Histoire d'eau

Pierre Cornut HISTOIRES D’EAU Les enjeux de l’eau potable au XXIe siècle en Europe occidentale DANS LA MÊME COLLECTION : La microfinance en question Marc Labie Histoires d’eau – Les enjeux de l’eau potable au XXIe siècle en Europe occidentale par Pierre Cornut © Copyright 2003 : Tournesol Conseils SA – Éditions Luc Pire Quai aux Pierres de taille, 37-39 – 1000 Bruxelles editions@lucpire.be http://www.lucpire.be Mise en page : ELP Couverture : Aplanos Imprimerie : Grenz-Echo, Eupen ISBN : 2-87415-261-7 Dépôt légal : D/2003/6840/13 Table des matières AVANT PROPOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 PRÉFACE DE LARBI BOUGERRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Contenu et finalité de l’ouvrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Pour les lecteurs motivés : un peu de théorie avant de commencer… . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 CHAPITRE I : L’EAU POUR TOUS : TECHNIQUES ET MODES DE GESTION AUX XIXe ET XXe SIÈCLES . 31 Les premières initiatives communales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 La diffusion spatiale et sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 L’aboutissement des idéaux hygiénistes : le boom hydrique d’après-guerre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Le secteur de l’eau potable aujourd’hui en Belgique . . . . . . . . . . 45 Conclusion : le monopole public de l’eau potable . . . . . . . . . . . . . 50 CHAPITRE II : L’EAU PRIVATISÉE : ENJEUX PASSÉS, PRÉSENTS ET FUTURS DE LA PRIVATISATION . . . 53 Qu’est-ce que la « privatisation de l’eau » ? . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Le capital privé et l’eau potable jusqu’aux années 1980 . . . . . . . . 56 L’investissement privé au milieu du XIXe siècle . . . . . . . . . . . . . 57 Fin du XIXe, début du XXe siècle : disparition de « l’esprit de lucre » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 4 TABLE DES MATIÈRES Les Trente Glorieuses : exception française . . . . . . . . . . . . . . . 61 Evolution récente (1980-2000) : le retour du privé . . . . . . . . . . . . 63 Les causes de la privatisation larvée de l’eau potable . . . . . . . 65 Mise en contexte socio-économique : le néolibéralisme à l’œuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Les effets pervers de la privatisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Conclusion : la nature privatisée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 CHAPITRE III : ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL : LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET LES CONDITIONS D’ACCÈS À L’EAU . . 93 L’eau potable à la portée de tous ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Garantie légale de l’accès à l’eau : le service minimum . . . . . . 94 Le prix de l’eau dans toutes ses composantes . . . . . . . . . . . . . 96 Le financement de l’épuration des eaux usées . . . . . . . . . . . . . 98 Le principe pollueur-payeur et le « prix-vérité » . . . . . . . . . . 100 Les approvisionnements alternatifs à la distribution publique . . . 105 Les avantages des approvisionnements alternatifs . . . . . . . . . 107 Les dangers sociaux des approvisionnements alternatifs . . . . 108 Un exemple pour mieux comprendre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Quelles solutions ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Conclusion : l’accès à l’eau potable dans la tourmente . . . . . . . . 115 CONCLUSION : POUR UNE CELLULE DE VEILLE DU SECTEUR DE L’EAU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 POSTFACE DE RICARDO PETRELLA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 REMERCIEMENTS DE L’AUTEUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 BIBLIOGRAPHIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 LE PRIX DE THÈSE POUR LES GÉNÉRATIONS FUTURES 2001-2002 . . . 140 LA FONDATION POUR LES GÉNÉRATIONS FUTURES . . . . . . . . . . . . . . 144 AVANT-PROPOS Par la création d’un nouveau Prix à l’adresse du monde universitaire, la Fondation pour les Générations Futures désire stimuler la créativité intellectuelle à l’aube d’un nouveau millénaire qu’elle veut résolument plus solidaire et plus soutenable. Elle désire également permettre à la société dans son ensemble de profiter d’avancées conceptuelles nécessaires à l’avènement d’un tel avenir. Le « Prix universitaire pour les Générations Futures » récompense dès lors une thèse soutenue et reconnue non seulement pour ses qualités académiques, mais surtout pour ses apports et sa contribution à l’éclairage d’une ou plusieurs des mutations nécessaires de notre société, mutations porteuses d’espoir pour les générations à venir. De telles démarches intellectuelles et leur mise au service d’un concept global, le développement soutenable1, sont encore trop innovantes et donc trop peu fréquentes aujourd’hui dans le cadre de l’exercice universitaire d’une thèse de doctorat. Puisse ce prix stimuler les directeurs et les auteurs à opter pour de tels cheminements. Pour la seconde édition du Prix, en 2001, le jury a choisi de primer la thèse défendue en janvier 2000 par M. Pierre Cornut à la Faculté des sciences de l’Université libre de Bruxelles (Belgique). Dirigée par le professeur J-M Decroly (Université libre de Bruxelles), la thèse origi- 6 H ISTOIRES D ’ EAU nale est intitulée : « La circulation de l’eau potable en Belgique et à Bruxelles — Enjeux sociaux de la gestion d’une ressource naturelle ». Le jury a apprécié les différents apports de la thèse de Pierre Cornut. Mais plus que la nouvelle vision qu’apporte la dialectique nature – société proposée par l’auteur, plus que l’analyse limpide et articulée des facteurs spatiaux, historiques et/ou économiques qui ont façonné la politique actuelle en matière de distribution d’eau, le jury a surtout voulu relayer le cri d’alarme que lance l’auteur : le risque d’une dualisation sociale dans l’accès à l’eau potable. L’auteur en effet éclaire le danger sous-jacent d’options prises actuellement en réponse à diverses préoccupations d’ordre budgétaire ou environnemental. Dans un contexte législatif inchangé, poursuivre dans cette voie hypothéquerait lourdement l’accès universel à l’eau potable. Cette ressource naturelle est fondamentale car vitale ; de plus, elle contribue fortement à l’intégration sociale. Dès lors, doit-on appréhender l’eau potable comme un droit ou un bien de consommation ordinaire ? L’auteur rejoint en cela un débat actuel qui fait rage mais dont curieusement la population est absente. Cet ouvrage a donc le mérite de rendre plus accessibles des éléments du débat autour de cette ressource naturelle que les citoyens doivent exiger en réponse à l’opacité qui prévaut actuellement dans ce secteur. L’octroi du prix à M. Pierre Cornut aura permis à ce jeune auteur, de tenter – et de réussir – un double exercice éminemment difficile : la réécriture intégrale d’une thèse de doctorat et la vulgarisation d’un sujet rendu difficile tant par la pluridisciplinarité qu’il impose que par les enjeux éminemment sociaux qu’il véhicule. AVANT- PROPOS 7 L’option retenue une fois de plus, est celle d’aborder la réalité dans sa complexité, tout en cherchant à éclairer les ouvertures qu’elle recèle. Tout un chacun pourra ainsi s’approprier une réflexion universitaire on ne peut plus récente en cette matière. Benoît Derenne – Directeur de la Fondation François Ost – Président de la Fondation ∆ 1. Nous optons volontairement ici pour le néologisme « soutenable », c’est-à-dire « durable ET viable », nous rapprochant ainsi du concept anglo-saxon de « sustainability ». PREFACE Je le dis d’emblée et tel que je le ressens : j’aime beaucoup ce travail de Pierre Cornut. Pourquoi ? Si une préface ne doit pas résumer un livre mais donner envie de le lire, elle peut cependant exposer sobrement les raisons du parti pris de son auteur. Pour un homme de ma génération qui a vu la fin des empires coloniaux, la France de mai 1968 et les guerres d’Algérie et du Vietnam, le rôle de la science et de ses hommes dans la vie de l’humanité, comme facteur de libération et de compréhension du monde, est capital – sans pour autant tomber dans le scientisme béat. Pierre Cornut a le mérite, dans ce livre, d’être aisément passé de la thèse universitaire – un bien imposant pavé avec un style académique et technique ainsi qu’un appareil critique et bibliographique – à un ouvrage de taille normale et qui plus est, engagé et à la portée d’un honnête lecteur. Ainsi, au terme de sa belle étude des manipulations de la nature par l’homme, notre géographe écrit on ne peut plus clairement : « La transformation dialectique société-nature est socialement dirigée. » À l’heure où l’on s’obstine consciencieusement, dans beaucoup de démocraties, à évacuer, par mille artifices, le politique des préoccupations des gens, notre auteur gratifie son lecteur d’une réflexion – qui pour être profonde n’en est pas moins claire – pour 10 H ISTOIRES D ’ EAU comprendre les multiples enjeux – politiques notamment – qui ont pour cible la gestion et la distribution de la ressource et pour rendre limpide à ses yeux l’inégalité de l’accès à l’eau. Cette réflexion est, à mon sens, une contribution de poids pour élever la conscience politique du citoyen et lui éviter de prendre des vessies pour des lanternes. À l’heure où le président- directeur général d’une multinationale française de l’eau s’écrie théâtralement « l’eau pour tous, vite », le livre de Pierre Cornut permet de mettre les pendules à l’heure et de séparer le bon grain de l’ivraie. Ne montre-t-il pas que les dirigeants belges ont longtemps considéré comme illégal de réaliser des profits lors de la gestion de l’eau ? Ne montre-t-il pas que le fameux « prix-vérité » de l’eau constitue une rémunération du capital privé aux dépens des ménages ? Ne montre-t-il pas l’inanité de la fable de l’efficacité du secteur privé dans la gestion et la distribution de l’eau ? Pour certains, face au primat physique régissant l’eau, il faut opposer le primat du marché, « état naturel de la société », à en croire M. Alain Minc. Mais Sandra Postel, du Worldwatch Institute de Washington, est prompte à souligner les limites du marché : l’eau est 50 à 100 fois plus chère vers les villes que si elle était utilisée pour l’irrigation1. De même, lorsqu’en 1997, frappé par une terrible sécheresse, le Mexique a sollicité de son grand voisin du Nord un emprunt en dollars et une révision – exceptionnelle et à durée limitée – en sa faveur du partage des eaux du Rio Grande, le Congrès lui accorda rubis sur l’ongle un prêt en billets verts mais impitoyable, refusa obstinément une allocation supplémentaire d’eau, « d’or bleu », prélevée du fleuve frontière. Pierre Cornut montre que les problèmes de l’eau sont ainsi de précieux indicateurs socio-économiques et politiques. Et, de fait, quand on ne peut plus boire l’eau, la confiance en la capacité de l’État pas plus que dans l’intégrité de la société ne sont renforcées dans l’esprit des citoyens. Il est clair pour nombre d’auteurs tel Caspar Henderson2 que la privatisation de l’eau n’est pas efficiente en terme de coût comme le prouve la simple comparaison des prix de l’eau entre des villes suédoises et britanniques de même taille. Par rapport aux compagnies privées anglaises, les fournisseurs municipaux suédois ont PRÉFACE 11 délivré l’eau au tiers du prix, ont des coûts opératoires de moitié moindre et ont servi un retour sur capital trois fois plus élevé. L’auteur poursuit en affirmant qu’à Porto Rico, à Trinidad et à Budapest, les autorités gouvernementales ont récemment décelé des déficiences graves dans la maintenance, la réparation, l’administration, la conduite des opérations et les finances – et notamment un déficit en croissance – chez leurs opérateurs privés respectifs : Vivendi, Severn Trent et Suez-Lyonnaise des Eaux. Porto Rico reproche en outre à Vivendi, son distributeur d’eau, une catastrophe majeure qui s’est produite en 1998 lorsqu’un réservoir a débordé puis a été soufflé par un typhon. Ce qui n’a pas empêché Vivendi de remporter, début mars 2001, la concession des réseaux d’énergie et d’eau des villes de Tanger et de Tétouan, au Maroc, pour 350 millions de dollars, sur 25 ans3. « Les mutations du secteur de l’eau s’accompagnent (…) d’un discours idéologique visant à mettre en doute les réelles capacités des services publics à faire face à l’évolution de la société contemporaine. (…) La privatisation et la marchandisation de l’eau potable se développent au moment précis où l’hygiénisme et la santé publique ne sont plus suffisamment perçus comme des besoins sociaux prioritaires. » (Pierre Cornut) On affirme que la privatisation est de nature à apporter les bénéfices économiques de la compétition mais on remarque, qu’au niveau global, seule une poignée de sociétés domine le marché et que souvent ce sont leurs filiales qui sous-traitent les travaux. Le Canard enchaîné du 16 février 2000 a publié un volumineux dossier sous le titre « Des magistrats démontent la pompe à bénéfice des marchands d’eau. Comptes truqués, bénéfices dissimulés, mairie complaisante… La chambre des comptes d’Ile-de-France explique comment les Parisiens se font siphonner le portefeuille. Mais dans d’autres villes, les factures de flotte sont aussi salées. » De son côté, en décembre 1999, le Haut Conseil du secteur public a réitéré au gouvernement français sa demande de création d’une autorité de régulation du marché de l’eau. On notera que 70 % du marché privé mondial sont dominés par les Françaises Vivendi, Suez-Lyonnaise et SAUR Bouygues. 12 H ISTOIRES D ’ EAU Caspar Henderson et The Economist affirment qu’une douzaine de multinationales de Suisse, de France, d’Italie, d’Allemagne, du Canada et de Suède sont actuellement poursuivies pour irrégularités dans les énormes contrats du titanesque Lesotho Highlands Project en Afrique australe. En France, la distribution de l’eau est « privatisée » à 77 % mais quelques grandes villes – Nantes, Reims, Tours, Strasbourg y échappent. Les petites communes ont en fait été les premières à fausser compagnie aux marchands d’eau. Pour Paris, l’eau a été « privatisée » sous le mandat municipal de Jacques Chirac en 1983 et impulsée par Alain Juppé et, depuis, la capitale vit un partage des eaux : à la Générale, la rive droite pour toute distribution de l’eau et à la Lyonnaise, la rive gauche. En 1997, d’après la chaîne de télévision France 2, le syndicat intercommunal Durance-Lubéron (Vaucluse) mettait fin à 42 ans de collaboration avec Sdei, filiale de la Lyonnaise, d’où une baisse de 25 à 30 % sur le prix du mètre cube et de 25 à 50 % pour l’assainissement. De même, Cernay-la-Ville (Yvelines) qui compte 1 800 habitants, a rompu avec la Lyonnaise, mettant fin à des années de déficit. Aujourd’hui, elle peut même se prévaloir d’un excédent de 140 000 FF (21 340 euros). De plus en plus, les communes, pour éviter les déboires judiciaires avec les marchands d’eau – à Grenoble, après la condamnation à la prison de l’ancien maire Alain Carignon, il a fallu cinq ans pour que la Lyonnaise lâche prise – font appel à des experts. Ainsi, à Athis-Mons, le contrat d’assainissement avec Vivendi n’a pas été renouvelé grâce à une étude comparative. C’est la voie qu’ont empruntée sept autres municipalités du Val-de-Marne, ce qui les a autorisées à baisser de 0,24 FF l’assainissement du mètre cube4. Début septembre 2000, la Direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a remis à la ministre Marylise Lebranchu un rapport dans lequel les statistiques régionales prouvent que la facture d’eau d’une famille de quatre personnes consommant 120 m3 par an est supérieure de 14 % – 2 100 FF (320 euros) contre 1 841 FF (280 euros) – lorsque le gestionnaire du réseau est un groupe privé. Ce qui fait dire à JeanFrançois Julliard dans Le Canard enchaîné du 20 septembre 2000, PRÉFACE 13 « Ce chiffre est passé sous silence par la plupart des médias, qui engrangent, il est vrai, beaucoup de publicité des marchands d’eau. Quand ils ne sont pas (comme TF1, M6, Canal +, L’Express) sous leur contrôle direct ». Le même journal satirique du 16 janvier 2002 relève, dans la nouvelle présentation récemment adoptée par Le Monde, que le 15 janvier 2002, le quotidien écrivait: « Gérard Mestrallet, “général des eaux”, conduit Suez sur les voies du développement durable » et Le Canard de commenter: « Pour la petite histoire, Gégé Mestrallet, patron en effet de Suez (ex-Lyonnaise des eaux), est aussi un annonceur du Monde. Il y est visiblement traité comme tel. » Pour éviter cet état de chose, il faut que l’argent de l’eau retourne à l’eau. Pour beaucoup de pays du Sud, la privatisation est imposée par les organismes de prêt internationaux. Ainsi, en 1999, pour améliorer son service de l’eau et bénéficier d’un rééchelonnement de sa dette, le Mozambique n’a pu obtenir un prêt de 117 millions de dollars de la Banque Mondiale qu’à cette condition expresse. La SAUR Bouygues s’attend, grâce à ce prêt, à des revenus de près de neuf millions de dollars par an. Mais, quand les peuples le veulent, ils savent faire reculer les marchands d’eau. Ainsi, en avril 2000, la cité bolivienne de Cochabamba est entrée en ébullition quand le nouvel opérateur privé, International Waters Ltd, a pris possession du réseau public dans des conditions très avantageuses et augmenté les prix de 35 %. La police a cependant tué sept personnes et en a blessé 175 autres. Le gouvernement a été contraint d’annuler sa législation sur la privatisation et la compagnie anglaise a du se retirer mais réclame de faramineuses sommes au gouvernement bolivien. Des intellectuels boliviens expliquent : « Depuis plusieurs années, les gouvernements qui se sont succédé ont fait des affaires sans beaucoup de transparence avec les entreprises nationales et étrangères… Depuis 1985, on privatise les services publics. Mais la population est insatisfaite car la pauvreté ne fait qu’augmenter… Les paysans se sont joints au mouvement… afin de garantir le respect des coutumes et usages traditionnels de l’utilisation de l’eau à la campagne. Les manifestants de Cochabamba ont exigé que l’eau ne soit pas contrôlée par le “marché” et que l’État 14 H ISTOIRES D ’ EAU garde ses responsabilités afin de protéger une population démunie.5 » On notera aussi que, sitôt renversé le régime Suharto en Indonésie, affirme le Guardian du 26 mai 1998, les autorités n’ont rien eu de plus pressé que de dénoncer le contrat confiant la gestion de l’eau de la capitale à la Lyonnaise des Eaux et à l’Anglaise Thames Water car la clarté n’avait pas présidé à la conclusion de cette affaire, le fils de l’ancien dictateur indonésien détenant d’importants intérêts dans les filiales locales des multinationales. Patrick Point après avoir affirmé, sans citer aucun cas que : « L’appel au privé s’est souvent révélé source d’amélioration, de multiples exemples en attestent », poursuit : « Cependant, il faut observer que la délégation de service public peut aussi générer des inefficacités. Les causes en sont connues. Elles trouvent leur origine dans les asymétries d’information qui existent entre la collectivité qui délègue et la firme qui doit être régulée. Cela est particulièrement significatif dans un domaine très oligopolistique articulé autour de quelques grands groupes mondiaux. Le contrôle doit porter sur la qualité du service rendu, jugée par rapport aux objectifs fixés par le contrat, et sur le niveau des prix. Ce contrôle peut se révéler très difficile à mettre en œuvre… On ne peut cependant ignorer que l’approvisionnement en eau potable dans les zones rurales des pays en développement intéresse rarement les groupes privés ».6 La question du marché de l’eau est chaudement débattue en Amérique du Nord où un sérieux bras de fer oppose le Canada et leur grand voisin du sud car certains voudraient exporter de l’eau dans d’énormes tankers en invoquant l’ALENA mais Lloyd Axworthy, ministre canadien des Affaires étrangères est formel : « L’eau n’est pas seulement une marchandise » 7 et a imposé un moratoire à ce type de négoce en dépit des divergences qui existent entre Ottawa et les provinces sur la question. En France, M. Chirac assurait, en mars 1998, à la Conférence de Paris sur « L’eau et le développement durable » à l’Unesco : « L’eau a un prix » et, œcuménique, affirmait qu’il faut mettre un terme « aux oppositions stériles entre le marché et l’État, entre la gratuité et la tarification, entre la souveraineté sur les ressources et la nécessaire solidarité ». M. Lionel Jospin, s’adressant aux participants au terme de leurs travaux, avait un autre message : PRÉFACE 15 « Vous avez renoncé à une vieille croyance, trop longtemps répandue, celle considérant que, don du ciel, l’eau ne pouvait être que gratuite. Cette approche économique ne doit cependant pas être confondue avec une vision commerciale. L’eau n’est pas, en effet, un produit comme les autres. Elle ne peut entrer dans une pure logique de marché, régulé seulement par le jeu de l’offre et de la demande ». L’exposé des motifs du projet de loi français sur l’eau (présenté par le gouvernement de M. Jospin) estime nécessaire un « rééquilibrage de la place de la gestion locale et de la gestion déléguée », c’est-à-dire de la gestion publique et de la gestion privée. Le texte prévoit en outre la création d’une autorité indépendante – le Haut Conseil des services publics de l’eau – pourvue de pouvoirs d’injonction et d’enquête. Plus important encore, il annonce la réglementation des provisions et réserves (nécessaires aux grands travaux dans les réseaux de distribution et d’assainissement) qui permettent dans la pratique aux groupes privés de se constituer de grandes liquidités en capital. Mais, écrivent Benoît Hopquin et Martine Orange, en première page dans Le Monde du 12-13 /11/2000, sous le titre « L’impossible transparence de l’eau » : « L’eau en France est-elle condamnée à rester trouble ? Dominique Voynet (…) souhaitait redonner confiance à des Français de plus en plus soupçonneux avec une nouvelle loi sur l’eau lancée en 1998. Il s’agissait alors de “renforcer la démocratie et la transparence dans le secteur”. Deux ans et quatorze textes d’avant-projets plus tard, le grand dessein s’est transformé en un simple texte technique et incompréhensible ». Mais, ajoutent ces auteurs, « le sujet étant sensible, la discussion parlementaire serait repoussée après les élections municipales ». Le gouvernement Raffarin a décidé d’enterrer dès son entrée en fonction, en mai 2002, ce projet de loi sur l’eau. En fait, la logique de l’offre des professionnels est inefficace et doit être contrebalancée par une gestion plus collective et plus transparente adossée à un débat démocratique. L’eau est un bien communautaire et patrimonial avant d’être un bien économique. Son statut économique est fort particulier puisque son coût de production et sa valeur d’usage n’entretiennent aucun rapport et sont extrêmement diversifiés. La valeur de l’eau ne peut être 16 H ISTOIRES D ’ EAU réduite à son coût de production surtout avant usage, souligne Jean Margat. Ce qui impose que les gaspillages soient réduits. La reconnaissance du statut de bien économique de l’eau implique que son coût intègre non seulement la production mais aussi « la remise en état » après usage – donc sa réparation et sa réhabilitation afin que conservation et reproduction, à travers le cycle hydrologique, soient préservées. Il est clair qu’on ne saurait faire fi de la dimension sociale notamment dans le cadre des rapports Nord-Sud. Il n’est guère réaliste ni concevable de soumettre l’eau à la loi du marché sans entourer cette démarche de compensations et tout spécialement des aides destinées aux plus démunis. Bien entendu, il faut contrecarrer mauvaises habitudes et emplois extravagants comme à Las Vegas ou dans les hôtels de luxe et les golfs de certains pays touristiques… Mais ceux qui peuvent payer seront-ils dissuadés ? Non. Car, en 1994, quand l’Indonésie a souffert d’une terrible sécheresse, les habitants de Jakarta se sont retrouvés sans eau mais les greens des golfs de la capitale, terrains de jeu de riches touristes n’ont jamais été privés de leurs mille mètres cubes d’eau quotidiens. Pareillement, en 1998, à Chypre, le gouvernement, au cœur d’une période de sécheresse de trois ans qui a mis à sec tout le système hydrographique de l’île, a réduit de 50 % l’alimentation en eau de ses nationaux au moment même où il assurait aux deux millions de touristes une fourniture d’eau plus que suffisante. Plus récemment, les fermiers sud-coréens se sont armés de fourches et de houes pour empêcher les camions de pomper l’eau pour les habitants des villes comme Séoul et de peur que leurs récoltes ne viennent à manquer du précieux liquide.8 Face aux critiques et aux actions vigoureuses comme celle de Cochabamba en Bolivie, les marchands de l’eau testent de nouvelles techniques pour noyer le poisson et habituer les gens à passer par leur service comme cela s’observe à Bangalore qui est tombé dans le giron des français Vivendi et Lyonnaise des Eaux. En fait, le marché accentue et exacerbe la problématique eau, du fait: - de la compétitivité effrénée, - de la primauté de la rentabilité, PRÉFACE 17 - de la course à la formation de puissants réseaux financiers et industriels géants à l’échelle planétaire et qui contribuent à envenimer les luttes économiques voire géopolitiques entre pays pour la maîtrise des ressources naturelles. Mais il faut aussi souligner les responsabilités des États-nations à cet égard du fait du rôle - de la souveraineté territoriale absolue, - du mépris du principe de la communauté d’intérêt, - du mépris du principe de l’usage équitable et raisonnable de la ressource, comme cela s’observe entre la Turquie d’une part, et la Syrie et l’Irak d’autre part ou dans le cas d’Israël, de la Jordanie et des territoires palestiniens. Le journal israélien Ha’aretz, rendant compte des pénuries d’eau qui se manifestent régulièrement en été en Israël et soulignant le fait que la distribution de l’eau est de la responsabilité exclusive d’Israël, écrit : « Le principe de base israélien quant à la distribution de l’eau dans ce pays est que tout Palestinien doit se contenter du tiers voire du quart de la quantité que consomme un Israélien, et la bonne gestion de l’eau en Israël signifie que les citoyens ne lavent plus leur voiture et s’abstiennent d’arroser le potager ou le jardin attenant à la maison. Réduire l’eau, une fois de plus aux Palestiniens, signifie que des dizaines voire des centaines de milliers de personnes ne boiront pas suffisamment, utiliseront moins les sanitaires et les bains et s’exposeront à la pollution et aux maladies. Ceci est, naturellement, de la responsabilité d’Israël.9 » De son côté, Amira Hass, correspondante de Ha’aretz dans les territoires palestiniens occupés, décrit dans le New York Times du 2 septembre 2001, les multiples injustices qu’Israël fait subir aux quatre millions de Palestiniens vivant sous sa férule et estime que, pour comprendre la seconde Intifada, il faut examiner « la réalité morale, économique et sociale que la politique de colonisation israélienne a créée au cours des 34 années écoulées ». La journaliste note, à propos de la question de l’eau : « L’accès à l’eau est un exemple flagrant d’inégalité. Depuis 1967, Israël contrôle la ressource et sa distribution dans la rive Ouest et à Gaza. Ce qui a donné une différence frappante dans la 18 H ISTOIRES D ’ EAU consommation domestique par tête entre Israéliens et Palestiniens – une moyenne de 280 litres par jour contre 60 à 90 litres par jour. Aucun colon israélien n’a à se faire du souci pour l’eau alors que des milliers de Palestiniens habitant les villes et les villages n’ont pas d’eau courante, en été, des jours durant. » Pierre Cornut, par cet excellent travail, illustre d’admirable manière le rôle de révélateur que l’eau a toujours joué – « des sociétés hydrauliques » (Karl Marx) telle l’Egypte des Pharaons à la Belgique d’aujourd’hui – vis-à-vis des modes de gestion de la nature par la société, des relations économiques, politiques et sociales et des rapports de force conflictuels à l’intérieur des sociétés humaines. Chemin faisant, il donne les clefs10 pour comprendre les mutations en cours : marchandisation, privatisation, partenariat public-privé… Tel est, à mon sens, le véritable rôle de l’intellectuel car, affirmait Pierre Bourdieu : « Il n’y a pas de démocratie effective sans contre-pouvoir critique. L’intellectuel en est un, et de première grandeur. » Le géographe Pierre Cornut rejoint ainsi le poète Paul Claudel qui disait déjà : « L’eau ainsi est le regard de la terre, son appareil à regarder le temps… » À l’heure où paradent ceux qui connaissent le prix de toute chose et ignorent la valeur des choses, le livre de Pierre Cornut montre que l’eau « qui est un organe du monde, un aliment des phénomènes coulants, l’élément végétant, l’élément lustrant, le corps des larmes »11, doit redevenir un bien commun de l’Humanité et que sa gestion ne saurait être que démocratique et transparente. Paris, le 17 septembre 2002 Larbi BOUGUERRA Expert « Eau » auprès de l’OMS et de l’Unesco Président du jury du Prix universitaire pour les Générations Futures 2001-2002 PRÉFACE 19 1. Sandra Postel, « Water shortages loom ; technology, creative approaches offer solutions », Environmental Science & Technology, 1er octobre 1999, p. 398A. 2. The Ecologist, Juillet-Août 2000, p. 51. 3. Caroline de Malet, « Vivendi Environnement renoue avec les bénéfices », Le Figaro Économie, 9 mars 2001. 4. Jean-François Julliard, « Ces maires qui partent en guerre contre la bande à Bonne eau », Le Canard enchaîné, 20 septembre 2000. 5. Manuel de la Fuente, Ana Maria Seifert et Frida Villareal, « Bolivie : l’enjeu social de l’eau », Le Devoir (Montréal), 17 juillet 2000, p. A6. 6. Patrick Point, « L’économie de l’eau face aux enjeux mondiaux », Revue des Deux Mondes, septembre 2000, p. 9-19. 7. Anthony DePalma, « Free trade in fresh water ? Canada says no to US companies », The New York Times, 7 mars 1999. 8. Maude Barlow, « Blue Gold. The global water crisis and the commodification of the world’s water supply », IFG, San Francisco, juin 1999. 9. Esssabah (Tunisie) du 28 juin 2000 (traduit de l’arabe). 10. Pierre Cornut est plus explicite puisqu’il dit « démonter les mécanismes socionaturels à la base de la circulation de l’eau potable en ville… » 11. Gaston Bachelard, L’eau et les rêves, Librairie José Corti, Paris, 1942. à mon fils Dorian, ma génération future à moi INTRODUCTION Chaque jour, nous consommons individuellement plus d’une centaine de litres d’eau potable, en utilisant l’un des multiples robinets, chasses d’eau ou machines diverses qui équipent nos foyers et nos lieux de travail. Ces gestes nous sont devenus tellement banals, tellement anodins, qu’il est rare qu’on réfléchisse à leurs conséquences, à leurs origines historiques ou aux enjeux qu’ils soulèvent. Pourtant, que sait-on de la provenance de notre eau potable ou de son cheminement jusqu’à notre logement ? Que sait-on de l’institution qui fournit cette eau, de son fonctionnement et de la façon dont elle est contrôlée ? Que sait-on des multiples processus naturels, techniques, socio-économiques et politiques qui se combinent et s’enchaînent pour permettre à nos robinets de débiter de l’eau qui est non seulement potable mais qui, en outre, nous est fournie en quantité suffisante ? En définitive, nos connaissances sur l’eau potable sont assez limitées, car c’est un domaine qui a peu sensibilisé les populations des pays occidentaux, du moins jusque très récemment. Depuis quelques années en effet, le « problème » de l’eau occupe l’avant de l’actualité de manière de plus en plus récurrente. On nous parle d’« or bleu », d’épuration des eaux usées, de pollution et de surexploitation des eaux souterraines, de directives européennes non respectées, d’une protection insuffisante des captages, de privatisation, 22 H ISTOIRES D ’ EAU d’augmentation inéluctable et importante du prix de l’eau, de grands groupes industriels devenus maîtres en ce domaine, de « richesses naturelles » à valoriser, etc. Pourtant, l’eau ne semble pas constituer un problème majeur dans les pays dits développés au climat tempéré. Que diable, nous ne vivons pas en Israël, en Californie, sur les rives du Tigre et de l’Euphrate ou en Andalousie ! L’eau, chez nous, est abondante et sa qualité est suffisamment préservée pour fournir aux populations des quantités acceptables à un prix raisonnable par rapport aux autres dépenses ménagères ou industrielles. En fait, si l’eau dont on ne parlait pas ou peu dans nos régions s’est transformée en « problème », c’est tout simplement parce que sa gestion est en pleine mutation. Nous sommes en effet arrivés à un moment charnière entre les modes de gestion initiés dans la seconde moitié du XIXe siècle et ceux qui se précisent pour le XXIe siècle. L’épuration des eaux usées et son financement, la protection des captages, la dérégulation annoncée du secteur, la privatisation larvée des sociétés distributrices, la volonté d’un certain courant politique de voir émerger un secteur industriel basé sur l’eau et enfin, la volonté de gérer les ressources de manière plus écologique : toutes ces nouvelles contraintes et préoccupations remettent fondamentalement en question les principes ayant régulé la gestion de l’eau depuis près d’un siècle et demi. Ainsi que nous le verrons, il en résulte un risque bien réel de dualisation sociale de l’accès à l’eau, c’est-à-dire un accès à l’eau potable différent selon les revenus des populations. Dans ce contexte, il est essentiel de se rendre compte que les gestes quotidiens liés à l’utilisation de l’eau sont loin d’être anodins. Ouvrir un robinet d’eau potable est au contraire un acte chargé de valeurs, d’idéologies, de choix et de rapports de force sociaux. De la source naturelle au verre d’eau qui nous désaltère, quantité d’événements s’enchaînent : ils relèvent de l’histoire et du fonctionnement de la société contemporaine, des relations que celle-ci entretient avec la nature ainsi que de processus naturels proprement dits. Ils soulèvent en outre des enjeux majeurs qui ont trait tant à la santé individuelle et INTRODUCTION 23 collective des populations qu’à la construction historique d’un certain modèle de société. À l’heure où ce modèle est en profonde restructuration et où la gestion de l’eau telle que nos parents et grands-parents l’ont connue est remise en question, il est temps pour le citoyen de se réapproprier ce phénomène social et naturel que constitue l’eau potable. En particulier, il est indispensable de s’assurer que l’eau demeure accessible à tous. Pour éviter que des choix socio-politiques actuels – non inéluctables – ne remettent en cause ce principe, il faut avant tout comprendre comment et pourquoi les États nations européens organisent leur approvisionnement d’une certaine manière, comment et pourquoi ils le modifient aujourd’hui. À la lumière des choix du passé et des changements socio-économiques actuels, les enjeux de l’eau potable deviennent beaucoup plus clairs. Il est alors possible de les influencer ou de les remettre valablement en question sans se heurter à une fin de non-recevoir technocratique ou politique, invoquant l’ignorance de ceux qui critiquent. L’objectif de ce livre est ainsi de faire comprendre aux citoyens occidentaux les enjeux actuels de l’eau potable, afin de susciter l’émergence d’une véritable citoyenneté responsable en ce domaine. Contenu et finalité de l’ouvrage En reprenant l’une des idées fondamentales du concept de développement durable, Histoires d’eau s’attache à (re) situer la gestion de l’eau potable sur le long terme : examiner les choix de société actuels en fonction de ceux du passé, afin de mettre en lumière les problèmes et enjeux qui se poseront aux générations futures. Deux précisions s’imposent quant au cadre de cet ouvrage. En premier lieu, il se limite au secteur de l’eau potable : la problématique des eaux usées est certes examinée, mais uniquement dans ses rapports avec l’eau potable. En second lieu, il se limite essentiellement à la Belgique même si, dans le chapitre sur la privatisation, les cas français et anglais sont également abordés. 24 H ISTOIRES D ’ EAU Ces restrictions ne doivent cependant pas faire reculer les lecteurs désirant s’informer de manière plus globale : il s’agit d’une étude de cas qui peut être généralisée à d’autres objets socio-naturels et dans d’autres espaces géographiques. D’une part, l’exemple a été choisi pour illustrer des processus plus généraux : les relations complexes entre la société contemporaine et la nature. Dès lors, les conclusions et résultats de la recherche sont censés être généralisables à d’autres produits de la transformation de la nature par la société (cf. explication théorique ci-après). D’autre part, ainsi que le montre Larbi Bouguerra dans la préface, les tendances lourdes dégagées grâce à l’étude de l’eau potable en Belgique se retrouvent aisément dans d’autres parties du monde. L’ouvrage se compose de trois chapitres. Le premier retrace l’évolution des principes socio-politiques, des techniques et des modes de gestion institutionnelle de l’eau potable en Belgique depuis le XIXe siècle. Ce petit historique permet de comprendre pourquoi et comment l’eau potable est devenue, en l’espace d’un siècle, accessible à tous. Cette accès universel constitue également le fil conducteur du deuxième chapitre qui fait le point sur les enjeux actuels de la privatisation et les raisons de son émergence. Enfin, le troisième chapitre explique comment des pratiques écologiques sont susceptibles d’accentuer la dualisation de l’accès à l’eau déjà induite par les mécanismes socio-économiques précédemment décrits. Tout en résumant l’ensemble des arguments, la conclusion tente par ailleurs de dégager des pistes de solutions et d’actions pour échapper aux tendances qui se dessinent aujourd’hui. L’ensemble de la recherche à la base de cet ouvrage a été menée de manière scientifique : elle a donné lieu à une thèse de doctorat en sciences, examinée et approuvée par un jury universitaire pluridisciplinaire. Si chaque conclusion et prise de position y ont été argumentées en croisant et en confrontant avec objectivité la littérature scientifique et les données ou informations récoltées, il est cependant évident que le cadre du présent ouvrage ne permet pas de reprendre in extenso l’ensemble des argumentations. Que le lecteur frustré de ne pas voir certains faits suffisamment développés ou certaines interpré- INTRODUCTION 25 tations suffisamment étayées veuille bien m’excuser : l’objectif de ce livre est de rendre la thèse accessible au plus grand nombre et non d’en faire un résumé scientifique. Toute scientifique qu’elle soit, la recherche menée dans le cadre du doctorat n’est pas neutre. Les arguments et l’enchaînement des idées se sont construits autour d’un idéal : celui d’un partage équitable des ressources, qu’elles soient naturelles et/ou sociales. En définitive, le livre que je propose ici est un plaidoyer, scientifiquement objectivé, pour que l’eau reste accessible à tous dans l’avenir, pour qu’elle ne devienne pas l’un des éléments toujours plus nombreux par lesquels s’exprime et se développe la dualisation sociale. Toutes les horreurs humaines — la guerre, la haine, l’arbitraire, la faim, le terrorisme ou la pauvreté — ne se développent que sur un terreau fertile : les inégalités sociales. C’est très modestement que je tente de m’attaquer à ces dernières, en analysant les enjeux d’un thème sans doute très étroit mais ô combien symbolique et généralisable. Pour les lecteurs motivés : un peu de théorie avant de commencer L’ensemble de la recherche sur laquelle s’appuie le présent ouvrage combine intimement les sciences naturelles et les sciences humaines, suivant une théorie contemporaine qui consiste à définir les relations entre l’homme et la nature selon une conception dialectique1. Dans cette optique, la société et la nature ne forment pas, comme les sciences modernes initiées au XVIIe siècle le préconisent de manière manichéenne, deux entités distinctes. De même, elles ne forment pas non plus, ainsi que l’avancent les tenants de l’écologie radicale ou deep ecology, une seule entité complexe, sorte de gigantesque organisme vivant (Gaïa) au sein duquel l’homme ne constitue qu’un élément parmi d’autres. Selon la conception dialectique, nature et société sont différentes l’une de l’autre mais en même temps, elles se définissent l’une l’autre : il y a du naturel dans la société et du social dans la nature. De la même manière que d’autres éléments en apparence antagonistes comme le masculin et le féminin, la vie et la mort, 26 H ISTOIRES D ’ EAU le bien et le mal ou encore le blanc et le noir, la société ne peut se définir pleinement qu’en évoquant au moins partiellement la nature, et vice-versa. Chaque fois que l’homme modifie la nature afin de mieux la maîtriser (agriculture, lutte contre les inondations ou la sécheresse, manipulations génétiques, etc.), les éléments naturels transformés modifient en retour l’homme dans ses modes de vie et ses relations avec ces « nouveaux » éléments. En bref, nature et société sont inextricablement liées et évoluent en parallèle : elles sont à la fois dépendantes l’une de l’autre et imbriquées l’une dans l’autre. Grâce à cette conception, il devient beaucoup plus facile d’interpréter, de comprendre et de gérer tous ces produits de transformation de la nature par la société, que l’on ne peut classer valablement dans les catégories naturelle ou sociale. On assiste en effet aujourd’hui à une multiplication « d’hybrides socio-naturels » que sont, par exemple, les organismes vivants clonés, les organismes génétiquement modifiés, la dépression dans la couche d’ozone, le réchauffement global du climat, la fécondation in-vitro ou encore le syndrome ESB (dit de la « vache folle »). Les immenses difficultés philosophiques, éthiques, techniques, économiques, sociales, politiques et écologiques que nous posent toutes ces nouvelles « choses » montrent à quel point la société contemporaine est mal préparée à gérer les produits de son interaction toujours plus complexe avec la nature. L’une des causes de cette impuissance réside dans l’organisation mono-disciplinaire de notre société et de son outil de connaissance, les sciences. Aussi est-ce sur une base pluridisciplinaire qu’il convient d’étudier ces « hybrides ». En fait, il faut arriver à déconstruire les mécanismes socio-naturels qui mènent à la production de chacun d’eux. Je m’explique. Toute société humaine doit son existence, son organisation et son extension à une transformation de la nature sans cesse renouvelée. Par exemple, que deviendrait-on sans cette énergie électrique ou fossile qui découle in fine d’une transformation de la nature, sans ces matériaux de construction qui donnent leur forme à nos édifices et sont tous originellement naturels, sans cette nourriture INTRODUCTION 27 animale et végétale qui donne l’énergie organique nécessaire à la survie humaine, sans cette eau qui étanche la soif des populations et évacue les déchets ? Tout notre développement repose en définitive sur la nature, et la complexité des processus de transformation est devenue telle que nous avons souvent tendance à l’oublier. Mais la nature se rappelle cependant à nous de temps en temps, soit de manière progressive (réchauffement climatique, dépression dans la couche d’ozone), soit de manière plus soudaine (inondations, crise de la vache folle). Chacun de ces problèmes met précisément en cause des mécanismes socio-naturels. Or, si dans chaque cas les dérives d’un système incontrôlé sont dénoncées, les causes et modalités de cette dérive sont rarement comprises. Le niveau de stabilité des édifices humains basés sur une transformation de la nature n’est pas un phénomène statique, mais découle au contraire d’un enchaînement historique de processus divers. Pour pouvoir gérer l’instabilité, il est nécessaire de comprendre comment les mécanismes socio-naturels en jeu sont nés et comment ils ont évolué. C’est en réalisant cette déconstruction historique que l’on arrive à mieux gérer les hybrides et les crises qu’ils provoquent ou risquent de provoquer. Au-delà de cet aspect de gestion du risque, cette approche présente un second intérêt qui tient à son caractère de révélateur social. La transformation de la nature s’opère en effet à travers des relations économiques, politiques et sociales qui dépendent des conditions locales et régionales ainsi que de l’organisation de la société en général. Dès lors, il est clair que le processus de transformation de la nature n’est pas socialement neutre. D’abord, s’il est le fait de l’ensemble du genre humain, c’est surtout la société occidentale qui est responsable de son ampleur actuelle. Ensuite, certains groupes socio-politiques au sein de cette société industrielle capitaliste jouent un rôle prédominant dans le processus, tant dans les concepts que dans leur application concrète. La transformation de la nature se double donc d’une forme d’appropriation de celle-ci par certains groupes sociaux aux dépens d’autres. 28 H ISTOIRES D ’ EAU Dès lors, il est clair que le processus de transformation reproduit les tensions, les conflits et les rapports de force au sein de la société. La déconstruction des mécanismes socio-naturels met donc non seulement en lumière les modes de gestion de la nature par la société, mais révèle en outre les contradictions internes de la société. En d’autres mots, l’approche met en évidence les rapports sociaux et la manière dont ceux-ci se répercutent sur la gestion de l’environnement2. Rien de tel qu’un exemple concret pour mieux faire comprendre la théorie. En mai-juin 1999, la Belgique traverse une crise alimentaire sans précédent : la « crise de la dioxine ». Le grand public apprend subitement que depuis quelque temps déjà, des lots de viande de volaille sont contaminés par de la dioxine. Chacun réalise alors la complexité de la chaîne alimentaire qui permet à la viande d’arriver finalement dans les assiettes. On savait déjà, grâce à la crise de la vache folle, que les animaux étaient parfois nourris avec des animaux morts reconditionnés en farine, mais on ne savait pas que les huiles de friterie étaient recyclées pour engraisser les poulets. De même, on ne savait pas que les entreprises qui recyclaient ces graisses retraitaient également d’autres graisses, notamment les huiles de moteurs ou de transformateurs. La fraude fiscale est sans doute non négligeable en Belgique, mais on ne savait pas que ce comportement incivique pouvait avoir des conséquences si fâcheuses sur la santé humaine (environ la moitié des ventes de la société recyclant les graisses était non déclarée, ce qui entraîna des retards considérables dans la recherche des élevages contaminés). Encore plus surréaliste fut cette destruction massive de poulets, totalement sains mais trop gros pour être conditionnés et commercialisés par les machines ad-hoc, du fait de quelques jours de retard dans l’abattage. Tout à coup, c’est l’ensemble de la société belge et ses relations avec la nature qui apparaissent au grand jour : augmentation effrénée des rendements et de la productivité, récupération de tous déchets pouvant être réinjectés dans le système alimentaire après recyclage, fraude fiscale, faillite de la puissance publique, conflits de compétences politiques et/ou administratives, pouvoir d’influence des syndicats agricoles sur la politique, etc. INTRODUCTION 29 Durant les moments cruciaux de cette crise, en juin 1999, les seuls à avoir pris la parole sont les pouvoirs politique et judiciaire. La science est restée désespérément muette, sans doute parce que trop peu de chercheurs ont tenté de démonter la multitude de mécanismes socio-naturels qui amènent la viande aux consommateurs. Les agronomes ont sans doute étudié les méthodes d’augmentation de rendement. Les économistes ont sans doute étudié les diverses méthodes de recyclage utilisées dans la chaîne alimentaire par le secteur agricole. Les ingénieurs ont mis au point les machines permettant de transformer les volailles vivantes en viandes conditionnées et commercialisables. Les sociologues et les politologues ont sans doute étudié la pénétration des syndicats agricoles au sein du monde politique et administratif belge ou les divers « dysfonctionnements » de l’État. Cependant, personne n’a étudié l’ensemble de ces éléments en même temps. Seuls certains médias ont tenté de décrypter la situation mais, pris par d’habituelles contraintes de temps, ils n’ont pu le faire que de manière rapide et par conséquent, superficielle. Ce qui a désespérément manqué lors de cet épisode malheureux, c’est un travail scientifique sur l’industrie agroalimentaire belge, qui combine intimement aspects sociaux et naturels pour nous éclairer sur les causes profondes de la crise. Un travail qui d’une part, aurait déconstruit les mécanismes socio-naturels progressivement mis en place dans ce secteur économique et d’autre part, aurait mis ces derniers en relation avec les changements structurels de la société belge du point de vue politique, économique, social, culturel et écologique. Le problème aurait plus rapidement trouvé une explication et peutêtre le gouvernement aurait-il pu désigner un collège d’experts universitaires plutôt qu’un consultant privé pour gérer la situation… C’est exactement ce genre d’approche qui a été adoptée dans la thèse de doctorat, mais en étudiant un autre « hybride socio-naturel » : l’eau potable. ∆ 30 H ISTOIRES D ’ EAU 1. La dialectique est une philosophie selon laquelle les éléments présentés comme antagonistes – homme/femme, vie/mort, bien/mal, société/nature, etc. – sont en réalité liés : l’un ne va pas sans l’autre et contient une part de l’autre (Latour 1991 ; Ost 1995). 2. L’approche brièvement décrite ici est assimilable au courant anglo-saxon de recherche scientifique couramment dénommé « political ecology » qui constitue une sorte de combinaison entre l’économie politique et l’écologie. En bref, l’écologie politique insère la nature (ou l’environnement) dans la compréhension des mécanismes par lesquels les sociétés organisent politiquement leur vie économique : production, consommation, échanges, division du travail,… (Peet & Watts 1996). Ce courant ne se confond pas avec une formation politique déterminée. –I– L’EAU POUR TOUS : TECHNIQUES ET MODES DE GESTION AUX XIXe ET XXe SIÈCLES C’est sans aucun doute aux XIXe et XXe siècles que les relations des sociétés occidentales à l’eau potable se modifient le plus spectaculairement. Utilisée jusque-là de manière parcimonieuse essentiellement pour l’alimentation, l’eau se transforme, en l’espace d’un siècle, en un produit domestique, industriel et commercial aux multiples usages ainsi qu’en instrument d’hygiène publique et privée. C’est la grande époque de l’hygiénisme où des scientifiques, de plus en plus conscients des relations directes entre la santé, la propreté et la qualité de l’eau ingérée, préconisent une utilisation abondante d’eau de bonne qualité. Ces préoccupations sanitaires et humanistes sont en outre relayées à partir de la fin du XIXe siècle par le patronat, de plus en plus soucieux de la santé de la main-d’œuvre industrielle. De nouveaux comportements d’utilisation de l’eau se diffusent alors au sein des sociétés occidentales de manière socialement et géographiquement différenciée. Socialement d’abord : les classes aisées, plus proches des élites scientifiques, adoptent ces nouveaux comportements avant les classes populaires. Géographiquement ensuite : les campagnes sont touchées plus tardivement par cette diffusion des nouveaux modes d’utilisation. C’est en effet dans les espaces urbanisés que les besoins en eau deviennent de plus en plus pressants au cours du XIXe siècle. La population y croît vigoureusement suite à l’exode des populations rurales vers les villes où se développent les industries. Or, les faibles possibilités de moyens de déplacement 32 H ISTOIRES D ’ EAU impliquent une densification plutôt qu’une extension de l’habitat, les populations s’entassant toujours plus nombreuses dans des espaces réduits. On assiste donc à une explosion de la demande en eau alors que parallèlement, la densification urbaine couplée à l’industrialisation entraîne une dégradation des ressources locales. De nouveaux modes d’accès à l’eau deviennent dès lors nécessaires. Dans les villes au XIXe siècle, l’approvisionnement traditionnel se fait en effet par des puits ou des fontaines. Suite à la croissance de la demande, ces ressources paraissent de moins en moins fiables et suffisantes. Pour assurer le succès du travail d’éducation sanitaire insufflé par les hygiénistes, il faut donc fournir à la population les moyens matériels pour adopter ces nouveaux modes de vie. Les systèmes classiques sont ainsi progressivement remplacés par des distributions modernes constituées de longues lignes d’adduction amenant de l’eau depuis les espaces ruraux périphériques vers un réseau de canalisations disposées le long des artères urbaines et fournissant de l’eau directement à l’intérieur de tous les logements. Les premières distributions de ce type apparaissent dans les grandes villes belges aux alentours de 1850 et se diffusent progressivement jusqu’à ce que, dans les années 1980, l’ensemble de la population y ait accès. Comment la société belge organise-t-elle la mise en place progressive du système de distribution moderne ? Pour modifier radicalement la relation à l’eau, il faut en effet disposer d’outils techniques et institutionnels adéquats. Dans ce chapitre, j’examine l’évolution historique de ces outils, qui explique largement la situation actuelle du secteur de l’eau potable en Belgique. Le cas de Bruxelles est fréquemment utilisé comme illustration de l’évolution du secteur de l’eau potable. Cet exemple particulier peut être généralisé à d’autres espaces européens mais bien entendu avec prudence, c’est-à-dire en mettant l’accent sur les grandes tendances et non sur les détails. L’ EAU POUR TOUS 33 Les premières initiatives communales Depuis le Moyen Âge et jusqu’au milieu du XIXe siècle coexistent trois systèmes « classiques » d’approvisionnement en eau. Il s’agit tout d’abord des puits privés ou publics permettant de capter l’eau des nappes aquifères. On utilise également l’eau des sources (émergence des nappes aquifères en surface) en les reliant à des fontaines, soit directement à l’émergence, soit plus en aval en utilisant des embryons de systèmes d’adduction constitués de canalisations rudimentaires en bois, en poterie ou ultérieurement, en plomb. Enfin, il existe des réservoirs récoltant les eaux de pluie ou les eaux de ruissellement, qui servent essentiellement à l’alimentation des animaux ou à la lutte contre les incendies. Notons également que des porteurs ou porteuses d’eau acheminent, moyennant paiement, l’eau des puits et fontaines publics jusqu’aux foyers aisés. Ces modes d’approvisionnement sont évidemment loin d’être parfaits : débit des fontaines souvent irrégulier, tarissement de nombreux puits à la suite de sécheresse ou de surexploitation et enfin, pollution de plus en plus sensible des nappes aquifères par les diverses activités humaines. C’est pourquoi dans les villes, les autorités communales s’attachent dès la fin du XVIIe siècle à étendre les systèmes classiques en allant parfois jusqu’à capter de l’eau extra-muros. À Bruxelles par exemple, la Ville développe le captage de sources à Saint-Gilles afin d’approvisionner les quartiers de la ville haute comme le Sablon, nouveau site privilégié de la haute bourgeoisie et de la noblesse. Ces trois systèmes d’approvisionnement, utilisés en Occident jusqu’au milieu du XIXe siècle, présentent deux caractéristiques fondamentales. En premier lieu, la plupart d’entre eux sont pris en charge par les autorités communales qui, depuis le Moyen Âge, sont compétentes en matière de propreté et salubrité publiques (compétence d’ailleurs officialisée à la Révolution française par des actes législatifs). En second lieu, malgré la gestion publique locale, l’approvisionnement en eau reproduit les inégalités sociales : les ouvrages hydrauliques sont avant tout destinés aux privilégiés. Par exemple, la Ville de Bruxelles concède de nombreuses prises d’eau sur les conduites publiques à cer- 34 H ISTOIRES D ’ EAU tains nobles, riches bourgeois, hauts fonctionnaires, officiers ou institutions ecclésiastiques, souvent à titre gracieux. En outre, les classes aisées disposent souvent de moyens d’approvisionnement privés, comme des puits construits avec leurs propres deniers. Les politiques volontaristes et innovatrices en matière d’approvisionnement menées par certaines communes urbaines sont d’ailleurs souvent liées à un souci de prestige et de promotion de la ville au sein des réseaux urbains en croissance à la fin de l’ancien régime. Les premières distributions modernes : innovation technologique et inégalité d’accès Les deux principes de gestion communale et d’inégalité d’accès restent d’application par la suite, même lorsque les premières distributions modernes d’eau potable sont mises en place. C’est à partir du milieu du XIXe siècle que celles-ci touchent les grandes villes belges. Ces distributions sont « modernes » en ce sens que leur ambition est de résoudre de manière définitive et complète le problème d’approvisionnement des villes et que du point de vue technologique, leur envergure dépasse tout ce qui avait été mis en place et imaginé auparavant. L’innovation technologique se résume en trois points. D’abord, l’eau est captée à grande distance du centre ville, afin de la trouver en quantité et qualité suffisantes. Ensuite, elle est acheminée par de longs aqueducs en pente douce vers des réservoirs-châteaux d’eau situés dans les parties hautes de la ville. Enfin, elle est distribuée directement à l’intérieur des habitations suivant le principe des vases communicants, via un réseau de canalisations souterraines situées le long de chaque artère de la ville. Ces principes sont encore d’actualité, la principale innovation technique ultérieure étant l’utilisation de conduites d’adduction fermées sous pression, d’abord pour le passage des vallées (siphon) et ensuite, grâce à l’évolution des matériaux de construction, sur toute la longueur des conduites. C’est en adoptant ces techniques que la Ville de Bruxelles met en place sa première distribution moderne d’eau potable en 1855, le système du Hain. L’eau potable, issue des sources d’un ruisseau, le L’ EAU POUR TOUS 35 Hain, est captée à 30 km de distance, sur l’actuelle commune de Brainel’Alleud. Un aqueduc l’achemine jusqu’à un réservoir situé à Ixelles, d’où partent des conduites principales et secondaires quadrillant l’ensemble des voiries de la ville. Onze ans après l’inauguration, le réseau approvisionne deux maisons bruxelloises sur cinq et s’étend en outre sur le territoire de certaines Communes des faubourgs1. Malheureusement, les effets sociaux de la nouvelle distribution sont absolument désastreux. D’abord, les classes privilégiées bénéficient d’une tarification préférentielle : coût dégressif en fonction du revenu cadastral ou même possibilité d’abonnement à perpétuité à faible coût. Ensuite, les populations défavorisées affrontent une situation inextricable. En effet, alors que le prix des abonnements à la nouvelle distribution est inaccessible aux faibles revenus, la Ville de Bruxelles supprime tous les points d’eau publics gratuits pour contraindre la population à s’abonner et par là, rentabiliser le plus rapidement possible ses investissements. Parallèlement à ces injustices flagrantes, la Ville de Bruxelles cherche à obtenir un maximum de bénéfices esthétiques de son nouvel outil, en installant des fontaines ornementales ainsi que des « bouches sous trottoir » permettant d’alimenter facilement les services d’incendie et de nettoyage des voiries. Dans les faits, les bénéfices sanitaires de la nouvelle distribution sont quasiment nuls. Bien sûr, ce bilan socialement négatif de la première distribution d’eau bruxelloise n’a pas de commune mesure avec la catastrophe sanitaire et sociale que constitue la distribution d’eau à Londres à la même époque, où neuf compagnies privées concessionnaires réalisent des profits indécents tandis que les populations pauvres n’ont accès qu’à une quantité misérable d’eau d’une qualité en outre très douteuse (parfois puisée directement dans la Tamise et pourtant vendue ensuite comme eau « potable »). Si le cas de Bruxelles est nettement moins dramatique, l’accès à l’eau potable y demeure profondément inégalitaire jusqu’à la fin du XIXe siècle, en dépit de sa gestion par le secteur public. Les distributions modernes d’eau potable sont en fait établies par les classes aisées, pour les classes aisées et au détriment des masses populaires souvent privées des approvisionnements classiques et dans l’incapacité financière de se raccorder aux nouveaux réseaux. 36 H ISTOIRES D ’ EAU Fin XIXe – début XXe : vers une égalité d’accès Si la volonté politique d’un accès universel à l’eau potable n’est pas à l’ordre du jour, il faut par contre remarquer que les techniques utilisées permettent en tout cas de l’espérer, chaque rue étant desservie par une conduite alimentée en eau potable. Et de fait, c’est la tendance qui se précise au cours du dernier quart du XIXe siècle et tout au long du XXe siècle, pour deux raisons fondamentales qui ont trait à l’évolution générale de la société occidentale2. D’une part, les préceptes hygiénistes martelés par l’élite scientifique de l’époque, en particulier les médecins, commencent tout doucement à sensibiliser les classes dirigeantes. Résolument tournées vers le progrès, les sciences modernes initiées au siècle des Lumières se sont donné pour objectif de libérer l’homme de ses maux les plus terribles : les famines, les maladies, les guerres ou encore les injustices. En matière sanitaire, les connaissances scientifiques font des progrès considérables durant le XIXe siècle, rendant de plus en plus convaincante l’hypothèse selon laquelle la propreté, l’alimentation en eau et l’évacuation des excréments jouent un rôle fondamental dans la santé de la population. L’élite dirigeante, elle aussi sujette aux diverses épidémies qui déciment les populations et par ailleurs, de plus en plus consciente des risques de soulèvements populaires engendrés par les conditions de vie misérables du prolétariat urbain, comprend progressivement la nécessité de dispositifs sanitaires performants dans les grandes villes. D’autre part, les conditions de travail des masses ouvrières se modifient progressivement. Au début de la révolution industrielle (début du XIXe siècle en Belgique), la main-d’œuvre est utilisée de manière extensive : sa qualification a peu d’importance vu la simplicité des méthodes de production. Par ailleurs, sa santé présente peu d’intérêt puisque toutes les « pertes » (maladie ou décès) peuvent être compensées par un afflux de populations rurales s’exilant vers les villes à la recherche d’un emploi3. Vers la fin du XIXe siècle, l’industrie passe progressivement à un mode d’utilisation intensif de la maind’œuvre : les machines sont de plus en plus sophistiquées et deman- L’ EAU POUR TOUS 37 dent une qualification et un encadrement plus importants de la force de travail qui se spécialise en divers corps de métiers. C’est ainsi que la classe laborieuse se diversifie : apparaissent davantage d’ouvriers qualifiés, d’ingénieurs et de techniciens pour améliorer les processus de production, de fonctionnaires, professeurs et employés afin de former et d’encadrer le personnel ainsi que d’assurer les tâches administratives. À cette époque se développent les premières expériences de travail à la chaîne (taylorisme), telles qu’immortalisées par Charlie Chaplin dans Modern times. Petit à petit, la condition de la main-d’œuvre industrielle se modifie. Indispensable à l’appareil productif et non aisément remplaçable, cette dernière fait l’objet d’une plus grande protection de la part des employeurs. Plus question désormais de l’exploiter jusqu’à la corde et de compenser les pertes par l’exode rural. En outre, la nouvelle classe moyenne émergente, ainsi que le prolétariat en moindre mesure, sont progressivement intégrés comme consommateurs dans l’économie capitaliste. Dès lors, leur niveau de vie prend de l’importance pour l’écoulement des productions industrielles. Il importe donc que l’amélioration de la formation et des modes de vie de la maind’œuvre se transmette à travers les générations : de père en fils et de mère en fille. En résumé, il s’agit désormais non seulement de s’assurer que la main-d’œuvre soit en bonne santé, bien éduquée, bien formée et raisonnablement consommatrice mais en outre que ces qualités soient durables, transmises de génération en génération. C’est dans ce contexte qu’il faut replacer les politiques paternalistes et philanthropiques de certains grands patrons industriels comme G. Boël ou E. Solvay. À cette époque où il est possible d’être tout à la fois libéral et progressiste, ces hommes dépensent d’importantes sommes pour améliorer les conditions de vie du prolétariat et lui donner accès à la culture. Hygiénisme et reproduction sociale : tels sont les maîtresmots qui guident les choix de société à partir de la fin du XIXe siècle. C’est pourquoi les distributions modernes d’eau potable qui se développent à partir de cette époque résorbent progressivement les inéga- 38 H ISTOIRES D ’ EAU lités sociales d’accès, en accordant à chacun le droit de disposer d’une quantité suffisante d’eau potable. Parallèlement à ces changements sociaux et sanitaires, les structures institutionnelles de gestion de l’eau connaissent, elles aussi, des modifications. La diffusion spatiale et sociale À partir de 1850, seules quelques grandes villes belges, conscientes des besoins et possédant les capacités politiques et financières nécessaires, se lancent dans la mise en place d’une distribution d’eau moderne. La plupart des autres communes en voie d’urbanisation se contentent, devant l’ampleur des coûts, d’améliorer les systèmes existants en les adaptant vaille que vaille aux besoins des populations. Mais ces améliorations ne suffisent pas toujours à résoudre les problèmes de plus en plus récurrents d’approvisionnement, les ressources locales s’épuisant suite à l’intensification de l’urbanisation. C’est ainsi que vers la fin du XIXe siècle, certaines communes décident d’unir leurs efforts en créant, sous leur contrôle, des sociétés publiques chargées d’amener et de distribuer l’eau à la population : les premières intercommunales. Les communes associées de la sorte sont souvent des entités urbaines périphériques qui d’une part, connaissent une vague d’urbanisation similaire à celle vécue par les communes centrales quelques décennies auparavant et d’autre part, ne peuvent ou ne veulent pas profiter des infrastructures mises en place précédemment par la commune centrale4. Aux distributions publiques communales s’ajoutent donc progressivement des distributions intercommunales, de sorte que l’eau potable moderne se propage géographiquement, principalement à partir des centres urbains mais également dans les régions où des communes voisines ont certaines affinités politiques et où l’eau souterraine est relativement accessible. À noter également que quelques communes (dont Anvers, Louvain et Namur) concèdent la distribution d’eau à des sociétés privées (cf. infra). L’ EAU POUR TOUS 39 Une enquête menée par le ministère de l’Agriculture en 19025 nous permet de tirer un bilan de cette diffusion de l’eau potable au début du XXe siècle. On compte à l’époque une quinzaine d’associations intercommunales. Il apparaît par ailleurs que 18 % seulement des communes de Belgique possèdent à l’époque ce que l’auteur appelle une « distribution d’eau », à savoir un réseau de canalisations fournissant à au moins une partie de la population de l’eau de qualité plus ou moins correcte, que ce soit par l’installation de bornes-fontaines dans les rues ou par distribution au sein même des habitations. Ces systèmes desservent 20 % des foyers du pays, tandis que les communes assurent par ailleurs l’alimentation de 15 % des autres logements grâce à des fontaines et des puits publics classiques. Le reste de la population doit « se débrouiller », ce qui semble se matérialiser principalement par l’utilisation de puits particuliers voire, plus rarement, par l’utilisation d’eau de surface. La Flandre présente par ailleurs une situation nettement moins favorable que le reste du pays. Face à ce bilan pour le moins mitigé, le gouvernement belge décide de légiférer dans ce secteur laissé jusque là à la seule initiative des pouvoirs communaux. La « loi relative aux associations de Communes et de particuliers pour l’établissement de services de distribution d’eau », première loi sur les intercommunales en Belgique, est adoptée au Parlement le 18 août 1907. Elle permet aux communes de s’unir pour la production et la distribution d’eau alimentaire sur leur territoire, en s’organisant sous la forme de société anonyme, de société coopérative ou d’ASBL, jouissant des avantages des sociétés commerciales tout en gardant le privilège communal de réaliser des expropriations pour cause d’utilité publique ou de contracter des emprunts publics à faible taux. Le gouvernement offre de la sorte un cadre juridique aux associations de communes préexistantes, leur assurant ainsi un avenir plus serein, tout en incitant les communes hésitantes à s’associer avec leurs voisines. La loi de 1907 a deux autres objectifs. Le premier vise à assurer à l’État et aux provinces un droit de contrôle sur les associations de communes, leur permettant de vérifier qu’aucune d’entre elles n’abuse d’une éventuelle position dominante, que ce soit par rapport 40 H ISTOIRES D ’ EAU aux communes voisines ou par rapport à certaines catégories de leur population. L’État se réserve d’ailleurs le droit de racheter unilatéralement les installations affectées aux services de distribution d’eau en cas de non-respect de la loi. Le second objectif de la loi est de limiter l’emprise du secteur privé et l’appât du gain dans un secteur si essentiel au maintien et à l’amélioration de l’hygiène publique. En effet, le contrôle par l’État des comptes annuels et emprunts contractés par l’association permet de vérifier que les communes associées ne tirent pas un bénéfice outrancier d’une vente d’eau à des communes voisines. En outre, si la participation de particuliers au sein des associations de communes est autorisée, les dividendes annuels leur revenant sont limités à 4 % du montant des versements effectués, afin que ces nouvelles associations ne soient pas tentées de « transformer le service public […] en entreprise industrielle, exploitée dans un esprit de lucre, et en vue d’assurer aux associés des bénéfices aussi élevés que possible »6. La loi de 1907 établit donc un nouveau principe fondamental du secteur de l’eau potable : les services de distribution d’eau doivent rester l’apanage du secteur public, qu’il soit communal ou intercommunal, et ne peuvent faire l’objet d’un profit excessif. Par là, le gouvernement officialise et entérine l’évolution hygiéniste décrite précédemment. Le processus est relativement similaire dans les autres pays d’Europe occidentale, les sociétés privées subissant soit une régression, soit un ralentissement de leur progression. Si la nouvelle législation a un certain succès, dix nouvelles associations intercommunales voyant le jour entre 1907 et 1912, les résultats restent insuffisants par rapport aux besoins de la société belge. Sur 7,5 millions d’habitants en 1912, seuls trois millions ont accès à des distributions d’eau potable de qualité, dont la répartition géographique est d’ailleurs fort inégale, les provinces du Nord du pays étant largement défavorisées. En outre, l’assise communale et intercommunale des premières distributions d’eau entraîne des aberrations techniques et économiques : les projets sont établis à l’intérieur des limites communales souvent en fonction des seuls besoins locaux sans nécessairement tenir compte de ceux des espaces géographiques voisins. L’ EAU POUR TOUS 41 Le système des intercommunales se révélant incapable d’offrir une solution globale et rapide aux problèmes, il reste à créer un organisme central adéquat. C’est ainsi que le gouvernement belge crée, par la loi du 26 août 1913, la Société Nationale des Distributions d’Eau (SNDE), chargée de desservir en eau potable les populations dépourvues d’approvisionnement adéquat, sur base d’un plan national de répartition et d’utilisation rationnelles de l’eau. Le capital social de la nouvelle société est apporté par l’État, par les provinces et les communes désirant s’y affilier. Quant aux rémunérations, elles sont nulles dans le cas de l’État et des provinces, et limitées à l’amortissement du capital versé dans le cas des communes. Il est également prévu de permettre aux particuliers de souscrire au capital de la SNDE mais dans ce cas, les éventuels dividendes annuels sont de toute façon limités à 4 % des versements effectués. La philosophie reste donc inchangée à ce point de vue : le profit et le capital privé demeurent écartés du secteur de l’eau potable. Du point de vue de l’autonomie communale par contre, la loi de 1913 rompt nettement avec le passé puisque les communes affiliées à la SNDE voient leur liberté d’action dans le domaine de l’eau fort circonscrite. Même si la souscription globale de l’État ne peut dépasser la moitié du capital de la société, la gestion pratique de celle-ci demeure largement dominée par l’État et les provinces. Le poids des Communes dans la direction de l’entreprise, la fixation des tarifs, le choix des agents ou le développement des réseaux de distribution sont réduits à une proportion marginale7. En contrepartie, les services de distribution développés par la SNDE bénéficient d’importants subsides, au contraire des communes et intercommunales qui n’ont qu’un accès minimal aux deniers de l’État. La Première Guerre mondiale, ainsi que la crise financière qui s’ensuit, retardent le démarrage de la SNDE. C’est à partir de 1922 que la croissance de la société nationale s’accélère, parfois même grâce à la reprise de réseaux communaux existants, certaines communes préférant céder leurs réseaux à la société nationale plutôt que de continuer à gérer elles-mêmes cette compétence sans doute trop encombrante. De telle sorte qu’en 1939, la SNDE compte 220 com- 42 H ISTOIRES D ’ EAU munes associées, surtout en zone rurale, soit une population d’environ 800 000 consommateurs potentiels. En dépit de l’implication de l’État, le Nord du pays reste encore largement défavorisé (figure 1.1). L’aboutissement des idéaux hygiénistes : le boom hydrique d’après-guerre La distribution d’eau moderne se diffuse donc en Belgique sur une triple base : communale, intercommunale et nationale. Le processus de diffusion, relativement lent à ses débuts, atteint, dans la seconde moitié du XXe siècle une vitesse considérable. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, près de 56 % des logements sont raccordés à une distribution d’eau potable : 30 ans plus tard, non seulement l’ensemble des communes belges sont munies d’une distribution d’eau, mais encore la grande majorité de la population est raccordée à ces réseaux (figure 1.1). Figure 1.1 Taux de raccordement des logements privés à une distribution d’eau potable (source : recensements INS) Provinces 1947 1961 1970 1981 1991 Anvers 56,1 % 71,5 % 85,8 % 99,0 % 99,7 % Brabant 76,3 % 88,6 % 89,9 % 99,3 % 99,7 % dont Bxl-Capitale 89,3 % 99,5 % 99,8 % Flandre occidentale 25,9 % 52,3 % 71,5 % 96,1 % 99,1 % Flandre orientale 24,5 % 51,4 % 74,1 % 96,7 % 99,1 % Hainaut 61,2 % 87,6 % 95,2 % 99,4 % 99,7 % Liège 75,8 % 94,6 % 97,9 % 99,6 % 99,9 % Limbourg 19,9 % 62,7 % 85,1 % 99,1 % 99,6 % Luxembourg 59,3 % 89,3 % 96,6 % 99,8 % 99,9 % Namur 63,2 % 93,5 % 97,1 % 99,7 % 99,8 % Royaume 55,7 % 76,9 % 87,1 % 98,6 % 99,6 % Remarques : - en 1961, le logement s’entend résidence principale - en 1981 et 1991, le raccordement s’entend à l’intérieur du logement L’ EAU POUR TOUS 43 Le boom économique des Trente Glorieuses s’accompagne d’un « boom hydrique », une utilisation de plus en plus abondante d’eau potable se généralisant à l’ensemble de la population. Cette accélération de la diffusion de l’eau potable s’inscrit de plain-pied dans les mutations socio-économiques globales après la Seconde Guerre mondiale. La crise des années 1930 et le conflit mondial qu’elle a précipité ont durement fait souffrir les populations européennes. Pour assurer une paix durable en Europe occidentale et pour éviter une propagation du communisme, les élites dirigeantes mettent en place après la guerre un nouveau système de développement économique, basé sur l’augmentation continue de la production industrielle et du pouvoir d’achat des ménages8. En quoi consiste ce nouveau système économique ? D’une part, il s’agit de moderniser les industries, afin de pouvoir produire de plus grandes quantités à moindre coût, notamment par l’utilisation de machines et par la division des tâches (on parle d’augmentation de la productivité, c’est-à-dire du rapport entre les quantités produites et la quantité de travail fourni). D’autre part, les bénéfices réalisés ne sont pas uniquement réinvestis dans l’appareil de production pour continuer à augmenter la productivité, mais aussi dans le salaire des travailleurs, qui va connaître une croissance supérieure à celle du coût de la vie. De même, les conditions de travail sont améliorées en concertation avec les syndicats. Le système apporte donc non seulement la paix sociale, mais également une hausse du pouvoir d’achat et du niveau de consommation des ménages. De la sorte, la main-d’œuvre se trouve complètement intégrée au système capitaliste marchand : déjà productrice, elle devient en outre consommatrice. La production industrielle, essentiellement axée sur les produits standardisés, s’accroît et permet d’obtenir des bénéfices, investis à leur tour dans l’outil de production, les conditions de travail et les salaires. L’État joue un rôle capital dans ce système : on l’appelle d’ailleurs « État providence ». D’abord, il met en place les diverses structures et réglementations nécessaires à l’amélioration de la qualité de vie de la main-d’œuvre : structures de concertation patronat-syndicat (les 44 H ISTOIRES D ’ EAU « commissions paritaires »), sécurité sociale et soins de santé garantis, assurance chômage en cas de perte d’emploi, etc. Ensuite, grâce à la taxation des entreprises et des particuliers, il investit dans toutes les infrastructures lourdes qui sont nécessaires à la consommation. Il développe notamment un immense réseau routier et autoroutier qui stimule l’industrie de la construction et permet l’explosion du nombre de voitures individuelles. Pour que chaque ménage puisse s’offrir un logement neuf décent, il facilite l’accès au crédit (création d’institutions publiques de crédit) et à l’urbanisation (plans de secteur). En bref, l’État providence met tout en œuvre pour que la population puisse consommer et par là, faire tourner la machine industrielle : c’est l’époque du plein emploi et de la consommation de masse, les « Trente Glorieuses » ou « Golden fifties, sixties et seventies ». Dans ce contexte, l’eau potable est un outil de développement économique parmi d’autres. D’une part, l’eau potable et abondante constitue un facteur de production industrielle (il faut par exemple de 20 à 35 m3 d’eau pour produire une voiture). D’autre part, l’usage de l’eau doit être généralisé à l’intérieur du logement, tant pour garantir la bonne santé des populations que pour leur permettre l’accès à tout ce confort moderne produit par l’industrie, en partie basé sur l’utilisation abondante d’eau : le WC (jusqu’à 10 litres par chasse d’eau), la machine à laver (de 47 à 106 litres par lavage), la baignoire (150 litres par utilisation), la douche (60 litres par utilisation), le lave-vaisselle (de 22 à 29 litres par lavage), le car-wash, etc. C’est ainsi que tant la consommation d’eau globale en Belgique que la consommation individuelle des ménages et industries subissent une très forte croissance durant cette période. Si cette croissance indique bien un véritable progrès social, une amélioration de la qualité de la vie, gardons à l’esprit qu’elle s’explique aussi par les changements socio-économiques structurels qui marquent toute l’Europe de l’Ouest après la Seconde Guerre mondiale. À l’hygiénisme du XIXe siècle se superpose la consommation de masse, de sorte qu’en l’espace d’un siècle, la totalité de la population se voit offrir un accès quasi illimité à l’eau potable. L’ EAU POUR TOUS 45 Le secteur de l’eau potable aujourd’hui en Belgique La figure 1.2 montre quelques uns des chiffres-clés de la production et de la consommation d’eau potable en Belgique. Chaque année sont produits plus de 700 millions de m3 d’eau potable, dont 80 % parviennent au consommateur final, le reste étant soit perdu dans des fuites, soit distribué gratuitement à des organismes publics (nettoyage de la voirie, services incendies, alimentation de certains bâtiments publics). Chaque personne résidant en Belgique consomme en moyenne 155 litres par jour, dont 116 à usage exclusivement domestique, ce qui en fait un consommateur très modéré par rapport aux autres pays de l’Union européenne9. Figure 1.2 Quelques chiffres nationaux du secteur de l’eau potable (source : BELGAQUA 2000) Production d’eau de surface 249.200.000 m3 (~34 %) Production d’eau souterraine 467.600.000 m3 (~64 %) Production totale 726.700.000 m3 (100 %) Consommation facturée totale 577.700.000 m3 (~80 %) Consommation par habitant (pop. 1/1/2000 : 10,239 millions d’hab.) 155 litres/jour. habitant Consommation domestique 116 litres/jour. habitant Nombre de sociétés de distribution 106 Effectifs employés 7 015 La centaine de sociétés actives dans le secteur ne se partagent pas le marché de manière égale, les neuf premières sociétés productrices concentrant près de 92 % de la production totale d’eau potable en Belgique (figure 1.3). 46 H ISTOIRES D ’ EAU Figure 1.3 Les grands producteurs d’eau potable en Belgique Sociétés AWW CIBE VMW (ex-SNDE en Flandre) SWDE (ex-SNDE en Wallonie) + ERPE PIDPA CILE AQUASAMBRE IDEA TMVW Autres Total Source: BELGAQUA 2000 Zone principale d’activité Ville d’Anvers Agglomération de Bruxelles Flandre Wallonie Province d’Anvers Agglomération de Liège Agglomération de Charleroi Région de Mons Flandre orientale Production 2000 (m3) 145 435 764 141 610 454 137 341 880 122 827 767 63 191 795 26 929 766 12 852 508 10 772 889 10 045 980 55 598 699 726 607 502 % prod tot 20,0 % 19,5 % 18,9 % 16,9 % 8,7 % 3,7 % 1,8 % 1,5 % 1,4 % 7,7 % 100,0 % % cumulé 20,0 % 39,5 % 58,4 % 75,3 % 84,0 % 87,7 % 89,5 % 91,0 % 92,3 % 100,0 % Il s’agit soit des intercommunales créées au début du XXe siècle, souvent d’origine urbaine ou périurbaine10, soit des deux sociétés créées à partir de la SNDE suite à la régionalisation de la politique de l’eau en 1980 : la Vlaamse Maatchappij voor Watervoorziening (VMW) et la Société Wallonne Des Eaux (SWDE). La domination du marché par ces grandes sociétés s’étend également à la distribution d’eau aux abonnés, bien qu’en moindre mesure. Au niveau des consommations facturées, on retrouve en effet pratiquement les mêmes tendances que pour la production (figure 1.4). Les grandes sociétés productrices sont également de grandes distributrices, hormis l’ERPE12 (Entreprise Régionale de Production L’ EAU POUR TOUS 47 d’Eau) et l’IDEA (intercommunale de développement économique de la Région de Mons-La Louvière) qui ne réalisent pas d’activités de distribution. La CIBE (Compagnie Intercommunale Bruxelloise des Eaux) sort du peloton de tête du fait de la création des intercommunales de distribution IWVB (Intercommunale voor Waterbedeling in Vlaams-Brabant) et IBDE (Intercommunale Bruxelloise de Distribution d’Eau), dont elle assure cependant la gestion). Trois sociétés font leur entrée dans le tableau : l’IBDE (gérée par la CIBE), la Régie de Gand (gérée par Electrabel) et l’IDEML (Intercommunale de Distribution d’Eau de Mons et La Louvière, gérée par la SWDE). Globalement, les 11 premières sociétés distributrices concentrent 86 % du marché. Figure 1.4 Consommations facturées en 1991 Sociétés VMW AWW SWDE PIDPA IBDE – BIWB TMVW CILE Régie de Gand CIBE – BIWM IDEML Régie de Charleroi Autres Total Source : (Evrard 1993) Cons. totales 105 295 704 92 883 452 70 341 481 62 678 439 59 388 047 30 602 788 28 730 001 14 534 646 9 301 002 7 759 544 7 221 667 78 304 007 567 040 778 % cons. tot. 18,57 % 16,38 % 12,41 % 11,05 % 10,47 % 5,40 % 5,07 % 2,56 % 1,64 % 1,37 % 1,27 % 13,81 % 100 % %cumulé 18,57 % 34,95 % 47,35 % 58,41 % 68,88 % 74,28 % 79,35 % 81,91 % 83,55 % 84,92 % 86,19 % 100 % 48 H ISTOIRES D ’ EAU De manière générale, le secteur de l’eau potable se partage en quatre types de structures institutionnelles (carte 1). En premier lieu figurent les deux sociétés régionales (SWDE & VMW) qui ont des statuts fort semblables à ceux de la SNDE, mise à part la limitation de la rémunération du capital éventuellement fourni par des investisseurs privés11. Ces sociétés s’étendent essentiellement en milieu rural d’une part, et en basse et en moyenne Belgique d’autre part, soit dans les espaces où la SNDE a pu se développer sans entrave au cours du XXe siècle. La SWDE connaît depuis quelques années une forte expansion, essentiellement grâce à la reprise de réseaux communaux ou intercommunaux ainsi que des activités de production et d’adduction d’eau de l’ERPE. Selon toute vraisem- L’ EAU POUR TOUS 49 blance, la SWDE devrait devenir la société pivot de la production de l’eau en Région wallonne à l’avenir. En deuxième lieu, on distingue les intercommunales, constituées par la mise en commun de ressources financières et humaines provenant des différentes communes associées. Outre les grandes intercommunales situées dans le peloton de tête du secteur, il existe également des sociétés plus petites et plus rurales, sans doute créées grâce à des affinités entre des communes contiguës et/ou la province. Quelle que soit leur taille, les intercommunales fonctionnent généralement sur le même modèle : une administration gère l’ensemble des activités liées à la production et/ou à la distribution de l’eau potable et travaille sous la direction d’un certain nombre de mandataires communaux issus des communes associées. Il existe huit intercommunales en Région flamande, dix-neuf en Région wallonne et deux en Région de Bruxelles-Capitale. En troisième lieu, une partie du secteur est constitué des Régies et des services communaux, entités gérées directement par les communes. En Wallonie, il subsiste encore près de nonante entités de ce type, contre une vingtaine en Flandre. Schématiquement, ces distributions communales se retrouvent soit dans les centres-villes, soit dans les zones rurales disposant de ressources en eau facilement accessibles. Ce type de gestion est en net recul dans les deux régions, les communes préférant déléguer leurs compétences à des organismes plus importants comme des intercommunales, les sociétés régionales ou encore des partenaires privés. Précisément, le quatrième type de structure regroupe toutes les formes de participation du capital privé. Il s’agit parfois d’intercommunales « mixtes », en ce sens que les communes se sont associées avec un partenaire privé qui exploite et/ou finance la production et la distribution d’eau. Dans d’autres cas, il s’agit d’un service communal dont la gestion est concédée, selon des modalités très diverses, à une société privée. La participation du privé dans le secteur de l’eau potable est presque exclusivement limitée à la Flandre. Bien que peu importante à ce jour, elle soulève des enjeux majeurs qui seront examinés dans le prochain chapitre. 50 H ISTOIRES D ’ EAU Conclusion : le monopole public de l’eau potable Voilà donc comment les structures de gestion de l’eau potable que nous connaissons aujourd’hui se sont mises en place. À la fois techniquement et institutionnellement, il s’agit d’une véritable révolution. Les anciens moyens d’approvisionnement, très localisés, ont cédé la place aux réseaux de distribution modernes alimentés par des captages plus lointains. Aux services communaux seuls compétents initialement se sont ajoutées les associations intercommunales ainsi qu’une société nationale (subdivisée régionalement par la suite). Le secteur a subi une importante concentration : il est aujourd’hui dominé par une dizaine de sociétés, toutes publiques. L’ensemble des structures institutionnelles est fortement politisé : les élus, qu’ils soient communaux, provinciaux ou régionaux, y occupent une place importante au point de vue décisionnel. Ce pouvoir est cependant très variable : il est clair que l’autonomie communale est en effet plus restreinte dans le cas des sociétés régionales issues de la SNDE que dans le cas des intercommunales, du moins lorsque la commune y possède suffisamment de parts sociales pour être valablement représentée dans les structures décisionnelles. Même lorsque les élus communaux ont entière liberté d’action sur l’eau potable distribuée dans leur Commune, l’application réelle de leurs pouvoirs peut être très différente selon les personnalités, allant de la simple signature au bas des documents préparés par la structure administrative jusqu’à la réelle prise de décisions et d’initiatives. Il importe néanmoins de préciser que lorsque l’autonomie communale est érodée, c’est au profit de niveaux de pouvoirs supérieurs dont la légitimité démocratique est tout aussi valable. L’avantage de cette politisation du secteur de l’eau est de garantir une certaine forme de contrôle démocratique sur ces entreprises qui assurent l’approvisionnement en eau de la majorité de la population belge. Via ses élus, tout citoyen belge a la possibilité théorique de contrôler son approvisionnement en eau potable et la gestion qui en est faite. C’est également le cas du point de vue financier, puisque le secteur de l’eau est resté la propriété quasi exclusive des pouvoirs publics. En L’ EAU POUR TOUS 51 effet, les cas de concessions privées signalés au début du XXe siècle sont aussi brefs que localisés et ce n’est que depuis une quinzaine d’années que le secteur privé tente de reconquérir ce marché potentiel (cf. chapitre II). Ainsi, outre le contrôle de gestion, le citoyen est également propriétaire, en théorie toujours, des installations de production et de distribution d’eau qui le desservent. En résumé, le secteur de l’eau potable en Belgique, bien que très diversifié, pourrait être décrit comme un monopole public potentiellement démocratique. Ce mode de gestion a permis de garantir à chacun de disposer aujourd’hui d’une quantité suffisante d’eau potable pour ses divers besoins. Gardons néanmoins à l’esprit que c’est l’évolution générale de la société qui explique que le citoyen est aujourd’hui, via ses élus, gestionnaire et propriétaire de son eau potable. Si les idées hygiénistes du XIXe, à la base du développement des premiers réseaux de distribution modernes, ont certes permis d’améliorer considérablement la santé des populations, il ne s’agit pas uniquement d’un bel humanisme gratuit, puisque ces progrès sanitaires sont également nécessaires à l’amélioration de la productivité industrielle. De même, si la consommation d’eau connaît de très fortes croissances après la Seconde Guerre mondiale, c’est également parce qu’elle constitue l’une des multiples conditions nécessaires à la bonne santé du système économique mis en place dans les Trente Glorieuses. Puisque les conditions sociales ne sont aujourd’hui plus les mêmes, la crise économique des années 1970 et l’émergence d’un courant néolibéral dans les années 1980-1990 ayant fortement érodé nombre de services publics13, la gestion de l’eau potable subit d’importants bouleversements. ∆ 1. Viré 1973. 2. Voir notamment Corbin 1982 ; De Lannoy & Kesteloot 1990 ; Goubert 1986 ; Guillerme 1983 ; Van Nimmen 1978 ; Vigarello 1985 ; Viré 1973 ; Viré 1986. 52 H ISTOIRES D ’ EAU 3. Ce phénomène, dénommé « exode rural », s’explique par la détérioration des conditions de vie d’une frange de la paysannerie dès la fin du XVIIIe. Les méthodes agricoles se modernisent et donnent de meilleurs rendements (intensification et division du travail, mécanisation partielle de certaines tâches), entraînant une chute de la demande en main-d’œuvre. Le chômage croissant dans les campagnes s’accompagne parfois d’une privatisation des terres communautaires au profit des grands propriétaires (ex : politique des enclosures en Angleterre), ce qui prive la petite paysannerie de ses moyens de subsistance. En parallèle, la modernisation agricole et l’introduction de nouvelles cultures, notamment la pomme de terre, améliorent globalement le régime alimentaire des populations et leur résistance aux maladies ; il en résulte une baisse progressive des taux de mortalité dès la fin du XVIIIe siècle. La conjonction entre la poussée démographique et la paupérisation paysanne provoque l’exode vers les villes où l’industrie naissante est demandeuse de main-d’œuvre à bon marché (Vandermotten & Marissal 1998). 4. C’est ainsi qu’à Bruxelles, Liège et Charleroi, deux sociétés publiques s’occupaient de la distribution d’eau, l’une dans le centre, l’autre dans la périphérie. Ces sociétés fusionnent par la suite. La Compagnie Intercommunale Bruxelloise des Eaux (CIBE), créée dans les faubourgs bruxellois en 1891, unit ses efforts au Service des Eaux de la Ville de Bruxelles à partir de 1933. Le Service des Eaux de la Ville de Liège et la Compagnie Intercommunale des Eaux de l’Agglomération Liégeoise et Extensions (CIEALE) deviennent la Compagnie Intercommunale Liégeoise des Eaux (CILE) en 1977. Enfin, c’est en 2000 que la Régie des Eaux de Charleroi fusionne avec l’Association Intercommunale des Eaux du Bassin de Charleroi (AIEBC) sous le nom d’Aquasambre. 5. André 1902 & 1906. 6. Exposé des motifs de la loi, Moniteur belge, 05.09.1907. 7. À noter que la réforme de 2001 des statuts de la SWDE, société régionale wallonne issue de la SNDE, accorde beaucoup plus de pouvoir aux communes, désormais majoritaires à l’Assemblée générale et au Comité de direction. 8. Le nouveau système économique, largement inspiré du modèle américain (le « new deal » de Roosevelt) est activement promu en Europe par les USA (plan Marshall). 9. Consommation domestique moyenne en litres par jour et par habitant : Allemagne et Pays Bas : 129 ; Royaume Uni : 153 ; France : 156 ; Luxembourg : 170 ; Espagne : 210 ; Italie : 213 (source OCDE). 10. AQUASAMBRE n’a été créée qu’en 2000, mais les deux sociétés fusionnées, la Régie des Eaux de Charleroi et l’AIEBC, sont beaucoup plus anciennes. 11. En ce qui concerne la SWDE, cette clause n’a disparu qu’en 2001, lors de la réforme des statuts de la Société. 12. L’Entreprise Régionale de Production d’Eau exploite les eaux des barrages wallons. 13. Ce courant néolibéral n’est pas réductible à une formation politique spécifique. II L’EAU PRIVATISÉE ENJEUX PASSÉS, PRÉSENTS ET FUTURS DE LA PRIVATISATION La participation d’entreprises privées dans le secteur de l’eau potable en Belgique, marginale au début du XXe siècle, disparaît totalement par la suite pour refaire surface à partir des années 1980-1990. Cette résurgence soulève de nombreuses questions. Que recouvre exactement la privatisation et selon quelles structures se développe-telle ? Pourquoi apparaît-elle subitement, alors que les pouvoirs publics des sociétés occidentales sortent tout juste de plus d’un siècle d’efforts pour que l’eau soit universellement et équitablement distribuée ? Quels problèmes est-elle susceptible de poser à la collectivité ? Au début du XXe siècle, les critères de rentabilité et de rémunération du capital dans le secteur de l’eau potable sont fustigés, au motif qu’ils paraissent incompatibles avec le bon fonctionnement d’un service vital devant être accessible au plus grand nombre, pour des raisons d’hygiène et de santé publique. Aujourd’hui, on semble penser exactement le contraire : il est tout à fait envisageable, voire louable, d’investir des capitaux privés dans le secteur de l’eau potable. Or, c’est bien là que se situe le principal enjeu de la privatisation : la réalisation d’un profit sur la base de la vente d’un bien nécessaire à la vie et la santé publique, profit qui est non pas reversé à la collectivité qui consomme ce bien mais plutôt à quelques puissants privilégiés, personnes morales ou physiques, faisant fructifier leurs avoirs. 54 H ISTOIRES D ’ EAU Dans ce chapitre, nous verrons que le développement de telles pratiques de profit risque de mettre en danger l’accès universel à l’eau et de ce fait, de renforcer les inégalités sociales toujours plus importantes depuis la crise économique des années 1970. Il s’agira d’abord de définir l’étendue du terme « privatisation », pour ensuite examiner l’évolution historique des stratégies d’investissement privé dans le secteur depuis le milieu du XIXe siècle. Enfin, les causes structurelles et les effets pervers de la résurgence actuelle de phénomènes de privatisation seront mis en lumière à partir d’exemples concrets pris notamment en France et au Royaume Uni. Sur la base de faits concrets replacés dans une perspective historique et économique, ce chapitre met en évidence des tendances et des risques pour l’avenir. Rien cependant n’est joué d’avance : les conditions d’émergence de la privatisation peuvent changer et les sociétés occidentales peuvent encore faire marche arrière en veillant à ne pas mettre en place les structures par lesquelles les populations n’auraient plus équitablement accès à l’eau potable. Qu’est-ce que la « privatisation de l’eau » ? Quand peut-on parler de « privatisation » de l’eau potable ? Lorsque l’eau elle-même est appropriée par une personne morale ou physique ? Lorsque les infrastructures de production et de distribution d’eau sont appropriées ou lorsque leur gestion est assurée par une société privée ? Il faut d’abord savoir que l’eau est une ressource qui juridiquement n’appartient à personne, pas même à l’État, et qui par ailleurs est appropriable (on peut se l’approprier, s’en saisir). Le Code civil napoléonien, méconnaissant à l’époque les phénomènes de circulation souterraine de l’eau, considère en effet que la propriété de l’eau souterraine est liée à celle du terrain sus-jacent. Celui qui possède la terre possède donc l’eau souterraine qui peut y être puisée et l’usage de cette eau n’est en rien limité par les éventuelles conséquences pour les propriétés voisines (assèchement de puits ou de sources par exemple). L’ EAU PRIVATISÉE 55 L’extension des pompages souterrains au XXe siècle a cependant amené les États-nations à imposer des restrictions en la matière. Si l’eau est en effet assimilable aux autres ressources naturelles souterraines comme le charbon, le pétrole et le minerai du point de vue de son inégale répartition et de son aspect tarissable, elle présente cependant une différence radicale : elle est vitale à la survie humaine. C’est pourquoi les États soumettent les pompages souterrains à des autorisations qui visent, d’une part, à garantir la pérennité de la ressource (en quantité et en qualité) et d’autre part, à répartir au mieux cette ressource pour permettre à chacun d’y avoir accès. Cette autorisation est éventuellement soumise à des taxes si l’État le juge nécessaire. En bref, sous réserve d’une autorisation décernée par l’administration chargée de la préservation de la ressource, tout le monde a le droit de capter l’eau souterraine située sous sa propriété foncière. Quand peut-on dès lors parler de privatisation de l’eau ? On pourrait penser a priori que la privatisation est effective dès qu’il y a appropriation de la ressource hydrique par une personne, morale ou physique, non publique. En réalité, le prix de l’eau potable distribuée par réseau est actuellement très peu lié à la ressource proprement dite : ce sont les infrastructures de production et de distribution d’eau qui constituent les principaux déterminants du coût de l’eau potable. C’est donc avant tout dans le contrôle, la propriété et les modalités de gestion de ces infrastructures que se développe la « privatisation de l’eau ». Il existe principalement trois formes de participation privée dans les infrastructures de production et de distribution d’eau potable. Le régime de la gestion déléguée par concession ou par affermage consiste en un contrat par lequel un organisme public confie la gestion du service dont il a la charge à une société privée. Soit celle-ci paie un droit de concession, respecte un cahier des charges et en contrepartie, récolte les éventuels bénéfices d’exploitation. Soit elle facture simplement ses coûts de gestion en les majorant d’un pourcentage bénéficiaire. Selon les cas, l’organisme public reste ou non propriétaire des installations de production et de distribution d’eau, ce qui le rend plus ou moins indépendant de son partenaire privé. 56 H ISTOIRES D ’ EAU Le régime des intercommunales mixtes est nettement différent, en ce sens qu’il s’agit de la création d’une société par mise en commun de capitaux provenant de divers associés, parmi lesquels des organismes publics (généralement des communes) et une société privée. Que le partenaire privé soit ou non majoritaire, c’est lui qui effectue la gestion journalière, apportant l’expertise technique et financière que les organismes publics ne peuvent ou ne veulent pas fournir. Enfin, le troisième type de privatisation consiste en une vente ou une cession de l’ensemble des infrastructures par un organisme public à une société privée, comme ce fut le cas en Grande Bretagne en 1989. D’aucuns prétendent que seul ce troisième type constitue une privatisation stricto sensu, cette terminologie ne pouvant être appliquée aux diverses formes de partenariat public-privé. Je ne partage pas cet avis, considérant qu’il y a privatisation dès lors que les éventuels bénéfices que l’on peut retirer de l’exploitation du réseau d’eau potable servent, au moins partiellement, à rémunérer des investisseurs privés. Car en définitive, c’est sur ce point – la réalisation d’un profit privatif – qu’il y a rupture avec les pratiques du passé. Le capital privé et l’eau potable jusqu’aux années 1980 Si le chapitre précédent permet de comprendre les causes structurelles de l’accès universel à l’eau potable, l’explication de la faiblesse de la participation privée dans le secteur reste insuffisante. Les investisseurs privés, en effet, ne constituent pas un bloc monolithique réagissant comme un seul homme à l’évolution de la société. Au contraire, la concurrence étant l’un des piliers du système capitaliste, les conflits d’intérêts inter- et intra-sectoriels ont de tout temps existé entre les investisseurs privés. Par exemple, si l’on peut aisément comprendre le soutien des industriels du XIXe siècle au mouvement hygiéniste, voyant par là un intérêt pour la qualité de leur main-d’œuvre, comment se fait-il que le secteur bancaire n’ait pas réussi à faire pression pour que les distributions d’eau potable soient financées par des L’ EAU PRIVATISÉE 57 fonds privés, fournissant ainsi à ses clients de nouvelles possibilités d’investissements rentables ? Il reste donc à comprendre pourquoi le capital privé ne s’est pas montré plus offensif lors de la diffusion de l’eau potable moderne en Belgique alors que d’une part, le cas inverse s’est produit dans d’autres secteurs similaires comme l’énergie ou les chemins de fer et que d’autre part, l’investissement privé s’est révélé beaucoup plus intense dans des pays limitrophes comme la France. Pour comprendre ce phénomène, analysons les stratégies d’investissement du capital privé dans le secteur de l’eau au cours des trois périodes-clés qui nous intéressent : milieu du XIXe siècle, fin XIXe– début XXe siècles et enfin, les Trente Glorieuses d’après guerre. Cette analyse sera illustrée principalement par le cas belge et le cas français, ce dernier étant assez atypique en Europe occidentale. L’investissement privé au milieu du XIXe siècle Dès la mise en place des premières distributions d’eau modernes en Belgique au XIXe siècle, la question de la participation du capital privé se pose aux élus communaux. Vers 1850, et après de nombreux débats, la Ville de Bruxelles choisit de réaliser son service de distribution de manière autonome (en « régie »), refusant le principe de la concession à un partenaire privé. Ce choix peut cependant paraître paradoxal étant donné le poids de la bourgeoisie libérale au sein des édiles communaux bruxellois de l’époque. Cette bourgeoisie aurait en effet pu envisager la distribution d’eau comme un nouveau secteur d’activité potentiellement rémunérateur, d’autant que le mouvement hygiéniste ne se manifeste réellement qu’une trentaine d’années plus tard et que les objectifs sociaux de cette première distribution d’eau sont fort secondaires (cf. chapitre I). En fait, les risques financiers de ces nouvelles entreprises se déclinent sur le long terme : les réseaux modernes d’eau potable nécessitent en effet à l’époque d’importants investissements de lancement, par conséquent d’une rentabilité assez lente. Une telle immobilisation de capital à long terme relève d’une économie rentière, peu en accord avec les stratégies d’investissement de la bourgeoisie bruxelloise, 58 H ISTOIRES D ’ EAU essentiellement industrielle. En effet, l’État belge, avant tout bruxellois, mène une politique d’intense industrialisation par la mise en place de grands établissements bancaires d’investissement (comme la Société générale) qui investissent presque exclusivement dans les industries de pointe au profit avéré, comme les charbonnages, la métallurgie, la chimie, les assurances ou les chemins de fer1. Les immobilisations à long terme dans des entreprises non spécifiquement industrielles sont rares et peu encouragées par le secteur bancaire. Cependant, même si les investisseurs privés belges ne s’orientent pas « naturellement » vers ce secteur, les nouvelles distributions d’eau sont nécessaires, non seulement pour la population urbaine en croissance, mais également pour les industries et les compagnies de chemins de fer. Les pouvoirs publics vont donc les assumer. À Bruxelles, au milieu du XIXe siècle, c’est donc sans doute par la conjonction entre le besoin d’un approvisionnement en eau efficace et peu coûteux d’une part, et un rapport de force défavorable aux investisseurs privés de type rentier face à la bourgeoisie entrepreneuriale d’autre part, que la distribution d’eau est publique. De cette manière, les déficits initiaux sont socialisés, c’est-à-dire répartis sur l’ensemble de la collectivité. Si l’entreprise se révèle bénéficiaire à plus long terme, il est en outre nettement plus facile pour la bourgeoisie industrielle, fortement impliquée dans les structures politiques bruxelloises, de contrôler les gains réalisés par la Ville de Bruxelles plutôt que ceux réalisés par des investisseurs désirant rentabiliser au maximum l’investissement initial. La situation française est nettement différente. Partant des mêmes bases institutionnelles qu’en Belgique, un capital privé puissant émerge assez rapidement dans le secteur de l’eau potable. Par exemple, la Générale des Eaux (aujourd’hui Vivendi Environnement) est créée en 1853, bénéficiant du soutien des grands groupes financiers nationaux (dynasties des Rothschild et Laffitte), des milieux gouvernementaux et de la noblesse. S’assurant le concours d’ingénieurs issus du corps des Ponts et Chaussées, la nouvelle société négocie des contrats de concession particulièrement rémunérateurs dans les villes de Lyon en 1856 et Paris en 1860. Grâce à ces contrats L’ EAU PRIVATISÉE 59 de longue durée lui garantissant des revenus réguliers, elle s’attaque par la suite avec un même succès aux villes régionales2. D’autres sociétés privées, telles que la Lyonnaise des Eaux (aujourd’hui Suez), connaissent le même type de croissance de sorte qu’à l’aube de la Première Guerre mondiale, le privé contrôle environ un quart des villes françaises disposant d’une distribution d’eau. Cet intérêt du capital privé français pour la distribution d’eau, assez surprenant en comparaison du désintérêt belge, trouve sans doute une explication dans la persistance d’une certaine forme d’économie rentière en France, même après la première révolution industrielle. En effet, tant les grandes banques familiales traditionnelles, comme celle des Rothschild, que les nouvelles banques d’affaires créées entre 1848 et 1872, comme le Crédit lyonnais, n’investissent que timidement dans les industries nationales3. Considérées comme trop risquées, ces dernières sont souvent délaissées au profit d’emprunts d’État et d’investissements dans les infrastructures, tant en France qu’à l’étranger. En matière d’infrastructures, elles investissent dans le chemin de fer bien sûr, mais également dans les équipements urbains comme l’immobilier, les transports publics ou les réseaux de gaz et d’eau. Les banques françaises contribuent donc « moins au développement industriel qu’à la création des infrastructures nécessaires à l’industrialisation »4. Ces infrastructures demandent cependant d’énormes investissements, que les banques rassemblent à la fois en s’appuyant sur la bourgeoisie et en récoltant systématiquement, dans des proportions jusqu’alors inconnues, les dépôts des petits épargnants à qui elles garantissent des intérêts sûrs. Il s’agit en quelque sorte de « rentes industrielles », formes modernes de la rente de sol. Sans doute faut-il y voir une persistance, à travers tout le XIXe siècle en France, de stratégies d’investissement typiques de l’ancien régime où même la bourgeoisie naissante, enrichie par le commerce colonial, singe l’aristocratie en amassant des propriétés terriennes, ce symbole de la puissance sociale leur assurant des revenus stables et sans risque. Le fait que nombre de pouvoirs locaux français concèdent le service de distribution d’eau au capital privé peut donc sans doute 60 H ISTOIRES D ’ EAU s’expliquer, à l’inverse du cas belge, par la persistance de stratégies d’investissement à long terme, dans les infrastructures plutôt que dans l’industrie. Notons que le morcellement administratif des communes françaises, même dans les villes, a certainement aussi contribué à favoriser la privatisation des structures de distribution d’eau, les municipalités disposant de faibles moyens. Fin du XIXe, début du XXe siècle : disparition de « l’esprit de lucre » Lorsque dans les années 1880, les communes des faubourgs de Bruxelles décident de s’associer pour assurer la distribution d’eau sur leur territoire, des débats animés éclatent à propos de la participation du secteur privé. La première décision de ces communes consiste en effet à créer une société anonyme dont le capital est détenu pour 7/15 par un investisseur privé : celui-ci leur propose de capter les abondantes sources situées dans ses propriétés familiales de Modave, au sud-est de Huy. En contrepartie, il est intéressé aux bénéfices de la nouvelle société, preuve s’il en est que l’eau potable à l’époque peut être assimilée à une certaine forme de rente. Le projet soulève cependant de nombreuses critiques, issues tant du Parti Ouvrier Belge que du gouvernement catholique. Finalement, c’est une société coopérative à capital public qui est créée (la CIE, future CIBE), tandis que le projet de captage de Modave est abandonné en raison des prétentions financières déraisonnables du propriétaire des sources. Cette histoire est loin d’être anecdotique puisqu’elle s’inscrit dans un large mouvement social, l’hygiénisme, qui se matérialise dans le secteur de l’eau potable par un sentiment général défavorable à tout profit financier (cf. chapitre I). Pour rappel, les lois de 1907 et 1913 prévoient explicitement une limitation de la rémunération du capital d’origine privée et dans le même ordre d’idées, une circulaire ministérielle de 1909 empêche l’attribution de subsides pour des distributions d’eau réalisant un bénéfice. À titre de comparaison, aucune mesure de cet ordre n’a jamais été prise pour la distribution d’électricité ou de gaz. L’ EAU PRIVATISÉE 61 En d’autres termes, les tendances s’accentuent par rapport à la période précédente. Non seulement les investissements privés sont avant tout dirigés vers l’industrie, mais un consensus social se forge autour des idéaux hygiénistes : la santé des populations passe progressivement au premier rang des préoccupations de la société. L’esprit de lucre doit donc être éliminé de ce secteur et il devient de plus en plus difficile aux éventuels investisseurs d’en espérer un quelconque profit. Cette tendance est d’ailleurs générale dans les autres pays européens, les participations privées dans l’eau potable subissant soit une régression, soit une limitation de leur progression. Les Trente Glorieuses : exception française Après la Seconde Guerre mondiale, le nouveau mode de développement économique transforme le statut de l’eau. Jusqu’alors besoin sanitaire, elle devient l’une des infrastructures mises en place par les pouvoirs publics pour assurer le développement de l’économie industrielle. Tous les domaines d’activité nécessitant des investissements très importants, dont l’existence et le développement sont nécessaires à la production industrielle de masse et à la consommation de cette production, sont en effet pris en charge par les pouvoirs publics. Structures indispensables au bon fonctionnement économique, ces services publics sont organisés de manière non rentable et sont entièrement financés par la collectivité grâce aux impôts et diverses taxes prélevés sur les contribuables et les sociétés. L’investissement privé dans les services publics semble dès lors exclu et de fait, la mainmise du secteur public sur l’eau potable s’accentue durant cette période en Europe. Seule exception notable à cette règle générale : la France à nouveau, où la participation du privé dans le secteur de l’eau potable explose littéralement durant la période (voir figure 2.1). 62 H ISTOIRES D ’ EAU Figure 2.1 : le capital privé dans le secteur de l’eau potable en France 1938 Population desservie par des sociétés privées millions de personnes % de la population totale Communes desservies par les sociétés privées nombre absolu % du nombre total de communes Volume d’eau potable correspondant (Millions de m3 par an) Sources : Buller 1996 & INSEE 1983 33,5 62 % 18 700 52 % 2 169 7,1 17 % 995 3% 285 Toute marginale qu’elle soit en Europe, cette expansion du capital privé dans l’eau potable en France s’explique de deux façons. D’abord, elle s’inscrit dans les stratégies de développement capitaliste mises en place par l’État français durant les Trente Glorieuses, où les grandes sociétés industrielles sont clairement favorisées au détriment du petit patronat. Il est vrai que l’ouverture du Marché commun fait brutalement passer la France d’une économie rurale, rentière et fortement marquée par la petite production marchande, au capitalisme moderne et à la grande industrie5. L’État joue le rôle de facilitateur, en aidant l’industrie à se moderniser et surtout, à se restructurer autour de grands et puissants groupes capables à terme de rivaliser avec leurs voisins européens. En leur accordant des économies de rentes, l’État leur permet en effet de grandir et d’asseoir leur compétitivité au niveau international. Si les grands groupes français Vivendi et Suez ont pu partir à la conquête des marchés internationaux, essentiellement à partir des années 1980, et se classent aujourd’hui parmi les leaders mondiaux du secteur de l’eau, c’est notamment grâce à une forte assise nationale qui engendre d’importants surplus pouvant être réinvestis ailleurs. Ensuite, cette politique nationale favorable au grand capital privé est facilitée dans le domaine de l’eau potable en France par la très L’ EAU PRIVATISÉE 63 grande fragmentation institutionnelle. Les municipalités françaises, autorités compétentes en matière de distribution d’eau, possèdent beaucoup moins de pouvoir que dans les autres États européens, s’étendent sur des territoires relativement restreints et disposent de ressources financières limitées. Cette situation complique la gestion à long terme des pénuries et des contaminations hydriques et rend dès lors attractives l’expertise et la capacité de financement des grandes sociétés privées leaders du marché de l’eau. C’est d’autant plus compréhensible que la France d’après-guerre est confrontée à une urbanisation très intense qui rend les problèmes d’eau plus difficiles encore à gérer. Évolution récente (1980-2000) : le retour du privé Les années 1980 sonnent le glas de nombreux services publics en Europe occidentale. La crise économique mise en évidence par les chocs pétroliers des années 1970, l’endettement public, la politique volontariste européenne ainsi que le lobbying des grands groupes multinationaux6 et des organisations internationales telles la Banque mondiale, le Fonds monétaire international ou le GATT, poussent en effet de nombreux États occidentaux à privatiser, à tout le moins partiellement, les entreprises publiques. Se développe également un sentiment général, largement entretenu par le lobby privé, de méfiance envers les services publics considérés comme inefficaces, sclérosés, voire clientélistes et corrompus7. En l’espace de quinze ans (~19751990), l’économie européenne passe de l’euphorie au marasme, du plein emploi au chômage structurel, de l’État providence au néolibéralisme. En ce qui concerne l’eau potable en Belgique, la première fissure dans l’édifice public survient lors de l’application de la loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales, loi qui, bien qu’insistant encore sur le caractère non commercial de ces sociétés, abolit cependant le système de limitation de la rémunération annuelle du capital privé à 4 % des sommes investies. Par là, cette nouvelle légis- 64 H ISTOIRES D ’ EAU lation étend simplement au domaine de l’eau potable un principe déjà valable pour les autres intercommunales créées dans un but d’utilité publique. C’est également à cette époque que certains groupes industriels multinationaux tentent de pénétrer le marché de l’eau potable belge. Les sociétés Générale des Eaux et Lyonnaise des Eaux proposent leurs services auprès des communes associées au sein des intercommunales CIBE et CILE en vue de reprendre les activités de production et de distribution d’eau. La Lyonnaise des Eaux parvient même en 1987, via une filiale belge (Aquinter) constituée en coopération avec la société Tractebel, à s’associer avec cinq communes du Brabant flamand en vue de constituer une intercommunale mixte de distribution d’eau (IWVB). Un peu plus tardivement, la société Electrabel, également filiale de Tractebel, suit le même chemin en obtenant la concession des réseaux de distribution d’eau de cinq communes (dont les villes de Gand, Ostende et Tournai) et en créant une intercommunale mixte de distribution d’eau en Flandre orientale en 1991 (IMWV). À la fin des années 1990, on compte au total environ trente communes dont la distribution d’eau est gérée en tout ou en partie par une société privée (carte 1). En Belgique, les sociétés privées présentes dans le secteur sont issues de la Lyonnaise des Eaux et du groupe Tractebel, tous deux appartenant aujourd’hui au holding multinational Suez. C’est donc un capital international de haut niveau qui s’intéresse soudainement au marché de l’eau potable belge dans les années 1980 et 1990, marché jusqu’alors presque vierge de toute participation privée. La Belgique n’est évidemment pas un cas isolé, les grands groupes industriels de l’eau se déployant partout dans le monde. En France, le pourcentage de la population desservie par les entreprises privées passe de près de 62 % en 1983 à 77 % en 1998. Outre-Manche en 1989, le gouvernement Thatcher revend toutes les sociétés publiques de production et de distribution d’eau d’Angleterre et du Pays de Galles à des entreprises privées. Vivendi et Suez se développent fortement dans les pays de l’Est ex-communistes, ainsi qu’en Italie et en Israël. L’Amérique du Nord voit également proliférer les contrats de délégation du service des eaux des grandes villes. Dans les L’ EAU PRIVATISÉE 65 pays en voie de développement enfin, de nombreuses villes délèguent la gestion de leur eau potable à des entreprises privées, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale subordonnant la plupart du temps leurs financements à l’obligation de privatiser les entreprises publiques et de pratiquer une austérité budgétaire stricte. Les continents les plus « convoités » sont l’Asie et l’Amérique latine, l’Afrique étant plutôt délaissée. À noter que seules les grandes villes des pays en voie de développement font l’objet de privatisation de leur service d’eau, car le monde rural n’est pas assez dense pour laisser espérer une quelconque rentabilité. En Europe occidentale, quelles sont les causes de cet intérêt soudain du capital privé pour le marché de l’eau potable ? On peut répondre à cette question en deux temps, d’abord en examinant les causes particulières les plus évidentes, ensuite, en replaçant celles-ci dans un contexte socio-économique plus général. Les causes de la privatisation larvée de l’eau potable En Belgique, la privatisation de l’eau potable s’est essentiellement limitée jusqu’à ce jour aux activités de distribution d’eau, sans s’étendre à la production proprement dite (captages et adductions). La raison en est simple : il est plus facile de convaincre un petit nombre de conseils communaux restés maîtres de la distribution d’eau sur leur territoire que de prendre le contrôle de grosses institutions de production. Contrairement à la distribution, dont le morcellement communal permet des privatisations localisées, la participation du capital privé aux activités de production nécessite en effet des modifications institutionnelles plus profondes et plus difficiles à mettre en œuvre rapidement. Quelles sont donc les raisons qui poussent des autorités communales à déléguer leurs services de distribution d’eau à des entreprises privées et quelles sont les raisons qui pourraient à l’avenir pousser les propriétaires d’institutions de production d’eau plus importantes à privatiser leurs activités ? La réponse se décline en trois temps. 66 H ISTOIRES D ’ EAU Les pouvoirs publics endettés En premier lieu, cette récente apparition du secteur privé tient aux avantages pécuniaires que la privatisation semble présenter pour les pouvoirs publics, en particulier les autorités communales. La crise a en effet plongé certaines communes dans un endettement excessif qui limite parfois leurs possibilités de renouvellement du réseau de distribution. Or, depuis la loi de 1986, le privé trouve sans doute quelque intérêt à apporter les fonds manquants aux communes, puisque la rémunération annuelle de son apport n’est plus limitée à 4 % de l’investissement. Même lorsque cette rémunération du capital investi à supporter par la commune est élevée, le système permet de ne pas accroître son endettement et, géré intelligemment, l’impact sur le prix de l’eau peut être relativement progressif. Par ailleurs, les communes qui désirent céder leur réseau de distribution espèrent également que la mise en concurrence de plusieurs sociétés, publiques ou privées, pourra leur apporter une plus-value, d’une manière ou d’une autre. Enfin, l’apparition de concurrents valables face aux grandes sociétés publiques en place en Belgique permet à certains élus communaux de poser des gestes politiques en se dégageant de l’influence d’autres communes ou d’autres partis, comme il y a peu en Brabant flamand par exemple8. La rentabilité potentielle de la distribution d’eau En second lieu, en raison de l’évolution des structures techniques et socio-économiques, d’importants bénéfices peuvent être espérés de l’exploitation d’un réseau de distribution d’eau depuis les années 1980-1990. En effet, même si le prix de l’eau potable est contrôlé par le ministère des Affaires économiques (cf. chapitre III), des gains sont cependant réalisables grâce à trois facteurs principaux. D’abord, la phase d’investissements massifs nécessaires à la mise en place des réseaux modernes de production et de distribution d’eau dans l’ensemble du pays est, depuis les années 1980, pratiquement terminée. La plupart des nouveaux investissements, consacrés essentiellement au renouvellement des réseaux, sont désormais suscep- L’ EAU PRIVATISÉE 67 tibles d’être rentables à court terme, d’autant que les technologies sont éprouvées et dès lors, réduisent largement les risques commerciaux. Ensuite, les conditions de travail sont globalement avantageuses pour le personnel des institutions publiques, ce privilège étant souvent traduit en langage polémique du privé par archaïsmes, manque de flexibilité, pléthore de main-d’œuvre et surcoûts d’exploitation. Face à l’importante protection de la main-d’œuvre dans le secteur public, les méthodes du secteur privé, basées sur une recherche ininterrompue d’efficacité optimale des outils de travail (technologiques comme humains) et également, depuis la crise, sur des « restructurations courageuses » (c’est-à-dire souvent des licenciements), sont très compétitives. Les sociétés privées sont capables de transformer facilement les méthodes et coûts des sociétés publiques en une rémunération appréciable du capital investi, au détriment bien entendu des salariés, dont une partie est dirigée vers le chômage et dont l’autre partie voit ses conditions de travail se dégrader. Enfin, l’eau potable acquiert une valeur marchande potentielle de plus en plus élevée du fait de sa « rareté » croissante induite par la pollution. Cette rareté est construite et mise en exergue par un discours à caractère idéologique qui tend à considérer l’eau comme une richesse naturelle (« or bleu ») plutôt que comme une ressource naturelle. Ce discours nous incite à accepter l’idée que le prix de notre eau potable soit non seulement élevé, mais qu’en plus il puisse augmenter avec le temps. La combinaison de ces trois facteurs explique l’agressivité commerciale des industriels de l’eau que l’on peut observer un peu partout dans le monde : n’importe quelle petite ville désirant concéder son réseau d’eau potable voit fréquemment soumissionner la plupart des grandes sociétés européennes. La simple présence croissante de ces sociétés privées prouve en suffisance la rentabilité du secteur. Autre indice : l’apparition de fonds de placement spécifiquement investis dans les sociétés privées, assurés d’une « excellente rentabilité » selon la publicité qu’en font les institutions bancaires. 68 H ISTOIRES D ’ EAU L’effet « vitrine » En troisième lieu enfin, l’investissement dans l’eau potable fournit une « vitrine » aux sociétés privées dans le secteur des services aux collectivités, en pleine expansion actuellement : aménagement de voiries, récolte et traitement des déchets ménagers, collecte et épuration des eaux usées, etc. Une directive européenne oblige par exemple les pouvoirs publics à récolter et à épurer les rejets hydriques pollués selon un calendrier fort contraignant, tandis que des grands groupes industriels tels Suez ou Vivendi disposent en la matière d’une importante expertise. Leur présence dans le secteur de l’eau potable leur permettrait ainsi de se faire connaître et de se « dédiaboliser » auprès des décideurs politiques afin de remporter éventuellement d’autres marchés porteurs à l’avenir. Les trois explications avancées ici sont certes satisfaisantes, mais loin d’être suffisantes. Pourquoi en effet les pouvoirs publics sont-ils endettés ? Pourquoi l’eau acquiert-elle une valeur marchande dont on nous prépare à assumer le coût ? Pourquoi les conditions de travail peuvent-elles être plus rentables dans le secteur privé que dans le secteur public ? Pourquoi des entreprises puissantes ont-elles besoin d’une vitrine pour se faire connaître des pouvoirs publics ? En réalité, ces trois causes principales ne sont que les effets tangibles de modifications structurelles plus profondes. Mise en contexte socio-économique : le néolibéralisme à l’œuvre10 La crise de l’État providence Le système économique fondé sur le couple production/consommation de masse entre en crise à partir des années 1970, pour trois raisons majeures. D’abord, la modernisation sans cesse renouvelée de l’outil de production atteint un palier qui ralentit l’augmentation de la productivité. Ensuite, l’organisation scientifique du travail, poussée à son paroxysme, finit paradoxalement par diminuer l’implication et la L’ EAU PRIVATISÉE 69 motivation des ouvriers et employés, de plus en plus confinés dans des tâches très étroites du processus de production et disposant de faibles possibilités d’initiative personnelle. Le processus d’amélioration perpétuelle de l’efficacité du travail (augmentation de la productivité) s’en trouve ralenti. Enfin et surtout, le marché des biens de consommation de masse standardisés atteint une saturation : il y a crise de surproduction. Ces phénomènes sont latents depuis la seconde partie des années 1960 mais la crise n’éclate réellement qu’en 1973-1974, lorsque l’augmentation drastique et soudaine du prix du pétrole provoque une augmentation de l’inflation et donne l’étincelle déclenchant la crise. Dans un premier temps, la politique des gouvernements occidentaux reste axée sur les principes qui la guident depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. On continue de financer les structures de l’État providence, tout en tentant de relancer la machine industrielle par la poursuite des grands travaux publics, le soutien au crédit et les aides directes et indirectes aux entreprises, toutes ces mesures étant censées dynamiser tant la production que la consommation de masse (politique dite de « relance keynésienne »). Ces actions publiques sont de plus en plus souvent financées par l’emprunt vu la diminution des revenus fiscaux liée à la crise. C’est ainsi que les pouvoirs publics s’endettent progressivement à tous les niveaux, de l’État aux municipalités. Ces efforts publics ne sont malheureusement pas couronnés de succès, en raison de la réorientation fondamentale des stratégies capitalistes. En effet, le système s’essoufflant, les entreprises ne recherchent plus l’augmentation de leur profit par un réinvestissement constant dans les performances quantitatives de l’appareil de production et dans les conditions de travail de la main-d’œuvre négociées avec les syndicats. Plutôt que de produire en masse des biens de consommation standards, les entreprises vont se développer suivant une logique « flexible » qui repose sur une recherche constante de diversification et de renouvellement des produits. Pour cela, il s’agit d’intégrer massivement de nouvelles technologies telles l’informatique et les télécommunications, et d’investir le capital dans des pro- 70 H ISTOIRES D ’ EAU ductions en petites séries au cycle de vie très court, les stocks et les capitaux immobilisés étant réduits au minimum. Les grandes entreprises subissent dès lors une « désintégration » de leurs activités par un recours accru à la sous-traitance et à la filialisation. Le secteur tertiaire (services), en particulier les services aux entreprises, prend une part accrue dans l’économie, au détriment du secteur secondaire (industries manufacturières) dont le déclin entraîne des milliers de travailleurs vers le chômage ou la pré-pension. L’ensemble de ces phénomènes se déroule par ailleurs dans un cadre de plus en plus international. En effet, la production de masse des biens standardisés et plus récemment, la sous-traitance des activités non centrales sont de plus en plus souvent développées à l’étranger, les délocalisations permettant, par rationalisation, de minimiser les coûts (coût de la main-d’œuvre, normes de protection du travail, normes environnementales, etc.). Suite notamment au lobby de ces entreprises ou holdings multinationaux, les barrières douanières s’effritent : d’une part, création de grands marchés unifiés en Europe et en Amérique et d’autre part, montée en puissance de l’institution internationale régulant les échanges commerciaux mondiaux, l’Organisation Mondiale du Commerce (anciennement GATT), procédant par des négociations constantes entre États pour la définition de nouvelles règles d’échange. Dans ce contexte, les efforts des pouvoirs publics pour relancer l’économie tel qu’on le faisait pendant les Trente Glorieuses sont absolument vains et ne contribuent finalement qu’à accroître l’endettement public. En effet, les aides publiques ou les grands travaux d’infrastructure profitent sans doute à la production et à la consommation, mais pas nécessairement aux mêmes endroits : les potentiels effets de relance sont délocalisés à une échelle mondiale et le pouvoir d’achat de la population subit d’importantes diminutions. Le budget des États, déjà fortement entamé par les efforts de relance, plonge dans le rouge dès lors que les restructurations industrielles ont pour effet de diminuer les recettes fiscales, soit par délocalisation d’activités, soit par un accroissement important du taux de chômage, soit par les deux en même temps. L’ EAU PRIVATISÉE 71 Les services publics : des proies faciles et intéressantes La position des services publics devient pour le moins précaire. En effet, le poids de la dette est tel que les dépenses publiques doivent subir des réductions drastiques, soit à l’initiative directe des gouvernements, soit à la suite des contraintes budgétaires imposées par des institutions supranationales comme l’Union européenne. Afin de réduire l’effet boule de neige de la dette, il s’agit désormais de réduire les coûts, de pratiquer l’austérité budgétaire. La société semble prendre subitement conscience que les services publics sont coûteux sans pour autant être d’une parfaite efficacité : un consensus semble alors se dessiner pour que les services publics retrouvent une rentabilité… alors même qu’ils n’ont pas du tout été créés dans ce but ! Ce revirement politique et social ne s’explique pas uniquement par une prise de conscience de l’endettement excessif et de l’inefficacité des mesures classiques de relance économique, mais aussi par un lobbying actif des grands groupes privés auprès du pouvoir politique. En effet, les difficultés vécues par les services publics viennent bien à point pour les investisseurs privés, car ce n’est pas uniquement par rationalisation et recours à la sous-traitance que ceux-ci s’efforcent de sortir de la crise, mais également en recherchant de nouveaux créneaux plus porteurs. Or, les taux de croissance dans certains des secteurs aux mains de compagnies publiques, comme les télécommunications ou le transport aérien, sont nettement supérieurs à celui de l’industrie classique11. Il s’agit donc d’un véritable pactole, surtout si l’on applique à ces entreprises publiques les mêmes types de restructuration mis en pratique dans les industries classiques et si de surcroît, les prix facturés aux consommateurs augmentent, au moins à moyen terme. Notons encore que les services publics constituent classiquement de larges bases syndicales qui militent tant pour leurs propres conditions de travail que pour celles de l’ensemble de la population active. La privatisation des services publics fragilise dès lors les capacités de résistance de la main-d’œuvre face au patronat dans l’ensemble des secteurs d’activité12. Des stratégies d’investissement dans le secteur des services, jusqu’alors monopole public, se mettent ainsi en place. 72 H ISTOIRES D ’ EAU Le nouveau crédo devient la disparition des services publics : il faut désormais « moins d’État ». Il faut libérer le marché de toutes contraintes de monopole ou de distorsion de concurrence et laisser enfin s’exprimer librement ses forces régulatrices. C’est d’ailleurs là tout l’enjeu de la construction européenne qui a amené la réduction drastique des aides d’État aux entreprises publiques ou privées, des subventions croisées entre les secteurs d’une même entreprise publique (un secteur rentable finance un autre secteur moins rentable), ou encore des pratiques de crédit à faible taux pour les entreprises publiques (retrait progressif des pouvoirs publics dans les actifs des sociétés publiques de crédit, comme le Crédit Communal de Belgique par exemple). Les États se séparent progressivement de leurs services publics : ceux-ci sont soit revendus entièrement ou partiellement à des groupes privés, soit transformés en entreprises publiques autonomes soumises aux lois commerciales (incluant vente d’actifs à des tiers et possibilité de faillite). De fait, peu de services publics en Europe réussissent à échapper aux phénomènes de libéralisation et de privatisation13 prônés tant par les gouvernements que par les diverses instances supranationales actives dans ce domaine : l’Union européenne, la Banque Mondiale, le Fonds Monétaire International ou l’Organisation Mondiale du Commerce. On assiste depuis les années 1980 à une privatisation progressive, entière ou partielle selon les pays et les secteurs, des services publics tels que les communications, les transports aériens, urbains et ferroviaires, le gaz et l’électricité, la poste, la sécurité, la santé, l’enseignement, voire les services de sécurité sociale. L’eau potable en péril de privatisation L’eau potable ne fait pas jusqu’à présent l’objet d’une libéralisation effective, même si la Commission européenne a déjà fait des suggestions en ce sens aux États-membres14. Pourquoi l’eau potable échapperait-elle en effet à la déstructuration systématique des secteurs d’utilité publique ? La Commission européenne prétend que seul un marché entièrement libéralisé crée les opportunités industrielles et L’ EAU PRIVATISÉE 73 commerciales nécessaires à l’amélioration de la compétitivité des entreprises européennes vis-à-vis de celles des autres centres économiques mondiaux. De ce fait, les monopoles nationaux ou régionaux constituent un obstacle à la « saine concurrence » du marché unique et entraînent, selon la Commission, un maintien des prix à un niveau trop élevé. C’est sur la base de ces principes que les secteurs de l’énergie, des télécommunications, du transport et des postes ont été libéralisés ou sont sur le point de l’être. Il est probable que l’eau suive prochainement le même chemin. Si elle n’a pas été convoitée plus tôt, c’est sans doute grâce à son importance fondamentale pour la santé publique : nécessaire à l’accès universel, son faible prix semble en effet a priori difficilement compatible avec les critères de rentabilité appliqués par les entreprises privées. Cette contrainte n’a cependant plus l’importance d’hier, comme en témoigne l’évolution récente de la société occidentale. En effet, on peut voir dans l’aspect structurel du chômage l’indicateur d’un surplus de main-d’œuvre inutile à l’économie, tandis que le désinvestissement chronique dans la sécurité sociale, la santé et l’enseignement, ainsi que la dégradation générale des conditions de travail, montrent que la santé physique, morale et intellectuelle de la population est reléguée à un second plan. Dans ce contexte, les trois principes de fonctionnement fondamentaux des services publics – continuité, universalité et égalité d’accès – n’ont plus vraiment de raison d’être : l’eau peut désormais faire l’objet de formes de profit qui entrent en contradiction avec ces principes. La privatisation de l’eau potable est certes actuellement limitée en Belgique, mais les symptômes d’un glissement plus généralisé apparaissent clairement. Les communes ne sont en effet plus seules dans l’œil du cyclone : d’importants opérateurs belges sont également visés par la privatisation. Les actions des Antwerpse Waterwerken (AWW), premier producteur d’eau potable du pays, pourraient prochainement être vendues, peut-être à des opérateurs privés. La Société Publique de Gestion de l’Eau (SPGE), nouvelle structure institutionnelle wallonne créée pour financer l’épuration des eaux usées et la protection des captages, associe des sociétés privées à raison de 25 % du capital, 74 H ISTOIRES D ’ EAU part qui peut être augmentée jusqu’à 50 % moins une action. Enfin, l’une des raisons affichées de la récente réforme du statut de la Société Wallonne des Eaux (SWDE) est de lui permettre de faire face à un contexte extrêmement concurrentiel et d’anticiper la libéralisation. Le statut de l’eau se modifie également dans ses concepts et ses perceptions. Pour régler un différend concernant une taxe sur le transfert d’eau potable depuis la Région wallonne vers les deux autres régions belges, la Cour d’Arbitrage de l’État belge15, en 1988, assimile l’eau à une marchandise ou un facteur de production dont la circulation doit être totalement libre au sein de l’espace économique belge et européen. De facto, cet arrêt constitue un tournant dans la définition légale de l’eau potable en Belgique. Dans le même esprit, la Conférence ministérielle internationale organisée dans le cadre du Forum de La Haye en mars 2000 définit l’eau potable comme un besoin et non un droit16. De la sorte, la fourniture d’eau potable aux habitants n’est plus une obligation pour les pouvoirs publics, ce qui laisse libre cours à une potentielle restriction de l’accès à l’eau pour tous. À noter à ce propos que c’est le « Conseil mondial de l’Eau », association mise en place en 1994 à l’initiative de la Banque mondiale, de quelques pays (comme la France et le Canada) et de grandes entreprises multinationales, qui prend l’initiative de cette conférence. L’objectif de ce Conseil est de définir une « vision mondiale de l’eau » à long terme, en vue de mettre en place une politique mondiale de l’eau. Sans aucune légitimité démocratique, cette « institution » àmène donc un grand nombre de ministres en charge de la politique de l’eau à prendre une orientation en totale contradiction avec la politique d’accès à l’eau menée en Europe occidentale depuis plus d’un siècle. L’eau-besoin en lieu et place de l’eaudroit, telle est la première décision politique prise suite au lobbying du Conseil mondial de l’Eau : voilà qui laisse planer de sombres présages sur l’avenir de l’accès universel à l’eau. L’Union européenne s’inscrit également dans cette révolution du statut de l’eau potable. Le premier des attendus de la directive-cadre sur l’eau du 23 octobre 2000 (2000/60/CE), texte légal fondamental qui réglera la politique de l’eau dans l’ensemble des États-membres L’ EAU PRIVATISÉE 75 pour les décennies à venir, indique : « L’eau n’est pas un bien marchand comme les autres, mais un patrimoine qu’il faut protéger, défendre et traiter comme tel. » Derrière cette phrase ambiguë, qui définit l’eau à la fois comme un bien marchand (certes différent des autres biens de ce type, mais bien marchand quand même) et comme un patrimoine, se cache une importante lutte d’influence lors de l’adoption de la directive. La Commission européenne plaidait pour le « bien marchand » tandis que le Parlement européen penchait plutôt pour le concept de « patrimoine commun ». Le résultat final, plutôt que de trancher, adopte finalement les deux conceptions contradictoires et laisse ainsi libre cours à toutes les interprétations, y compris celle de « bien marchand ». La Commission n’en est d’ailleurs pas à son coup d’essai puisqu’en 1994, dans son 24e rapport d’activité sur la compétition, elle indique que « les structures traditionnelles rigides et compartimentées [dans le secteur des services publics] ne permettent pas de tirer un avantage réel des bénéfices d’un véritable marché unique […], la Commission considère dès lors que la démonopolisation doit être mise en œuvre partout où cela est possible ». Récemment, le Parlement européen répondait à une communication de la Commission sur les services d’intérêt général par l’adoption du « rapport Langen »17. Celui-ci, il est vrai, demande à la Commission une analyse détaillée de l’impact de la libéralisation des services d’intérêt général avant d’envisager de nouvelles étapes de libéralisation et par ailleurs, engage la Commission à proposer une directive-cadre garantissant l’accès du public à ces services. Il considère néanmoins que dans le secteur de l’eau, une ouverture limitée du marché aura « des répercussions positives sur la sécurité d’approvisionnement, la formation des prix, la protection des eaux phréatiques et la protection de l’environnement » (art. 66)18. En résumé, il est clair que le statut de l’eau et celui des services publics qui en assurent la gestion et la distribution sont dans une phase de totale redéfinition. Celle-ci s’inscrit dans les modifications du système socio-économique et parallèlement, de l’idéologie sociale dominante qui tendent à ce que l’eau ne soit plus nécessairement 76 H ISTOIRES D ’ EAU publique ni nécessairement accessible à tous. À en croire les puissants apôtres de ce néolibéralisme, ces changements n’apporteront que des bénéfices aux consommateurs, le terme citoyen étant bien entendu absent dans ce type de discours. Pourtant, cette évolution présente des risques fondamentaux pour l’accès à l’eau. Les effets pervers de la privatisation Le lecteur aura compris que nous voguons vers une privatisation des services publics en général, et des services publics affectés à l’eau potable en particulier. Mais en quoi est-ce un mal ? Les entreprises privées ne constituent-elles pas la base du fonctionnement économique ? Les règles de concurrence, l’abolition des monopoles et l’ouverture des marchés ne sont-elles pas des conditions essentielles du bon fonctionnement de notre économie ? Or, lorsque l’économie va bien, tout le monde en tire des bénéfices… Je ne peux me rallier à ce genre d’arguments, car si l’économie de marché présente de nombreux avantages dans certains secteurs, elle ne peut cependant s’étendre sans danger à tous. Il est des domaines, comme celui de l’eau potable, où la recherche du profit peut in fine nuire à la collectivité si elle n’est pas efficacement contrôlée. Rien de tel, pour mieux comprendre les enjeux, que d’examiner les arguments les plus fréquemment utilisés pour promouvoir la privatisation. Privatiser pour résorber la dette publique ? Cet argument ne résiste pas à une analyse objective19. La vente des entreprises de services publics est insuffisante pour espérer résorber la dette publique ; tout au plus permettra-t-elle d’éponger le déficit budgétaire annuel pendant une ou plusieurs années. D’abord, les entreprises publiques pèsent bien peu en regard de l’immensité de la dette. Ensuite, les investisseurs privés n’achètent jamais que des entreprises publiques rentables ou susceptibles de le devenir, soit précisément celles qui sont de taille à progressivement rembourser la dette L’ EAU PRIVATISÉE 77 publique. Aucune société privée n’investit des fonds dans des entreprises travaillant à perte, à moins de pouvoir transformer ces pertes en bénéfices. C’est d’ailleurs là que se situe le troisième argument de cette petite démonstration : la privatisation entraîne toujours, soit avant, soit après, des pertes d’emplois qui alourdissent bien évidemment les budgets sociaux de l’État et ne font dès lors qu’accroître le problème de l’endettement. Il est évidemment possible à l’État de faire des économies sur ses budgets sociaux en réduisant toute une série d’indemnités, comme c’est d’ailleurs le cas en Europe occidentale depuis deux décennies, mais cette politique ne fait que creuser l’écart de revenus entre les riches et les pauvres et empêche de la sorte les nouveaux exclus de se réinsérer dans le monde du travail. La collectivité en sort-elle bénéficiaire ? En définitive, la privatisation des services publics ne résorbe en rien la dette publique et contribue à priver l’État de sources de revenus permanentes, tout en alourdissant ses charges sociales. Si la privatisation s’accompagne en outre d’une réduction drastique des budgets sociaux, elle aggrave la dualisation sociale et par là, fragilise le pouvoir d’achat et la santé d’une part grandissante de la population. Privatiser pour dynamiser et rentabiliser ? Voilà un autre argument parmi les plus courants : le secteur privé serait structurellement plus efficace, dynamique et rentable que le secteur public. Rien n’est moins sûr cependant et on prendra pour preuves deux exemples bien précis dans le domaine de l’eau potable. Durant l’été 1995, le comté du Yorkshire (Angleterre) vit une sécheresse sans précédent. Des restrictions drastiques sont imposées aux consommateurs de l’Ouest du comté tandis que la compagnie privée de distribution doit mettre en place un convoi de 700 camionsciternes effectuant des navettes en boucle 24 heures sur 24 depuis l’Est du Yorkshire, voire plus loin encore, pour fournir un minimum d’eau aux populations rationnées. Les causes apparentes de cette crise, officiellement avancées par la société distributrice Yorkshire Water Service, sont d’une part, une situation climatique défavorable 78 H ISTOIRES D ’ EAU et d’autre part, une consommation d’eau supérieure aux prévisions. En réalité, derrière ces causes apparentes s’en cachent d’autres plus profondes, en liaison avec les modes de fonctionnement de cette entreprise privée20. Par exemple, les prix de vente sont prédéterminés par les autorités nationales en fonction des prévisions de consommation émises par les sociétés de distribution et il semble que pour l’année 1995, Yorkshire Water ait sous-estimé les consommations afin d’obtenir des autorisations d’augmentation de prix plus avantageuses21. Par ailleurs, elle a modifié les modes de gestion, entraînant certes une meilleure efficacité commerciale mais malheureusement, une perte d’efficacité technique et sociale flagrante. La division géographique du travail, permettant une connaissance approfondie du réseau dans chaque secteur, a été remplacée par une répartition fonctionnelle qui permet de sous-traiter à moindre coût certaines activités non centrales22. Cette nouvelle division des tâches débouche cependant sur une incapacité à croiser utilement les informations de chaque activité pour gérer adéquatement les secteurs de distribution. Globalement, la maîtrise des réseaux a grandement souffert et c’est ainsi qu’au pire moment de la sécheresse, les taux de perte dans les conduites ont atteint 50 % de la production totale ! Enfin, il faut signaler que si la crise a durement affecté les populations rationnées, elle n’a eu aucun effet négatif sur la santé économique de l’entreprise privée : son bénéfice avant impôt a augmenté de 10 %, le prix de vente de l’eau a subi une hausse de 5 % l’année suivante et le cours de l’action en Bourse de Yorkshire Water Service n’a pas baissé. À noter également qu’entre 1975 et 1995, le volume de l’emploi au sein de cette société a diminué de 50 %. À titre de comparaison, la population bruxelloise, desservie en eau potable depuis plus de cent ans par une entreprise 100 % publique, n’a jamais connu de telle crise d’approvisionnement, même lors de l’importante sécheresse de 1976. Il est donc clair qu’aucune règle générale ne peut être définie : il existe des services publics efficaces comme des services privatisés inefficaces. En outre, les modes de fonctionnement des entreprises privées et en particulier, leur besoin L’ EAU PRIVATISÉE 79 de rentabilité à court terme, peuvent entrer en contradiction avec la bonne gestion d’un réseau d’eau potable. Le second exemple est belge et illustre l’absurdité du concept de rentabilité en matière de distribution d’eau potable. L’intercommunale IWVB23 est créée en 1987 par l’association de cinq communes du Brabant flamand et la Société anonyme Aquinter, filiale de la Lyonnaise des Eaux et de Tractebel. Cette société privée est instituée gestionnaire contractuel de l’intercommunale mais délègue toutes les tâches techniques et commerciales à l’intercommunale publique réalisant déjà ces activités auparavant : la CIBE (à laquelle les communes flamandes étaient liées par un contrat qu’elles ne pouvaient rompre). La société Aquinter impose donc à la CIBE toutes ses prescriptions quant aux opérations techniques et commerciales réalisées pour le compte des communes associées, tandis qu’elle gère les résultats financiers et commerciaux de l’intercommunale mixte. A priori, l’IWVB affiche de meilleurs bénéfices financiers que l’IBDE, intercommunale publique à 100 % distribuant l’eau en Région de Bruxelles-Capitale (et ayant également pour unique soustraitant la CIBE), alors que le prix de l’eau facturé aux consommateurs est sensiblement identique dans les deux cas. Il n’est cependant pas évident que cette efficacité financière profite avant tout à l’intérêt général. À titre d’exemple, on peut citer les méthodes de travail sur le terrain imposée par Aquinter, qui privilégient la compression des coûts au détriment du long terme. Mais de manière plus générale encore, le mode de financement de l’intercommunale IWVB est prioritairement axé sur les résultats financiers et non sur l’accès à l’eau pour tous. En effet, il faut savoir qu’un réseau de distribution doit constamment être renouvelé pour éviter l’augmentation des fuites dans les conduites et éventuellement, doit être étendu pour approvisionner les nouvelles constructions immobilières, industrielles et domestiques. Au sein de l’IWVB, le mode de financement de ces travaux assure la société Aquinter de financer (et donc de devenir propriétaire) d’au minimum 50 % de toutes les nouvelles conduites de distribution rentables : tout investissement non rentable doit être 80 H ISTOIRES D ’ EAU assuré soit par la commune, soit par la personne morale ou physique en bénéficiant. Ce mode de fonctionnement comporte trois défauts majeurs, totalement invisibles pour le grand public. D’abord, le système remet fondamentalement en question la définition du service public puisque tous les abonnés ne sont pas traités sur un pied d’égalité. Cet aspect ne doit pas être minimisé car dans le cas présent, c’est bien l’accès universel à l’eau qui est en jeu : certains devront payer plus cher que d’autres du simple fait d’une localisation géographique particulière engendrant des coûts d’infrastructures plus importants. D’une certaine manière, c’est donc la rentabilité financière qui détermine l’accès à l’eau : la logique économique prend le pas sur la solidarité ! Ensuite, la répartition des bénéfices entre les associés de l’intercommunale, bien que complexe, est in fine dépendante des investissements de chacun des partenaires. Comme la société privée investit globalement plus que les communes, sa rémunération ne fait que croître au fil des années. Ainsi, la société Aquinter perçoit en 1997 plus du tiers des bénéfices de l’intercommunale, contre le quart seulement en 1993. Notons d’ailleurs au passage que la rémunération du capital investi dépasse les 6 %, taux très acceptable pour des investissements qui ne comportent pratiquement aucun risque. Enfin, le système de financement des nouvelles installations de l’intercommunale mixte tend à accroître progressivement la propriété du partenaire privé sur le réseau de distribution, puisque chaque investisseur devient de facto propriétaire de son investissement. Pour peu que les communes n’aient pas les moyens ou la volonté d’investir dans le réseau de distribution, il est inévitable que ce dernier leur échappe au profit d’une société privée à laquelle elles seront progressivement pieds et poings liées. Les consommateurs d’eau, citoyens résidants des communes et à ce titre propriétaires des installations réalisées en leur nom par le pouvoir communal, voient donc leur possession se réduire au profit du capital privé. Il s’agit là d’une véritable perte de patrimoine dont le coût ainsi que les conséquences à long terme (dépendance vis-à-vis du partenaire privé) sont actuellement invisibles pour le citoyen ordinaire qui voit le prix de son eau main- L’ EAU PRIVATISÉE 81 tenu à un niveau raisonnable et ne peut évaluer l’importance des risques à long terme. En conclusion, il faut bien mesurer ses propos lorsque l’on parle de la rentabilité d’un service public. D’une part, le service public ne doit pas nécessairement être rentable puisque son objectif premier est de fournir à long terme et à tous un service équitable. D’autre part, lorsque rentabilité il y a, il faut porter son attention sur ses bénéficiaires réels : la collectivité ou bien les actionnaires d’une société privée. Privatiser pour favoriser la libre concurrence ? Nous voilà face à l’argument massue des partisans du néolibéralisme : les monopoles doivent être supprimés car ils induisent une distorsion des règles de concurrence entraînant l’augmentation des prix de vente aux consommateurs, pour un service en outre de piètre qualité. Lorsqu’il n’y a aucun incitant à travailler mieux et moins cher, on travaille donc, selon cette conception, moins bien et plus cher. L’argument doit cependant être fortement nuancé. D’une part, le lien de cause à effet est loin d’être certain et d’autre part, même si le lien était en partie vérifié, il n’est pas évident qu’une privatisation, toute dynamisante qu’elle soit, profite finalement à l’ensemble de la collectivité. En France par exemple, où près de 80 % de la population sont desservis en eau potable par des sociétés privées, en majeure partie sous le régime de la concession, le bilan est plus que mitigé. L’Association des Maires de France et l’Association « Service public 2000 » révèlent fréquemment des cas de déséquilibre manifeste dans les relations entre le privé et le public. Ainsi ce rapport parlementaire qui montre une évidente corrélation, dans les 40 villes françaises de plus de 10.000 habitants, entre le prix élevé de l’eau et la présence de partenaires privés concessionnaires24. Une étude de l’Institut français de l’environnement (IFEN) de 1991, portant sur 5 000 communes, démontre que le prix de la gestion déléguée au privé est de 27 % supérieur au prix de la gestion en régie pour l’eau potable et de 20 % pour 82 H ISTOIRES D ’ EAU l’assainissement25. Citons aussi ces nombreux cas douteux d’attribution de marchés où la marge bénéficiaire officiellement mentionnée se révèle nettement inférieure au profit réel du partenaire privé, voire où le prix de vente de l’eau n’est pas fixé dans le contrat, ce qui le rend modifiable unilatéralement par la société privée24. Les consommateurs montent également au créneau de plus en plus fréquemment. Certains refusent, comme en Bretagne, de payer leur facture tandis que d’autres déposent plainte devant les tribunaux ou organisent des manifestations baptisées « aquarévoltes ». Tous dénoncent la surfacturation, l’opacité des comptes, voire la pollution de l’eau fournie par les sociétés privées. Notons au passage que ces sociétés privées sont loin d’être des PME. L’ensemble du marché français est principalement concentré dans les mains de trois grands groupes : Vivendi (ex-Générale des Eaux, desservant 39 % de la population française), Suez (exLyonnaise des Eaux, 21,5 % de la population) et Saur (Groupe Bouygues, 10,5 % de la population). Même si ces critiques se répètent et se généralisent, il est peu probable que les grands groupes français en souffrent durablement, tant leur position internationale dominante dans le secteur leur confère une importance stratégique fondamentale pour les autorités gouvernementales françaises. Symptomatique à cet égard est l’échec manifeste du projet de loi sur l’eau proposé par la ministre de l’Environnement Dominique Voynet en 1998, édulcoré au fil des ans sous la pression des lobbies industriels. La loi devait notamment instaurer un Haut Conseil de l’Eau doté de pouvoirs de police et d’investigation afin de surveiller le marché et notamment les contrats de concession signés par les municipalités. En définitive, la dernière mouture de la loi faisait perdre à ce Haut Conseil son pouvoir de police, le relèguant à un simple rôle d’information, et le projet de loi est définitivement enterré lors de l’entrée en fonction du gouvernement Raffarin en mai 2002. Autre exemple flagrant de « dysfonctionnement » de la privatisation : au Royaume Uni, le gouvernement Thatcher revend en 1989 les dix sociétés régionales de distribution d’eau actives sur le territoire d’Angleterre et du Pays de Galles à des sociétés privées, en leur L’ EAU PRIVATISÉE 83 accordant des monopoles territoriaux absolus ainsi que certaines largesses (faible mise à prix, épongement des dettes par l’État, etc.). Depuis lors, les factures d’eau des consommateurs ont augmenté de 36 % en douze ans, tandis que les profits des sociétés ont augmenté eux aussi en moyenne de 25 % par an, amenant le gouvernement Blair à imposer une taxe sur les bénéfices excessifs qui a rapporté, pour le seul secteur de l’eau, 2,7 milliards de livres sterling en 1998 et 199926. En parallèle, les pertes dues aux fuites dans les canalisations s’élèvent en moyenne à 30 % de la production totale, tandis que les coupures d’eau sont devenues beaucoup plus fréquentes qu’auparavant pour ceux qui ne peuvent assumer leur facture. Quid de la fameuse efficacité du privé ? En définitive, les exemples cités ici démontrent que la logique de profit n’implique pas nécessairement une efficacité maximale, d’autant que cette « efficacité » doit être mesurée en fonction de l’intérêt général et non de celui des seuls investisseurs. L’eau est une ressource fondamentale pour la survie des individus et leur insertion dans la société. Son accès est un droit qui ne peut en aucun cas être restreint par des critères économiques. Si les prix sont trop élevés et le service inefficace, il est préférable de (re) dynamiser les entreprises publiques que de les vendre au secteur privé. En effet, l’objectif de profit est structurellement incompatible avec le partage équitable de cette ressource ainsi qu’avec les principes de continuité, d’égalité et d’universalité qui doivent présider à la distribution d’un bien commun tel que l’eau potable. Nous avons d’ailleurs vu que les prétendus avantages du secteur privé relèvent bien plus souvent du dogmatisme que de l’analyse objective des faits. À ce propos, il faut relever de très nombreux dysfonctionnements de la gestion privée de services au public dans d’autres secteurs d’activités que l’eau : la privatisation des chemins de fer en Grande-Bretagne, la construction et l’exploitation du tunnel sous la Manche, la distribution d’électricité en Californie, la faillite de Swiss Air (entièrement privatisée) et de la Sabena (partiellement privatisée), etc27. 84 H ISTOIRES D ’ EAU Dans une lettre ouverte aux dirigeants politiques du monde entier28, Gérard Mestrallet, président-directeur général du groupe Suez, plaide pour une reconnaissance du droit universel à l’eau tout en s’opposant à la privatisation de l’eau, que celle-ci concerne la ressource proprement dite ou les infrastructures. Seule une alliance entre le secteur public et le secteur privé a, selon Suez, une chance de résorber le problème de l’accès à l’eau dans le monde : « Aux autorités publiques l’initiative et le contrôle, au secteur privé l’exécution et la gestion : c’est cela le partenariat public-privé » qui permet de « mobiliser de nouvelles sources de financement et d’appliquer des modes de gestion plus efficaces ». Pourtant, même si l’efficacité technique et financière maintes fois prouvée des sociétés du groupe peut paraître séduisante, il demeure toujours que l’association avec un partenaire privé, qu’elle soit totale ou partielle, grève les coûts globaux d’une rémunération du capital investi et des travaux réalisés, soit les bénéfices de la sociétépartenaire. Cette rémunération se répercute • soit sur les consommateurs/contribuables, par une augmentation du prix de l’eau et/ou des investissements des pouvoirs publics, • soit sur la main-d’œuvre (y compris sous-traitante), par une augmentation de la productivité (le plus souvent réalisée via des réductions d’emploi et/ou une dégradation des conditions de travail), • soit sur les deux en même temps, le tout sans aucune assurance de réels effets d’entraînement sur l’économie locale, les bénéfices pouvant être délocalisés. Notons en outre que la gestion privée permet la vente d’actifs, processus susceptible de limiter le contrôle politique sur des sociétés dont le pouvoir décisionnel peut être (dé) localisé à l’étranger29. Tout cela est-il acceptable ? C’est à la société et à ses dirigeants auxquels s’adresse la lettre ouverte d’en décider. À cet égard, il convient de rappeler que le besoin d’investissement peut se résoudre par d’autres moyens que l’ouverture du capital aux participations privées. D’autres solutions peuvent être adoptées, comme des L’ EAU PRIVATISÉE 85 emprunts à faible taux auprès d’institutions bancaires publiques ou des emprunts publics garantis. Avant de conclure ce chapitre, je tiens à préciser que les arguments développés ici ne s’inscrivent pas dans une logique manichéenne et biblique : il n’y a pas de « bien » et de « mal », ni de « méchants investisseurs privés avides d’argent » et de « gentilles entreprises publiques soucieuses du bien de la collectivité ». En réalité, la société est composée d’un ensemble complexe et en perpétuelle redéfinition de groupes d’individus, structurés ou non, qui agissent en fonction de leurs intérêts à court, moyen ou long terme. Des rapports de force entre ces groupes découlent les choix de société. Actuellement, les intérêts d’une partie du secteur privé vont dans le sens d’investissements dans le domaine des services publics en général, et des services publics d’eau en particulier. Les principes de fonctionnement des services publics d’eau potable tels qu’ils ont été mis en œuvre depuis la fin du XIXe siècle, qui consistent à fournir à faible prix et équitablement des services de qualité à tous et à long terme, sont pourtant plus conformes à l’intérêt de la collectivité que les modes de privatisation mis en place récemment. Mais aujourd’hui, les capacités de lobbying des investisseurs privés, resituées dans leur contexte socio-économique, semblent globalement plus efficaces que celles des opposants à la privatisation de l’eau. Par ailleurs, soyons réalistes : les services publics connaissent d’importants problèmes qui nuisent à leur survie. D’abord, les structures trop souvent très hiérarchiques et figées des entreprises publiques freinent leur adaptation à la demande sociale. Les changements et améliorations des services apparaissent ainsi fort lents, notamment en matière de communication interne et externe où, malgré les efforts réalisés depuis quelques années, les stratégies publiques restent globalement en deçà des réalisations des entreprises privées. Ensuite, les restrictions budgétaires généralisées dans le secteur public depuis les années 1980 ont démotivé une proportion importante de fonctionnaires. Les pratiques internes ont également leur responsabilité. Subjectivité des nominations et mauvaise gestion du per- 86 H ISTOIRES D ’ EAU sonnel contribuent trop souvent à confiner certains fonctionnaires dans des tâches dont ils ne veulent pas ou pour lesquelles ils n’ont pas les compétences requises. Ces énergies sous-utilisées et ces motivations perdues ne contribuent évidemment pas à valoriser l’image des services publics. Enfin, les entreprises publiques ne sont tout simplement pas prêtes à se défendre activement contre la puissante vague néolibérale qui tend à les privatiser. Bridés depuis toujours par le « devoir de réserve », les fonctionnaires n’ont pas l’habitude d’exprimer leurs opinions et analyses (auto) critiques en public et a fortiori, de faire de l’activisme, même quand celui-ci vise à défendre les intérêts de leur employeur (la collectivité). Il en va de leur carrière, c’est-à-dire de leur ascension dans la hiérarchie (et les barèmes) et de l’intérêt des tâches qui leur sont confiées. C’est pourquoi si l’on veut inverser les tendances et orienter les rapports de force sociaux vers une défense active des services publics contre les risques de privatisation, il faut également adapter leurs modes de fonctionnement. En particulier, la transparence des entreprises publiques et la liberté d’expression des fonctionnaires – suite inévitable du processus de dynamisation – doivent être fondamentalement revues. Je reviendrai sur ce point dans la conclusion de cet ouvrage. Conclusion : la nature privatisée Depuis la mise en place des premiers réseaux modernes de distribution d’eau potable jusqu’aux processus récents de privatisation, notre gestion et notre perception de l’eau ont considérablement évolué, en Belgique comme dans le reste de l’Europe occidentale. La figure 2.2 tente de résumer cette évolution en juxtaposant les périodes principales entre lesquelles la perception et les modes de gestion de l’eau subissent des changements fondamentaux. À chaque perception de l’eau correspond une échelle de gestion géographique bien précise et par ailleurs, chaque période voit apparaître une échelle de gestion supplémentaire qui supplante partiellement les échelles précédentes. TITRE DU CHAPITRE 87 Figure 2.2 La perception de l’eau et son échelle de gestion Perception de l’eau Échelle(s) de gestion de l’eau Époque prémoderne : L’eau Gestion individuelle avant 1850 don de la nature et/ou partiellement communale Expansion moderne I L’eau service Gestion individuelle 1850-1890/1900 communal urbain et/ou partiellement communale et inégalitaire Gestion communale de réseaux de distribution modernes dans les grandes villes Expansion moderne II L’eau service public, Gestion individuelle 1890/1900-1945 instrument de et/ou partiellement communale l’hygiénisme Gestion communale de réseaux de distribution modernes dans les grandes villes Généralisation de l’eau potable moderne par gestion communale, intercommunale et nationale Expansion moderne III L’eau service public, Gestion communale de réseaux 1945-1980/1990 instrument de de distribution modernes dans l’hygiénisme et de la les grandes villes consommation de Généralisation de l’eau potable masse moderne par gestion communale, intercommunale et nationale Concentration du secteur Situation ~1980 : le service public est complet Crise postmoderne : L’eau produit Gestion communale de réseaux 1980 -… commercial de distribution modernes dans les grandes villes Généralisation de l’eau potable moderne par gestion communale, intercommunale et nationale Concentration du secteur dans les mains de grandes entreprises publiques Gestion internationale, publique et privée Période 88 H ISTOIRES D ’ EAU À L’ÉPOQUE PRÉMODERNE, l’eau est perçue comme un don de la nature auquel tout le monde a accès, sans avoir à payer un prix particulier si ce n’est pour son acheminement éventuel, la qualité de l’eau ayant peu d’importance. L’eau « potable » est utilisée en faible quantité et essentiellement limitée à l’alimentation. À cette perception prémoderne correspond une échelle de gestion essentiellement individuelle ou communale. L’homme s’approvisionne en eau lui-même ou parfois fait confiance aux pouvoirs locaux, particulièrement dans les villes, qui réalisent pour leurs administrés puits et/ou fontaines. LA PÉRIODE MODERNE se divise en trois. 1. D’abord, les grandes villes se dotent de réseaux de distribution modernes permettant, en théorie, de desservir chaque logement en eau de qualité appréciable, car captée à grande distance de la ville. Malgré la gestion publique de ces réseaux (mis à part le cas particulier de la France), l’accès à cette « nouvelle » eau est loin d’être socialement juste et équitable : dans les premiers temps, les réseaux modernes profitent avant tout aux classes privilégiées et aux industries urbaines. 2. Ensuite, on note une diffusion progressive des préceptes hygiénistes dans le secteur de l’eau potable à partir des années 18901900. L’eau devient progressivement accessible au plus grand nombre car l’éradication des maladies, besoin social devenu prioritaire, entre en résonance avec les nouveaux besoins industriels en matière de main-d’œuvre. L’eau potable moderne acquiert alors un prix et une valeur économique d’usage, mais les échanges monétaires qui la concernent ne constituent pas l’achat d’un produit commercial. En Belgique, l’eau est par exemple interdite de profit sous l’argument qu’elle a une utilité sociale fondamentale incompatible avec « l’esprit de lucre ». C’est donc un service qui reste aux mains du secteur public : en d’autres mots, un service public. Le pouvoir communal se renforce et à celui-ci s’ajoute une échelle de gestion intercommunale et nationale. L’ EAU PRIVATISÉE 89 3. Enfin, l’eau potable moderne se transforme, après la Seconde Guerre mondiale, en un instrument de développement économique. Son usage, de plus en plus abondant, est généralisé sur l’ensemble du territoire afin de favoriser tant la production que la consommation de masse. Du point de vue de la gestion, on note une concentration progressive du secteur, de sorte que le « marché » belge devient dominé par une dizaine de sociétés, toutes publiques. AUX ALENTOURS DE 1980, la quasi totalité de la population belge est approvisionnée en eau de qualité potable et en quantité suffisante, pour un prix raisonnable par rapport aux autres postes du budget des ménages. La mission du service public est arrivée à son aboutissement logique. LA CRISE POSTMODERNE qui débute environ au milieu des années 1980, est caractérisée par une pénétration du marché de l’eau potable par le grand capital privé, à la recherche de nouveaux créneaux commerciaux au moment précis où se clôture la phase d’investissements massifs et socialisés dans le secteur. Cette évolution récente est à mettre en parallèle avec la crise de l’État providence et le développement d’un nouveau mode de développement économique dit « flexible ». L’eau constitue un nouveau secteur d’investissement porteur, d’autant plus que le maintien de ce service aux mains du public n’a plus l’intérêt d’hier (hygiénisme et consommation de masse ne sont plus perçus comme des besoins sociaux prioritaires). Du fait de l’endettement public, des nouvelles stratégies d’investissement capitalistes et de la libéralisation commerciale insufflée par l’Union européenne, le monopole public sur l’eau potable s’effrite. L’eau potable acquiert désormais, via ses infrastructures de production et de distribution, une valeur économique d’usage et d’échange en tant que produit commercial : elle peut faire l’objet d’investissement, de vente, de spéculation et de profit. L’échelle de gestion s’internationalise à la fois au niveau public (normes de potabilité et libéralisation commerciale préconisées par le niveau de pouvoir supranational) et au niveau privé (pénétration de capital privé multinational). 90 H ISTOIRES D ’ EAU Au vu des grandes tendances décrites dans ce chapitre, que penser de l’avenir de notre eau potable ? Le phénomène de la privatisation est certes encore limité à l’heure actuelle dans la plupart des pays européens, mais il est loin d’être négligeable : près d’un tiers de la population européenne est concernée, au moins partiellement, par la privatisation de l’eau potable. Bien que limité, le phénomène s’est mis en marche. Sans un accroissement du lobbying des forces de résistance, dont les effets se sont il est vrai déjà fait sentir (notamment lors de l’adoption de la directive-cadre sur l’eau, cf. supra), il ne s’arrêtera pas de sitôt, la politique économique en Europe étant majoritairement axée sur la libéralisation. Le secteur des transports est en voie de libéralisation, celui de la poste le sera très prochainement et le secteur aérien est presque exclusivement aux mains de sociétés privées. Au Royaume Uni, malgré les échecs répétés des privatisations, le gouvernement travailliste (!) de Tony Blair a récemment proposé d’augmenter les participations privées dans les services publics, y compris dans celui des soins de santé30, véritable fleuron de l’État providence de l’Europe d’après-guerre (totale gratuité et grande qualité de la médecine) mais souffrant de sous-investissement chronique depuis l’ère Thatcher, au point que les Anglais doivent parfois se faire opérer à l’étranger à cause des longues listes d’attente dans leur pays. L’eau potable sera-t-elle la prochaine étape de cette évolution ? C’est à nous d’en décider, à nous de voir si les tendances à l’œuvre sont acceptables ou non pour notre génération et celles qui nous suivent. Les enjeux de la privatisation développés dans ce chapitre ne constituent aujourd’hui que des risques et nous sommes encore maîtres de décider de ce que sera la prochaine période de perception et de gestion de l’eau. ∆ 1. Verley 1997. 2. Goubert 1986. 3. Verley (op. cit.), Rioux 1971. 4. Verley (op. cit.), p.170. L’ EAU PRIVATISÉE 91 5. Cf. Vandermotten & Marissal 1998. Les auteurs interprètent le phénomène par l’alliance, après la répression de la Commune de Paris en 1871, entre la bourgeoisie capitaliste et la France rurale, par crainte d’une révolution prolétarienne. C’est ainsi qu’un protectionnisme agricole se met en place et freine jusqu’en 1945 le développement industriel français. 6. Ce lobby privé s’exprime notamment via les « think tanks » anglo-saxons (Dixon 1998). 7. Pour une analyse complète et incisive de la privatisation des services publics en Europe, voir de Selys 1995. 8. La création de l’IWVB en coopération avec la société privée Aquinter est notamment le résultat de la volonté des communes flamandes de se dégager de leur relative dépendance envers certaines communes bruxelloises pour la distribution d’eau. 9. Hancher 1997. 10. Swyngedouw & Kesteloot 1988 ; Van Criekingen 2001 11. de Selys, op. cit. 12. Cet affaiblissement syndical constituait d’ailleurs une stratégie délibérée du gouvernement Thatcher lors de la grande grève des mineurs au milieu des années 1980. 13. La « libéralisation » est un assouplissement ou une abolition des restrictions de mise sur le marché (en d’autre mots, une démonopolisation). La « privatisation » consiste soit en un changement de statut d’entreprise de public en privé, soit en une vente des actions d’une entreprise publique. La « dérégulation », souvent utilisée à tort dans les cas de privatisation de services publics, est un assouplissement ou une abrogation des règles de contrôle des entreprises et marchés par l’État (Varone & Genoud 2001). 14. Hancher, op. cit. 15. La Cour d’Arbitrage est une institution issue de la fédéralisation de l’État belge. Elle est chargée de régler les différends entre les Régions et Communautés du pays, afin que chaque institution agisse exclusivement dans ses domaines de compétence. 16. Une conférence similaire, tenue à Dublin en 1996, avait déjà initié la réflexion sur ce point. 17. Résolution du Parlement européen sur la communication de la Commission sur « les services d’intérêt général en Europe » [COM (2000) 580 – C5 – 0399/2001 – 2001/2157 (COS)]. Cf. www.europa.eu.int. 18. À noter que la première version du rapport, rédigée au sein du Comité des affaires économiques et monétaires du Parlement avant l’adoption en séance plénière, était beaucoup plus explicite. Cette version indiquait notamment que les États- 92 H ISTOIRES D ’ EAU membres devraient ouvrir aux entreprises privées les services publics d’eau potable et de traitement de l’eau usée. 19. de Selys op. cit. 20. Bakker 1999. 21. L’évolution du prix de vente de l’eau est négociée périodiquement entre les entreprises privées et l’organisme régulateur anglais, l’OfWAT. La fixation dépend notamment de la prévision des consommations et des investissements à réaliser. Dans le cas présent, les coûts sont reportés sur un plus faible nombre de m3 prévisionnels, ce qui implique un prix de revient et donc un prix de vente du m3 plus élevés. 22. La répartition géographique du travail permet à une équipe de gérer l’ensemble des activités de distribution dans un secteur géographique. En cas de répartition fonctionnelle, chaque équipe gère une activité précise dans tous les secteurs géographiques. 23. IWVB = Intercommunale voor Waterbedeling in Vlaams-Brabant. 24. Le Monde, 17 avril 1998. 25. Le Monde, 4 avril 2002. 26. Petrella 1998. 27. Même les attentats de New York du 11 septembre 2001 puisent partiellement leurs causes dans la privatisation de la sécurité aérienne, déléguée « au “miracle de l’emploi” que constituent ces travailleurs à temps partiel hautement flexible, dont le salaire, inférieur même à celui des employés de fast-food, se monte à environ 6 dollars de l’heure. Ces fonctions de surveillance, centrales dans le système de la sécurité civile intérieure, furent donc assurées par des personnes “formées” en quelques heures seulement et ne conservant pas plus de six mois en moyenne leur job dans la sécurité fast-food ». (Ulrich Beck, Le Monde, 10.11.2001). 28. Le Monde du 26.10.2001. 29. À l’heure où ces lignes sont écrites, le danger de délocalisation du pouvoir décisionnel des groupes privés du secteur de l’eau est particullièrement d’actualité. En mal de liquidités, Vivendi Universal cherchait depuis quelques mois déjà à se séparer de sa filiale Vivendi Environnement (ex-Générale des eaux). La classe politique française s’est fortement mobilisée contre le risque de voir les actifs de Vivendi Environnement (déservant 39 % de la population française en eau potable) cédés à une entreprise étrangère. En définitive, et sans doute faut-il y voir le travail de lobbying du gouvernement français, 20,4 % des actions de Vivendi Environnement sont vendues le 24 décembre 2002 à un groupe « de grands investisseurs institutionnels français, à savoir : AGF, AXA, BNP Paribas, Caisse d’Épargne, Caisse de Dépôts et Consignations, Crédit Lyonnais, CIC, CNP, Crédit Agricole, Dexia Groupama, la Société Générale mais aussi EDF » (La Libre Belgique, 26 novembre 2002). Une telle association d’investisseurs doit s’interpréter comme un « sauvetage français » d’une délocalisation potentielle. 30. Le Monde, 5 juin 2001. III ENVIRONNEMENT versus SOCIAL LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET LES CONDITIONS D’ACCÈS À L’EAU L’industrialisation de l’économie occidentale à partir du XIXe siècle a particulièrement dégradé notre environnement. L’eau, l’air, le sol ainsi que la faune et la flore qui les colonisent ont subi de très importantes modifications suite aux activités humaines polluantes. Si cette dégradation est dénoncée depuis plusieurs décennies par une proportion croissante de la population occidentale, ce n’est que depuis un peu plus de quinze ans que les gouvernements nationaux et institutions internationales tentent de mettre en œuvre des mesures sérieuses pour limiter les dégâts et si possible, revenir à une situation saine en adoptant des modes de gestion et de consommation plus durables des ressources naturelles. Ces efforts sont d’autant plus louables qu’ils se heurtent à d’importants lobbies industriels et commerciaux. Néanmoins, ces mesures et politiques environnementales peuvent également entraîner des effets sociaux potentiellement dangereux. En ce qui concerne l’eau potable en particulier, la mise en œuvre d’une politique environnementale en Europe occidentale, tout à fait impérative et urgente, risque pourtant de renforcer les tendances à la dualisation de l’accès à l’eau. L’objectif de ce chapitre est de faire comprendre aux lecteurs pourquoi et comment des pratiques « écologiques », mises en œuvre sans un contrôle rigoureux, peuvent présenter des aspects fort négatifs, renforçant les impacts dus à l’évolution socio-économique de la société occidentale. 94 H ISTOIRES D ’ EAU L’eau potable à la portée de tous ? Depuis les années 1980, l’eau potable est accessible à tous pour un prix raisonnable. Il n’est cependant pas évident que cet accès universel soit garanti pour l’avenir, tant du point de vue légal (garantie d’accès) que financier (prix de l’eau). Garantie légale de l’accès à l’eau : le service minimum Dans quelle mesure la loi assure-t-elle aux citoyens un accès à des quantités suffisantes d’eau potable ? En fait, l’article 23 de la Constitution belge, incorporé à cette dernière le 1er janvier 1994, garantit à chaque Belge le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine et donc notamment, le droit à la protection de la santé et le droit à la protection d’un environnement sain. Ces deux aspects peuvent légitimement être invoqués pour garantir à chacun un approvisionnement approprié en eau potable. Nous savons cependant qu’un grand écart sépare parfois les droits fondamentaux des citoyens belges et la réalité des faits : le droit à un logement décent et le droit à la sécurité sociale, par exemple, sont loin d’être garantis pour tous. En Belgique, la politique de l’eau étant régionalisée, chacune des trois régions applique cette garantie constitutionnelle selon des formes différentes. La Région wallonne s’oriente vers la création d’un fonds social pour l’accès à l’eau. Ce fonds est alimenté grâce à une faible augmentation du prix du m3 facturé aux consommateurs. Il est ensuite mis à disposition des services sociaux compétents pour aider les ménages nécessiteux à régler leur facture. En théorie donc, bientôt plus aucun habitant de Wallonie à faibles revenus ne devrait voir son approvisionnement en eau potable coupé pour cause de non-paiement de facture. Bien sûr, il ne s’agit pas d’une garantie absolue puisqu’elle souffre des principaux défauts de l’aide sociale en général. Celle-ci n’étant accessible qu’en deçà de certains seuils de revenus, seuils que le législateur peut revoir à la hausse ou à la baisse selon son budget ou sa politique, il y a toujours un danger que les ménages dont les ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 95 revenus se situent juste au-dessus du seuil critique éprouvent de réelles difficultés à assumer seuls leurs dépenses, sans parler des problèmes de dignité qui peuvent freiner les ménages nécéssiteux à se lancer dans les démarches de demande d’aide sociale. Il est ainsi tout à fait possible qu’un ménage aux revenus faibles mais néanmoins trop élevés pour émarger à l’aide sociale, soit dans l’obligation de réduire fortement sa consommation en eau pour joindre les deux bouts. En Région de Bruxelles-Capitale, un fonds social de la même nature qu’en Wallonie est déjà mis à la disposition des services sociaux communaux pour aider les ménages nécessiteux. De plus, une ordonnance régionale réglemente strictement les modalités de coupure d’eau pour cause de non-paiement de facture : la fermeture d’un compteur d’eau doit passer par une information du bourgmestre ou du président du CPAS1 de la commune de l’usager et par une citation devant la Justice de paix. Remarquons que cette législation, même si elle complique et allonge les modalités d’interruption de fourniture tout en accordant des aides aux ménages émargeant à l’aide sociale, ne constitue en aucun cas un droit pour le citoyen bruxellois à une fourniture minimale d’eau potable. La Communauté flamande, par contre, s’est orientée vers une fourniture minimale gratuite de 15 m3 par habitant et par an, ce qui correspond à environ 1/3 de la consommation moyenne (120 litres/jour. habitant) et permet sans aucun doute d’assurer les besoins en eau les plus immédiats. Mais il ne s’agit pas non plus d’une réelle application d’un droit du citoyen à l’eau potable, puisque la fourniture des 15 m3 gratuits par personne n’est obligatoire que lorsque le ménage est raccordé au réseau de distribution et donc, lorsqu’il paie la redevance fixe de l’abonnement. Certes, le prix de la redevance est aujourd’hui peu important mais, s’il augmentait de manière inconsidérée, rien n’empêcherait les sociétés distributrices d’eau de couper les fournitures pour cause de facture impayée. De plus, les distributeurs d’eau ne reçoivent pas de subsides pour cette fourniture gratuite et sont donc obligés d’augmenter le prix des m3 consommés au-delà de la fourniture minimale gratuite. Comment dès lors ne pas craindre que les consommateurs les plus démunis, dans l’hypothèse où le prix de l’eau 96 H ISTOIRES D ’ EAU viendrait à augmenter de manière très importante, ne soient obligés de limiter leur consommation aux 15 m3 gratuits ? En définitive, le citoyen belge, qu’il habite dans n’importe quelle région du pays, ne dispose pas de la réelle garantie d’un approvisionnement minimum en eau potable, même si les mesures législatives tendent à se rapprocher de cet objectif. L’accès à l’eau n’est donc pas défini comme un droit fondamental ce qui, dans un contexte de paupérisation croissante, soulèvera sans aucun doute des problèmes à l’avenir. L’article 23 de la Constitution demeure, comme c’est d’ailleurs le cas dans d’autres domaines relatifs à la dignité humaine, un vœu pieux : tout au plus peut-il être invoqué dans le cadre d’une procédure judiciaire. Le prix de l’eau dans toutes ses composantes Le prix de l’eau peut être scindé en deux composantes essentielles : la rémunération des services du distributeur/producteur d’eau potable d’une part, et les taxes d’autre part. S’il est vrai que les sociétés de production et de distribution d’eau potable ne paient pas l’eau qu’elles captent (en dehors des taxes), elles doivent supporter d’importants coûts de fonctionnement. Il s’agit de capter l’eau, de l’acheminer par des conduites d’adduction de grand diamètre vers les châteaux d’eau situés à proximité des lieux de consommation, de la distribuer dans des conduites de petit diamètre à travers le réseau de voiries des territoires urbanisés et enfin, de raccorder chaque logement à ces conduites de distribution. La mise en place, la surveillance et l’entretien constants de ces outils sont onéreux et le distributeur en répercute le coût sur les m3 consommés par les utilisateurs finaux, éventuellement (mais assez rarement jusqu’à ce jour) en prélevant un bénéfice au passage. Les distributeurs ne peuvent cependant fixer en toute liberté le prix de l’eau facturé aux consommateurs : au même titre que celui du pain, des médicaments ou du carburant, le prix de l’eau est contrôlé par le ministère des Affaires économiques. Lorsqu’une société distributrice d’eau veut augmenter ses tarifs de vente aux abonnés, elle doit intro- ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 97 duire une demande en bonne et due forme auprès de ce ministère. Le dossier doit notamment mentionner pour les trois dernières années complètes précédant la demande : les tarifs en vigueur, les consommations facturées (pour tous les types d’abonnés), le détail des charges supportées, etc. L’ensemble des données doit justifier la hausse de tarif demandée et le ministère des Affaires économiques refuse les augmentations si celles-ci se basent sur une simple croissance d’inflation ou une volonté d’augmenter les bénéfices. Le ministère des Affaires économiques n’a cependant aucun contrôle sur la seconde composante du prix de l’eau, soit les taxes régionales. Deux types de taxes sont inclus dans le prix global de l’eau. Le premier type est une taxe au prélèvement, appliquée aux producteurs d’eau qui captent de l’eau souterraine ou de surface ; elle est proportionnelle aux volumes captés (0,0744 euro ou 3 FB par m3 en Région wallonne). Le produit de cette taxe est affecté par les Régions à la protection de leurs ressources hydriques, via notamment des subventions aux producteurs d’eau pour la mise en place de périmètres de protection autour des captages d’eau. Le second type de taxe concerne le déversement des eaux usées. En Wallonie et à Bruxelles, la facture d’eau comporte en effet un poste supplémentaire, non soumis à la TVA, proportionnel au nombre de m3 d’eau de distribution consommés pendant l’année de facturation : 22 FB/m3 (0,55 euro) en Wallonie et 14 FB/m3 (0,42 euro) à Bruxelles. En Flandre, le système est un tout petit peu différent : la Communauté flamande applique aux ménages d’abord une taxe minimale forfaitaire et ensuite, une taxe progressive calculée en fonction des tranches de consommation d’eau potable. Deux questions fondamentales se posent à propos de la taxe au déversement des eaux usées. Pourquoi a-t-elle été instaurée et surtout pourquoi est-elle reprise sur la facture d’eau potable, puisqu’elle n’est en aucun cas liée à la production ou la distribution ? Pour répondre à ces deux questions, un petit détour par l’épuration des eaux usées s’impose. 98 H ISTOIRES D ’ EAU Le financement de l’épuration des eaux usées La situation de l’épuration des eaux usées en Belgique est loin d’être glorieuse. En 1998, l’OCDE2 estime le pourcentage de la population dont les eaux sont épurées après utilisation à 35 % en Flandre, 21 % en Wallonie et 0 % à Bruxelles3. Cette situation s’explique par de faibles investissements dans un contexte d’austérité budgétaire depuis la crise des années 1970, par la mise en place de nouvelles structures administratives suite à la régionalisation de l’État et à Bruxelles en particulier, par une situation politique tendue quant à la répartition entre les trois régions du coût de l’épuration. Le « salut » de l’épuration des rejets d’eaux usées en Belgique est venu des institutions européennes, par l’adoption de la directive du 21 mai 1991 (91/271/CEE) relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, qui implique notamment l’obligation d’épurer pour fin 2005 les eaux usées de toutes les agglomérations de plus de 2000 EH4. Face à cette directive, les trois régions belges ont accumulé un retard assez important et éprouvent surtout des difficultés à financer les investissements nécessaires (on parle de 1,15 million d’euro en vingt ans pour la Région de Bruxelles-Capitale et de 930 millions d’euros pour le programme d’investissement 2000-2004 en Région wallonne). La réponse au défi de l’épuration est différente pour chacune des trois régions. La Région flamande a créé une société anonyme, Aquafin, dont elle détient 51 % du capital, le reste étant attribué à des sociétés semipubliques et des firmes privées. Cette société doit réaliser l’ensemble de l’épuration sur le territoire flamand. La Région wallonne a également mis en place une société mixte, ouverte au capital privé à raison de 26 %, part qui peut être portée jusqu’à 50 % moins une action. La Société Publique de Gestion de l’Eau (SPGE) est chargée, via la perception des taxes affectées à la consommation d’eau potable, de financer l’épuration des eaux usées et la protection des captages. Elle en délègue le travail de terrain d’une part, aux épurateurs d’eaux usées existants (il s’agit des huit intercommunales de développement économique en charge de ce pro- ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 99 blème depuis 1977) et d’autre part, aux producteurs d’eau potable. Il s’agit donc d’une société financière qui récolte le produit des taxes et le redistribue en fonction des besoins et priorités en matière d’épuration et de protection des captages. Enfin, la Région de Bruxelles-Capitale a financé elle-même (et avec l’aide partielle de la Région flamande) l’une de ses deux stations d’épuration, la STEP Sud, tandis que la STEP Nord, d’une capacité trois fois supérieure à la première et prévue pour 2004-2005, fait l’objet d’un partenariat avec le privé (dans le cas d’espèce, un consortium conduit par Vivendi). La station Nord est financée par un contrat de type BOOT (Build Own Operate and Transfer) : le concessionnaire privé qui remporte le marché construit les installations, les exploite à son profit durant une durée déterminée et ensuite les cède à la Région. Le point commun aux réponses institutionnelles apportées à ce problème par les trois régions est l’implication du secteur privé. D’abord, aucun des trois gouvernements ne compte, semble-t-il, réaliser lui-même ou via des entreprises publiques les installations d’épuration (égouttage comme stations de traitement), mais déléguerait plutôt ce travail à des entreprises privées qui disposeraient apparemment d’une maîtrise et d’une expérience incontestables en ce domaine. Ensuite, les trois régions font également appel au secteur privé pour le financement des investissements colossaux à réaliser, soit par la mise en place de sociétés anonymes mixtes en Flandre et en Wallonie, soit par la conclusion d’un contrat de type BOOT à Bruxelles. C’est d’ailleurs à ce propos que s’expriment les plus vives réticences au projet SPGE wallon, notamment de la part de la FGTB5 qui estime que le privé est suffisamment rémunéré pour réaliser les travaux et qu’il n’est donc pas nécessaire de le payer davantage par une participation au capital de la nouvelle société6. De toute façon, le problème du financement de l’épuration reste entier, puisque la participation du privé ne constitue en quelque sorte qu’un prêt à intérêt : le financement par le secteur privé doit évidemment être rémunéré à des taux acceptables pour des entreprises ayant des comptes à rendre à leurs actionnaires bailleurs de fonds. C’est donc vers le contribuable que les trois régions se sont tournées pour 100 H ISTOIRES D ’ EAU résoudre ce problème, ce qui explique l’instauration des taxes régionales sur le déversement des eaux usées. Il nous reste à comprendre pourquoi ces taxes à l’épuration sont appliquées à la facture d’eau potable. Le principe pollueur-payeur et le « prix-vérité » L’idée de financer l’épuration au départ de la consommation d’eau potable provient du principe, de plus en plus admis, de faire payer la dépollution par le pollueur : le principe « pollueur-payeur ». Son application concrète au problème de l’eau usée consiste à considérer les besoins d’épuration domestique comme la conséquence de la transformation par les ménages de l’eau potable qui leur est fournie en eau polluée. Il est donc tout à fait « normal » de leur faire assumer les coûts de réparation de cette pollution. Si on suppose en première approximation que la quantité d’eau rejetée par les ménages est égale à la quantité d’eau potable qui leur est facturée par le distributeur d’eau, il en résulte que les coûts de l’épuration peuvent être imputés à la facture d’eau potable7. Le montant de la facture est souvent appelé le prix-vérité car il reflète l’ensemble des coûts liés à l’usage de l’eau8 : la production, l’adduction et la distribution de l’eau potable, la protection des nappes phréatiques et des eaux de surface potabilisables, la collecte des eaux usées et leur épuration. Les trois premiers postes sont inclus dans la facture d’eau depuis les débuts de la distribution publique, tandis que les trois derniers sont pris en compte dans la taxe au prélèvement des eaux et la taxe sur le déversement des eaux usées, récemment incorporées aux factures d’eau. Cette dernière ne fera sans doute qu’augmenter avec le temps, vu les besoins de financement du secteur de l’épuration : en Wallonie, le gouvernement a donné son accord pour qu’elle soit portée jusqu’à 32 BF (0,8 euro) en 2004. D’où vient cette application du principe pollueur-payeur à l’eau potable ? De très loin. Déjà le programme « Action 21 », issu de la Conférence de Rio sur le développement durable en 1992, prône l’application de ce principe, en l’assortissant cependant d’une clause d’ac- ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 101 cessibilité sociale. En Europe, la nouvelle directive-cadre sur l’eau, adoptée le 22 décembre 2000 après de très longues négociations, incite les États-membres à mettre en œuvre des tarifications de l’eau permettant une totale récupération des coûts liés à l’usage de l’eau, notamment la protection des ressources et l’épuration des eaux usées (directive 2000/60/CE, art. 9). Même si les États-membres peuvent tenir compte des effets sociaux, environnementaux et économiques des nouveaux modes de tarification, une non-application du principe de récupération totale des coûts devra être dûment justifiée auprès de la Commission et en aucun cas, elle ne pourra être en contradiction avec les objectifs environnementaux de la directive. En Belgique, les pouvoirs publics justifient généralement le principe du prix-vérité par l’obligation de se conformer aux directives européennes, tout en rappelant ses avantages écologiques. De même, les associations environnementales l’envisagent comme une conséquence inéluctable de la protection de l’environnement ou un instrument de régulation nécessaire à une consommation plus durable des ressources naturelles. Seules quelques sociétés distributrices d’eau potable attirent l’attention, assez timidement, sur les conséquences sociales d’une augmentation du prix de l’eau à laquelle la population belge aura bien du mal à échapper. On peut envisager avec crainte cette quasi-unanimité face à l’augmentation du prix de l’eau potable distribuée aux ménages. En effet, plusieurs critiques fondamentales s’adressent au principe du prixvérité. La responsabilité de la pollution En premier lieu, il faut comprendre l’ambiguïté du principe pollueur-payeur en ce sens qu’il est souvent difficile d’identifier un pollueur particulier. Par exemple, dans le cas de l’automobile, qui est responsable de la pollution ? Le fabricant de voitures, le vendeur de carburant, le conducteur ou l’État qui a construit les infrastructures nécessaires à l’utilisation massive de l’automobile ? Pour l’eau, c’est exactement pareil : on peut « incriminer » tout à la fois les producteurs 102 H ISTOIRES D ’ EAU d’eau qui fournissent les moyens de la pollution, les hygiénistes du XIXe siècle qui fondent les principes de santé publique sur une circulation massive de l’eau, les pouvoirs publics qui créent les infrastructures nécessaires à cette circulation hydrique, les vendeurs et producteurs de dispositifs ménagers polluants (machine à laver, chasse d’eau, détergents en tout genre, etc.) et enfin, le consommateur d’eau. Il me semble que ce dernier, considéré comme le seul « pollueur », n’a pas aujourd’hui réellement le choix de polluer ou de ne pas polluer : c’est l’évolution de la société dans son ensemble qui lui impose une utilisation abondante d’eau potable pour la satisfaction de ses besoins élémentaires, garantie de son intégration sociale. Comme précédemment souligné, cette évolution reflète les modes de développement économique qui ont insufflé les pratiques d’hygiène et de consommation de masse. En appliquant une taxe à l’épuration des eaux usées aux ménages, on leur fait supporter individuellement une responsabilité sociale collective. Personne en Belgique n’a réellement choisi de consommer 120 litres d’eau potable par jour et de les rejeter pollués dans l’environnement : la société nous l’a enseigné et a fourni les moyens nécessaires à ce comportement aquavore. La taxe à l’épuration des eaux usées domestiques constitue donc le report d’un coût collectif sur un seul acteur économique, les ménages consommateurs d’eau, sous un motif – en lui-même acceptable mais qui mériterait une application plus nuancée – de protection de l’environnement. Une réelle contradiction apparaît ainsi entre les objectifs et les effets de cette taxe. C’est d’autant plus problématique que la taxe à l’épuration des eaux usées n’incite pas à diminuer la pollution des rejets hydriques, mais plutôt à consommer moins d’eau potable. S’il est vrai qu’en théorie, les stations d’épuration fonctionnent d’autant mieux que la charge polluante des eaux usées est concentrée, la mesure fiscale prise pour protéger l’environnement n’a a priori aucun effet réducteur sur la pollution, effet qui amènerait pourtant des économies ultérieures. À ce titre, d’autres solutions existent et pourraient être adoptées. Plutôt que de taxer le consommateur d’eau potable, pourquoi par exemple ne pas taxer la construction d’appareils aquavores et la production de ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 103 produits polluants, afin d’orienter la consommation des ménages vers des biens et produits plus « durables » (dont le prix diminuerait du fait de l’augmentation du marché)9 ? L’iniquité du système de taxation En deuxième lieu, le prix-vérité est intrinsèquement inéquitable, puisqu’il taxe les ménages en fonction de leur consommation d’eau et non en fonction de leurs revenus. Il s’agit donc d’une sorte de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), par opposition aux impôts directs qui sont calculés en fonction des revenus. La progressivité fiscale disparaît et, comme le note Riccardo Petrella, « en tant que consommateurs, les utilisateurs paieront plus cher qu’en tant que contribuables »10. Il existe un seuil de consommation d’eau en deçà duquel l’insertion sociale et/ou la santé peuvent être mises en danger. Taxer la consommation sans tenir compte des conditions matérielles des ménages (au minimum leur taille et revenus) est profondément inéquitable, puisque les ménages pauvres et de grande taille risquent de devoir limiter leur consommation d’eau du fait de leurs faibles revenus. Or, s’il est bien une catégorie de la population dont l’accès à l’eau ne peut être restreint, c’est celle des ménages paupérisés, déjà fragilisés par leurs conditions de vie et de travail. En instituant le prix-vérité, on passe de la logique pollueur-payeur à la logique consommateur-payeur, sans tenir compte des contraintes du consommateur et de sa capacité à assumer ce nouveau coût. L’utilisation du produit de la taxe En troisième lieu, l’épuration des eaux usées est organisée de telle manière que le produit de la taxe à l’épuration profite certes à l’eau et à l’environnement mais aussi au capital privé qui non seulement réalise, mais en outre finance en partie l’épuration (du moins en Belgique). Comme les sociétés privées ont pour logique de ne pas investir à perte, une rémunération du capital investi par les actionnaires, publics et/ou privés, s’ajoute au coût des travaux. Le fait n’est d’ailleurs ni secret ni condamné. Par exemple, la Région wallonne espère, en contrepartie des investissements publics 104 H ISTOIRES D ’ EAU considérables qui seront réalisés dans le secteur, des retombées économiques en termes d’emplois et de développement d’industries à haut contenu technologique sur son territoire. Et le ministre wallon de l’Environnement de rappeler régulièrement son espoir de voir émerger une nouvelle filière industrielle de l’eau en Wallonie. Une autre interprétation du prix vérité… Ces trois premiers travers du prix-vérité permettent d’interpréter d’une manière nettement différente l’augmentation du prix de l’eau par l’imposition d’une taxe à l’épuration. Au delà de l’objectif, très louable, de protection de l’environnement, le prix-vérité contribue d’une certaine manière à socialiser les coûts écologiques liés au développement économique de la société tout en privatisant les bénéfices de l’activité liée à la réparation des dommages. Les conséquences sociales de cette augmentation du prix de l’eau ne seront certainement pas négligeables et les risques de dualisation sociale de l’approvisionnement en eau potable sont bien réels, puisque la proportion du budget des ménages affectée à l’eau prendra de plus en plus d’importance. Le prix-vérité inclut tous les coûts environnementaux liés à l’utilisation de l’eau mais en aucun cas les coûts sociaux liés à l’augmentation de ce prix. Pour éviter ces conséquences sociales et pour que les trois pôles du développement durable – l’environnement, l’économie et le social – soient pris en compte, c’est la collectivité qui devrait financer l’épuration des eaux usées, de manière équitable. Bien sûr, les acteurs politiques ont légiféré pour tenter de minimiser les risques sociaux : tranche de consommation gratuite, procédure d’interruption des fournitures d’eau ou fonds social. Mais il ne s’agit là que de demi-mesures, dont j’ai explicité les défauts et qui limiteront simplement l’impact social de l’augmentation du prix de l’eau sans régler le problème de l’iniquité du système de taxation. Notons à ce propos que le ministère des Affaires économiques ne dispose que d’un contrôle symbolique sur l’augmentation des taxes affectées à l’eau potable, principales responsables de l’augmentation future du prix de l’eau. ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 105 D’ailleurs, le prix-vérité présente un défaut structurel que ne pourront annihiler ces mesures législatives destinées à diminuer l’impact social : la taxation des rejets d’eaux usées se fait sur la base du volume d’eau potable consommée. L’augmentation du prix de l’eau potable pour financer l’épuration se base en effet sur l’hypothèse, erronée, que l’eau de distribution est une denrée alimentaire et sanitaire totalement incontournable. Certains consommateurs pourraient pourtant, devant l’augmentation de la part de l’eau potable dans leur budget, décider de s’approvisionner en eau par des moyens alternatifs, au moins partiellement, ce qui aurait pour effet global de reporter les coûts de l’épuration sur un nombre plus restreint de ménages, augmentant par là les risques de dualisation sociale. Les consommateurs d’eau potable ont-ils réellement la possibilité de contourner le monopole de la distribution publique d’eau potable ? Et quelles en sont les conséquences ? Les approvisionnements alternatifs à la distribution publique Sur les 120 litres d’eau de distribution que chaque résident de Belgique consomme quotidiennement, cinq litres seulement sont consacrés à la boisson et à l’alimentation (figure 3.1). Etant donné qu’il n’existe qu’un seul réseau de distribution d’eau desservant chaque ménage et qu’une partie de cette eau est à usage alimentaire, il est évidemment nécessaire que toute l’eau des conduites soit potable. On pourrait néanmoins envisager d’utiliser une eau de qualité moindre pour assurer la part de la consommation qui ne doit pas répondre aux normes de potabilité. Pour peu que cette eau de substitution ne contienne pas trop de matières en suspension ou de produits corrosifs en trop forte concentration, elle remplacerait en effet avantageusement l’eau potable pour la majorité des besoins domestiques : les WC, les lessives, l’entretien et même dans certains cas, en utilisant des filtres adéquats, la vaisselle et l’hygiène corporelle, soit un pourcentage variant de 60 à 95 % de la consommation totale. Quelle pourrait-être l’origine de cette eau de substitution ? 106 H ISTOIRES D ’ EAU Figure 3.1 Utilisation d’eau domestique en Belgique (source Belgaqua) Utilisation Boisson & alimentation Vaisselle Hygiène corporelle WC Lessive Entretien Total litres/jour. pers 5 8 38 43 16 10 120 % cons. tot 4% 7% 32 % 36 % 13 % 8% 100 % La possibilité d’installer un double réseau de distribution, l’un contenant une eau parfaitement potable et l’autre contenant une eau traitée mais impropre à la consommation, est totalement exclue. D’abord, le coût de cette solution est prohibitif, puisqu’il s’agit de dédoubler partout les conduites de distribution et d’adduction, ce que ne compenserait pas le maigre gain réalisé grâce au moindre traitement de l’eau du réseau non potable. Ensuite, le faible débit du réseau d’eau potable entraînerait des risques non négligeables de contamination (un réseau présente toujours des nids de prolifération bactérienne qui restent inoffensifs lorsque le débit et la chloration sont importants). Enfin, l’expérience de tels systèmes, notamment à Paris, a montré que les erreurs de branchement entre les deux réseaux sont très fréquentes11. Il existe trois autres origines possibles d’une eau de substitution : les sources naturelles, les puits particuliers et les citernes récoltant l’eau de pluie. Il est inutile de s’étendre sur le cas des sources qui ne profiteront par définition qu’à un très faible nombre d’utilisateurs, au contraire des puits et surtout, des citernes d’eau de pluie qui pourraient approvisionner une large proportion de la population. ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 107 Les avantages des approvisionnements alternatifs Il est vrai que ces approvisionnements alternatifs au réseau de distribution ont de quoi séduire. Pourquoi en effet ne pas utiliser cette eau qui nous tombe du ciel ou qui stagne sous nos pieds pour remplacer une partie de l’eau de distribution potable ? D’abord, cela relève du simple bon sens écologique : il est en effet moins « nuisible » à l’environnement d’utiliser cette eau à portée de mains, au moins pour les usages qui ne nécessitent pas de l’eau potable, plutôt que d’employer des moyens très lourds pour exploiter les nappes phréatiques à grande échelle. De plus, l’approvisionnement des ménages par une ressource à faible coût mais limitée peut favoriser des comportements d’utilisation plus rationnels de l’eau, diminuant ainsi les rejets dans l’environnement. Dans le cas des citernes d’eau de pluie, le système a en outre pour effet d’éviter l’entartrage des canalisations et des machines (l’eau de pluie étant généralement beaucoup plus douce que celle de distribution), rendant ainsi inutile l’usage des agents anticalcaires ou adoucisseurs d’eau domestiques. Les citernes d’eau de pluie peuvent enfin contribuer à lutter contre les inondations en servant de micro-bassins d’orage. Ensuite, les coûts de mise en place d’un puits ou d’une citerne d’eau de pluie ne sont pas nécessairement très élevés. Une brochure éditée par la Région wallonne en 1994 indique un coût total pour les citernes d’environ 2300 euros. Ce prix inclut la citerne proprement dite, le groupe hydrophore muni de filtres afin de distribuer l’eau sous pression aux différents postes de consommation de l’habitation, le terrassement et les tuyauteries ; il est évident que le coût peut être bien moindre si une citerne est déjà présente ou si l’on effectue les travaux soi-même. Quant aux puits, certaines sociétés se font fort de les creuser pour environ 5 000 euros avec une garantie d’eau ; là aussi la présence d’un puits existant réduira sensiblement le coût. Le recours réel et potentiel à ces types d’approvisionnement alternatif en Belgique est extrêmement difficile à estimer, les données statistiques étant absentes ou incomplètes. En ce qui concerne les puits, le coût de forage n’est pas à la portée de tous et seuls d’importants 108 H ISTOIRES D ’ EAU consommateurs d’eau pourront amortir l’investissement (fermes, PME, etc.). Par contre, les citernes d’eau de pluie sont beaucoup plus accessibles. Il suffit en effet d’avoir un toit suffisamment vaste par rapport au nombre d’habitants qui logent dessous, ce qui exclut les zones urbaines fort denses (immeubles) mais par contre, présente un potentiel maximum en zone rurale ou péri-urbaine. En considérant des précipitations moyennes de 800 litres/m3.an (moyenne de l’Observatoire d’Uccle) et une surface bâtie au sol de 25 m3/habitant (source INS), on disposerait en moyenne de 20 m3/an.habitant ou 55 litres/jour.hab., soit pratiquement la moitié de la consommation domestique moyenne d’eau potable ! L’enjeu est donc de taille, d’autant que la période d’amortissement de l’investissement sera d’autant plus réduite que le prix de l’eau de distribution augmentera. Ecologiquement comme économiquement, les systèmes d’approvisionnement alternatif, et surtout les citernes d’eau de pluie, semblent donc parfaits. Malheureusement, un recours massif et anarchique des ménages à ces approvisionnements présente des dangers sociaux inacceptables, du fait de la conjonction de trois facteurs. Les dangers sociaux des approvisionnements alternatifs Tout d’abord, j’ai déjà mentionné que les moyens alternatifs, les puits comme les citernes, ne sont certainement pas à la portée de tous. Il faut non seulement des moyens financiers non négligeables, mais en outre de l’espace : une zone de protection suffisamment grande pour garantir la non-pollution dans le cas des puits et une surface de toit suffisamment grande dans le cas des citernes. Or, il est bien connu que l’espace de vie n’est certainement pas l’apanage des classes défavorisées de la population. En outre, les systèmes d’approvisionnements alternatifs nécessitent une surveillance régulière pour éviter des contaminations : l’eau des puits doit faire l’objet d’une analyse périodique et l’eau de pluie nécessite un changement régulier des filtres. De ce fait, le « bricolage » auquel la population risque d’avoir recours est potentiellement dangereux. En bref, l’accès aux approvisionnements alternatifs n’est pas universel. ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 109 Ensuite, le recours aux approvisionnements alternatifs en eau va forcément provoquer une augmentation du prix de l’eau de distribution. D’une part, la taxe sur l’épuration des eaux usées ne va pouvoir être appliquée que sur un nombre moins important de m3 distribués, d’où une diminution de son produit et une nécessaire augmentation de son taux pour maintenir en équilibre le budget de l’épuration (la consommation d’eau potable diminue, mais les rejets d’eaux usées restent identiques). D’autre part, les coûts des réseaux de production et de distribution d’eau potable, constitués pour ± 80 % de coûts fixes12, vont également devoir s’appliquer à une consommation facturée plus faible. Il en résultera une augmentation du prix unitaire du m3, augmentation d’ailleurs compatible avec le système de régulation des prix de l’eau en Belgique puisque les sociétés distributrices d’eau peuvent invoquer une diminution des recettes par rapport aux coûts pour augmenter le prix de vente aux abonnés. Enfin, la qualité de l’eau de distribution, laquelle restera vraisemblablement le seul moyen d’approvisionnement d’une majorité de la population, est susceptible de souffrir d’un accroissement du recours aux moyens alternatifs. Les canalisations des réseaux de distribution sont en effet dimensionnées en fonction d’une alimentation de l’ensemble de la population et dès lors, une diminution des consommations entraînera forcément une certaine stagnation de l’eau dans les conduites13. Or, un réseau de distribution présente habituellement des nids de prolifération bactérienne se développant de manière latente là où existent des corrosions ou imperfections. Cette prolifération reste très limitée et sans conséquence pour la santé humaine si les débits dans les canalisations restent importants, mais aura tendance à prendre des proportions inquiétantes si ces débits diminuent fortement. En conséquence, pour peu que d’une part, la proportion d’utilisateurs d’eau de pluie augmente fortement et que d’autre part, le réseau ne présente pas trop de fuites (qui auraient tendance à maintenir à un niveau normal le débit de l’eau dans les conduites malgré la baisse de consommation), la qualité de l’eau de distribution pourrait se dégrader. En cas de recours important aux citernes d’eau de pluie, les variations de débit dans les conduites entre les périodes pluvieuses 110 H ISTOIRES D ’ EAU et sèches, lorsque les citernes de récupération de l’eau de pluie sont respectivement pleines et vides, pourraient également avoir un effet négatif sur la qualité de l’eau. Enfin, si les canalisations d’eau de citerne réalisées à l’intérieur des maisons sont en relation directe avec le réseau de distribution d’eau potable sans clapet antiretour, il est tout à fait possible (et cette situation s’est d’ailleurs déjà produite en plusieurs endroits) que l’eau de citerne d’une habitation contamine l’ensemble du réseau de distribution d’un quartier. Cela souligne d’autant plus les dangers du « bricolage » en matière de système alternatif. On peut bien sûr arguer que les problèmes de qualité dus au surdimensionnement des réseaux pourraient être résolus en diminuant leur capacité, mais un réseau de distribution est une structure lourde dont le renouvellement ne peut se faire que sur plusieurs générations. De plus, il est à prévoir que les ménages ayant recours aux approvisionnements alternatifs conserveront un raccordement au réseau de distribution pour compléter leurs besoins et faire face aux périodes de sécheresse, ce qui nécessitera dès lors le maintien d’une capacité de production et de distribution suffisante pour approvisionner lors de ces périodes l’ensemble de la population. Enfin, le maintien des capacités de production et de distribution est indispensable pour garantir l’efficacité des services d’incendie. En poursuivant ce raisonnement, on comprend que, sans augmentation substantielle de la redevance fixe des abonnements d’eau, les ménages auto-approvisionnés disposeront à très faible prix d’un service dont le coût global sera reporté sur le reste des consommateurs. En conclusion, le bénéfice économique engrangé par les ménages « auto-approvisionnés » risque de se reporter de manière négative sur les ménages les plus défavorisés qui devront supporter des charges financières supplémentaires et pourraient voir la qualité de leur eau se dégrader. Pour l’ensemble du pays, les avantages écologiques avancés par les promoteurs des approvisionnements alternatifs seraient totalement annihilés par les conséquences sociales potentiellement dramatiques qu’ils engendreraient. Les systèmes alternatifs en eau potable risquent avant toute chose d’accroître la dualisation sociale par rapport à la quantité et à la qualité de l’eau consommée, dualisation déjà induite par l’augmentation du prix de l’eau. ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 111 Un exemple pour mieux comprendre Supposons que M. Dubois habite dans une maison unifamiliale de grande taille, située dans un quartier résidentiel aisé en périphérie urbaine. Sa maison est dotée d’une citerne de récupération de l’eau de pluie, reliée aux WC, machines à laver (linge et vaisselle) et robinet extérieur (arrosage du jardin, etc.). Cette citerne lui permet de diminuer sa consommation d’eau potable de plus d’un tiers (estimation très raisonnable, voire en deça des possibilités d’économie réelle que j’ai pu observer chez certaines personnes). Dans la rue de M. Dubois, on peut estimer que 60 % des logements peuvent potentiellement installer un dispositif similaire. Quel serait le résultat si un tel changement se produisait ? Des calculs assez simples permettent d’évaluer les effets financiers potentiels de la nouvelle situation. • Puisque 60 % des ménages de la rue diminuent leur consommation d’un tiers, la consommation totale des habitants de la rue diminue globalement de 20 %. • Le coût global de la distribution publique, constitué à 80 % de coûts fixes (c’est-à-dire indépendants de la consommation facturée) et à 20 % de coûts variables (c’est-à-dire fonction directe de la consommation facturée) diminue de 4 %. Ce coût global est reporté sur une consommation diminuée de 20 %, ce qui provoque une augmentation de 20 % du prix de revient du m3 distribué aux habitants de la rue, soit une augmentation similaire du prix du m3 facturé (moyennant procédure auprès du ministère des Affaires économiques, cf. supra). • Le produit de la taxe sur les eaux usées va quant à lui être réduit de 20 %, rendant ainsi difficile le financement de l’épuration des rejets domestiques de la rue, même si ces rejets n’ont pas diminué. L’année suivante, les pouvoirs publics devront logiquement augmenter le produit de la taxe qui est en outre à reporter sur une consommation réduite : le taux de la taxe au m3 augmentera alors de 50 %. En se basant sur des chiffres actuels du prix de l’eau14, on peut calculer les effets réels de ces modifications du prix de revient et du taux de la taxe sur les factures d’eau des ménages résidant dans la rue. Lors 112 H ISTOIRES D ’ EAU de la première année, avant que les pouvoirs publics ne réajustent le taux de la taxe, les ménages indépendants économiseront 9 à 17 % de leur facture d’eau, selon le coût de revient du m3 provenant des approvisionnements alternatifs. Les ménages captifs de la distribution d’eau, par contre, verront leur facture augmenter de 16 % alors qu’ils sont, a priori, moins nantis que les premiers. La seconde année, correspondant à l’hypothèse d’une augmentation de la taxe par les pouvoirs publics pour maintenir le financement de l’épuration, l’économie des ménages indépendants ne devrait plus atteindre que 2 à 9 % de leur facture, contre une hausse de 29 % pour les ménages captifs ! Il est donc clair que les faibles économies réalisées par les ménages indépendants se reporteront dangereusement sur les autres consommateurs domestiques. Quelles solutions ? Bien sûr, l’exemple utilisé est exagéré : il ne sera sans doute pas possible que 60 % des ménages du pays aient recours à l’usage de citernes. De même, les calculs théoriques ne tiennent pas compte de la redevance fixe de l’abonnement à la distribution d’eau, facteur qui pourrait atténuer les effets sur le prix du m3. Il demeure cependant que les tendances sont bien là et qu’il s’agit, si l’on veut préserver l’accès universel à l’eau, de les contrer adéquatement. Plusieurs mesures sont envisageables à cet égard. Dans l’hypothèse où la taxe à l’épuration des eaux usées est maintenue, il faut que les ménages « indépendants » continuent d’y contribuer puisque leurs rejets pollués n’ont pas diminué, hormis peut-être l’arrosage du jardin. De même, la tarification de l’eau doit évoluer afin d’incorporer des critères sociaux. Seule une tarification solidaire de l’eau, tenant compte de la consommation et des caractéristiques principales des ménages (taille et aisance financière) a en effet une chance de contrer efficacement les effets sociaux potentiellement négatifs de la taxe sur le déversement des eaux usées et du recours aux approvisionnements alternatifs, tout en apportant une réponse aux ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 113 gaspillages d’eau potable. Pour éviter de taxer les revenus du travail, déjà fortement mis à contribution, ne pourrait-on par exemple se baser partiellement sur le revenu cadastral qui, s’il était correctement mis à jour, serait un excellent indicateur du « luxe » des habitations desservies ? On pourrait également augmenter la part de la redevance fixe dans la facture d’eau potable des ménages indépendants, afin que ceux-ci contribuent mieux aux coûts fixes de la distribution publique. Ces mesures correctives sont actuellement théoriques, j’en conviens, et nécessiteraient des études socio-économiques plus approfondies. Le jeu en vaut-il la chandelle ? Les économies sur la facture d’eau sont finalement assez minces et elles seront partiellement annihilées par l’augmentation de la facture d’électricité (pompe électrique pour distribuer l’eau de la citerne ou du puits). N’oublions pas en outre que l’eau de pluie, qui lessive l’atmosphère, est chargée de toute une série de substances plus ou moins dangereuses et nauséabondes. Malgré leurs défauts, les systèmes d’approvisionnement alternatif sont de plus en plus activement promus et adoptés. Loin de moi cependant l’idée de stigmatiser le comportement des ménages choisissant ces approvisionnements alternatifs. À nouveau, il est exclu d’envisager la problématique sous la forme : « les méchants indépendants » contre « les gentils captifs ». On ne peut pas reprocher grandchose aux ménages indépendants : ils agissent selon leur intérêt financier et par ailleurs, contribuent à diminuer la pression quantitative sur la ressource en eau. En fait, c’est à la société d’organiser et de planifier cette transition de la distribution d’eau depuis le « 100 % réseau public » vers une solution mixte « réseau public–approvisionnement alternatif », depuis la collectivisation totale vers une individualisation partielle des moyens et des coûts. Nos sociétés ont mis plus d’un siècle pour assurer à l’ensemble de la population un accès à l’eau potable. Il est impossible du jour au lendemain de revenir à la situation antérieure car les structures mises en place sont lourdes et coûteuses. Une modification de notre type d’approvisionnement en eau ne peut se faire que de manière progressive et planifiée, avec un accompagnement social vigilant. 114 H ISTOIRES D ’ EAU Mais de régulation, il n’est nullement question aujourd’hui, que ce soit à l’échelle européenne, nationale ou infra-nationale. La directivecadre encourage certes l’utilisation rationnelle de l’eau, mais sans spécifier les modes de planification ou de régulation. En Belgique, les pouvoirs publics ont une attitude pour le moins ambiguë : certaines communes, voire les régions, obligent par exemple toutes les nouvelles constructions à se munir d’une citerne d’eau de pluie. En Région de Bruxelles-Capitale, les primes à la rénovation incluent notamment une possibilité de subsides pour la mise en place de nouvelles citernes d’eau de pluie, la réparation de citernes existantes ainsi que les travaux de raccordement des citernes aux dispositifs ménagers consommateurs d’eau15. Enfin, la Région Wallonne a édité une brochure explicative sur les citernes d’eau de pluie, destinée à inciter les ménages à y avoir recours. Ce document expose notamment les arguments favorables (par exemple : protection de l’environnement, économie sur la consommation d’eau de distribution, suppression de l’entartrage des appareils ménagers, etc.) et décrit avec force détails les possibilités d’installations ainsi que leurs coûts et leur période d’amortissement. Quant aux sociétés distributrices d’eau, elles sont mal placées pour réagir. Certaines ont bien tenté de réaliser un recensement exhaustif de leurs abonnés disposant d’un approvisionnement alternatif, mais la mesure s’est révélée inapplicable : après quelques minutes de sondage dans certains quartiers, toutes les portes restaient closes devant les agents des sociétés distributrices. En outre, ces dernières se sont fait sermonner par l’administration wallonne qui désapprouve ces méthodes inquisitoriales illégales. Enfin, chaque fois qu’une société distributrice d’eau se positionne clairement contre les approvisionnements alternatifs, elle est d’office accusée de favoriser la dégradation de l’environnement ou d’adopter une attitude corporatiste n’ayant pour seul but que de préserver ses propres intérêts, voire les mandats politiques rémunérateurs qui y sont affectés. Rien donc, à ce jour, ne semble garantir la régulation des effets sociaux potentiellement dangereux d’un recours accru aux moyens d’approvisionnement alternatifs à la distribution d’eau potable. Il est vrai que d’un point de vue politique, il serait délicat d’envisager des ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 115 mesures. D’abord, les approvisionnements alternatifs sont a priori « écologiques ». Ensuite, un recensement des ménages indépendants serait difficile et délicat à mettre en œuvre16. Enfin, le phénomène trouve partiellement son origine dans les politiques des États européens, qui visent à augmenter le prix de l’eau pour financer l’épuration des rejets domestiques tout en faisant appel au capital privé, tant pour la réalisation que le financement. Conclusion : l’accès à l’eau potable dans la tourmente Même si l’article 23 de la Constitution belge, diversement appliqué dans les législations régionales, institue le droit pour chacun à la santé et à un environnement sain, l’accès à l’eau n’est pas un droit, en Belgique comme dans le reste de l’Europe. Légalement, il s’agit en effet d’un besoin auquel les pouvoirs publics se sont efforcés de répondre afin qu’après plus d’un siècle d’efforts, l’ensemble de la population en bénéficie. Cet accès universel à l’eau potable est-il aujourd’hui en danger ? Pour répondre à cette question, j’utiliserai un schéma systémique qui tente de résumer l’ensemble des phénomènes et processus abordés dans ce chapitre (figure 3.2). Sur ce schéma, chaque processus est représenté dans un encadré, les divers encadrés étant par ailleurs reliés par des flèches représentant un lien logique de conséquence (A implique B). Aux deux extrémités supérieure et inférieure du schéma se situent deux faits antagonistes. Au-dessus est représenté l’hypothétique droit à un environnement sain et à la santé, tel que présent dans la Constitution belge, tandis qu’en dessous on retrouve la conséquence générale de l’évolution actuelle du secteur de l’eau potable, à savoir un risque de dualisation sociale de l’accès à l’eau potable. Le schéma doit donc se lire du haut vers le bas avec comme point central l’augmentation du prix de l’eau. Le texte ci-dessous explique le cheminement logique, chaque numéro correspondant à une zone, un cadre ou une flèche du schéma. FIGURE 3.2 : ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 1 Droit à un environnement sain et à la santé (Article 23 de la constitution) Crise de l’état providence, endettement public, néo-libéralisme, dérégulation, privatisation, etc Normes de potabilité et protection des captages principe pollueur-payeur Changements socio-économiques de ces trente dernières années : 3 Taxe à l’épuration des eaux usées domestiques prélevée sur les consommateurs 2 prix progressif, tranche de consommation minimale gratuite, fonds social… Mesures sociales compensatoires envisagées : 3 Appel au capital privé pour financer (SPGE, Aquafin) et réaliser l’épuration domestique 7 4 Augmentation du prix de l’eau Recours aux approvisionnements alternatifs en eau potable : puits et citernes report des coûts de production et de distribution ainsi que de taxes sur un nombre de m3 plus réduit 6 EFFET BOULE méfiance encore plus marquée envers l’eau de distribution Comportements et dispositifs économes en eau 5 « bricolages » dangereux risques de contamination des réseaux de distribution Rémunération du capital privé aux dépens des contribuables non investisseurs DE NEIGE 8 Diminution de la consommation d’eau de distribution Stagnation de l’eau dans les conduites en zones moyennement et faiblement urbanisées 9 Qualité de l’eau potable en danger 11 Dualisation sociale vis-à-vis de la quantité et de la qualité de l’eau potable : Les ménages captifs de la distribution d’eau voient leur facture augmenter et la qualité de leur eau se dégrader LÉGENDE : 10 A B Changements structurels dans la gestion de l’eau Effets pervers potentiels A implique B approvisionnements alternatifs non accessibles à tous 1 En théorie, chacun a droit à la santé et à un environnement sain. 2 Dans le domaine de l’eau en Europe, ce droit implique notamment l’application de normes de potabilité européennes de plus en plus strictes, la protection des captages d’eau potabilisable et surtout, la collecte et l’épuration des eaux usées domestiques. 3 Les changements socio-économiques majeurs qu’ont connus les pays occidentaux ces trente dernières années, en particulier la crise de l’État providence (cf. chapitre II), ont amené les décideurs politiques européens à mettre en application le principe pollueurpayeur pour financer la protection de l’environnement. Selon ce principe, les coûts inhérents à la mise en œuvre du droit à un environnement sain sont prélevés non plus sur les contribuables en fonction de leurs revenus, mais sur les consommateurs en fonction de la quantité des ressources naturelles qu’ils « polluent ». L’endettement public, associé à un discours néo-libéral prédominant, a par ailleurs amené les politiques à faire appel au capital privé pour financer partiellement et pour réaliser l’épuration des eaux usées domestiques. 4 Il résulte de cet ensemble d’éléments interreliés une augmentation non négligeable du prix de l’eau potable distribuée aux consommateurs via l’application de taxes à la consommation d’eau potable. 5 Mais cette augmentation du prix de l’eau risque d’induire une diminution de la consommation d’eau de distribution. Directement d’abord, par la mise en place de dispositifs ménagers économes en eau ou par l’adoption par la population de comportements d’éco-consommation. Indirectement ensuite, par un recours accru à des dispositifs d’approvisionnement en eau alternatifs, comme par exemple les citernes individuelles de récupération de l’eau de pluie ou les puits privés. 6 On peut également prévoir un effet « boule de neige » entre l’augmentation du prix et la diminution de la consommation. Tant les coûts de production et de distribution d’eau (constitués à 80 % de coûts fixes) que les taxes à l’épuration des eaux usées se reporteront sur un nombre moins important de m3 distribués, d’où une augmentation du prix unitaire du m3. 7 Notons à ce propos que les diverses mesures d’accompagnement social envisagées aujourd’hui pour réduire l’impact de l’augmentation du prix de l’eau (prix progressif, tranche de consommation gratuite, fonds social, etc.) ont également pour effet indirect de susciter un recours accru aux approvisionnements alternatifs, puisqu’ils encouragent les faibles consommations. 8 Le recours aux approvisionnements alternatifs met en danger la qualité de l’eau potable. Si l’installation de plomberie est mal réalisée, de l’eau non potable risque en effet de contaminer non seulement l’habitation concernée, mais également l’ensemble du réseau public de distribution du quartier dans lequel elle se situe. 9 Il est en outre possible que la qualité de l’eau potable distribuée par réseau souffre de la diminution de la consommation dans les zones peu densément bâties. Les canalisa- tions des réseaux de distribution sont en effet dimensionnées en fonction d’une alimentation de l’ensemble de la population et de ce fait, une forte diminution des consommations entraîne forcément une certaine stagnation de l’eau dans les conduites. Or, les nids de prolifération bactérienne habituellement présents dans les conduites de distribution sont sans conséquence pour la santé humaine uniquement si les débits ne subissent pas d’importantes diminutions. Une diminution de la qualité de l’eau de distribution, ne fût-ce qu’au niveau du goût, amplifiera en outre la méfiance populaire envers les réseaux d’eau potable. Rappelons qu’il est difficile d’envisager une réduction drastique des capacités de production et des réseaux de distribution, car il s’agit de structures lourdes dont le renouvellement ne peut se faire que de manière planifiée sur plusieurs générations. 10 Les moyens d’approvisionnement alternatifs, les puits comme les citernes, ne sont pas à la portée de tous : il faut des moyens financiers et de l’espace, choses peu accessibles aux citadins et plus généralement, aux classes défavorisées de la population. Ceci amplifie évidemment la différenciation socio-économique de l’accès à l’eau. 11 En conclusion, il est vrai que l’épuration des eaux usées concourt à une meilleure préservation de l’environnement et que les approvisionnements alternatifs en eau procurent des bénéfices financiers aux ménages investissant dans des dispositifs comme les puits et citernes individuels. Mais ces deux processus engendrent cependant des risques d’effets sociaux négatifs. Si les consommations totales subissent de fortes diminutions, les ménages captifs de la distribution d’eau supporteront des charges financières supplémentaires et pourraient en outre voir la qualité de leur eau de distribution se dégrader. ENVIRONNEMENT VERSUS SOCIAL 119 Ce schéma résume l’évolution actuelle du secteur de l’eau potable et démontre la tendance à la dualisation de l’accès à l’eau. Le financement de l’épuration des eaux usées par le prix-vérité, couplé à une potentielle augmentation du recours aux approvisionnements alternatifs, risque de remettre fondamentalement en cause l’accès universel à l’eau potable. Malgré la dénonciation régulière de ce risque par nombre d’acteurs, le principe de « full cost recovery » est loin d’être remis en cause par les gouvernements européens qui se retranchent généralement derrière les prescriptions de la directive-cadre, alors que celle-ci leur accorde pourtant une certaine latitude sous réserve d’une justification économique précise. ∆ 1. Centre public d’aide sociale, institution publique liée à la commune et venant en aide aux habitants défavorisés. 2. Organisation de Coopération et de Développement Économiques. 3. Aujourd’hui environ 30 % de la population bruxelloise voit ses eaux usées épurées, depuis la mise en route de la station d’épuration (STEP) Sud. La STEP Nord, devant parachever le travail d’épuration, est en construction. 4. EH = équivalent-habitant, unité de mesure censée estimer la charge polluante du rejet quotidien moyen d’un habitant. 5. Fédération Générale des Travailleurs de Belgique : principal syndicat de gauche en Belgique. 6. Le Soir, 12-13/12/1998. 7. Une taxe sur les rejets d’eaux usées industrielles existe par ailleurs, mais les éventuels problèmes qu’elle suscite sortent du contexte de ce chapitre axé sur les facteurs sociaux. 8. Le terme anglais usité est « full cost recovery », soit la récupération complète des coûts. 9. La taxe de contribution au recyclage, actuellement appliquée à l’achat d’appareils électroménagers en Belgique, montre que le système est tout à fait envisageable. 10. Le Monde-Economie, 19.02.2001. 120 11. De Marsily 1995. H ISTOIRES D ’ EAU 12. Les coûts fixes sont indépendants du volume d’eau distribuée, par opposition aux coûts variables qui sont fonction directe de ce volume. 13. De Marsily, op. cit. 14. Un prix de production/distribution du m3 d’eau potable de BF 68/m3 (1,69 euro) et un taux de la taxe de BEF 22/m3 (0,55 euros) pour un prix total de BF 90/m3 (2,23 euros). 15. Cette disposition renforce évidemment le caractère discriminatoire propre aux approvisionnements alternatifs en eau potable, puisque les primes à la rénovation profitent avant tout aux classes aisées de la population, toujours mieux informées. 16. Le recensement des ménages indépendants constitue une difficulté certaine mais pourrait être contourné, par exemple en taxant forfaitairement et en recensant l’achat de groupes hydrophores. CONCLUSION POUR UNE CELLULE DE VEILLE DU SECTEUR DE L’EAU Dans ce livre, j’ai tenté de souligner et d’expliquer le parallélisme entre les modes de gestion de l’eau potable et les mutations socio-économiques globales en Europe occidentale. Parmi celles-ci, on distingue la révolution industrielle et scientifique des temps modernes, l’hygiénisme des XIXe-XXe siècles, le mode de développement économique d’après-guerre fondé sur le couple production/consommation de masse, sa crise dans les années 1970-1980 ainsi que l’émergence assez récente d’un modèle de développement économique dit « flexible ». L’analyse a montré la lente diffusion sociale et géographique de la distribution moderne d’eau potable à partir de 1850, sur base de capitaux presque exclusivement publics. Ce processus aboutit, vers 1980, à un accès universel à l’eau potable, assuré par les pouvoirs publics nationaux ou régionaux, intercommunaux et communaux. Dans les années 1980 et 1990, alors qu’apparaissent les premières privatisations, l’eau potable se voit progressivement incorporée à la sphère capitaliste marchande. L’examen des causes de ces processus de privatisation, tant en Belgique qu’en Europe, suggère qu’il s’agit là d’un phénomène en pleine expansion dont les conséquences pour la collectivité sont largement sous-estimées. Les mutations du secteur de l’eau s’accompagnent en outre d’un discours idéologique visant à mettre en doute les réelles capacités des services publics à faire face à l’évolution de la société contemporaine. On leur reproche également leur manque de rentabilité, alors qu’ils n’ont pas été créés dans ce but 122 H ISTOIRES D ’ EAU mais pour fournir des services de manière équitable et universelle à la société. La privatisation et la marchandisation de l’eau potable se développent au moment précis où l’hygiénisme et la santé publique ne sont plus suffisamment perçus comme des besoins sociaux prioritaires. Le chômage structurel, la dégradation générale des conditions de travail et le désinvestissement chronique dans la santé, la sécurité sociale, la culture ou l’enseignement sont autant d’indices flagrants de la perte de ces valeurs qui ont guidé les choix de société pendant plus d’un siècle. L’eau potable ne fait pas exception à la règle de la croissance des inégalités. Le financement de l’épuration des eaux usées domestiques se fait par l’application aux factures d’eau de distribution d’un « prixvérité », censé inclure tous les coûts liés à l’utilisation de cette eau et notamment, facteur le plus important d’augmentation du prix, son épuration après usage. L’épuration des eaux usées domestiques n’est donc plus financée par l’État, c’est-à-dire de manière relativement équitable via les impôts progressifs, mais par des taxes perçues directement sur la facture d’eau potable en fonction de la consommation. L’application de ce principe met dès lors en danger la capacité économique des ménages défavorisés à s’approvisionner en suffisance en eau potable, puisque le mode de taxation ne tient pas compte de leurs faibles revenus. En définitive, l’augmentation actuelle du prix de l’eau par la mise en application du prix-vérité, couplée à l’utilisation de plus en plus répandue de moyens d’approvisionnement alternatif aux réseaux publics, risque de créer, malgré les diverses mesures législatives qui ont été adoptées, les conditions structurelles d’une dualisation sociale relative à la quantité et à la qualité de l’eau potable consommée. Ce risque de dualisation sociale tend d’ailleurs à mettre en question l’application du concept de développement durable au secteur de l’eau potable. Car bien entendu, le prix-vérité et les approvisionnements alternatifs sont susceptibles de participer positivement à la préservation de l’environnement, puisqu’ils contribuent à diminuer la pollution des eaux de surface et l’exploitation des eaux souterraines. La menace qu’ils représentent pour l’équité sociale n’est cependant que très rarement dénoncée. Cette contradiction témoigne de la diffi- CONCLUSION 123 culté, maintes fois relevée, d’atteindre un développement qui soit durable à la fois écologiquement et socialement. En résumé, les modifications actuelles du secteur risquent de mettre en danger l’accès universel à l’eau potable. Bien sûr, il ne s’agit que de risques : l’eau potable reste aujourd’hui accessible au plus grand nombre. Jusqu’à présent en effet, les taxes à l’épuration ne dépassent pas 0,55 euro/m3 et seules une trentaine de communes belges sont touchées par la privatisation. L’analyse des faits montre cependant que les tendances à la dualisation de l’accès à l’eau sont bien présentes et qu’en outre, elles se développent sur un terreau fertile : un contexte socio-économique de plus en plus inégalitaire. La proportion de population paupérisée allant grandissant, les difficultés d’accès à l’eau s’en trouveront multipliées d’autant. C’est bien là le plus grand danger des processus actuels décrits dans ce livre : que l’eau potable, besoin organique et social fondamental, vienne s’ajouter aux autres facteurs, toujours plus nombreux, d’inégalité sociale : la santé, le logement, l’emploi, l’enseignement, etc. Les difficultés d’une réaction sociale Puisqu’il ne s’agit aujourd’hui que de risques, il nous est encore loisible de réagir, de surveiller l’évolution des choses et, le cas échéant, de nous opposer à ces processus ayant pour conséquence ultime de déposséder la collectivité (et surtout les plus faibles de ses membres) de ce qui devrait être l’un de ses droits les plus fondamentaux. Jusqu’à présent, les structures classiques de réaction démocratiques et sociales ont cependant éprouvé des difficultés à organiser un tel mouvement. Les moyens de pression des populations se sont en effet fortement érodés depuis deux décennies. Les difficultés fusent de toute part et tous les secteurs économiques, même ceux qui paraissent les plus solides, sont touchés par la crise. L’édifice des Trente Glorieuses s’effrite et oblige tant les décideurs politiques que le mouvement syndical à parer au plus pressé, à gérer les problèmes presque au jour le jour en négligeant de la sorte, contraints et forcés, la réflexion proactive sur des domaines multi-sectoriels comme l’eau. 124 H ISTOIRES D ’ EAU Progressivement, les structures syndicales s’adaptent néanmoins aux nouvelles donnes du système socio-économique et, si le rapprochement avec le mouvement associatif et alter-mondialiste, aux importantes capacités de mobilisation, pouvait s’accentuer, il y aurait matière à espérer. Ce livre montre en effet que rien n’est inéluctable : la présence de capitaux privés dans les sociétés de distribution d’eau potable, fermement évitée il y a un siècle, est ouvertement prônée aujourd’hui. Si certains rapports de forces ont mené à la situation actuelle, d’autres peuvent en inverser la tendance. Pour une « cellule de veille » du secteur de l’eau Même si les capacités de réaction citoyenne sont aujourd’hui bien présentes, trois phénomènes ont tendance à bloquer ce potentiel de résistance face aux mutations du secteur de l’eau. Premièrement, il s’agit d’un secteur très mal connu. L’information fait souvent défaut car, d’une part, l’eau ne posait jusqu’ici que très peu de problèmes et, d’autre part, les aspects très techniques du secteur ne facilitent pas la communication à destination des « noninitiés ». Deuxièmement, lorsque l’information est disponible, il est souvent très difficile de la comprendre, la complexité des processus exigeant des connaissances approfondies et pluridisciplinaires. Ce livre a plusieurs fois montré combien des faits a priori anodins ou des initiatives louables peuvent receler des défauts structurels susceptibles de nuire à la collectivité. Troisièmement, les salariés des entreprises à finalité de services publics éprouvent d’importantes difficultés à réagir. Le devoir de réserve, copié sur celui des fonctionnaires, les empêche de prendre ouvertement parti, d’alimenter le débat social. Or, ce sont souvent ces « fonctionnaires » qui sont les mieux placés pour comprendre et expliquer la complexité des enjeux. En conséquence, les médias, ne disposant pas, faute de temps, des capacités d’investigation et de réflexion nécessaires, se trouvent souvent démunis pour transmettre des messages avisés au grand CONCLUSION 125 public. De même, les décideurs, pris dans leurs contraintes politiques multiples, manquent également de temps et de recul pour intégrer en permanence tous les enjeux sous-jacents. Le défaut d’information et la complexité de l’information disponible occultent ainsi les enjeux futurs des décisions qui doivent être prises aujourd’hui. Actuellement, peu d’organisations ou d’institutions sont capables de fournir des interprétations pertinentes des mutations du secteur de l’eau. Bien sûr, un certain nombre d’acteurs disposent de la connaissance nécessaire mais ils sont souvent, soit trop dépendants de divers instances ou lobbies pour pouvoir s’exprimer librement, soit trop isolés pour être écoutés. Sur la base de ce constat et dans le prolongement des objectifs du Prix universitaire pour les Générations Futures, ma proposition consiste à mettre en place une cellule de veille du secteur de l’eau. L’objectif de cette cellule serait de (sur) veiller le secteur de l’eau par rapport à trois principes fondamentaux : • l’eau est un bien commun, • y avoir accès est un droit, • sa gestion doit s’établir sur des bases démocratiques et transparentes. Le rôle de la cellule serait d’apporter un éclairage socialement et démocratiquement orienté (« l’eau est un bien commun ») sur les événements sociaux, politiques, économiques et environnementaux affectant le secteur de l’eau. D’une certaine manière, il s’agit de créer ce chaînon manquant entre les « initiés » et le reste de la société, pour susciter, dans une totale transparence, des réactions sociales lucides d’approbation ou d’opposition. Par son caractère multidisciplinaire, la cellule pourra en outre fournir des solutions non manichéennes aux problèmes et choix qui se posent. Cette surveillance devrait ainsi permettre d’attirer l’attention de la société civile sur l’importance des processus à l’œuvre et de leurs enjeux ainsi que d’interpeller les décideurs sur les choix qu’ils opèrent au nom de la collectivité. La cellule devrait de la sorte insuffler une structuration des réactions sociales pour rééquilibrer les rapports de forces qui tendent actuellement vers la privatisation et la dualisation de l’accès à l’eau. 126 H ISTOIRES D ’ EAU Ce serait en outre l’occasion pour les services publics qui le souhaitent de mieux s’ouvrir à la société civile, de montrer leur savoirfaire et leur prise en compte des intérêts de la collectivité, autrement dit leur spécificité. Il pourrait en découler une redynamisation et une meilleure transparence des services publics, passage obligé d’une résistance plus efficace contre les dérives internes ou externes. Dans ses actions de veille, la cellule pourrait s’appuyer sur un texte largement approuvé : le Contrat mondial de l’eau et, en Belgique plus particulièrement, les neuf priorités de son Manifeste belge, soit : 1. L’eau est un bien commun. 2. Prise en charge collective du coût de l’accès à l’eau pour tout citoyen. 3. Gestion démocratique de l’eau. 4. Partage de l’information sur l’eau. 5. Amélioration de l’état des ressources en eau. 6. Pour une politique de prévention. 7. Pour une « citoyenneté de l’eau ». 8. Revalorisation de « l’eau de robinet ». 9. Davantage de solidarité mondiale autour de l’eau. À la manière des comités d’éthique médicaux, la cellule pourrait veiller au respect des neuf priorités de cette « charte » que constitue le Manifeste. Prolongeant le travail entamé par les diverses associations nationales pour le Contrat mondial de l’eau, la cellule « surveillerait » ainsi la bonne application des engagements pris par la petite centaine de milliers de signataires du Manifeste belge, parmi lesquels on trouve notamment 227 élus, ministres et parlementaires, et 91 communes1. Dans les mois qui suivront la parution de ce livre, je tâcherai de contribuer activement à la mise en œuvre de ce projet avec l’aide de la Fondation pour les Générations Futures. Si l’intérêt d’une telle cellule de veille citoyenne est confirmé par la pratique, le principe pourra alors être étendu à d’autres espaces géographiques, comme l’appelle de ses vœux le Contrat mondial de l’Eau lui-même, sous la forme d’un « observatoire ». ∆ 1. Voir pour plus d’information le site : www.leaupourtous.be. POSTFACE DE LA « RES PUBLICA » À UN « BIEN MARCHAND » Comment l’eau potable est-elle tombée sous la mainmise d’une oligarchie mondiale privée de l’eau. Et que faire ? Un des fils conducteurs de l’ouvrage remarquable de Pierre Cornut est la mise en lumière de la transformation de l’eau, bien « social » commun, en bien économique privé. Cette transformation intervenue notamment au cours des trente dernières années, à partir des sociétés « développées », est désormais répandue à travers le monde. La question du droit et partant du « bien commun » Que l’eau soit un élément naturel de base pour irriguer la culture des choux, un verger de poiriers, ou pour fabriquer les trois mille composants d’une voiture comme Mondeo, et que pour cette fonction, la collectivité décide de faire payer un coût directement à charge de l’utilisateur – selon le principe « utilisateur/payeur » – ne soulève aucun problème particulier de nature théorique ou éthique. L’entreprise agricole comme l’entreprise industrielle « achète » l’eau en tant que « client » du fournisseur/distributeur d’eau. Dans ce cas, les véritables questions – et leurs enjeux connexes – sont de déterminer le niveau du prix que la société veut et peut imposer ; par quelles méthodes de calcul ? en fonction de quel(s) utilisateur(s) prioritaire(s) ? à quelle(s) condition(s) ? en favorisant 128 H ISTOIRES D ’ EAU quelles technologies ? par quels modes de gestion et de participation des citoyens ? À l’heure actuelle, l’enjeu principal est de savoir pourquoi le business agro-alimentaire et agro-industriel bénéficie, surtout dans les pays les plus riches, d’un accès à l’eau à un prix dérisoire, voire inexistant. Cette situation ne devrait pas être tolérée, connaissant – entre autres – les effets dévastateurs au plan environnemental, social et économique de l’actuelle agriculture intensive à très forte finalité productiviste, obéissant essentiellement à des logiques financières. La même question, d’ailleurs, devrait également être soulevée à propos du prix – très bas – que nos sociétés demandent pour des usages industriels et énergétiques de l’eau. Le raisonnement change de nature lorsqu’il s’agit de l’eau potable et de l’eau utilisée pour les usages domestiques de base (hygiène, cuisine…), soit des usages nécessaires et indispensables à un état de santé adéquat de tout être humain1. Dans ce cas l’eau intervient dans sa fonction fondamentale primaire et directe d’élément insubstituable à la vie des humains. L’eau se trouve être assimilable à la vie, ce qui fait entrer en jeu des dimensions aussi cruciales et irremplaçables que celle du droit universel (de tout être humain, partout) à l’eau (à savoir, à la vie). Il est évident dans ces conditions, qu’on ne saurait plus avoir recours aux notions d’utilisateur, de « client », de prix – l’être humain n’est pas un « client » de la vie. La véritable question devient : comment la société doit s’organiser au plan législatif, institutionnel, économique, technologique et culturel, pour créer les conditions telles que tout habitant de la planète (les six milliards de personnes aujourd’hui, les huit milliards dans vingt ans) bénéficie du droit humain – qui lui est inhérent – d’accès à l’eau potable (et aux services sanitaires) dans la quantité et la qualité suffisantes à la vie ? Cette question est et demeure fondamentale pour trois raisons : • Aujourd’hui encore plus de 1,5 milliard de personnes n’ont pas accès à l’eau potable saine et 2,4 milliards ne bénéficient pas de services sanitaires ; POSTFACE 129 • Les dirigeants du monde, en particulier les dirigeants des pays les plus riches – soit 11 % de la population mondiale et 86 % de la richesse mondiale – ont déclaré au Sommet sur le développement durable de Johannesburg, début septembre 2002, qu’ils sont incapables d’assurer l’accès à l’eau potable pour tous. Le seul objectif réaliste, selon eux, est pour 2015, de réduire de moitié le nombre des personnes qui actuellement n’ont pas accès à l’eau potable (soit, 1,2 milliard d’êtres humains – chiffre fourni à Johannesburg). Signalons qu’en 1977 à Mar del Plata, lors de la première grande conférence des Nations unies sur l’eau, ils s’étaient engagés à garantir l’accès à l’eau à toute la population mondiale en 2000. • Toujours à Johannesburg, les dirigeants du monde ont refusé de mentionner l’accès à l’eau comme un droit humain et social, individuel et collectif imprescriptible. Autrement dit, non seulement le droit à l’eau n’est pas assuré malgré diverses déclarations solennelles, la Déclaration universelle des droits de l’homme, différentes chartes nationales des droits… Mais depuis une vingtaine d’années, nos sociétés ont commencé à ne plus considérer l’accès à l’eau comme un droit, le réduisant – comme l’a fait la déclaration ministérielle du 2e Forum mondial de l’Eau (La Haye – mars 2000) – à un « besoin vital ». Ainsi, désormais, l’eau a cessé d’être traitée comme un « bien commun », une « res publica ». Depuis la Déclaration de l’Eau de Dublin (1992), l’eau est traitée principalement comme un « bien économique », un « bien marchand ». Facteurs à la base de la transformation de l’eau en « bien marchand » Trois catégories de facteurs ont contribué à cette évolution. La première est de nature idéologique et culturelle. Dès les années septante, les sociétés occidentales ont construit la conception et l’architecture de leur système social sur la base et autour de trois principes : 130 H ISTOIRES D ’ EAU • la « société de marché ». Toute société est essentiellement un ensemble d’échanges, de transactions entre individus où chacun vise à réduire les coûts et à augmenter les bénéfices pour maximaliser son utilité individuelle. Dans ce contexte, rien n’a de valeur en dehors de l’échange. Tout est considéré et réduit à une marchandise. Le marché est le lieu d’expression de la société. Plus le marché est « libre », plus la société est considérée comme « libre ». Il n’y a pas, dit-on, de développement sans « commerce » sur des marchés « libres ». • la « société capitaliste ». Le paramètre de définition de la valeur dans nos sociétés est devenu le capital financier. La création de plus value pour le capital financier a été imposée comme étant l’impératif majeur de toute activité économique et comme le critère de sélection de ce qui « vaut » et « ne vaut pas » • la « société de l’entreprise ». L’entreprise, et par elle l’investissement privé, est vue comme le sujet le plus adapté à assurer la gestion et les décisions en matière d’allocation des ressources disponibles au plan local et mondial, tout en maximalisant la création de plus-value pour le capital financier via l’organisation d’échanges sur des marchés de plus en plus mondialisés. À partir de ces trois principes, « sacrés » au cours des années quatre-vingt et nonante, suite à l’essor de la technologie triomphante et à la faillite/disparition des pays dits du « socialisme réel », nos dirigeants ont tout misé sur le commerce, le marché, l’entreprise, les finances, la rentabilité du capital, la compétition. Ils ont tout marchandisé. Y compris le vivant, le corps humain, nos gènes, nos cellules, notre « cerveau », la connaissance. Et l’eau n’a pas échappé à la vague… C’est, par ailleurs, avec fierté que les principales entreprises mondiales de l’eau affirment que leur intervention dans ce domaine obéit tout d’abord et tout naturellement, à des finalités commerciales, celles-ci garantissant au mieux une utilisation et une gestion rationnelle et efficace des ressources hydriques de la planète. Qu’ils disent… POSTFACE 131 La deuxième catégorie de facteurs tient à des éléments de nature économique et financière. À la fin des années soixante, début des années septante, l’accumulation du capital et son taux de profit tendaient à la baisse. Le niveau de saturation atteint par l’économie des pays « développés » et les effets de la redistribution des gains de productivité en faveur du travail (système de Welfare), expliquent en partie cette situation. Le capital, dès lors, a cherché de nouvelles opportunités d’accumulation et de profit, réussissant notamment, à faire tomber dans le domaine « marchand », des pans entiers de l’économie « traditionnellement » publique, des secteurs jusque-là « non marchands », tels que les transports, les télécommunications, l’énergie, la santé, les assurances, les banques, l’éducation,… l’eau. Ce transfert massif a été facilité, entre autres, par les difficultés croissantes rencontrées par les finances publiques, notamment au niveau des collectivités territoriales locales, pour tenir un rythme de croissance adéquat face aux dépenses croissantes. Ces difficultés sont évidemment liées à la résistance de plus en plus grande et couronnée de succès, que les détenteurs de capitaux privés visant évidemment une hausse rapide et significative du taux de profit, opposent au système fiscal à finalité redistributive (système de welfare). La situation des finances publiques de la quasi-totalité des pays d’Afrique, d’Amérique latine et d’Asie, étant devenue plus que critique au cours des années quatre-vingt et nonante, le secteur privé a eu beau jeu de se présenter comme le seul recours possible et fiable pour le financement des infrastructures, des services d’eau et d’assainissement dans le monde. En vingt ans (1980-2000), le nombre de personnes servies en eau par les entreprises privées occidentales – en tête desquelles se trouvent les entreprises françaises –, est passé d’environ 200 mille à 350 millions. Selon la banque privée suisse Pictet, ce nombre sera 1,6 milliard en 2015. Fait intéressant à noter « en passant » : la marchandisation de l’eau et sa privatisation, n’ont rencontré aucun obstacle même dans les pays qui se disent de religion musulmane selon laquelle, en principe, l’eau ne peut pas être vendue puisque elle est un « don de Dieu ». 132 H ISTOIRES D ’ EAU Enfin, la troisième catégorie de facteurs relève de l’internationalisation et de la globalisation des marchés, par la création de « zones de libre échange », de « marchés intégrés » au plan continental (l’Union Européenne, l’Alema, l’Alca, le Mercosur…) et au plan mondial (création de l’OMC [1994], négociations sur l’Accord général sur le commerce des services [AGCS]), et par la diffusion/universalisation des normes et standards mondiaux dans le cadre de l’ISO (International Standards Organisation) et de la WIPO (World Intellectuel Property Organisation.) Plus ces traités, règles et « zones de libre échange », se multiplient, plus les États nationaux et les autres acteurs locaux, les communes par exemple, perdent le contrôle du pouvoir de régulation au bénéfice de la régulation par le commerce, par les logiques marchandes, par les acteurs mondiaux privés. La création d’un marché intérieur intégré européen dans le cadre du processus de l’intégration européenne économique et politique, est logique et inévitable. Ce qui ne l’est pas, c’est qu’une telle création comporte nécessairement la disparition des monopoles nationaux publics et remplace ces monopoles par des oligopoles privés, au nom de la liberté du marché et de la concurrence, au lieu de créer des monopoles et des services publics européens fortement décentralisés, modernes, transparents et fondés sur la participation active des citoyens. La dé-monopolisation nationale de l’intervention publique ne doit pas nécessairement se traduire par la privatisation généralisée européenne et mondiale des services essentiels à la vie individuelle et au « vivre ensemble » La formation d’une « oligarchie mondiale » privée de l’eau Le résultat de l’ensemble des phénomènes mentionnés ci-dessus a été l’émergence et la consolidation à partir des années nonante, d’une oligarchie mondiale de l’eau. Elle tourne autour des principales nouvelles entreprises privées de l’eau, sous le leadership incontesté jusqu’à présent, des deux POSTFACE 133 « majors » françaises : Vivendi (ex-Générale des Eaux) ; et Suez (exLyonnaise des Eaux). Par l’achat récent de la troisième entreprise mondiale de l’eau (Thames Water), l’entreprise allemande RWE – un « géant » énergétique européen – deviendra un concurrent sérieux pour les entreprises françaises. Le gouvernement italien a manifesté une volonté claire de favoriser l’émergence en Italie, de quelques grands groupes privés de l’eau (groupes « multiutilités ») pour contrer la suprématie des entreprises françaises dans la « ruée mondiale vers l’eau » annoncée de tous côtés comme la grande « conquête guerrière » du contrôle des ressources de la planète. L’émergence des entreprises privées comme pôle principal de la définition de la politique et de la gestion de l’eau à travers le monde, a été favorisée et légitimée par la Banque mondiale qui dès 1993, par ses documents et ses actions, a soutenu l’inévitabilité de la mondialisation et de la privatisation de l’eau. Elle a fait mieux : elle a imposé à tous les pays demandeurs de prêts de la Banque, le modèle de gestion de l’eau appliqué en France, fondé sur la privatisation moyennant les contrats de concession. Ce modèle appelé le PPP (Partenariat privé public) est devenu la « Bible » mondiale de l’eau. Tout le monde est obligé d’en parler et de l’appliquer. Enfin, la Banque mondiale a largement facilité la création formelle en 1996, de deux organisations privées, le Conseil mondial de l’Eau et le Global Water Partnership, avec l’aide des entreprises françaises et du gouvernement français. Leur fonction est d’agir en tant qu’organismes mondiaux d’analyse, de débat et d’action pour la définition et la mise en œuvre de la politique mondiale de l’eau, bénéficiant du soutien et de la complicité des organisations spécialisées des Nations unies (FAO, OMS, Unesco, PNUD, PNUE, OMM en particulier) et des organisations internationales professionnelles de l’eau, le plus souvent financées par les organisations des Nations unies, les gouvernements nationaux et les entreprises privées. La figure suivante tente de donner une idée visuelle de cette oligarchie. Pour l’instant, l’oligarchie a le vent en poupe, même si des 134 H ISTOIRES D ’ EAU formes de résistance et d’opposition ont commencé à s’exprimer à l’initiative de nombreux mouvements de la société civile. L’oligarchie mondiale privée de l’eau « Le cœur » LES ENTREPRISES MULTINATIONALES PRIVÉES DE L’EAU « Les parrains » LA BANQUE MONDIALE & LES GOUVERNEMENTS NATIONAUX DIRECTEMENT INTERESSÉS « Les parents, les alliés » LES ORGANISATIONS INTERGOUVERNEMENTALES SPÉCIALISÉES DES NATIONS UNIES (Exemple « global compact ») + LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES PROFESSIONNELLES, TECHNIQUES, SCIENTIFIQUES ACTIVES DANS LES DOMAINES DE L’EAU « Les bras » LE CONSEIL MONDIAL DE L’EAU THE GLOBAL WATER PARTHNERSHIP LE FORUM MONDIAL DE L’EAU POSTFACE 135 Que faire ? Comme le souligne Pierre Cornut, la Belgique est un des rares pays en Europe – la Suisse en est un autre – où la propriété de l’eau reste du domaine public ainsi que les infrastructures et la gestion des services. L’ouverture à la participation du capital privé demeure modeste en ce qui concerne la distribution de l’eau. Elle est un peu plus significative et croissante dans le domaine du traitement des eaux usées. C’est dire que quoique « petite », la graine de la privatisation a été plantée dans ce pays. Le risque que la graine grandisse et que ses plantes se développent partout est donc réel. Il appelle vigilance et rigueur. Grâce à la campagne menée par l’Association belge pour le Contrat mondial de l’Eau présidée activement par SAR le prince Laurent de Belgique, les gouvernements et les Parlements des trois régions du royaume ainsi que les gouverneurs de province et des dizaines de communes, ont formellement signé le Manifeste de l’Eau. Ce Manifeste défend clairement les principes suivants : la reconnaissance de l’eau en tant que « bien commun », l’accès à l’eau en tant que droit humain, le financement collectif de la couverture des coûts nécessaires afin de garantir l’accès à l’eau pour tous, la démocratie participative en tant que mode de gestion de l’eau et des services de l’eau. Dès lors, la première initiative à prendre est la constitution en étroit lien avec l’Association belge citée, d’un observatoire fédéral belge de l’eau. Sa tâche principale sera d’assurer un travail d’observation permanente, systématique et rigoureuse des questions liées à l’eau ; soit un lieu de rencontre, d’étude, et de vigie. Par ailleurs, l’application des directives européennes en matière de réalisation du marché intérieur unique de l’Union et les prochaines négociations sur l’Accord général sur le commerce des services dans le cadre de l’OMC (septembre 2003), pousseront à une libéralisation et à une déréglementation des services publics nationaux et locaux, au bénéfice de l’intérêt des détenteurs privés des capitaux mondiaux et de la marchandisation de la vie et de la planète. 136 H ISTOIRES D ’ EAU Dès lors, la deuxième forme d’action à entreprendre au niveau de la Belgique consiste en une campagne d’éducation, de sensibilisation et de mobilisation de l’opinion publique en faveur de la sauvegarde et de la promotion des biens et des services publics, en résistance et opposition à ces pressions favorables à la privatisation. Riccardo Petrella Professeur à l’Université catholique de Louvain et conseiller à la Commission européenne L’auteur est seul responsable des opinions ici exprimées ∆ 1. Le raisonnement est aussi différent dans le cas de l’eau utilisée en tant que « ressource commune », pour des activités agricoles et économiques au sens large, au sein d’une communauté humaine (un village, une communauté religieuse, une coopérative, etc.), via une gestion commune et dans le but d’assurer à tous, l’accès à la vie et au bien-être. REMERCIEMENTS DE L’AUTEUR D’abord un immense merci à la FGF et au jury du prix de thèse, qui m’ont apporté un soutien matériel et moral essentiel dans cette entreprise de vulgarisation de ma thèse de doctorat. Ensuite, un merci grand comme le monde à tous ceux qui m’ont aidé dans la réalisation de ma thèse et du présent ouvrage, tels que : Jean-Michel Decroly, mon directeur de thèse qui combine les qualités d’un grand scientifique à celles d’un fin psychologue, Erik Swyngedouw qui, par son fantastique enthousiasme scientifique, m’a « plongé dans l’eau », Maman qui a lu et relu avec patience mes manuscrits pour en superviser le style et la grammaire, Christian qui, en sus de son inestimable soutien moral, a bien voulu les scruter attentivement afin d’y relever toutes les petites imperfections et omissions, Patricia, Christiane et Michel qui les ont dactylographiés et/ou corrigés, mes amis, ma famille, mes collègues de l’ULB et mes anciens collègues de la CIBE. Enfin et surtout, merci à ma merveilleuse épouse Aline qui m’a soutenu et supporté avec patience durant toute cette épreuve qui s’est révélée plus redoutable que le lecteur ne pourrait l’imaginer… mais c’est là une autre histoire. Feluy, le 4 octobre 2002 Pierre Cornut BIBLIOGRAPHIE André J. B., Enquête sur les eaux alimentaires, Ministère de l’Agriculture, Service de la santé, hygiène publique et voirie communale,1902 & 1906. Bakker K., « Privitising water, producing scarcity : the Yorkshire drought of 1995 », Economic Geography, 71 (1), 1999. Buller H., « Privatization and europeanization : the changing context of water supply in Britain and France », Journal of Environmental Planning and Management, 39 (4), 1996. Corbin A., Le miasme et la jonquille : l’odorat et l’imaginaire social XVIIIXIX siècles, Aubier-Montaigne, 1982. De Lannoy W. & Kesteloot C., « Les divisions sociales et spatiales de la ville », in Mort-Subite (Ed.), Les fractionnements sociaux de l’espace belge : une géographie sociale de l’espace belge, Contradiction n° 58-59, 1990. De Marsily G., L’eau, Flammarion, 1995. de Selys G., Privé de public : à qui profitent les privatisations ?, EPO, 1995. 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Le temps que nécessite la rédaction d’une thèse, conjugué à la jeunesse de ce concept nouveau (Conférence de Rio, 1992), et à une définition opérationnelle encore en construction, explique cet état de fait. Valoriser, médiatiser et publier vers un large public une thèse déjà soutenue et reconnue pour ses qualités académiques, mais qui ouvre des voies vers un XXIe siècle soutenable et solidaire, tel est l’objectif de la Fondation pour les Générations Futures à travers la création de son Prix. Par son existence, ce Prix désire stimuler tant les directeurs de thèse que les futurs docteurs eux-mêmes à orienter d’emblée leurs travaux dans ce sens. Une somme de 2 479 euros, l’édition en français, en néerlandais et en format électronique de la version retravaillée de la thèse dans une nouvelle collection créée par la Fondation pour les Générations Futures aux Éditions Luc Pire (Bruxelles) et à la VUBPress (Bruxelles), ainsi que la diffusion internationale via le réseau des Éditions Charles Léopold Mayer (Paris) couronnent le lauréat du Prix. Ouvrant actuellement le Prix à toutes les universités belges et à toutes les thèses soutenues en Belgique, en français, anglais ou néerlandais, la Fondation souhaite à terme donner au Prix une dimension internationale. Le Jury du Prix Le jury est composé de personnalités belges et étrangères issues du monde académique et de la recherche, du journalisme, de la société civile en prise avec les thèmes préoccupant la Fondation et de représentants de cette dernière. Le jury du Prix 2001-2002 était composé des membres suivants : • M. Larbi Bouguerra : chimiste de l’environnement, Fondation Charles Léopold Mayer — président du jury, • M. Walter de Jonge : journaliste, Centrum voor Duurzaame Ontwikkeling — Université de Gand, • Mme Brigitte Gloire : agronome, responsable de département — Oxfam Solidarité, • M. François Ost : juriste et philosophe, Facultés Universitaires Saint Louis – président de la Fondation pour les Générations Futures, • M. Jean-Pascal Van Ypersele : climatologue, Université catholique de Louvain, • M. Eric Laitat : agronome, Faculté des sciences agronomiques de Gembloux, • M. Mark Lambrechts : juriste et philosophe, administrateur-délégué et président du comité de direction de la Mercator Bank, • M. Philippe Lamotte : journaliste à l’hebdomadaire Le Vif-L’Express (sujets sociaux et environnementaux), • Mme Catherine Mertens : zoologiste, secrétaire permanente francophone du Conseil fédéral du développement durable • M. Erik Paredis : économiste, Centrum voor Duurzame Ontwikkeling – Université de Gand. Le Secrétariat du Prix était assuré par • M. Benoît Derenne : historien, directeur de la Fondation pour les Générations Futures, • Mme Anne Pochet : biologiste, responsable de programme à la Fondation pour les Générations Futures. Mme Anouk Verlaine représentait les Éditions Luc Pire. M. Kris Van Scharen représentait les Éditions VUBPress. M. Michel Sauquet représentait les Éditions Charles Léopold Mayer. Les partenaires du Prix Le Prix est organisé par la Fondation pour les Générations Futures en partenariat avec : • La Fondation Charles Léopold Mayer La Fondation Charles Léopold Mayer pour le Progrès de l’Homme (fph) est une fondation de droit suisse créée en 1982. Son action et sa réflexion sont centrées sur les liens entre l’accumulation des savoirs et le progrès de l’humanité dans les domaines suivants : avenir de la planète ; lutte contre l’exclusion ; science, technique et société ; État et société ; agricultures paysannes ; interculturel et construction de la paix. 38 rue Saint-Sabin 75011 Paris, France Tél. : 33 (0) 1 43. 14. 75. 75. E-mail : paris@fph.fr • La Fondation Bernheim La Fondation Bernheim est une fondation d’utilité publique belge créée en 1986. Son but est d’aider à bâtir une société à la mesure de l’homme. Favoriser l’établissement de structures sociales harmonieuses et équilibrées. Valoriser l’individu dans son milieu professionnel et dans la collectivité en général. Lui donner sa chance de réaliser sa vocation. Et promouvoir chez chacun le sens du bien général, le sens civique. 2, place de l’Albertine 1000 Bruxelles Tél. : 32 (0) 2. 213. 14. 99. E-mail : fondationbernheim@online.be • CERA foundation Sous le leitmotiv « S’investir dans le bien-être et la prospérité », CERA Foundation souligne la mission sociale de Cera Holding. Elle le fait en soutenant des centaines de projets en Belgique et, à une échelle plus réduite, à l’étranger. Les projets retenus doivent répondre à des besoins sociaux réels et déboucher à terme sur des effets durables pour la société en général et pour les sociétaires en particulier. En outre, les projets doivent refléter les valeurs coopératives fondamentales de Cera Holding : coopération, solidarité, droit de regard et respect de l’individu. CERA Foundation soutient des projets dans des domaines bien définis : Médico-social ; Pauvreté ; Agriculture, horticulture et environnement ; Enseignement, formation et entreprenariat et, enfin, Art et culture. Philipssite 5, bte 10 3001 Leuven Tél. : 32 (0) 16.86.56.47 www.cerafoundation.be • Objectif Recherche/Focus Research Association regroupant et représentant l’essentiel des chercheurs universitaires belges. Objectif Recherche a développé récemment un programme de vulgarisation scientifique autour du développement durable intitulé « Global Exchange ». 63 Boulevard du Triomphe 1160 Bruxelles, Belgique Tél. : 32 (0) 2. 647. 77. 13. E-mail : focus.research@euronet.be • Les Éditions Luc Pire Les Éditions Luc Pire assurent l’édition francophone de l’ouvrage et sa diffusion dans l’espace francophone belge 37, quai aux Pierres de Taille 1000 Bruxelles Tél. : 32 (0) 2. 210. 89. 50 E-Mail : editions@lucpire.be • Les Éditions VUBPress Les Éditions VUBPress assurent l’édition néerlandophone de l’ouvrage et sa diffusion dans l’espace néerlandophone européen 1077, Waversesteenweg 1160 Brussel Tél. : 32 (0) 2. 629. 35. 90. E-Mail : vubpress@vub.ac.be • Les Éditions Charles Léopold Mayer Les Éditions Charles Léopold Mayer assurent l’édition et la diffusion de l’ouvrage dans l’espace francophone international 38 rue Saint-Sabin 75011 Paris, France Tél. : 33 (0) 1 43 14 75 75 E-mail : diffusion@fph.fr • Luc Pire Électronique Luc Pire Électronique assure l’édition électronique de l’ouvrage. 31, Boulevard Frère Orban 4000 Liège Tél. : 32 (0) 4. 253. 66. 33. E-Mail : krywicki@wol.be Cette édition du « Prix universitaire pour les Générations Futures » a également reçu l’appui du Secrétariat d’État belge au développement durable. LA FONDATION POUR LES GENERATIONS FUTURES Créée en 1998, la Fondation pour les Générations Futures est une Fondation reconnue d’utilité publique par le gouvernement belge, au service d’un développement soutenable. Elle veut accompagner la transition vers une société qui offrira une place centrale à la justice sociale, la solidarité, l’égalité des chances entre tous les êtres humains, mais aussi au respect des grands équilibres écologiques et à la maîtrise démocratique par les individus et les groupes – actuels et futurs – de leur développement. Face à quatre déséquilibres majeurs qui caractérisent notre monde (les rapports Nord-Sud, Riches-Pauvres, Homme-Nature, Générations actuelles et futures), la Fondation désire stimuler la conception d’autres voies, l’exploration d’autres possibilités porteuses d’espoir pour les générations futures. À cette fin, elle s’est fixé pour objet de faire émerger, de soutenir et de rendre visibles des actions et des réflexions innovantes et alternatives qui s’inscrivent dans une optique de développement soutenable. Dans ce but, la Fondation développe divers pôles d’actions : Appel et soutien aux initiatives concrètes (13 lauréats depuis 1998), Prix de thèse de doctorat (2e édition bilingue), Plate-forme d’échanges d’expériences (« L’éducation en Multigrammes », vol. I et II), Semaine des Générations Futures (séminaires et conférence), expériences innovantes en matière de citoyenneté (Parlement Citoyen en 1999, Panel de Citoyens en 2001), activités éditrices, gestion éthique et engagée de son capital. Par son statut d’Établissement d’utilité publique, la Fondation est habilitée à recevoir tout don ou legs de particuliers ou d’entreprises. Fondation pour les Générations Futures 182, Rue des Brasseurs 5000 Namur — Belgique Tél. : 32 (0) 81 22 60 62 Fax : 32 (0) 81 22 44 46 E-Mail : fgf@fgf.be Internet : www.fgf.be Compte Bancaire 523-0403053-93 TITRE DU CHAPITRE 145