Mencari Format Otonomi Desa by scl14029

VIEWS: 0 PAGES: 17

									                           Mencari Format Otonomi Desa 
                              di Tengah Keragaman1 
                                            
                         Sutoro Eko dan AA GN Ari Dwipayana2 
 
 
Otonomi  merupakan  sebuah  isu  paling  utama  dalam  wacana,  kebijakan  dan  praktik 
pemerintahan,  pembangunan  dan  kemasyarakatan  desa.  Kalangan  asosiasi  desa 
hingga  Aliansi  Masyarakat  Adat  Nusantara  (AMAN)  beberapa  tahun  menuntut 
otonomi  desa  yang  lebih  besar,  termasuk  di  dalamnya  adalah  tuntutan  pemulihan 
hak‐hak  asal‐usul  (indigenous  right)  masyarakat  adat.  AMAN  misalnya  menyerukan 
bahwa masyarakat adat harus berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi dan 
bermatabat secara budaya. Pada saat yang sama kalangan pemimpin desa dan tokoh 
masyarakat  di  Luar  Jawa  selalu mengkritik penyeragaman  bentuk  desa  model  Jawa, 
seraya menuntut pengaturan desa yang lebih beragam. Kalangan asosiasi desa terus‐
menerus menuntut pembentukan “desa otonom” yang mempunyai kedudukan secara 
jelas,  kewenangan  lebih  besar  dan  Alokasi  Dana  Desa  (ADD)  dari  APBN  lebih  besar, 
karena selama ini desa hanya ditempatkan sebagai obyek politik, pemerintahan dan 
pembangunan.  
 
Tetapi  sejauh  ini  Republik  Indonesia  belum  mempunyai  undang‐undang  yang 
mengatur  desa  yang  mengakomodasi  tuntutan  dari  bawah  itu,  serta  bersifat 
legitimate  dan  kokoh. Selama  lebih  dari 60  tahun, Republik ini mengalami  kesulitan 
yang  luar  biasa  dalam  membentuk  otonomi  desa  di  tengah  keragaman,  dan  telah 
berkali‐kali mengalami bongkar‐pasang undang‐undang, mulai dari UU No. 22/1948 
hingga  UU  No.  32/2004.  UU  No.  5/1979  termasuk  undang‐undang  yang  bertahan 
lama, tetapi UU itu sangat tidak legitimate di mata daerah dan desa, terutama di Luar 
Jawa. 
 

                                                            
               1Bahan bacaan untuk Konsultasi Publik RUU Desa, kerjasama antara IRE Yogyakarta, 

Ditjen PMD Depdagri dan DRSP‐USAID. 

        2Sutoro Eko,  dosen  Ilmu  Pemerintahan,  Sekolah  Tinggi  Pembangunan  Masyarakat 
Desa  “APMD”  Yogyakarta,  Peneliti  IRE  Yogyakarta,  Ketua  Badan  Pengarah  Forum 
Pengembangan  Pembaharuan  Desa  (FPPD),  dan  Anggota  Tim  Pakar  Revisi  UU  No.  32/2004 
Departemen  Dalam  Negeri.  Alamat  kontak:  sutoro@ireyogya.org  dan  HP:  081.125.6669.  AA 
GN  Ari  Dwipayana,  Dosen  Jurusan  Ilmu  Pemerintahan  Fakultas  Ilmu  Sosial  dan  Ilmu  Politik 
Universitas  Gadjah  Mada,  dosen  Pascasarjana  Program  Politik  Lokal  dan  Otonomi  Daerah 
UGM,  dan  Peneliti  IRE  Yogyakarta.  Alamat  kontak:  aridwipa@ugm.ac.id  dan 
aagndwipayana@yahoo.com HP: 081.128.2413.  
          

                                                 1 

 
Karena  itu,  ini  saat‐saat  yang  penting  untuk  membicarakan  kembali  otonomi  desa 
dan  melahirkan  Undang‐undang  Desa  yang  kokoh  dan  mempunyai  legitimasi, 
sekaligus  mendorong  reformasi  desa  menuju  otonomi  desa.  Kami  sudah  cukup 
panjang terlibat dalam berbagai diskusi di Forum Pengembangan Pembaharuan Desa 
(FPPD)  hingga  di  dalam  pagar  Departemen  Dalam  Negeri,  yang  berupaya  kembali 
secara  serius  menemukan  kembali  format  otonomi  desa  yang  tepat  di  tengah 
keragaman  lokal  di  Indonesia.  Dalam  semesta  pembicaraan  tentang  otonomi  desa, 
kedudukan desa tampaknya merupakan isu yang paling krusial dan sangat sulit untuk 
dirumuskan. Sejumlah pakar senior (mulai dari Prof. Selo Soemardjan, Prof. Mochtar 
Naim,  Prof.  Benjamin  Hoessin,  Prof.  E.  Koeswara,    hingga  Prof.  Sadu  Wasistiono) 
menunjukkan  bahwa  kedudukan  desa  tidak  jelas  dan  ambivalen.  Pada  tahun  1992, 
Prof.  Selo  Soemardjan  mengatakan  bahwa  sikap  pemerintah  terhadap  otonomi  dan 
kedudukan  tidak  jelas.  Pada  bulan  Juni  2004,  Direktur  Pemerintahan  Desa  dan 
Kelurahan  Ditjen  Pemberdayaan  Masyarakat  dan  Desa,  Departemen  Dalam  Negeri, 
Persadaan  Girsang,  bahkan  juga  menegaskan  secara  berkelakar:  “Kedudukan  desa 
sudah jelas. Kejelasannya terletak pada ketidakjelasannya”.  
 
Dalam  bulan  Januari  2008,  di  Mamuju  Sulawesi  Barat,  Menteri  Dalam  Negeri 
Mardiyanto melempar wacana yang setuju dengan penempatkan desa sebagai daerah 
otonomi  tingkat  III  setelah  provinsi  dan  kabupaten/kota.  "Saya  setuju  dengan 
pendapat tersebut dan sudah saatnya perangkat pemerintahan desa perlu diperkuat. 
Selama masa pemerintahan Indonesia belum banyak peraturan perundang‐undangan 
yang  mengatur  desa,"  katanya  menanggapi  pernyataan  Asisten  I  Tata  Praja 
Pemerintahan  Provinsi  Sulawesi  Barat  (Sulbar)  pada  acara  dialog  dengan  pejabat 
Pemprov/Pemkab, camat dan kepala desa dan lurah se Sulbar di Mamuju (Antara, 15 
Januari 2008). Wacana Mendagri ini sebenarnya hendak menempatkan desa sebagai 
unit  pemerintahan  lokal  yang  otonom  (desa  otonom)  sehingga  akan  menjawab 
ketidakjelasan kedudukan desa selama ini. Tetapi, sekali lagi, ungkapan Mendagri itu 
baru  sebatasa  wacana,  yang  masih  membutuhkan  pengujian,  perdebatan  dan 
pergulatan lebih lanjut.  
 
Karena  itu  kedudukan  desa  menjadi  pintu  masuk  pertama  dan  utama  dalam 
membicarakan  masalah  desa.  Bagaimanapun  kedudukan  desa  akan  sangat 
menentukan  kewenangan  desa,  hubungan  desa  dengan  supra  desa,    susunan 
pemerintahan  desa,  maupun  sumber‐sumber  keuangan  desa.  Kejelasan  kedudukan 
desa  juga  menjadi  bagian  dan  mendukung  upaya  reformasi  aset  dan  akses  desa 
terhadap  sumberdaya  ekonomi‐politik  yang  selama  ini  menjadi  persoalan  sangat 
serius.  Ada  beberapa  pertanyaan  yang  selalu  muncul.  Dimana  letak  desa  dalam 
struktur  ketatanegaraan  NKRI?  Apakah  ia  berada  dalam  subsistem  pemerintahan 
kabupaten/kota  atau  ia  seperti  daerah  yang  berada  dalam  subsistem  NKRI? 
Bagaimana bentuk (format) desa? Apakah desa sebagai unit pemerintahan lokal yang 
otonom (desa otonom) atau sebagai kesatuan masyarakat yang mempunyai “otonomi 

                                            2 

 
asli”? Dengan kalimat lain, perdebatan yang paling menonjol adalah, mana yang lebih 
tepat: “desa otonom” atau “otonomi desa”? 
 
Cara Pandang Kedudukan Desa 
 
Sejauh ini ada tiga perspektif untuk menempatkan kedudukan desa di Indonesia dan 
di  banyak  negara,  sebagaimana  terlihat  dalam  tabel  1.  Pilihan  kedudukan  desa 
sebaiknya  konsisten  pada  satu  kedudukan  agar    lebih  jelas  dan  tidak  menimbulkan 
tarik‐menarik  kekuasaan  dan  tanggungjawab.  Filipina  misalnya,  menempatkan  desa 
(barangay)  sebagai  “desa  otonom”  (local  self  government).  Negara‐negara  Eropa 
menempatkan  commune  atau  Inggris  Raya  menempatkan  parish  sebagai  organisasi 
komunitas  lokal  atau  self  governing  community.  Dalam  tabel  itu  terlihat  ada  tiga 
bentuk  kedudukan  desa:  desa  adat  atau  desa  sebagai  kesatuan  masyarakat  (self 
governing  community),  desa  otonom  (local  self  government)  dan  desa  administratif 
(local  state  government).  Dalam  konteks  Indonesia,  perdebatan  yang  menonjol 
sebenarnya  antara  pandangan  “desa  adat”  atau  “otonomi  asli”  dengan  desa  otonom 
atau daerah otonom tingkat III. Bentuk desa administratif merupakan tambahan yang 
mulai diperkenalkan sejak Orde Baru hingga sekarang.   
        Tabel  2  juga  menunjukkan  kelebihan  dan  kekurangan  antara  “otonomi  asli 
desa”  dengan  “desa  otonom”.  Kalau  ditimbang‐timbang  kedudukan  “desa  otonom” 
merupakan  pilihan  yang  lebih  tepat  untuk  memperkuat  desa,  tetapi  pilihan  akan 
kedudukan ini mengandung tantangan yang besar. 
 
Pengalaman Sebelumnya 
 
Pembicaraan tentang kedudukan daerah dan desa selalu mengacu pada Pasal 18 UUD 
1945.  Pada bab IV Pasal 18 UUD 1945 yang mengatur masalah Pemerintahan Daerah, 
disebutkan:  
 
“Pembagian  daerah  Indonesia  atas  daerah  besar  dan  kecil,  dengan  bentuk  susunan 
pemerintahannya  ditetapkan  dengan  undang­undang,  dengan  memandang  dan 
mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak­hak 
asal­usul dalam daerah­daerah yang bersifat istimewa”.  
 
Dalam bagian penjelasan dinyatakan: 
 
”Dalam territoir Indonesia terdapat lebih kurang 250 Zelfbesturende landschappen dan 
Volksgemeenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan 
marga di Palembang dan sebagainya. Daerah­daerah itu mempunyai susunan asli, dan 
oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa”.  
 
 
 
                                             3 

 
                                          Tabel 1 
                                 Perspektif kedudukan desa 
            
                  Desa adat (Self          Desa otonom (Local self     Desa administratif 
                  governing                government)                 (Local state 
                  community)                                           government) 
Bentuk            Desa adat atau           Desa otonom, atau sering    Desa  administratif, 
                  sekadar organisasi       disebut dengan daerah       atau  semacam  unit 
                  komunitas yang           otonom tingkat III.         birokrasi     sebagai 
                  mempunyai                                            kepanjangan  tangan 
                  pemerintahan sendiri.                                negara  di  tingkat 
                  Punya otonomi asli                                   lokal.  
Status            Sebagai organisasi     Sebagai unit pemerintahan     Sebagai  satuan  kerja 
                  komunitas yang lepas   lokal otonom yang berada      perangkat 
                  (di luar) struktur     dalam subsistem               pemerintah daerah.  
                  birokrasi negara       pemerintahan NKRI.  
Azas              Rekognisi (pengakuan   Desentralisasi                Delegasi    atau  tugas 
                  dan penghormatan)      (penyerahan)                  pembantuan  
Contoh            Desa adat di Bali      Desa swapraja atau            Kelurahan  
                                         desapraja  
Pendukung         M. Ryas Rasyid         M. Hatta,                     Pemerintah        Orde 
                  Robert Lawang          Soetardjo                     Baru  
                                         Kartohadikoesoemo 
                                         Selo Soemardjan,  
                                         Mochtar Naim,  
                                         Sadu Wasistiono 
                                         Khasan Effendy (IPDN) 
                                         Ibnu Tricahyo – Unibraw 
                                         R. Yando Zakaria (NGO) 
                                          
Desain            • Desa mempunyai       • Status desa seperti         • Desa  menjalankan 
institusional       kewenangan asal‐       daerah otonom.                tugas‐tugas 
                    usul                 • Pemerintah memberikan         administratif  dan 
                  • Desa mengelola         desentralisasi                pelayanan       yang 
                    urusan‐urusan          (penyerahan) urusan‐          ditugaskan 
                    masyarakat yang        urusan menjadi                pemerintah.  
                    berskala lokal.        kewenangan desa.            • Tidak  mempunyai 
                  • Mempunyai susunan  • Mempunyai institusi             institusi  demokrasi 
                    asli.                  politik  demokrasi            dan  tidak  ada 
                  • Mempunyai institusi    modern (elektoral dan         otonomi. 
                    demokrasi              perwakilan)                 • Menerima        dana 
                    komunitarian         • Pemerintah wajib              belanja      aparatur 
                    (musyawarah).          mengalokasikan (alokasi)      dari pemerintah.  
                  • Pemerintah             anggaran untuk 
                    memberikan             membiayai pelaksanaan 
                    bantuan keuangan       kewenangan/urusan.  
                                               4 

 
                                           Tabel 2 
                                  Kelebihan dan kekurangan 
 
                      Otonomi “Asli” Desa                      Desa Otonom 
Keunggulan            • Sesuai dengan konteks sejarah          • Kedudukan  dan  formatnya 
                         desa yang mempunyai asal‐usul            lebih  mudah,    simpel  dan 
                         jauh sebelum lahir NKRI.                 konkruen                  dengan 
                      • Relevan dengan konsep                     pemerintahan daerah.  
                         pengakuan dan penghormatan 
                                                               • Memperjelas            pembagian 
                         yang tertuang dalam konstitusi  
                      • Relevan dengan keragaman desa‐
                                                                  urusan       dari    pemerintah 
                         desa di Indonesia.                       kepada desa. 
                                                               • Memungkinkan            terjadinya 
                                                                  penyebaran  sumberdaya  pada 
                                                                  rakyat  di  level  grass  roots 
                                                                  (desa). 
                                                               • Mengakhiri  dualisme  dan 
                                                                  benturan  antara  modernisme 
                                                                  vs  tradisionalisme  atau  antara 
                                                                  desa  dinas/administratif  dan 
                                                                  desa adat.  
                                                               • Desa  menjadi  lebih  modern 
                                                                  dan dinamis.  
Kelemahan             •   Mengalami kerumitan/kesulitan        • Konstitusi       tidak      secara 
(termasuk                 dalam merumuskan disain                 eksplisit               memberi 
tantangan, risiko         kelembagaan pengakuan (apa              desentralisasi kepada desa. 
dan keterbatasan)         yang diakui, siapa yang mengakui, 
                                                               • Menambah beban dan cakupan 
                          dan bagaimana mengakui). 
                                                                  desentralisasi‐otonomi daerah. 
                      •   Rumit/sulit dalam merumuskan 
                          format keragaman lokal.              • Cenderung  tunggal  (jika  tidak 
                      •   Lokal cenderung “prasmanan”             bisa dikatakan seragam).  
                          dalam mengatur dan mengurus          • Membutuhkan  proses  transisi 
                          desa.                                   dan  adaptasi  yang  lebih 
                      •   Pemerintah sulit menentukan             panjang (10 tahun). 
                          standar nasional dalam               • Membutuhkan                 proses 
                          pengaturan dan pelayanan publik         menyakinkan        yang     lebih 
                          pada masyarakat desa.                   panjang  kepada  masyarakat 
                      •   Bahkan sulit membangun                  adat.  
                          kesatuan dalam keragaman.  Yang 
                          menonjol adalah keragaman 
                                                               • Risikonya,  pemerintah  harus 
                          dalam kesatuan.                         mengalokasikan  dana  yang 
                      •   Desa terus terjebak dalam               lebih  besar  kepada  desa.  
                          tradisionalisme‐romantisme dan          Biasanya  ini  dianggap  sebagai 
                          sulit berkembang secara dinamis.        beban yang berat.  
 
 
 
 
 
                                                 5 

 
Selanjutnya dinyatakan juga:  
 
”Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah­daerah istimewa tersebut 
dan segala peraturan negara yang mengenai daerah­daerah  itu akan mengingati hak­
hak asal­usul daerah tersebut”. 
         
Penjelasan pasal 18 UUD 1945 menyebutkan bahwa Zelfbesturende berjumlah sekitar 
250 yang tersebar di seluruh Indonesia.  Zelfbesturende Landschappen adalah daerah 
swapraja,  yaitu  wilayah  yang  dikuasai  oleh  raja  yang  mengakui  kekuasaan  dan 
kedaulatan  Pemerintah  jajahan  Belanda  melalui  perjanjian  politik.  Secara  teoretis,  
Zelfbesturende  Landschappen  itu  disebut  dengan  daerah  otonom  (local  self 
government)  yang  dibentuk  dengan  azas  desentralisasi,  sedangkan 
Volksgemeenschappen bisa disebut dengan kesatuan masyarakat hukum adat atau self 
governing  community  yang  eksis  karena  azas  pengakuan  (rekognisi).  Penjelasan  itu 
tampaknya  mengisyaratkan  bahwa  desa‐desa  (atau  nama  lainnya)  yang  berjumlah 
250  itu  ada  yang  berstatus  daerah  otonom  (local  self  government)  ada  pula  yang 
berstatus  self  governing  community.    Tetapi  identfikasi  yang  jelas  belum  pernah 
dilakukan sehingga mengalami kesulitan dalam pengaturan desa.  
 
Untuk  mengatur  pemerintahan  pasca  17  Agustus  1945,  Badan  pekerja  Komite 
Nasional  Pusat  mengeluarkan  pengumuman  No.  2.  yang  kemudian  ditetapkan 
menjadi  UU  No.  1/1945.  UU  ini  mengatur  kedudukan  desa  dan  kekuasaan  komite 
nasional daerah, sebagai badan legislatif yang dipimpin oleh seorang Kepala Daerah. 
Menurut  Prof.  Koentjoro  Perbopranoto,  undang‐undang  ini  dapat  dianggap  sebagai 
peraturan  desentralisasi  yang  pertama  di  Republik  Indonesia.  Di  dalamnya  terlihat 
bahwa  letak  otonomi  terbawah  bukanlah  kecamatan  melainkan  desa,  sebagai 
kesatuan masyarakat yang berhak mengatur rumah tangga pemerintahannya sendiri. 
Namun desentralisasi itu hanya sempat dilakukan sampai pada daerah tingkat II. 
 
Karena  isinya  terlalu  sederhana,  Undang‐undang  No.  1/1945    ini  dianggap  kurang 
memuaskan.  Maka  dirasa  perlu  membuat  undang‐undang  baru  yang  lebih  sesuai 
dengan pasal 18 UUD 1945. Pada saat itu pemerintah menunjuk R.P. Suroso sebagai 
ketua  panitia.  Setelah  melalui  berbagai  perundingan,  RUU  ini  akhirnya  disetujui  BP 
KNIP, yang  pada tanggal 10 Juli 1948 lahir UU No. 22/1948 Tentang Pemerintahan 
Daerah. Bab 2 pasal 3 angka 1 UU No.22/1948 menegaskan bahwa daerah yang dapat 
mengatur  rumah  tangganya  sendiri  dapat  dibedakan  dalam  dua  jenis,  yaitu  daerah 
otonomi  biasa  dan  daerah  otonomi  istimewa.  Daerah‐daerah  ini  dibagi  atas  tiga 
tingkatan,  yaitu  Propinsi  Kabupaten/kota  besar,  desa/kota  kecil.  Sebuah  skema 
tentang  pembagian  daerah‐daerah  dalam  3  tingkatan  itu  menjadi  lampiran  undang‐
undang.  Daerah  istimewa  adalah  daerah  yang  mempunyai  hak  asal‐usul  yang  di 
zaman sebelun RI mempunyai pemerintahan yang bersifat istimewa. UU No. 22/1948 
menegaskan pula bahwa bentuk dan susunan serta wewenang dan tugas pemerintah 

                                             6 

 
desa  sebagai  suatu  daerah  otonom  yang  berhak  mengatur  dan  mengurus 
pemerintahannya sendiri. 
 
UU  No.  22/1948  secara  tegas  dan  jelas  menempatkan  desa  sebagai  daerah  otonom 
tingkat III atau daerah otonom yang terbawah.  Berikut ini penjelasan III butir ke‐18: 
 
       Menurut  Undang‐undang  pokok  ini,  maka  daerah  otonom  yang  terbawah 
       adalah desa, negeri, marga, kota kecil dan sebagainya. Ini berarti desa ditaruh 
       kedalam  lingkungan  pemerintahan  yang  modern  tidak  ditarik  diluarnya 
       sebagai waktu yang lampau. Pada  jaman itu tentunya pemerintahan penjajah 
       mengerti  bahwa  desa  itu  sendi  negara,  mengerti  bahwa  desa  sebagai  sendi 
       negara  itu  harus  diperbaiki  segala‐galanya  diperkuat  dan  didinamiseer, 
       supaya  dengan  begitu  negara  bisa  mengalami  kemajuan.  Tetapi  untuk 
       kepentingan  penjajahan,  maka  desa  dibiarkan  saja  tetap  statis  (tetap 
       keadaannya).  Pemberian  hak  otonomi  menurut  ini.  Gemeente‐ordonanntie 
       adalah  tidak  berarti  apa‐apa,  karena  desa  dengan  hak  itu  tidak  bisa  berbuat 
       apa‐apa,  oleh  karena  tidak  mempunyai  keuangan  dan  oleh  ordonanntie  itu 
       diikat  pada  adat‐adat,  yang  sebetulnya  di  desa  itu  sudah  tidak  hidup  lagi. 
       Malah  sering  kejadian  adat  yang  telah  mati  dihidupkan  pula  atau  sebaliknya, 
       adat  yang  hidup  dimatikan,  bertentangan  dengan  kemauan  penduduk  desa, 
       hanya  karena  kepentingan  penjajah  menghendaki  itu.  Desa  tetap  tinggal 
       terbekalang,  negara  tidak  berdaya,  adalah  sesuai  dengan  tujuan  politik 
       penjajah.  
        
       Tetapi  Pemerintahan  Republik  kita  mempunyai  tujuan  sebaliknya.  Untuk 
       memenuhi  pasal  33  UUD,  negara  dengan  rakyat  Indonesia  harus  makmur. 
       Untuk  mendapatkan  kemakmuran  itu  harus  dimulai  dari  bawah,  dari  desa. 
       Oleh  karena  itu,  desa  harus  dibikin  di  dalam  keadaan  senantiasa  bergerak 
       maju (dinamis). Maka untuk kepentingan itu pemerintahan desa dimasukkan 
       di  dalam  lingkungan  pemerintahan  yang  diatur  dengan  sempurna  (modern), 
       malah  tidak  sebegitu  saja,  tetapi  juga  akan  diusulkan  supaya  bimbingan 
       terhadap  daerah‐daerah  yang  mendapat  pemerintahan  menurut  Undang‐
       undang pokok ini lebih diutamakan diadakan di desa. 
 
Tetapi  UU  No.  22/1948,  terutama  dalam  hal  desa,  tidak  berjalan  karena  munculnya 
Konstitusi RIS dan Undang‐undang Dasar Sementara 1950. Di bawah UUDS 1950 itu 
lahirlah  UU  No.  1/1957.  UU  yang  lahir  di  era  demokrasi  parlementer‐liberal  ini 
memandang desa secara berbeda dengan pandangan UU No. 22/1948. Meskipun UU 
No.  1/1957  membagi  daerah  menjadi  tiga  tingkatan,  tetapi  tidak  cukup  jelas 
menyebut  desa  sebagai  daerah  otonom  tingkat  III.  Bahkan  penjelasan  politik  UU  ini 
tentang desa berbeda secara kontras dengan pandangan UU No. 22/1948: 
        

                                              7 

 
       Dengan  demikian  nyatalah  bahwa  bagi  tempat‐tempat  yang  serupa  ini  sulit 
       kita untuk menciptakan satu kesatuan otonomi dalam pengertian tingkat yang 
       ketiga  (III),  sehingga  kemungkinannya  atau  hanya  memberikan  otonomi  itu 
       secara tindakan baru kepada kabupaten di bawah Propinsi, atau menciptakan 
       dengan  cara  bikin‐bikinan wilayah  administratief  dalam  kabupaten  itu  untuk 
       kemudian  dijadikan  kesatuan  yang  berotonomi.  Dalam  prinsipnya  sangatlah 
       tidak  bijaksana  mengadakan  kesatuan  otonomi  secara  bikin‐bikinan  saja 
       dengan  tidak  berdasarkan  kesatuan‐kesatuan  masyarakat  hukum  yang  ada. 
       Prinsip  yang  kedua  ialah  bahwa  sesuatu  daerah  yang  akan  kita  berikan 
       otonomi itu hendaklah sebanyak mungkin merupakan suatu masyarakat yang 
       sungguh mempunyai faktor‐faktor pengikut kesatuannya. 
        
       Sebab  itulah  maka  hendaknya  di  mana  menurut  keadaan  masyarakat  belum 
       dapat  diadakan  tiga  (3)  tingkat,  untuk  sementara  waktu  dibentuk  2  tingkat 
       dahulu.  Berhubung  dengan  hal‐hal  adanya  atau  tidak  adanya  kesatuan‐
       kesatuan  masyarakat  hukum‐adat  sebagai  dasar  bekerja  untuk  menyusun 
       tingkat otonomi itu, hendaklah pula kita insyafi bahwa urusan otonomi tidak 
       "congruent" dengan urusan hukum‐adat, sehingga manakala sesuatu kesatuan 
       masyarakat  hukum‐adat  dijadikan  menjadi  satu  daerah  otonomi  atau 
       dimasukkan  ke  dalam  suatu  daerah  otonomi,  maka  hal  itu  tidaklah  berarti, 
       bahwa tugas‐tugas kepala‐kepala adat dengan sendirinya telah terhapus. Yang 
       mungkin  terhapus  hanya  segi‐segi  hukum‐adat  yang  bercorak  ketata‐
       negaraan,  manakala  hanya  satu  kesatuan  masyarakat  hukum‐adat  itu 
       dijadikan  daerah  otonomi,  sekedar  corak  yang  dimaksud  bersepadanan 
       dengan kekuasaan ketata‐negaraan yang tersimpul dalam pengertian otonomi 
       itu. 
        
UU ini penuh keraguan memandang dan menempatkan posisi desa. Toh UU itu tidak 
berjalan juga karena dua tahun berikutnya, 1959, ada Dekrit Presiden untuk kembali 
pada  UUD  1945.  Produk  Undang‐undang  dibawah  UUDS  dibubarkan.  Untuk 
menyesuaikannya  dengan  prinsip‐prinsip  demokrasi  terpimpin  dan  kegotong‐
royongan, maka pada tanggal 9 September 1959 Presiden mengeluarkan Penpres No. 
6  Tahun  1959  tentang  Pemerintah  Daerah.  Dari  Pidato  Menteri  Dalam  Negeri  dan 
Otonomi  Daerah  ketika  menjelaskan  isi  Penpres  No.  6/1959,  dapat  ditarik 
kesimpulan  pokok  bahwa,  dengan  pemberlakuan  Penpres  No.  6/1959  terjadi 
pemusatan kekuasaan ke dalam satu garis birokrasi yang bersifat sentralistis. 
 
Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Sementara  juga  terbentuk  atas  Penpres  No. 
12/1959, yang antara lain menetapkan Ketetapan MPRS No. III/MPRS/1960 tentang 
Garis‐Garis  Besar  Pola  Pembangunan  Semesta  Berencana  Tahapan  Pertama  1961‐
1969,  yang  dalam  beberapa  bagiannya  memuat  ketentuan‐ketentuan  tentang 
Pemerintah  Daerah.  Masing‐masing  adalah:  (a)  Paragraf  392  mengenai  pembagian 

                                            8 

 
Daerah dan jumlah tingkatan; (b) Paragraf 393 mengenai desentralisasi; (c) Paragraf 
395 mengenai pemerintahan daerah; (d) Paragraf 396 mengenai pemerintahan desa.  
 
Dalam  setiap  paragraf  antara  lain  termuat  amanat  agar  dilakukan  pembentukan 
daerah  Tingkat  II  sebagaimana  dalam  UU  No.  1/1957;  dan  menyusun  Rancangan 
Undang‐Undang Pokok‐Pokok Pemerintahan Desa, yang dinyatakan berhak mengatur 
dan  mengurus  rumah  tangganya  sendiri,  sebagai  pengganti  segala  peraturan  dari 
masa kolonial dan nasional yang dianggap belum sempurna, yang mengatur tentang 
kedudukan  desa  dalam  rangka  ketatanegaraan:  bentuk  dan  susunan  pemerintahan 
desa;  tugas  dan  kewajiban,  hak  dan  kewenangan  pemerintah  desa;  keuangan 
pemerintah  desa:  serta  kemungkinan‐kemungkinan  badan‐badan  kesatuan 
pemerintahan  desa  yang  sekarang  ini  menjadi  satu  pemerintahan  yang  otonom 
(Yando Zakaria, 2000). 
 
Karena  tuntutan  itu  pemerintah  membentuk  Panitia  Negara  Urusan  Desentralisasi 
dan Otonomi Daerah yang diketuai oleh R.P. Soeroso, atas dasar keputusan presiden 
No.514 tahun 1960. Tugas‐tugas yang harus diselesaikan oleh panitia adalah: 
   1. Menyusun  Rencana  Undang‐undang  Organik  tentang  Pemerintahan  Daerah 
       Otonom  sesuai  dengan  cita‐cita  Demokrasi  Terpimpin  dalam  rangka  Negara 
       Kesatuan  Republik  Indonesia  yang  mencakup  segala  pokok‐pokok  (unsur‐
       unsur)  Progresif  dari  UU  No.  22/1948,UU  No.1/1957,  Perpres  No.6/1959 
       (disempurnakan),  Perpres  No.5/1960  (disempurnakan),dan  Perpres 
       No.2/1961. 
   2. Menyusun    Rencana  Undang‐undang  tentang  pokok‐pokok  Pemerintahan 
       desa, yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, sebagai 
       pengganti  segala  peraturan  perundangan  dari  masa  kolonial  mengenai 
       pemerintahan  desa  sehingga  dewasa  ini  masih  berlaku;  rencana  akan 
       mengatur hal‐hal pokok tentang: 
           a. Kedudukan desa dalam rangka ketatanegaraan 
           b. Bentuk dan susunan pemerintahan desa 
           c. Tugas kewajiban,hak dan kewenangan pemerintahan desa 
           d. Keuangan pemerintahan desa 
           e. Pengawasan pemerintahan desa 
           f. Kemungkinan pembangunan badan‐badan kesatuan ppemerintah desa 
              yang ada sekarang ini menjadi satu pemerintahan desa yang otonom 
           g. Dan lain‐lain. 
   3. Mengajukan usul usul penjelasan mengenai: 
           a. Penyerahan urusan‐urusan pemerintahan pusat yang menurut sifatnya 
              dan  sesuai  dengan  kemampuan  dan  kesanggupan  daerah  dapat 
              diserahkan  kepada  daerah,  yang  dahulu  menurut  penjelasan  UU  No. 
              1/1957  diharapkan  akan  dijadikan  tugas  suatu  Dewan  Otonomi  dan 
              Desentralisasi. 

                                          9 

 
           b. Tuntutan‐tuntutan tentang pembagian daerah (pemecahan, pemisahan, 
              penghapusan  dan  pembentukan  baru),  perluasan  batas‐batas  wilayah 
              kotapraja, pemindahan ibu kota daerah. 
           c. Penertiban  organisasi‐organisasi  masyarakat  rukun  kampung  dan 
              rukun tetangga . 
 
Setelah bekerja selama dua tahun Panitia Suroso berhasil menyelesaikan 2 rancangan 
undang‐undang:  RUU  tentang  Pokok‐pokok  pemerintahan  daerah  dan  rancangan 
undang‐undang tentang desa praja. Menteri dalam negeri  dan otonomi daerah, Ipik 
Gandamana,  pada  tahun  1963,  menyampaikan  kedua  RUU  itu  kepada  Dewan 
Perwakilan  Rakyat  Gotong  Royong.  Sebelumnya  pada  bulan  Januari  1963  kedua 
rancangan  itu  dibuat  dalam  sebuah  konferensi  yang  diikuti  oleh  seluruh  gubernur. 
Pembahasan kedua RUU di DPRGR cukup lama dan alot. Setelah mengalami berbagai 
penyesuaian  sesuai  aspirasi  dari  banyak  pihak,  pada  tanggal  1  September  1965, 
DPRGR  menetapkannya  sebagai  undang‐undang.  Masing‐masing  menjadi  UU  No. 
18/1965  Tentang  Pokok‐pokok  Pemerintahan  Daerah  dan  UU  No.  19  Tahun  1965 
Tentang Desa Praja. 
 
Menurut pasal 1 UU No. 19/1965, yang dimaksud dengan desapraja adalah kesatuan 
masyarakat  hukum  yang    tertentu  batas‐batas  daerahnya,  berhak  mengurus  rumah 
tangganya  sendiri,  memilih  penguasanya,  dan  mempunyai  harta  bendanya  sendiri. 
Dalam  penjelasan  dinyatakan  bahwa  kesatuan‐kesatuan  yang  tercakup  dalam 
penjelasan  UUD  1945  pasal  18,  Volksgemeenschappen  seperti  desa  di  Jawa  dan  Bali, 
Nagari di Minangkabau, Dusun dan marga di Palembang dan sebagainya, yang bukan 
bekas  swapraja  adalah  desapraja  menurut  undang‐undang  ini.  Dengan  demikian, 
persekutuan‐persekutuan  masyarakat  hukum  yang  berada  dalam  (bekas)  daerah 
swapraja tidak berhak atas status sebagai desa praja. 
 
Dengan  memggunakan  nama  desapraja,  UU  No.19  /1965  memberikan  istilah  baru 
dengan  satu  nama  seragam  untuk  menyebut  keseluruhan  kesatuan  masyarakat 
hukum  yang  termasuk  dalam  penjelasan  UUD  1945  pasal  18,  padahal  kesatuan 
masyarakat  hukum  di  berbagai  wilayah  Indonesia  mempunyai  nama  asli  yang 
beragam.  UU  No.19/1965  juga  memberikan  dasar  dan  isi  desapraja  secara  hukum 
yang  berarti  kesatuan  masyarakat  hukum  yang  tertentu  batas‐batas  daerahnya  dan 
berhak mengurus rumahtangganya sendiri, memilih penguasanya, dan memiliki harta 
benda sendiri. 
 
Dalam penjelasan umum tentang desapraja itu terdapat keterangan yang menyatakan 
bahwa  UU  No.  19/1965  tidak  membentuk  baru  desapraja,  melainkan  mengakui 
kesatuan‐kesatuan  masyarakat  hukum  yang  telah  ada  di  seluruh  Indonesia  dengan 
berbagai macam nama menjadi desapraja. Kesatuan‐kesatuan masyarakat hukum lain 
yang  tidak  bersifat  teritorial  dan  belum  mengenal  otonomi  seperti  yang  terdapat  di 
berbagai  wilayah  daerah  administratif  tidak  dijadikan  desa  praja,  melainkan  dapat 
                                             10 

 
langsung dijadikan sebagai unit administratif dari daerah tingkat III. Penjelasan juga 
menyatakan  bahwa  desapraja  bukan  merupakan  satu  tujuan  tersendiri,  melainkan 
hanya sebagai bentuk peralihan untuk mempercepat terwujudnya daerah tingkat III 
dalam rangka UU No.18/1965 tentang Pokok‐pokok Pemerintahan daerah. Suatu saat 
bila tiba waktunya semua desa praja harus ditingkatkan menjadi  Daerah Tingkat III 
dengan  atau  tanpa  penggabungan  lebih  dahulu  mengingat  besar  kecilnya  desapraja 
yang bersangkutan.  
 
Dengan  keluarnya  UU  No.19/1965  warisan  kolonial  yang  sekian  lama  berlaku  di 
negara  RI,  seperti  IGO  dan  IGOB  serta  semua  peraturan‐peraturan  pelaksanaannya 
tidak berlaku lagi. Tetapi, UU No.19/1965 tidak sempat pula dilaksanakan dibanyak 
daerah.  Pelaksanaannya  ditunda,  tepatnya  dibekukan,  atas  dasar  pemberlakuan  UU 
No.6  /1969,  yaitu  undang‐undang  dan  peraturan  pemerintah  Pengganti  Undang‐
undang  1965,  meski  dinyatakan  juga  bahwa  pelaksanaanya  efektif  setelah  adanya 
undang‐undang  baru  yang  menggantikannya.  Namun,  anehnya,  UU  No.19/1965 
sendiri  sebenarnya  sudah  terlebih  dahulu  ditangguhkan  melalui  intruksi  Menteri 
Dalam  Negeri  No.29/1966.  Karena  itu,  sejak  UU  No.18/1965  dan  UU  No.19/1965 
berlaku,  praktis  apa  yang  dimaksudkan  dengan  daerah  tingkat  III  dan  desapraja  itu 
tidak terwujud. Secara informal  pemerintahan desa kembali diatur berdasarkan IGO 
dan IGOB.   
 
Di  masa  Orde  Baru,  UU  No.  5/1979  merupakan  instrumen  kontrol  negara  kepada 
masyarakat lokal, dengan cara menciptakan keseragaman desa di seluruh Indonesia, 
sekaligus hendak menciptakan modernisasi desa.  Perspektif desa administratif (the 
local  state  government)  sangat  menonjol  dalam  UU  No.  1979,  sebagaimana  terlihat 
dalam definisinya:  
          
         Desa  adalah  suatu  wilayah  yang  ditempati  oleh  sejumlah  penduduk  sebagai 
         kesatuan  masyarakat  termasuk  di  dalamnya  kesatuan  masyarakat  hukum 
         yang mempunyai organisasi pemerintahan terendah langsung dibawah Camat 
         dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara 
         Kesatuan Republik Indonesia 
          
Sudah  banyak  pengalaman  pahit  dan  kritik  yang  ditujukan  kepada  UU  No.  5/1979. 
Orang  Jawa  merasakn  bahwa  UU  No.  5/1979  menempatkan  desa  sebagai  obyek 
pemerintah,  bahkan  sebagai  gedidal  (pekerja  kasar  yang  tidak  dihargai  secara 
manusiawi)  yang  dikendalikan  oleh  Camat.  Orang  Luar  Jawa  merasakan  UU  No. 
5/1979  sebagai  bentuk  Jawanisasi,  yang  menyeragamkan  satuan‐satuan  masyarkat 
adat  seperti  model  desa  di  Jawa,  sekaligus  menghancurkan  nilai  dan  adat‐istiadat 
lokal.  
 
UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 sangat peka terhadap persoalan penyeragaman 
itu,  dan  karenanya  memasukkan  dimensi  keragaman  dalam  pengaturan  desa, 
                                             11 

 
termasuk memberikan keragaman dalam penggunaan nomenklatur dan kewenangan 
asal‐usul. Tetapi sayangnya posisi desa ditempatkan dalam subsistem pemerintahan 
kabupaten/kota. Dalam pasal 200 ayat (1), misalnya, disebutkan sama dengan UU No. 
32/2004: “Dalam pemerintahan daerah kabupaten/kota  dibentuk pemerintahan desa 
yang  melaksanakan  kewenangan  berdasarkan  otonomi  asli  yang  tumbuh  dan 
berkembang  di  dalam  masyarakat  desa  yang  bersangkutan.”  Klausul  ini  menegaskan 
pemberian  “cek  kosong”  kepada  bupati/walikota  untuk  mengatur  atau  membuat 
keputusan politik tentang desa, termasuk menyerahkan kewenangan/urusan kepada 
desa.  
Skema “desa dalam daerah” atau “otonomi dalam otonomi” itu mengandung beberapa 
masalah yang berlapis: 
     1. Skema itu tidak mengikuti azas yang jelas, kecuali hanya menggunakan alasan 
         praktis‐mudah.  Hukum  tatanegara  dan  teori  desentralisasi  tidak 
         membenarkan  adanya  penyerahan  kewenangan  dari  daerah  otonom  ke  unit 
         yang lebih rendah seperti desa.  
     2. Meski  UUD  hanya  melakukan  desentralisasi  teritorial  ke  provinsi  dan 
         kabupaten/kota,  atau  tidak  sampai  ke  desa,  tetapi  pada  saat  yang  sama, 
         konstitusi tidak memberi amanat kepada UU untuk menempatkan “desa dalam 
         daerah”. Yang ditegaskan dalam konstitusi adalah pengakuan negara terhadap 
         kesatuan masyarakat hukum adat (desa atau nama lain) yang masih ada.  
     3. Skema “desa dalam daerah” menganggap bahwa desa hanya menjadi masalah 
         kecil dan karena itu diserahkan  kepada daerah. Desa hanya menjadi “sisanya 
         sisa” penyelenggaraan pemerintahan daerah.  
     4. Secara  empirik  “otonomi  desa  dalam  otonomi  daerah”  itu  tidak  berjalan. 
         Secara  hukum  desa  menjadi  “insider”  kabupaten/kota,  tetapi  secara  politik‐
         empirik  desa  sebenarnya  dianggap  “outsider”  oleh  pejabat  daerah.  UU  No. 
         32/2004  dan  PP  No.  72/2005  beserta  aturan  pelaksanaannya  tidak  berjalan 
         secara  optimal  karena  sebagian  besar  pemerintah  kabupaten/kota  enggan 
         berbagi  sumberdaya  kepada  kepada  desa.  Bahkan  kebanyakan  bupati 
         melakukan politisi terhadap desa untuk kepentingan jangka pendek. Masalah‐
         masalah  yang  terkait  desa  tidak  bisa  selesai  di  level  kabupaten  tetapi  selalu 
         dibawa  naik  ke  pusat,  termasuk  melempar  aksi  kolektif  orang  desa  dari 
         kabupaten ke provinsi dan dari provinsi ke pusat.  
 
 
Kesulitan Pilihan  
 
Selama  ini  pemilihan  secara  tegas  dan  konsisten  pada  salah  satu  kedudukan  desa 
mengalami  kesulitan  yang  serius.  Mengapa?  Pertama,    ada  kesulitan  menafsirkan 
makna  Pasal  18  UUD  1945.  Apalagi  substansi  Pasal  18  versi  asli  mengalami 
perubahan  dalam  UUD  1945  Amandemen  Kedua.  UUD  amandemen  menghilangkan 
istilah  desa.  Pasal  18  ayat  1  menegasakan:  “Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia 
dibagi atas daerah‐daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan 
                                               12 

 
kota,  yang  tiap‐tiap  provinsi,  kabupaten  dan  kota  mempunyai  pemerintahan  daerah 
yang  diatur  dengan  undang‐undang”.  Juga  pasal  18B  ayat  2  menegaskan:  Negara 
mengakui  dan  menghormati  kesatuan‐kesatuan  masyarakat  hukum  adat  beserta 
hak‐hak  tradisionalnya  sepanjang  masih  hidup  dan  sesuai  dengan  perkembangan 
masyarakat  dan  prinsip  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia,  yang  diatur  dalam 
undang‐undang”.  Dalam  konteks  ini  sering  muncul  pertanyaan  apakah  desa  satu‐
satunya kesatuan masyarakat hukum adat?  
 
Sejauh ini ada beberapa tafsir yang muncul: 
1. Tafsir  desa  otonom  atau  daerah  otonom  tingkat  III:  Desa  merupakan  bentuk 
    “daerah  kecil”  yang  mempunyai  susunan  asli  dan  bersifat  istimewa.  Karena  itu 
    negara  sebaiknya  melakukan  desentralisasi  teritorial,  yang  membagi  wilayah 
    NKRI  menjadi  provinsi,  kabupaten/kota  dan  desa.  Desa  sebagai  “daerah  kecil” 
    menjadi desa otonom (local self government) atau daerah otonom tingkat III, yang 
    mengharuskan  negara  memberikan  desentralisasi  kepada  desa.  Penganut 
    perspektif  desa  otonom  (local  self  government),  UU  No.  22/1948  dan  UU  No. 
    19/1965 termasuk yang mengikuti tafsir ini. 
2. Tafsir otonomi asli: Batang tubuh Pasal 18 UUD 1945 sama sekali tidak mengenal 
    desa,  juga  tidak  secara  eksplisit  membagi  wilayah  NKRI  menjadi  provinsi, 
    kabupaten/kota dan desa. Konstitusi hanya membagi NKRI menjadi daerah besar 
    (provinsi) dan daerah kecil (kabupaten/kota). Menurut tafsir ini, desa (atau nama 
    lainnya yang berjumlah 250) merupakan kesatuan masyarakat hukum adat, yang 
    harus diakui (rekognisi) oleh negara. Dengan demikian, negara tidak memberikan 
    desentralisasi pada desa untuk membentuk desa sebagai unit pemerintahan lokal 
    yang  otonom.  Posisi  desa  yang  tepat  menurut  tafsir  ini  sebagai  organisasi 
    masyarakat adat atau desa adat (self governing community) yang mempunyai dan 
    mengelola hak asal‐usul. Konsep “otonomi asli” berpijak pada tafsir ini. 
3. Tafsir pragmatis: Tafsir yang berdasar pada Pasal 18 UUD 1945 amanden kedua. 
    Hampir sama dengan tafsir kedua, tafsir ini mengatakan bahwa NKRI hanya dibagi 
    menjadi  wilayah  provinsi  dan  kabupaten/kota.  Desentralisasi  hanya  berhenti 
    pada kabupaten/kota, tidak sampai ke desa. Tetapi tafsir ini berbeda dengan tafsir 
    kedua  karena  tidak  menempatkan  kedudukan  desa  sebagai  desa  adat  (self 
    governing community), melainkan menempatkan desa sebagai unit pemerintahan 
    di bawah dan di dalam subsistem pemerintah kabupaten. UU No. 22/1999 dan UU 
    No.  32/2004,  dengan  “alasan  praktis”  (meninjam  istilah  Prof.  Sadu  Wasistiono), 
    mengikuti  tafsir  ini.  Padahal  UUD  1945  tidak  secara  eksplisit  mengamanatkan 
    penempatan kedudukan desa dalam subsistem pemerintah kabupaten/kota. 
 
Kedua, masing‐masing tipe kedudukan mempunyai kelebihan dan kelemahan, seperti 
terlihat dalam tabel 2.  Keduanya tampak menempati posisi yang  biner dan berbeda 
secara kontras. Kelemahan dalam desa rekognisi (adat) justru bisa menjadi kelebihan 
dalam desa otonom, sebaliknya kelemahan desa otonom menjadi kelebihan desa adat. 
Tetapi kalau ditimbang‐timbang posisi desa otonom jelas lebih unggul daripada desa 
                                            13 

 
rekognisi  (adat),  yakni  akan  membuat  desa  lebih  kuat,  maju,  modern  dan  dinamis. 
Pertanyaannya, apakah kita mempunyai visi politik untuk membawa desa desa lebih 
kuat,  maju,  modern  dan  dinamis,  atau  sebaliknya  akan  menempatkan  desa  pada 
posisi yang status quo?  
 
Ketiga, secara historis, semua desa di Indonesia berbentuk self governing community. 
Konstitusi  UUD  1945  secara  implisit  juga  menempatkan  desa  sebagai  kesatuan 
masyarakat  hukum  adat  atau  disebut  dengan  self  governing  community  tersebut. 
Tetapi secara lambat laun sejak kolonial dan puncaknya pada masa Orde Baru, negara 
memaksakan bentuk the local state government pada desa, yang menempatkan desa 
sebagai kepanjangan tangan negara. Di masa Orde Baru, desa dibuat secara seragam 
sebagai  desa  administratif,  sehingga  spirit  dan  bentuk  self  governing  community 
mengalami  kerusakan.  UU  No.  22/1999  dan  UU  No.  32/2004  mulai  memasukkan 
dimensi  local  self  government  secara  inkremental,  tetapi  belum  sempurna.  Saat  ini 
posisi  desa  dibuat  default,  yang  mengandung  campuran  antara  self  governing 
community (sebagaimana ditegaskan dalam kewenangan asal‐usul, mempunyai tanah 
bengkok atau ulayat, dan perangkat desa yang dikelola secara tradisional),  local  self 
government  (desa  berwenang  menyusun  organisasi  desa  dan  perencanaan  desa, 
mengelola kewenangan berskala lokal, memperoleh ADD, ada pilkades langsung, ada 
BPD,  dll)  yang  belum  sempurna,  dan  juga  ada  local  state  government  (ada  begitu 
banyak  tugas  pembantuan  atau  permintaan  tolong  kepada  desa).    Tetapi  posisi  dan 
institusi yang inti tidak ditonjolkan.  
 
Keempat,  karena pengaruh adat, kondisi geografis dan kemajuan pembangunan yang 
berbeda, kondisi desa‐desa di Indonesia sangat beragam. Bentuk desa otonom tentu 
sangat cocok diterapkan di Jawa, sebagian Sumatera, sebagian Kalimantan, sebagian 
Sulawesi.    Sebaliknya  format  desa  adat  (rekognisi)  tidak  tepat  diterapkan  di  Jawa 
karena  di  Jawa  pengaruh  adat  semakin  hilang.  Tetapi  format  desa  otonom  itu  akan 
sangat sulit bekerja di daerah‐daerah yang pengaruh adatnya terhadap pemerintahan 
masih  kuat  seperti  di  Bali,  Kalimantan  Barat,  Aceh,  Maluku,  NTT.    Sumatera  Barat 
merupakan  kekecualian,  sebab  provinsi  ini  sejak  2000/2001  telah  membentuk 
kembali (recreating) nagari yang merupakan integrasi antara desa negara dan adat.  
 
Kelima,  ukuran  (size)  geografis  dan  demografis  Desa  menjadi  isu  penting  dalam 
otonomi desa, terutama sebagai basis kekuatan sumberdaya lokal dan mempengaruhi 
skala  ekonomi.  Berdasarkan  kalkulasi  nominal,  desa  umumnya  mempunyai 
keterbatasan  luas  wilayah,  jumlah  penduduk,  potensi  desa,  dan  lain‐lain.    Sebagai 
ilustrasi  Provinsi  NAD  mempunyai  jumlah  penduduk  sebesar  3.899.290  jiwa,  yang 
mendiami  wilayah  seluas  56.500,51  Km2  dan  Desa  sejumlah  5.853  dan  kelurahan 
112.    Tetapi  Sumatera  Utara,  dengan  penduduk  sebesar  12.333.974  dan  wilayah 
seluas  72.427,81  (lebih  besar  dari  NAD),  mempunyai  Desa/kelurahan  lebih  sedikit 
dari  NAD,  yakni  4.924  dan  547  kelurahan.  Sumatera  Barat  yang  mempunyai 
penduduk  lebih  besar  dari  NAD  (yakni  sebesar  4.549.383  jiwa  pada  tahun  2007), 
                                             14 

 
tetapi  hanya  mempunyai  Desa  (Nagari)  sebanyak  634  ditambah  256  kelurahan.  
Jumlah Desa yang relatif kecil juga terjadi di Bangka Belitung (266 Desa), Kepulauan 
Riau (144 Desa), Daerah Istimewa Yogyakarta (391 Desa), Bali (602 Desa), NTB (711 
Desa),  Sulawesi  Tenggara  (364),  dan  Gorontalo  (312  Desa).    Jawa  Tengah  (seluas 
32.799,71 Km2 dan berpenduduk 32.952.040 jiwa) dan Jawa Timur (seluas 46.689,64 
dan  berpenduduk  37.076.283  jiwa)  memegang  rekor  kepemilikan  Desa,  yakni 
masing‐masing  7.817 Desa dan 744 kelurahan serta 7.682 Desa dan 785 kelurahan.  
Jawa  Tengah  yang  memiliki  luas  wilayah  dan  jumlah  penduduk  lebih  kecil  daripada 
Jawa Timur dan Jawa Timur, tetapi mempunyai jumlah Desa terbanyak di Indonesia. 
Kalau  dihitung  secara  rata‐rata  setiap  Desa/kelurahan  di  Jawa  Tengah  mempunyai 
wilayah  seluas  3,83  Km2  dan  berpenduduk  rata‐rata  3.849  jiwa.    Sementara 
tetangganya, DIY, mempunyai komposisi yang lebih menarik daripada Jawa Tengah, 
yakni  rata‐rata  Desa/kelurahan  mempunyai  wilayah  seluas  7,15  Km2  dan  dihuni 
penduduk oleh sekitar 7.488 jiwa.   
 
Memang sejauh ini belum ada ukuran yang ideal untuk ukuran wilayah sebuah Desa 
sebagai  kekuatan  penopang  bagi  otonomi  Desa,  karena  potret  yang  kontras  antara 
NAD  dan  Sumatera  Barat  di  satu  sisi  serta  Jawa  Tengah  dan  DIY  di  sisi  lain  bisa 
menjadi  bahan  kajian  berikutnya.  Tetapi  beberapa  orang,  termasuk  Soetardjo 
Kartohadikoesoemo (1953, 1984), Selo Soemardjan (1992), Nasikun (2004) maupun 
Sadu  Wasistiono  (2007)  masih  meragukan  apakah  mungkin  kecilnya  ukuran  Desa 
menjadi  basis  yang  kuat  bagi  otonomi  Desa.  Karena  itu  mereka  mengusulkan 
perlunya  penggabungan  Desa‐Desa  yang  kecil  seperti  pernah  terjadi  di  Daerah 
Istimewa  Yogyakarta  pada  masa  Sultan  HB  IX.  Jika  kita  tengok  ke  belakang,  UU  No. 
22/1948  juga  merekomendasikan  sebuah  manajemen  transisi  dalam  bentuk 
pembinaan  dan  penggabungan  desa  sebelum  konsep  desa  sebagai  daerah  otonom 
tingkat  III  diterapkan.    Sadu  Wasistiono  (2007)  juga  merekomendasikan  bahwa 
penerapan  desa  otonom  membutuhkan  transisi  setidaknya  10  tahun  untuk 
mempersiapkan penggabungan desa dan kapasitas desa secara menyeluruh. Kondisi 
geografis, demografis maupun spasial desa itu tentu merupakan masalah yang harus 
diperhatikan dalam mendisain desa otonom.  
 
Selain ukuran di atas, ada juga masalah lain yang muncul paralel dengan ukuran desa, 
yakni pemekaran dan penggabungan desa. Desa‐desa di Jawa Tengah umumnya tidak 
mau  digabung.  Di  Luar  Jawa  terjadi  kecenderungan  pemekaran  Desa,  apalagi  di 
daerah  transmigrasi  yang  selalu  menambah  jumlah  desa.  Jumlah  desa  di  Indonesia 
dari tahun ke tahun semakin bertambah banyak  karena pemekaran desa.  Pada tahun 
1969/70,  tercatat  sejumlah  44.478  desa  kemudian  bertambah  menjadi  45.587  Desa 
pada tahun 1973/74, bertambah lagi sekitar 15 ribu Desa/kelurahan menjadi 60.645 
pada  tahun  1978/79.  Pada  tahun  1983/84,  ketika  terjadi  penataan  Desa  baru 
berdasarkan  UU  No.  5/1979,  jumlah  Desa/kelurahan  bertambah  menjadi  66.437.  
Sekarang, 2007, jumlah Desa/kelurahan mencapai 69.926, meskipun Sumatera Barat 
sejak 2000/2001 melakukan penciutan Desa sekitar 5000‐an.  
                                             15 

 
 
Hal  ini  menunjukkan  bahwa  laju  pemekaran  Desa  jauh  meningalkan  laju 
penghapusan  atau  penggabungan  Desa.    Beberapa  studi  menunjukkan  bahwa  
bertambah  jumlah  desa  ini  lebih  didasarkan  pada  motif:  perebutan  sumber  daya; 
politik pembentukkan dan pemekaran kecamatan dan kabupaten baru;  politik etnik‐
identitas;  primordialisme;  memperbesar  akses  sumberdaya  dari  pemerintah  dan 
sebagainya.    Di  Sumatera  Barat,  misalnya,  terjadi  pembengkakan  jumlah  Desa  dari 
500‐an  menjadi  5000‐an  pada  tahun  1980‐an  karena  dimaksudkan  sebagai  siasat 
lokal  untuk  memperbanyak  perolehan  Bantuan  Desa.    Tetapi  yang  menarik,  setelah 
kembali  ke  Nagari,  Sumatera  Barat  melakukan  penggabungan  desa  kembali  sesuai 
dengan satuan teritorial semula, yakni dari 5000‐an menjadi sekitar 600‐an nagari.  
 
Desa Otonom 
 
Karena kondisi empirik dan berbagai kelebihan‐kelemahan itu, maka agak sulit untuk 
memilih  satu  kedudukan  secara  tunggal  dan  tegas.  Banyak  pihak  yang 
mengemukakan pemikiran untuk menggabungkan antara desa adat, desa otonom dan 
desa  administratif  tetapi  institusi  intinya  adalah  desa  otonom.  Prof.  Mochtar  Naim 
termasuk  pengusung  ide  ini,  tentu  belajar  dari  pengalaman  Sumatera  Barat.  Dalam 
kesempatan  diskusi  di  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD),  8‐9  Desember  2007,  dia 
menyampaikan pendapatnya: 
 
         Keragaman  sangat  penting,  tetapi  jika  keragaman  diutamakan  akan 
         menambah  kerumitan.  Kita  tidak  perlu  membuat  dikotomi  antara  desa  adat 
         dan  desa  dinas.  Kita  butuh  satu  definisi  desa  secara  nasional  yang  mampu 
         mencakup  semuanya,  termasuk  mengakomodasi  keragaman  lokal.  Saya 
         mengusulkan  agar  dibentuk  desa  otonom  yang  tetap  memperhatikan  dan 
         mengakomodasi  adat  dan  budaya  setempat,  seperti  pengalaman  di  Sumatera 
         Barat.  
          
         Saya  setuju  dengan  pendapat  itu,  sehingga  saya  memberi  nama  desa 
otonom++  atau  desa  otonom  dengan  syarat.  Usulan  saya  adalah  membentuk 
integrated village, yang menggabungkan desa administratif dan adat kedalam wadah 
baru  yang  bernama  desa  otonom.  Desa  otonom  menjadi    posisi  dan  institusi  utama 
(inti),  yang  di  dalamnya  menggabungkan  antara  unsur‐unsur  modern  dan  unsur‐
unsur  tradisional  (susunan  asli,  kearifan  lokal,  adat,  budaya  lokal,  dan  lain‐lain). 
Adapun disain kelembagaannya adalah sebagai berikut: 
    • Secara prinsipil integrasi desa dan adat (integrated village) adalah bentuk desa 
         otonom (local self government), dengan tetap mengakomodasi spirit dan pola 
         self  governing community. 
    • Dalam  integrated  village,  terjadi  peleburan  antara  desa  adat  dan  desa  dinas 
         menjadi sebuah institusi yang batas‐batas wilayah yang jelas.  

                                             16 

 
    •   Nomenklatur  desa  disesuaikan  dengan  nomenklatur  lokal,  seperti  nagari, 
        pakraman, lembang, negeri dan lain‐lain. 
    •   Struktur  pemerintahan  integrated  village  mengakomodasi  struktur adat  yang 
        ada. 
    •   Struktur  ini  bukan  dalam  posisi  dan  pengertian  sebagai  lembaga 
        kemasyarakatan,  tetapi  sebagai  struktur  resmi  pemerintahan  desa.  Sebagai 
        contoh di nagari Sumatera Barat terdapat wali nagari sebagai kepala eksekutif, 
        Badan Perwakilan Nagari sebagai lembaga legislatif seperti Badan Perwakilan 
        Desa,  Kerapatan  Adat  Nagari  (KAN)  sebagai  institusi  asli  yang  menjalankan 
        fungsi peradilan adat dan wadah permusyawaratan besar para penghulu adat, 
        serta  Majelis  Adat,  Syarak  dan  Ulama  sebagai  lembaga  pertimbangan  bagi 
        lembaga lain yang terkait dengan adat dan agama. 
    •   Integrated  village  tidak  mengenal  dualisme  kepemimpinan,  melainkan 
        dipimpin 
        oleh seorang pimpinan eksekutif seperti kepala desa. 
 
Skema seperti itu relatif bisa diterapkan di hampir semua daerah, dengan pola “adat 
masuk  desa”  atau  sebaliknya  “desa  masuk  adat”.    Bali  mungkin  merupakan 
kekecualian,  dimana  integrasi  akan  sulit  dilakukan,  karena  desa  adat  akan  tetap 
berdiri  sendiri  yang  lepas  dari  struktur  negara.  Karena  itu  pengaturan  tetap  hanya 
diberikan  kepada  desa  dinas  yang  dikembangkan  menjadi  desa  otonom,  sementara 
desa adat masih tetap hidup dan diakui sebagai bentuk self governing community.  
 
 
 




                                             17 

 

								
To top