes de        lema mediante la financiación pública, aún con la
                                      un suministro normal        cobertura urbana de algunas ciudades (véase el ca-         voluntad política para hacerlo.
2                                                                 pítulo 1).                                                      Aunque esta sección se ha centrado en los pro-
                                                                        Más allá de las barreras inmediatas hay restric-     blemas específicos que afrontan los hogares pobres,
                                                                  ciones más elementales. En comparación con los paí-        no son el único sector afectado. En muchos países en
Agua para el consumo humano




                                                                  ses desarrollados, en muchos países en desarrollo la       desarrollo los hogares conectados a servicios públicos
                                                                  red de abastecimiento formal tiene un alcance limi-        pueden tener acceso al agua de bajo precio nominal,
                                                                  tado. Las redes de abastecimiento de agua y de des-        pero afrontan serios problemas con la regularidad
                                                                  agües cloacales no se crearon para llegar a las partes     del suministro. Los períodos de escasez han llevado
                                                                  más pobres de las ciudades ni para proporcionar un         a un creciente número de hogares de ingresos prome-
                                                                  acceso universal (recuadro 2.1). Más bien fueron di-       dios a mercados de agua informales y al autoabaste-
                                                                  señadas para satisfacer los intereses de las elites.       cimiento. Quizás más que en cualquier otra área, el
                                                                        Los esfuerzos por romper con el modelo de en-        agua es un sector en el que la población pobre y no
                                                                  clave heredado del período colonial han tenido dis-        tan pobre tiene un interés en común en la inversión
                                                                  tintos niveles de éxito. Sin embargo, algunos pro-         para expandir la red y mejorar la eficiencia y garanti-
                                                                  blemas son recurrentes. Muchos servicios públicos          zar un suministro normal.
                                                                  están atrapados en un ciclo de financiación, mante-
                                                                  nimiento y expansión insuficientes. No hay dinero
                                                                  para financiar la expansión en los hogares no abas-        La población pobre de las áreas
                                                                  tecidos a la escala requerida debido a unos ingresos       rurales: los últimos de la fila
                                                                  de tarifas muy por debajo del nivel necesario para
                                                                  mantener la red. Además, muchos países en desarro-         En áreas urbanas como en las áreas rurales, el agua
                                                                                                                             segura, accesible y asequible proporciona una amplia
                                                                                                                             gama de beneficios para la salud, la educación y los
                              Recuadro 2.1 El peso de la historia: muchas redes no fueron diseñadas para                     medios de vida. Los beneficios para la igualdad
                                           llegar a la población pobre                                                       de género tienden a ser aún más pronunciados en
                                                                                                                             las áreas rurales debido a que las mujeres y las niñas
                               El legado histórico no determina el estado de la infraestructura de agua y sanea-             pasan más tiempo buscando agua, especialmente
                               miento del presente en los países en desarrollo, pero pesa considerablemente. En              durante la época de sequía. Para obtener beneficios
                               Europa y Norteamérica, el objetivo político fue lograr el rápido progreso hacia el            en el desarrollo humano y mejorar las condicio-
                               acceso universal. Este objetivo impulsó la financiación y la tecnología, pero no es
                                                                                                                             nes de vida de la población pobre, las inversiones
                               así a la mayor parte del mundo en desarrollo.
                                                                                                                             en agua en las zonas rurales tienen pocos rivales.
                                    Tomemos como ejemplo a Lagos, Nigeria. A comienzos del siglo XX, el comer-
                                                                                                                             Sin embargo, en la mayoría de los países en desa-
                               cio europeo y la elite política de la ciudad invertía en una infraestructura urbana
                                                                                                                             rrollo las áreas rurales tienen porcentajes mucho
                               de agua y saneamiento. Pero esta inversión se concentraba en los enclaves prós-
                                                                                                                             más bajos de cobertura. ¿Por qué ha sido tan difícil
                               peros. Los primeros esfuerzos para extender la infraestructura hacia los distritos
                               más pobres fueron rápidamente abandonados ante el aumento de los costos a
                                                                                                                             de revertir la división urbano-rural esbozada en el
                               favor de una estrategia de segregación. Patrones similares de inclusión y exclu-              capítulo 1?
                               sión caracterizaron a ciudades desde Puebla hasta Yakarta y Argel. Este modelo                     El costo económico no es la barrera más obvia.
                               de desarrollo no logró el acceso universal a los bienes públicos; por el contrario,           Los costos per cápita derivados del suministro de
                               generó segregación y refugios con seguridad de agua para la elite.                            agua limpia son los costos más elevados en áreas ur-
                                    La financiación siguió un modelo similar. En América Latina las elites financia-         banas y en áreas rurales escasamente pobladas, pero,
                               ban las inversiones en agua y saneamiento por medio de los impuestos, con tarifas             en promedio, ampliar la cobertura cuesta menos en
                               fijadas por debajo de los costos de explotación. Como lo describe un autor, fue               áreas rurales que en áreas urbanas de gran densidad.
                               un “sistema con déficits estructurales, que funcionaba ad hoc, con intervenciones             Tres características particulares del suministro de
                               irregulares y de emergencia, con préstamos y subsidios de entidades de présta-                agua en zonas rurales permiten comprender la baja
                               mos nacionales, estatales o internacionales. Desde el comienzo, el alto costo de las          cobertura:
                               obras de ingeniería urbana requirió de altos niveles de financiación (generalmente                 Escasez local. A escala nacional, la escasez de
                               externo), mientras que las fuerzas políticas y económicas demandaban precios                       agua es rara vez un problema, pero la población
                               bajos en el agua”.                                                                                 pobre de las zonas rurales con frecuencia viven
                               Fuentes: Gandy 2006; Bakker y otros 2006; Swyngedouw 2006: Chikhr Saïdi 2001.                      en áreas secas sometidos a períodos estaciona-



            86                 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
   les de escasez. Al norte de Kenya, la región de           el de la baja influencia política. Las poblaciones
   Sahel o las áreas propensas a sequías de Gujarat          rurales muy dispersas, especialmente en áreas
   en la India, los pozos quedan secos durante lar-          marginales, tienen poca influencia sobre las
   gos períodos. En áreas semiáridas del norte de            elecciones institucionales que influyen en las
   Nigeria, los períodos de búsqueda de agua au-             decisiones y establecen las prioridades para la
   mentan entre cuatro y siete horas en la época de          distribución de recursos.
   sequía. La falta de tiempo es una consecuencia            La mayoría de los hogares rurales pobres obtie-
   de la escasez estacional. (Recuadro 2.2).            nen al agua de diversas fuentes. Entre ellas destacan
   Comunidades y suministradores. En la mayoría         significativamente las fuentes no tratadas (lagos,
   de las áreas rurales las comunidades propor-         arroyos y ríos). Los pozos protegidos de las aldeas                                       2
   cionan, mantienen y expanden los sistemas de         son las fuentes de agua tratadas más comunes. Los
   agua. Particularmente en áreas áridas o semiá-       esfuerzos para extender la cobertura se han concen-




                                                                                                                                                   Agua para el consumo humano
   ridas, esto requiere altos niveles de moviliza-      trado en perforaciones y bombas. Más que de las
   ción por parte de la comunidad. Las entidades        áreas urbanas, el éxito depende de la voluntad y capa-
   gubernamentales locales, y no grandes sumi-          cidad de las comunidades para contribuir al trabajo y
   nistradores municipales, son con frecuencia los      los recursos financieros para el mantenimiento, y de
   guardianes de las perforaciones y las bombas de      la receptividad de los suministradores a las deman-
   mano. La responsabilidad de estas entidades y        das de una tecnología adecuada.
   la fuerza de las asociaciones de usuarios de agua         Como en las áreas urbanas, los datos sobre
   de las comunidades, influyen en la cobertura.        tecnologías mejoradas pueden exagerar la cober-
   Política y pobreza. Más allá de la financiación y    tura real por un margen considerable. El man-
   las cuestiones técnicas, las comunidades rurales     tenimiento inapropiado de la infraestructura, la
   cargan con un peso doble, el de la alta pobreza y    formación insuficiente para realizar las obras de



Recuadro 2.2 Agua, género y falta de tiempo

 Una de las grandes recompensas de la mejora en el acceso al                entre cuatro y cinco veces más tiempo que los hombres en esta
 agua está en el ahorro de tiempo que las mujeres y niñas pasan             tarea.
 buscando agua y en la expansión de sus opciones. La búsqueda                    ¿Por qué esto es importante para el desarrollo humano? El
 de agua es parte de una división del trabajo según el género que           tiempo en un bien importante para el desarrollo de las capacida-
 fomenta la desigualdad dentro de los hogares, contribuye a la falta        des. Las demandas excesivas de tiempo para el trabajo esencial
 de tiempo y retrasa las posibilidades de desarrollo humano a un            llevan al agotamiento, reducen el tiempo disponible para el des-
 gran sector de la población del mundo.                                     canso y la atención de los hijos, y limitan las opciones; es decir,
       Las normas sociales y culturales influyen en la división del tra-    reducen las libertades fundamentales de las que disfrutan las mu-
 bajo en el hogar. En los países en desarrollo atender a los hijos,         jeres. También plantean dilemas de opciones desfavorables. ¿Una
 cuidar a enfermos y ancianos, preparar la comida y buscar el agua          mujer debe atender a un niño enfermo o pasar dos horas buscando
 y la leña son tareas dominadas por las mujeres. Las normas en este         agua? ¿Las niñas se deben quedar en casa sin ir a la escuela para
 caso se traducen en horas de trabajo desiguales para hombres               buscar el agua y que así las madres puedan cultivar alimentos o
 y mujeres: estudios realizados con respecto al tiempo en Benin,            generar ingresos? ¿O se las debe enviar a la escuela para que ad-
 Madagascar, Mauricio y Sudáfrica señalan diferencias semanales             quieran las habilidades y los conocimientos necesarios para esca-
 que van de 5 a 7 horas.                                                    par de la pobreza?
       La búsqueda de agua es parte de la desigualdad de género.                 La falta de tiempo también contribuye a la falta de ingresos.
 En la zona rural de Benin, las niñas de entre 6 y 14 años pasan una        Reduce el tiempo disponible para participar en la generación de
 hora en promedio al día buscando agua, en comparación con los              ingresos, limita las posibilidades de las mujeres para aprovechar
 25 minutos de sus hermanos varones. En Malawi, la cantidad de              las oportunidades de mercado e impide la habilidad de expandir
 tiempo asignada para buscar agua varía significativamente debido           sus capacidades y habilidades, lo que reduce el futuro desempeño
 a factores estacionales, pero las mujeres pasan sistemáticamente           económico.

  Las mujeres enfrentan una carga de tiempo más pesada buscando agua, especialmente en las áreas rurales
  (minutos por día)

                                     Benin, 1998                 Ghana, 1998/99                 Guinea, 2002/03            Madagascar, 2001

                             Mujeres          Hombres        Mujeres       Hombres            Mujeres      Hombres       Mujeres     Hombres
          Urbana                16                 6           33             31                10                3        16           10
           Rural               62                  16          44             34                28            6            32           8
          Nacional             45                  12          41             33                23            5            27           9


 Fuente : Wodon y Blackden 2006.




                                                                                                  INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006            87
                                  El fácil acceso al agua   reparación y los recursos financieros inadecuados            Los costos humanos y económicos de una co-
                              segura reduce la demanda
                                                            para operación han debilitado los sistemas rura-        bertura inadecuada en las áreas rurales son altos y
                                                            les de suministro de agua en muchos países. Un          reflejan la importancia del agua para el desarrollo
                                de tiempo de las mujeres    estudio realizado en Etiopía, por tomar sólo un         humano. Entre los beneficios para la salud deriva-
                                y crea oportunidades de     ejemplo, reveló que el 29% de las bombas de mano        dos de una cobertura mejorada se incluyen la re-
                                                            y el 33% de las perforaciones mecanizadas en áreas      ducción de la incidencia de la diarrea y otras enfer-
                                 generación de ingresos
                                                            rurales no funcionaban por problemas de mante-          medades. En el estado indio de Kerala, un estudio
                                                            nimiento.16 En Rwanda se estima que un tercio           realizado tras la implementación de siete proyectos
                                                            de la infraestructura rural del agua necesita una       hídricos en zonas rurales reveló que la incidencia
2                                                           rehabilitación urgente. Más allá de los factores        de enfermedades transmitidas por el agua dismi-
                                                            mecánicos, la mayor fuente de averías en las áreas      nuyó a la mitad en los cinco años que siguieron a
                                                            rurales ha sido el hecho de no involucrar a las co-     la construcción de pozos profundos y que no se
Agua para el consumo humano




                                                            munidades rurales, especialmente a las mujeres,         produjo ningún cambio en las áreas no incluidas
                                                            en la selección, el emplazamiento y la gestión de       en los proyectos.17 Dicho estudio informó también
                                                            tecnologías mejoradas.                                  de una reducción en los gastos de los hogares en la
                                                                 Si el agua segura es a menudo escasa en las        compra de agua a vendedores. Aproximadamente la
                                                            áreas rurales, el agua segura sin cargo es incluso un   mitad de las familias bajo la cobertura del programa
                                                            producto poco común. El uso de puntos de venta          gastaban un promedio del 12% del ingreso del um-
                                                            de agua de aldeas y los comités de agua requieren       bral de pobreza para comprar agua a vendedores.
                                                            contribuciones para realizar el trabajo (cavar pozos)   Tras la implementación, el promedio disminuyó
                                                            y dinero en efectivo para cubrir el mantenimiento       al 4%, al liberar recursos para gastos en otras áreas.
                                                            y los costos de capital de los materiales para bom-          Además de los beneficios financieros directos,
                                                            bas y pozos. En un ciclo habitual, la comisión de       el fácil acceso al agua segura reduce la demanda de
                                                            recursos hídricos de una aldea recauda fondos a fin     tiempo de las mujeres y crea oportunidades de gene-
                                                            de construir un pozo de sondeo y comprar una            ración de ingresos. En Sri Lanka, los hogares rurales
                                                            bomba manual. Los derechos para obtener agua            incluidos en un programa apoyado por donantes in-
                                                            requieren el pago de una cuota de socio inicial para    formaron de un ahorro de 30 horas al mes (tres días
                                                            cubrir los costos de operaciones y mantenimiento.       de trabajo en una aldea típica).18




                                                            Gestión de la red para lograr eficiencia e igualdad



                                                            Las redes de agua se encuentran entre los bienes        transparencia. Otros alegan que el agua es un bien
                                                            más preciados de cualquier país. La manera en           público esencial y que el derecho humano al agua
                                                            que se gestionan y funcionan estos bienes tiene         se enfrenta a los principios de mercado.
                                                            una importancia fundamental para el desarrollo               Las pruebas apuntan a conclusiones de índole
                                                            humano, especialmente en aquellos países que            más prosaica. La participación del sector privado
                                                            afrontan graves desafíos en lo que a seguridad de       no es la línea clara entre el éxito y el fracaso en lo
                                                            agua se refiere. En muchos de los países menos          que respecta al suministro de agua. Tampoco es
                                                            desarrollados del mundo las redes del servicio          garantía de la eficiencia de mercado. El suministro
                                                            público llegan sólo a una pequeña parte de las          de agua mediante una red es un monopolio natu-
                                                            personas más pobres. La financiación insuficiente       ral que reduce el ámbito de los beneficios debidos
                                                            crónica, la baja eficiencia y la dotación limitada      a la eficiencia a través de la competencia, lo que
                                                            de capital para ampliar la red hacen que el sistema     hace imperativa una regulación efectiva a fin de
                                                            continúe siendo un enclave.                             garantizar los intereses de los consumidores. En
                                                                En los últimos años se ha debatido enérgica-        este contexto, la regulación es la clave para la crea-
                                                            mente sobre el déficit de la participación del sec-     ción de presiones competitivas, el establecimiento
                                                            tor público y privado. Algunos argumentan que la        de precios y estándares de calidad, la determina-
                                                            mayor participación del sector privado representa       ción de metas para la inversión y el mantenimiento
                                                            un camino automático a más y mejores servicios          y la garantía de que los beneficios logrados por la
                                                            por dólar, además de una mayor responsabilidad y        eficiencia se transfieran a los consumidores. Bajo



            88                INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
condiciones institucionales adecuadas, el sector       la decadencia de infraestructuras causadas por la        El desafío para todos los
privado puede proporcionar las tecnologías, las        inversión insuficiente son temas recurrentes. Las        suministradores, públicos
capacidades y los recursos que permitan mejorar        estructuras de gobierno tienen un rol central.
el acceso al agua. Sin embargo, la creación de estas   Muchos servicios públicos utilizan un modelo             y privados, consiste en
condiciones a través de instituciones de regulación    de prestación de servicios verticalista que no es        ampliar el acceso y superar
efectivas es una cuestión compleja que va más allá     transparente ni responde a las necesidades de los
                                                                                                                la desventaja de precios que
de la aprobación de leyes y la adopción de modelos     usuarios. Sea cual fuere el grado de responsabili-
de otros países.                                       dad, siempre corresponderá a los intermediarios          afrontan los hogares pobres
     Las decisiones sobre la combinación público-      del poder político y no a las comunidades servidas
privada adecuada se deberán tomar caso por caso        (o a las que se elude) mediante el servicio público.                                    2
y basándose en las condiciones y los valores loca-     Las operaciones, en muchos casos, combinan la
les. El desafío para todos los suministradores, pú-    desigualdad con la ineficiencia. Gran parte del




                                                                                                                                                Agua para el consumo humano
blicos y privados, consiste en ampliar el acceso y     agua que suministran los servicios públicos queda
superar la desventaja de precios que afrontan los      injustificada, ya sea debido a las filtraciones en las
hogares pobres.                                        cañerías por falta de mantenimiento o defectos en
                                                       los sistemas de facturación.
                                                            A su vez, las bajas ganancias alimentan un
Suministradores públicos: claves                       círculo vicioso de activos en deterioro, pérdidas
para el suministro y la financiación                    de agua, baja recaudación pública, baja inversión
                                                       y progresivo deterioro de las infraestructuras.
Los actuales debates sobre el suministro de agua       En ciudades como Delhi, Dhaka 22 o Ciudad de
tienen una larga historia. A principios del siglo      México23 , aproximadamente el 40% del agua co-
XIX en Europa y Estados Unidos, las empresas           rriente bombeada al sistema se filtra por las ca-
privadas eran los principales suministradores de       ñerías corroídas o se vende ilegalmente. El agua
agua. Era ampliamente aceptada la idea de que el       desperdiciada se traduce en pérdida de ganan-
estado debía mantenerse al margen del suminis-         cias para el mantenimiento o la ampliación de
tro del servicio a fin de mantener bajos los impu-     la red. No obstante, ninguno de estos problemas
estos. A finales de siglo, los operadores privados     se limita al sector público. Las redes de abasteci-
habían sido reemplazados por suministradores           miento privadas del Reino Unido, por ejemplo,
municipales o estaban sujetos a normas estrictas.      han sido multadas reiteradamente por los regu-
19 El agua se consideraba demasiado importante         ladores por no reducir los niveles de filtración de
para la salud pública, la prosperidad nacional y el    agua. La inversión insuficiente no es causa de la
progreso humano como para dejarla en manos de          ineficiencia sólo en países en desarrollo. El Or-
empresas cuyo objetivo era maximizar ganancias         ganismo de Protección Ambiental de EE.UU.
y no optimizar la rentabilidad social.                 estima que se necesitarán $68.000 millones en
    Más recientemente, los roles de los suminis-       las próximas dos décadas sólo para restaurar y
tradores públicos y privados han sido causa de         mantener los bienes de redes de abastecimiento
mucha efervescencia en el debate público, pero         existentes en las principales ciudades de Estados
considerablemente menos liviana. En cierto sen-        Unidos. 24
tido, la intensidad del debate curiosamente se ha           La fijación de precios constituye una pieza
alejado de la realidad. Mientras que el número         central del problema financiero de muchos paí-
de personas abastecidas por empresas privadas          ses en desarrollo. Las tarifas se establecen a me-
suministradoras de agua ha crecido, pasando de         nudo para cubrir una pequeña parte de los costos
aproximadamente 51 millones en 1990 a casi 300         de explotación. Un estudio realizado a finales de
millones en 2002, las empresas públicas suminis-       los años 90 sobre las redes de abastecimiento de
tradoras de agua representan más del 70% de la         agua asiáticas reveló que el ingreso operativo de
inversión total a escala mundial, y menos del 3%       35 de 49 suministradores no cumplía con los re-
de las personas de los países en desarrollo reciben    querimientos de operación y mantenimiento. 25
servicios de suministro de agua o de saneamiento       Sin inversión pública que cubra la brecha, el re-
completa o parcialmente privados. 20 En Brasil,        sultado seguro será la decadencia. Un aumento de
25 de 27 capitales de los estados se abastecen me-     la recuperación de los costos de los hogares con
diante empresas públicas y sólo 2 mediante em-         capacidad de pago movilizaría los ingresos para
presas parcialmente privatizadas. 21                   el mantenimiento y las ganancias de eficiencia
    La f laqueza de los suministradores públicos       relacionadas, mientras que generaría fondos para
en muchos países es claramente parte del pro-          apoyar la demanda de los hogares que no tienen
blema del suministro de agua. Los orígenes de esa      capacidad de pago. Sin embargo, muy a menudo
flaqueza varían, aunque la mala administración y       las redes de abastecimiento públicas están más



                                                                                                INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006           89
                                                                  preocupadas de proporcionar agua barata a la po-         de Singapur pierden menos agua que los servicios
                                                                  blación con mayores recursos que agua asequible          privados de abastecimiento del Reino Unido. En
                                                                  a la población pobre.                                    Porto Alegre, Brasil, la reforma de los servicios
                                                                       Los servicios públicos de abastecimiento de         públicos de abastecimiento produjo ganancias en
                                                                  agua no pueden considerarse de manera aislada. La        cuanto a eficiencia y responsabilidad democrática.
                                                                  adecuación con la que los suministradores públicos       (Recuadro 2.3). El departamento de recursos hí-
                                                                  cumplirán con los estándares de eficiencia, igualdad     dricos municipal de la ciudad proporciona a los ho-
                                                                  y responsabilidad estará condicionada por una cul-       gares acceso universal a agua segura y asequible y
                                                                  tura política más amplia de suministro del servicio y    mejora radicalmente los índices de recaudación de
2                                                                 por políticas de inversión pública más generales. En     impuestos además de reducir las pérdidas de agua.
                                                                  la mayoría de los países desarrollados, la inversión     La transparencia y autonomía financiera y política
                                                                  de capital para infraestructuras hídricas proviene       han contribuido de manera fundamental al éxito.
Agua para el consumo humano




                                                                  de la inversión pública o de la inversión privada res-       Como ha demostrado la ciudad de Porto Ale-
                                                                  paldada por garantías estatales. En muchos países        gre, la reforma del servicio público de abasteci-
                                                                  en desarrollo, las ineficiencias en los sectores del     miento de agua puede mejorar el desempeño sin
                                                                  agua pueden deberse en parte a la financiación insufi-   originar cambios en la propiedad. Éste no es un
                                                                  ciente crónica de la red durante un extenso período.     ejemplo aislado. En Sri Lanka, la Junta de Suminis-
                                                                       El hecho de reconocer los fracasos de algunas       tro de Agua y Saneamiento Nacional surgió como
                                                                  empresas de servicio público de abastecimiento no        un suministrador eficiente tras realizar reformas
                                                                  implica que el éxito requiera el suministro de agua      en la gobernabilidad que mejoraron la coordina-
                                                                  por parte del sector privado. Algunas empresas de        ción entre organismos y mejoraron el desempeño
                                                                  servicio público de abastecimiento de los países en      financiero. 26 Las redes de abastecimiento de agua
                                                                  desarrollo cumplen o sobrepasan los estándares           de la India a veces están caracterizadas de forma
                                                                  operativos de las empresas privadas con mejor des-       uniforme como ineficientes. No obstante, en
                                                                  empeño. Los servicios públicos de abastecimiento         Hyderabad, la red de abastecimiento aumentó su


                              Recuadro 2.3 Los servicios públicos pueden funcionar: el departamento de recursos hídricos y desagüe cloacal de Porto
                                           Alegre nos demuestra cómo

                               Con 1,4 millones de habitantes, Porto Alegre, la capital del estado           El mandato operativo combina objetivos comerciales y sociales.
                               de Rio Grande do Sul en Brasil, posee una de las tasas de mortali-       La red de abastecimiento está orientada a una política sin dividen-
                               dad infantil más baja del país (14 muertes por cada 1.000 nacimien-      dos, todas las ganancias se reinvierten en el sistema. La exención de
                               tos, en un país donde el promedio nacional es de 65 muertes) y una       impuestos permite mantener bajas las tasas de suministro de agua.
                               tasa de desarrollo humano comparable al de los países desarro-           Además, es necesario invertir por lo menos un cuarto de los ingresos
                               llados. La eficiente gobernabilidad municipal en lo que respecta a       anuales en infraestructura hídrica.
                               suministro de agua y saneamiento ha jugado un rol importante en               ¿Por qué Porto Alegre ha logrado el acceso universal a pesar de
                               esta exitosa historia.                                                   las altas concentraciones de personas pobres entre sus clientes?
                                    Los suministradores de agua municipales han logrado el ac-          En parte debido a que los precios son bajos en promedio, y en parte
                               ceso universal al agua. Los precios del agua, $0,30 el litro, se en-     debido a que a los hogares de bajos recursos, las instituciones de
                               cuentran entre los más bajos del país. Además, el tratamiento de         asistencia social y los residentes de proyectos de vivienda municipal
                               aguas residuales ha aumentado del 2% en 1990 a casi el 30% en la         y estatal para personas con carencias se les cobra una tasa social
                               actualidad, con una meta de lograr el 77% en cinco años. Los indi-       inferior a la mitad de la tasa básica. Esta estructura de gobernabili-
                               cadores de eficiencia son similares a los de las empresas privadas       dad de redes de abastecimiento combina una supervisión regula-
                                                                                                        toria con un alto nivel de participación pública. El director general
                               con mejor desempeño del mundo. La proporción de empleados por
                                                                                                        es designado por el alcalde. Sin embargo, un consejo deliberante,
                               conexiones de hogares, un indicador de eficiencia usado amplia-
                                                                                                        integrado por ingenieros, personal médico, ecologistas y represen-
                               mente, es de 3:1.000. La proporción es de 20 para Delhi y 5 para
                                                                                                        tantes de un amplio sector de organizaciones de la sociedad civil,
                               las empresas privadas de Manila.
                                                                                                        supervisa la gestión y tiene el poder de regir en todas las decisiones
                                    Las condiciones operativas del Departamento Municipal de
                                                                                                        importantes.
                               Recursos Hídricos y Desagües Cloacales, totalmente a cargo del
                                                                                                             El proceso presupuestario de participación de Porto Alegre pro-
                               municipio de Porto Alegre, permite explicar su éxito.
                                                                                                        porciona una forma de democracia directa con 44 reuniones públicas
                                   Una entidad legal independiente, disfruta de autonomía finan-
                                                                                                        cada año en 16 áreas de la ciudad. Los participantes votan según sus
                                    ciera y operativa.                                                  prioridades y escuchan presentaciones de los administradores sobre
                                   Posee un régimen jurídico diferencial, no recibe subsidios y es      seis áreas principales, una de ellas el agua. A manera de preludio, se
                                    autosuficiente en el ámbito financiero.                             colocan carteleras en lugares públicos que muestran el gasto actual
                                   Independiente en el ámbito financiero, puede solicitar prés-         comparado con el gasto planificado, así como también el plan de
                                    tamos para realizar inversiones sin la necesidad de apoyo           inversión posterior al proceso. El escrutinio público del presupuesto
                                    municipal.                                                          municipal y la prioridad que conlleva el agua crean sólidos incentivos
                                                                                                        para obtener una prestación de servicios de alta calidad.
                               Fuente: Viero 2003 ; Maltz 2005.




            90                INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
cobertura y mejoró el desempeño en cuanto a recau-           ciones es difícil, aunque el aumento del poder de                 La diversidad en las
dación pública, reparaciones y suministro del servi-         los ciudadanos a través del marco legislativo para                asociaciones público-
cio. 27 En muchos países existen grandes variaciones         la reforma puede jugar un rol fundamental.
en cuanto a eficiencia dentro del sector público. En                                                                           privadas advierte de que
Colombia, por ejemplo, las redes que abastecen a                                                                               no se puede considerar
Bogotá y Medellín cumplen con elevados estánda-              Suministradores privados: más allá
                                                                                                                               a toda participación del
res de eficiencia, mientras que las empresas muni-           de las concesiones
cipales públicas que abastecen a las ciudades de la                                                                            sector privado bajo el título
costa del Caribe operan al otro extremo del espectro         La introducción de la competencia a fin de obtener                general de “privatización”
de eficiencia.                                               el derecho para operar la red principal de agua ha                                                            2
      ¿Cuáles son los requerimientos clave para la re-       sido primordial para las reformas en muchos países
forma de las redes de abastecimiento? Aunque las             en desarrollo. La creación de concesiones ha sido un




                                                                                                                                                                            Agua para el consumo humano
circunstancias varían, las redes de abastecimiento           punto crucial del debate. No obstante, la partici-
públicas exitosas operan generalmente en un en-              pación del sector privado se extiende a través de un
torno de política pública que cumple las cuatro              espectro más amplio.
condiciones clave:                                                La diversidad en las asociaciones público-pri-
      Régimen jurídico diferencial y autonomía fi-           vadas advierte de que no se puede considerar a toda
      nanciera para evitar la interferencia política en      participación del sector privado bajo el título general
      la asignación de recursos.                             de “privatización”.
• Formulación de políticas transparentes y de par-                Los términos bajo los que el sector privado se in-
      ticipación a fin de apoyar la responsabilidad.         troduce en los mercados de suministro de agua son
• Separación entre el ente regulatorio y el sumi-            importantes en distintos niveles. Es posible establecer
      nistrador del servicio, siendo el ente regulatorio     una serie de acuerdos complejos, (recuadro 2.3). Di-
      el que supervisa y publica estándares de desem-        chos acuerdos conllevan implicancias de propiedad
      peño bien definidos.                                   sólo en el caso de privatización completa. De manera
• Financiación pública adecuada para la amplia-              más amplia, los términos bajo los que los gobiernos
      ción de la red, junto con una estrategia nacio-        contratan los servicios del sector privado influyen en
      nal para progresar hacia el acceso al agua para        las estructuras de gestión, los patrones de inversión y la
      todos.                                                 distribución del riesgo. Las concesiones transfieren la
      Estas condiciones son tan relevantes para el           gestión, el riesgo y la inversión al sector privado, mien-
marco de gobernabilidad de las empresas priva-               tras que otros sistemas de gestión público-privados im-
das como para las redes de abastecimiento. Como              plican contratar algunos aspectos de la gestión o las
se trató anteriormente, la creación de estas condi-          operaciones de las redes de suministro de agua.

Cuadro 2.3         Distintas formas de participación privada en redes de suministro de agua


                                                                                                                  Duración
           Opción             Propiedad           Gestión              Inversión              Riesgo               (años)                        Ejemplos

  Contrato de servicio          Pública         Compartida              Pública               Público                1-2               Finlandia, Maharashtra (India),


                                                                                                                                        Johannesburgo (Sudáfrica),
  Contrato de gestión           Pública           Privada               Pública               Público               3-5                Monagas (Venezuela), Atlanta
                                                                                                                                            (Estados Unidos)



  Contrato de arrendami-
                                                                                                                                       Abidjan (Côte d’Ivoire), Dakar
  ento (affermage/              Pública           Privada               Pública             Compartido              8-15
                                                                                                                                                 (Senegal)
  arrendamiento)


                                                                                                                                      Manila (Filipinas), Buenos Aires
                                                                                                                                      (Argentina), Durban (Sudáfrica),
  Concesión                     Pública           Privada               Privada               Privado              20-30
                                                                                                                                      La Paz-El Alto, (Bolivia), Yakarta
                                                                                                                                                 (Indonesia)

  Privatización (desinver-
  sión del estado)             Privada            Privada               Privada               Privado             Sin límite                 Chile, Reino Unido


Fuente: Jaglin 2005.




                                                                                                         INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                              91
                              En los países en desarrollo,    La privatización (desinversión total del                  aumentó la proporción de la población con sumin-
                              una infraestructura limitada
                                                              estado) es poco común                                     istro de agua de 24 horas, que pasó de alrededor del
                                                              Pocos países, Francia entre ellos, tienen una larga       15%-20% en 1997 a más del 60% en 2000 y amplió la
                                  y a menudo dilapidada,      historia de gestión privada de recursos hídricos.         cobertura total del 65% al 88%. Como parte de una
                                bajos niveles de conexión     Chile realizó la privatización en los años 80, pero       estrategia nacional de agua para todos, Sudáfrica
                                                              sólo después de que el acceso al agua fuese casi uni-     transfirió un servicio público de agua en Durban a
                                y altos niveles de pobreza
                                                              versal. Desde entonces, el país se ha desenvuelto         una concesión. A pesar de las inquietudes sobre la
                                  aumentan las tensiones      firmemente en eficiencia e igualdad. El Reino Unido       desigualdad, ha habido una marcada mejora en el
                              entre la viabilidad comercial   fue el último país en realizar la privatización (vendió   acceso de los hogares pobres.
2                                  y el suministro de agua
                                                              las redes de abastecimiento al final de los años 80),          Contrapuestos a estos casos, existen fracasos es-
                                                              lo que marcó el comienzo del interés por la privati-      trepitosos.30 En Cochabamba, Bolivia, un acuerdo
                                     accesible para todos     zación de los recursos hídricos en muchos países en       de concesión fracasó en el año 2000 en medio de
Agua para el consumo humano




                                                              desarrollo.                                               protestas políticas. En Argentina, un acuerdo de
                                                                    Los resultados obtenidos desde entonces han         concesión de 30 años colapsó con la economía del
                                                              sido variados. Durante la década que siguió a la          país en el año 2001. El mismo destino sufrió la con-
                                                              privatización, las empresas de suministro de agua         cesión otorgada a la zona oeste de Manila, que fina-
                                                              del Reino Unido generaron ganancias superiores a          lizó en el año 2003. En el año 2004 una concesión
                                                              lo que se había previsto, pagando dividendos a los        en Yakarta terminó en una disputa judicial entre las
                                                              accionistas muy por encima de los ingresos prome-         autoridades municipales y la empresa. El entusiasmo
                                                              dios de la bolsa de valores. Esto agotó un conjunto       por las concesiones se ha enfriado hasta el punto de
                                                              subvalorado de recursos de capital escasos y necesa-      reticencia por parte del sector privado de celebrar
                                                              rios para el desarrollo. La ausencia de cualquier me-     cualquier tipo de acuerdo. Importantes empresas in-
                                                              canismo explícito para compartir los beneficios de        ternacionales como Suez, (la empresa de agua más
                                                              las ganancias de desempeño entre los accionistas y        grande del mundo), Veolia Environnement y Tha-
                                                              los consumidores, considerado como márgenes de            mes Water evitan comprometerse con concesiones
                                                              ganancia excesivos, provocó críticas. Además, llevó       en los países en desarrollo, a veces ante la presión
                                                              al desarrollo de un ente regulador independiente y        de entes reguladores y gobiernos. Por ejemplo, Tha-
                                                              sólido con el objeto de proteger los intereses de los     mes Water se retiró de la operación de una planta
                                                              consumidores, establecer las metas de la inversión y      en China en 2004, dos años después de que el go-
                                                              supervisar las ganancias relacionadas con la eficien-     bierno chino declarara que la tasa de retorno era
                                                              cia. 28 Sin embargo, aún quedan problemas serios          muy alta.31
                                                              como resultado de una inversión inadecuada y un                ¿Qué es lo que salió mal? Cuando las empresas
                                                              alto nivel de pérdidas de agua. La experiencia del        privadas se introducen en mercados de países desa-
                                                              Reino Unido muestra que el diseño y el orden de la        rrollados como suministradores, heredan una gran
                                                              reforma regulatoria son difíciles, incluso en países      infraestructura (pagada por las inversiones públicas
                                                              con una capacidad institucional altamente desarro-        anteriores) que proporciona acceso universal en un
                                                              llada. En la prisa por vender los bienes públicos, el     mercado definido por ingresos promedios bastante
                                                              interés público sufrió como consecuencia de la pri-       altos. En los países en desarrollo, una infraestruc-
                                                              vatización, aunque las mejoras de las normas aborda-      tura limitada y a menudo dilapidada, bajos niveles
                                                              ron algunos de los errores.                               de conexión y altos niveles de pobreza aumentan las
                                                                                                                        tensiones entre la viabilidad comercial y el suminis-
                                                                                                                        tro de agua accesible para todos.. Tres errores habi-
                                                              Se han probado ampliamente concesiones,                   tuales, relacionados con la regulación, la sostenibi-
                                                              con resultados variados                                   lidad financiera y la transparencia en la celebración
                                                              En los años 90, las concesiones eran el principal         de contratos, pueden derivarse de estas limitaciones
                                                              conducto para la inversión privada del agua y las         (recuadro 2.4):
                                                              empresas privadas extranjeras y nacionales asumían        • Expansión de la red. Un objetivo primordial para
                                                              la responsabilidad de la financiación y la puesta en           los gobiernos que participan en las concesiones
                                                              marcha de los sistemas. Algunas concesiones mejo-              ha sido el de ampliar las redes. En la concesión de
                                                              raron la eficiencia, redujeron las pérdidas, aumen-            Buenos Aires el número de conexiones aumentó,
                                                              taron el suministro, extendieron los medidores de              pero en porcentajes menores a lo estipulado en
                                                              agua y la recaudación de rentas públicas y ampliaron           el contrato. El progreso de las áreas más pobres
                                                              la cobertura. En Marruecos, que creó cuatro con-               de la ciudad fue el más lento.32 En Yakarta, tres
                                                              cesiones entre 1997 y 2002, la cobertura aumentó               cuartas partes de nuevas conexiones bajo la
                                                              (actualmente las concesiones abastecen a la mitad de           concesión fueron para hogares de ingresos me-
                                                              la población), así como el nivel de satisfacción de los        dios y altos, y para empresas gubernamentales y
                                                              consumidores. 29 Al este de Manila, otra concesión             comerciales.



            92                INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
•    Renegociación de las tarifas. Las tarifas de agua    •   Financiación. La irregularidad de las inversiones
     son altamente políticas. Desde una perspectiva           de capital en el agua le confiere al crédito impor-
     comercial, los ingresos de las tarifas generan ga-       tancia fundamental para la ampliación de la red.
     nancias para accionistas y capital para la inver-        Las grandes deudas externas fueron un rasgo
     sión futura. Sin embargo, las políticas de tarifas       distintivo en las operaciones de concesión en la
     diseñadas a fin de optimizar ganancias pueden            zona este de Manila y en Buenos Aires. En Bue-
     minimizar el bienestar social y generar males-           nos Aires, las inversiones se financiaron prin-
     tar político. En Cochabamba la concesionaria             cipalmente a través de préstamos y ganancias
     aumentó las tarifas a fin de transferir parte del        acumuladas, con una participación accionaria
     costo a la ampliación de la infraestructura a los        que representaba menos del 5%. Con préstamos                                           2
     usuarios de agua actuales, lo que tuvo conse-            externos en dólares y un flujo de recaudación en
     cuencias explosivas. En Buenos Aires, las tarifas        moneda local, el resultado fue una gran vulnera-




                                                                                                                                                      Agua para el consumo humano
     se redujeron al principio, pero luego aumenta-           bilidad ante las fluctuaciones de divisas. Las cri-
     ron seis veces entre 1993 y 2002, llegando casi          sis financieras de Asia Oriental y de Argentina
     a duplicarse en términos reales a medida que el          crearon cargas de deudas insostenibles para las
     suministrador privado buscaba combinar la ren-           concesiones de la zona Oeste de Manila y Bue-
     tabilidad y la distribución de metas.                    nos Aires. La pérdida neta de $1.600 millones


Recuadro 2.4   ¿Qué salió mal con las concesiones? Tres fracasos y tres lecciones

    El efecto dominó de las concesiones fracasadas ha avivado un                 locales terminó con el colapso económico de Argentina. Du-
    acalorado debate sobre el pasado, el presente y el futuro rol del            rante la licitación, el consorcio había expresado la intención de
    sector privado en el abastecimiento de agua. Aunque los factores             rebajar las tarifas al 29%, pero las pérdidas operativas llevaron
    que ocasionaron los colapsos variaron, se pueden obtener ense-               a aumentos de precios y renegociaciones de contrato. No se
    ñanzas instructivas de estos tres casos clave:                               hicieron previsiones para adaptarse a los colapsos de las tasas
    • Cochabamba. El acuerdo de 1999 bajo el cual el gobierno de                 de cambio, por lo que el consorcio se expuso a los riesgos
        Bolivia otorgó una concesión de 40 años a un consorcio de                asociados a los grandes préstamos externos.
        empresas extranjeras continúa siendo un punto de referencia.             De esto surgen al menos tres lecciones importantes. La pri-
        De acuerdo con la Ley de Agua Potable y Saneamiento, el go-          mera lección, que se demuestra de forma más clara en Cocha-
        bierno autorizó la privatización del abastecimiento de agua y        bamba, es que la transparencia es importante. No se realizó ningún
        puso fin a los subsidios. No sólo los clientes tuvieron que pagar    intento creíble por parte del gobierno, las empresas o los donan-
        más por el agua, sino que los campesinos de los alrededores          tes y las instituciones financieras internacionales que respaldaban
        tuvieron que empezar a pagar por el agua que antes estaba            los acuerdos para evaluar la opinión pública o tener en cuenta la
        disponible gratuitamente en las fuentes de agua públicas. Se         perspectiva de la población pobre. Una de las consecuencias fue
        suponía que los aumentos de precios iban a contribuir a los          que no había disposiciones que protegieran los derechos consue-
        costos de capital de la construcción de un nuevo dique y una
                                                                             tudinarios de los indígenas altamente vulnerables: un factor que se
        planta de purificación. Las protestas llevaron a la revocación
                                                                             tornó políticamente explosivo.
        de la ley de 1999, al colapso de la concesión y a una causa ini-
                                                                                 La segunda lección se relaciona con la tensión entre impera-
        ciada por una de las empresas contra el gobierno boliviano.
                                                                             tivos comerciales y sociales. Las empresas realizan concesiones
    • Manila. Las concesiones de 25 años realizadas en 1997 a la
                                                                             para generar ganancias para los accionistas. No obstante, el au-
        zona este de Manila colapsaron en el año 2003. La deuda ex-
                                                                             mento de las tarifas para financiar las ganancias y las inversiones
        terna fue un catalizador clave. Durante los primeros cinco años
                                                                             pueden perjudicar la seguridad del agua para los hogares pobres.
        de la concesión, Maynilad, una agrupación empresarial entre
        Ondeo (una empresa internacional) y un grupo empresarial             También aumenta la posibilidad de un contragolpe político que re-
        de Filipinas, tuvo pérdidas operativas y fue acumulando una          fleja la importancia crítica del agua en la comunidad. Los esfuerzos
        deuda de $800 millones para financiar la expansión. La cober-        para proteger las ganancias aumentando las tarifas para cubrir el
        tura aumentó del 58% al 84%, pero la crisis financiera de Asia       pasivo de deuda creado por los préstamos de divisas y la deprecia-
        Oriental incrementó el pasivo de deuda. Cuando el Sistema            ción de la moneda fueron social y políticamente insostenibles.
        Metropolitano para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento               Podría decirse que la tercera lección es la más importante. La
        se negó a sancionar un ajuste de la tarifa arancelaria para cu-      complejidad del creciente acceso por parte de la población pobre
        brir las pérdidas de la empresa, se puso fin a la concesión.         fue enormemente subestimado. Si el problema se hubiera evaluado
    • Buenos Aires. La concesión de 30 años realizada en 1993 a              adecuadamente, las finanzas públicas y las conexiones subvencio-
        un consorcio de empresas extranjeras y grupos empresariales          nadas habrían ocupado un lugar más prominente.

    Fuente: Slattery 2003; Castro 2004.




                                                                                                    INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006             93
                              El contrato de arrendamiento            registrada por el concesionario de Buenos Aires      Agua Senegalesa (SONES), una empresa tenedora
                                   ha generado resultados
                                                                      en el año 2002 fue casi por completo el producto     de bienes y Agua Senegalesa (SDE), una empresa
                                                                      de una devaluación que triplicó el pasivo de la      contratista privada arrendada para poner en funcio-
                                positivos para el desarrollo          deuda externa de la empresa.                         namiento el sistema.
                                     humano en ambientes                                                                        El contrato de arrendamiento ha generado re-
                                                                                                                           sultados positivos para el desarrollo humano en
                                  donde los gobiernos han
                                                                  Otras formas de participación del                        ambientes donde los gobiernos han establecido ob-
                                establecido objetivos bien        sector privado                                           jetivos bien definidos respaldados por la capacidad
                                definidos respaldados por         Aunque las empresas privadas están dando marcha          reguladora. ONEA es uno de los pocos servicios pú-
2                                  la capacidad reguladora
                                                                  atrás en las concesiones, permanecen muy involucra-      blicos del África subsahariana que ha desarrollado
                                                                  das en un amplio rango de operaciones de provisión       una estrategia para garantizar que las fuentes de
                                                                  del servicio de agua. La gestión público-privada con-    agua se conviertan en una fuente de agua asequible
Agua para el consumo humano




                                                                  tinúa siendo un tema central en los debates sobre la     para la población pobre. Las tasas de las fuentes de
                                                                  gobernabilidad del agua.                                 agua están muy por debajo de la tarifa máxima (aun-
                                                                       El contrato de arrendamiento (o affermage, en       que todavía están por encima de la tarifa mínima).
                                                                  francés) es una forma común de asociación público-       En Senegal el contrato de arrendamiento fija metas
                                                                  privada. Según este modelo, el gobierno delega la ges-   graduales para el abastecimiento de las fuentes de
                                                                  tión de un servicio público a una empresa a cambio       agua. El objetivo es que las fuentes de agua repre-
                                                                  de una tarifa especificada, comúnmente basada en         senten el 30% de las conexiones en Dakar y 50%
                                                                  el volumen de agua vendida, mientras que la propie-      en otras ciudades y suministrar 20 litros por per-
                                                                  dad de los bienes es de la empresa tenedora que opera    sona. En Abidjan, el acuerdo de contrato de arren-
                                                                  para el gobierno. La Oficina Nacional para el Agua       damiento ha aumentado las tasas de cobertura con
                                                                  y el Saneamiento (ONEA) de Burkina Faso opera a          un sistema gestionado a través de un claro marco
                                                                  través de acuerdos de contrato de arrendamiento que      regulador (recuadro 2.5). Han existido serios pro-
                                                                  cubren 36 pueblos y ciudades de todo el país. El mo-     blemas para la implementación en cada uno de estos
                                                                  delo affermage también se utiliza en Abidjan, Côte       casos. Por ejemplo, la fijación de precios sociales y
                                                                  d’Ivoire y Senegal, donde el agua de las zonas urba-     subsidios en Côte d’Ivoire y Senegal arrojan resul-
                                                                  nas se gestiona a través de la Empresa Nacional de       tados variados en cuanto a proporcionar beneficios


                              Recuadro 2.5 Fijación de precios del agua a favor de la población pobre en Côte d’Ivoire

                                Las políticas de fijación de precios aplicadas por los servicios pú-    mientos irregulares, donde SODECI no está autorizado a ofrecer
                                blicos pueden tener un notable efecto sobre el acceso al agua.          servicio, la empresa otorga licencias a los revendedores de agua.
                                Aunque el desempeño ha sido variado, la empresa de servicio pri-        Estos revendedores compran el agua a tarifas normales y pagan
                                vado que abastece a Abidjan, la Sociedad del Agua de Côte d’Ivoire      un depósito ($300) para reducir el riesgo de falta de pago. Éstos
                                (SODECI), ha desarrollado algunas estrategias innovadoras para          son responsables de las inversiones en la ampliación de la red
                                extender el acceso. La cobertura ha aumentado a un ritmo cons-          dentro de su área y se les permite recuperar los costos a través de
                                tante durante los últimos 10 años en Abidjan y en otras partes del      las ventas de agua. Aunque esta práctica aumenta eficazmente la
                                país.                                                                   cobertura, las familias pobres que son clientes de revendedores
                                    SODECI aplica tres mecanismos para mejorar el acceso a agua         de agua tienen que pagar el doble por los costos de inversión de
                                de la población pobre: conexiones domiciliarias subvencionadas,         la red: una vez en la tarifa cobrada al revendedor para obtener el
                                una creciente tarifa por bloque y revendedores de agua autorizados      agua y otra vez en el precio final pagado a los revendedores, que
                                en asentamientos informales. El subsidio para las conexiones do-        también cobran por su inversión para abastecer al vecindario.
                                miciliarias proviene de un impuesto adicional sobre los gastos del           Cuatro importantes lecciones surgen de la experiencia de
                                agua gestionada por el Fondo de Desarrollo del Agua (FDE), un or-       SODECI:
                                ganismo público. SODECI cobra US$ 40 por conexión a los hoga-                Las estrategias a favor de la población pobre deben estar bien
                                res pobres en lugar de US$ 150. Este subsidio, financiado mediante           coordinadas.
                                recursos internos, reduce la dependencia de las contribuciones de
                                                                                                             Los subsidios transversales pueden ser útiles para la pobla-
                                donantes y aumenta la sostenibilidad a largo plazo.
                                                                                                             ción pobre.
                                    La creciente tarifa por bloque proporciona subsidios a aquéllos
                                                                                                             La solidez gerencial y financiera del servicio público es más
                                con menor consumo (la población pobre) y pone freno al derroche
                                de agua. El precio unitario aplicado a los grandes consumidores es           importante que su propiedad pública o privada.
                                moderado, para incentivarlos a que continúen en el sistema. Para             La buena regulación realiza un buen uso de los puntos fuertes
                                solucionar el problema del abastecimiento de agua en los asenta-             relacionados de los protagonistas públicos y privados.


                               Fuente : Collignon 2002.




           94                  INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
a los hogares pobres. Aún así, evidencian algunas          actual es de alrededor de US$ 5 millones). Los con-       Los contratos de gestión
de las estrategias que pueden adoptar los gobiernos        tratos de gestión no pueden ser efectivos sin la finan-   no pueden ser efectivos
para situar el derecho al agua dentro de un marco          ciación adecuada y sin metas claramente definidas.
práctico.                                                       La creación de las condiciones instituciona-         sin la financiación
      Los contratos de gestión representan otra forma      les para el éxito de los contratos de gestión es una      adecuada y sin objetivos
de asociación público-privada. Éstos son acuerdos          tarea intrínsecamente difícil. El estudio relacionado
                                                                                                                     claramente definidos
en los que un municipio o gobierno local adquiere          con los acuerdos de contratos de gestión llevado a
los servicios de gestión de una empresa. Ghana             cabo en Johannesburgo, Sudáfrica y Monagas (Ve-
adoptó una nueva ley del agua en 2005 que obliga           nezuela), ha puesto de relieve dos dificultades. En
al gobierno a expandir el rol de empresas privadas         primer lugar, la doble delegación, el traspaso de la                                 2
en la prestación de servicios a través de contratos de     autoridad en funciones desde el gobierno local al ser-
gestión. Como parte de la reforma política, se selec-      vicio público y desde allí a terceros, puede oscurecer




                                                                                                                                                 Agua para el consumo humano
cionó una empresa privada a finales de 2005 para           la contabilidad y el suministro. Esto puede privar de
un contrato de gestión de 5 años que cubría Accra          poder a los usuarios dificultando la identificación
y otras ciudades importantes. Debido a una com-            de la institución para exigir el cumplimiento a los
binación de subfinanciación, ineficiencia y fijación       suministradores. En segundo lugar, las autoridades
de precios desigual, el servicio de gestión pública, la    locales son con frecuencia ambas cosas, accionistas y
Empresa de Agua de Ghana, no ha abastecido a las           reguladores. Es difícil conciliar esta doble identidad,
áreas urbanas del país y ahora los contratos de ges-       sobre todo porque puede enredar al servicio público
tión se consideran parte de la solución.                   en la política de los gobiernos locales. La evidencia
      ¿El nuevo contrato será capaz de cumplir con         internacional presenta de manera muy convincente
los objetivos? Algunas de las metas fijadas son alen-      la necesidad de un regulador independiente. 34
tadoras. Para Accra, dichas metas incluyen la reali-            La complejidad es otro problema en los contra-
zación de 50.000 nuevas conexiones domiciliarias           tos de gestión, especialmente en países que carecen
y la rehabilitación del suministro habitual de agua        de una fuerte capacidad administrativa. La negocia-
a los clientes existentes. El programa además prevé        ción de los contratos, las responsabilidades, las metas
la creación de 350 fuentes de agua públicas al año         de suministro y las multas por falta de suministro
para las áreas urbanas no abastecidas.33 Los resulta-      son un enorme desafío. Esto ocurre incluso en países
dos dependerán de la claridad de los contratos y de la     desarrollados con una capacidad administrativa muy
regulación. Una preocupación es la falta de financia-      desarrollada. En 1999, la ciudad estadounidense de
ción y las estrategias de suministro para llegar a los     Atlanta otorgó a un consorcio empresarial un con-
hogares más pobres. Además, los detalles relaciona-        trato de gestión de 20 años para las operaciones y el
dos con la fijación de precios de las fuentes de agua      mantenimiento, una estrategia en parte inducida por
y la identificación de las áreas pobres siguen estando     las multas del Organismo de Protección Ambiental
poco definidos.                                            por violaciones a las normas de calidad del agua de-
      Lo que es claro es que los contratos de gestión no   bido a una infraestructura deteriorada. El contrato
son una solución sencilla para los tan arraigados pro-     se rescindió después de cuatro años después de que
blemas de la provisión de agua. Por ejemplo, desde         las autoridades de la ciudad alegaran que la empresa
1998 Mauritania introdujo una oleada de audaces            no había cumplido con los niveles de desempeño pre-
reformas. Sólo en 2001, se crearon cuatro nuevas ins-      vistos. No obstante, el proceso de rescisión implicó
tituciones para la gestión de agua y saneamiento. En       un importante litigio por ambas partes.
las áreas rurales y en las pequeñas ciudades la nueva           Otra manera en que los suministradores muni-
estrategia prevé un importante incremento del rol          cipales pueden intentar explotar el aumento de efi-
del sector privado. Se han firmado más de 350 con-         ciencia es mediante contratos de servicio. Según este
tratos para el abastecimiento del servicio mediante        acuerdo, los suministradores compran un servicio a
redes, en cuyos dos tercios participan empresas pri-       una empresa que no esté involucrada en gran medida
vadas. Sin embargo, hasta 2005 no se creó un nuevo         en la gestión o la financiación del servicio público.
organismo nacional para controlar la gestión y la fi-      Son cada vez más comunes tanto en países desarro-
nanciación de los servicios y para supervisar el pro-      llados como en los países en desarrollo. Los contra-
greso, la Agencia Nacional para el Agua Potable y el       tos de servicio han resultado ser muy efectivos en
Saneamiento. Aún hoy, las metas y las estrategias de       algunos casos. El estudio realizado en Maharashtra,
fijación de precios para los acuerdos de contratos de      India, demuestra que subcontratar la facturación, las
arrendamiento no están bien definidas, y la financia-      reparaciones, el tratamiento del agua y la renovación
ción de los planes sectoriales es muy escasa. Las es-      de infraestructura pueden mejorar el desempeño.
timaciones para lograr el Objetivo de Desarrollo del       Las encuestas a los clientes revelan un aumento en
Milenio indican un requerimiento de financiación           la conformidad.35 Sin embargo, el éxito depende de
de US$ 65 millones para el gasto público (el gasto         una fuerte capacidad reguladora.



                                                                                                     INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006       95
                                     Sin un plan nacional          Finlandia cuenta con una amplia terciariza-          es que no existen caminos seguros y rápidos que
                              coherente ni una estrategia
                                                             ción de servicios periféricos de agua, que llegan a re-    conduzcan al éxito. Algunos suministradores de
                                                             presentar entre el 60% y el 80% del flujo de caja de       gestión pública (Porto Alegre) son los que mejor
                              de financiación para lograr    las empresas de agua municipales.36 Los servicios de       desempeño obtienen a escala mundial, ade-
                                 el agua para todos, ni el   agua terciarizados más habitualmente son el diseño         más de algunas empresas privatizadas (Chile).
                                                             detallado, la construcción, el tratamiento de lodos        Muchos servicios de gestión pública, por cual-
                              sector público ni el privado
                                                             residuales, la provisión de equipamiento y materia-        quier criterio razonable, están decepcionando a
                                  romperán con el actual     les, las reparaciones en taller y los servicios de labo-   la población pobre, y esta decepción está ligada
                                     modelo de enclave.      ratorio. Un pequeño grupo de empresas privadas y           a la subfinanciación y a la mala gobernabilidad.
2                                                            un servicio público, Helsinki Water, han comen-            No obstante, la idea de que los errores del sector
                                                             zado recientemente a ofrecer servicios de gestión.         público se puedan reparar con rapidez mediante
                                                             No obstante, el mercado aún es limitado; sólo              una supuesta eficiencia, un sistema de conta-
Agua para el consumo humano




                                                             existen tres empresas privadas que proveen servi-          bilidad y las ventajas de financiación de conce-
                                                             cios, especialmente de tratamiento de aguas residuales.    siones privadas, es errónea, como dan testimo-
                                                                                                                        nio los ejemplos de Cochabamba, Buenos Aires
                                                                                                                        y la zona oeste de Manila. Sin un plan nacional
                                                             Públicos o privados, algunos problemas                     coherente ni una estrategia de financiación para
                                                             continúan igual                                            lograr el agua para todos, ni el sector público
                                                             Tal vez la lección más obvia que se extrae de cual-        ni el privado romperán con el actual modelo
                                                             quier inspección de suministro público o privado           de enclave.




                                                             Obtención de los resultados: las políticas


                                                             El agua es un derecho humano. No obstante, los             •   Garantizar que las políticas en el sector del agua
                                                             derechos humanos tienen muy poca importancia si                estén respaldadas por sólidas disposiciones de fi-
                                                             están separados de políticas realistas que los prote-          nanciación en los presupuestos anuales y por un
                                                             jan y extiendan, o de los mecanismos de contabilidad           marco de gastos a mediano plazo.
                                                             que permiten a la población pobre exigir sus dere-         • Elaborar estrategias claras para superar las des-
                                                             chos. Si el acceso a agua limpia y asequible es un dere-       igualdades estructurales basadas en la riqueza, la
                                                             cho humano, ¿quién tiene el deber de suministrar               localización y otros factores de desventaja.
                                                             servicios de agua? Y, ¿cómo se debería financiar la        • Crear sistemas de gobernabilidad que exijan a
                                                             infraestructura de la que depende el abastecimiento            los gobiernos y a los suministradores de agua
                                                             de agua? El agua se ha descrito como un “regalo de             que rindan cuentas en cuanto al cumplimiento
                                                             Dios”, pero alguien tiene que pagar la instalación             de los objetivos establecidos por las políticas
                                                             de cañerías, su mantenimiento y la purificación                nacionales.
                                                             del agua. La financiación y el abastecimiento de los           Dentro de este amplio marco, la reforma de la
                                                             servicios relacionados con el agua, asequibles para        política del agua se debería considerar como parte
                                                             la población pobre por medio de suministradores            integral de las estrategias nacionales de reducción de
                                                             transparentes y responsables, continúa planteando          la pobreza. En el capítulo 1, se establecieron algunos
                                                             duros desafíos a la política pública. La forma en que      de los requerimientos institucionales de este marco.
                                                             se afronten estos desafíos en los años venideros ten-      Ahora nos concentraremos en políticas específicas
                                                             drá una gran relevancia en lo que respecta a la segu-      dentro del sector del agua.
                                                             ridad del agua y el desarrollo humano.
                                                                  El punto de partida para el progreso acelerado
                                                             del agua se puede resumir en dos palabras: estrategia      Financiación pública y acceso
                                                             nacional. Como se sugirió en el capítulo 1, cada país      de la población pobre de las
                                                             debería elaborar un plan nacional de agua y sanea-         zonas urbanas
                                                             miento. Los planes nacionales pueden variar, pero
                                                             hay cuatro ingredientes básicos para el éxito:             La financiación de los servicios del agua es clave para
                                                             • Establecer objetivos e indicadores claros para           ampliar el acceso. Desde una perspectiva comercial,
                                                                  medir el progreso a través de una política nacio-     el objetivo es que los suministradores de agua gene-
                                                                  nal del agua.                                         ren una recaudación suficiente para cubrir los costos



            96                INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
recurrentes y que los costos de capital derivados de       estructuración de las prioridades de gastos actuales.     La reforma de la política del
la ampliación de la infraestructura se cubran con la       En otros, la asistencia tiene un rol fundamental. No      agua se debería considerar
suma del gasto público y la inversión del suministra-      obstante, el punto de partida debe ser una evalua-
dor del servicio. Desde la perspectiva del desarrollo      ción de lo que es asequible para la población pobre.      como parte integral de las
humano, existen límites para la recuperación de los        Aunque existe posibilidad de debate, un límite del        estrategias nacionales de
costos mediante las tarifas. Este límite es el punto en    3% del ingreso familiar podría ser un parámetro
                                                                                                                     reducción de la pobreza
el que el agua se vuelve inasequible para los hogares      aproximado.
pobres.

                                                           Más igualdad a través de la fijación de                                                    2
Recuperación sostenible y equitativa de                    precios y los subsidios
los costos                                                 El agua es uno de los bienes que definen la justicia




                                                                                                                                                      Agua para el consumo humano
El hecho de centrarse en la recuperación total de los      social y la ciudadanía. Una forma de expresar la
costos pondría a la seguridad del agua más allá del        solidaridad social y un compromiso con la ciuda-
alcance de millones de personas que actualmente            danía compartida es mediante políticas de fijación
carecen de acceso al agua. Hay que recordar que más        de precios y traspasos financieros que hagan que el
de 363 millones de personas sin agua limpia viven          agua esté disponible y sea asequible para todos. Es
con menos de US$ 1 al día y 729 millones viven             necesaria una combinación de políticas de fijación de
con menos de US$ 2 diarios. La pobreza establece           precios y de acceso, incluidos los subsidios previstos,
los límites naturales de las tarifas de agua. El estu-     para lograr resultados equitativos.
dio realizado en América Latina señala que las tari-
fas de recuperación total de los costos plantearían
problemas de accesibilidad económica para uno de           Subsidios para conexiones. Subvencionar conexiones
cada cinco hogares de la región. Para algunos países,      para los hogares pobres puede eliminar una impor-
incluidos Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay,         tante barrera para la red. al igual que las estrate-
la recuperación de los costos acarrearía problemas         gias innovadoras de pago. Los servicios públicos de
de accesibilidad económica para casi la mitad de la        Yakarta han propuesto pagos en cuotas. En Côte
población. La accesibilidad económica es un prob-          d’Ivoire, se incluye una sobretasa del Fondo de Desa-
lema igualmente grave en el África subsahariana y          rrollo del Agua en las cuentas, y se utiliza alrededor
la India, donde alrededor del 70% de los hogares           del 40% de lo recaudado en los subsidios para las
podría enfrentar problemas al pagar las cuentas si         conexiones. Sin embargo, el subsidio no está diri-
los suministradores buscaran la recuperación total         gido específicamente a la población pobre. En otros
de los costos.37                                           lugares, los servicios públicos han adoptado sistemas
     Además de la presión sobre los hogares, la re-        de fijación progresiva de precios. En El Alto, Bolivia,
cuperación total de los costos retrasaría inmediata-       sólo el 20% de los hogares que reciben la conexión en
mente los esfuerzos de reducción de la pobreza. Con        el primer año del programa de concesión de la ciudad
la recuperación total de los costos del agua, la inci-     pagó las tarifas completas. Una innovación impor-
dencia de la pobreza se incrementaría en alrededor         tante permitió a los hogares ofrecer su propia mano
del 1% en los países de medianos ingresos de América       de obra para cavar zanjas para las conexiones, y el
Latina y hasta el 2% en los países de bajos ingresos       servicio público consideró esto como forma de pago
en la región. El impacto sería aún más severo en Asia      en especie.39 Sin embargo tampoco aquí las reglas se
y África donde las tarifas tendrían que aumentar           establecieron como parte de una estrategia integrada
desde una base mucho más baja. Para Mauritania y           para llegar a las metas de conexión especificadas para
Mozambique la pobreza podría aumentar en un 7%             la población más pobre.
si las tarifas del agua se incrementaran a niveles de
recuperación total de los costos.38
     Estas cifras apuntan a un rol central del gasto pú-   Subsidios previstos. Algunos países financian el
blico en la financiación de la ampliación de los siste-    consumo para grupos de bajos ingresos a través de
mas de agua a los hogares pobres. También destacan         subsidios previstos. En Chile, los precios del agua
el rol potencialmente importante de los subsidios          aumentaron hasta niveles de recuperación de los
transversales o los traspasos desde los usuarios de in-    costos sin sacrificar los objetivos de distribución.
gresos más altos a los usuarios de ingresos más bajos      Los subsidios cubren entre el 25% y el 85% de los
en la fijación de precios del servicio público. Para fi-   costos domésticos de agua, en una escala móvil para
nanciar la ampliación de la red, cada país afronta dis-    los hogares de ingresos bajos que cumplen los reque-
tintas limitaciones. En algunos países, especialmente      rimientos. (recuadro 2.6). Una de las condiciones
de medianos ingresos, el desafío es movilizar rentas       para el éxito del modelo de Chile es la capacidad de
públicas adicionales mediante impuestos o de la re-        los organismos estatales para identificar los hogares



                                                                                                     INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006            97
                                    Una forma de mejorar la         pobres y transferir los subsidios sin grandes nive-     acuerdo de tarifa mínima o social requiere medi-
                                   accesibilidad económica
                                                                    les de filtración a la población menos pobre, una       ciones, lo que no es común en muchos asentamien-
                                                                    capacidad desarrollada durante un largo período         tos pobres.
                                  de los hogares pobres es          de experiencia con un sistema de asistencia social
                                 abastecer una cantidad de          integral.
                                                                                                                            Identificación de asentamientos informales. En
                                 agua suficiente para cubrir
                                                                                                                            muchos países, la mayoría de los hogares urbanos sin
                                 las necesidades básicas a          Tarifas mínimas. Otra forma de mejorar la accesi-       acceso a una conexión domiciliaria viven en asenta-
                                  un bajo precio o sin cargo        bilidad económica de los hogares pobres es abas-        mientos informales. Los millones de personas que
2                                                                   tecer una cantidad de agua suficiente para cubrir       viven en esas áreas han demostrado una extraordi-
                                                                    las necesidades básicas a un bajo precio o sin cargo.   naria iniciativa para obtener acceso a los servicios
                                                                    La mayoría de los países ahora aplica tarifas por       del agua, instalando kilómetros de cañerías, cavando
Agua para el consumo humano




                                                                    bloque, pero la progresividad varía. La tarifa          zanjas y cooperando para el beneficio mutuo. No obs-
                                                                    mínima de Sudáfrica provee 25 litros sin cargo,         tante, no es posible resolver el problema únicamente
                                                                    una práctica que se podría aplicar de una forma         con el esfuerzo de la comunidad. Los servicios públi-
                                                                    mucho más amplia. El modelo de tarifa mínima            cos no han querido extender las redes a los hogares
                                                                    conlleva dos condiciones. Primero, en países con        sin título legal por temor a que esto pudiera poner
                                                                    un bajo número de conexiones las tarifas míni-          en riesgo la recaudación de las rentas públicas. Son
                                                                    mas no pueden llegar a los hogares pobres que no        necesarias nuevas soluciones. Las autoridades pue-
                                                                    están conectados a la red. Esto preocupa incluso        den otorgar derechos de residencia permanentes o
                                                                    en Sudáfrica, donde los índices de cobertura            provisionales a los asentamientos informales estable-
                                                                    varían entre la población pobre. Los hogares sin        cidos. También pueden exigir que los servicios públi-
                                                                    conexión con frecuencia deben comprar agua de           cos suministren agua a todos sin importar la locali-
                                                                    los revendedores mayoristas, que compran agua al        zación, otorgando garantías financieras o incentivos
                                                                    servicio público al bloque más alto. Segundo, el        de inversión, si fuera necesario. Los servicios también
                                                                                                                            pueden marcar la diferencia. Una empresa en Manila
                                                                                                                            extendió cañerías de agua subterráneas hasta el perí-
                              Recuadro 2.6 Subsidios para el consumo de agua en Chile, mayor
                                           eficiencia e igualdad                                                             metro de los barrios pobres y permitió a los hogares
                                                                                                                            realizar conexiones sobre tierra por medio de peque-
                                El abastecimiento de agua en Chile está privatizado bajo un fuerte régimen regu-            ños caños plásticos conectados a medidores mante-
                                lador que combina altos niveles de eficiencia en el abastecimiento, con niveles             nidos por asociaciones de residentes y organismos
                                igualmente altos de igualdad en el acceso. Muchos factores han contribuido a ello.          gubernamentales. Dichos acuerdos pueden ser ópti-
                                Las ventajas iniciales incluían cobertura casi universal antes de la privatización y        mos en cuanto a la igualdad (en Manila se redujeron
                                una red sumamente desarrollada. También ha sido importante el fuerte crecimiento            los costos en un 25% en las áreas de barrios pobres
                                económico, además de los subsidios previstos para el agua.                                  que ahora están siendo abastecidas) y la eficiencia
                                     Chile introdujo subsidios para el consumo de agua mediante el estudio de               (reducen las pérdidas de rentas públicas debidas a las
                                los recursos financieros a principios de los 90 para garantizar la accesibilidad            conexiones ilegales).
                                económica de los hogares con bajos recursos antes de que las empresas fueran
                                privatizadas. El subsidio cubre del 25% al 85% de la factura mensual de un hogar
                                para hasta 15 metros cúbicos de agua al mes. El gobierno realiza reembolsos a
                                                                                                                            Subsidios transversales. Los subsidios transversales
                                la empresa sobre la base de la cantidad real de agua consumida. El subsidio está
                                financiado totalmente mediante el presupuesto del gobierno central. Las familias
                                                                                                                            procedentes de los usuarios de agua con mayores
                                deben solicitar el subsidio al municipio, que determinará si se cumplen los reque-          ingresos constituyen otra manera de convertir el
                                rimientos. El subsidio se puede considerar como una tarifa por bloque en aumento,           agua en un bien más asequible para los hogares
                                con subsidios inversamente proporcionales a la renta familiar: la asistencia dis-           pobres. En Colombia, los subsidios transversales se
                                minuye cuanto mayor es el ingreso sobre el límite mínimo de recursos financieros            incluyen en la Ley de Servicios Públicos Residen-
                                comprobados.                                                                                ciales y se identifican geográficamente.40 El plan
                                     En 1998, alrededor del 13% de los hogares chilenos (casi 450.000 personas)             ha incrementado el acceso al agua para el 20% de
                                recibieron subsidios con un costo de US$ 33,6 millones. El plan ha hecho posible            población más pobre, permitiendo al país alcanzar
                                incrementar las tarifas, movilizar los recursos para el mantenimiento y la ampliación       la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio.
                                de la red, y minimizar los efectos negativos sobre la población pobre.                           Los subsidios pueden producir grandes bene-
                                     Existen dos ingredientes básicos para el éxito de este modelo en Chile, nin-           ficios tanto públicos como privados. Además de
                                guno de los cuales es fácil de reproducir en otros países en desarrollo. En primer
                                                                                                                            crear oportunidades para una mejor salud y bien-
                                lugar, el plan requiere la capacidad de identificar, orientar y proporcionar apoyo a
                                                                                                                            estar, pueden reducir las profundas desigualdades
                                los hogares de bajos recursos. En segundo lugar, cada hogar debe tener un medi-
                                dor para llevar el control del uso del agua.
                                                                                                                            en el acceso descritas en el capítulo 1. No obstante,
                                                                                                                            no todos los subsidios son iguales en sus efectos y
                                Fuentes: Alegría Calvo y Celedón Cariola 2004; Gómez-Lobo y Contreras 2003; Paredes         algunos contribuyen en mayor medida a la igual-
                                2001; Serra 2000.
                                                                                                                            dad que otros.



            98                  INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
     Los subsidios para el agua tienen su origen en                      ¿Qué progresividad poseen los
                                                          Figura 2.4
un concepto sencillo. Si un gran porcentaje de la                        subsidios para el agua?
población no puede pagar el costo del suministro
                                                               Distribución de los subsidios para el agua (%)
del servicio y, sin embargo, existe un imperativo              100
de desarrollo humano de provisión del servicio,
los subsidios transversales, la fijación progresiva
                                                                90
de precios y las transferencias fiscales ofrecen los
medios para hacerlo. De hecho, estos acuerdos fi-
nancian las demandas de las familias que de otra                80
manera estarían excluidas del suministro debido                                                                                                         2
a la pobreza. No obstante, no todos los subsidios
                                                                70
producen resultados favorables para la población




                                                                                                                                                         Agua para el consumo humano
pobre. El Fondo de Desarrollo del Agua de Côte
d’Ivoire estaba destinado a financiar las conexiones            60
de los hogares pobres, pero pasó por alto las áreas
más pobres de la ciudad ya que los asentamientos                50
irregulares no cumplen con los requerimientos.
Por otra parte, debido a que las tarifas de conexión
                                                                40
se incrementan bruscamente con la distancia desde
la red principal (lo que refleja los mayores costos
de conexión), algunos hogares pobres no pudieron                30
pagar las conexiones ni siquiera con los subsidios.
     Los subsidios otorgados a través de las tari-
                                                                20
fas de agua pueden producir resultados variados
(figura 2.4). Si los porcentajes de conexión son
bajos y la mayoría de los hogares que carecen de                10
conexión son pobres, es poco probable que la
tarifa social por bloque pueda producir resulta-                  0
dos progresivos. Por ejemplo, Bangalore (India)                         Chile         Bogotá      Katmandú      Bangalore
y Katmandú (Nepal), aplican una estructura de                                                  20% más rico
tarifa por bloque en aumento, pero los subsidios                                               60% intermedio
benefician a la población no pobre más que a la                                                20% más pobre
población pobre.41 En Bangalore, el 20% de ho-              Fuente: Komives y otros 2005.
gares con mayores recursos reciben el 30% del
subsidio destinado al agua y el 20% de hogares
más pobres reciben el 10,5%. 42 En Katmandú, el          pobre sólo en la medida en que dicha población esté
hogar promedio que vive por encima de la línea           conectada a la red de abastecimiento de agua.
de pobreza recibe un 44% más de subsidios que el              Los subsidios para los servicios utilizados por
hogar pobre promedio.43                                  la población pobre ofrecen beneficios de igualdad
     En comparación con estos ejemplos, algunos          potencialmente mayores. Las fuentes de agua son
planes de subsidio han sido muy efectivos. Chile         un punto evidente para empezar. Aunque el obje-
utiliza medios para identificar a los habitantes de      tivo primordial es la conexión privada para todos lo
bajos ingresos que deben recibir subsidios para el       hogares, en muchos países no es un objetivo viable a
agua y compensa al servicio público mediante pagos       corto plazo. Las fuentes de agua son la principal red
del gobierno. Colombia utiliza valores de propiedad      de abastecimiento de agua para millones de hogares
y la residencia para identificar a los hogares pobres.   pobres y esto convierte a los subsidios para las fuentes
En ambos casos, los hogares pobres captan un gran        de agua en unas de las más progresivas que se pueden
porcentaje de los subsidios asociados al uso del agua.   otorgar a través del sistema del agua (recuadro 2.7).
De igual manera en Durban, Sudáfrica, la tarifa mí-      Sin embargo, en muchos países los usuarios de fuen-
nima se traduce en la distribución progresiva de sub-    tes de agua compran agua a la banda de precios más
sidios para el agua, ya que el 98% de los hogares po-    alta, subvencionando de forma cruzada el consumo
bres están conectados (figura 2.5). En otras áreas de    doméstico de los hogares de altos ingresos con acceso
la provincia de Kwazulu-Natal el subsidio produce        a las canillas de agua privadas. Algunos países han
resultados menos progresivos debido a que los por-       encontrado maneras de evitar esto. En Bangalore,
centajes de conexión de la población pobre son me-       sólo el 14% de los subsidios para las fuentes de agua
nores. La lección es la siguiente: otorgar subsidios a   no llegan a la población pobre; para las fuentes de
través de las tarifas de agua favorece a la población    agua privadas esa cifra se eleva al 73%.44 En Burkina



                                                                                                                 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   99
                                                                              Faso, los hogares urbanos de bajos recursos pueden              Muchos países han sufrido las consecuencias
                                                                              adquirir agua de las fuentes de agua a unos de los         de la ausencia de instituciones regulatorias efecti-
                                                                              precios más bajos en África subsahariana.                  vas. En Buenos Aires se creó una entidad reguladora
                                                                                                                                         para supervisar la concesión del agua. Sin embargo,
                                                                                                                                         se fueron acumulando puntos débiles en el sistema.
                                                                              La regulación es fundamental                               La entidad estaba muy involucrada en la política, y
                                                                                                                                         entre sus miembros se incluían representantes de la
                                                                              La regulación es fundamental para la concreción del        presidencia, de la provincia y del municipio, lo cual
                                                                              derecho humano al agua y la protección del interés         introducía en el marco a los partidos políticos de la
2                                                                             público en el abastecimiento del agua. En un mer-          oposición. Sin embargo, los intereses del consumi-
                                                                              cado con limitada competencia, y para un producto          dor no estaban representados. Muchos aspectos del
                                                                              que es vital para el bienestar humano, las autoridades     contrato de concesión se negociaron en secreto, por
Agua para el consumo humano




                                                                              de regulación tienen que garantizar que los suminis-       lo que el ente regulador tuvo limitado acceso a la in-
                                                                              tradores sean controlados de una manera que asegure        formación de las empresas y el gobierno.
                                                                              tanto la igualdad como la eficiencia.                           Algunas de las características clave de los entes
                                                                                                                                         reguladores más exitosos de Chile, Reino Unido, Es-
                                                                                                                                         tados Unidos y de otros lugares estuvieron ausentes
                              Figura 2.5       Las tarifas mínimas funcionan si los porcentajes de conexión
                                               son elevados                                                                              en el sistema de Buenos Aires:
                                                                                                                                              Independencia política, con una fuerte cultura de
                                                           Proporción de la población de la provincia de Kwazulu-Natal, Sudáfrica, que        protección del interés público.
                                                           se encuentra por debajo de la línea de pobreza y tiene acceso al agua (%)
                                                           0     10     20      30     40     50     60      70     80     90     100         Autoridad de investigación y poder de penaliza-
                                                                                                                                              ción, y que el ente regulador esté habilitado para
                                                  Durban
                                                                                                                                              exigir información de las empresas en un amplio
                                            Distrito de                                                                                       rango de parámetros de desempeño, para impo-
                                        Umkhanyakude                                                                                          ner penalizaciones por incumplimiento y para
                                                                                                                                              restringir aumentos de precios. En un caso re-
                                  Distrito de Thungulu
                                                                                                                                              ciente, el ente regulador chileno exigió la decla-
                                           Distrito de                                                                                        ración de la renta interna de una empresa para
                                       Umgungundlovu
                                                                                                                                              investigar la fijación de precios de transferencia
                                   Distrito de Zululand
                                                                                                                                              y la subdeclaración de márgenes de ganancias.
                                                                                                                                              Intercambio de información con el público sobre
                               Fuente: Sudáfrica 2006.                                                                                        fijación de precios, calidad del agua y estructuras
                                                                                                                                              de costo.
                              Recuadro 2.7 Fuentes de agua: llegan a la población pobre, pero a menudo                                        Participación pública, para garantizar que se re-
                                           a un precio demasiado alto                                                                         presenten los intereses del consumidor. En Es-
                                                                                                                                              tados Unidos, las juntas de servicios públicos de
                               Las fuentes de agua pueden darle a los hogares pobres acceso a agua asequible.
                                                                                                                                              los ciudadanos proporcionan un foro para que
                               Además, pueden servir de canal para el apoyo específico del gobierno, ya que se
                               utilizan de forma mayoritaria por la población pobre, más que por la población con
                                                                                                                                              los clientes supervisen a los suministradores del
                               mayores recursos. Sin embargo, la experiencia ha sido variada.                                                 servicio. El ente regulador del Reino Unido,
                                     En Senegal, una asociación entre un suministrador de agua privado, National                              Office of Water Services (Ofwat), proporciona
                               Water Authority, y una organización nacional no gubernamental ha extendido el                                  acceso estructurado a grupos de consumo.
                               suministro de agua a 500.000 personas de áreas de bajos ingresos a través de                                   El problema de muchos países en desarrollo es
                               fuentes de agua. Los subsidios se otorgan para la construcción de fuentes de agua                         que existen marcadas restricciones en la capacidad
                               públicas y para su conexión a la red. Este acuerdo ha extendido el acceso, pero                           de regulación de los entes reguladores. Con frecuen-
                               debido a que los usuarios de fuentes de agua pagan tarifas más altas, los costos
                                                                                                                                         cia faltan recursos para una regulación efectiva. A
                               por unidad todavía son más de tres veces la tarifa interna más baja.
                                                                                                                                         menudo, falta legislación que prevea la separación de
                                     En Filipinas hubo problemas similares. Las empresas de agua privadas en Ma-
                               nila han extendido las conexiones de agua a unos 50.000 hogares pobres en áreas                           poderes entre los gobiernos y los entes reguladores.
                               densamente pobladas de bajos ingresos a través de fuentes de agua, con organi-                            En un sentido más amplio, cuando la rendición de-
                               zaciones comunitarias como intermediarios. Al permitir que los hogares extraigan                          mocrática de cuentas falla, la falta de presión sobre
                               agua de una fuente con medidores, los contratos reducen el precio por unidad                              los gobiernos y las empresas para que revelen infor-
                               alrededor de un cuarto. Pero el precio final todavía es más del doble del precio del                      mación debilita la posición de los entes reguladores.
                               servicio público más bajo para el suministro nacional de agua.                                                 En países que carecen de capacidad administra-
                                     Cambiar el rumbo de los subsidios hacia las fuentes de agua ayudaría a me-                          tiva y de las instituciones necesarias para regular con
                               jorar el acceso y la igualdad. Además, tendría un efecto de reacción en cadena,
                                                                                                                                         eficacia, la transparencia y la actuación pública por
                               obligando a otros suministradores privados a reducir sus precios.
                                                                                                                                         parte de los ciudadanos pueden crear un impulso re-
                               Fuente: WUP 2003; McIntosh 2003.                                                                          gulador desde abajo. La acción social por parte de
                                                                                                                                         grupos de la comunidad bien organizados ha tenido



100                           INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
un rol importante en la reducción de daños ambien-         ha puesto en regular a los vendedores, los operado-
tales producidos por empresas de países en desarro-        res de camiones cisterna y a otros suministradores de
llo, obligando a cumplir con las normas y a revelar        agua. Esto representa una brecha regulatoria seria,
información. La sociedad civil también ha estado           especialmente desde la perspectiva de los hogares po-
activa, presionando para obtener más información           bres de los barrios bajos y los asentamientos informa-
y publicando el bajo desempeño por parte de los ser-       les. La disminución de la brecha a través de interven-
vicios públicos. El uso de tarjetas de informes de los     ciones de políticas públicas que regulen la cantidad,
ciudadanos en Bangalore (India), le dio voz a asocia-      la calidad y el precio del agua disponible más allá de
ciones de residentes y a grupos de la comunidad en la      la red de formal de abastecimiento es una prioridad.
reforma de la red de abastecimiento, lo que mejoró la      Uno de los instrumentos más eficaces para atender la                                       2
rendición de cuentas al evaluar y publicar los resulta-    brecha de regulación es el suministro de agua a través
dos del desempeño del servicio (recuadro 2.8). Este        de fuentes de agua a precios que reflejen los niveles




                                                                                                                                                      Agua para el consumo humano
modelo se ha exportado a muchos otros lugares. En          bajos de la estructura de tarifas por bloque aplica-
lugares donde los administradores del servicio y las       dos a las redes de abastecimiento. Esto obligará a los
autoridades municipales respondieron con diálogo           operadores privados, los vendedores y a otros sumi-
se han producido mejoras concretas en el abasteci-         nistradores de menor escala a adaptarse al precio de
miento del servicio.                                       mercado social de la política de gobierno.
     Estas iniciativas mencionadas anteriormente
son importantes, pero tienen sus límites. Los gru-
pos de ciudadanos, la sociedad civil y los usuarios de     Llegar a los pobres
recursos hídricos no operan en un vacío. Sus activi-
dades y su alcance para lograr el cambio se ven afec-      El progreso lento en zonas rurales continúa siendo
tados por políticas gubernamentales e instituciona-        una amenaza para lograr el Objetivo de Desarrollo
les, especialmente el marco legislativo y regulatorio      del Milenio en agua. En muchos países, las tasas de
y el espacio político creado por los gobiernos. Tras el    cobertura para agua limpia aumentan de manera
apartheid, en Sudáfrica se adoptó un sistema basado        muy lenta para alcanzar la meta y las disparidades
en derechos para el abastecimiento de agua que arti-
culaba un marco legislativo claro para las empresas
de servicio público. Igual de importante, otorgó a         Recuadro 2.8   Las tarjetas de informes de los ciudadanos: voz como
los ciudadanos una conciencia de expectativas y de-                       agente para el cambio.
rechos y les confirió poderes a las comunidades loca-        Las redes de abastecimiento, públicas y privadas, con frecuencia son distantes,
les para exigir que gobiernos locales, redes de sumi-        no rinden cuentas, carecen de transparencia y de sensibilidad ante las inquietudes
nistro privadas y el gobierno nacional den cuentas.          públicas. La introducción de la voz de los usuarios en la estructura de gobernabi-
Inevitablemente, el derecho humano al agua sigue             lidad puede cambiar este panorama.
                                                                  Hace diez años el Public Affairs Centre, una organización no gubernamental
siendo un dominio político controvertido en Su-
                                                             (ONG) de la India ubicada en Bangalore, fue la primera en aplicar una nueva solu-
dáfrica, tal como demuestran disputas de alto nivel          ción a la supervisión reguladora. A través de reuniones públicas y una encuesta
sobre el suministro, el precio y el umbral adecuado          en forma de cuestionario, se realizó un gran informe de auditoría social sobre la
para el suministro gratuito de agua. Aún así, lo más         percepción de los servicios públicos provistos por las autoridades municipales, in-
importante es la forma en la que la legislación de de-       cluyendo a la Junta de Suministro de Agua y Saneamiento de Bangalore. El informe
rechos humanos ha otorgado a los ciudadanos voz              de auditoría, sintetizado en una tarjeta de informe del ciudadano, resaltó la pobre
real en la política del agua. En recursos hídricos,          orientación al cliente, los elevados niveles de corrupción, y consideró el abasteci-
                                                             miento del servicio como de mala calidad y de costo elevado.
como en otras áreas, la eficiencia de la presión que
                                                                  A éste le siguió un segundo informe de auditoría en 1999, en el que el gobierno
se ejerce desde estratos inferiores depende al menos         estatal y los organismos municipales emprendieron un proceso de consulta estruc-
en parte de leyes que definan y sustenten los dere-          turada. La Junta de Suministro de Agua y Saneamiento de Bangalore inició pro-
chos de las personas a exigir que las empresas y las         gramas conjuntos con grupos de ciudadanos locales y asociaciones de residentes
redes de suministro públicas rindan cuentas.45 El            para mejorar los servicios, extender la conexión a los hogares pobres y debatir
activismo en la sociedad civil constituye una fuerza         opciones de reforma. Se establecieron nuevos procedimientos conciliatorios para
                                                             tratar la corrupción. Para el año 2003 el informe de auditoría social registraba ver-
importante para el cambio por derecho propio, sin
                                                             daderas mejoras y los hogares pobres informaban de una notable reducción de los
embargo puede fortalecerse o debilitarse mediante            sobornos por conexiones y mejoras en la eficiencia.
políticas gubernamentales.                                        Desde su inicio, el informe de auditoría ciudadana se ha extendido hasta cubrir
     Otro problema relacionado con las soluciones            áreas urbanas y rurales en 23 estados de la India. También se ha exportado a Fili-
actuales orientadas hacia la regulación consiste en          pinas, Tanzanía, Ucrania y Viet Nam. A mediados de 2005, tres ciudades de Kenya,
que las atribuciones del gobierno se extienden sólo          Kisumu, Mombasa y Nairobi, realizaron un informe de auditoría social sobre agua
a los suministradores de redes formales. Aunque de           y saneamiento, reuniendo asociaciones de residentes, ONG y suministradores de
                                                             servicios.
manera inadecuada, los gobiernos buscan regular el
precio, controlar la calidad y evaluar la previsibilidad     Fuentes: Paul 2005; Adikeshavalu 2004.
del agua a través de la red. Mucha menos atención se



                                                                                                      INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006           10 1
                               El poder de la comunidad    importantes ya se están ampliando. Sin embargo, la       nidad puede ocultar la exclusión de las mujeres y de
                                puede ser un catalizador
                                                           experiencia demuestra que es posible lograr un pro-      la población pobre de las zonas rurales en la toma de
                                                           greso rápido en la superación de las desventajas de      decisiones. Sin embargo, la participación de la comu-
                                 para lograr un progreso   las zonas rurales.                                       nidad proporciona una base para el progreso.
                                      acelerado; pero se                                                                 Es difícil crear las condiciones adecuadas para
                                                                                                                    enfoques exitosos de respuesta a la demanda. La
                                     requiere un sistema
                                                           La participación de la comunidad                         descentralización y la devolución de autoridad a los
                                  de gobernabilidad que    requiere un marco de gobernabilidad                      niveles locales son importantes pero no siempre exi-
                                     dé respuestas para    adecuado                                                 tosas. En Etiopía, la descentralización ha transferido
2                                      que algo suceda
                                                           Las poblaciones rurales han sido objeto de demasia-      un alto nivel de autoridad a organismos en el ámbito
                                                           dos caprichos de los experimentos de desarrollo. El      de las aldeas y los barrios. Sin embargo, las capacida-
                                                           agua a menudo se ha suministrado mediante orga-          des financieras y humanas continúan siendo débiles
Agua para el consumo humano




                                                           nismos gubernamentales a través de un modelo de          y, en algunas áreas, el estatus legal de las juntas de
                                                           provisión de servicio de arriba hacia abajo, con tec-    saneamiento y suministro de agua de las aldeas no
                                                           nologías inapropiadas y no asequibles que no han         está reconocido.46 Esto debilita la capacidad de las
                                                           conseguido satisfacer las necesidades locales. Más       comunidades rurales para canalizar las demandas a
                                                           recientemente, la participación de la comunidad y        través del gobierno local. En otros casos la goberna-
                                                           la tecnología apropiada han surgido como respuesta       bilidad del agua y el progreso en la cobertura se han
                                                           más actualizada para el suministro de agua a las         beneficiado de la combinación de la descentraliza-
                                                           zonas rurales. No obstante, en muchos casos la par-      ción y una priorización financiera y política cada vez
                                                           ticipación de la comunidad se ha utilizado como ins-     mayor. La descentralización del suministro de agua
                                                           trumento para implementar políticas gubernamen-          en las zonas rurales de Ghana constituye un enfo-
                                                           tales, elevar la financiación y superar los obstáculos   que de respuesta a la demanda que está funcionando
                                                           tecnológicos en lugar de como un medio de conferir       (recuadro 2.9).
                                                           poder a las personas o capacitarlas para expresar una
                                                           demanda. En la actualidad, un gran número de pun-
                                                           tos de cortes de agua en las zonas rurales de muchos     Las estrategias de reducción de la
                                                           países en desarrollo atestigua el fracaso del modelo.    pobreza y la planificación nacional han
                                                                El marco de gobernabilidad para los recursos hí-    producido resultados variados
                                                           dricos ha comenzado a girar en una dirección más         Los documentos de estrategia de lucha contra la po-
                                                           positiva junto a un reconocimiento creciente de que      breza (PRSP) constituyen declaraciones importantes
                                                           los problemas especiales que afrontan las zonas ru-      de intención de políticas y enfoques para la coope-
                                                           rales y el rol fundamental de las comunidades lo-        ración internacional. Los países con una estrategia
                                                           cales en el suministro de agua representan desafíos      claramente definida para acceder a las metas de agua
                                                           institucionales específicos. Las comunidades no          y saneamiento demuestran que el compromiso polí-
                                                           cooperarán para mantener las tecnologías hídricas        tico nacional respaldado por la asistencia puede pro-
                                                           que consideran inadecuadas o irrelevantes para las       ducir resultados espectaculares.47 La mala noticia es
                                                           necesidades locales. Tampoco, como demuestra la          que la mayoría de los PRSP tiene un punto débil en
                                                           historia, actuarán como agentes de implementación        cuanto a agua y saneamiento, una expresión que de-
                                                           de políticas redactadas por organismos de planifica-     nota la baja prioridad acorde con el sector.
                                                           ción remotos, sin rendición de cuentas y poco claros.         Algunos países han utilizado el marco del Obje-
                                                           El poder de la comunidad puede ser un catalizador        tivo de Desarrollo del Milenio y el proceso del PRSP
                                                           para lograr un progreso acelerado; pero se requiere      a fin de situar el suministro de agua de las zonas ru-
                                                           un sistema de gobernabilidad que dé respuestas para      rales en el corazón de la planificación nacional para
                                                           que algo suceda.                                         la reducción de la pobreza. En Benin, el Consejo de
                                                                En la actualidad, gobiernos y donantes hacen        Agua Nacional, un organismo ministerial de alto
                                                           hincapié hoy en un enfoque orientado a la demanda.       nivel, ha conseguido que las zonas rurales y las pe-
                                                           Básicamente, esto significa simplemente que los en-      queñas ciudades sean el punto central de una estrate-
                                                           foques de la provisión de agua se deben centrar en lo    gia nacional para lograr el Objetivo de Desarrollo del
                                                           que quieren los usuarios, en las tecnologías que están   Milenio. El Programa de Presupuesto para el Agua,
                                                           dispuestos y pueden pagar y en lo que son capaces de     que comenzó en el año 2001, proporciona un marco
                                                           sostener. El punto de partida es que las comunida-       de financiación estable y establece claramente las
                                                           des participen en el proceso de diseño, redacten sus     disposiciones para cada distrito del país. Senegal ha
                                                           propios planes y decidan de forma colectiva el tipo      identificado también el agua y el saneamiento como
                                                           y nivel de servicios que necesitan. Desde luego, este    una prioridad en su PRSP. Estableció un programa
                                                           proceso conlleva problemas. Las comunidades rura-        nacional en el año 2004 a fin de coordinar las acti-
                                                           les no son homogéneas, y la participación de la comu-    vidades de diferentes organismos bajo un organismo



102                           INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Recuadro 2.9   Suministro de agua a la zona rural de Ghana: una solución participativa que funciona

  En poco más de una década, Ghana transformó la estructura de                     Se han desarrollado nuevas estructuras políticas para la go-
  suministro de agua a la zona rural, que amplió la cobertura a través        bernabilidad de los recursos hídricos como parte de un programa
  de sistemas de abastecimiento más eficientes y participativos.              de descentralización más amplio. Las asambleas de barrio, un nivel
       El cambio ha sido espectacular. A comienzos de los años 90,            importante del gobierno electo local, se responsabilizan de proce-
  el suministro de agua de la zona rural se gestionaba a través de            sar y priorizar aplicaciones comunales para el suministro de agua,
  la Compañía de Agua y Saneamiento, una red de abastecimiento                otorgando contratos para cavar pozos manuales, construir letrinas
  pública responsable de la planificación, la construcción y el man-          y dirigir un programa de subsidios para letrinas. También proporcio-
  tenimiento de las redes de suministro de agua de las zonas rurales.         nan un 5% de los costos de capital para las instalaciones de agua.      2
  Los pozos de sondeo que se perforaban en Ghana se encontraban                    Las estructuras de las aldeas forman parte de un nuevo sis-




                                                                                                                                                      Agua para el consumo humano
  entre los más costosos del mundo y sólo un 40% de las bombas                tema. A fin de solicitar subsidios de capital, las comunidades deben
  manuales funcionaban de vez en cuando debido al mantenimiento               conformar juntas de agua de las aldeas y redactar planes que de-
  inadecuado.                                                                 tallen la manera en que gestionarán sus sistemas, contribuirán al
       El acceso al agua se ha ampliado ahora a aproximadamente               sistema de equivalente de cambio de un 5% de los costos de capital
  200.000 personas más cada año. La cobertura ha aumentado de un              y satisfarán los costos de mantenimiento.
  55% en 1990 a un 75% en 2002, con un lugar destacado ocupado                     Una evaluación realizada en el año 2002 identificó mejoras
  por las zonas rurales. Ghana obtuvo este progreso a través de una           importantes:
  reforma radical de un sistema que era descendente, no receptivo                  Más del 90% de las personas estaban conformes con la lo-
  y falto de entrega.                                                              calización, la cantidad y la calidad del agua.
       La responsabilidad del suministro de agua de las zonas rurales              La abrumadora mayoría de las personas había contribuido a
  se transfirió a los gobiernos locales y las comunidades rurales. La              los costos de capital, con un 85% que pagaba también los
  autoridad para coordinar y facilitar la estrategia nacional para el              costos de operación y mantenimiento. La mayoría de las per-
  agua y el saneamiento gestionados desde la comunidad se transfi-                 sonas consideraba que el principio de pago era justo y tenía
  rió a la Agencia de Saneamiento y Agua de la Comunidad, un orga-                 intenciones de seguir pagando.
  nismo altamente descentralizado con personal multidisciplinario en               Más de un 90% de las juntas de agua y saneamiento recibió
  10 regiones del país. Los equipos regionales proporcionan apoyo                  formación, abrió cuentas bancarias y celebró reuniones con
  directo a asambleas de barrios en cuanto a planificación y gestión               frecuencia. Las mujeres ejercieron un rol activo e influyente
  de agua segura y servicios de saneamiento.                                       en estas juntas.

   Fuentes: Lane 2004; WSP–AF 2002e; cuadro 7 de indicadores.



nacional de alto nivel. Entre las metas específicas se    año 2010.49 No obstante, existen grandes desigual-
incluye la ampliación del suministro de agua a 3.300      dades en cuanto a cobertura: 76 de los 113 distritos
asentamientos a través de un programa de pozos de         rurales cuentan con menos del 50% de cobertura,
sondeo nacional ampliado. El costo financiero deta-       con una gran concentración en el centro y el sudeste
llado ha hecho posible que se identifiquen brechas        del país. En los distritos de Rufiji y Liwale en el su-
financieras potencialmente importantes: el requeri-       deste, los porcentajes de cobertura son inferiores al
miento de gasto proyectado para las zonas rurales es      10%.50 El progreso futuro dependerá de la creación
de $42 millones, con una brecha financiera de $22         de estrategias para superar esas desigualdades.
millones.48 El éxito de la estrategia del agua en Sene-        Además será necesario que los donantes revisen
gal dependerá fundamentalmente de la respuesta de         sus estrategias de cooperación. La ampliación de la
los donantes de cooperación, pero el marco para el        cobertura de agua a las zonas rurales es una prioridad
éxito ocupa su lugar.                                     bien definida en la reducción de la pobreza en Tan-
     La experiencia demuestra que un progreso rápido      zanía. No obstante, en 2002-2003 las áreas urbanas
es posible. El gobierno de Uganda posee una fuerte        recibieron más del 60% del presupuesto financiero
estrategia nacional con metas claras respaldada por       para el desarrollo. Un motivo es que la cooperación
recursos financieros (recuadro 2.10). Fundamen-           representa más de la mitad del presupuesto del sector
talmente, la financiación para metas de agua se ha        del agua y existe una marcada preferencia por parte
integrado en el marco de la financiación a mediano        de los donantes hacia programas de rehabilitación
plazo del gobierno, lo que garantiza que los compro-      del agua urbana que se consideran con un mayor po-
misos políticos tengan una expresión presupuestaria.      tencial para la recuperación de los costos y la autofi-
Tanzanía se encuentra en las primeras etapas de la        nanciación.51 Además, la descentralización política
reforma y los avances son alentadores. Dos millones       ha avanzado más que la descentralización financiera,
de personas más han obtenido acceso al agua desde         lo que deja a los gobiernos locales de las zonas rurales
1999 y el gobierno ha establecido una meta de sumi-       con un control limitado sobre los recursos. Aunque
nistro de agua del 85% en las zonas rurales para el       los donantes de cooperación son frecuentemente



                                                                                                    INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006             10 3
                              Recuadro 2.10 Algo para todos, no todo para algunos” en Uganda

                               Uganda ha sido un líder mundial en la reforma del sector del agua.       incluyendo mecanismos de coordinación bien definidos con un
                               Desde mediados de 1990, se desarrollaron marcos de políticas co-         enfoque en todo el sector, metas respaldadas por disposiciones
                               herentes y de financiación, con el agua identificada como prioridad      de financiación a mediano plazo y revisión anual del progreso. No
                               en la estrategia nacional de reducción de la pobreza. La política del    obstante, el progreso en el pasado no implica que Uganda haya
                               agua de 1999 establece una estrategia y un plan de inversión con         superado el déficit de agua y saneamiento, y la implementación
                               un 100% de cobertura para el 2015. El principio de organización          de políticas afronta algunos desafíos. En zonas rurales, se encon-
                               es: “Algo para todos, no todo para algunos”.                             tró que la cobertura ha tenido una fuerte relación con la situación
2                                   El compromiso político se ha traducido en financiación. Las         socioeconómica. La política nacional del agua establece que cada
                               asignaciones presupuestarias para el agua han aumentado del              punto de agua debe abastecer a 300 personas, lo que supone 3,3
                               0,5% del gasto público al 2,8% en 2002. El respaldo de asistencia        puntos de agua por cada 1.000 personas. Pero en el distrito de
Agua para el consumo humano




                               financiera proporcionado a través del presupuesto general ha res-        Tororo al este de Uganda, la disponibilidad de puntos de agua va
                               paldado este aumento. La gestión y los recursos se delegaron a           desde menos de 1 por cada 1000 personas en dos subcondados,
                               las entidades de distrito. Los niveles de cobertura aumentaron del       a más de tres en los dos subcondados mejor abastecidos. La
                               39% en 1996 al 51% en 2003. Esto equivale a unos 5,3 millones de         cobertura está estrechamente relacionada con la situación so-
                               personas más que tienen acceso a agua segura en 2003, la mayoría         cioeconómica de las comunidades, y a la población pobre se la
                               en zonas rurales.                                                        deja atrás.
                                    El agua y el saneamiento se establecen como áreas de prio-               Esta desigualdad permite explicar por qué los tiempos de bús-
                               ridad en el Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza de         queda de agua promedios de la población pobre de zonas rurales
                               Uganda. Se han establecido metas provisorias para incrementar            no han disminuido significativamente a pesar del aumento en la
                               a un 3,9 millones el número de personas con agua limpia y a 4,4          cobertura. Si esto se combina con el progreso lento del sanea-
                               millones las personas con saneamiento para el 2009. Los planes           miento, además permite explicar una de las anomalías que registra
                               de distrito incluyen disposiciones para extender el saneamiento y        el desarrollo humano de Uganda: las tasas de mortalidad infantil
                               el agua adecuados al 75% de las escuelas para la misma fecha,            no disminuyen con el descenso de la pobreza de ingresos y con
                               con intensas mejoras en la proporción de letrinas por alumno en las      el elevado crecimiento económico. La débil coordinación entre los
                               zonas rurales. Se están estableciendo asociaciones de usuarios de        organismos de planificación local en algunas de las áreas rurales
                               agua en las que las mujeres conforman la mitad de los miembros,          más pobres se ha identificado como un importante cuello de bo-
                               como puntos centrales para la formación y la gestión.                    tella. Conferir poderes al gobierno local y fomentar la opinión de
                                    Uganda es considerada justamente un líder en agua y sanea-          las áreas pobres son fundamentales para eliminar ese cuello de
                               miento. El país ha desarrollado un fuerte proceso de planificación,      botella.
                               Fuentes: Slaymaker y Newborne 2004; Uganda 2004; AfDB 2005a, b.



                                                                 muy críticos con lo que perciben como un sesgo ur-        dad en el sector del agua unido a una pobre gestión
                                                                 bano en las políticas, a menudo reflejan y refuerzan      del presupuesto. La desconfianza entre el gobierno
                                                                 el mismo sesgo en sus programas.                          y los donantes ha llegado hasta el punto que estos
                                                                      Algunos países han establecido objetivos sor-        últimos han implementado sistemas paralelos y ope-
                                                                 prendentes para expandir el abastecimiento de agua        ran independientemente de los programas guberna-
                                                                 a las zonas rurales, pero no han desarrollado políti-     mentales. El Ministro de Desarrollo del Agua con-
                                                                 cas para lograrlos. Las disposiciones de financiación     trola menos del 12% del presupuesto de desarrollo,
                                                                 no van al ritmo de las metas. No sólo el agua recibe      mientras que los donantes gestionaban el balance a
                                                                 constantemente insuficiente financiación, sino que        través de sus propios programas. El gasto extrapre-
                                                                 en algunos países la brecha entre las asignaciones pre-   supuestario es probablemente tres veces más que el
                                                                 supuestarias y la inversión pública real es grande. En    gasto presupuestario. Por otra parte, el flujo de asis-
                                                                 Zambia, se gastó menos del 5% de la asignación del        tencia disminuyó de US$ 4 millones en 2003 a US$
                                                                 presupuesto para agua en 1999 y en 2000, antes de         2 millones en 2005, lo que refleja la preocupación
                                                                 aumentar vertiginosamente a más del 30% en 2001           de los donantes por la gestión del presupuesto y por
                                                                 (año de elecciones). Aunque la ejecución del presu-       no priorizar al agua en el PRSP. Malawi demuestra
                                                                 puesto ha mejorado, las asignaciones y los niveles        claramente las consecuencias de una débil capacidad
                                                                 de asistencia representan menos de la mitad de los        gubernamental de implementación, la ausencia de un
                                                                 requerimientos financieros necesarios para cumplir        marco de planificación coherente y las preocupacio-
                                                                 con los objetivos establecidos en la estrategia nacio-    nes de los donantes por la corrupción.52 No existen
                                                                 nal de Zambia.                                            ganadores en esta situación: los gobiernos afrontan
                                                                      La mala gestión del presupuesto puede crear un       costos de transacción mayores (tienen que informar
                                                                 círculo vicioso. En Malawi, la política nacional ca-      a varios donantes), la efectividad de la asistencia dis-
                                                                 rece de financiación, estrategias y metas coherentes,     minuye y la población pobre de las zonas rurales sale
                                                                 el legado de una larga historia de mala gobernabili-      perdiendo por tener menos disponibilidad de agua.



104                            INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
     Los gobiernos innovadores han combinado un
                                                          Recuadro 2.11 Otorgar poder a la población rural de Marruecos: las
claro marco de políticas y compromisos de inversión
                                                                        demandas locales llevan a una mayor cobertura
pública con reformas de gobernabilidad destinadas
a generar demandas desde estratos inferiores. Esto         La prestación de servicios es más que finanzas, infraestructura y tecnología. Tam-
es especialmente necesario en áreas rurales donde la       bién está relacionado con el otorgamiento de poder, como demuestra el Programa
gestión de la comunidad es importante para mante-          de Abastecimiento de Agua para la Población de Marruecos (PAGER).
ner la infraestructura del agua (recuadro 2.11).                Hace diez años las zonas rurales estaban muy por detrás de las áreas urba-
     Las asociaciones entre los gobiernos y la pobla-      nas en el suministro de agua en Marruecos. Menos de 1 de cada 5 personas tenía
                                                           acceso al agua en el campo, en comparación con las 9 de cada 10 que vivían en
ción pueden servir como un poderoso catalizador
                                                           las ciudades. Las mujeres y los niños generalmente caminaban 10 kilómetros o
para el cambio. Estas asociaciones pueden basarse en
                                                           más para buscar agua en la época de sequía. La confianza en fuentes de agua             2
iniciativas locales, ampliándolas rápidamente para         no protegidas como, por ejemplo, ríos provocó una elevada incidencia de esquis-
mejorar la cobertura. En los años 80, Olavanna, una




                                                                                                                                                   Agua para el consumo humano
                                                           tosomiasis, diarrea y cólera. La planificación nacional estaba fragmentada y no
comunidad principalmente rural del estado de la            había una estrategia clara para llegar a los asentamientos rurales aislados con la
India de Kerala, fue la primera en aplicar el sistema      menor cobertura.
de suministro de agua a una pequeña aldea, inspi-               Eso cambió con el programa PAGER. En 1995, el nuevo programa descen-
rando la reforma de abastecimiento rural de agua y el      tralizó el suministro de agua dentro de un fuerte marco de planificación nacional.
programa de saneamiento de Kerala.53 En cuatro dis-        Se pidió a las autoridades locales que evaluaran las necesidades, trabajando a
tritos, los gobiernos locales y estatales cooperan con     través de organizaciones comunitarias. Las intervenciones se impulsan mediante
las aldeas para ampliar esta solución. El modelo de        las solicitudes de infraestructura de las poblaciones rurales. Cerca del 80% del
Olavanna suministra agua limpia y potable a 93.000         presupuesto para el suministro proviene del gobierno central, el 15% de asocia-
hogares, el 60% de los cuales vive bajo la línea de po-    ciones comunitarias locales y el 5 % de beneficiarios. La gestión de la infraestruc-
                                                           tura se transfirió a las comunidades locales, con el apoyo de ingenieros expertos
breza. Como en otros modelos exitosos impulsados
                                                           técnicos.
por la demanda, los costos de capital los cubre el go-
                                                                En la pasada década, otros 4 millones de personas de zonas rurales obtuvie-
bierno, y el mantenimiento y la gestión se transfieren
                                                           ron acceso a agua limpia, impulsando la cobertura rural hasta el 50%. Además de
a las organizaciones comunitarias locales.                 reducir la carga del tiempo en las mujeres, se han producido poderosos efectos
                                                           multiplicadores. La asistencia a las escuelas primarias rurales en las niñas au-
                                                           mentó del 30% al 51% entre 1999 y 2003. Además, se han producido significativas
Asistencia internacional para la                           mejoras en la salud pública y el agua ha sido un catalizador para un más amplio
financiación local                                          cambio social. La descentralización y las asociaciones de los usuarios del agua
                                                           han transformado a las comunidades de receptores pasivos de los servicios gu-
Los países desarrollados actuales fueron capaces de        bernamentales a los que demandan el cambio, con el otorgamiento de poder a las
financiar las inversiones públicas para universalizar      mujeres como agentes del cambio de una gran parte de la historia.
el acceso al agua y el saneamiento a través del gasto      Fuente: Dubreuil y Van Hofwegen 2006.
público y la deuda pública. Los bajos ingresos y las
rentas públicas limitadas limitan el aumento del             Garantías parciales. En 2002, las autoridades
gasto público en muchos países, de ahí el aumento            municipales de la ciudad de Johannesburgo
en la asistencia que se expone en el capítulo 1. El ac-      emitieron un bono de US$ 153 millones. La
ceso al crédito también es limitado en muchos países         Corporación Financiera Internacional (CFI)
debido a las debilidades de los mercados locales de          y el Banco de Desarrollo de Sudáfrica otorga-
capital y a las percepciones de alto riesgo. La asis-        ron una garantía de crédito parcial que elevó la
tencia internacional puede contribuir a movilizar            clasificación crediticia del bono y extendió el
el crédito como contribuye a superar las barreras de         vencimiento a 12 años. En 2003, el municipio
financiación.                                                de Tlanepantla (México) emitió un bono a 10
     Como demuestra convincentemente la experien-            años respaldado por el municipio y su empresa
cia de los programas concesionales que fracasaron,           de agua en mercados de capital mejicanos. Las
es importante movilizar el crédito en los mercados           garantías de crédito parciales del CFI elevaron
de capital locales para evitar el riesgo cambiario. Un       la clasificación crediticia a AAA. Los aumentos
nuevo flujo de recursos financieros para inversiones         en el valor del crédito mejoraron la confianza en
por adelantado puede proporcionar a los servicios            la emisión de bonos y disminuyeron los costos de
públicos el capital para instalar nuevas infraestruc-        financiación de agua y saneamiento.
turas y mejorar las infraestructuras anteriores consi-       Aunar recursos. La cooperación entre munici-
derando los futuros de ingresos a recaudar en el fu-         pios y suministradores privados puede estimular
turo. El apoyo internacional puede ayudar a superar          la movilización de recursos. El Fondo de Desa-
restricciones y mejorar el acceso a los mercados de          rrollo Urbano de Tamil Nadu, establecido por
capital para entidades subsoberanas tales como mu-           las autoridades del estado en 1996, desarrolló el
nicipios y empresas de servicio público, así como a          Fondo Común de Agua y Saneamiento, un ser-
reducir el riesgo:54                                         vicio de 300 millones de rupias generado a través



                                                                                                   INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006           10 5
                               Los Objetivos de Desarrollo        de mercados de renta fija para 14 municipios, con    promedio de personas sin acceso a agua limpia con
                              del Milenio proporcionan una
                                                                  una garantía de crédito parcial de la Agencia de     una meta de igualdad de reducir a la mitad para el
                                                                  los Estados Unidos para el Desarrollo Interna-       2010 la brecha en el suministro de agua entre la po-
                               serie de metas para ampliar        cional. Su éxito llevó al estado de Karnataka a      blación con mayores recursos y el 20% más pobre o
                              la cobertura, pero los planes       adoptarlo, con el apoyo del gobierno de la India     entre zonas urbanas y rurales. Dicha meta de igual-
                                                                  por medio de un fondo común de desarrollo de         dad puede adoptarse aún en países que están en ca-
                              nacionales de agua deberían
                                                                  finanzas.                                            mino para los objetivos del 2015.
                                  incluir además objetivos        Cooperación descentralizada. Los vínculos entre           Las políticas específicas para lograr que se haga
                                     explícitos de igualdad       los municipios de los países desarrollados y los     realidad el derecho humano al agua variarán entre
2                                                                 proveedores municipales de los países en desa-       países. El nivel de cobertura, la estructura específica
                                                                  rrollo han generado nuevos flujos financieros.       de las desigualdades, el estado de las instituciones
                                                                  El gobierno provincial de Drenthe, en los Países     y los niveles de ingreso interactúan para definir los
Agua para el consumo humano




                                                                  Bajos, y 11 municipios establecieron una orga-       parámetros del diseño de políticas. No obstante, del
                                                                  nización sin fines de lucro e iniciaron contratos    análisis de este capítulo surgen algunas soluciones
                                                                  como agrupación empresarial con 12 gobiernos         generales:
                                                                  locales en Indonesia. La organización sin fines de        Legislar para que el agua sea un derecho humano.
                                                                  lucro opera adquiriendo una mayoría en la par-            El poseer un derecho constitucional para acceder
                                                                  ticipación en el servicio público del agua local,         al agua es importante, pero no tan importante
                                                                  mejorando la eficiencia operativa y vendiendo las         como la obligación legislativa de los gobiernos
                                                                  acciones nuevamente al gobierno local.                    y los suministradores de agua de proporcionar
                                                                       Otras iniciativas nacionales están surgiendo         un fundamento de política práctico para ese
                                                                  más allá del marco de asistencia tradicional. La          derecho. El establecimiento de la inversión, la
                                                                  solución de la financiación descentralizada inter-        fijación de los precios y el control de los acuer-
                                                                  nacional desarrollada en Francia es un ejemplo.           dos para ampliar progresivamente el derecho a
                                                                  Una nueva ley de 2005 (la ley Oudin) estableció           un mínimo básico de 20 litros de agua para cada
                                                                  un marco para la cooperación descentralizada              ciudadano constituyen un punto de partida.
                                                                  en el agua y el saneamiento que comprende seis            Ubicar el agua en el centro de las estrategias de
                                                                  organismos de la cuenca francesa. Ahora, las au-          reducción de la pobreza y planificación presupues-
                                                                  toridades locales ahora pueden destinar hasta un          taria. Poseer un plan coherente de agua consti-
                                                                  1% de sus presupuestos de agua y saneamiento              tuye el primer paso. La cimentación de dicho
                                                                  a los programas de desarrollo internacional. En           plan en estrategias para la reducción de la po-
                                                                  2005 se asignaron alrededor de US$ 37 millones.           breza y la desigualdad extrema (y en disposicio-
                                                                  Si otros países de ingresos altos adoptaran este          nes de financiación a mediano plazo), constituye
                                                                  tipo de proyectos se podrían generar, haciendo            el segundo paso y es un requerimiento para un
                                                                  un cálculo aproximado, alrededor de US$ 3.000             progreso sostenible. Muy a menudo, los planes
                                                                  millones anuales, un nuevo e importante flujo de          de agua audaces sufren del síndrome “metas sin
                                                                  financiación para el agua y el saneamiento.55             finanzas”.
                                                                                                                            Ampliar la inversión de apoyo la población pobre.
                                                                           *            *            *                      El agua no tiene una financiación adecuada. Las
                                                                                                                            brechas de financiación más grandes están en
                                                              La obligación de los gobiernos es la de trabajar en           zonas rurales y los asentamientos urbanos infor-
                                                              pos de la completa realización del derecho al acceso a        males. La disminución de estas brechas requiere
                                                              agua limpia y asequible como derecho humano básico            un aumento de la financiación y una reorienta-
                                                              y proporcionar a sus ciudadanos servicios adecuados           ción del gasto público en las comunidades rura-
                                                              que impliquen una amplia serie de desafíos técnicos,          les, a través del suministro de pozos y pozos de
                                                              institucionales y financieros.                                sondeo y de las zonas de barrios pobres urbanos
                                                                   Como se analizó en el capítulo 1, la mayoría de          a través del suministro de fuentes de agua.
                                                              los gobiernos necesitan aumentar los recursos presu-          Ampliar las tarifas mínimas. El suministro de
                                                              puestarios en el contexto de las estrategias de plani-        las necesidades básicas mínimas de agua para
                                                              ficación nacional que tratan los problemas entrela-           todos los hogares, sin cargo para los más pobres,
                                                              zados de la pobreza y la desigualdad. Los Objetivos           debería construirse sobre estrategias para lograr
                                                              de Desarrollo del Milenio proporcionan una serie de           acceso al agua para todos.
                                                              metas para ampliar la cobertura. Sin embargo, los             Reconsiderar y rediseñar subsidios transversales.
                                                              planes nacionales de agua deberían incluir además             Los subsidios transversales juegan un rol funda-
                                                              objetivos explícitos de igualdad. Un punto de par-            mental en el suministro de agua asequible para la
                                                              tida podría ser el de alcanzar la meta del Objetivo           población pobre. Muy a menudo, proporcionan
                                                              de Desarrollo del Milenio de reducir a la mitad el            beneficios financieros a los que no son pobres,



106                            INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
mientras que los hogares pobres utilizan fuentes             demanda exitosos, los gobiernos necesitan que         La asistencia internacional
de agua públicas para hacer frente a las bandas              los suministradores sean más receptivos y res-        resulta fundamental para
tarifarias más elevadas. El uso de subsidios trans-          ponsables con las comunidades que abastecen.
versales para respaldar a los usuarios de fuentes            La descentralización de la gobernabilidad del         disminuir las brechas
de agua donde las tasas de cobertura son bajas               agua puede ejercer un rol importante, siempre y       financieras que amenazan
constituiría un paso en la dirección correcta. La            cuando los organismos descentralizados posean
                                                                                                                   el Objetivo de Desarrollo
garantía de que las fuentes de agua sean un ori-             la capacidad técnica y financiera para proporcio-
gen de agua asequible deberá ser la característica           nar servicios.                                        del Milenio del agua,
central de las estrategias nacionales.                       La asistencia internacional resulta fundamental       especialmente en países
Establecer objetivos claros y exigir que los suminis-   para disminuir las brechas financieras que amenazan
                                                                                                                   de bajos recursos
                                                                                                                                                  2
tradores rindan cuentas. Los acuerdos contrac-          el Objetivo de Desarrollo del Milenio del agua, espe-
tuales bajo acuerdos de gestión público-privados        cialmente en países de bajos recursos.. Sin embargo,




                                                                                                                                                  Agua para el consumo humano
deberían establecer objetivos claros para ampliar       muchos países necesitan movilizar también nuevos
el acceso a hogares pobres de barrios bajos, al es-     recursos a través de mercados de capital privados.
tipular las cifras que se pueden alcanzar, los ni-      Aunque el desafío institucional es a escala local, exis-
veles de inversión y los acuerdos sobre precios.        ten soluciones de asociaciones globales que pueden
La falta de desempeño se deberá transformar en          ayudar a las empresas de servicio público a introdu-
sanciones financieras. Las mismas reglas se de-         cirse en los flujos financieros. El desarrollar acuer-
berán aplicar a los suministradores públicos, con       dos de garantía de créditos actuales podría ayudar a
la sanción por la falta de desempeño correspon-         los municipios y redes de abastecimiento a movilizar
diente a través de sistemas de incentivos.              el capital necesario para la ampliación de la red. La
Desarrollar y ampliar el marco regulatorio. La          Unión Europea puede contribuir en gran medida,
creación de un regulador independiente a fin de         mediante la ampliación de los modelos de finan-
supervisar los suministradores de agua es vital         ciación innovadores de algunos países miembros.
para garantizar que el suministro de agua refleje       La ampliación del modelo francés de la ley Oudin a
el interés público. Al mismo tiempo, el alcance         Europa, por ejemplo, podría proporcionar un marco
regulatorio se debe ampliar más allá de los sumi-       para desarrollar capacidades en países en desarrollo.
nistradores de redes a gran escala, a los interme-      Sin lugar a dudas, existirán obstáculos de índole fi-
diarios que abastecen a la población pobre.             nanciera y legal. Sin embargo dicho paso marcaría
Priorizar el sector rural. El suministro de agua        un compromiso europeo poderoso hacia la justicia
en zonas rurales presenta desafíos especiales. Al       social mundial y proporcionaría un ímpetu sólido a
basarse en enfoques globales de respuesta a la          los Objetivos de Desarrollo del Milenio.




                                                                                                  INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006           10 7
Agua para el consumo humano




                              2
3   El gran déficit de saneamiento
“‘¿Letrinas para nosotros?’
exclamaron asombrados.
‘Nosotros hacemos nuestras
necesidades al aire libre. Las
letrinas son para vosotros,
la gente importante’”
Mahatma Gandhi narrando las quejas de los intocables,
Comité de Saneamiento de Rajkot, 1896




“El agua sucia no se
puede lavar”
Proverbio africano
             CAPÍTULO
                   3         El gran déficit de saneamiento




El acceso al saneamiento     Víctor Hugo escribió en Los Miserables que “La historia de la humanidad se refleja en las
 básico es un objetivo de    cloacas... Las cloacas son la conciencia de la ciudad”.1 Estaba utilizando las cloacas de media-
desarrollo humano crucial    dos del siglo XIX de París como metáfora de la situación de la ciudad. Sin embargo, existe
por derecho propio, pero     un sentido más amplio en el que el estado del saneamiento revela algo acerca del estado de
  el saneamiento también     la ciudad o la nación y, más profundamente, acerca del estado del desarrollo humano.
     constituye un medio
                                                                                                                                                 3
    para ampliar los fines




                                                                                                                                                  El gran déficit de saneamiento
   del desarrollo humano     Como comunidad mundial, enfrentamos un gran               Pueden proteger a las personas, especialmente a los
                             déficit de saneamiento, que se concentra de forma         niños, de tener una salud enfermiza. Pueden sacar a
                             abrumadora en los países en desarrollo. En la actua-      las personas de la pobreza, minimizando los riesgos
                             lidad, casi una de cada dos personas de los países en     y las vulnerabilidades que perpetúan los ciclos de
                             desarrollo carece de acceso a un saneamiento mejo-        privación. Pueden aumentar la productividad, esti-
                             rado. Y muchas más no tienen acceso a uno de cali-        mular el crecimiento económico y generar empleo.
                             dad óptima. Si bien el suministro de saneamiento          Asimismo, pueden hacer que las personas se sientan
                             para todos ha sido un objetivo de desarrollo clave        orgullosas en sus viviendas y comunidades.
                             desde la década de 1970, el progreso ha sido extrema-          En este capítulo se destaca la magnitud del dé-
                             damente lento. La tasa de cobertura está mejorando,       ficit mundial de saneamiento. Después de describir
                             pero la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio       brevemente los aspectos del déficit de saneamiento,
                             propuesta para 2015 no se alcanzará por un amplio         se cuestiona por qué el progreso para reducir el dé-
                             margen sin un rápido aumento en la escala y la efec-      ficit ha sido tan lento y se identifican algunos de los
                             tividad de los programas de saneamiento.                  factores estructurales que explican el motivo por el
                                  Ese resultado supondría un grave contratiempo        que los avances en materia de saneamiento se han
                             para el desarrollo humano. La diferencia de cada          quedado retrasados en relación con los del agua. El
                             punto porcentual entre la meta del Objetivo de De-        hecho de no superar las desigualdades ni crear op-
                             sarrollo del Milenio y los resultados concretos su-       ciones para los sectores más pobres de la sociedad
                             pone decenas de millones de personas afectadas por        constituye una parte central del problema. En este
                             enfermedades y decenas de miles de muertes infan-         capítulo se analizan algunas de las políticas y estra-
                             tiles evitables. El acceso al saneamiento básico es un    tegias que han dado lugar a un entorno propicio
                             objetivo de desarrollo humano crucial por derecho         para acelerar el proceso. Las intervenciones organi-
                             propio: la falta de un inodoro adecuado, privado y        zadas por los habitantes de barrios marginales y los
                             seguro representa una fuente de indignidad diaria y       pobres de medios rurales demuestran lo que es posi-
                             una amenaza para el bienestar de millones de per-         ble lograr a través de intervenciones gestionadas por
                             sonas. Pero el saneamiento también constituye un          la comunidad dentro del marco de unas condiciones
                             medio para ampliar los fines del desarrollo humano.       institucionales adecuadas. Pero las acciones empren-
                             Sin un saneamiento básico, los beneficios del acceso      didas desde instancias inferiores no constituyen una
                             al agua limpia disminuyen y las desigualdades, de         condición suficiente para un progreso acelerado. Las
                             salud y género entre otras, relacionadas con el déficit   asociaciones entre las comunidades y los gobiernos
                             de saneamiento menoscaban de forma sistemática el         locales al abrigo de estrategias nacionales efectivas
                             progreso hacia la educación, la reducción de la po-       son la clave del progreso.
                             breza y la creación de riqueza.                                Habrá que superar muchos obstáculos a fin de
                                  Las mejoras del saneamiento pueden ampliar las       que el mundo acelere el progreso hacia el sanea-
                             opciones reales y las libertades fundamentales de las     miento. Quizá el mayor sea la mala reputación. Se
                             personas, actuando como un catalizador para una           ha escrito mucho acerca de la vergüenza que sienten
                             amplia gama de beneficios del desarrollo humano.          las personas que carecen de acceso a instalaciones



                                                                                          INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006                   111
                                    Las simples distinciones     sanitarias. A instancias políticas superiores, existe   ocultarse. Aún hoy, el mundo está pagando el precio
                                           entre tecnologías
                                                                 la tendencia abrumadora de considerar el sanea-         de su reticencia a proporcionar un liderazgo decisivo
                                                                 miento como un problema que debería esconderse          cuando hubiese sido posible alcanzar una reversión
                                          “mejoradas” y “no      de la vista. La realidad de defecar al aire libre que   temprana de la pandemia. En el caso del sanea-
                                mejoradas” tienden a atenuar     se impone sobre más de la mitad de la población         miento, millones de personas pagan diariamente las
                                                                 de los países en desarrollo como también los costos     consecuencias de la falta de soluciones al problema
                                 la magnitud del déficit de la
                                                                 asociados del desarrollo económico nacional y hu-       del suministro inadecuado, muchas de ellas, espe-
                                   provisión de saneamiento      mano no inducen a los líderes políticos a designar      cialmente niños de hogares pobres, con sus vidas. En
                                                                 comisiones o ministros de alto nivel para resolver      el caso del VIH/SIDA, sólo cuando los líderes po-
                                                                 lo que es una emergencia nacional. En su lugar, el      líticos, los grupos de la sociedad civil, los medios de
                                                                 saneamiento queda relegado en el anonimato de la        comunicación y la gente corriente comenzaron a ha-
                                                                 política.                                               blar abiertamente del problema, la cuestión llegó a la
                                                                      Los paralelismos con el VIH/SIDA son, al           agenda política y se comenzó a generar una respuesta
                                                                 mismo tiempo, instructivos y desconcertantes. El        política efectiva. Ahora es necesario que los defenso-
                                                                 VIH/SIDA se consideraba un problema que debía           res del saneamiento fuercen un cambio similar.



3
El gran déficit de saneamiento




                                                                 2.600 millones de personas sin saneamiento


                                                                 En el caso del saneamiento, al igual que en el del      desagües cloacales e instalaciones de tratamiento,
                                                                 agua, los datos internacionales aportan una guía        lo que garantiza la separación del agua potable de
                                                                 imperfecta del estado del suministro. La tecnolo-       los agentes patógenos que contienen las sustan-
                                                                 gía es un aspecto importante de éste, pero las sim-     cias fecales. Asimismo, las canillas colocadas en
                                                                 ples distinciones entre tecnologías “mejoradas” y       las instalaciones sanitarias permiten a las personas
                                                                 “no mejoradas” tienden a atenuar la magnitud del        mantener su higiene personal.
                                                                 déficit y a desnaturalizarla.                                Sin embargo, en el otro lado del espectro del
                                                                      Tal vez, el aspecto más desalentador del défi-     saneamiento se encuentran los millones de perso-
                                                                 cit del saneamiento sea su magnitud. Como se in-        nas que se ven obligadas a defecar en bolsas, cubos,
                                                                 dica en el capítulo 1, alrededor de 2.600 millones      campos o zanjas de las calles. Si el modelo de los
                                                                 de personas carecen de acceso a un saneamiento          países desarrollados fuera el punto de referencia,
                                                                 mejorado, lo que equivale a dos veces y medio el        el número de personas que carece de saneamiento
                                                                 déficit de acceso al agua limpia. El mero hecho de      sería mucho mayor que el registrado por la Or-
                                                                 alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo del         ganización Mundial de la Salud (OMS) y por el
                                                                 Milenio de reducir a la mitad el déficit mundial        Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
                                                                 respecto del nivel de cobertura de 1990 requeriría      (UNICEF). El déficit mundial se incrementaría
                                                                 aportar un saneamiento mejorado a más de 120            de 2.600 millones de personas a unos 4.000 mi-
                                                                 millones de personas al año entre hoy y 2015. In-       llones aproximadamente. 2
                                                                 cluso lográndose, 1.900 millones de personas se-             La brecha de saneamiento entre países de-
                                                                 guirían sin acceso.                                     sarrollados y países en desarrollo constituye un
                                                                      Cuando las personas de los países desarrolla-      ejemplo impactante de la desigualdad en el de-
                                                                 dos piensan en saneamiento básico, sus percep-          sarrollo humano. Por supuesto, la capacidad tec-
                                                                 ciones están definidas por la experiencia histó-        nológica y los recursos financieros inadecuados,
                                                                 rica descripta en el capítulo 1. Casi todas las que     junto con la escasez de agua en algunos casos,
                                                                 viven en los países desarrollados tienen acceso a       hace que sea irreal suponer que el modelo de los
                                                                 inodoros privados equipados con cisterna alimen-        países desarrollados se pueda extender rápida-
                                                                 tada por un suministro continuo de agua, con ca-        mente a los países en desarrollo. Sin embargo,
                                                                 nillas y lavabos cercanos. Esto es óptimo, desde el     es importante mirar más allá de los niveles mí-
                                                                 punto de vista de la salud. Los residuos humanos        nimos de suministro necesarios para alcanzar
                                                                 se encuentran canalizados mediante sistemas de          la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio.



112                              INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
En la década de 1840, los reformistas sociales de      Figura 3.1 Implicancias económicas y de salud
Gran Bretaña demandaban la acción pública para                    del ascenso en la escala de niveles
garantizar que todas las casas tuvieran acceso al                 de saneamiento
agua limpia y a un inodoro. Más de 150 años des-          Costo estimado por persona (US$)
pués, ese objetivo sigue estando fuera del alcance        0         200       400       600              800
de un gran número de personas que viven en los                                                              Tratamiento terciario de
                                                                                                            las aguas residuales
países en desarrollo.                                                                  Conexión a desagüe cloacal y tratamiento
                                                                                       secundario de las aguas residuales
                                                                              Conexión a desagüe cloacal convencional

¿Quiénes se encuentran en la                                          Conexión a desagüe cloacal con mano de obra local

escala de niveles de saneamiento                                      Letrina con tanque séptico
y qué lugar ocupan?                                            Letrina de cierre hidráulico

                                                               Letrina ventilada de pozo mejorado
La categoría amplia de suministro “mejorado” se
                                                               Letrina de fosa simple
puede considerar como una “escala de niveles” de
saneamiento que abarca desde letrinas de pozo             Fuente: Adaptado de Lenton, Wright y Lewis 2005.

básicas, letrinas de pozo mejoradas, instalaciones
de inodoros equipados con cisternas que utilizan       tratamiento o reciclado de aguas residuales pre-
agua y tanques sépticos hasta las convencionales       senta una serie de desafíos en diferentes contex-                                                 3
cloacas (figura 3.1). Subir en la escala de niveles    tos. Las áreas rurales carecen a menudo de redes




                                                                                                                                                          El gran déficit de saneamiento
acarrea consecuencias financieras. Conectar una        de desagüe cloacal. El saneamiento mejorado sig-
vivienda a un sistema de desagüe cloacal moderno       nifica generalmente pasar por la jerarquía de le-
cuesta aproximadamente 20 veces más que com-           trinas de pozo, siendo las opciones más plausibles
prar una letrina de pozo básica.                       la letrina equipada con cisterna o la letrina equi-
     La escala de niveles de saneamiento llama         pada con tanque séptico. En las áreas urbanas, la
la atención sobre una cuestión de política pú-         situación es más diversa. Los sistemas de desagüe
blica importante pero ampliamente olvidada.            cloacal presentan ventajas obvias para las áreas ur-
La mayoría de los ejercicios de costos del Ob-         banas densamente pobladas. Las conexiones a los
jetivo de Desarrollo del Milenio, incluidos los        sistemas de desagüe cloacal secundarios y princi-
del capítulo 1, se establecen identificando los re-    pales constituyen la manera más segura de separar
querimientos financieros para ser incluidos en         a las personas y el agua potable de los residuos hu-
la escala de niveles, en el peldaño apropiado más      manos, un desafío de desarrollo humano muy an-
inferior. El precio fijado en 10.000 millones de       tiguo. Pero, cuando el alcance de la red de desagüe
dólares para alcanzar la meta del Objetivo de De-      cloacal es limitado y es mucha la población que
sarrollo del Milenio en saneamiento se basa en el      carece de suministro, los gastos de inversión para
acceso al primer peldaño de la escala de niveles       desarrollar un sistema de desagüe cloacal capaz de
de saneamiento: las letrinas de pozo simples. Un       abastecer a todas las viviendas pueden ser prohibi-
ejercicio similar para los peldaños superiores de      tivos. En estas condiciones, el saneamiento in-situ
la escala de niveles de saneamiento, incluidas las     o las instalaciones públicas pueden ser la opción
conexiones en las viviendas a las instalaciones de     más viable a corto y mediano plazo.
desagüe cloacales y el suministro municipal de
tratamiento de aguas residuales, aumentaría el
costo a 34.000 millones. 3 En comparación con          Más allá de la letrina
estas diferencias de costos, la mejora de los servi-   La diversidad de los actuales patrones de sumi-
cios de saneamiento ofrece importantes ventajas        nistro advierte contra las fórmulas de políticas
para la salud. Mientras el saneamiento mejorado        universales. Gran parte del África subsahariana
más básico ofrece beneficios, el desempeño para        presenta una baja cobertura de redes de desagüe
el desarrollo humano se incrementa progresiva-         cloacal, con menos del 10% de la población urbana
mente en cada nivel. Por poner un ejemplo, en          conectada. Lo mismo ocurre en los países con
las áreas urbanas de Perú, contar con una letrina      ingresos promedios superiores. Ciudades como
de pozo en una vivienda reduce la incidencia de        Yakarta y Manila tienen unos niveles de cobertura
la diarrea en un 50%, mientras que contar con          de desagüe cloacal entre un 8% y un 10% inferio-
un inodoro equipado con una cisterna reduce el         res a los de algunas ciudades de África occiden-
riesgo en un 70%.                                      tal, como Dakar y Abidjan. Cuando los niveles de
     Pasar de la defecación al aire libre, en un ex-   cobertura son bajos pero las ciudades cuentan con
tremo, a la recolección, el almacenamiento y la eli-   extensos sistemas de desagüe cloacal principal, los
minación seguros de excrementos humanos y al           costos de conexión de las viviendas a los sistemas



                                                                                                                  INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006   113
                                                                   de desagüe cloacal secundario pueden no ser exce-        Como resultado, se procesa menos de una quinta
                                                                   sivos. Sin embargo, los costos se incrementan rápi-      parte de las aguas residuales de la ciudad antes de
                                                                   damente cuando las conexiones de las viviendas           ser arrojadas al Río Yamuna y los riesgos se trans-
                                                                   requieren grandes inversiones en el suministro de        miten aguas abajo.4 En América Latina, muchas
                                                                   desagüe cloacal principal.                               ciudades cuentan con sistemas de desagüe cloacal
                                                                        En algunas ciudades, las tasas de cobertura         primario y secundario que abarcan amplios secto-
                                                                   son altas pero los sistemas de desagüe cloacal se        res de la población. Sin embargo, la capacidad de
                                                                   encuentran en muy mal estado. Delhi presenta             tratamiento de aguas residuales es muy limitada:
                                                                   muchas de las características del modelo de sa-          en Brasil y México se trata menos de una quinta
                                                                   neamiento de los países desarrollados; pero las          parte de las aguas residuales.5
                                                                   apariencias esconden serios problemas. Gran                   La infraestructura de saneamiento comprende
                                                                   parte de los 5.600 kilómetros del sistema de de-         mucho más que la cloaca. En ciudades como
                                                                   sagüe cloacal secundario de la ciudad se encuen-         Yakarta y Manila, la cobertura limitada de los sis-
                                                                   tran obstruidos y funciona menos del 15% del             temas de desagüe cloacal ha dado lugar a una infra-
                                                                   sistema de desagüe cloacal principal. Las 17 plan-       estructura muy desarrollada de letrinas de pozo.
                                                                   tas de tratamiento de residuos que abastecen a la        Dicha infraestructura posibilita la eliminación de
                                                                   ciudad tienen la capacidad de procesar menos de          las aguas residuales de las viviendas, pero la ma-
                                                                   la mitad de las aguas residuales producidas y la         yoría acaba en los ríos. Hay que vaciar de forma
3                                                                  mayoría operan muy por debajo de su capacidad.           regular las letrinas de pozo y los tanques sépticos
El gran déficit de saneamiento




                                Recuadro 3.1 Discapacidad y saneamiento

                                 Para las personas discapacitadas, la presencia física de insta-          probabilidad al campo abierto. La falta de acceso a inodoros
                                 laciones de saneamiento mejorado no implica el acceso a ellas.           en espacios públicos tales como escuelas y hospitales puede
                                 Las personas discapacitadas enfrentan problemas especiales               afectar al acceso a los servicios educativos y sanitarios.
                                 en las viviendas que carecen de saneamiento mejorado.                         La Organización de las Naciones Unidas para la Educa-
                                     La discapacidad no constituye una cuestión secundaria en             ción, la Ciencia y la Cultura calcula que el 90% de los niños
                                 las políticas de saneamiento. La OMS estima que alrededor                con discapacidad de los países en desarrollo no asiste a la
                                 del 10% de la población mundial tiene alguna discapacidad                escuela debido, en parte, a la falta de acceso a inodoros. En
                                 que limita su movilidad. La cifra total va en aumento debido al          Uganda, el padre de un niño discapacitado, que ansiaba tanto
                                 envejecimiento de la población y al incremento de enfermeda-             ir a la escuela que no bebía ni comía hasta la noche para no
                                 des crónicas, los accidentes de tráfico y las lesiones causadas          tener que ir al servicio, comentó:
                                 por los conflictos armados. Las consecuencias humanas de la                   Mi hijo que usted ve aquí sufre mucho. No desayuna ni
                                 discapacidad son, con frecuencia, más severas en los países                   come en la escuela sino hasta que regresa a casa. Los
                                 en desarrollo debido a la pobreza generalizada y a la mayor                   inodoros de la escuela están sucios. Como él simplemente
                                 limitación de los programas de bienestar social.                              se arrastra y no tiene una silla de ruedas, tiene miedo de
                                     Las personas con discapacidad se encuentran entre los                     ir los servicios, que están ya sucios. Además, no tienen
                                 miembros más pobres y vulnerables de la sociedad. Un círculo                  puertas anchas que permitan que entre nuestro triciclo
                                 vicioso relaciona la discapacidad con la pobreza crónica: si se               normal. Por eso, pasa todo el día sin comer hasta que
                                 es pobre, existen mayores probabilidades de ser discapaci-                    regresa a casa.
                                 tado y si se es discapacitado, existen mayores probabilidades                 Existe la creencia difundida de que abordar la discapaci-
                                 de ser pobre. En Ecuador, el 50% de las personas discapacita-            dad requiere inversiones y tecnología superiores a las capaci-
                                 das pertenece al sector que representa el 40% más bajo de la             dades de las viviendas y de los proveedores. Sin embargo, a
                                 distribución de ingresos. Del mismo modo, los informes sobre             menudo, sólo se necesitan pequeños cambios a fin de que las
                                 las condiciones de vida de las personas discapacitadas en                personas discapacitadas tengan acceso a servicios de agua y
                                 Malawi, Namibia y Zimbabwe demuestran que éstas pertene-                 saneamiento normales. Los costos adicionales son mínimos:
                                 cen a hogares con ingresos más bajos que el ingreso prome-               los estudios indican que incorporar elementos de “acceso
                                 dio. En Namibia, el 56% de las viviendas con discapacitados              para todos” en el diseño desde el momento de su concepción
                                 carece de algún miembro que trabaje en el sector formal, en              añade sólo un 1% al costo, en comparación con el gran gasto
                                 comparación con el 41% de los hogares que no cuenta con                  que implica renovar o adaptar las instalaciones ya existentes.
                                 personas discapacitadas.                                                 Cinco estudios de casos de Sudáfrica que abarcan una varie-
                                     Algunas encuestas de hogares recogieron las desventa-                dad de aplicaciones sugieren que el costo de aportar acceso
                                 jas particulares de saneamiento que sufren las personas con              puede equivaler solamente al 0,5% - 1% del costo total del
                                 discapacidades. En Namibia, es menos probable que los ho-                proyecto. En el Centro Comunitario de Ikwezi en Gugulethu,
                                 gares con personas discapacitadas cuenten con acceso a un                al este de Ciudad del Cabo, el costo adicional de incluir insta-
                                 inodoro privado equipado con cisterna y que recurran con más             laciones de inodoros accesibles fue del 0,31%.

                                 Fuente: CONADIS, BID, INEC y Banco Mundial 2004; SINTEF Unimed 2002, 2003a,b; Jones y Reed 2005; Metts 2000; Metts 2000 anexo I.




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porque, de lo contrario, se desbordan, obstruyen       La relación de los beneficios                                      El cambio de saneamiento
los canales de drenaje y provocan serios problemas     agua-higiene-saneamiento                                          no mejorado a mejorado
de saneamiento. El problema de Manila consiste
en que la infraestructura de letrinas de pozo se       El ascenso en la escala de niveles de saneamiento                 se ve acompañado de una
encuentra más desarrollada que la infraestructura      conlleva la perspectiva de grandes beneficios en la               reducción superior al 30%
de eliminación y tratamiento de aguas residuales.      salud pública. Pero los avances en el saneamiento
                                                                                                                         en la mortalidad infantil
Muchas ciudades del África subsahariana enfren-        funcionan mejor si se encuentran asociados al pro-
tan el mismo problema. Por ejemplo, se calcula         greso del agua y de la higiene.
que el 13% de las letrinas de Kibera, en Nairobi,          Los estudios comparativos de distintos países
no se pueden utilizar porque están demasiado lle-      demuestran que la forma en que se eliminan las
nas. 6 El vaciamiento de letrinas en áreas urbanas     aguas residuales determina la supervivencia in-
densamente pobladas requiere una amplia infra-         fantil. En promedio, el cambio de saneamiento no
estructura de servicios. Hay que quitar el lodo        mejorado a mejorado se ve acompañado de una re-
de forma manual o mediante bombas de succión,          ducción superior al 30% en la mortalidad infantil
transferirlo a camiones y llevarlo hasta los lugares   y los inodoros equipados con cisterna se asocian a
de eliminación de los residuos. Si éstos no tienen     muchas más reducciones que las letrinas de pozo.8
un mantenimiento apropiado, las aguas residua-             El saneamiento mejorado ayuda a detener la
les se pueden filtrar en el agua subterránea y fluir   transmisión por vía oral-fecal que perpetúa los pro-
hasta corrientes y ríos, provocando una amenaza        blemas de salud pública descritos en el capítulo 1.                                           3
para la salud pública.                                 El saneamiento brinda beneficios de salud en dos




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                                                       niveles. Los hogares que invierten en letrinas logran
                                                       muchas ventajas, pero la comunidad obtiene un be-
Cuantificación de la calidad y la igualdad              neficio posiblemente mayor.
Los problemas de datos revisten gran importan-             Así lo demuestran los datos obtenidos de las
cia para solucionar el saneamiento. Algunos paí-       favelas de Salvador, en Brasil (figura 3.2). La inci-
ses, como pueden ser Kenya y Tanzanía, regis-          dencia de la diarrea asciende al doble entre los niños
tran cifras elevadas de cobertura de saneamiento       de hogares que no cuentan con inodoros en com-
que son inverosímiles, mientras que otros, como        paración con los niños de hogares que disponen de
Brasil, tienen unas tasas de cobertura bastante        saneamiento, y es tres veces superior entre los niños
más elevadas que las registradas por la OMS/           de comunidades que carecen de infraestructura de
UNICEF.7 Además, los datos de cobertura dicen          saneamiento respecto a las comunidades que cuen-
poco sobre la calidad. Las letrinas de pozo me-        tan con sistemas de drenaje y desagüe cloacal.9 Así
joradas rotas o en mal funcionamiento pueden           pues, la falta de medidas destinadas a la promoción
hacer que se exageren las tasas de cobertura y su-     del desarrollo de la infraestructura de saneamiento
ponen enormes riesgos para la salud pública para       puede limitar las ventajas asociadas a la inversión
las familias y las comunidades.                        de los hogares en saneamiento. 10 Por el contrario,
     Si bien el saneamiento inadecuado genera
riesgos para la salud y menoscaba la dignidad           Figura 3.2      Los beneficios del saneamiento
de los afectados, las personas discapacitadas                           dependen de la acción individual
enfrentan problemas especiales. En la mayoría                           y comunitaria
de los países de ingresos bajos, la información          Episodios de diarrea por niño y por año en las
recopilada por censos nacionales y encuestas             favelas de Salvador, Brasil, 1989-90
                                                         7
de hogares ha generado una importante base                    Sin inodoro
de información para la comprensión de los pro-           6
                                                                                          Sin drenaje
blemas de calidad y cobertura. Sin embargo, en
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raras ocasiones estas fuentes de datos son lo su-
ficientemente detalladas como para determinar
                                                         4                                           Sólo
los distritos, barrios, niveles de ingresos y otras                                                drenajes
                                                                        Con inodoro
variables de desventaja que los gobiernos y los          3
proveedores del servicio necesitan p