Investigacion de Doctorado en UPSAM de Carlos Petrella - Sector energetico uruguayo

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					                                  BORRADOR



LAS PERSPECTIVAS DEL SECTOR ENERGETICO URUGUAYO


                               AUTOR: Carlos Petrella


 Carlos Petrella es Ingeniero de Sistemas, Master en educación y en Negocios y DEA.
 Presidente de DUCSA (Distribuidora Uruguaya de Combustibles s.a.) en el desarrollo
 de la estrategia de crecimiento y diversificación desde el año 2003 hasta el año 2005.
 Profesor agregado de organizaciones y cambio organizacional en el Departamento de
Inserción Social (DISI) del Ingeniero de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de
    la República, Julio Herrera y Reissig 565 - Código Postal 11.300 - Montevideo -
   Uruguay y Profesor agregado de Etica Aplicada y tutor de tesis de la Facultad de
 Ingeniería y Tecnologías de la Universidad Católica del Uruguay Avda. 8 de Octubre
                              2738 – Montevideo – Uruguay
                       petrella@fing.edu.uy / cpetrell@ucu.edu.uy



                                MARZO DE 2009




                                                                                Página: 1
                                           SINTESIS


        El Uruguay está actualmente en un proceso de replanteo de las organizaciones
gubernamentales conocido como “Reforma del Estado” cuyos alcances todavía se están
definiendo. Este trabajo de exploración inicial con foco en el sector energético, constituye un
aporte que busca establecer relaciones entre algunos procesos de cambio en curso y en especial,
el impacto de aspectos culturales y tecnológicos en el desarrollo nacional, donde la idea de
“Uruguay Innovador” está introduciéndose gradualmente en escena política y social.

        Como parte de este trabajo de investigación de doctorado de Carlos Petrella en la
UPSAM se ha realizado un análisis documental de diversas fuentes y se han consultado a
referentes calificados fundamentalmente del sector y del área académica para que aporten su
visión de los problemas de las organizaciones y sus necesidades de cambio y a la vez, se
plantear un estudio prospectivo de opciones de transformación (escenarios) basado en el
enfoque Delfos en relación con el sector energético uruguayo.




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      1 LOS ANTECEDENTES DE ESTE TRABAJO DE INVESTIGACION

         El presente reporte es un documento de trabajo derivado que se enmarca en el desarrollo
de la tesis de Doctorado de Carlos Petrella en Sociedad de la Información y el Conocimiento en
la Universidad de Salamanca (UPSAM) con la tutoría del Dr. Luis Joyanes, en la que se
consideran especialmente las cuestiones del cambio o transformación de las organizaciones
Estatales uruguayas y particularmente, de las empresas comerciales del Estado. Como parte de
este trabajo de investigación, se analiza la problemática del desarrollo tecnológico en general y
la situación específica del Uruguay.

        Sobre las bases planteadas en el proyecto de investigación se han analizado las
diferentes alternativas para encarar los procesos de cambios iniciales manejados para las
grandes organizaciones públicas nacionales,considerando como aspecto relevante la posibilidad
de manteer es satus quo o bien generar innovaciones, que en gran parte de los casos tienen un
componente cultural relevante, además de tecnológico. Estos aportes específicos forman parte
colateral de los hallazos del trabajo de campo de la investigación de Doctorado, que están en las
etapas finales de desarrollo y presentación.

        El Uruguay está actualmente en un proceso de replanteo de las organizaciones
gubernamentales conocido como “Reforma del Estado” cuyos alcances todavía se están
definiendo. Este trabajo de exploración inicial con foco en el sector energético, constituye un
aporte que busca establecer relaciones entre algunos procesos de cambio en curso y en especial,
el impacto de la cultura organizacional y la tecnología en el desarrollo nacional, donde la idea
de “Uruguay Innovador” está introduciéndose gradualmente en escena política y social.
También deberían introducirse estándares para comprender mejor lo que está pasando.

         El trabajo de investigación de doctorado ha considerado en términos generales la
problemática de las empresas públicas nacionales y especialmente las correpondientes al sector
energético nacional. Es especial se estudian con produndidad los casos de ANCAP (Petrolera
estatal relacionada con la importación y refinado de derivados del petróleoque también gira en
los rubros industriales de producción de alcohol y portland) y de DUCSA (Distribuidora de
combustibles y lubricantes del sello ANCAP en el Uruguay).

        Como parte de este trabajo de investigación de doctorado se ha realizado un análisis
documental de diversas fuentes y se ha acudido a la opción de consultar a referentes calificados
para que aporten su visión de los problemas de las organizaciones y sus necesidades de cambio
y a la vez, se plantea un estudio prospectivo de opciones de transformación basado en el
enfoque DELFOS (2007). Parte de los hallazgos referidos en esas instancias, se exponen
detalladamente en este documento.




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    2 LOS AGENTES QUE OPERAN EN EL SECTOR ENERGETICO
        El mercado energético nacional uruguayo incluye como grandes protagonistas industriales
a ANCAP a UTE y a la Comisión Técnica Mixta (CTM) de la Represa Hidroeléctrica Binacional
de Salto Grande en el Río Uruguay, que es operada conjuntamente por Argentina y Uruguay.
Existen a su vez, un conjunto de secretarías de Estado y organismos reguladores que tienen su
importancia en el Sector Energético, entre los que se destacan el Ministerio de Industria, Energía y
Minería (MIEM) y el organismo regulador llamado URSEA (Unidad Reguladora de Servicios de
Energía y Agua),. De este conjunto, interesan especialmente a los efectos de esta investigación,
aquellas organizaciones que impactan sobre ANCAP y DUCSA.

        Los agentes que operan directamente en los procesos industriales y comerciales
relacionados con la importación, refinación, distribución y comercialización de derivados del
petróleo son esencialmente: el Poder Ejecutivo a través del MIEM y del Ministerio de Economía y
Finanzas, la URSEA como organismo regulador, la propia ANCAP, las distribuidoras de
combustibles, los transportistas (fleteros), los concesionarios (estacioneros) y los clientes,
considerando a los grandes consumidores que operan frecuentemente como conglomerados y los
consumidores directos tanto vehiculares, como hogareños. También aparece el Estado como
consumidor con sus singularidades y especialmente UTE, con sus centrales térmicas.

         Sin embargo, el sistema de producción y comercialización de derivados del petróleo es
todavía más complejo, si consideramos actores colaterales que también tienen su incidencia – por
cierto no menor - en el funcionamiento del sistema como un todo. Indirectamente operan por la vía
de normas reguladoras de la actividad las Intendencias Municipales y la DINAMA (Dirección
Nacional de Medio Ambiente), las Asociaciones Gremiales defendiendo los intereses corporativos
de los agentes directos, y en términos generales, los intermediarios financieros incluyendo los
bancos comerciales, los emisores de tarjetas, los propios ciudadanos y en su entrono, sus
respectivos grupos de presión que a veces operan como fuertes corporaciones.

         Podría decirse que existe un conjunto de agentes que operan a nivel macro estableciendo
políticas y normativas para el sector. Los sistemas macros que interactúan son los que establecen la
relación entre los agentes que operan en el sector distribución. Por un lado, las directrices del Poder
Ejecutivo a través del Ministerio de Industria, Energía y Minería y del Ministerio de Economía y
Finanzas, las normas reguladoras generales de la URSEA y las normas reguladoras específicas de
ANCAP que en su conjunto establecen las “reglas de juego” en toda la cadena productiva desde la
elaboración de los productos, pasando por su distribución y su venta a consumidores finales.

          Debe tenerse presente que entre todos los agentes, existe ciertamente un mundo de
regulaciones explícitas, pero también operan acuerdos implícitos de funcionamiento. Muchas veces
son los segundos, quienes generan fuertes condicionamientos al funcionamiento global del sistema,
tanto para generar aportes prácticos para mejorar puntualmente la eficiencia de parte de la cadena,
como para sacar provecho propio de debilidades propias del modelo que capitalizan unos agentes
en perjuicio de otros. Toda la problemática del transporte de combustibles líquidos ofrece muestras
claras de importantes dis-funcionalidades, que no siempre pueden ser conjuradas por los
organismos reguladores o por acción directa de ANCAP, sin desconocer el contexto.

        El mercado de combustibles líquidos y gaseosos derivados del petróleo, está fuertemente
regulado en el Uruguay. Las normativas existentes inciden sobre todos los aspectos relevantes del
negocio de producción, distribución y consumo. El impacto de las regulaciones incluye a las cuatro
“P” (Producto, Proveedor, Precio y Plaza). Los productos básicos comercializados son los mismos,
el proveedor industrial nacional exclusivo es ANCAP, el precio está establecido por Decreto por el
Poder Ejecutivo y los lugares de expendio tienen ubicaciones fijas que no se pueden alterar de
manera de adaptarse rápidamente a las necesidades de la demanda de los consumidores.




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         El análisis macro de la importación, refinación, distribución (incluyendo transporte) y
comercialización daría por si sólo para un estudio detallado del sistema considerando la interacción
entre todos los agentes políticos, reguladores, industrializadores, envasadores, distribuidores
mayoristas, transportistas, comercializadores minoristas y consumidores de los productos
fundamentales como naftas, diesel y supergas (GLP) envasado. Esta análisis siendo de por sí
extremadamente interesante, trasciende al estudio de esta tesis que se centra fundamentalmente en
el nivel de las distribuidoras, considerando especialmente a DUCSA y su relación con ANCAP.

         Es esa línea el análisis que se desarrollo en la investigación se centró en ANCAP que es la
empresa matriz y en DUCSA, que es una de sus varias colaterales. Se trata de dos empresas del
mismo grupo empresario que operan bajo las reglas del sector establecidas por la URSEA y las que
ellas mismas generan como ejecutoras de su tarea industrial y comercial. Las dos empresas tienen
ciertas singularidades que las diferencian claramente. ANCAP es un Ente Autónomo regido por el
Derecho Administrativo y DUCSA es una sociedad anónima que opera en el marco del derecho
privado. La primera, está protegida por el monopolio estatal de importación y refinación de
combustibles y la otra, desarrolla sus actividades comerciales, en régimen de competencia.

        Las normas jurídicas generales de gobierno de ambas instituciones y las diferentes
exigencias de relación con el mercado, han generado como era previsible, estructuras formales y
procedimientos funcionales notoriamente diferenciados. Pero por encima de estructuras y
funciones, se han desarrollado culturas empresariales distintas (la pública ANCAP y la privada
DUCSA), que desde el inicio de la gestión, debieron amalgamarse en condiciones en extremo
singulares, respecto de lo que eran las prácticas habituales de gobierno o de administración del
Uruguay, que tradicionalmente separaban claramente “lo público” de “lo privado”. Algo que debió
circunstancialmente replantearse, por lo menos en dos momentos críticos: primero durante la
creación de DUCSA y posteriormente, cuando se produjo su ingreso al mercado de GLP.

        Finalmente, es importante señalar a las asociaciones gremiales de distribuidores,
estacioneros, transportistas, y empleados que operan bajo normas jurídicas muy diferentes (algunas
son gremios formalmente constituidos y otras son solamenete sociedades de hecho). Estas
asociaciones constituyen actores de primer orden en el desarrollo de las actividades políticas y
económicas del sector. Algunas de ellas operan de manera más organizada que otras, pero todas
han generado canales para interactuar eficazmente con los principales agentes políticos y
empresariales que operan en el sector energético local.




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         3 UNA PRIMERA APROXIMACIÓN AL TEMA ENERGETICO

        El sector energético nacional uruguayo ha mostrado como pocos, las carencias que se
generan debido a la falta de una política de Estado, una adecuada asignación de recursos y
consecuentemente, compromisos de ejecución sólidos con las miras en el mediano y largo
plazo. Las estrategias de desarrollo regional de empresas como ANCAP han demostrado un
escaso conocimiento de las dificultades de integración energética regional. El aislamiento de
UTE que procura mantener el control total de la generación y distribución es otra muestra. Los
resultados de las imprevisiones y los desacuerdos entre los principales actores políticos y
gerenciales, para desarrollar de manera sustentable la estrategia energética nacional están a la
vista desde hace muchos años con impactos de crisis cíclicas para las que no se ofrecen
soluciones. Pero las dificultades se han agudizado con el incremento brutal de los precios del
petróleo y la inestabilidad en la integración energética con Argentina y Brasil.

        Durante Delfos (2007, ronda 3) se han planteado grandes interrogantes respecto del
futuro del sector energético nacional, empezando por cuestionar la capacidad para tomar las
decisiones estratégicas apropiadas, lo que resulta ser fundamental ante un mundo cambiante y
globalizado. Las opciones nacionales para enfrentar desafíos en el sector energético son mucho
menores y más condicionadas que en el pasado, en la medida que la integración genera
relaciones de dependencia cada vez más fuertes. La situación del sector energético nacional
requiere algunas precisiones (similares en su esencia a las de otros sectores como por ejemplo
las comunicaciones). Hay que definir si lo importante es tener energía de calidad y precio
competitivo o tener seguridades del control estatal sobre el sector energético. ¿Será ésta una
falsa oposición? ¿Son alternativas excluyentes? Todas interrogantes que se plantearon los
referentes y que son importantes para situar el problema y los desafíos.

        No menos relevantes han sido las interrogantes de partida respecto del futuro desarrollo
del sector energético nacional como por ejemplo: “¿De qué manera podemos lograr que las
organizaciones locales que consideramos claves en el desarrollo del sector energético o de las
comunicaciones sean realmente competitivas? En realidad no hay muchas opciones. El apoyo
cuantitativo para la toma de decisiones en un mundo más concentrado (globalizado) es esencial.
Los márgenes de maniobra propios son cada vez menos y menores, hay sobre capacidad en
algunos aspectos y carencias en otros. Para encontrar soluciones sustentables las decisiones
deben basarse en márgenes integrados más que en solamente los costos. En ese contexto habría
que ver a ANCAP como parte de la política energética nacional.” (Delfos, 2007, ronda 3)

         La problemática del control del sector productivo en cuestiones tan relevantes para el
desarrollo nacional como las energéticas también estuvo en la agenda. “¿Es necesario tener uno
o varios entes del Estado que mantengan el control total del sector energético? ¿Qué aportes
realiza hoy y puede realizar en el futuro UTE? ¿En que condiciones hay que tener ANCAP?
¿No sería necesaria una mayor transparencia en la gestión? ¿Deberían declararse objetivos de
mejora entendibles por la ciudadanía? ¿Qué ocurriría si el mercado de generación de energía
eléctrica realmente se abriera para que agentes privados pudieran ingresar libremente como
originalmente se había pensado? ¿Qué pasaría si finalmente se desmonopolizara la importación
y el refinado de derivados del petróleo, siguiendo la propuesta acordada en el proyecto
Mercosur? ” (Delfos, 2007, ronda 3)

        Pero aún situado adecuadamente el problema y los desafíos a encarar en el sector
energético, las limitaciones culturales uruguayas se harán presentes, a la hora de tomar
decisiones. La aversión a tomar riesgos en contextos de incertidumbre, muchas veces postergan
indefinidamente, decisiones estratégicas fundamentales.

       En algunos sectores de actividad nacional se ponen en evidencia las dificultades para
encarar opciones de desarrollo, aún a sabiendas de que se generarán contenciones muy



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importantes como en el caso del sector energético, dependiente de la generación hidrológica que
no puede programarse y que además no puede crecer con la infraestructura disponible, a no ser
con generación a través de derivados del petróleo que el Uruguay debe importar en su totalidad.
En esa línea son muy esclarecedores los aportes de Programa de Prospectiva Tecnológica
Uruguay 2015, en lo referido al Área Energética (Cataldo y otros, 2002). Algo similar puede
sostenerse respecto de la capacidad para adaptarse a la nueva realidad global en el sector de
telecomunicaciones, que a pesar de contar con una empresa pública comparativamente dinámica
en relación con sus pares estatales en otros sectores como ANTEL, igual se va a ver en serios
problemas debido a la caída del monopolio como resultado del impacto de las nuevas
tecnologías móviles en el área de comunicaciones.

        Sergio Abreu (2001, pág. 27) expuso oportunamente la “política energética del MIEM
planteando la necesidad de “asegurar el abastecimiento de energía con la calidad adecuada, la
seguridad debida y el menor precio posible” y “ofrecer la mayor libertad de elección posible en
sus aprovechamientos a los agentes económicos y a los ciudadanos en general”. En los hechos
y como política sectorial, estas líneas directrices no han podido desarrollarse. El sistema
energético no ha asegurado el abastecimiento, se sigue discutiendo sin bases profesionales
precisas sobre el menor precio posible y los agentes económicos realmente tienen pocas
posibilidades de elección. Lo que sí parece estar conceptualmente claro es que es necesario
separar el rol regulador, del rol empresarial y del rol de diseño de política sectorial. Pero una
cosa es el deber ser y otra, la capacidad para articular poderes y autorizaciones para hacer que lo
que se declara, efectivamente suceda.

         Eleuterio Fernández Huidobro (2004, pág. 13) plantea claramente las dificultades del
Uruguay en lo referido al sector energético y la dependencia de otros países en lo relacionado con
el abastecimiento de energía de todas las fuentes disponibles. “Nuestra dependencia eléctrica de la
Argentina es un gravísimo talón de Aquiles uruguayo. Podríamos decir lo mismo acerca del gas
natural y, en el ámbito mundial, de los hidrocarburos.” Además señala Fernández Huidobro, que la
situación de dependencia puede irse agravando. “Esta supeditación irá creciendo fatalmente año
tras año, a pesar de que por fin nos conectamos eléctricamente con Brasil y Paraguay al solo efecto
de no depender de un proveedor sino de dos o tres.” El problema energético se ha tornado en un
tema de seguridad nacional, según el referido autor.

        Andrés Tierno (entrevista realizada en el 2007) es bastante crítico en su análisis de la
realidad del sector energético nacional. Sostiene que la ineficiencia monopólica está
profundamente arraigada en el sector. “No hay un mercado de la energía nacional.”
Particularmente en lo referido al petróleo y sus derivados sostiene que: “Hoy son subcontratistas
de ANCAP quien administra un monopolio (de hecho y de derecho). No hay competencia
(abierta) entre las empresas que operan en el Uruguay. Venden en las condiciones y precio que
dice ANCAP.” A esto de agrega una ineficiencia de escala que condiciona el desarrollo local.
Además sostiene Tierno que: “Esto se podría encarar con integración de mercados, pero eso está
bloqueado políticamente.” Los márgenes de maniobra para generar cambios parecerían estar
fuertemente limitados si se manejan exclusivamente los recursos energéticos disponibles
actualmente (hidrológicos y términos).

         Carlos Maggi (2007, pág. A15) expone su visión de los equilibrios y desequilibrios de
poder entre los diferentes agentes (políticos y gerenciales) del sector energético que según su
interpretación han bloqueado las posibilidades de instrumentar lo oportunamente dispuesto por el
legislador en torno a la libertad de generación. Más allá de análisis causal de los bloqueos atribuido
por Maggi al poder de la burocracia, UTE sigue manteniendo el control del sistema. En los hechos,
los cambios institucionales más relevantes dispuestos por ejemplo en relación con el Despacho de
Cargas han sido postergados durante varios gobiernos nacionales. Un verdadero conflicto entre la
autoridad y el poder. De esa manera, las ideas de partida respecto de poder llevar adelante una
Administración del Mercado Eléctrico que no sea juez y parte en la problemática de la
normalización y operación del sistema, no ha podido concretarse.


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         Las reacciones del gobierno nacional tomando posición en temas energéticos
controversiales, muestra el inicio de un cambio de enfoque respecto de la energía nuclear como
alternativa de solución a los problemas crónicos de generación en el Uruguay. José Peralta (2008,
contratapa) informa que finalmente se darán los primeros pasos para instalar una central de
energía nuclear en Uruguay, si se alcanzan los consensos necesarios. “El flamante ministro de
Industria, Energía y Minería, Daniel Martínez, dijo a Búsqueda, que está “a favor “ de la
instalación de una central nuclear “con el objetivo de diversificar la matriz” energética.” “Desde
el Ministerio vamos a promover un debate sobre la energía nuclear y su posible uso en
Uruguay” anunció el jerarca.” Se pone sobre la mesa el tema fijando posición política, lo que no
es muy frecuente. “Es un debate que en la sociedad tiene que darse y es ella la que tiene que
laudar; deseamos que sea favorablemente” añadió.”

        La necesidad de ciertos replanteos se está interiorizando. En Uruguay (según los
comentarios recibidos en delfos, 2007) parece irse retomando la idea de que las empresas
públicas – sin descartar su importancia estratégica - están para cumplir con un servicio a la
sociedad y no son un fin en sí mismas. “¿ANCAP está dando el valor que potencialmente puede
a la sociedad uruguaya? Esa sería la pregunta fundamental en el contexto de la empresa en el
nuevo siglo. Si ANCAP lo logra; bienvenido sea (estaría respondiendo a las necesidades del
país productivo y aportando a la calidad de vida de los ciudadanos) y si no lo hace ¿debería
desaparecer? “ La sola idea de que la supervivencia de un monopolio estatal no es mandatoria,
representa históricamente un quiebre en el imaginario colectivo que está empezando a
incorporarse en la agenda del estudio del sector energético.

        “Una forma concisa de describir la cadena energética en el negocio de derivados del
petróleo es identificar: Importación del crudo => Refinación => Distribución general (transporte
multi-modal a plantas) => Distribución a estaciones. En todos los elementos de la cadena se
puede y deben aplicar técnicas de Optimización para generar valor. En cada elemento de la
cadena caben preguntas. ¿De qué forma puede estructurarse el sistema para que los propios
agentes estén legítimamente interesados en mejorar los resultados con una visión sistémica?
¿Cuáles podrían ser los estímulos para que importadores, refinadores, distribuidores,
transportistas y expendedores quieran mejorar?” Dar adecuada respuesta a estas preguntas con
un enfoque sistémico, constituye la base para la construcción de posibles soluciones.

         De la Ronda 3 con Delfos (2007) se plantean un conjunto de aspectos de partida que
deberían tenerse en cuenta. “Es importante tener presente los problemas de escala nacionales
para considerar las posibles alternativas de solución para el sector. No existe escala en Uruguay
para más de una refinería, y tampoco existen hoy los puertos y facilidades logísticas necesarias
para atenderlas.“ En el sector del petróleo y sus derivados: “ Las alternativas son (i) mantener la
refinación, o (ii) pasar a la importación de productos refinados. La segunda alternativa implica
grandes inversiones en infraestructura, que ya han sido realizadas en la primera. Estas
alternativas deben analizarse desde diferentes aspectos, uno de los cuales es desde luego la
optimización económica y también considerar su impacto social.”

         A su vez, los referentes consultados plantean problemas de plazos en que se desaten
cuestionamiento a las contenciones del sistema vigente y eventuales dificultades de
financiamiento de las inversiones a realizar. El sistema muestra limitaciones estructurales e
inestabilidades que pueden generar contenciones a mediano plazo y circunstanciales
desabastecimientos. “En todos los escenarios es muy probable que el Estado uruguayo no
disponga de capital como para realizar inversiones en energía. En ese contexto seguirán las
licitaciones como las actuales que UTE realiza para que los particulares produzcan energía
eléctrica. Las opciones serán biomasa, viento, sol o movimiento de agua. Se encarará la energía
nuclear cuando no se vislumbren alternativas que posiblemente serán también privadas. Todo
será tan rápido como sea rápido el crecimiento del costo del petróleo.”



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        Andrés Tierno (entrevista realizada en el 2007) sostiene que “Uruguay no ha mirado con
conocimiento el problema energético. La inversión en infraestructura está bloqueada en
Argentina. La integración (regional) falló. Hoy hay que pensar tácticamente de manera
autárquica, pero a la larga integrado.” Plantea que “la idea conceptual (para generar una
transformación) sería construir empresas en lugar de administraciones” lo que más que un tema
de estructuras y procesos, parece ser un problema cultural. Lo que implica concretar un cambio
en la cultura organizacional de ANCAP y UTE que todavía no se ha encarando adecuadamente.
Finalmente Tierno sostiene que con medidas puntuales sobre cada organización del sector por
separado, no se lograrán buenos resultados. “Pero con eso sólo (los cambios organizacionales)
no alcanza, hay que ver el problema en términos sistémicos.”

         Se han reiterado decisiones de rango ministerial desde el Poder Ejecutivo para que los
procesos de transformación comiencen a realizarse. Finalmente parece que el cambio en el sector
energético se comenzará a concretar. Por otra parte, existen propuestas de cambio a nivel de las
principales empresas públicas del sector. Pero tal vez todo este esfuerzo se esté desarrollando, sin
contemplar la necesidad de una visión sistémica del sector, que es lo que reclamaba Andrés Tierno
en la entrevista referida. Por lo menos habría que considerar el modelo de país al que se apunta (que
aparentemente sería el “Uruguay productivo”); una política de Estado sustentable; las normas de
regulación que se requieran; la necesaria articulación entre ANCAP y UTE para encarar un
proyecto razonable que pueda llegar a potenciarse internamente con agentes privados locales en
todas las instancias que sean necesarios y; finalmente pueda articularse el sistema nacional con el
resto de la región, cuando ello sea políticamente posible.

         Pero la integración de agentes privados nacionales en la generación de energía eléctrica
a escala nacional es hasta ahora, más una expresión de deseo en términos del deber ser, que un
compromiso de real de las autoridades del gobierno con la articulación de un sistema más
eficiente de generación. Más allá de las declaraciones, en los hechos todavía no se han
habilitado las condiciones apropiadas para que los operadores privados (muchos de los cuales ya
han manifestado su intención de hacerlo) puedan generar por sus propios medios energía
eléctrica y comercializarla libremente en el mercado utilizando la red nacional ya disponible.
La red nacional de distribución de energía eléctrica en manos de UTE está actuado como barrera
para el ingreso de nuevos agentes, en vez de como facilitador del desarrollo energético sectorial.
Y todo ello ocurre, a pesar del los esfuerzos que realiza el organismo regulador competente (la
URSEA) para dar mayor transparencia al sistema energético nacional y ciertas certezas
imprescindibles, en las reglas de funcionamiento del mercado interno.

         Por otra parte, los procesos de integración regional siguen estando en el debe de muchos
países latinoamericanos y particularmente de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. La
integración regional en el Mercosur plantea desafíos, respecto de la viabilidad de las empresas
públicas monopólicas nacionales y la posibilidad de que entren a incidir grandes empresas
regionales petroleras como Petrobras y PDVESA en el mercado energético local. “Respecto de
las reglas de juego del mercado interno todo parece indicar que caerán los monopolios estatales
que actualmente detentan ANCAP y UTE. En un futuro no muy lejano – dependiendo de las
marchas y contramarchas (del proceso de integración) del bloque regional - nos encontraremos
ante un mercado local desmonopolizado, en el cual las empresas locales e internacionales
competirán abiertamente en lo que refiere a refinación, distribución y comercialización de
combustibles.” (Delfos, ronda 3, 2007)

        En ese escenario – siguiendo textualmente las líneas planteadas por los referentes en la
ronda 3 de Delfos - la empresa del rubro (en este caso ANCAP pero sabiendo que todo es
aplicable también a UTE) que pretenda mantenerse en juego deberá, como condiciones
necesarias:

            •    Estar orientada al cliente. En el marco de crisis energéticas periódicas y un
                 aumento esperable del consumo y de la actividad industrial, uno de los


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                objetivos primarios debe ser el abastecimiento en tiempo y forma al consumidor
                final. Los otros objetivos primarios deben ser llegar al cliente con un producto
                dentro de las especificaciones establecidas -cada vez más exigentes- a un precio
                competitivo.

            •   Tener una estructura de costos transparente. Esto significa que los costos
                sean bien conocidos por el cliente -en el caso de ANCAP empresa pública- y
                por el cuerpo gerencial y Directorio, para ser monitoreados permanentemente y
                tomar acciones en consecuencia. Esta tarea es extremadamente difícil, debido a
                la deficiente y mal intencionada información que históricamente recibió y
                recibe el ciudadano respecto a los costos de los combustibles en el país.

            •   Mejorar la agilidad en la toma de decisiones. Sabemos que en las grandes
                organizaciones, el lapso transcurrido entre la llegada de un evento
                distorsionante del statu quo y la respuesta dada por la organización para
                contrarrestar el mismo, es proporcional a su tamaño. Ello es particularmente
                cierto en el caso de ANCAP. Deben tomarse acciones para mitigar ese efecto,
                como ser el tratamiento electrónico de expedientes y la gestión orientada a
                resultados (a través de la definición para cada área de indicadores de gestión),
                de forma de priorizar los temas a tratar.

            •   Desarrollar una buena imagen en el cliente final. En el marco de
                competencia con otras empresas, ANCAP (no así DUCSA) cuenta con una muy
                deteriorada imagen, producto de la sobre exposición mediática de los últimos
                años. 1 Si esto no se revierte ANCAP llegaría con una apreciable desventaja
                ante sus eventuales competidores. (referido a las grandes empresas regionales
                líderes en el sector que operan actualmente en la región y que desde ya, están
                actuando para entrar en el mercado)

         Respecto del sector energético se han obtenido muy interesantes aportes en el estudio
utilizando Delfos. Concretamente, en Delfos (2007, ronda 3) se plantean los dos escenarios. “Si
el Estado asume la generación y distribución de energía en carácter monopólico y utilizando
empresas públicas, debería hacerlo de manera tal que los resultados impulsaran el desarrollo
productivo y el bienestar de la población. En la actualidad existen coincidencias en el sistema
político respecto de que esto no está ocurriendo. Por otra parte las crisis cíclicas de
desabastecimiento muestran evidencias de claras contenciones.” Por otro lado: “Si el Estado no
quiere o no puede cambiar las fuentes de generación energética en el Uruguay, el camino
parecería ser que se dedique a definir reglas de juego claras para que otros agentes puedan hacer
el trabajo. En todo caso las políticas energéticas del país deberían establecerse con igualdad para
todas las empresas concesionarias cuidando que las reglas de juego sean apropiadas para que los
negocios sean sustentables.”

        Seguidamente se agrega que puede ser necesario alterar ciertas “reglas de juego” para
acercar el mundo de las ideas al mundo de la realidad. “Si se va a operar con concesionarios
privados – y habría que definir los sectores de la cadena en que operarían - deben atenderse las
reglas del libre juego de la competencia entre actores. Y hay que tener bien presente que nadie
invierte dinero para perder. Si las empresas no tienen el lucro que proyectan cierran o venden,
con todas sus consecuencias que ello pueda generar económicamente hablando. Las
concesionarias actuales en la cadena de distribución de combustibles a escala nacional son, por
definición, empresas con fines de lucro, sin sentido peyorativo, no son empresas de

        1
         El deterioro de la imagen de ANCAP señalado en delfos (2007) es algo que no ha
podido constatarse en el desarrollo del proyecto de investigación.




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beneficencia. Operan en el mercado mientras que sus dueños consideren que es conveniente. De
hecho recientemente Shell se ha retirado y Texaco también. Lo mismo sucedería si las
concesiones fueran nivel de la generación, en libre concurrencia.”

         Además según Delfos (2007, ronda 3) es necesario contemplar los aspectos sociales
asociados a la cadena de generación, distribución y consumo de energía. “Por otro lado, las
políticas de desarrollo energético nacional tanto en generación como en distribución y venta al
consumidor deben contemplar mayoritariamente las necesidades y expectativas de la población,
en materia de precios y calidad de vida, haciendo equilibrio con los intereses de las empresas
concesionarias que operan con todas las reglas del derecho privado, custodiando los intereses de
sus respectivos propietarios. Deben atenderse especialmente las necesidades de la población
consumidora de energía. No puede ser que, con el clima del Uruguay, habiendo un invierno frío
y un verano por momentos agobiante, sea un lujo tener un simple calefón o una estufa eléctrica
o un aire acondicionado cosas de lo más naturales en otros países.”

         El acceso a esas fuentes de energía no ha sido confiable en los momentos pico
invernales. “Esto ha sido más evidente con la última crisis de desabastecimiento de GLP
(localmente llamado supergas).” (Delfos, 2007, ronda 3) Lo que ha tenido fuertes repercusiones
políticas en ANCAP, como se analizará más adelante.

        A continuación (Delfos, 2007, ronda 3) agrega que: “El uso vehicular debería
desarrollarse de una manera más adecuada a las necesidades de la población. Tampoco parece
razonable que andar en auto sea un “lujo”, ya sea por el valor de las patentes impuestas por las
Intendencias Departamentales o del propio valor de los combustibles que produce ANCAP y
distribuyen DUCSA, Petrobras y Esso a través de una gran cadena de estaciones de servicio de
cobertura nacional. Otra dimensión importante para el desarrollo de un modelo de país
productivo a atender preferentemente son los consumidores industriales, en torno a los cuales
giran muchas otras actividades de producción y servicios que son impactadas por la calidad y
los precios de los combustibles. Deben atenderse las necesidades de las empresas consumidoras
de energía que requieren un insumo que muchas veces es muy caro, restando competitividad.”


        Ante estos desafíos se abre un espectro grande de alternativas. Se han planteado como
resultado del trabajo de investigación el ANALISIS DE ESCENARIOS FUTUROS EN EL
SISTEMA ENERGÉTICO NACIONAL (Delfos, 2007, ronda 3) las siguientes opciones:


            •   Bio-combustibles: tanto el etanol (a partir de caña de azúcar) como el bio-diesel
                se presentan como elementos removedores en el mercado de los combustibles
                líquidos. Sin embargo, es poco probable que en los próximos 10 años alcancen
                a desplazar más del 15% de las gasolinas y el gasoil que se comercializan en el
                país. A pesar de ello, van a generar la incursión en el mercado de nuevos
                actores que tradicionalmente no participan en el sector de los combustibles
                líquidos derivados del petróleo
            •   GNL: la eventualidad de la instalación de una planta de regasificación en el
                litoral atlántico, con destino a la provisión de gas natural a Uruguay, cono
                urbano bonaerense y potencialmente sur de Brasil, reconfigura la situación de
                utilización de gasoductos y plantea nuevamente la posibilidad de acceso a un
                energético limpio y eficiente, aunque a un precio sensiblemente mayor al que se
                había previsto al momento de realizar las inversiones en gasoductos (que como
                tales, ya están hundidas)
            •   Energía nuclear: si bien requiere modificaciones legales y superar barreras
                culturales, de a poco se plantea en el ámbito de discusión académica y política
                la posibilidad de utilizar esta fuente. Un reactor económico sería capaz de
                proveer una cantidad de energía eléctrica del orden de magnitud del consumo


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                nominal normal del Uruguay, por lo que esta alternativa, además de costosa
                (económica y culturalmente hablando) supone un grado de integración en
                infraestructuras eléctricas que aún no está suficientemente maduro en la región
            •   Liberalización de la refinación y de la importación de derivados del petróleo: es
                muy poco probable la instalación de una mega refinería en Uruguay (más de
                100 kbpd, complejidad media), no así de pequeñas destilerías de petróleo
                (apuntando a API 23) que puedan proveer volúmenes pequeños de combustibles
                para sectores productivos cautivos (agrupaciones de plantadores por ejemplo).
                Esta posibilidad debería estar acompañada por la complementación de
                importación y exportación según las paridades respectivas.

        Como aporte, los referentes consultados durante las rondas Delfos (2007) han planteado
ciertas bases para encarar la “REFORMA DEL SECTOR ENERGETICO” que se exponen
seguidamente:

        En materia energética el Uruguay debe comenzar por hacer una profunda Reforma del
Estado, en todas aquellas áreas de la Administración que tienen que ver con la generación,
distribución y comercialización de Energía. Esta reforma en el sector energético debe
concretarse en primer lugar en una neta y real separación e independencia de los roles
fundamentales: político, regulador y empresarial.

                        El rol político debe ser ejercido por el Poder Ejecutivo nacional,
                        siguiendo rumbos de largo plazo generados con el más amplio respaldo
                        parlamentario para establecer políticas más estables y sustentables.

                        El rol regulador debe estar en manos de un Ente con cierta
                        independencia del Gobierno y con integración mixta a través de
                        representantes del Poder Ejecutivo, de los regulados, de los
                        consumidores.

                        El rol empresarial debería ser desempeñado por Empresas estatales,
                        mixtas o privadas dependiendo de las posibilidades políticas, sociales y
                        económicas, teniendo presente las necesidades de inversión y desarrollo
                        que se necesitan.

        Este cambio en el sector energético nacional debe abarcar – según Delfos - todas las
formas de energía actuales (fundamentalmente hidroeléctrica, térmica) habilitando a mediano
plazo la opción nuclear. Lo que no implica que no se generen espacios complementarios
también para la eólica, la solar o cualquier otra que se quiera explora). La idea es que el sistema
de suministro sea más confiable en el suministro, mantenga adecuados niveles de seguridad,
contemple exigencias ambientales fuertes y pueda garantizar cobertura a la demanda futura sin
contenciones.

        Existen varios escenarios institucionales posibles. Desde aquellos que plantean que
todas deben ser estatales operando en derecho público, a que todas las organizaciones deben ser
regidas por el Derecho Privado. Más allá de esos delicados equilibrios, la transformación de los
instrumentos empresariales debería ser posterior a aquella de los instrumentos del rol político
(Dirección Nacional de Energía) y del rol regulador (URSEA).

        Además – según opinan varios referentes consultados en Delfos (2007) - puede ser
necesaria la creación de una Administración Nacional de Energía para lo cual ya han existido
múltiples intentos legislativos que han resultado bloqueados por presiones corporativas muy
fuertes y en general, pertenecientes al propio Estado uruguayo. Pero este nuevo actor será
conveniente si se conciben sus atribuciones ordenadoras de la gestión energética, en el marco de
un enfoque sistémico de las actividades sector.


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        Todos los cambios – incluyendo la separación de los roles fundamentales - plantean en
primera instancia un problema de cultura nacional de los ciudadanos, los funcionarios y
gobernantes. Esto refuerza la idea de que los cambios en estructuras y procesos de las
organizaciones más relevantes del sector (especialmente ANCAP y UTE) deben ser
acompañados por cambios en las conductas de los principales agentes ante lo cual no deberían
descartarse los problemas comunicacionales internos de cada organización y los necesarios a
nivel de los ciudadanos.

        Estas transformaciones (según los referentes consultados) no deberían limitarse al
aspecto legal de los cambios. También cuentan los aspectos de operación sustantivos y de apoyo
de los servicios. A estos Entes con roles de políticas y de regulaciones, habría que dotarlos de
los conocimientos técnicos y del negocio energético, que son necesarios para que puedan
cumplir a cabalidad con los roles que tengan asignados. En el contexto actual, la posibilidad de
generar aperturas al aprendizaje como lo propone Peter Senge (1992), constituye una
oportunidad de sustento de las transformaciones a tener en muy cuenta.


        Finalmente – y no por ello menos importante – debería considerarse además una
contrastación con modelos regionales y mundiales. No sólo para encarar actividades de
bencharking que permitan integrar mejores prácticas, sino para desarrollar procesos asociativos
de las grandes organizaciones públicas nacionales con sus pares regionales, en el marco de la
integración del Uruguay en el Mercosur (algunos ya en curso). Y también contemplando
evoluciones a escala mundial, como fuera planteado en el marco de referencia (Hesselbein,
Goldsmith y Beckhard, 2006, pág. 92).

       En Delfos (2007, ronda 3) se han generado respuestas a una pregunta clave como:
¿QUÉ OPCIONES SE IMAGINAN PARA MEJORAR EL SISTEMA ENERGÉTICO
NACIONAL? Abarcando cuestiones como las políticas energéticas, otras fuentes energéticas, el
modelo de administración, fortalecimiento de los agentes existentes en sus propios roles y a la
vez, mayores aperturas a otros agentes. El detalle de las mismas se expone a continuación:

        a). Las políticas energéticas en el centro de las acciones del Gobierno, definiendo
            claramente los objetivos estratégicos.
        b). Un modelo administrador neutro de los servicios que pueda garantizar que los
            actores operen en libre competencia.
        c). Necesidad de asociación, si se mantiene la refinería, considerando aspectos claves
            como la parte industrial y la comercial.
        d). Separación del grupo ANCAP de los negocios que no tienen que ver con el sector
            energético.
        e). Una mayor apertura a otros agentes (además de UTE) para la generación de energía
            eléctrica (aplicar lo legislado).
        f). La existencia de una red de distribución eficiente que deberá ser redimensionada
            para contemplar las necesidades reales.
        g). Posibilidades de ingreso de otras fuentes de generación de energía en el mercado
            nacional.
        h). Una nueva refinería de derivados del petróleo compitiendo localmente con la
            refinería de ANCAP en La Teja (poco probable).




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       Como síntesis de este trabajo exploratorio, han quedado identificadas algunas “IDEAS
       FUERZA” planteadas en la ronda 3 de Delfos (2007):



Se trata de una reforma que debe definirse en el nivel político, pero que debe
instrumentarse en el nivel empresarial.


La integración regional será el instrumento para derribar los monopolios existentes
actualmente en el Uruguay.


La necesidad de generar y distribuir energía en condiciones de confiabilidad, calidad y
precios competitivos.


La importancia de separar roles políticos, reguladores, industriales y comerciales con
enfoque sistémico.


La consideración final de la generación de energía eléctrica mediante centrales nucleares.


Son necesarios buenos mecanismos de comunicación para bajar los niveles de bloqueo
corporativistas.


       Tabla 1 Ideas fuerza planteadas en la ronda 3 de Delfos


        El salto parece ser la aceptación de la importancia de separar roles políticos,
reguladores, industriales y comerciales, aunque hasta el presente el enfoque sistémico para
comprender mejor la interacción entre agentes, todavía no está claramente presente en los
procesos de cambio institucional a escala nacional. También se ha percibido en sucesivos
gobiernos nacionales la necesidad de administrar y comunicar mejor. En el nivel de la
Administración; las “culpas” parecen estar recayendo sobre los gerentes, aunque no sean los
únicos responsables. Por las declaraciones de los agentes políticos se ha puesto en evidencia
además que serán necesarios buenos mecanismos de comunicación para poner a los ciudadanos
al tanto de qué se propone hacerla actual administración. Finalmente serán necesarias
actuaciones cuidadosas para bajar los niveles de bloqueo corporativistas, como se ha puesto en
evidencia al poner en marcha la Reforma Tributaria.

        Respecto de la instrumentación de las reformas en el nivel empresarial, todavía hay
muchos problemas culturales a considerar. A esta altura, parece estar claro que la integración
regional será un proceso que finalmente derribará los monopolios existentes actualmente en el
Uruguay. Lo que se discute todavía son condiciones y plazos, pero sin dejar de lado la
necesidad de generar y distribuir energía en condiciones de confiabilidad, calidad y precios
competitivos. Si esa línea se mantiene, mucho van a tener que cambiar organizaciones como
ANCAP que - consideradas en perspectiva histórica – se puede decir que recién están
aprendiendo a pensar en términos regionales y asociativos. Lo mismo podría decirse de la
población uruguaya en general, que mira con recelo las alternativas asociativas con terceros
mucho más grandes y ciertos impactos negativos de la integración en el Mercosur.




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        Las alternativas industriales a la problemática de un abastecimiento energético confiable
están todavía en el debe de los gobiernos nacionales y de la sociedad uruguaya en general. Las
fuentes hidroeléctricas legadas de suministro de energía son poco confiables e insuficientes. La
generación térmica con derivados del petróleo cada vez son más caras lo que está fuera de
control de países no productores. Un capítulo aparte merecería la consideración política,
empresarial y mediática, de la generación de energía eléctrica mediante centrales nucleares, que
se está colocando muy lentamente en la escena nacional, pero cuyos aspectos de filosóficos,
políticos, económicos y sociales, trascienden al proyecto de esta investigación y generan
grandes controversias en la sociedad uruguaya, que aparentemente no encuentra una alternativa
viable para mejorar su actual sistema combinado de generación hidroeléctrica y térmica en
términos de confiabilidad, crecimiento y costos de producción aceptables.

         En esta apretada síntesis inicial (que se retomará más adelante) parece encontrarse la
clave del desarrollo del proceso de transformación del sector energético nacional. El gobierno
nacional ha reconocido públicamente a través de sus principales voceros que efectivamente, se
trata de una reforma que debe definirse en el “nivel político” a partir de los cambios de enfoque
que ha realizado a mediados del año 2007 (sustitución de profesionales empresarios por
políticos de peso en la conducción de los procesos de transformación coordinados por la OPP).
La respuesta consistente del gobierno nacional con la naturaleza esencialmente política de los
cambios en las organizaciones estatales, ha provocado un replanteo de la concepción y la forma
de puesta en marcha de la Reforma del Estado. Pero evidentemente, sería un error pensar que la
competencia profesional deba ser desalojada de los niveles de dirección, de las grandes
organizaciones públicas del sector (especialmente ANCAP y UTE).




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4 LOS PRINCIPALES CAMBIOS EN EL SECTOR ENERGETICO
NACIONAL
         En esta línea de pensamiento y siguiendo con los planteos Delfos (2007, ronda 3) se
insiste en la necesidad de ver la problemática de ANCAP desde una perspectiva ampliada, en
relación con todo el sector energético: “A tales efectos, la planificación “integrada” del
desarrollo del sector energético debe hacerse centralmente aunque existan luego múltiples
actores operando en competencia por administrar determinados sectores del mercado con una
visión no reduccionista del mejoramiento del sistema. Una de las alternativas más allá del
fortalecimiento de las unidades reguladoras, es la creación de una Administración Nacional de
Combustibles que actúe como contrapeso de ANCAP y de UTE en el proceso de generación de
materias primas o de energía eléctrica a escala nacional.”

         Lo que ha cambiado más recientemente en la comprensión de determinados sectores de
la actividad productiva nacional en la percepción de los referentes, es el enfoque con el que se
conciben los problemas industriales y comerciales. El grupo ANCAP no es la excepción en los
cambios de enfoque para apreciar su capacidad, aunque todavía no existen evidencias ciertas de
que el desarrollo industrial y comercial de ANCAP sea visto por la dirigencia como un desafío
sectorial que trasciende a ANCAP y que tiene que ver con todo el sector energético y también
con el sector logístico. Según Delfos (2007, ronda 3): “La refinación debe ser considerada como
una parte del proceso logístico, incluyendo la importación de crudo y derivados y las eventuales
exportaciones que sea necesario realizar para equilibrar la demanda. La infraestructura a
considerar incluye no sólo las plantas de procesamiento sino también los parques de tanques, los
puertos y los oleoductos.“

        Los referentes consultados realizaron una crítica importante a la falta de respuestas
adecuadas a las necesidades de desarrollo y sustentación de una política energética nacional, lo
que es reforzado por las circunstanciales crisis del sistema que se repiten año a año y que en el
2007 abarcaron además la provisión del GLP envasado, con un impacto muy fuerte sobre la
población consumidora. “Si nos atenemos no a las intenciones declaradas sino a los resultados
realmente obtenidos, estos problemas (mencionados precedentemente) no están siendo
adecuadamente solucionados. Cabe entonces una duda: ¿Será que estas situaciones no importan
a los agentes decisores estatales en las grandes empresas comerciales del Estado o que
importando no pueden hacer nada práctico para abordarlas de una manera eficaz?” (Delfos,
2007, ronda 3). El debate se ha abierto, pero la instrumentación de soluciones sigue estando
todavía en la agenda de “asignaturas pendientes”.

        Respecto de las precauciones que habría que tomar para que no se generaran
desviaciones que pudieran afectar el desarrollo del conjunto de los cambios proyectados, se han
señalado específicamente cuestiones como: cuidar que la eliminación de los monopolios
públicos no generen por la vía de los hechos monopolios privados, sobre todo en actividades
estratégicas en las que no exista mercado para contar con dos o más agentes en competencia.
Específicamente y a modo de ejemplo, se deberían “identificar los “monopolios naturales”
como la transmisión y distribución de energía eléctrica que en un país pequeño sería
conveniente que los siga manejando el Estado. Sin embargo, la generación de energía sigue
siendo un tema pendiente que está generando contenciones al desarrollo nacional, en el que los
corporativismos parecen frenar los cambios, incluso cuando ya hay soluciones legislativas
habilitantes que no han sido instrumentadas (Recogido en las rondas Delfos en el año 2007).

        Según los referentes consultados en la ronda 3 de Delfos (2007), no cabe duda que “es
necesario hacer explícitas algunas realidades del funcionamiento del sistema (energético) actual.
Para eso se hace necesaria una estructura que permita: aplacar la oposición política interna,
encarar una planificación centralizada con diversidad de opciones y recabar datos confiables en
función de las decisiones que se pretenden tomar”. En términos de desafíos “parece que lo más



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interesante es el tema de la organización del mercado, y en este aspecto sería imprescindible que
analicen cuestiones como la importación y el refinado. En el mundo actual no es insensato
suponer que se puede introducir la competencia en el sector energético a escala nacional.” Esto
implica una visión que trasciende a los principales protagonistas empresariales estatales en la
problemática del sector, como sin duda lo son: ANCAP y UTE.

         Además hay cuestiones normativas que imponen fuertes condicionamientos. Según las
fuentes consultadas con Delfos (2007): “El desafío está por el lado de las reglas de juego. Por lo
general, las condiciones políticas, normativas, administrativas, operativas y comerciales en que
operan las empresas estatales, a pesar de que se quiera asumir lo contrario, son muy diferentes a
las de las empresas privadas, aún de las multinacionales. El derecho administrativo público y el
derecho privado generan condiciones diferentes para funcionar. Esas condiciones diferentes en
que operan las empresas del Estado no sólo son a favor, sino que también las hay en contra.”
Incluso se han identificado factores relevantes para el mejor desarrollo industrial y comercial
que habría que tener en cuenta, sobre todo en lo que se refiere a valores y creencias que inciden
positiva o negativamente en el funcionamiento del sistema.

         Otro de los desafíos es el de las fuentes de generación energética que habría que
contemplar. Se trata de aceptar que existen necesidades insatisfechas en el sector productivo que
determinan la necesidad de estudiar las contenciones. Son claras las insuficiencias e
inestabilidades del modelo de generación hidrológica y los costos crecientes del sistema térmico
actual, con impacto negativo sobre toda la economía nacional. Además no pueden ocultarse los
riesgos que plantea la dependencia de proveedores regionales externos con problemas similares
y también necesitados de mayores fuentes de aprovisionamiento de materia prima. “El Uruguay,
es un país pequeño que no tiene yacimientos petrolíferos (o por lo menos que no es conveniente
extraerlos todavía, por los motivos que sea). Las fuentes de generación hidrológica más
importantes ya están aprovechadas y (la disponibilidad) genera incertidumbres. La integración
energética regional plantea dificultades de corto y mediano plazo insalvables.” (Delfos, 2007,
ronda 3)

         La pregunta siguiente es inevitable. “¿No existirán otros combustibles más baratos,
limpios y que no generen tantos gastos al Estado que luego son trasladados a los consumidores
industriales y residenciales?” Concretamente: “Los combustibles alternativos deberían ser una
opción a explorar con mayor premura para evitar las circunstanciales crisis energéticas que
parecen ser la norma.” Los referentes han planteado cuestiones como: promover la iniciativa
privada para explotar pequeñas fuentes de energías renovables: hidro, bio, y eólica, investigar la
posibilidad de obtener etanol y bio-diesel, en complejos agro-industriales integrados (no
monocultivo – mono-producto) o explorar la posibilidad, modificación legal mediante, de
generación eléctrica a partir de energía nuclear. Todas las opciones anteriores tienden a
disminuir la demanda de derivados de petróleo. Además: ¿una cultura de ahorro energético
seria, no podría ser una fuente de energía alternativa relevante?

         Los referentes consultados por Delfos (2007, ronda 3) han identificado algunas
características salientes del sector energético nacional y la falta de respuestas ante las
necesidades industriales, comerciales y hogareñas del Uruguay. “Los uruguayos vivimos una
situación energética crítica de alcance nacional y en parte también regional. No tanto por la
carencia de recursos, sino por políticas erráticas y no planificadas en el sector energético. Esta
crisis, adormecida este año (2007) por las abundantes lluvias es justamente una ventana de
oportunidad para encarar a fondo y en varios frentes las soluciones a mediano y largo plazo.“
Hay referentes que piensan que las crisis circunstanciales son oportunidades para cambiar,
aunque en el pasado esas ventanas de oportunidad para replantear el desarrollo del sector se han
desaprovechado.

         Por otra parte, los referentes consultados han coincidido en señalar que: “Las políticas
erráticas de “consumo eléctrico” o “ahorro eléctrico” son una muestra de que no se ha sabido o


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no se ha podido planificar adecuadamente el desarrollo de fuentes adecuadas y confiables en un
sistema integrado y lo que hace que los ciudadanos y los empresarios sean dependientes de la
improvisación de los gobiernos de turno.” Lo mismo ha pasado con un circunstancial estímulo
al consumo de gas por cañerías, sobre la base de una incorrecta apreciación de oportunidades y
amenazas generadas a partir de la propuesta de interconexión mediante un gasoducto con
Argentina, que sobre supuestos políticos y comerciales poco claros, llevó a realizar una
inversión enorme en infraestructura actualmente desperdiciada.

        Algunas cuestiones parecen comenzar a clarificarse en el sector energético. Sobre todo
respecto de los roles de los diversos agentes en lo referido a definir políticas sectoriales
nacionales, establecer normas técnicas o comerciales y más concretamente a generar y distribuir
la energía que se necesita a escala nacional en la industria, el comercio y el consumo ciudadano.
“La provisión de fuentes de energía confiables y no contaminantes es responsabilidad del
Estado en cuanto a definir las condiciones de regulación para que los agentes públicos y
privados sepan a que atenerse. Pero la generación de energía, con soluciones concretas del tipo
que sean deberían poder desarrollarse con mayor dinamismo y flexibilidad.” (Delfos, 2007,
ronda 3) En el ámbito legislativo eso ha sido definido hace más de 10 años, aunque no se ha
aplicado.

        En Uruguay – según se desprende de los aportes de los referentes en Delfos (2007,
ronda 3) siguen planteándose dos opciones que tienen un fuerte componente ideológico respecto
de la generación y distribución de energía. Por un lado, la opción de desarrollo “estatista” que
plantea que la energía debe ser manejada como un insumo estratégico al servicio de los intereses
del Estado y la generación y distribución es una responsabilidad de las empresas públicas. Los
insumos energéticos deben estar presentes en el diseño de las políticas públicas y las empresas
privadas y los ciudadanos serán simplemente consumidores del sistema. Por otro, se plantea la
opción de desarrollo libre en la que se sostiene que la disponibilidad de energía es una
responsabilidad de todos los agentes públicos o privados interesados, en especial de quienes
emprenden actividades productivas. Los insumos energéticos deben estar presentes en el diseño
de las actividades fabriles. Por ello la generación distribuida es uno de los factores importantes a
tener en cuenta.

         El gran desafío para el cambio del sector energético no son las definiciones legislativas;
es el mantenimiento del statu quo actual por parte de las empresas del Estado, que han sido las
instituciones que han definido las políticas nacionales, han operado como reguladores del sector
y finalmente son productores de los insumos, distribuidores de energía y agentes de
comercialización en todos los sectores de actividad. Por la vía de los hechos, los
corporativismos fundamentalmente estatales, están frenando el desarrollo de modelos de
generación y distribución alternativos. Para ello el Ente regulador tiene que de una vez por
todas, poner en marcha las reglamentaciones aprobadas hace ya mas de 10 años y que los
intereses corporativos retrasan y retrasan. Además deberían alterarse los equilibrios de poder y
autoridad entre las diversas organizaciones para que el ordenamiento jurídico deseado y ya
aprobado sea acompañado por cambios sustantivos de funcionamiento de cada sector.

         Finalmente se comienzan a generar acciones puntuales para cambiar en las empresas
estatales. Según declaraciones recogidas por Crónicas (16/07/2007): “la idea es que la
reestructura de UTE se transforme en el buque insignia del proceso de desburocratización, para
ello se piensa en un organismo flexible, con adecuados procedimientos administrativos y que
reduzca la obesidad gerencial del ente. Como primera medida, el director Gerardo Rey anunció
que no se ocuparán unas 14 gerencias del ente que hoy están acéfalas, pero aún existen 84 y
algunos trascendidos a los que accedió CRÓNICAS dicen que se procura reducir a 60. El
vicepresidente de UTE, Pedro de Aurrecoechea, señaló a la prensa al respecto que esta situación
que se dio en los últimos días (cese del Gerente General) es algo que venía siendo analizado
desde hace tiempo. Por otra parte, aclaró que conjuntamente con el cuerpo gerencial de la
empresa y los funcionarios que han respondido, quiero dejar en claro que todos estos


                                                                                         Página: 18
movimientos no tienen nada que ver con comportamientos irregulares ni desconfianza por parte
de nadie. Simplemente es una necesaria reestructura, reordenamiento que se da en función de
cumplir con los objetivos que nos habíamos trazado en el inicio de la gestión.

         Las actuales autoridades de UTE fundamentan los relevos gerenciales que se están
haciendo. “Con la designación de Perroni apuntamos fuertemente a una renovación generacional
dentro de la empresa. Producto de la prohibición de ingreso de funcionarios públicos, en los
últimos años en la administración y particularmente en las empresas, hubo un proceso de
envejecimiento en las plantillas, situación que se trata de revertir últimamente, explicó el
jerarca. A su vez el presidente del ente, Beno Ruchansky, informó a la prensa que el cambio en
la gerencia general no va en desmedro de lo que se ha hecho hasta ahora sino que en esta nueva
fase necesitamos otro tipo de liderazgo. Estamos en una fase de reordenamiento a nivel
gerencial para encarar después una fase de reestructura de la empresa en profundidad, agregó.”
(Crónicas, 16/07/2007) Por lo menos, la idea de liderazgo en el cambio organizacional
comienza a parecer en el discurso.

         Según fuentes de Crónicas (16/07/2007) “El cese de Pombo (en UTE) forma parte de un
"reordenamiento" en la empresa pública, por el cual la estructura gerencial pasará de 108 a 84
cargos, en principio, pero seguramente ese número disminuya en el futuro. El próximo lunes 16
quedará confirmado el nuevo gerente general y otros relevos gerenciales a definir esta semana.
Las autoridades de UTE son "optimistas" en que Pombo acepte su nuevo destino, de quedar
adscrito a la Presidencia del ente, seguramente como asesor y manteniendo su sueldo actual. La
idea que estaría predominando en el ente, la OPP y Presidencia de la República es que los entes
estatales en el futuro cuenten con cuerpos gerenciales flexibles y que a su vez ocupen el cargo
con contratos especiales, para poder ser removidos.

         También puede plantearse la singularidad de la destitución de Sergio Lattanzio como
Gerente General de ANCAP, en el marco de la crisis de abastecimiento de supergas envasado
del período pico de invierno. Se lo responsabilizó directamente al Gerente General por la crisis.
Más allá de la pertinencia o no de la medida, se produjo un tratamiento público del proceso, que
es por lo menos infrecuente. Esto es que una medida de esa magnitud se comunique por medios
oficiales externos a la empresa en cuestión. Lo que determina que luego de conocida la decisión
política de destituir a un gerente de ANCAP, sea el Directorio de la empresa que tiene que
homologarla formalmente. Esta fue una señal desde el más alto nivel político del gobierno,
procurando que apareciera un responsable por el desabastecimiento y mostrar que se habían
procesado diligentemente acciones correctivas.

         Surge naturalmente una pregunta planteada por el cronista de Crónicas: ¿Los relevos
gerenciales constituyen “chivos expiatorios”? Tanto representantes políticos blancos como
colorados (actualmente en la oposición) pusieron distancia del gobierno ante el cese de
Lattanzio y Pombo y consideran que las decisiones adoptadas son "poco saludables" y hasta se
habló de que esos funcionarios son "chivos expiatorios", y no descartan la "persecución
política". Según una crónica del matutino El País, el senador Ruperto Long señaló: la impresión
que tenemos es que si al Poder Ejecutivo le está funcionando tan mal ANCAP o tan mal UTE
como para relevar al gerente general, a los primeros que hay que llamar a responsabilidad es a
los miembros del Directorio que son los responsables políticos y no son los que conducen la
empresa. Los demás son funcionarios de confianza, responderán a sus directivas".

        Parece haber una transferencia de responsabilidades por eventuales errores de
administración desde las cúpulas de dirección política a los cuerpos gerenciales de alto nivel, lo
que constituye un cambio importante respecto de cómo se operaba tradicionalmente en
Uruguay. Esto es que los responsables primeros son los directores. Para el ex asesor
presidencial de la administración Batlle, Carlos Ramela, los anuncios y discursos de reforma del
Estado y de las Empresas Públicas le llenan de dudas, por lo que "me gustaría saber si en esos
casos va a haber disminución de gerentes o lo que hay es persecución de funcionarios públicos


                                                                                        Página: 19
que han sido muy experientes, que hace muchos años que están cumpliendo con un aporte
invalorable pero que no pertenecen al partido de gobierno". (Crónicas, 16/07/2007) Serán estas
reflexiones un indicio de un posible cambio de enfoque. No se sabe.

        El tema responsabilidades fundamentales de los jerarcas por la conducción de las
empresas públicas no parece estar claro. Respecto de las dudas, Sergio Abreu (05/07/2007)
sostiene que: “Ahora parece que las responsabilidades (están del lado) de la administración
burocrática.” Y seguidamente agrega: “No se puede cortar por el lado más fino” destituyendo
gerentes ante incidentes de notoriedad, como la crisis de abastecimiento de GLP (supergas
envasado). “Las responsabilidades son políticas”. En el caso específico de la referida crisis de
abastecimiento de supergas: “Hay responsabilidades políticas del Ministerio (de Industria
Energía y Minería)”. Abreu se cuestiona entonces: ¿dónde está la visión estratégica y el
posicionamiento empresarial, que debe marcarse con claridad para evitar situaciones críticas?
Todo parece indicar que la cadena de responsabilidades políticas y gerenciales no está
adecuadamente establecida y que pasa de un extremo al otro, dependiendo de los casos.

        No es que los uruguayos no sepan que es lo que habría que hacer. Diagnósticos abundan
y son muy buenos como por ejemplo el referido de Energía: aportes hacia una política de Estado
(CEE 1815, PNUD, CIIIP-UPAZ, 2001) o el estudio prospectivo energético con miras en el
2025 (Cataldo y otros, 2002). Lo que pasa es que se habla del deber ser, pero luego las acciones
de cambio se empantanan. Y muchas veces los diagnósticos se vuelven obsoletos por el pasaje
del tiempo sin que se haga nada. Sería deseable la actualización continua de los trabajos de
Prospectiva Tecnológica en Energía para el Uruguay, pero sería todavía más deseable que se
encontraran caminos para que lo que se diagnostica y se propone finalmente se capitalice. Estos
desarrollos generados fundamentalmente en el mundo académico han tenido poca o ninguna
receptividad en los ámbitos de gobierno. Esto plantea un serio problema, que en el sector
energético ha sido muy bien diagnosticado, pero pobremente encarado.

        Pedro Antmann, Carlos Costa, Conrado Hugues, Ruperto Long, Luis Minetti, José
Oliveras, Luis Porto, Luis Stolovich, Nelson Villareal, y Bruno. Vuan (2001) coincidieron en
las bases para generar una política de Estado en el sector energético en el marco del Proyecto
agenda Uruguay. Dedicaron sus aportes a la necesidad de “suministro confiable”,
“abastecimiento sustentable”, la “creación de estímulos” en muy diversas dimensiones, el
planteo de los roles de las “empresas públicas (UTE, ANCAP y CTM)”, la problemática de la
“dependencia internacional” e “incorporar la consideración de los efectos de las actividades del
sector sobre el ambiente”. Una agenda profesional que bien podría haber servido de guía a las
actividades de conducción política, reguladora y empresarial del sector. Todo lo que reafirma
que existe localmente capacidad para plantear un problema bien diagnosticado y también
posibilidades de generación de propuestas interesantes, pero sin generar acuerdos políticos
sustentables para su puesta en marcha.

        Las actuales condiciones políticas, económicas y sociales que generan incrementos
internacionales en los precios del petróleo parecen mantenerse. Con los precios en los actuales
niveles seguramente la realidad contribuirá a considerar “la sustitución energética y también a la
corrección de las brechas entre los precios relativos de los combustibles, cuya relación se
debería basar en los costos marginales (precios de mercado de importación). Además
localmente “sería deseable desplazar la carga impositiva que hoy pesa sobre estos productos
primarios hacia los eslabones de más valor agregado de la cadena productiva. El país debe
explorar las energías alternativas, la generación núcleo eléctrica y la producción de bio-
combustibles como alternativas estratégicas. Se debe trabajar también en programas de ahorro
energético, sobre todo en medidas pasivas en edificios y en la mejora del transporte urbano e
interurbano de corta distancia (por ejemplo subterráneo y ferrocarriles eficientes).” (Delfos,
2007, ronda 3)




                                                                                        Página: 20
        Los referentes consultados en la ronda 3 de Delfos, consideran que la crisis energética
mundial puede operar como un mecanismo desencadenante del cambio necesario, en el
funcionamiento del sector a escala nacional. “La mejor “ventana de oportunidad” aparece ya
con la crisis energética en que nuestro país está entrando.” “La alta dependencia energética que
tiene Uruguay de la República Argentina hace que la profunda crisis energética de ese país se
derrame sobre el nuestro.“ Y finalmente se agrega que: “Los cambios profundos se hacen
fácilmente viables cuando se producen los fuertes sacudimientos que provocan las crisis y esta
es la oportunidad que se nos brinda ahora.” Sobre estas bases muchos agentes están apuntando a
que finalmente será posible introducir algunos cambios, pese a la fuerte resistencia de los
corporativismos estatales que apuntan a sostener los roles predominantes que UTE y ANCAP
han tenido en el pasado, pero que ya la normativa vigente y la realidad del sector energético
fuertemente cuestionado por no dar respuestas, parecen no apuntalar.

        Todo parece indicar que los cambios en el sector energético pueden operar como
“ventanas de oportunidad”. Las ventanas de oportunidad son varias, cada una por sí sola
generaría en cualquier organización del ramo cambios estratégicos orientados a contemplarlas.
El punto es que todas ellas se están dando en forma simultánea, a saber: la desregulación del
mercado nacional de los combustibles es la oportunidad para realizar los cambios
impostergables, no como forma de mejorar, sino como forma de sobrevivir; las opciones de
generación utilizando bio-combustibles que es un emprendimiento que incluye desde el bio-
disel al alcohol carburante, relacionado con el sector agrícola, que disminuiría el egreso de
divisas destinadas a la compra de crudo e incrementaría el trabajo rural y finalmente la
ampliación y remodelación de la refinería para poder utilizar un mayor espectro de materia
prima y generar productos de mayor calidad.

         La integración de Uruguay en el Mercosur, que se encaró con un fuerte apoyo político
inicial, ha tenido en los últimos años fuertes cuestionamientos. Muchos sectores de actividad
nacional, perciben ahora más claramente las amenazas que las oportunidades. Las asimetrías
entre los socios del grupo, han puesto en evidencia que Brasil y Argentina conducirán el
proceso de integración del bloque. El desarrollo del Mercosur ha mostrado que los socios
comercialmente menores han tenido poca incidencia en las decisiones. Sus planteos comerciales
han sido escasamente contemplados. Por otra parte, el mercado energético local (como el de
otros países no productores de petróleo) está siendo afectado por el fuerte incremento de los
precios del crudo que finalmente se trasladan al consumidor, impactando sobre el agro, la
industria y los servicios. Finalmente, el impacto de la tecnología está incidiendo sobre la
continuidad de ciertos monopolios, como el de las comunicaciones. Y seguramente, también
tendrá fuerte impacto en el sector energético nacional.

        Todos los desafíos para generar transformaciones en el sector energético nacional y
también regional, no son exclusivamente políticos, económicos o tecnológicos. Los valores, las
creencias, los modelos mentales y los paradigmas, también pesan. Específicamente la cultura
nacional no puede ser ignorada como un factor determinante para mantener el status quo de las
organizaciones estatales, más allá de los cambios regionales y mundiales que se están
procesando. La población nacional ha asimilado la idea de que preservar los monopolios
públicos del sector energético es una forma de proteger el patrimonio nacional. Esta defensa de
los referidos monopolios (y especialmente en de ANCAP) es reforzada por el accionar de los
sindicatos que buscan preservar las conquistas generadas en años de luchas por reivindicaciones
económicas y sociales. A su vez, los funcionarios públicos han incorporado la creencia de que
las empresas públicas permanecerán, más allá de cual sea su desempeño (mito de la
perennidad). A todo esto se agrega el peso de burocracias consolidadas que operan aisladamente
planteado demandas, sin contemplar la situación del mercado de trabajo local.

        En las declaraciones de los jerarcas locales - fundamentalmente en las empresas
públicas - comienzan a vislumbrarse ciertos patrones que ponen en evidencia la necesidad de
reconocer la existencia de problemas culturales que impactan sobre la gestión de las grandes


                                                                                      Página: 21
organizaciones del Estado uruguayo. Se plantea la necesidad de generar ámbitos institucionales
que promuevan los cambios culturales. Por ejemplo las asociaciones que se pregonan como
necesidad en ANCAP o la creación de colaterales con mayor flexibilidad en la gestión en
ANTEL. Todo parece indicar que además se va a atacar el problema gerencial en primera
instancia, modificando las “reglas de juego” con las que se designan, promueven o destituyen a
los gerentes. (Carvalho, 2007) Las recientes destituciones de los Gerentes Generales de ANCAP
y de UTE, más allá de cuestiones circunstanciales que arrojan ciertas dudas, se plantean desde la
esfera oficial como el primer paso en un proyecto de transformación institucional mucho más
grande (Búsqueda, 12/7/2007). ¿Será verdad?




                                                                                       Página: 22
5 ANALISIS DE LOS CAMBIOS EN EL SECTOR ENERGETICO
URUGUAYO
        Durante muchos años se han realizado cuestionamientos a lo que hacen o dejan de hacer
los diversos agentes que operan en el sector energético. Muchas veces injustamente se critica a
un agente (político, empresario o trabajador) porque procura sacar el máximo beneficio de su
posición, aunque no esté contraviniendo la legislación vigente. Es importante entender que los
actores de la cadena comercial (y la operación en el sector energético no es la excepción)
interactúan con el sistema político que funciona sobre la base de un modelo teórico rentista,
cuya lógica sistémica se desarrolla fundamentalmente en los términos definidos por Cristina
Zurbringgen en su tesis de doctorado: Estado, empresarios y redes rentistas (2005). Por otra
parte, debe entenderse los corporativismos en general operarán para mantener la situación
legada o aquellas variantes que más les convengan.

         El modelo teórico rentista no opera solamente porque los empresarios buscan favores de
los políticos. El sistema político tiene que ser receptivo para que ello suceda. Lo mismo sucede
con los gremios. A su vez, la sociedad en general, tiene que ser permisiva ante esas conductas.
Hay condiciones racionales que explican estos comportamientos. Los empresarios procuran la
mejor ecuación de costo beneficio de sus acciones, manteniéndose en el marco de la legislación
vigente. Compararán la alternativa de procurar ser más eficientes para aumentar la
competitividad de sus empresas, con la posibilidad de interceder ante los poderes del Estado,
para generar alguna ventaja. No puede estigmatizarse su conducta cuando procuran
financiaciones, exoneraciones, protecciones u otro tipo de mecanismos si éstos en definitiva,
generen mayores recompensas para la empresa que simplemente tratar de producir bienes o
prestar servicios de mayor calidad con menores costos.

         La idea que se ha planteado en el marco de referencia para comprender o cambiar
determinados patrones de comportamiento, es generar condiciones sistémicas para que las
conductas no deseadas de los diversos agentes, sean desalentadas. Esto requiere – además de
adecuados mecanismos de frenos y contrapesos – un conjunto de reglas generales claras, que
obliguen por igual a todos los agentes del sistema. Y sobre todo, garantías de transparencia en
las actuaciones que van más allá de los aspectos normativos y tienen que ver con cuestiones
éticas. Por otra parte, debe cuidarse que estos frenos y contrapesos junto con las reglas para el
sector, contribuyan a la sustentabilidad política, económica y social del sistema. El marco de
referencia que haga posible estos ajustes, será fundamental para que el sector pueda cambiar
incluyendo en ello, a las conductas de todos los agentes.

        Atendiendo al alcance y objetivos de la investigación, los apuntes que siguen en este
punto van a reducirse en general a la consideración de los aspectos relacionados con políticas
públicas afines, impacto de la regulación, acciones de los servicios ejecutores (Industrial
ANCAP, Distribuidores como DUCSA, Estacioneros) y comportamiento de los clientes finales,
empresariales o personales en el sector de actividad específico. En esta línea de abordaje por
niveles y procurando facilitar la exposición de los hallazgos, se procederá al desarrollo
descriptivo de los cambios sistémicos por niveles y agentes considerando aspectos de
Axiológicos, Políticos, Reguladores, Ejecutores (industrial, distribuidor y vendedor) y Clientes
(empresas o personas) y se construirá una representación esquemática de las principales
relaciones entre los 7 niveles referidos.

        Se identificaron las características salientes de cada nivel del sistema general
considerando el marco histórico legado de los últimos 20 años y la situación detectada al
ingresar en el tercer milenio, con el objetivo de contrastar los puntos similares y las diferencias
de ambos escenarios y poder identificar puntos sistémicos de apalancamiento para proyectar un
cambio. A continuación, se desarrollan los puntos salientes vinculados con las creencias más
relevantes en el sector energético y se destaca la separación de roles entre las diversas


                                                                                         Página: 23
organizaciones de la cadena hasta llegar al cliente final, tomando como base los aportes de la
ronda 3 de Delfos (2007).




                              Marco histórico de referencia



          Niveles                                      Descripción

       Creencias                 Debe mantenerse la producción de energía bajo control de
                                 empresas públicas




       Político                  Se van generando soluciones particulares a los problemas
                                 circunstanciales a medida que se requieren




       Regulador                 El regulador de cada          sector   es   esencialmente   el
                                 industrializador del Estado




       Industrial                Opera en régimen de monopolio de hecho y de derecho con
                                 las protecciones legales bien establecidas




       Distribución              Bajo bandera (sello oficial) y fundamentalmente en manos de
                                 agentes privados




       Puesto de venta           En manos de terceros dependientes de contratos con las
                                 distribuidoras




       Cliente Final             Cautivo de la producción del industrializador del Estado con
                                 un producto, precio y localización fijos




       Tabla 2 Marco histórico de referencia del sector energético




                                                                                     Página: 24
        ESQUEMA LEGADO DE RELACIONES




 MINISTERIO                                   POLITICO SOLUCIONADOR




                   contrato      DISTRIBUIDOR                    PUESTO          Compra         CLIEN
                                 CON               contrato      VENTA           Producto       TE
 ANCAP                           BANDERA
                                                   o                             Único
                                                                 DE                             FINAL
 MONOPOLIO                                                       SELLO
 INDUSTRIAL

 REGULADOR
 DE HECHO
                                         REGULADOR INSTITUCIONAL DEBIL




        Figura 1. Esquema legado de relaciones institucionales en el sector

        El rol del agente encargado de establecer las políticas del sector energía (no eléctrica) es
compartido entre el Ministerio de Industria, Energía y Minería y ANCAP, por la vía de los
hechos. Esto sucede porque ANCAP tiene mayor capacidad de análisis y de propuesta técnica
que la referida secretaría de Estado para reaccionar ante los problemas que se presentan en el
sector. Tal vez eso ocurra debido a un problema de masa crítica comparativa de recursos
humanos de ambas organizaciones (ANCAP es mucho más fuerte en ese sentido). El esquema
muestra además que ANCAP opera, al mismo tiempo, como agente industrial y como agente
regulador, de su propia actividad. Esto sucede porque la unidad reguladora de reciente creación,
todavía no tiene suficiente peso político y profesional para hacer valer una posición
independiente, de los demás agentes del sector.




                                                                                            Página: 25
                    Marco de referencia emergente




    Niveles                                    Descripción

Creencias                 Deben buscarse asociaciones estratégicas para poder
                          competir por lo menos en ámbitos regionales




Político                  Requiere una reforma profunda del aparato burocrático
                          estatal para mejorar la eficiencia




Regulador                 El regulador está definido como un agente independiente
                          de las empresas industriales




Industrial                Opera en régimen de monopolio de derecho, con
                          amenazas potenciales




Distribución              Bajo bandera (sello ANCAP) y entrando en el mercado con
                          una empresa controlada




Puesto de venta           En manos de terceros, dependientes de contratos con las
                          distribuidoras




Cliente Final             Abastecido transitoriamente por el industrializador del
                          Estado con expendios propios y de terceros




Tabla 3 Marco emergente de referencia del sector energético


                                                                        Página: 26
                      NUEVO ESQUEMA DE RELACIONES




MINISTERIO                             POLITICO ARTICULADOR




                                                            PUESTO        Compra            CLIENT
                contrato     DISTRIBUIDOR
                                                contrato                  Producto
                             CON                            VENTA                           E FINAL
                                                                          Unico
  ANCAP                      BANDERA            o           DE
                                                            SELLO
  MONOPOLIO
  INDUSTRIAL




                             REGULADOR INSTITUCIONAL CONSOLIDADO
      Figura 2. Nuevo esquema de relaciones institucionales en el sector
    ASOCIADO



      Los puntos similares en los dos modelos de sistema son:




      Las     creencias    respecto de la              Las empresas públicas tienen un peso
      necesidad de mantener una fuerte                 muy importante en la actividad
      presencia estatal en sectores claves             comercial lo que se mantiene en el
      como la energía.                                 sector petróleo y sus derivados
      La incidencia del Estado en la                   Se controla estrictamente: Producto,
      definición de la relación entre los              Precio y Plaza a escala nacional, con
      agentes, en toda la cadena productiva            todo lo que ello representa en la
      del petróleo.                                    clausura del sistema.
      Mantenimiento de las normativas de               No se ha abierto el mercado a la
      confiabilidad para todos los agentes de          operación con “Bandera blanca” lo
      la cadena productiva asociados con               que permite mantener el control de
      marcas de sólido respaldo.                       calidad de los servicios prestados
                                                       (evitando descontroles como en
                                                       Brasil).
      Se mantienen ciertos particularismos             No se han generado opciones para la
      en el estudio de la relación del Estado          consideración estratégica de los
      con los diferentes agentes de la                 costos económicos y sociales en todo
      cadena.                                          el sistema.

      Tabla 4 Comparación de marcos legado y emergente del sector energético




                                                                                     Página: 27
        Uno de los puntos clave en la transformación del modelo vigente es quién regula las
actividades del sector. La aparición de un organismo regulador en el sector de derivados del
petróleo, está comenzando gradualmente a cambiar las reglas de juego con las que ANCAP
desarrollaba su actividad. Esto ocurre porque con la creación de una unidad reguladora, el Ente
ya no podrá definir las reglas de juego que gobiernan la relación entre diversos agentes de la
cadena de producción y comercialización de combustibles y luego actuar como agente industrial
y comercial del sector combustibles, pero este proceso de cambios de roles se está ejecutando
muy gradualmente.

        La idea de quien produce un bien sea el que regule esa actividad ha generado rigideces e
inequidades a la hora de mejorar el desempeño del sector. Por lo menos hay que reconocer que
si una determinada norma puede ser conveniente para otros actores pero no para quinen dicta la
norma, existirán dificultades para formalizar su aprobación y seguramente para llevarla
adelante. Si se entiende pertinente este enfoque el paso siguiente es separar el rol de regulador
de un sector industrial o comercial del rol de productor de bienes o servicios para el sector. La
creación de Unidades reguladoras es la consecuencia natural de generar un poco de orden y
transparencia en la articulación normativa y la producción de bienes o servicios.

        La URSEA es específicamente el órgano regulador de los servicios de energía -
incluyendo electricidad, gas y combustibles líquidos-, agua potable y saneamiento en Uruguay,
creado por la Ley N° 17.598 de 13 de diciembre de 2002. Su objetivo es proteger los derechos
de los consumidores, controlando el cumplimiento de las normas vigentes y asegurando que los
servicios regulados tengan un adecuado nivel de calidad y seguridad, a un precio razonable.
Como regulador independiente, es su responsabilidad promover la competencia en las áreas de
la industria donde está habilitada por la ley, y regular los monopolios, estableciendo niveles
mínimos de calidad y proponiendo precios basados en costos eficientes.




                Controlar el cumplimiento de las normas vigentes
                Establecer los requisitos que deberán cumplir quienes
                realicen actividades comprendidas dentro de su competencia
                Dictaminar preceptivamente en los procedimientos de
                selección de concesionarios a prestar servicios dentro de su
                competencia
                Resolver, en vía administrativa, las denuncias y reclamos de
                usuarios
                Proponer al Poder Ejecutivo las tarifas técnicas de los
                servicios regulados
                Prevenir conductas anticompetitivas y de abuso de posición
                dominante
                Proteger los derechos de usuarios y consumidores




        Tabla 5 Las principales funciones de la URSEA según la Ley vigente

       Particularmente la creación de la URSEA (Unidad Reguladora de Servicios de Energía
y Agua, ver referencia a URSEA) ha representado un hito fundamental en el ordenamiento


                                                                                       Página: 28
sector energético y específicamente en el sector petróleo y sus derivados. Un ordenamiento que
todavía tiene que consolidarse a través de la producción de un marco normativo eficaz y
adecuada capacidad de contralor, para que las nuevas reglas de juego, comiencen a hacer sentir
sus efectos, ordenando la cadena industrial y comercial del sector que involucra a la propia
ANCAP, las embotelladoras de gas, las distribuidoras, los fleteros y los estacioneros. Se trata de
una base institucional cuyo objetivo es definir reglas de juego con independencia de los
intereses particulares de los operadores de los servicios, incluyendo a ANCAP.

       Sin embargo, existen opiniones encontradas sobre lo que puede hacer en general los
organismos reguladores ante fuertes presiones de intereses empresariales o corporativos.

        Grompone (2007) plantea crudamente sus dudas. “Nos queda, finalmente, el tema de los
entes reguladores. Es un hecho que Uruguay no tiene experiencia en este tema. Casi no existen
auditorías para el Estado y las pocas que hay el Tribunal de Cuentas, por ejemplo carece de
fuerza para imponerse. Los entes reguladores han sido difíciles de designar, su conducta ha sido
cuestionada en algunos casos. Además poseen todos los vicios del sistema político: muy pocos
técnicos en su integración, de la confianza y renovados igual que el ciclo político. En resumen,
en vez de ser una entidad autónoma del gobierno yo diría, desafiando a Montesquieu, que son
un nuevo Poder del Estado actúan como una comisión asesora más, que sigue la política del
Poder Ejecutivo y no una línea independiente. Pero más aún, no hay Poder Regulador sin un
Poder Judicial que garantice el cumplimiento real de la regulación.”

         Algunas preguntas retóricas en principio convincentes apoyan la posición de Grompone.
“¿Acaso sería posible en el Uruguay, por ejemplo, que un Poder Regulador, apoyado por un
juez, dividiera a ANCAP? ¿Es razonable pensar que una comisión reguladora podría imponerle
criterios a Shell, a Exxon o Telefónica Española, para citar otros casos? Es una ilusión liberal
pensar que de un día para el otro se pueden crear poderes reguladores con fuerza como para
actuar frente a las grandes empresas multinacionales.” (Grompone, 2007 b)

         La libertad de los agentes para desarrollarse activamente, conociendo las reglas de juego
puede potenciarse con la posibilidad de contar con ambientes de colaboración extendidos entre las
organizaciones del sector de actividad comercial o industrial. Las iniciativas de ANCAP en los
períodos previos y en la actualidad, respecto de la consideración de las oportunidades de asociación
están mostrando que el cambio de paradigma parece estarse consolidando, más allá de cuestiones
tácticas de instrumentación. ANCAP procura redescubrir la potencia la idea de “sector de
actividad” ampliado retomando la idea de “asociatividad” del marco teórico como valor
empresarial. Esto genera opciones de “economía de costos” para enfrentar el desafío de la
integración regional en el Mercosur con la eventual caída del monopolio de importación y
refinación de petróleo que actualmente es una amenaza que está lejos de ser conjurada.

         Puede apreciarse a nivel general la preferencia por el gradualismo en los cambios,
procurando mantener la estabilidad del sistema, bien propia de la idiosincrasia uruguaya, aún
ante situaciones críticas. Un gradualismo manejado fundamentalmente desde el ámbito político.
Lo cual pone en evidencia la apreciación de los políticos como articuladores de soluciones
concertadas. Precisamente esta forma de encarar los desafíos, determina que las soluciones
estructurales de los problemas de sector puedan verse postergadas, hasta que las deficiencias
tengan un fuerte impacto sobre sectores relevantes de la economía nacional y el peso de las
demandas de las corporaciones afectadas sea planteado ante el sector político ya en la puertas de
algún conflicto. Y no es extraño que en estos contextos conflictivos, el modelo clientelista se
mantenga vigente.

        La situación de bloqueo en el sector nacional de energía, no es total. La crisis energética
nacional pasó a verse como un problema que hay que atender. La realidad identificada en el
sector en los últimos 10 años confirma el rol dinamizador de determinadas “ventanas de
oportunidad” que se abren o se cierran, no siempre al influjo de la voluntad de las


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organizaciones y de los empresarios locales. Aparecen nuevos jugadores regionales con gran
capacidad económica e industrial, con manifiesta voluntad de entrar al mercado nacional, con
tanta profundidad como sea posible. No se sabe todavía como van a decantar estos cambios que
se están explicitando, por lo menos en el terreno conceptual. De todas maneras, todo parece
indicar que habrá que estar atentos a lo que hacen o dejan de hacer algunas empresas
paradigmáticas, identificando la forma en que gestionan sus cambios, considerado la visión
integradora de sus propuestas a mediano y sobre todo a largo plazo.

        Los aspectos relacionados con el pensamiento sistémico y la capacidad de
comunicación, han sido planteados reiteradas veces por los referentes consultados con Delfos.
Según Delfos (2007, ronda 3): “Lo que ha quedado claro es que debe plantearse el futuro de
todo el sector energético con un enfoque sistémico, contemplando toda la cadena de generación,
distribución y comercialización, incluyendo necesidades internas del mercado local y de
complementación externa.“ También se ha planteado la problemática de la comunicación.
“Cualquiera sean los escenarios futuros se debe mejorar la capacidad de comunicación
mostrando lo que se está haciendo (y lo que se debe hacer) con inteligencia a toda la sociedad
para que se aporte transparencia a la discusión y se reduzcan los bloqueos corporativos a los
cambios.”

         Finalmente queda planteada una interrogante. ¿El sector energético nacional puede
desarrollar de manera endógena procesos de innovación industrial sustentables? Por el lado de
la generación y distribución de energía eléctrica, a pesar de que se han eliminado regulaciones
que limitaban la competencia, las posibilidades de cambio parecen estar bloqueadas por
cuestiones de hecho, mas que de derecho. Por el lado, del desarrollo de fuentes energéticas
alternativas, la problemática está nuevamente en carpeta. La posibilidad de desarrollo de
biocombustibles que se está delineando ha sido muy cuestionada en relación con su propia
viabilidad económica. La utilización de energía nuclear todavía está bloqueada. Los
conocimientos para desarrollar esa industria no son locales. La capacidad profesional y técnica
para operar estas centrales está fuera de alcance por bastante tiempo, según los expertos.




                                                                                     Página: 30
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                                   FIN DE DOCUMENTO




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Description: Investigacion de Doctorado en UPSAM Analisis de los modelos actual y emergente del Sector Energetico uruguayo Carlos Petrella