LEMBAGA INDEPENDEN Wacana dan Realita dalam Penyelenggaraan Negara Oleh: Istyadi Insani 1
A. Pengantar Seiring dengan perkembangan lingkungan strategik baik di tingkat lokal, nasional, regional maupun internasional serta tuntutan dinamika aspirasi masyarakat dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat menuntut pemerintah untuk segera mengambil langkah-langkah yang lebih difokuskan pada upaya penyempurnaan tatanan pemerintahan yang efektif dan efisien agar mampu mengatasi permasalahan bangsa yang semakin kompleks dan mengantisipasi masa depan yang penuh tantangan. Kondisi ini telah memunculkan berbagai kebijakan pemerintah seperti pemberantasan KKN, reformasi birokrasi, pemberantasan kemiskinan. Bersamaan dengan kebijakan tersebut, trend yang berkembang saat ini dalam organisasi pemerintahan di manapun di dunia termasuk di Indonesia, adalah mengedepankan asas transparansi (transparancy) dan asas pertanggungjawaban publik (public accountability) serta memberikan peran lebih besar kepada masyarakat untuk turut serta merumuskan berbagai kebijakan nasional dan berperan dalam menentukan arah pemerintahan menjadi sangat dominan. Dalam rangka pelibatan peran swasta dan masyarakat itulah dilakukan pemetaan kembali kewenangan pemerintah melalui proses menemukenali kembali tugas-tugas yang lebih tepat ditangani oleh Pemerintah dan tugastugas yang lebih tepat ditangani bersama dengan swasta dan/atau
1
Lektor pada Sekolah Tinggi Ilmu Administrasi Lembaga Administrasi Negara Jakarta (email: istyadi_insani@yahoo.com)
1
masyarakat. Implikasi dari pemetaan kembali tugas-tugas pemerintah tersebut, dalam perkembangan prakteknya memunculkan suatu bentuk kelembagaan “alternatif non-struktural pemerintah”, atau yang dikenal dengan istilah lembaga-lembaga independen. Munculnya umumnya lembaga-lembaga oleh independen hal, semacam lain: itu pada
disebabkan
beberapa bidang
antara
Pertama, yang
perkembangan
kewenangan
pemerintahan
tertentu
diselenggarakan oleh organisasi pemerintahan yang semakin kompleks sehingga tidak dimungkinkan lagi dikelola secara reguler dalam organisasi yang bersangkutan; Kedua, tuntutan penyelenggaraan kepemerintahan yang baik (good governance) yang mensyaratkan peran serta aktif swasta dan masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan dari sejak proses perencanaan, pelaksanaan sampai dengan pengawasan. Kemunculan lembaga independen di Indonesia, dalam literatur dikenal sebagai state auxiliary agencies (Indrayana, 2005) karena sifatnya
membantu/menunjang pelaksanaan kekuasaan negara tertentu baik di bidang eksekutif, legislatif (regulatif) dan yudikatif (peradilan). Contoh pertama dari lembaga independen yang merupakan auxiliary di bidang kekuasaan eksekutif adalah Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM), Komite Olahraga Nasional Indonesia (KONI); Kedua, lembaga independen yang merupakan auxiliary di bidang kekuasaan legislatif adalah Badan Pengatur Minyak dan Gas Bumi (BP Migas), Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia (BRTI), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), dan; Ketiga, lembaga independen yang merupakan auxiliary di bidang kekuasaan Yudikatif adalah Komisi Pengawasan Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Ombudsman Negara (KON). 2
Persoalan dibentuknya
yang
muncul
kemudian
adalah:
apakah
dengan
lembaga-lembaga
independen
tersebut
menjadikan
pemerintahan lebih efektif dan efisien ataukah sebaliknya justru keberadaan lembaga-lembaga independen tersebut menjadikan beban pemerintah semakin berat (merupakan suatu pemborosan) mengingat pengorperasian lembaga-lembaga independen memerlukan biaya yang besar? Secara mendasar kedua pertanyaan tersebut mewakili ada pendapat yang pro dan kontra terhadap eksistensi lembaga independen dalam penyelenggaraan negara tetapi yang jelas pembentukan lembaga independen merupakan suatu yang menggejala tidak hanya di Indonesia tetapi juga di negara-negara lain di dunia. Selanjutnya, guna menjembatani pendapat yang pro dan kontra terhadap kelembagaan independen tersebut, penulis merasa tergugah untuk melakukan penelusuran terhadap seluk-beluk lembaga independen baik dalam tataran konseptual maupun dalam tataran praktis. Adapun hasil penelusuran tersebut penulis tuangkan dalam bentuk tulisan singkat yang berisi pengertian, latar belakang, fungsi dan peran serta urgensi lembaga independen dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. B. Pengertian Lembaga Independen Pengertian lembaga independen dapat kita runut dari peristilahan (terminologi) yang digunakan sejak awal lembaga ini diperkenalkan pada tahun 1980-an oleh Sir Douglas Hague dari Inggris dengan istilah “quasiautonomous non-governmental organization (QUANGO)”--(Answer.com., Agustus 2005). Istilah QUANGO ini dipergunakan untuk menggambarkan lembaga yang terbentuk dari kecenderungan pemerintah yang menyerahkan kewenangannya untuk menetapkan atau membentuk badan sendiri (the agencies produced by the growing trend of government devolving power to
3
appointed or self-appointed bodies). Istilah tersebut kemudian secara umum dipakai di Inggris. Sedangkan menurut versi pemerintah Inggris yang dimaksud dengan QUANGO adalah suatu badan yang mempunyai peran di dalam proses pemerintah nasional, tetapi bukan departemen pemerintah atau tidak merupakan bagian dari departemen pemerintah dan yang beroperasi lebih luas atau lebih kecil dari menteri (A body which has a role in the processes of national government, but is not a government departement or part of one, and which accordingly operates to a greater or lesser extent at arm's length from Ministers). Dengan maksud untuk membedakan dengan “Quasi-autonomous nonministerial organizations (QANMGO)” yang merupakan unit (bagian) dari lembaga pemerintah yang mendapat pembiayaan, penunjukan dan fungsi dari pemerintah dengan otonomi yang kecil, maka dipergunakan istilah nondepartement public body (NDPB) yang merupakan istilah yang lebih sesuai daripada istilah QUANGO. Meskipun demikian masih banyak kalangan yang menggunakan istilah QUANGO (Quango) untuk menyebut lembaga NDPB meskipun dengan
penjelasan yang agak sedikit berbeda seperti Sandra van Thiel (2004) yang memberikan pengertian Quango sebagai organisasi yang, karena tugas pokoknya, melaksanakan satu atau lebih kebijakan publik dan yang dibiayai oleh publik tetapi beroperasi sebagai kepanjangan tangan pemerintah pusat, tanpa suatu hubungan hierarkis langsung dengan suatu menteri atau suatu departemen induk (Quangos are organizations which, as their main task, are charged with the implementation of one or more public policies and which are funded publicly but operate are arm's length of central government, without an immediate hierarchical relationship existing with a minister or a parent departement).
4
Dengan berpedoman pada pendapat di atas, contoh Quango yang dimaksud adalah: (1) Di Inggris seperti: Advertising Standards Authority, British Board of Film Classification, English Heritage, Metrication Board, British Council, Equal Opportunities Commission, British Rail, Shelter, Regulators, TECs, Prison Service; (2) Di Belanda seperti: Postal Service, Salvation Army, Police Authorities, Legal Aid, Meteorological Office; (3) Di Denmark seperti: Copenhagen Airport, Danish Sport Association, National Bank, Patent Office. Berbeda dengan peristilahan (terminologi) yang dipakai di atas, di Indonesia istilah quango dipersamakan dengan istilah lembaga independen (independent body)---Bissera Zankova (2002). Lembaga independen yang dimaksud dalam hal ini adalah lembaga pemerintah dan non pemerintah yang bebas dari pengendalian oleh pemerintah dan pembuat kebijakan (legislatif), bebas dari pengendalian oleh pemanfaatan kelompok, dan bebas dari kepentingan tertentu serta bersifat netral (LAN, 2006). Dengan demikian lembaga ini merujuk pada lembaga negara) atau non-struktural pemerintah (komisi
lembaga pelaksana fungsi negara dan penunjang tugas
pemerintahan (state auxiliaries)—(Nurtjahjo, 2006) dan lembaga regulasi independen (independent regulatory body)—(Insani, 2005) atau independent and self regulatory bodies (indrayana, 2005). Berdasarkan Nurtjahjo (2006) kata kunci lembaga independen adalah sifatnya yang “state auxiliaries” (penunjang, pendukung) yang ranahnya mencakup: (1) Pada ranah kekuasaan eksekutif: (a) Komisi Pemilihan Umum (KPU), (b) Komite Olahraga Nasional Indonesia (KONI), (c) Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM), (d) Komisi Nasional Perlindungan Anak (Komnas Anak); (2) Pada ranah kekuasaan Yudikatif (Peradilan): (a) Komisi Pengawasan Persaingan Usaha (KPPU), (b) Komisi Ombudsman Nasional (KON), Komisi Kepolisian, Komisi Yudisial, Komisi Kejaksaan, Komisi 5
Kebenaran dan Rekonsiliasi; (3) Pada ranah kekuasaan legislatif/regulatif: (a) Badan Pengatur Minyak dan Gas Bumi (BP Migas), (b) Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia (BRTI), dan (c) Komisi Penyiaran Indonesia (KPI). Sedangkan contoh lembaga independen di negara Asia dan Afrika adalah: (1) Di Thailand seperti: Election Commission; National Counte Corruption Commision; Supreme Court’s Criminal Division for Persons Holding Political Positions; Ombudsman; State Audit Commission; National Human Rights Commission; Constitutional Court; Administrative Courts; (2) Di Afrika Selatan seperti: Public Protector; South African Human Rights Commission; Commission for the Promotion and Protection of the Rights of Cultural, Religious and Linguistic Communities; Commission for Gender Equality; Electoral Commision; Independent Authority to Regulated Broadcasting. Dengan berdasarkan uraian-uraian di muka maka dapat dirumuskan kata kunci lembaga independen sebagai berikut: Pertama, lembaga independen merujuk pada lembaga pemerintah (lembaga non struktural ataupun kepanjangan tangan pemerintah) atau lembaga non pemerintah yang menjalankan tugas tertentu; Kedua, lembaga yang memiliki dan
independensi
tertentu
(berbeda-beda
sesuai
dengan
tugas
kedudukannya) dalam bidang keuangan, keputusan dan fungsi; Ketiga, lembaga independen dapat berbentuk komisi negara (state commision), dewan (agency), badan regulasi (regulatory body). C. Latar Belakang Lembaga Independen Berdasarkan penelusuran literatur dan pengamatan terhadap realita di lapangan dapat diketahui bahwa terdapat dua alasan yang utama yang melatarbelakangi munculnya lembaga independen, yaitu: Pertama, alasan sosiologis yang menyatakan bahwa munculnya lembaga independen disebabkan adanya perkembangan kegiatan negara (modern) yang makin 6
kompleks sehingga membutuhkan semakin banyak lembaga atau alat perlengkapan yang dibutuhkan untuk menjalankan tugas atau fungsi negara (Nurtjahjo, 2006). Alat perlengkapan atau lembaga negara yang dihasilkan melalui konstitusi sudah tidak mampu lagi menampung tugas-tugas spesifik yang umumnya membutuhkan independensi dan profesionalitas dalam pelaksanaannya. Konsekuensi yang dituntut adalah membentuk lembaga baru yang merupakan conditio sine qua non (konsekuensi logis) bagi
pertumbuhan dan perkembangan negara dalam mengakomodasi aspirasi dan dinamika masyarakat modern. Hal serupa dikemukakan oleh Sugiyanto (2006) bahwa perkembangan dan komplikasi lingkungan sosial pada akhirakhir ini mempunyai implikasi terhadap meningkatnya beban yang harus dipikul negara-negara modern untuk mengantisipasi berbagai permasalahan yang dihadapi, sedemikian rupa sehingga diperlukan penelusuran kembali (backdrop) terhadap adanya perubahan yang cepat secara kuantitatif maupun kualitatif mengenai ragam mata rantai dan hubungan sosial dalam masyarakat. Kondisi inilah yang memunculkan proliferasi bentuk baru organisasi dalam sistem penyelenggaraan negara yang disebut quangos (quasi autonomous non-govermental organizations) atau dalam beberapa referensi disebut lembaga independen. Salah satu realita lembaga
independen yang dilahirkan karena alasan ini adalah: Komisi Nasional Hak Azasi Manusia (Komnas HAM), Komisi Nasional Perlindungan Anak (Komnas Anak), Komisi Penyiaran Independen, Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR). Kedua, alasan administratif yang menyatakan bahwa kemunculan
lembaga independen lebih disebabkan adanya tuntutan penyelenggaraan pemerintahan yang efektif, efisien dan berkeadilan. Pelaksanaan satu fungsi atau satu tugas tidak selalu harus ditempatkan pada hanya satu organ kelembagaan saja lebih-lebih lagi apabila fungsi yang menjadi tugas suatu 7
lembaga tersebut tidak berjalan dengan efektif dan efisien. Menurut Nurtjahjo (2005) secara general, alat-alat perlengkapan negara ini pada pokoknya dapat diklasifikasi menjadi: (1) Lembaga (organ) yang bersumber dari konstitusi; (2) Lembaga (organ) yang tidak bersumber langsung dari konstitusi (derivatif/turunan). Pada proses penyelenggaraan amanat konstitusi dari kedua kelompok lembaga tersebut ada yang memiliki kewenangan untuk membentuk
lembaga/organ (alat perlengkapan negara) lainnya dan ada pula yang tidak memiliki kewenangan untuk membentuk lembaga/organ lainnya. Dari kedua kelompok lembaga tersebut ada yang dharuskan untuk bersifat independen dan ada pula yang terikat dan memiliki keterkaitan fungsional dengan lembaga lainnya. Tetapi dalam praktek penyelenggaraan negara adakalanya lembaga yang diamanatkan oleh konstitusi tidak berjalan seperti yang diharapkan oleh seluruh lapisan masyarakat sehingga mereka menuntut adanya kelembagaan baru yang diharapkan mampu untuk mengakomodasi aspirasi masyarakat tersebut. Salah satu upaya yang dapat dilakukan adalah dengan membentuk lembaga derivatif bersifat independen yang efektif, efisien, adil dan profesional serta mampu melaksanakan fungsi yang tidak terlaksana tersebut. Tuntutan semacam inilah yang memacu munculnya lembaga independen. Salah satu realita lapangan yang menunjukkan fenomena ini menurut penulis adalah: Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) yang muncul disebabkan kurang berfungsinya aparat penegak hukum dalam menangani kasus-kasus korupsi; Komisi Yudisial yang muncul disebabkan keinginan masyarakat untuk memberantas mafia peradilan; Komisi
Ombudsman Nasional yang muncul disebabkan keinginan masyarakat untuk mendapatkan pelayanan yang baik dari pemerintah. D. Fungsi, Peran dan Urgensi Lembaga Independen dalam
Penyelenggaraan Negara dan Pemerintahan 8
Berdasarkan latar belakang kemunculannya maka menurut penulis lembaga independen secara umum memiliki fungsi utama sebagai berikut: Pertama, lembaga independen berfungsi untuk mengakomodasi tuntutan dinamika kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara dalam proses penyelenggaraan negara yang didasarkan pada paradigma good governance yang mensyaratkan adanya interaksi yang proporsional antara ketiga aktor pemerintahan, yaitu: pemerintah (government), sektor swasta (private sector), dan masyarakat (society). Dalam proses
pengakomodasian fungsi-fungsi yang muncul ini maka muncullah lembagalembaga independen baru yang selama ini belum pernah ada dalam struktur kelembagaan negara yang diamanatkan oleh konstitusi (Undang-undang Dasar 1945). Lembaga-lembaga independen ini diharapkan untuk dapat mengisi dan memenuhi aspek-aspek yang ada dalam kehidupan
bermasyarakat, berbangsa dan bernegara yang belum tertampung dalam konstitusi yang diakibatkan karena tuntutan dinamika lokal, nasional, regional maupun internasional. Contoh-contoh lembaga independen yang memiliki fungsi seperti ini adalah: Komnas HAM untuk mengakomodasi tuntutan global tentang hak asasi manusia khususnya yang terkait dengan penciptaan kondisi yang kondusif bagi pelaksanaan dan penegakan HAM (Prayitno, 2005); Komisi Penyiaran Indonesia yang mengakomodasi tuntutan
kebebasan press, Komisi Pengawasan dan Persaingan Usaha untuk mengakomodasikan tuntutan pencegahan monopoli yang merugikan dalam dunia usaha; Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia (BRTI) yang mengakomodasikan tuntutan pengaturan terhadap jasa pertelekomunikasian yang diselenggarakan oleh pihak swasta dan pemerintah dalam rangka melindungi kepentingan negara, bangsa dan masyarakat sebagai provider maupun sebagai konsumen.
9
Kedua, lembaga independen yang berfungsi untuk menjadikan penyelenggaraan pemerintahan menjadi lebih efektif dan efisien. Fungsi
lembaga independen ini dilatarbelakangi oleh kurang berfungsinya lembagalembaga negara dan lembaga-lembaga pemerintahan yang sudah ada di satu sisi dan di sisi lain untuk mempercepat pencapaian target pelaksanaan tugas tertentu yang diagendakan dalam penyelenggaraan negara dan pemerintahan. Oleh sebab itu kemunculan lembaga independen yang menjalankan fungsi ini tidak selalu merupakan lembaga baru (sama sekali) tetapi juga bisa merupakan pemberian empowering (penguatan) lembaga yang sudah ada. Contoh-contoh lembaga independen yang memiliki fungsi seperti ini adalah: Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) yang berfungsi
untuk mempercepat (lebih efektif dan efisien) dalam proses pemberantasan korupsi yang merupakan empowering dan sekaligus pengganti KPKPN (Komisi Pengawas Kekayaan Pejabat Negara) yang dipandang belum efektif dalam pemberantasan korupsi disamping lembaga pemerintah yang ada (kejaksaan dan kepolisian) belum berfungsi secara efektif dan efisien (Prayitno, 2005); Komisi Yudisial (KY) yang salah satu fungsinya adalah untuk mempercepat proses pemberantasan mafia peradilan yang sulit diberantas melalui mekanisme yang sudah ada selama ini. Disamping fungsi yang dimiliki (seperti tersebut di atas), lembaga independen secara umum mempunyai peran yang cukup strategis dalam proses penyelenggaraan negara dan pemerintahan. Adapun peran strategis tersebut (diilhami dari peran badan regulasi independen—Putera (2003)
dalam Insani (2005) adalah: Pertama, lembaga independen berperan sebagai pengambil dan/atau pelaksana kebijakan yang efektif, efisien, adil dan akuntabel sesuai tugas yang menjadi tanggung jawabnya;
10
Kedua, lembaga independen berperan sebagai penjamin kepastian hukum dan kepastian regulasi (pengaturan) terhadap subyek dan obyek yang menjadi tanggungjawabnya; Ketiga, lembaga independen berperan sebagai pengantisipasi
dominasi dari aktor-aktor yang terkait dengan urusan yang menjadi tanggung jawabnya; Keempat, lembaga independen berperan sebagai pencipta
harmonisasi dan sinkronisasi iklim dari seluruh stakeholders terkait dengan tugas yang menjadi tanggung jawabnya; Kelima, lembaga independen berperan sebagai ”investigator” terhadap seluruh aktivitas yang menghambat dari pihak-pihak yang terlibat dalam urusan yang menjadi tanggung jawabnya; Keenam, lembaga independen berhak memberikan sanksi
(administratif atau hukum) sesuai dengan kewenangan yang dimiliki terkait dengan urusan yang menjadi tanggungjawabnya. Selanjutnya, berdasarkan pemahaman mengenai tugas dan peran lembaga independen secara umum tersebut di atas, maka urgensi lembaga independen dalam penyelenggaraan negara dan pemerintahan adalah sebagai berikut: Pertama, lembaga independen memiliki kedudukan yang strategis dalam memenuhi tuntutan dinamika kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara yang terus berkembang dan semakin kompleks; Kedua, lembaga independen memacu penyelenggaraan negara dan pemerintahan menjadi lebih efektif , efisien, adil dan akuntabel sesuai agenda yang ditetapkan;
11
Ketiga, lembaga independen menjadi wadah riil (realita yang dapat ditemui saat ini) sebagai salah satu bentuk interaksi yang proporsional antara tiga pilar good governamce dalam proses penyelenggaraan pemerintahan.
E. Penutup Akhirnya dapat dinyatakan bahwa meskipun banyak wacana yang pro dan kontra terhadap lembaga independen dengan berbagai peristilahannya tetapi yang jelas lembaga independen merupakan suatu realita yang ada dalam proses penyelenggaraan negara. Yang perlu dicermati adalah: apakah keberadaan lembaga independen telah sesuai dengan fungsi dan peran yang dimilikinya? Ataukah selama ini, lembaga independen justru menjadi wahana inefisiensi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara? Untuk menjawab kedua pertanyaan tersebut penulis mengajak pembaca sekalian untuk melihat realita di lapangan.
Daftar Pustaka Answer.com, (2005), Quasi-autonomous non-governmental organisation, Agustus 2005; Indrayana, Denny, (2005), Merevitalisasi Komisi di “Negeri Kampung Maling”, Artikel Kompas.com, Sabtu, 30 April 2005; Insani, Istyadi, (2005), Tinjauan konseptual Badan Regulasi Independen dalam Bunga Rampai Administrasi Publik Reformasi Birokrasi Indonesia: Harapan yang Tak Kunjung Bergulir, Jakarta: Lembaga Administrasi Negara; Nurtjahjo, Hendra, (2006), Lembaga Independen di Indonesia: Kajian Pendahuluan Perspektif Yuridis, Makalah dalam Diskusi Terbatas tentang Kelembagaan Independen di Indonesia di Pusat Kajian Hukum Administrasi Negara Jakarta;
12
Prayitno, Sudi, (2005), Peran Beberapa State Auxiliary Agencies dalam Mendukung Reformasi Hukum di Indonesia, Solusihukum.com., 12/04/2005; Putera, Y., (2003), Peran Regulator di Era Kompetisi, Kompas, 20 Agustus 2003; Sugiyanto, (2006), Lembaga Independen atau Quangos (Quasi –Autonomous Non-Governmental Organizations), tulisan belum dipublikasikan; The Scottish Parlieament, (2000), Quangos, and Governance of The SQA, Research Note, 29 September 2000; Thiel, Sandra van, (2004), Trends in The Public Sector: Why Politicians Prefer Quasi-Autonomous Organizations, London, Thousand Oaks, and New Delhi: Sage Publications; Zankova, Bissera, (2002), The Independent Bodies and the State Administrative Structure: The Case of Bulgaria, E-Journal, June 2002;
13